Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 61/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zatwierdzenia zmiany [...] 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznania wniosków O. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany [...] w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 lipca 2014r. K. w W. reprezentowana przez r.pr. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekle prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek O. S.A. (poprzednio T. S.A., dalej [...]) w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych [dalej "Oferta SOR"] prowadzonego pod sygnaturą nr [...] po połączeniu postępowań wszczętych w związku z wnioskami [...] z dnia 30 marca 2012 r. (dalej "Wniosek I"), z dnia 30 marca 2012 r (dalej "Wniosek II") oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r. (dalej "Wniosek III").

Strona skarżąca wniosła, o stwierdzenie przez Sąd przewlekłości po stronie organu oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej Wniosek I, Wniosek II oraz Wniosek III, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 30 marca 2012 r. [...] zwróciła się do Prezesa UKE o zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w związku ze zmianami w świadczeniu Usługi BSA (Wniosek I). Pismem z dnia 30 marca 2012r. [...] zwróciła się do Prezesa UKE o zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w związku ze zmianami w świadczeniu Usługi BSA (Wniosek II).Pismem z dnia 31 sierpnia 2012r. [...] zwróciła się do Prezesa UKE o zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w związku ze zmianami w świadczeniu Usługi BSA (Wniosek III).

Prezes UKE połączył postępowania wszczęte w związku z powyższymi wnioskami i aktualnie prowadzi jedno postępowanie pod sygnaturą [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezes UKE częściowo umorzył postępowanie w sprawie.

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r., w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie, Izba zwróciła się do Prezesa UKE

o usunięcie naruszenia prawa i bezzwłoczne wydanie decyzji.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z wymogami Prawa telekomunikacyjnego (art. 15), w przypadku ustalenia opłat za usługi regulowane (co oznacza nałożenie na [...] obowiązków regulacyjnych, a co najprawdopodobniej będzie miało miejsce

w niniejszej sprawie, analogicznie jak w innych podobnych sprawach), Prezes UKE, przed wydaniem decyzji, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie konsultacyjne. Mimo prowadzenia postępowania administracyjnego od około 27 miesięcy

(w zakresie Wniosku I oraz Wniosku II) oraz około 22 miesięcy (w zakresie Wniosku III), Prezes UKE nie przeprowadził nawet postępowania konsultacyjnego

w przedmiotowej sprawie (w związku z treścią art. 15 Pt).

Zdaniem skarżącej modyfikacja Oferty SOR zgodnie z przedmiotem niniejszego postępowania jest istotna dla operatorów alternatywnych, gdyż wprowadzi nowe możliwości świadczenia usług szerokopasmowego dostępu do Internetu (odzwierciedlające na poziomie hurtowym usługi detaliczne świadczone przez [...], zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na [...]). Co więcej, w innych postępowaniach administracyjnych (zakończonych już decyzją w I instancji), Prezes UKE odmówił wprowadzenia niektórych zmian dotyczących Usługi BSA, powołując się na prowadzenie właśnie postępowania nr [...].

Zdaniem skarżącej działanie Prezesa UKE należy uznać za przewlekłe, gdyż Prezes UKE, poza wysyłaniem pism do podmiotów biorących udział w postępowaniu oraz wydaniem w styczniu 2014 r. decyzji częściowo umarzającej sprawę. Prezes UKE nie podejmuje czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącej zgodnie z postanowieniami k.p.a., sprawa będąca przedmiotem postępowania nr [...], wszczęta na w związku

z Wnioskiem I, Wnioskiem II oraz Wnioskiem III, powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli jest szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego (30 dni, art. 15 Pt) oraz postępowania konsolidacyjnego (jeden miesiąc, art. 18 Pt i art. 7 ust. 3 dyrektywy w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa)), długość postępowania może się przedłużyć do 5 - 6 miesięcy. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa już około dwa lata, a kolejne czynności procesowe są wyznaczane w sposób opieszały. Prezes UKE nie wykazuje aktywności w kierunku zakończenia postępowania w sprawie [z wyjątkiem zakończenia w formie umorzenia postępowania].

