Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1087/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust 1 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach
article: art 9 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak ( spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 934/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakaz wprowadzania na rynek brojlerów kurzych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 934/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia na rynek brojlerów kurzych, uchylił zaskarżoną decyzję.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045, dalej: ustawa o paszach), art. 54, ust. 2 lit. a, lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, dalej: rozporządzenie WE 882/2004), art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. L147, 31.5.2001, p. 1 - tekst ze zm., dalej: rozporządzenie WE 999/2001) i załącznika IV tego rozporządzenia, art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej: ustawa o produktach pochodzenia zwierząt), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 20, dalej: rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2006 r.) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu kurcząt brojlerów, zakazał H. R. wprowadzania na rynek brojlerów kurzych z kurnika K-4 (w ilości ok. 30270 szt., będących w wieku 44 dni), nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego i nakazał udokumentowanie wykonania tych czynności. Jednocześnie organ I instancji nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że w dniu 31 maja 2013 r. otrzymano wyniki badań laboratoryjnych prób paszy dla drobiu, pobranych w ramach monitoringu pasz oraz podczas dochodzenia przeprowadzonego na fermie drobiu H. R., które to badania ujawniły obecność przetworzonego białka zwierzęcego, pochodzącego od zwierząt lądowych (sprawozdanie z badań [...] z dnia 31 maja 2013 r. przeprowadzone przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy).

Z uwagi na powyższe wskazano, że zgodnie z przepisami art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia WE 999/2001 i jego załącznika IV, zakazane jest żywienie zwierząt gospodarskich (z wyjątkiem mięsożernych zwierząt futerkowych) przetworzonym białkiem zwierzęcym, lub paszą je zawierającą, dlatego na podstawie art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia WE 882/2004 nałożono na gospodarstwo zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt z kurnika K-1.

Ponadto organ zauważył, że art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego stanowi, iż na rynek mogą być wprowadzane zwierzęta, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. W związku z niedopełnieniem tego wymogu nałożony został na podmiot zakaz wprowadzania na rynek kurcząt, które były żywione paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce.

Na podstawie art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia WE 882/2004 nakazano oczyszczenie pomieszczeń i sprzętu używanego przy wytwarzaniu pasz, mycie poideł i karmideł, w których znajdowała się skażona pasza, jak również innych powierzchni obiektu inwentarskiego, które mogły mieć kontakt z zanieczyszczoną paszą, w celu uniemożliwienia dalszego skażania pasz stosowanych w przyszłości w gospodarstwie.

W wyniku złożonego przez H. R. odwołania, Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie od decyzji administracyjnej nie może uruchamiać kontroli i nadzoru nad całością działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, a ograniczać się może jedynie do przebiegu postępowania administracyjnego, przy czym postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie będą miały przepisy K.p.a., a to z tego względu, że postępowanie kontrolne, którego przebieg neguje skarżący, nie kończy się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a wystarczającym środkiem ochrony interesu podmiotu kontrolowanego jest możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu.

Organ II instancji podkreślił, że skarżący nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego, w związku z czym wygasło jego uprawnienie do kwestionowania trybu i sposobu prowadzenia kontroli.

W dalszej kolejności stwierdzono, że zarzuty kierowane pod adresem czynności kontrolnych organu l instancji, zostały sformułowane dopiero na etapie odwołania od decyzji administracyjnej, dlatego nie mogą być rozpoznawane, gdyż dotyczą czynności, które były podejmowane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a przebieg postępowania kontrolnego nie był przez stronę kwestionowany.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygając o zasadności odwołania nie można oceniać całokształtu działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, gdyż temu służą inne instrumenty prawne, określone w odrębnych przepisach, a jurysdykcja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii obejmuje tylko te czynności, które zostały przez organ I instancji dokonane i podjęte, od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie kontrolnego, do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej włącznie.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że najistotniejszym elementem jest sam protokół z kontroli, który w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie jeden z kilku dowodów. Protokół pokontrolny jest dokumentem urzędowym, a jego treść nie może budzić i nie budzi, żadnych wątpliwości, skoro strona postępowania nie sformułowała w stosunku do tego protokołu jakichkolwiek zarzutów. Stąd zbędne jest w ocenie organu: przesłuchiwanie świadków na okoliczności przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli; przeprowadzanie dowodu z nagrania na płycie CD z przebiegu działań kontrolnych, ponieważ należy przyjąć, że protokół pokontrolny jest dokumentem wiarygodnym i odzwierciedla przebieg czynności urzędowych.

