Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1112/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 78/07 w sprawie ze skargi P. J. i R. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. oraz P. J. oddalił skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2006 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59 g ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.) wymierzył R. J. i P. J. karę w wysokości 75 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zakładu produkcji kostki brukowej, usytuowanego na działce nr [...] w M. gmina Żukowo.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] lipca 2000 r. R. J. i P. J. otrzymali decyzję Burmistrza Gminy Żukowo o pozwoleniu na budowę zakładu kostki brukowej na działce nr [...] w miejscowości Miszewo. W decyzji tej inwestorzy zobowiązani zostali do uzyskania, po zakończeniu inwestycji, pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W dniu 10 lutego 2006 r. inwestorzy R. i P. J. złożyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek o pozwolenie na użytkowanie.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2006 r. ustalono, że budynek zakładu kostki brukowej został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz, że przedmiotowy budynek jest już użytkowany z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto z oświadczenia złożonego do protokołu przez R. J. wynikało, że budynek użytkowany był od około roku. Użytkowanie obiektu potwierdzały również zdjęcia wykonane w dniu kontroli.

W związku z powyższym organ uznał za zasadne zastosować przepisy art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 i 59 g ustawy Prawo budowlane i nałożyć zgodnie z treścią tych przepisów na inwestorów karę za nielegalne użytkowanie obiektu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. J. i P. J. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w sprawie.

Wnoszący zażalenie zarzucili naruszenie art. 6, art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że obowiązujące w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego przepisy prawa nie nakładały dla obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii XVIII obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania. Następstwem tego było niezasadne, bo niezgodne z prawem (art. 6 k.p.a.) pominięcie tej regulacji w odniesieniu do skarżących.

Inwestorzy wskazali, że rozpoczęli użytkowanie spornego budynku pomiędzy lutym a kwietniem 2005 r.. Nie zakwestionowali faktu, iż decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] lipca 2000 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nakładała na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wnoszący zażalenie nie podzielili natomiast stanowiska organu, iż powyższe okoliczności stanowią podstawę do nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżących w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie ciążył na nich obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ nie obowiązywał wówczas przepis prawa nakładający taki obowiązek. Dlatego też w opinii wnoszących zażalenie brak było podstawy prawnej do przyjęcia iż na inwestorach ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowania zaliczany był bowiem do kategorii XVIII obiektów określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zaś w okresie od dnia 31 maja 2004 roku do dnia 26 września 2005 roku przystąpienie do użytkowania takiego obiektu nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Według zażalenia zmiana norm i przepisów powodująca zwolnienie określonych podmiotów z nałożonych na nich decyzją administracyjną obowiązków, bądź ograniczenie zakresu tych obowiązków, winno obligować właściwy organ administracji publicznej do niezwłocznego uchylenia albo zmiany decyzji ustalającej te obowiązki, w szczególności jeśli ich wykonanie obwarowane jest określonymi sankcjami administracyjnymi. Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości byłoby akceptowanie wymierzenia podmiotowi gospodarczemu kary z tytułu niewykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną w sytuacji, w której przepis prawa stanowiący podstawę do nałożenia takiego obowiązku został następnie zmieniony lub uchylony.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku a art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f i 59 g, art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] lipca 2000r. o pozwoleniu na budowę inwestorzy byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jednakże po wystąpieniu P. i R. J. z wnioskiem o udzielenie takiego pozwolenia organ pierwszej instancji podczas oględzin w dniu 15 marca 2006 r. ustalił, iż sporny budynek zrealizowano z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę oraz że jest on już użytkowany. Organ wyjaśnił także, iż skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego pomiędzy lutym a kwietniem 2005 roku. W ocenie organu powyższe nie budzi wątpliwości, zatem zasadnym było zastosowanie art. 57 ust. 7, art. 59 f ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, iż w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na skarżących nie ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż nie obowiązywał wówczas przepis prawa nakładający na skarżących taki obowiązek, organ stwierdził, iż decyzja Burmistrza Gminy Żukowo o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2000r. obligowała inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, niezależnie od późniejszych zmian przepisów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się R. i P. J. i wnieśli skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, żądając uchylenia go w całości, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że obowiązujące w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego przepisy prawa nie nakładały dla obiektu budowlanego kategorii XVIII, obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do użytkowania, czego skutkiem było niezgodne z prawem rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi ponowili argumentację faktyczną i prawną zawartą w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. skargę wniesioną przez skarżących oddalił, uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Sąd podkreślił, iż przedmiotem jego kontroli jest ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nie jest natomiast zadaniem Sądu w tej sprawie zbadanie poprawności (legalności) ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę zakładu kostki brukowej na terenie działki nr [...] w miejscowości Miszewko wydanej przez Burmistrza Gminy Żukowo, w której inwestorzy zobowiązani zostali do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59 a ust. 1 Ustawy Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Karę, o której mowa w art. 59 f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zasadą jest, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego musi być poprzedzone zgłoszeniem do właściwego organu zamiaru rozpoczęcia użytkowania tegoż obiektu. Do użytkowania takiego obiektu można przystąpić dopiero wówczas, gdy organ ten nie wniesie w ustawowym terminie sprzeciwu. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest obowiązek uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to bardziej restrykcyjna procedura poprzedzająca rozpoczęcie użytkowania obiektu.

