Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 974/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. znak: [...], Burmistrz B. po rozpoznaniu wniosku D. C. prowadzącego firmę firma A ustalił zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...] w B..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., znak [...] orzekło:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.1 (dotyczącego linii rozgraniczających teren inwestycji) i w tym zakresie orzec: "Teren inwestycji: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B.".

2. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.2 (dotyczącego linii zabudowy) i w tym zakresie orzec: "Linia zabudowy: 15 m od granicy z działką nr [...]",

3. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.4.1. (dotyczącego udziału powierzchni zabudowy) i w tym zakresie orzec: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu- tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. do 28%",

4. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.4.2. (dotyczącego udziału powierzchni biologicznie czynnej) i w tym zakresie orzec: " Wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu- tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. - nie mniej niż 35%",

5. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.5 lita (dotyczącego szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzec: "Szerokość elewacji frontowej do 60 m z zastrzeżeniem, że część nadziemną budynku należy podzielić na dwie bryły nie dłuższe niż 30 m z możliwością, przewiązką"

6. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293).

W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Z przepisów tych wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 w/w rozporządzenia. Wskazania przy tym wymaga, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy, sporządzony przez uprawnionego architekta P. K. projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie należy zająć się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W analizie organ stwierdził, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest on także objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Obszar ten położony jest w miejscowości B., na terenie ze spadkiem w kierunku północnym, w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, mieszkalnej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. Dalej architekt wskazała: "Analizując przedmiotowy teren w kontekście całego miasta i dopuszczenia na nim zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, należy zaznaczyć, że teren ten jest jednym z nielicznych obszarów znajdujących się w centrum miasta o sporym potencjale rozwoju. Posiada on bardzo dobre połączenia komunikacyjne, jest też otoczony sporą ilością usług (kościół, szkoły, basen, przychodnia lecznicza, przedszkole). Ponadto, samo miasto boryka się z brakiem terenów na których można tworzyć osiedla, a brak miejscowych planów oraz chaotyczna już istniejąca zabudowa utrudniają kształtowanie miasta, w którym nie jest już możliwe całkowicie poprawne zaplanowanie poszczególnych stref zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe aspekty, a także fakt, że istnieje spore zapotrzebowanie na zabudowę wielorodzinną przy jednoczesnym deficycie racjonalnych terenów na których taki rodzaj zabudowy mógłby być dopuszczony, wydaje się, że przedmiotowy obszar jest terenem odpowiednim dla zabudowy wielorodzinnej, tym bardziej że znajduje się na nim kilka budynków wielorodzinnych, chociaż występują one w mniejszości".

W analizie wskazano dodatkowo, że teren będący przedmiotem wniosku jest położony w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Na terenie analizowanym występują także drogi gminne. Na terenie występują budynki wielorodzinne, usługowe, ale w większości występuje zabudowa jednorodzinna. Jednak budynkom mieszkalnym jednorodzinnym nie muszą towarzyszyć tylko i wyłącznie budynki o tej samej funkcji, mogą także towarzyszyć inne budynki pod warunkiem że tworzą one jedną całość wzajemnie się nie wykluczającą. W związku z powyższym przewaga zabudowy jednorodzinnej na terenie analizowanym nie wyklucza realizacji budynków wielorodzinnych z towarzyszącymi usługami, o ile oczywiście zabudowa ta nie ma charakteru uciążliwego dla otaczającej zabudowy.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Planowana zabudowa w niczym nie będzie odbiegać od zabudowy istniejącej. Po wtóre już z mapy wynika, że budynek wielorodzinny nie będzie realizowany w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i będzie sąsiadował w jednej linii z budynkiem wielorodzinnym który jest realizowany na działce nr [...]. Naprzeciw budynku jest plebania i kościół oraz cmentarz. Można wwięc uznać, że planowany budynek nie będzie w sposób istotny i niedopuszczalny ingerował w zabudowę jednorodzinną. W tym zakresie zarzuty M. B. należy uznać za nieuzasadnione.

Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyże rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie lin istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

W decyzji ustalono trzy linie zabudowy tj. nieprzekraczalną linię zabudowy LZ1, 15m od granicy z działką nr [...], nieprzekraczalną linię zabudowy LZ2, 6m od terenu projektowanej komunikacji, nieprzekraczalną linię zabudowy LZ3, 6m od terenu projektowanej komunikacji. W uzasadnieniu analizy wskazano: "Planowana inwestycja leży wzdłuż drogi gminnej (dz. nr [...] ul. [...]) z istniejącą linią zabudowy wytworzoną przez budynek wielorodzinny położony m.in. na działce nr [...] (będący w trakcie realizacji), oddalony od granicy z działką drogową o około 15m. Ponadto, na analizowanym terenie, Gmina zaplanowała wytyczenie nowych dróg, pod które wydzieliła i wykupiła część działek (fragmenty tych dróg zostały już zrealizowane). W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, należy także przewidzieć planowaną drogę oraz linie zabudowy biegnące wzdłuż tych działek. Z przeprowadzonej wizji wynika, że w celu zachowania ładu przestrzennego analizowanego terenu, należy podtrzymać linię zabudowy zarówno od ul. [...], w odległości minimum 15m od granicy z działką nr [...], jak i wzdłuż terenu przeznaczonego pod projektowaną komunikację, w odległości min. 6 m. Inwestor przedstawił koncepcję, która jest spójna z tymi ustaleniami."

Wobec powyższego należy wskazać, że linia zabudowy rozumiana jest jako określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej ("pasa drogowego"), z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczana jest zatem od strony drogi publicznej. Wobec tego nie ma podstaw do ustalania dodatkowych linii zabudowy w odniesieniu do planowanych (jeszcze nie istniejących) dróg dojazdowych wewnętrznych. Wobec tego Kolegium w tym zakresie, w oparciu o załącznik mapowy i wnioski zawarte w analizie, zdecydowało o określeniu w sposób konkretny w treści decyzji odległości linii zabudowy od strony drogi publicznej.

Zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Średni wskaźnik zabudowy wynosi 28,4%. W decyzji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 28%. W zakresie wskaźnika zabudowy Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty wskazując, iż wskaźnik ten dotyczy terenu inwestycji tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B., co jest czytelne i konkretnie wskazuje teren inwestycji. Rozważania te odnoszą się również do parametru dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia:

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej na 60 m z tolerancją do 20% z zastrzeżeniem, że część nadziemną budynku należy podzielić na dwie bryły nie dłuższe niż 36 m z możliwością połączenia ich przewiązką. W analizie stwierdzono, iż na terenie analizowanym średnie szerokości elewacji frontowych wynoszą około 11,41m. We wniosku Inwestor ubiega się o zabudowę o szerokości elewacji frontowej wynoszącą 60m. Pomimo znacznej różnicy pomiędzy wnioskowaną wartością, a średnią która występuje na terenie analizowanym, wnioskowany parametr jest możliwy do dopuszczenia, tyle że pod pewnymi warunkami. Takie dopuszczenie jest możliwe, ponieważ budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie mają także większą szerokość od średniej, plebania znajdująca się po drugiej stronie ulicy posiada szerokość około 30m, kościół 63m, basen 42m, a budynek wielorodzinny będący w trakcie budowy 60m. Także sąsiednie budynki mieszkalne jednorodzinne, pomimo iż każdy z nich ma szerokość około 6m, to są budynkami w zabudowie szeregowej i razem tworzą pierzeję o szerokości do 45m. Wobec tego zdaniem sporządzającego analizę architekta można dopuścić wnioskowaną szerokość elewacji frontowej a zastrzeżeniem, że część nadziemną projektowanego budynku należy podzielić na bryły nie dłuższe niż 3 ewentualnie z możliwością połączenia ich przewiązką.

Zdaniem Kolegium ustalona szerokość elewacji frontowej budynku nie zaburzy, tak jak to stwierdził architekt, ładu przestrzennego. Trzeba zwrócić uwagę na najbliższe sąsiedztwo planowanego budynku, po stronie zachodniej i północnej znajduje się silnie skoncentrowana zabudowa jednorodzinna (realizowana w zabudowie szeregowej), po stronie wschodniej kościół i plebania, po stronie południowej basen. Po wtóre będący w budowie budynek wielorodzinny na działce sąsiedniej również ma szerokość elewacji wynoszącą 60 m. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części, a to z tego powodu, że nie ma podstaw do ustalania szerokości elewacji frontowej 60 m z tolerancją do 20%, bowiem tak dużych obiektów nie ma na terenie analizowanym.

Jak stanowi § 7 w/w rozporządzenia:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowe zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W decyzji ustalono dach płaski, a zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość całkowita budynku będą tożsame. Jak stwierdzono w analizie projektowany budynek leży wzdłuż ulicy [...], a jedyny budynek do którego należałoby się nawiązać z elewacją frontową, to będący w budowie sąsiedni budynek wielorodzinny, położony m.in. na działce nr [...], jego planowana wysokość elewacji frontowej to od 8,Om do 13,5m. W związku z powyższym, a także w związku z tym, że dopuszczono zabudowę z dachem płaskim o wysokości od 8,0 m do 13,5 m, wydaje się jak najbardziej zasadne dopuszczenie także takich parametrów, jako najbardziej odpowiednich dla ładu przestrzennego analizowanego terenu. Wskaźnik ten ustalony jest prawidłowo, a organ wyjaśnił w sposób merytoryczny zasady jakimi kierował się przy ustalaniu tego parametru.

Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W analizie stwierdzono, że na terenie analizowanym występują budynki zarówno z dachami płaskimi jak i z dachami spadzistymi. W całym "kwartale zabudowy" ograniczonym ulicami [...], w którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, występują przede wszystkim budynki z dachami płaskimi, a więc jak najbardziej zasadne jest dopuszczenie zabudowy z takimi dachami, zwłaszcza, że wszystkie budynki wielorodzinne występujące na terenie analizowanym posiadają dachy płaskie.

Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w szarże analizowanym.

Kolegium uchyliło pkt 3.1 decyzji Burmistrza B. i w tym zakresie orzekło co do istoty, widząc potrzebę konkretnego określenia terenu inwestycji poprzez podanie numeru działek.

Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej publicznej (ul. [...]). Ponadto w aktach sprawy zalega zapewnienie przyłączenia do sieci gazowej (pismo firma B Oddział w K. z dnia 18.06.2020 r.), do sieci energetycznej (oświadczenie firma C z 16.06.2020 r.), do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (oświadczenie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. z 16.06.2020 r.). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. położone są w granicach administracyjnych miasta. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta P. K..

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając jej

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 CTA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiające się w błędnym ustaleniu że budynki sąsiadujące są budynkami wielorodzinnymi o wysokości 9 metrów, podczas gdy są to budynki dwukondygnacyjne jednorodzinne.

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o odmowie wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji

II. Naruszenie prawa materialnego, t.j.:

1) art. 61 ust. 1 pkt, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zbyt obszernym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Organ I instancji ustalił granice obszaru analizowanego w sposób dowolny i nieuzasadniony potrzebami postępowania. Z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w analizie wzięto pod uwagę obszar obejmujący znaczną część miasta B., uwzględniając przy tym 147 budynków o odmiennym charakterze, usytuowanych w różnych częściach miasta. W ten sposób błędnie przyjęto, że planowana inwestycja odpowiada kontynuacji funkcji zabudowy. Stanowisko organu jest błędne. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w miejscu otoczonym niską zabudową jednorodzinną. Planowany budynek będzie znacząco odbiegał od istniejącej zabudowy na tym terenie.

Organ administracyjny błędnie ustalił że budynki położone na działkach oznaczonych numerami, [...], [...], [...], [...], [...] sąsiadujące z tej samej drogi są budynkami wielorodzinnymi o wysokości 9 metrów, podczas gdy są to budynki dwukondygnacyjne jednorodzinne, o wysokości znacznie niższej niż dziewięć metrów. W ten sposób niewłaściwie ustalono, że budynki sąsiednie są budynkami podobnymi do planowanych. Nie sposób uznać, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, stąd przedmiotowa decyzja nie może się ostać.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł też uczestnik D. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sąd wyjaśnia również, ze nie ma możliwości technicznych zapewnienia uczestnictwa w rozprawie na terenie sądu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji sa przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 , w związku z art. 64 ustawy o planowaniu, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora, który powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym. Pozornie wydawać by się mogło, że decyzja dotyczy tożsamego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem jednak w warunkach zabudowy (załącznik nr 2 do decyzji organu i Instancji, pkt. 2 lit. d - szerokość elewacji frontowej, po zreformowaniu tego zapisu przez organ II Instancji ) ustalono, że:

"Szerokość elewacji frontowej do 60 m z zastrzeżeniem, że część nadziemną budynku należy podzielić na dwie bryły nie dłuższe niż 30 m z możliwością połączenia ich przewiązką".

Wskazać zatem należy, że nie jest dopuszczalne ustalanie warunków zabudowy dla jednego tylko budynku, gdy w istocie chodzi o budowę dwóch budynków połączonych garażem podziemnym i ewentualnie przewiązką. Pogląd o konieczności przyjęcia odrębności budynków nawet w przypadku ich połączenia kondygnacją podziemną jest dość jednolicie wyrażany w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przykładowo w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 731/13, od którego skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2484/14 oddalił Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie w wyrokach wydanych w sprawach sygn. II SA/Kr 25/16, II SA/Kr 1043/18 i II SA/Kr 1117/19, II SA/Kr 1064/17 i II SA/Kr 49/18. W uzasadnieniach wszystkich tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki. W niniejszej sprawie organ dopuszcza natomiast "możliwość" połączenia ich przewiązką. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany jako jeden budynek, zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym. Za wadliwe należy uznać ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nazwanej budową jednego budynku złożonego z dwóch brył, gdy w istocie ustala się warunki zabudowy dla dwóch budynków, które jedynie może i ewentualnie będą połączone przewiązką, a może takiej przewiązki nie będzie.