Przechodząc do dalszych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na organie I instancji spoczywał obowiązek wykazania, że w paszach, którymi karmione były brojlery występowało białko pochodzenia zwierzęcego, dlatego w swojej decyzji organ I instancji powołał się na sprawozdanie z badania na badaniu z dnia 31 maja 2013 r., [...], jednak stwierdzono przy tym, że słusznie argumentuje i podnosi strona, iż badania te nie mogą być uznane za wiarygodne, ponieważ laboratorium Zakładu Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy nie posiada stosownej akredytacji.

Ponadto wskazano, że organ I instancji przekazał pobrane próbki nie tylko Zakładowi Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy, ale również akredytowanemu laboratorium w Puławach, a wynik badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium w Puławach potwierdził występowanie białka zwierzęcego w badanej paszy. Zatem zdaniem organu II instancji wskazano badanie potwierdzające występowanie białka, dlatego zarzut braku akredytacji przy dokonywaniu ustaleń występowania białka należy ostatecznie uznać za chybiony.

W ocenie organu II instancji należy zauważyć, że wpływ białka pochodzenia zwierzęcego na brojlery nie ma w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, bowiem prawodawca europejski wiąże skutek prawny nie z tym, czy białko pochodzenia zwierzęcego w jakikolwiek sposób wpływa i oddziaływane na brojlery, ale z tym, czy takie białko pochodzenia zwierzęcego występuje w paszy. Związek przyczynowo - skutkowy dotyczy więc występowania białka zwierzęcego w paszy, a nie wpływu tego białka na brojlery.

Na marginesie organ II instancji zaznaczył, że podczas czynności kontrolnych H. R. brał osobiście udział, przyjął pobrane próbki bez jakichkolwiek zastrzeżeń i te okoliczności potwierdził własnoręcznym podpisem.

Wskazano też, że w dniu 21 czerwca 2013 r. skarżący uzupełnił swoje odwołanie o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Jednocześnie sformułował wniosek, że w pierwszej kolejności domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że żądanie jej uchylenia sformułowała dopiero w drugiej kolejności.

W ocenie organu II instancji instytucja procesowa stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym sposobem wzruszenia decyzji ostatecznej, a warunkiem sine qua non uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie decyzji ostatecznej, lecz w przedmiotowej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna i zastosowanie znajdzie jedynie zwykły tryb kontroli instancyjnej decyzji, jakim jest odwołanie.

W skardze do sądu H. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, względnie zaś o uchylenie tych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, dalej: ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej) oraz § 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. wynika kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie, a Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do działania w sprawie jako organu wyższego stopnia. W myśl bowiem § 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia WE 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a-d oraz f i g rozporządzenia WE 882/2004, przy czym zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. decyzje takie wydaje z urzędu.

Sąd I instancji podkreślił, że reguły prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego przedmiotu sprawy mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Owe ogólne reguły zawarte zostały w jasno i wyraźnie sformułowanych preambułach do obu stosowanych w sprawie rozporządzeń wspólnotowych.

Art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, z tym że w myśl załącznika IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt.

