Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1015/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skarg K.P. J.G. i M.G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej – K.P. , kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz J.G. i M.G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. orzekł o obowiązku sporządzenia i przedstawienia przez J.B. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dokonania istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 3 sierpnia 1983 r. nr [...] orzekającej o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "wymiana substancji budynku mieszkalnego - na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową w O. przy ul. [...], działki nr [...] i [...] ". Projekt winien, w razie potrzeby, zawierać określenie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Określa się termin wykonania w/w obowiązku do 31 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie przeprowadzonych w dniach 8 maja 2013 r., 26 września 2013 r., 29 stycznia 2014 r. oraz 13 maja 2014 r. czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że na działkach nr [...] ,[...] (własność J.B. ), [...] ,[...] (własność K.P. ) oraz działce nr [...] (własność J. i M.G. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 3 sierpnia 1983 r. orzekającej o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "wymiana substancji budynku mieszkalnego - na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową w O. przy ul. [...] , działki nr [...] i [...] ". Działki nr [...] oraz 14 o łącznej powierzchni 2 ary 60 m2 zostały nabyte przez J. i J. (seniora) B. na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 1.10.1981 r. - nieruchomość zabudowana zruderowanym budynkiem mieszkalnym. Zruderowany budynek został rozebrany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 9.03.1982 r. Na działkach nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] (lokalizacja określona na podstawie kopii z mapy ewidencyjnej z dnia 16.10.2013 r.) wzniesiony został budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zwartej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 3 sierpnia 1983 r. Budynek zrealizowano w latach 1983 – 1984, a inwestorem był J.B. (senior). J.B. uściśliła, że w latach 1983 – 1984 powstało przyziemie budynku, natomiast budowa budynku trwała do ok. 2000 r. Państwo G. oraz K.P. jako datę zakończenia budowy budynku podali rok 2001. Działki nr [...] oraz 14 stanowiące początkowo współwłasność J. i J.B. (seniora) kilkakrotnie zmieniały właściciela, ostatecznie jest nim J.B. (junior). Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 6.10.1984 r. wynika, że w dziale [...] nr [...] wpisano podział działki nr [...] na dwie działki o nr [...] oraz [...] o powierzchni odpowiednio 0,014 ha oraz 0,0015 ha. Prawo własności nieruchomości objętej [...] ostatecznie przeniesiono na rzecz J.B. (juniora) aktem notarialnym z dnia 29.08.2011 r. aneksowanym w dniu 3.10.2011 r. W dniu 15.12.2000 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek A.B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego z garażem na działkach [...] ,[...] ,[...] w O. - legalizacja". W dniu 27.03.2001 r. Starosta O. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Załącznikiem do decyzji była inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem z daty wrzesień 2000 r. W trakcie kontroli w dniu 13.05.2014 r. stwierdzono rozbieżności pomiędzy wykonaną w 2000 r. inwentaryzacją a stanem faktycznym, polegające na między innymi zmianie układu ścian wewnętrznych konstrukcyjnych oraz działowych, zmianie układu pomieszczeń przyziemia - wykonano faktycznie układ funkcjonalny wg szkicu sytuacyjnego z dnia 26.09.2013 r. Według oświadczenia J.B. , układ pomieszczeń nie zmienił się, zmiany wykonano w trakcie budowy, wyburzenie między innymi ściany konstrukcyjnej oznaczonej A na odcinku jak na szkicu nastąpiło w trakcie realizacji robót budowlanych. Stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 3.08.1983 r. przez Prezydenta Miasta O. polegające na:

1/ wykonaniu części budynku o układzie funkcjonalnym: kotłownia, WC oraz cześć pokoju z aneksem jadalnym – na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z daty 24.02.2000 r. oznaczonej jako III, w rzucie w kształcie litery "L", zlokalizowanej w kierunku północnym oraz wschodnim projektowanego budynku mieszkalnego o wymiarach maksymalnych - 6,00 x 11,00m;

2/ wykonaniu części gospodarczej o wymiarach max. 2,13 x 11,10 m, dwukondygnacyjnej o konstrukcji stalowej, wykonanej pomiędzy budynkiem oznaczonym 3,3a a budynkiem mieszkalnym sąsiednim oznaczonym 2 – na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z daty 24.02.2000r. oznaczonej jako I - wiata stalowa;