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornym jest, iż P. J. i R. J. rozpoczęli w okresie luty – kwiecień 2005 r. samowolne użytkowanie (bez zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie) obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] w Miszewu. Powyższy fakt potwierdzony został w materiale dowodowym zebranym w sprawie oraz także przez samych skarżących. Skarżący w postępowaniu administracyjnym prezentowali stanowisko, że nie mieli obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania budynku. Obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie zaliczany był bowiem do kategorii XVIII obiektów określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zaś w okresie od dnia 31 maja 2004 roku do dnia 26 września 2005 roku przystąpienie do użytkowania takiego obiektu nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie w ocenie stron postępowania powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu budowlanego.

Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska. Uznał bowiem, że nie ma dla sprawy znaczenia okoliczność, że skarżący zaczęli użytkować budynek w 2005 r. W tym czasie ciążył na nich nałożony decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] lipca 2000r obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzja powyższa została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Inwestorzy nie skorzystali z możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji, stała się ona więc ostateczna i została wprowadzona do obrotu prawnego. Stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie w toku instancji, są ostateczne. Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że stabilność rozstrzygnięcia administracyjnego - gwarantowana zasadą ogólną procedury administracyjnej, sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby jakakolwiek zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności, czy też wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem było możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych (w tym zakresie sąd powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2004 r., IV S.A. 469/2003).

Nadto sąd I instancji podkreślił, iż decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. rozstrzygnęła kwestię uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu w sposób ostateczny, a zatem obowiązek ten istniał nadal w 2005 r. i organ nie mógł ponownie rozstrzygać tej samej sprawy i ponownie rozpatrywać kwestii nałożenia obowiązku. Takie działanie było by sprzeczne z przepisami prawa. Obowiązek zatem istniał i adresaci decyzji byli zobowiązani go zrealizować. Trzeba zaznaczyć, że skarżący mieli prawo zakwestionowania postanowień decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Mogli oni bowiem skorzystać z nadzwyczajnych procedur przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego pod warunkiem spełnienia przewidzianych w przepisach przesłanek. Jednakże, jak wynika z akt sprawy skarżący nie wykazali inicjatywy w kwestii zmiany decyzji, która nakładała na nich przedmiotowy obowiązek.

Nietrafnym jest wobec powyższego zarzut, iż w niniejszej sprawie organ powinien był z własnej inicjatywy zmienić decyzję w momencie gdy doszło do zmiany przepisów prawa budowlanego. Sąd uznał, że przepis art. 6 k.p.a, na który powołują się skarżący stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy działają w oparciu o obowiązująca normę, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r., II S.A. 55/00, LEX nr 75523). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ograny obu instancji kierowały się przepisami obowiązującymi w chwili wydawania postanowień, uwzględniając decyzję z dnia [...] lipca 2000 r., która wydana została zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami. Ponadto sąd wskazał, iż w okresie luty-kwiecień 2005 r. obowiązywały przepisy nakładające na inwestorów, w przypadku braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, obowiązek zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do przepisu art. 54 Prawa budowlanego obowiązującego w okresie luty-kwiecień 2005 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro więc skarżący uznali, iż nie spoczywa na nich obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zobowiązani byli do zgłoszenia użytkowania obiektu. Skarżący nie dopełnili nawet tego obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. J. oraz P. J., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenie przepisów:

1) postępowania tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania skargi [sprawy] wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2006 r., w oderwaniu od treści decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] lipca 2000 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę, która nakładała na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, który to obowiązek w dacie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu już nie istniał