Z powyższego wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów) paszami zwierzęcymi białka pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie orzekając organy zastosowały ww. środki zaradcze stwierdzając, że w paszy dla drobiu, którą karmione były brojlery kurze z kurnika K-4 występują składniki przetworzonego białka zwierzęcego. Powyższe ustalenie organów dokonane zostało w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych w dniu 31 maja 2013 r. przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy (jednostka badawcza nie posiadająca wymaganej akredytacji) i z dnia 7 czerwca 2013 r. przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w Puławach (akredytowana jednostka badawcza), a dotyczących próbek paszy pobranych w obecności skarżącego H. R. w dniu 29 maja 2013 r. (protokół pobrania próbek pasz do badań z dnia 29 maja 2013 r. nr [...], [...] i [...]). Wynik badania z dnia 7 czerwca 2013 r. dotyczył także próbek paszy pobranych w dniu 31 maja 2013 r. Bezsprzecznie uzyskane przez obie jednostki badawcze wyniki badania kontrolnego próbek paszy pobranych w dniu 29 maja 2013 r., określone w protokole pobrania nr [...] i [...], potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje przeprowadzone w dniu 29 maja 2013 r. czynność kontrolne i sposób pobrania ww. próbek. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w zasadzie merytorycznie do któregokolwiek z zarzutów skargi w tym przedmiocie stwierdzając, że uprawnienie skarżącego do kwestionowania trybu i sposobu przeprowadzonej kontroli wygasło na skutek nie wniesienia przez niego skutecznie zarzutów do protokołu kontroli. W ocenie organu II instancji, jurysdykcja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, jako organu wyższej instancji nie obejmuje postępowania kontrolnego, jako że może być ono weryfikowane jedynie za pomocą właściwych dla tego postępowania instrumentów prawnych (zastrzeżeń do protokołu), z których w przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystał. Dlatego też, jak powiada organ odwoławczy, jego jurysdykcja ogranicza się zatem jedynie do tych czynności Powiatowego Lekarza Weterynarii, które zostały podjęte od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (a nie kontrolnego) do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej włącznie. Zdaniem natomiast skarżącego, można podważyć wyniki kontroli zaskarżając decyzję, której podstawą wydania były te właśnie kwestionowane wyniki kontroli. Uprawnienie to wynika w jego ocenie z faktu, że co do zasady sam wynik kontroli nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a ponadto z uprawnień procesowych przysługujących według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stronie postępowania, w szczególności tych dotyczących sposobu przeprowadzania w jego ramach postępowania dowodowego. Ponadto skarżący podkreślił, że wniósł w sprawie stosowne zastrzeżenia do protokołu kontroli, z tym że w odrębnym piśmie.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że rację ma organ odwoławczy, iż wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie, a po upływie tego czasu następuje prekluzja zarzutów w tym przedmiocie (art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). W ust. 1 i 2 wyraźnie bowiem wskazuje się, że prawo do zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli realizuje się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Także realizacja prawa do odmowy podpisania protokołu kontroli wiąże się z koniecznością złożenia wyjaśnień przyczyn odmowy w ograniczonym 7-dniowym terminie, z tym, że w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli termin ten biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 4 i ust. 5). Skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych to oczywistym jest, że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych, która to jak, wykazano powyższej, rządzi się swoistymi i odrębnie uregulowanymi regulacjami w stosunku do tych, określonych w K.p.a., a mających pełne zastosowanie dopiero na etapie postępowania administracyjnego. Nie skorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na tym późniejszym etapie procesowym może on podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższa konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny. W sprawach, których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą nie spełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierającą przetworzone biało zwierzęce, takie niebezpieczeństwo ze swej istotny niewątpliwie zachodzi. Osiągnięcie zatem koniecznej, ze wskazanych powodów, szybkości i efektywności postępowania kontrolnego możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych. Z poczynionych uwag wynika zatem, że w przypadku postępowania kontrolnego mamy do czynienia z woli ustawodawcy z zaostrzonym w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego reżimem realizacji określonych gwarancji procesowych podmiotu kontrolowanego, czego przykładem jest właśnie prekluzja terminu kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli. Aby jednak organ administracyjny mógł z niej skutecznie skorzystać, niezbędne jest zachowanie wszystkich wymogów określonych w ustawie składających się na procedurę, w ramach której ograniczone zostały określone gwarancje procesowe, a którą w przedmiotowym wypadku stanowi określony w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej tryb kwestionowania ustaleń kontrolnych.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie natomiast procedura ta nie została w pełnym zakresie zachowana. Z protokołu kontroli z dnia 29 maja 2013 r. (nr [...]) wynika bowiem, że podmiot kontrolujący nie pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach dotyczących sposobu kwestionowania protokołu kontroli w sposób, który byłby tożsamy z treścią art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Ust. 1 tego artykułu stanowi się, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, "przed podpisaniem protokołu kontroli", prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, zaś ust. 2 wskazuje, iż zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Z cytowanych regulacji, zdaniem Sądu I instancji, wynika wprost, że skorzystanie przez podmiot kontrolowany z praw do złożenie zastrzeżeń może mieć miejsce przed podpisaniem protokołu, a więc, że powinno ono poprzedzać podpisanie protokołu. Skoro tak, to a contrario podpisanie protokołu, zamyka możliwość zgłoszenia zastrzeżeń. Poczynioną konstatację uzasadnia dodatkowo ust. 5, który stanowi, że w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń termin do skorzystania z prawa do odmowy podpisania protokołu biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń. W świetle zatem zapisów art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot kontrolowany nie ma obowiązku natychmiastowego podpisania protokołu, gdyż może zgłosić do niego zastrzeżenia w terminie 7 dni, które winny poprzedzać podpisanie protokołu, jak stanowi to ust. 1 i 2, a także może odmówić podpisania protokołu składając w terminie 7 dni wyjaśnienia przyczyn odmowy jego podpisania, jak określa to ust. 4. Określony w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej sposób i termin zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu, tak samo zresztą jak i wyjaśnień przyczyn odmowy podpisania protokołu, ma charakter bezwarunkowy. W obu tych też wypadkach (zgłoszenie zastrzeżeń, złożenie wyjaśnień) skorzystanie z tychże instrumentów winno mieć miejsce przed podpisaniem protokołu. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwestia podpisania protokołu, a w szczególności informacji o następstwach, jakie się z tym wiążą, powinna być jasno i precyzyjnie określona w pouczeniu podmiotu kontrolnego, z uwagi na konsekwencje, jakie się wiążą z tą czynnością. Tymczasem w przypadku pouczenia zawartego w protokole z dnia 29 maja 2013 r. w ogóle nie mówi się, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje podmiotowi kontrolującemu "przed podpisaniem protokołu kontroli", jak zostało to wprost wskazane w ust. 1. Stanowi się natomiast w nim wyłącznie o samym prawie podmiotu kontrolującego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia. Wobec więc takiego brzmienia pouczenia skarżący miał prawo przypuszczać, że podpisanie protokołu nie stanowi przeszkody do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, jeżeli uczyni to w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W pouczeniu bowiem, niezgodnie z treścią ust. 1, nie mówi się o tym, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń obwarowane jest nie tylko terminem, ale także okolicznością podpisania protokołu. Wobec zatem faktu nieprawidłowego i wprowadzającego w błąd pouczenia skarżącego przez podmiot kontrolowany, a także okoliczności że skarżący, jak wynika to z akt sprawy, wniósł w terminie 7 dni w odrębnym piśmie zastrzeżenia do protokołu (pismo z dnia 5 czerwca 2013 r.), nie ma podstaw do twierdzenia, jak czyni to organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały złożone zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak i nie ma podstaw do twierdzenia, że w sprawie miała miejsce prekluzja terminu do kwestionowania ustaleń objętych protokołem kontroli. Wobec ograniczającego gwarancje procesowe (w stosunku do ogólnych reguł) i sankcyjnego charakteru regulacji zawartych w art. 19e, określających procedurę kwestionowania ustaleń kontrolnych, tylko ich prawidłowe zastosowanie może powodować konsekwencje z nich wynikające. W związku z tym, że w kontrolowanej sprawie nie zostały one dochowane na skutek błędnego pouczenia podmiotu kontrolowanego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały skutki z nich wynikające (rodzące negatywne konsekwencje dla skarżącego), a w szczególności, że nastąpiła prekluzja do skutecznego wniesienia zarzutu dotyczącego ustaleń kontrolnych. Skoro więc organ odwoławczy nie rozpatrzył żadnych zarzutów skarżącego w tym przedmiocie powołując się nieprawidłowo na wskazaną prekluzję, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy jak wykazano wyżej nie mogła mieć miejsca, stwierdzić należy, że zaniechaniem tym naruszył on w sposób istotny reguły ogólne postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 ust. 3, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz w zw. z art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, których konieczność zastosowania zaktualizowała się na skutek nie zachowania w sprawie ww. wymogów postępowania kontrolnego w zakresie sposobu wnoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli.