Tymczasem zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ww. przepisy wprost przesądzają, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego, będącej następnym etapem procesu inwestycyjnego. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę winien więc wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Podobna regulacja zawarta jest także w art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2639/15, związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Warto też zwrócić uwagę, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14).

Jednakże wadliwość ta ma również inny kontekst.

Inwestor nie wnioskował wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch budynków, ale dla jednego. Zdaniem Sądu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne w kształcie wnioskowanym przez inwestora nie może w ocenie organu być w decyzji ustalone, organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy, względnie wezwać inwestora do zmodyfikowania wniosku. Jak wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,41 m – wobec ostatecznie ustalonych 60 metrów. W treści analizy niemal sześciokrotnie przekroczenie średniej uzasadnia się nawiązaniem do budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy – kościoła, plebanii i basenu, oraz do budynku sąsiedniego, który jest w trakcie budowy. Nawiązanie do budynków kościoła czy plebanii, nie wydaje się szczególnie fortunne, bo obiekty te co prawda znajdują się obszarze analizowanym, ale jest to całkowicie inna, specyficzna zabudowa, dodatkowo znajdująca się po przeciwnej stronie drogi publicznej, w innym kontekście urbanistycznym. Wydaje się zatem, ze ustalenie zabudowy dla dwóch 30 metrowych budynków, a niejednego 60 metrowego wynika z tego właśnie, że parametr 60 metrów żadną miarą nie nawiązuje do średniej z obszaru, nawet pomimo ujęcia w niej budynków typu basen, kościół czy plebania.

Odnosząc się natomiast do kwestii nawiązania do będącego w trakcie budowy budynku sąsiedniego wielorodzinnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że ustawodawca przy ustalaniu "dobrego sąsiedztwa" nakazuje nawiązywać do zastanej zabudowy, a nie takiej która dopiero jest w okolicy planowana. Jest to logiczne rozwiązanie, bo sam fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy czy nawet pozwolenia na budowę nie gwarantuje wszak rzeczywistej realizacji inwestycji (jest to uprawnienie, a nie obowiązek inwestora), a tym bardziej realizacji jej w określonym w tych decyzjach kształcie. Pozwolenie na budowę w zakresie projektu budowlanego może być bowiem zmienione na wniosek inwestora.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano nawet jednoznacznie, na jakiej podstawie ustalono parametry "będącego w budowie" budynku na działkach [...], [...], [...] , a w gruncie rzeczy zarówno szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej i linia zabudowy od strony drogi publicznej zostały ustalone w głównej mierze, w nawiązaniu właśnie do tego "będącego w budowie" budynku.

W tym kontekście wskazać należy na niekonsekwencję organów przy wyznaczaniu kolejnego parametru nowej zabudowy tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia z obszaru analizowanego wynosi 9,07 m, gdy tymczasem ustalono w decyzji wysokość w widełkach od 8 do 13, 5 metra w nawiązaniu do "będącego w budowie" budynku sąsiedniego. Jeśli obiekt ten rzeczywiście jest realizowany i do tego realizowany jest legalnie, to oznacza, że ma to miejsce w oparciu o pozwolenie na budowę. Jeśli zaś tak, to planowana wysokość została już w tym pozwoleniu jednoznacznie i precyzyjnie określona, a nie waha się w przedziałach od 8 do 13,5 metra. Co do natomiast ustalonej w ten sposób wysokości, to zdaniem Sądu ustalenie parametru w przedziale od 8 do 13,5 metra jest niedopuszczalne. Parametry wysokości nowej zabudowy mogą być w szczególnych sytuacjach ustalane w tzw. "widełkach" , jednak nie może być tak, że "widełki" te tworzą różnicę dwóch kondygnacji. Takie ustalenia nie mają nic wspólnego z zachowaniem ładu przestrzennego, bowiem ich jedynym celem jest pozostawienie swobody inwestorowi a nie nawiązywanie do zastanego w okolicy ładu urbanistycznego.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zbyt obszernym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front terenu inwestycji od strony drogi publicznej, z której będzie się odbywał wjazd jest dość szeroki, zatem siłą rzeczy równie obszerny będzie obszar analizowany. W niniejszej sprawie został on tylko nieznacznie poszerzony ponad wymagane minimum, jednak zdaniem Sądu to nieznaczne poszerzenie nie jest błędem i nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.