Skarżąca wyjaśniła, że przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego częściowo pokrywał się z innym postępowaniem, prowadzonym pod sygnaturą [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej w dniu [...] czerwca 2014 r. W ramach tego postępowania, Izba zwróciła się do Prezesa UKE o wprowadzenie do Oferty SOR Usługi BSA świadczonej w klasie C2 (w postępowaniu [...] Izba zwróciła się także do Prezesa UKE o przeprowadzenie dowodu i ustalenie, że [...] świadczy usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w klasie C2).

W dniu [...] maja 2014 r. Prezes UKE wydał postanowienie, w którym odmówił Izbie przeprowadzenia dowodu z hurtowej oferty komercyjnej [...] na Usługę BSA na poziomie dostępu Ethernet oraz z oferty detalicznej [...] na okoliczność oferowania przez [...] usług w klasie C2, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty SOR nr [...] [w zakresie m.in. Usługi BSA].

Według [...] nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania miało miejsce, ponieważ Prezes UKE rozstrzyga sprawę przez ponad dwa lata, kolejne działania podejmując w dużych odstępach czasu. Przez długi czas Prezes UKE nie podejmował żadnych działań.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej reprezentowany przez radcę prawnego M. K., wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność - na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie

o umorzenie postępowania w przypadku, gdyby Prezes UKE rozstrzygnął wnioski OPL po wniesieniu odpowiedzi na skargę, oraz ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi - stwierdzenie, iż rzekoma przewlekłość, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Zdaniem organem z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że Prezes UKE podejmował niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wyrażający się w szczególności w obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została i udowodniona.

Organ zaznaczył, że dotychczasowe "działania Prezesa UKE" wynikały z kilku zasadniczych kwestii wskazanych poniżej:

- skomplikowanej materii sprawy tj. różnorodności i zawiłości kwestii technicznych

i ekonomicznych podlegających rozstrzygnięciu,

- wielości wniosków (podań) i ich złożoności,

- konieczności prowadzenia jednego postępowania w sprawie dotyczącej wielu wniosków dotyczących, w zasadzie tej samej materii,

- wielokrotnej modyfikacji wniosków przez Wnioskodawcę, w tym ich uzupełnień, oraz cofnięcia,

- konieczności weryfikacji wysokości opłat w związku z ciążącymi na OPL obowiązkami regulacyjnymi (konieczności przedstawienia uzasadnienia kosztowego wnioskowanych przez [...] opłat)

- związaną z powyższym potrzebą wielokrotnego zasięgania wyjaśnień strony,

- wielokrotnymi wnioskami OPL o przedłużenie terminów na przedłożenie dokumentów i złożenie wyjaśnień,

- złożenie przez [...] wniosków o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, co wiązało się z koniecznością żądania wersji jawnych dokumentów oraz stosownego postanowienia,

- koniecznością wydania decyzji częściowej.

Organ odwołując się do poglądów A. W. stwierdził, że z przepisu art. 35 § 4 (k.p.a.-przyp. autora pisma) wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę, na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się: 1) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu terminów dla dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ (np. art. 106) oraz strony i uczestników postępowania. W razie gdy czynność procesowa została dokonana przed upływem wyznaczonego terminu, od terminu załatwienia sprawy odlicza się okres, jaki upłynął do dnia dokonania czynności, a nie okres wyznaczony do jej dokonania. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, bowiem zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103), w tym także terminów określonych w art. 35 § 3 i 4. Jednakże zawieszenie postępowania, mimo oczywistego braku przyczyny określonej w art. 97 § 1, nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, GAP 1987, nr 7). Do terminów tych nie wlicza się opóźnień powstałych z winy strony (uczestników postępowania), co należy wiązać z przekroczeniem przez stronę terminów dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że Prezes UKE podejmował niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W przedmiotowym połączonym postępowaniu Prezes UKE wielokrotnie wzywał [...] do wyjaśnień mających na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego, w szczególności zakresu usług, których niniejsze postępowanie dotyczy. Jednocześnie [...], w odpowiedzi na wątpliwości Prezesa UKE, kilkukrotnie dokonywała modyfikacji złożonych wniosków o zmianę Oferty SOR, w szczególności pismem z dnia 8 lipca 2014 r. [...] wniosła o umorzenie postępowania, w zakresie części usług objętych Wnioskiem III. Oznacza to, że zakres niniejszego postępowania ulega ciągłym zmianom, co wpływa na możliwość wydania, przez Prezesa UKE decyzji kończącej niniejsze postępowanie w sposób możliwie pełnie odpowiadający na potrzeby rynku.