Sąd I instancji wskazał również, że metodę poboru próbek, którą kwestionuje skarżący, reguluje rozporządzenie Komisji WE nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiające metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1). Zdaniem Sądu I instancji, już z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż postanowienia tego rozporządzenia dotyczące co najmniej wymagań ilościowych pobranego materiału badawczego zostały w sprawie naruszone (z załącznika do protokołu z kontroli nr [...] z dnia 29 maja 2013 r. wynika, że pobrano 3 próbki do badań, co nie odpowiada wymaganej ilości, określonej w załączniku nr 1 pkt 5 do ww. rozporządzenia WE 152/2009). Powyższą uwagę odnieść należy także do kwestii zachowania w sprawie wymogów rozporządzenia WE 152/2009, a które określone zostały w załączniku nr 1 pkt 6 do ww. rozporządzenia. Jednocześnie jednak należy podkreślić, że na etapie prowadzonego postępowania skarżący nie przytoczył okoliczności, które podważyłyby wiarygodność uzyskanych wyników badań, pomimo wystąpienia wskazanych naruszeń, a także pomimo okoliczności, iż w sprawie miało miejsce dwukrotne otwarcie pobranych próbek paszy tj. zarówno w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy i w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym w Puławach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo, że było to uzasadnione z uwagi na:

a) rażące naruszenie przez organy administracji art. 10 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 68 K.p.a., art. 73 K.p.a., art. 79 K.p.a. i art. 81 K.p.a., polegające na:

- braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania;

- uniemożliwieniu skarżącemu wzięcia czynnego udziału w każdym stadium

postępowania;

- uniemożliwieniu wypowiedzenia się przez Skarżącego co do zebranych

dowodów i materiałów;

- uniemożliwieniu skarżącemu dostępu do akt prowadzonego postępowania

i otrzymania ich kserokopii;

- niewszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego wobec skarżącego i

wydanie decyzji w sprawie niniejszej w ramach postępowania toczącego się

wobec J. R.;

- braku poinformowania o czynnościach związanych ze zleceniem badania

próbek paszy do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego w Puławach, w tym

otwarciem zabezpieczeń próbek, oddzieleniem części materiału i jego

zabezpieczeniem celem przekazania do tego Instytutu;

- uniemożliwieniu uczestniczenia przez skarżącego w ww. czynnościach oraz

braku sporządzenia protokołu z tych czynności w trybie art. 67 i 68 K.p.a., przy

czym badania przeprowadzane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny

w Puławach prowadzone były z naruszeniem przepisów rozporządzenia

WE 152/2009, w szczególności pkt 2.1.3.1 załącznika VI do rozporządzenia WE 152/2009, nakazującego do takich badań: "użyć reprezentatywnej próbki, pobranej zgodnie z przepisami określonymi w załączniku F, podczas gdy stosownie do postanowień załącznika I do rozporządzenia WE 152/2009 nie było możliwe utworzenie próbki przez pracowników Zakładu Higieny Weterynaryjnej w Bydgoszczy zgodnie z tą regulacją;

b) rażące naruszenie przez organy administracji art. 6 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności z uwagi na:

- rażące naruszenie art. 76 K.p.a. w zw. z art. 19d, 19e i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i uznanie protokołów kontroli oraz wyników badań próbek paszy za nie budzące żadnych zastrzeżeń wbrew licznym i oczywistym nieprawidłowościom;

- naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia WE 999/2001 oraz załącznika IV do tego rozporządzenia a także art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 3 oraz pkt 1 i 2.1.1. załącznika VI do rozporządzenia WE 159/2009 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), poprzez stwierdzenie, że wykrycie jakichkolwiek ilości składników pochodzenia zwierzęcego w paszy dla brojlerów kurzych skarżącego jest równoznaczne z karmieniem tych zwierząt przetworzonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy prawo wspólnotowe przewiduje legalną możliwość istnienia pewnych ilości białka pochodzenia zwierzęcego w paszy, a nadto pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz przez inspekcję weterynaryjną, ich przekazanie do badań oraz same badania odbyły się z pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w załączniku I i VI do rozporządzenia WE 152/2009, a liczba oraz charakter tych naruszeń przesądza, że wyniki tych badań nie mogły być uznane za miarodajne;