3/ wykonaniu części budynku o wymiarach 3,81 x -2,00 m (pom. spiżarka (przedsionek), zlokalizowanej na północ od projektowanego budynku mieszkalnego (część nieobjęta inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z daty 24.02.2000r. oraz inwentaryzacją autorstwa m.in. L.S., , oznaczenia III na szkicu sytuacyjnym z dnia 27.09.2013r.);

4/ zmianie wysokości budynku z projektowanej 9,00 m (wysokość ścianki kalenicy) na 9,27 m;

5/ zmieniono zamierzony sposób użytkowania w zakresie parteru: pomieszczenie kotłowni, skład opału, WC wykorzystywane są jako mieszkalne tj. jako pokój oraz pokój z aneksem jadalnym, poddasze nieużytkowe budynku mieszkalnego posiada funkcję mieszkalną, wydzielono pomieszczenia mieszkalne.

Według oświadczenia J.B. powyższych zmian dokonano w trakcie trwania inwestycji, część budynku oznaczona jako III powstała ok.2000 r. J. i M.B. oraz K.P. podali zgodnie, że budowa budynku została zakończona w 2001 r. Decyzja Starosty O. z dnia 27.03.2001 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , który w dniu 17.12.2012 r. wydał decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O . Pozwolenie na użytkowanie Starosty O. z dnia 27.03.2001 r. obejmowało obiekt objęty opracowaniem "Inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem". Budynek mieszkalny o kubaturze 847,95 m3 oraz powierzchni użytkowej 177,10 m2 został przyjęty do użytkowania. Część obiektu opisana wyżej w pkt. III, która powstała wg oświadczenia stron i świadka J.B. w 2000 lub 2001 r., nie była objęta opracowaniem, jej wzniesienie objęte zostało również procedurą niniejszego postępowania jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie jako samowola budowlana podlegająca regulacji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że zmiany wymienione powyższej w pkt 1- 5 należy zakwalifikować jako istotne ponieważ dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu. Z uwagi na powyższe organ orzekł jak w sentencji.

Od tej decyzji odwołania wnieśli J.B., J. i K.G. oraz K.P. . J.B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, ze nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego oraz zobowiązanie do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. J. i M.G. podnieśli, że w decyzji pominięta została ich działka nr [...] , na której częściowo jest postawiona blaszana wiata. K.P. w swoim odwołaniu stwierdziła, że organ nie uwzględnił, iż wybudowany budynek jest budynkiem trzy kondygnacyjnym zamiast budynkiem parterowym, jak zakładał stosowny projekt techniczny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego o nałożeniu na J.B. obowiązku sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w m. O. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazującego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających zrealizowany obiekt do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia przez PINB na J.B. jako na właściciela działek nr [...] ,[...] oraz [...] obowiązku sporządzenia oraz przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dokonania istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 3 sierpnia 1983 r. Przed organem nadzoru budowlanego I instancji prowadzono tzw. postępowanie naprawcze w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. W niniejszej sprawie za istotne odstępstwa uznano wykonanie części budynku o układzie funkcjonalnym: kotłownia, WC oraz część pokoju z aneksem jadalnym - na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 24 lutego 2000 r. oznaczonej

jako III, w rzucie w kształcie litery L, zlokalizowanej w kierunku północnym oraz wschodnim projektowanego budynku mieszkalnego o wymiarach maksymalnych -6,00 x 11,00m, wykonanie części gospodarczej o wymiarach max 2,13 x 11,10 m, dwukondygnacyjnej o konstrukcji stalowej, wykonanej pomiędzy budynkiem oznaczonym 3,3a a budynkiem mieszkalnym sąsiednim oznaczonym jako 2 - na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z daty 24 lutego 2000 r.

