Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1144/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, 2b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w B. W. K. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] ustalił dla skarżącej – W. D. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania tereniu polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...]w miejscowości K. Jako rodzaj inwestycji wskazał - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych ustalił w załączniku nr 1 do decyzji, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1 : 1000, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto w załączniku nr 3 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania od złożenia wniosku przez skarżącą, poprzez wszelkie zażalenia, skargi uczestników postępowania, aż do zarzutów sformułowanych w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. będącym odpowiedzią na wezwanie przez organ do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz stanowisko organu odnośnie tych zarzutów. Ponadto Wójt stwierdził, że po analizie zebranego materiału dowodowego wnioskowana inwestycja spełniła łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazał także, że wobec ciągłych zarzutów jednej ze stron postępowania, przede wszystkim wziął pod uwagę stanowisko Starosty B., który uzgodnił projekt decyzji w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych. Podkreślił, że projekt został także pozytywnie uzgodniony przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. i przez zarządcę drogi gminnej, co obliguje do wydania warunków zabudowy, jako że uzgodnienie organów są wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Wójt stwierdził ponadto, że ustalając warunki zabudowy kierował się ustaleniami dokonanymi w przeprowadzonej analizie, z której wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji intensywnie rozwija się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz dobrze rozwinięta i systematycznie rozbudowana jest infrastruktura techniczna. Podał także, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego uchwałą z dnia 29 grudnia 1999 r., sołectwo K. znajduje się w jednostce strukturalnej A 2 jako "tereny rolne w bliskim sąsiedztwie miasta B. - rozwojowe o zaobserwowanej dynamice rozwoju i lasy ochronne miasta B.", a działka nr [...] w K. zgodnie z ustaleniami tego studium (cześć graficzna) znajduje się w obszarze zabudowy wsi K.

Odwołanie od tej decyzji Wójta wniósł uczestnik postępowania H. P., zarzucając że jest ona pełna błędów. Wskazał, że projekt decyzji nie ma daty, że we wniosku skarżącej i pismach SKO była mowa o rozbudowie gospodarstwa rolnego i tym odwołujący się kierował formułując swoje stanowisko w sprawie, że złamano prawo nie powiadamiając stron o budowie czterech domów na działce [...] i budując drogę z chrzęszczących kamieni tuż przy sadzie. Za karygodne uznano budowę czterech domów w terenie rolno osadniczym. Odwołujący się podniósł, że nie zachowano granic obszaru analizowanego, bo do budynków po przeciwnej stronie drogi gminnej jest 32 m, a do nowowybudowanego budynku na działce sąsiedniej [...] jest około 25 m, a tymczasem odległość miała być nie mniejsza niż 50 m. Zdaniem odwołującego można było wyznaczyć linię zabudowy odnosząc się do budynków sąsiednich, położonych 5 m od drogi gminnej. Odnośnie ustalonej w decyzji intensywności zabudowy na działce [..] odwołujący podniósł, że cztery budynki o powierzchni zabudowy 180 m² to łącznie 720 m2 plus drogi dojazdowe, murki, ogrodzenie, śmietniki i inne, co w żadnym razie nie stanowi 10 % powierzchni działki, której powierzchnia całkowita wynosi 0,4998 ha. Poinformował także o wpłynięciu do WSA w Warszawie pisma z dnia 16 czerwca 2011 r. i że dwa razy nie prowadzi się jednej niezakończonej sprawy. Odwołujący domagał się także odpowiedzi na pytanie na jakiej podstawie prawnej projekt decyzji z 2010 r. o nr [...], bez daty podpisał P. Ł. - architekt, a nie upoważniony pracownik Urzędu Gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. w całości i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO jednak uchylenie decyzji organu I instancji musiało nastąpić z innych powodów anieżeli wskazane w odwołaniu. Wśród tych powodów SKO wskazało na to, że wniosek skarżącej nie zawiera załącznika graficznego, na którym jednoznacznie określono by granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i obszaru oddziaływania inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy mapa w skali 1:1000 nie została opisana jako załącznik do wniosku, a znajdujący się opis "teren opracowania" nie wskazuje jednoznacznie czy obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Wniosek inwestora nie zawiera też szkicu planowanej zabudowy. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie wykazano, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego wyznaczono większy obszar analizowany. Nie przeprowadzono też poprawnej analizy, ograniczając się do zakreślenia granic obszaru analizowanego oraz wskazania przypadkowej charakterystyki zabudowy sąsiedzkiej. SKO wskazało, że zgodnie z § 4- 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w analizie winny być uwzględnione wszystkie zabudowania znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko losowo i bez uzasadnienia wybrane pięć przykładów zabudowy, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Bez uzasadnienia pominięto zabudowę na działkach o nr [...] oraz [..]. W zaskarżonej decyzji nie określono ponadto wysokości kalenicy i nieprecyzyjnie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 9 m. SKO podkreśliło, że łączna powierzchnia planowanych budynków nie przekracza 15% powierzchni działki [...], co można zauważyć pomimo błędnie przeprowadzonej analizy. Podkreślono także, że zgodnie z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako: "ustawa o planowaniu", warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy winny być zapisane w samej decyzji, a nie stanowić załącznik do decyzji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO wydanie warunków zabudowy w oparciu o niekompletny wniosek i bez przeprowadzenia prawidłowej analizy obszaru wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zobligowało to SKO do uchylenia decyzji Wójta i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO obszernie odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, uznając je ostatecznie za pozbawione podstaw prawnych.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła inwestorka W. D. Poinformowała w niej, że wszystkie materiały załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy są jednocześnie załącznikami do wniosku, a jedynie nie mają dopisku "załączniki", co jej zdaniem nie może budzić wątpliwości co do tego czy jest to załącznik do wniosku, oraz że zaznaczony obszar wnioskodawcy jest jednocześnie obszarem oddziaływania, że wnioskiem została objęta cała działka nr [...], na której zrealizowana ma być wnioskowana inwestycja i obszar oddziaływania inwestycji nie będzie wychodził poza granice działki, nie ma więc trudności z ustaleniem stron postępowania. Podała także, że niedostateczny zdaniem SKO opis wnioskowanej inwestycji nie utrudnił lub nie uniemożliwił sporządzenia dokładnie zbieżnego z jej wnioskiem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Za całkowicie niezasadny uznała skarżąca zarzut sporządzania analizy na teren większy niż trzykrotność szerokości frontu terenu wnioskowanego. Wskazała, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany tak, aby uwzględniał on minimalną odległość trzykrotności szerokości frontowej jej działki z jednoczesnym uwzględnieniem przebiegu dróg, podziałów geodezyjnych, posadowienia spójnej zabudowy i logicznego wyznaczenia granic terenu analizowanego. Podkreśliła, że działka [...] znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki, w odległości kilkunastu metrów zabudowana jest budynek mieszkalny jednorodzinny, co dowodzi, że analiza została sporządzona tak, "aby zawrzeć w sposób zasadny i jednoznaczny obszar urbanistyczny." Podała, że do materiałów przekazanych do SKO została dołączona dokumentacja fotograficzna ukazująca budynki mieszkalne zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki. Stwierdziła także, że budynki, które zostały poddane analizie, to te budynki, które znajdują się w najbliższym sąsiedztwie jej działki.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu II instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania i jednoczesną konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji kasacyjnej przez Sąd jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa"].

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną w stosunku do decyzji organu I instancji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie naruszyło przepisów prawa powodujących konieczność uwzględnienia skargi stosownie do treści art. 145 § 1 ppsa. W sprawie bowiem organ II instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co spowodowało zdaniem Sądu nie wyjaśnienie sprawy przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu I instancji było, w związku z wnioskiem skarżącej, podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...] w miejscowości K. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga bowiem, w myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Celem tej zasady jest więc ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 w/w ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanej w skrócie jako "rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r." Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, choć niewykluczone jest w konkretnych okolicznościach przyjęcie obszaru analizowanego o odmiennym kształcie. Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Wymaga podkreślenia, że rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa w szczególności wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu (§1 w zw. z § 4 - § 8 w/w rozporządzenia), a także że stanowi ono, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną - co jest kompatybilne z treścią art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§9 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia).