- naruszenie art. 54 rozporządzenia WE 882/2004 poprzez zastosowanie niewłaściwych i niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą środków w postaci zakazu wprowadzania brojlerów kurzych na rynek, podczas gdy w sprawie (1) okoliczności wskazywały na co najwyżej przypadkowe i nieistotne zanieczyszczenie, (2) nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności;

- rażące naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nieodniesienie się wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego;

przy czym organ II instancji, mimo wiedzy o naruszeniach prawa Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy, działając w celu podtrzymania stanowiska tego organu, zignorował podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wynikające z art. 6-10 K.p.a. i potrzebę wyjaśnienia sprawy, korekty zaistniałych błędów i naruszeń prawa oraz minimalizacji skutków nimi wywołanych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim uchylenie decyzji było uzasadnione również z uwagi na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów postępowania:

a) art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez:

- nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej;

- nieuzasadnione przyjęcie, że przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach tego postępowania i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego;

- bezpodstawne przyjęcie, że jedynym sposobem zakwestionowania wiarygodności

protokołu pokontrolnego jest wniesienie zastrzeżeń do protokołu podczas gdy

protokoły kontroli, które nie zawierają wyników kontroli (w szczególności

wyników badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone

decyzje, budzą istotne wątpliwości i w konsekwencji nie mogą stanowić dowodu

tego, co zostało w nich stwierdzone;

b) art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, tj.:

- wniosku o przeprowadzenie dowodu z materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych przeprowadzonych u skarżącego na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ I instancji;

- wniosku o przesłuchanie świadków w osobach: (1) H. R., (2) J. R., (3) P. R., (4) Z. K., (5) W. K., (6) K. C., (7) J. N. oraz o przesłuchanie H. R. w charakterze strony;

- wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność: braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE;

- wniosku o urzędowe pobranie i stosowne przebadanie próbek mięsa żywych kurcząt z fermy drobiu skarżącego oraz mięsa kurcząt pochodzących z fermy drobiu skarżącego a znajdującego się w Przedsiębiorstwie D. sp. z o.o. z siedzibą w S. (po uboju);

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji Powiatowego

Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy oraz decyzji, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierały ocen zebranego materiału dowodowego, a w odniesieniu do decyzji organu I instancji sprowadzało się w praktyce jedynie do

przytoczenia treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy;

- art. 108 § 1 K.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji

Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 135 K.p.a. - poprzez niewstrzymanie natychmiastowego

wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej

wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia

ludzkiego, a nadto wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia co do nadania tego rygoru

sporządzone przez organ I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji

Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszcz przez organ II instancji, pomimo że

zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania

(art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiające skontrolowanie przez strony postępowania i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, w zakresie w jakim WSA w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku w ogóle nie odniósł się do:

a) szeregu zarzutów skarżącego, sformułowanych w skardze z dnia 5 sierpnia 2013 r.;

b) wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił dlaczego nie został on uwzględniony;

c) wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w piśmie z dnia 5 listopada 2013 roku oraz podstaw prawnych i przyczyn ich

oddalenia;

4. art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosków skarżących o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo że przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. naruszenie art. 19d, 19e i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że:

a. dokumenty z kontroli, w tym protokół z kontroli, nie podlegają ocenie zgodnie

z regulacją K.p.a., w tym stosownie do art. 76 § 3 K.p.a., a ponadto, że wyniki

ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane jedynie poprzez

skorzystanie z zastrzeżeń do protokołu kontroli i to nawet wówczas, gdy protokół

kontroli nie zawiera wymaganego regulacją art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej opisu stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków;

b. wyniki ustaleń kontroli prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej mogą zostać skutecznie zakwestionowane tylko w określonym czasie (na etapie zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli w trybie art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), po upływie którego (po podpisaniu protokołu kontroli) następuje prekluzja zarzutów strony w tym przedmiocie, podczas gdy zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej "Ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia", co w żaden sposób nie przesądza o wiążącym charakterze takich ustaleń i braku możliwości kwestionowania ich w ramach postępowań administracyjnych, czy karnych, prowadzonych w oparciu o tego rodzaju ustalenia;