2) prawa materialnego tj. art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu sprzed nowelizacji wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wyrażające się w ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, ze pomimo tego, iż w decyzji Burmistrza Gminy Żukowono z dnia [...] lipca 2000 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę, zostali oni zobligowani do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, zaś przepisy prawa budowlanego obowiązujące w okresie od lutego do kwietnia 2005 r. tj. w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego – nie nakładały już dla obiektu budowlanego kategorii XVIII tj. takiego jak wzniesiony przez skarżących obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to pomimo tego, że skarżący winni byli pozwolenie takie uzyskać.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że sąd I mimo dyspozycji art. 135 p.p.s.a. ograniczył się do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś całkowicie pominął badanie legalności decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie odczytał intencje skarżących dotyczące nie kwestionowania poprawności decyzji o udzieleniu im pozwolenia na budowę w dacie jej wydania. Skarżący jedynie wskazywali, że z uwagi na zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane, jaka nastąpiła na skutek wejścia w życie art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, nałożony w przedmiotowej decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, stał się ciężarem zbędnym, nie wymaganym już od innych uczestników obrotu prawnego i procesu budowlanego. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżących, inwestorzy w tej sprawie nie byli traktowani na równi z innymi obywatelami. Pełnomocnik skarżących wskazał, że wraz z nowelizacją art. 55 Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. uchylony został wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obowiązek taki nałożony został przez właściwy organ w wydanym pozwoleniu na budowę. Nadto wskazał, że jeżeli odpadnie przewidziana w ustawie podstawa nakładanego obowiązku, to jego wykonania nie należy już egzekwować. Powyższe powoduje, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że skoro w kresie od lutego do kwietnia 2005 r. tj. w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego, wymóg uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie nie istniał, to brak jest także podstaw do egzekwowania tegoż obowiązku, w konsekwencji do nałożenia na skarżących kary finansowej.

Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik podkreślił, że niezasadne i niezgodne z przepisami prawa budowlanego jest stosowanie wobec adresata decyzji administracyjnej sankcji z tytułu niewykonania przewidzianego w treści tej decyzji obowiązku w przypadku, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę tegoż obowiązku został już uchylony lub zmieniony. Zmiana przepisów, zdaniem autora skargi kasacyjnej, która powoduje zwolnienie z określonych obowiązków nałożonych decyzją administracyjną, winna obligować właściwy organ administracji publicznej do niezwłocznego uchylenie lub zmiany decyzji ustalającej te obowiązki, w szczególności jeśli wykonanie tych obowiązków obwarowane jest określonymi sankcjami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 20.07.2000 r. udzielającą skarżącym pozwolenia na budowę został również nałożony na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego dotyczyła ta decyzja. Również bezsporna jest okoliczność, że inwestorzy przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W tej sytuacji wymierzenie inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie narusza przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.), który przewiduje wymierzenie takiej kary właśnie z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, aprobujący takie stanowisko organów administracji publicznej nie narusza wskazanego powyżej przepisu prawa materialnego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Wyrok ten nie narusza także pozostałych przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej. Nietrafne jest bowiem stanowisko tej skargi, iż przepisy te powinny być tak wykładane aby uwolnić skarżących od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, a w następstwie tego także od kary z tytułu nielegalnego użytkowanie tego budynku. Wykładni takiej, jak słusznie przyjął sąd I instancji, nie może uzasadniać powoływana przez skarżących okoliczność zwolnienia tego rodzaju obiektu w chwili przystąpienia do jego użytkowania od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zwolnienie to będące następstwem zmiany przepisów nie mogło w rozpatrywanym przypadku doprowadzić do wskazywanego wyżej rezultatu. Podkreślić bowiem trzeba, że w odniesieniu do spornego obiektu obowiązywała i obowiązuje nadal ostateczna decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek ten nie został zatem uchylony. Jego zlekceważenie uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dopiero pozbawienie skuteczności i mocy prawnej wspomnianej decyzji nakładającej ten obowiązek mogłoby stanowić podstawę rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego do tego pozwolenia.

Także nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skargi, na postawie tego przepisu sąd I instancji winien uznać wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2000 r. wydanej przez Burmistrza Gminy Żukowo.

Poglądu tego nie można podzielić. Wspomniany przepis art. 135 p.p.s.a. zezwala sądowi na zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem niezbędnym do zastosowania tego przepisu jest tożsamość sprawy, której dotyczą akty lub czynności wydane w postępowaniach podjętych w tej sprawie. Chodzi tu przy tym o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy określona jest elementami decydującymi o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a zatem identycznością podmiotów tego stosunku, identycznością przedmiotu stosunku i identycznością jego podstaw – zarówno prawnej jak i faktycznej. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia nie można przyjmować aby decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego podjęta była w granicach sprawy o nałożenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania tego obiektu. W tej sytuacji pominięcie przez sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. nie było nieuzasadnione czy bezpodstawne.

Przyjąć zatem należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prowadzi to do konieczności jej oddalenia w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.