W świetle przytoczonych przepisów prawa i poczynionych do nich uwag, należy podzielić stanowisko organu II instancji, że decyzja organu I instancji z dnia [..] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została podjęta bez przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wynika przede wszystkim z nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak już wskazano powyżej granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jednakże zobligował organ do zachowania wskazanych w przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie więc granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż owe normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. W niniejszej sprawie zaś w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy części tekstowej analizy organ uzasadniając granice przyjętego obszaru analizy wskazał jedynie szerokość frontu przedmiotowej działki – 39 m i określił, że minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 117 m (3 x 39 m) w każdą stronę od wszystkich granic działki, a także podał, że w ramach obszaru analizy nie uwzględniono pełnego obrysu tych działek, które jako drogi lub niezabudowany teren rolny, wybiegają daleko poza granice obszaru analizy, i nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z części graficznej analizy wynika natomiast, że organ I instancji wyznaczając granice obszaru analizowanego przyjął następujące odległości od każdej ze stron przedmiotowej działki tj. 124 m, 176 m, 239 m, 247 m oraz, że wokół spornej działki nie został zarysowany okrąg stanowiący granice obszaru analizowanego, lecz przyjęto inny przebieg linii wyznaczających granice tego obszaru. Zestawienie danych podanych w części tekstowej i graficznej analizy, a także brak argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu, prowadzi do wniosku, że organ I instancji w zasadzie nie wyjaśnił przyjętego jako podstawę oceny funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizy. Pomimo bowiem zastosowania tak znacznie większych granic obszaru analizy w stosunku do tych minimalnych wynikającej z regulacji § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w przedmiotowej sprawie norma minimalna wynosi 117 m) oraz pomimo ustalenia odmiennych (w stosunku do okręgu) linii granic obszaru analizy, organ I instancji nie podał żadnych danych opisowych (technicznych) uzasadniających przyjęte granice, w szczególności nie wskazał dlaczego zastosował taki właśnie a nie inny przebieg linii wyznaczających obszar analizy, a przede wszystkim nie wyjaśnił przyjętych odległości od każdej strony działki i potrzeby zastosowania większego obszaru analizy. Zdaniem Sądu brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, LEX nr 322329). Dlatego też wyznaczenie takiego, a nie innego obszaru analizy, a także dokonanie określonego wyboru występujących w nim nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, powinno być poprzedzone nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem przyczyn podjętych w tym zakresie wyborów oraz poparte rozważną i przekonywającą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji i cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że organ posiada w tym zakresie pewien luz decyzyjny, nie może oznaczać dowolności jego działania.

Przytoczone uwagi należy w pełnym zakresie odnieść do poddanych analizie nieruchomości sąsiednich, stanowiących podstawę ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez organ I instancji. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że z treści przepisów rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż analizie powinny być poddane wszystkie zabudowania znajdujące się w analizowanym obszarze, a ewentualne odstępstwo od tej reguły powinno być jasno i precyzyjnie umotywowane. W sprawie zaś, jak wynika z części tekstowej analizy, przyjęto do charakterystyki zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie spornej działki, jedynie pięć zabudowanych (zdaniem organu) działek tj. działki nr [..], pomijając bez jakiegokolwiek uzasadnienia zabudowę występującą, jak wynika z części graficznej analizy i mapy stanowiącej załącznik 3b decyzji o warunkach zabudowy, na działkach [...]. Należy zaznaczyć, że z przedłożonych map nie wynika, że na przyjętej do analizy działce nr [...] znajduje się jakakolwiek zabudowa, tak samo jak na działce nr [...]. Z informacji zaś przedstawionych przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu [...] wynika, że działkami zabudowanymi są ponadto działki nr [...]. W ocenie Sądu nie jest możliwa również, w oparciu o załączone do decyzji o warunkach zabudowy mapy, lokalizacja działki nr [..]. Wszystkie wskazane powyżej argumenty, w pełni uzasadniają stanowisko organu II instancji, iż rozstrzygnięcie organu I instancji, oparte zostało na analizie nieodpowiadającej prawu i niezawierającej wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących nieruchomości nią objętych. Brak jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczonych granic obszaru analizy oraz wyboru nieruchomości poddanych analizie, spowodowało iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji podjął rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co też organ II instancji prawidłowo stwierdził w zaskarżonej do Sądu decyzji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej lub niejasnej analizie oznacza, że organ I instancji - rozstrzygając - nie zebrał całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ rzetelne i wyczerpujące zbadanie oraz wyjaśnienie w uzasadnień rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności dotyczących wymagań nowej zabudowy w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy mogłoby doprowadzić organ do zupełnie odmiennych ustaleń końcowych. Dlatego też, w świetle powyższego, organ II instancji zobligowany był zdaniem Sądu do podjęcia decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Podzielenia wymaga również stanowisko organu II instancji o niejasnym określeniu - w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy określającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w świetle przepisów § 7 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz o nie wskazaniu wbrew zapisom § 8 w/w rozporządzenia, wysokości kalenicy. Ponadto należy stwierdzić prawidłowość oceny SKO o niezgodnym z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skonstruowaniu przez organ I instancji samej decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nie określenie w niej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, lecz uczynienie tego w załączniku do decyzji.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.