2. naruszenie art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia WE 999/2001 i załącznika IV do tego rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 1 i 3 oraz załącznikami I i VI rozporządzenia WE 152/2009 oraz w sekcjami 2-7, rozdziału II, załącznika X w zw. z załącznikiem IV rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2013.201.31; dalej: rozporządzenie WE 142/2011), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że obecność jakiejkolwiek ilości składników białka pochodzenia zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim powoduje, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o paszach, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie przytoczył okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wyników badań próbek paszy oraz uznanie, że zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia organów administracji jest prawidłowa, podczas gdy powołane przepisy prawa przewidują możliwość i legalność istnienia pewnych ilości białka pochodzenia zwierzęcego w paszy w związku z jej zanieczyszczeniem i dlatego pobranie próbek paszy i ich badanie niezgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu WE 152/2009 może mieć wpływ na wynik badania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w pełni uczynił zadość żądaniom skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie takiego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Pierwsza grupa zarzutów zmierza do wykazania, że naruszenie: art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. art. 61 § 4 K.p.a., art. 68 K.p.a., art. 73 K.p.a., art. 79 K.p.a. i art. 81 K.p.a., art. 76 K.p.a. w zw. z art. 19d, 19e i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, miało charakter rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji błąd Sądu I instancji polegał na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - niestwierdzeniu nieważności skarżonej decyzji. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy K.p.a. w art. 6-10 stanowią zasady postępowania administracyjnego: praworządności (art. 6), legalności(art. 7), wyważania interesów (art. 7), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9), czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1). Art. 61 § 4 K.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z kolei według art. 68 § 1 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Natomiast według § 2 tego artykułu protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Art. 73 K.p.a. stanowi o prawie do wglądu do akt. Natomiast według art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z kolei według § 2 tego artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W art. 81 K.p.a. prawodawca stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Powołany art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej określa elementy protokołu kontroli. Art. 19e tej ustawy wskazuje uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń, oraz odmowy podpisania protokołu kontroli. Natomiast art. 19f wspomnianej ustawy stanowi, że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.

Odnosząc się to tej grupy zarzutów wskazać należy, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.

Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą być połączone z wadami materialnoprawnymi. Naruszenie powołanych przepisów K.p.a. oraz norm proceduralnych zawartych w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, zaniedbanie wymogów dotyczących udziału stron, gromadzenia i oceny materiału dowodowego i uchybienie obowiązkowi pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie stanowi o nieważności kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny za podstawę uzasadniającą zarzut rażącego naruszenia prawa nie można uznać uchybień dokonanych podczas kontroli i w protokole kontroli a także w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Nietrafne jest zatem stanowisko o rażącym naruszeniu prawa, bowiem uchybienia w/w przepisom nie można traktować jako równoznacznego ze spełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wspomniano przepis ten co do zasady dotyczy wad materialnych, a naruszenia procesowe mogą mieć znaczenie o tyle o ile doprowadziły do ich powstania.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku od reguły. Celem zaś art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13). Jak wynika z uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji nie miał on wątpliwości co naruszeń procesowych, które mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów w tej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Uzasadnione okazały się natomiast zarzuty określone jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj: art. 19d, 19e i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Według art. 19e ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Przepis ust. 2 określa zaś, że zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3). Stosownie do treści zawartej w ust. 4, podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania. W myśl natomiast ust. 5 w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6).