oznaczonej jako I - wiata stalowa, wykonaniu części budynku o wymiarach 3,81 x

2,00m - pom. spiżarka (przedsionek), zlokalizowanej na północ od projektowanego budynku mieszkalnego (część ni objęta inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z daty 24 lutego 2000 r. oraz inwentaryzacją autorstwa mgra inż. L.S. , oznaczenia III na szkicu sytuacyjnym z dnia 27 września 2013 r., zmianę wysokości budynku z projektowanej 9,00m (wysokość ścianki kalenicy) na 9,27m, zmianę zamierzonego sposobu użytkowania w zakresie parteru: pomieszczenie kotłowni, skład opału, WC wykorzystywane są jako mieszkalne, tj. jako pokój oraz pokój z aneksem jadalnym, poddasze nieużytkowe budynku mieszkalnego posiada funkcję mieszkalną, wydzielono pomieszczenia mieszkalne.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest określenie, czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy zakwalifikować jako istotne. W ocenie organu wskazane odstępstwa są istotne, gdyż należą one do: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego). Wobec powyższego, w przypadku wystąpienia istotnego odstępstwa, jak w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie obowiązek ten powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości, na której zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być wykonany obiekt budowlany, oraz na której posadowiona jest obecnie przeważająca część obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany zamienny, do którego przedłożenia zobowiązano J.B. (s. J. i J. ) winien uwzględniać zmiany, jakie zostały wykonane oraz w razie potrzeby - wskazywać, jakie czynności winny być wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest w pierwszej kolejności dążenie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nie jego rozbiórka, dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy uprzednio rozważyć wszystkie inne możliwości. Biorąc powyższe pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił skarżoną decyzję oraz orzekł o nałożeniu na J.B. (s. J. i J. ) obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w ilości zgodnej z przepisami prawa oraz wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku w celu umożliwienia zobowiązanemu jego dochowania. Organ odwoławczy zreformował ponadto formę rozstrzygnięcia by swą treścią odpowiadała zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadzie informowania stron i innych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki. Zdaniem MWINB obowiązek winien być nałożony w sposób jasny i precyzyjny ażeby podmiot zobowiązany nie miał wątpliwości co do zakresu i sposobu jego wykonania.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.G. i M.G. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnych i kompletnych ustaleń pozwalających na dokładne stwierdzenie stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił, że decyzja z dnia 3 sierpnia 1983 r. pozwalała jedynie na wymianę substancji starego budynku mieszkalnego, a wybudowano nowy budynek i to dodatkowo w innym miejscu. Ponadto nie uwzględniono, że nowo wybudowany główny budynek jest budynkiem trzy kondygnacyjnym z balkonami zamiast budynkiem parterowym jak zakładał projekt techniczny. W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że organy prowadzące postępowanie naruszyły przepis § 12 ust. 6 pkt 2 ppkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak uwzględnienia, że nowo wybudowany budynek na całej szerokości ma wysokość większą niż budynki istniejące na sąsiednich działkach, art. 4 Prawa budowlanego poprzez usunięcie w decyzji organu II instancji wymogu przedłożenia przez J.B. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również K.P. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła identyczne argumenty jak J. i G.M. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnych i kompletnych ustaleń pozwalających na dokładne stwierdzenie stanu faktycznego. Podniosła jednocześnie, że wykonane w 2000 r. prace budowlane zostały dokonane bez wymaganego prawem pozwolenia, a ponadto bez zgody właścicieli nieruchomości czyli skarżącej i małżeństwa G.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 czerwca 2015 r. uchylająca decyzję PINB w O. z dnia 29 sierpnia 2014 r. i orzekająca o obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez J.B. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... w O. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazującego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających zrealizowany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że zarówno organ I jak i II instancji procedowały w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uznając przy tym, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja wymuszająca zastosowanie normy art. 50 Prawa budowlanego. Aby stwierdzić czy organy postąpiły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa prześledzić należy stan faktyczny niniejszej sprawy. Wskazać należy, że Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 3 sierpnia 1983 r. nr [...] wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji pn. wymiana substancji budynku mieszkalnego – na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową w O. przy ul. [...] działki nr [...] ,[...] , inwestor J.B. , senior. Zatem decyzja ta została wydana jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W ustawie tej znajdował się przepis art. 32, który regulował zagadnienie utraty ważności pozwolenia na budowę. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu (pkt 1) albo jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (pkt 2). O ważności pozwolenia na budowę przesądzał zatem stan faktyczny, który wypełniał hipotezę art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego lub nie odpowiadał kryteriom ustalonym w tych przepisach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82). Z akt administracyjnych zgromadzonych w rozpoznawanej sprawie wynika, że na podstawie decyzji z dnia 3 sierpnia 1983 r. zrealizowano budynek w latach 1983 – 1984. J.B. uściśliła, że latach 1983-1984 powstało przyziemie budynku, natomiast budowa pozostałej części trwała do ok. 2000 r. Natomiast małżonkowie G. i K.P. jako datę zakończenia budowy podali rok 2001. W tych okolicznościach faktycznych obowiązkiem organów prowadzący postępowanie administracyjne było dokładne ustalenie, czy budowa budynku na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z 1983 r. trwała nieprzerwania do 2001 r. czy też realizowany to było w odstępach czasowych, a jeżeli tka to czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Jeżeli organy na podstawie okoliczności faktycznych sprawy ustaliłby bezspornie, że budowa została przerwana na wyżej wskazany okres, to konstatacja z tego płynąca byłaby taka, że pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy samego prawa. Skoro tak, to po wszystkie roboty budowlane wykonane po utracie ważności pozwolenia na budowę należałoby traktować jako samowolę budowlaną, gdyż nie można mówić o odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, kiedy projekt ten nie obowiązuje – utracił ważność. Podkreślić wymaga, iż reżim określony przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane tzw. postępowanie naprawcze, można stosować jedynie w wówczas, kiedy inwestor w sytuacjach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (a zatem wykonania prac budowlanych, które nie polegały na realizacji obiektu budowlanego lub jego części) prace te wykonał w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli organ ustala, że wykonane prące bądź to polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części, bądź to wykonane zostały nie jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (z uwagi na charakter tych prac bądź to z uwagi na fakt, że pozwolenia na budowę nie było czy też wygasło) - obowiązkiem organu jest stosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że nakaz rozbiórki obiektu lub jego części, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę - ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1607/14). Inwestor musi się także wykazać prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w razie bowiem wątpliwości organu co do prawdziwości oświadczenia złożonego przez niego w tym zakresie, obowiązkiem organu jest to oświadczenie zweryfikować.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że bezwzględnym obowiązkiem organy było dokładne i jednoznaczne wykazanie, kiedy były prowadzone dalsze etapy budowy i czy przypadkiem decyzja o pozwoleniu na budowę nie utraciła ważności z mocy samego prawa. Dopiero bowiem po ustaleniu tego elementu stanu faktycznego organy nadzoru postępowania będą upoważniona do zastosowania właściwego w sprawie trybu postepowania. Obowiązek takiego działania organów wynika bezpośrednio z treści art. 7 K.p.a., który wskazuje na konieczność podejmowania przez organy w postępowaniu administracyjnym wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji podejmując decyzję w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedwcześnie uznały, że w sprawie wystarczające jest przełożenie projektu budowlanego zamiennego. Dokonana ocena, w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa, jest niepełna i nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego. Brak ten spowodował natomiast, że badane decyzje nie odpowiadają też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. W świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W niniejszej sprawie konieczna do wyjaśnienia pozostaje jeszcze jedna kwestia a mianowicie sprawa własności nieruchomości na której posadowiony jest budynek. Jak wynika z treści decyzji zarówno organu I jak i II instancji budynek zlokalizowany jest na działkach nr [...] ,[...] , które stanowią własność J.B. , [...] stanowiącej własność J. i M.G. oraz [...] i [...] , które stanowią własność K.P. . Ten stan rzeczy potwierdza plan sytuacyjny uzupełniający sporządzony do sprawy sygn. akt [...] . W tych okolicznościach kluczową kwestią wydaje się jednoznaczne ustalenie stanu własności gruntu na których zlokalizowany jest sporny budynek. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do całego terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy (jeśli taka była wymagana) lub w granicach umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie obiektu, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia. Pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało sprecyzowane w art. 3 pkt 11 ustawy jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, prawa zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym J.B. jest właścicielem nieruchomości, na których zlokalizowany jest sporny budynek, albo czy dysponuje innym tytułem prawno rzeczowym do tych nieruchomości.

W sprawie nie ustalono okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 7, 77 K.p.a., bowiem organ nie rozważył charakteru ani wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto organy przy niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego błędnie, a co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 51 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy usuną wskazane wyżej nieprawidłowości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego sprawy. W zależności od uzyskanych informacji podejmą stosowną decyzję, którą uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji dokonano błędnej subsumcji stanu faktycznego z przepisem prawa materialnego. W związku z tym akty te podlegają uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.