Prezes UKE wskazał, że po otrzymaniu od [...] informacji o zamiarze wycofania się ze świadczenia usług wskazanych we Wniosku III, należało uwzględnić ten fakt w przygotowywanym projekcie decyzji. Wydanie bowiem decyzji kończącej niniejsze postępowanie i zatwierdzenie zmian Oferty SOR w kształcie, o jaki [...] wnioskowała do dnia 8 lipca 2014 r. powodowałoby zatwierdzenie w Ofercie SOR usług hurtowych, ze których [...] zamierzała zrezygnować - zarówno na rynku detalicznym, jak i odpowiadającym mu regulowanym rynku hurtowym. Zatwierdzenie przedmiotowych usług w Ofercie SOR obligowałoby jednak [...] do dalszego świadczenia przedmiotowych usług, mimo iż usługi te stały się nieekonomiczne

i zostały w ofercie [...] zastąpione przez nowocześniejsze odpowiedniki, lepiej odpowiadające na potrzeby rynku. Sytuacja taka byłaby niekorzystna dla rynku. Obligowałaby [...] do kontynuowania sprzedaży nierentownych usług, co negatywnie wpływałoby na możliwość wdrażania i oferowania przez [...] nowych usług - zarówno na rynku detalicznym jak i hurtowym, które spotykają się z większym popytem zarówno ze strony klientów detalicznych jak i hurtowych oraz przyczyniają się do postępu rozwoju rynku usług szerokopasmowych w Polsce.

W konsekwencji Prezes UKE, posiadając z urzędu wiedzę zawartą w piśmie [...]z dnia 20 sierpnia 2013 r. i mając na uwadze potrzeby i dobro rynku, nie powinien był wydawać decyzji w kształcie o który wnioskowała [...] do czasu "ukształtowania" ostatecznego zakresu postępowania.

Jednocześnie wziąwszy pod uwagę fakt, że [...]zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorstwa dane zawarte w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., Prezes UKE nie miał możliwości uwzględnienia ich w projekcie decyzji zatwierdzającej zmianę Oferty SOR bez jednoczesnego ujawnienia tych informacji. Prezes UKE przypomina, że w dniu 8 października 2013 r. zostało do [...] wysłane pismo (nr [...])) z prośbą o przedstawienie wersji jawnej przedmiotowego pisma, co umożliwiłoby wykorzystanie zawartych w nim informacji zarówno w niniejszym postępowaniu, jak i w prowadzonym równolegle, pod sygnaturą [...], postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia zmian Oferty SOR, w zakresie usług w opcji "do 80 Mb/s", które są nowszą alternatywą usług objętych zakresem Wniosku III. Niestety [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia 8 października 2013 r. i wersja jawna przedmiotowego pisma została przez [...] wskazana dopiero pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Do tego czasu, tj. do dnia otrzymania przez Prezesa UKE potwierdzenia od [...] informacji

o zakresie w jakim informacje zawarte w piśmie z 20 sierpnia 2013 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, Prezes UKE nie mógł z pełną odpowiedzialnością ujawnić zawartych w tym piśmie informacji. Jest to o tyle istotne, że informacje zawarte w przedmiotowym piśmie stanowiły pewien zamiar biznesowy [...], jednak przed momentem jego wdrożenia Prezes UKE nie mógł mieć pewności co do tego, że zostanie on zrealizowany.