Według Sądu I instancji wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie, a po upływie tego czasu następuje prekluzja zarzutów w tym przedmiocie. Nie skorzystanie w terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji w późniejszym etapie procesowym można podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy inspekcji weterynaryjnej jest postępowaniem swoistym. Potwierdza to regulacja art. 19d i art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zawierająca szereg odrębności względem postanowień K.p.a odnoszących się do protokołu kontroli. Poprawne są też konstatacje Sądu I instancji, że upływ terminów przewidzianych w powołanych przepisach ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zamyka drogę do formalnego kontestowania protokołu kontroli, o ile organ poinformował podmiot o przysługujących mu uprawnieniach procesowych. Nietrafny jest natomiast pogląd Sądu I instancji, który zadaje się sugerować, że zawarte w protokole kontroli informacje są niepodważalne i niewzruszalne. Taka wykładnia powołanych przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej naruszałaby regułę z art. 75 § 1 K.p.a, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oczywiście wyłączenie tej reguły może mieć miejsce w przepisach prawa administracyjnego, gdy ustawodawca wskazuje, że udowodnienie określonej okoliczności może nastąpić za pomocą środka dowodowego wskazanego w ustawie (na przykład zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami wzrost wartości nieruchomości jest ustalany za pomocą operatu szacunkowego). Wówczas jednak prawodawca stanowi za pomocą jakiego środka dowodowego ustala się określoną okoliczność, a przeprowadzony dowód podlega ocenie organu tak jak każdy inny. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy inspekcji weterynaryjnej stwierdzić należy, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. Protokół ten winien czynić zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w zakresie ich działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08). Nadanie protokołowi kontroli charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi jednak na przeszkodzie, by organ prowadzący postępowanie mógł oceniać dane zamieszczone w tym protokole, przeprowadzając na zasadzie art. 76 § 3 K.p.a. dowód przeciwko prawidłowości zawartych w nim informacji. Protokół kontroli podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Przedstawiony pogląd koresponduje z treścią art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który stanowi że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Przytoczony przepis potwierdza, że protokół kontroli może być podstawą do podjęcia dalszych działań przez organ, w tym wydania decyzji administracyjnej, poprzedzonego przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie. Natomiast rzeczą organu jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie za pomocą prawem przewidzianych środków dowodowych. To na organie ciąży dobór adekwatnych do stanu sprawy źródeł i środków dowodowych.

Konkludując tę część rozważań wskazać należy, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Zatem nie jest wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć jakieś okoliczności wynikające z protokołu kontroli. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, że rolą organu będzie dokonanie oceny wpływu stwierdzonych przez ten Sąd naruszeń na reprezentatywność jak i jakość pobranych próbek i w zależności od poczynionych ustaleń ewentualne przeprowadzenie innych dowodów.

Tym samym zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach tego postępowania i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego.

Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia WE 999/2001 i załącznika IV do tego rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z art. 1 i art. 3 oraz załącznikami I i VI rozporządzenia WE 152/2009 oraz sekcjami 2-7, rozdziału II załącznika X w związku z załącznikiem IV rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 to wskazać należy, że Sąd I instancji analizował jedynie punkty 5 i 6 załącznika numer 1 rozporządzenia WE 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz. U. UE. L. 2009.54.1), w zakresie wymagań ilościowych pobranego materiału (strona 23 uzasadnienia wyroku). Zatem tylko w odniesieniu do tych przepisów rozporządzenia WE 152/2009 Sąd I instancji mógł dopuścić się błędu wykładni. Sąd stwierdził że powołane przepisy rozporządzenia WE 152/2009 zostały naruszone, gdyż ilość pobranego materiału badawczego nie odpowiada ilości określonej w załączniku nr 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Pogląd Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowy. Z kolei odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów to wskazać należy, że według art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Natomiast według przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia WE nr 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z załącznikiem IV rozdział I lit. b w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt.

Niewątpliwie więc powołane przepisy wprowadzają zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym także brojlerów) paszami zwierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Pogląd Sądu I instancji, wyrażony na stronie 17 uzasadnienia, co do istoty zagadnienia jest prawidłowy. Natomiast powoływane przez stronę przepisy rozporządzenia WE 152/2009 i rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 regulują szczegółowo metodologię badań pasz zwierzęcych, w tym także zagadnienia przyczyn zanieczyszczenia próbek pobranych do badania oraz kwestię miarodajności tych prób. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienia ust. 2.1.4.3 oraz ust. 2.1.5.2 załącznika nr VI Rozporządzenia WE 152/2009 normowały szczegółowo metodologię badania pasz i oceny pobranych prób – cząstek zwierzęcych w mączce rybnej. Powyższe przepisy nie podważają zakazu karmienia brojlerów białkami pochodzenia zwierzęcego a jedynie wskazuje na możliwość zniekształcenia wyniku badań. Sąd I instancji nie odwołał się szczegółowo do przepisów UE dotyczących metodologii badań pasz i składu tych pasz. Rację ma strona skarżąca, że przeprowadzone badania powinny uwzględniać metodologię badań pasz określoną w przepisach rozporządzeń WE oraz przewidziany rozporządzeniami WE dopuszczalny skład paszy dla broilerów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.