Ponadto w przypadku uwzględnienia przez Prezesa UKE w niniejszym połączonym postępowaniu informacji zawartych w przedmiotowym piśmie [...] z 20 sierpnia 2013 r., bez ich potwierdzenia ze strony [...] , i w efekcie zatwierdzenie zmian Oferty SOR z pominięciem przedmiotowych usług wskazanych we Wniosku III, również byłoby, w przypadku odstąpienia przez [...] od planów wskazanych

w piśmie z 8 lipca 2013 r., szkodliwe dla rynku. Oznaczałoby to bowiem, że Prezes UKE, pomimo złożenia przez [...] wniosku o zatwierdzenie zmian Oferty SOR

w zakresie regulowanych usług, które są przez [...] świadczone operatorom alternatywnym, postanowił, opierając się na niezweryfikowanych (i być może błędnych) informacjach, nie uwzględniać w Ofercie SOR zmian w tym zakresie.

W efekcie część regulowanych usług hurtowych [...] byłaby świadczona

z pominięciem obowiązku zatwierdzenia warunków ich świadczenia w Ofercie SOR. Sytuacja taka byłaby szkodliwa dla rynku ponieważ operatorzy alternatywni działaliby w sytuacji niepewności regulacyjnej, bez jasnych zasad wskazujących na to w jakim zakresie regulowane usługi hurtowe [...] powinny znajdować odzwierciedlenie

w obowiązującej Ofercie SOR oraz bez informacji o tym na jakich warunkach, jeśli nie na warunkach wynikających z Oferty SOR, usługi te powinny być świadczone przez [...].

W związku z powyższym, w ocenie Prezesa UKE przed wydaniem decyzji konieczne było ustalenie właściwego stanu faktycznego, tj. uzyskanie informacji

o tym, czy [...] wycofała się ze świadczenia przedmiotowych usług zarówno na rynku detalicznym jak i hurtowym. W związku z tym pismem z dnia 17 czerwca 2014r. dołączono przedmiotowe pismo do akt postępowania oraz wezwano [...] do przedstawienia jego wersji jawnej i udzielenia wyjaśnień w zakresie świadczenia przedmiotowych usług. Jednak nawet w tym przypadku [...] przedstawiła wiążące informacje i wniosła o umorzenie postępowania dopiero po ponownym wezwaniu Prezesa UKE do udzielenia wyjaśnień.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że działania Prezesa UKE zmierzały do możliwie rzetelnego zbadania sprawy i wydania decyzji odpowiadającej potrzebom rynku. Znaczny czas trwania postępowania nie wynikał z bezczynności czy opieszałości działań Prezesa UKE, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy, wymagającego uwzględnienia zmieniających się okoliczności na rynku usług szerokopasmowych.

Zdaniem Prezesa UKE nie można powiedzieć, iż w niniejszej sprawie nastąpiła przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie występuje stan, w którym można powiedzieć, iż bez odwołania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ dokonał w sprawie szeregu czynności, które były podejmowane w najkrótszym możliwym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r .poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi

i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie

z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku,

o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym

w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia,

a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona, jak wynika z jej treści, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek O. S.A. (poprzednio T. S.A.,) w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych, prowadzonego pod sygnaturą nr [...] po połączeniu postępowań wszczętych w związku

z wnioskami [...] z dnia 30 marca 2012 r. (dalej "Wniosek I"), z dnia 30 marca 2012 r (dalej "Wniosek II") oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r. (dalej "Wniosek III").

Jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało złożeniem przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej

w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty SOR.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 30 marca 2002 r. (dalej "Wniosek I") [...] wniosła o zatwierdzenie zmian Oferty SOR w zakresie usługi IDSL na urządzeniach IP DSLAM i sieci agregacyjnej Ethernet, zgodnie z załączonym do wniosku projektem zmiany Oferty SOR. Wnioskiem z dnia 30 marca 2002 r. (dalej "Wniosek II") [...] wniosła o zatwierdzenie zmian Oferty SOR w zakresie usługi "Internet DSL Symetryczny", zgodnie z załączonym do wniosku projektem zmian Oferty SOR.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes UKE połączył postępowania wszczęte z wniosku I oraz z Wniosku II, określając jednocześnie, że połączone postępowanie będzie prowadzone pod nr [...]. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. (dalej "Wniosek III") [...] wniosła

o zatwierdzenie zmian Oferty SOR w zakresie wdrożenia nowych opcji dostępu do usług szerokopasmowych IDSL, zgodnie z załączonym do wniosku projektem zmian Oferty SOR.

Postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. Prezes UKE połączył postępowania wszczęte z Wniosku I, Wniosku II oraz Wniosku III, określając jednocześnie, że połączone postępowanie będzie prowadzone pod nr [...].

Do dnia wydania wyroku przez Sąd sprawa nie została przez organ zakończona.

Analizując dokonywane przez organ czynności stwierdzić należy, że można przypisać organowi prowadzenie sprawy w sposób przewlekły. Pomiędzy kolejnymi wezwaniami organu kierowanymi do wnioskodawcy o złożenie stosownych wyjaśnień w sprawie, często mijało kilka miesięcy. I tak przykładowo pismem z dnia 8 lutego 2013 r. (data wpływu do UKE 8 lutego 2013 r.) wnioskodawca dokonał modyfikacji Wniosku III w zakresie propozycji opłat za usługi hurtowe [...].

Kolejnym pismem w aktach sprawy jest wezwanie organu datowane dopiero na dzień 17 maja 2013r. do przedstawienia wyjaśnień w przedmiotowym połączonym postępowaniu w zakresie podtrzymania wniosku o umorzenie postępowania

w zakresie usług wskazanych we Wniosku II.

Decyzja Prezesa UKE o umorzeniu postępowania w zakresie usług wskazanych we Wniosku II, tj. hurtowych usług transmisji danych świadczonych

w technologii SHDSL, wydana została dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r.

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. (data wpływu do UKE 13 czerwca 2014 r.) KIGEiT wezwała do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym i bezczynnym prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Dopiero pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Prezes UKE wezwał [...] do przedstawienia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie w zakresie przekazania aktualnego, opartego na danych kosztowych za 2013 r., uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług hurtowych [...] objętych Wnioskiem I oraz Wnioskiem III. Od daty wydania decyzji o umorzeniu postępowania minęło pięć miesięcy.

Powyższe oznacza, że podejmowane przez organ czynności procesowe charakteryzowały się opieszałością oraz brakiem jakiejkolwiek koncentracji oraz dynamiki, niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Nie sposób przyjąć, aby organ zmierzał do jego zakończenia

w rozsądnym terminie. W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne - zdaniem sądu - pozostawało więc uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły.

Organ w odpowiedzi na skargę starał się wykazać, że modyfikacja wniosków przez Orange miała wpływ na niezakończenie postępowanie. Zauważyć jednak należy, iż to opieszałość organu w rozpoznawaniu sprawy powodowała, że wnioski

z uwagi na określone w nich terminy stawały się w części bezprzedmiotowe.

Zachodziła zatem podstawa do zobowiązania Prezesa UKE do rozpoznania ww. wniosków w terminie 3 miesięcy o daty zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu

art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Mając na uwadze, iż wnioskodawca modyfikował złożone wnioski

i niekiedy sam wnosił o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na wezwania organu, zdaniem Sądu nie zachodziła podstawa do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez racę prawnego z urzędu (Dz. U. 2013 r. poz.490).