Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3318/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. O. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2013 r., którą nałożył na T. K. O. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych za wykonywanie przez niego w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), dalej u.d.p. Jako podstawę skarżonej decyzji podano m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 80, poz. 433 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie dróg krajowych, a także art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), dalej u.t.d.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] na drodze krajowej nr [...] - na odcinku granica miasta P. - granica miasta K., w miejscowości S. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki F. o nr rej. [...] i przyczepy marki S. o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Z kontroli tej sporządzono protokół, który skarżący podpisał bez uwag. Z jego zapisów wynika, że:

1. dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3.800 kg, co ustalono w oparciu o okazane do kontroli dowody rejestracyjne;

2. ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox, służące do naliczania i pobierania opłaty elektronicznej – co ustalono za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego;

3. skarżący innego dnia – tj. [...] lutego 2013 r. o godzinie [...], poruszał się ww. pojazdem, bez zamontowanego w nim urządzenia viaBox, po ww. drodze krajowej na tym samym odcinku - granica miasta P. - granica miasta K. (naruszenie nr ER [...], bramownica nr [...]).

Skarżący w trakcie kontroli został pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a następnie przesłuchany w charakterze strony. Zeznał, że to on prowadził przedmiotowy zespół pojazdów zarówno dnia [...] lutego 2013 r. o godzinie [...],[...],[...] i o godzinie [...], jak dnia [...] lutego 2013 r. o godzinie [...]. Podał, że na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej wjechał ponieważ sądził, że opłata elektroniczna jest naliczana od masy własnej pojazdu, a nie od jej dopuszczalnej masy całkowitej.

Wobec powyższych ustaleń GITD stwierdził, że skarżący obowiązany był uiścić należną opłatę elektroniczną za przejazd dnia [...] lutego 2013 r. o godz. [...] ww. zespołem pojazdów po wskazanym odcinku drogi krajowej, który został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia w sprawie dróg. Ponieważ nie uiścił on należnej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., organ w konsekwencji nałożył na niego, jako kierującego pojazdem, karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Skarżący niezgadzając się z karą w terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił, że na wskazanej drodze krajowej, na której został zatrzymany i po której poruszał się dnia [...] lutego 2013 r. o godz. [...], nie było oznakowania informującego go o tym, że na tej drodze pobiera się opłaty elektroniczne za przejazd po niej (brak umieszczenia tabliczki T-34). W jego ocenie nie może być zatem zobowiązany do opłaty za przejazd ww. płatnym odcinkiem drogi, gdyż nie został o tym obowiązku należycie powiadomiony.

Nadto zauważył, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych nie może stanowić podstawy do wymagania od niego znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych, tym bardziej, że nie reguluje ono precyzyjnie przebiegu odcinków dróg publicznych, w związku z czym, nie można dokładnie w oparciu o jego treść ustalić przebiegu drogi, na której obowiązuje elektroniczny pobór opłat.

Zarzucił, że został pozbawiony możliwości przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. Podniósł, że w czasie ww. kontroli, trwającej 3 godziny, jednocześnie sporządzono protokół kontroli; zawiadomiono go o wszczęciu postępowania; pouczono o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań, a także zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów; zawiadomiono go o zakończeniu postępowania oraz wydano decyzję o nałożeniu przedmiotowej kary pieniężnej. W takiej sytuacji pozbawiono go więc możliwości sprawdzenia wiarygodności stawianego mu zarzutu, powołania pełnomocnika oraz skorzystania z prawa do przeprowadzenia dowodów. Powyższe w jego ocenie powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad i praw gwarantowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na koniec skarżący podniósł, że w czasie ww. kontroli stwierdzono, że dnia [...] lutego 2013 r. poruszał się po ww. drodze krajowej i czterokrotnie przejechał pod bramownicami kontrolnymi, co wiązało się z przejazdami bez uiszczenia opłaty elektronicznej i skutkowało nałożeniem na niego czterech kar pieniężnych (każda po 3.000 złotych). W jego ocenie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że karę w nim przewidzianą wymierza się za każdorazowe minięcie bramownicy kontrolnej. Stwierdził zatem, że nie było możliwe kilkukrotne wymierzanie mu kary pieniężnej za jeden przejazd tą sama drogą krajową, gdyż ustawodawca nie wprowadził kary pieniężnej za przejazd po odcinku drogi. Podniósł przy tym, że nałożona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do powstałego naruszenia.

W konkluzji skarżący wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji oraz o jej uchylenie i nałożenie na niego jednej kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazane w pięciu różnych decyzjach.

GITD w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie - protokołu kontroli oraz z wyjaśnień samego skarżącego, bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] to skarżący dopuścił się ww. naruszenia, tj. przejazdu po drodze, na której pobiera się opłaty elektroniczne, bez uiszczenia tej opłaty. W sprawie prawidłowo została ustalona także strona przedmiotowego postepowania – jest nią skarżący, jako że to on kierował ww. pojazdem w chwili powstania przedmiotowego naruszenia.

GITD przywołał treść art. 5 ust. 1 u.d.p. i wyjaśnił jakie drogi zalicza się do dróg krajowych oraz wskazał, że w myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z tych dróg obowiązany jest do poniesienia opłaty za przejazdy po nich pojazdami samochodowymi, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej p.r.d. Następnie podał, że niewywiązanie się przez kierującego pojazdem z tego obowiązku – uiszczania opłaty, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. skutkuje wymierzeniem mu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych wymierza się za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty (za każdy zaistniały przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty). Przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty", które to pojęcie zostało zdefiniowane wprost w § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 133, poz. 773). Wyjaśnił, że w rozumieniu tego przepisu "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty" to w szczególności taki przypadek, w którym zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 13k ust. 1 u.d.p. uzasadniająca nałożenie kary pieniężnej. Przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej jest rejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat przez bramownicę kontrolną. Za każde naruszenie zarejestrowane albo przez urządzenie kontrolne w postaci przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, albo stwierdzone podczas kontroli mobilnej, jest wymierzana kara przewidziana w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z wykładnią literalną, ale również celowościową art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., kary pieniężne wymierza się za każde stwierdzone naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej - tj. za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty.

GITD wskazał, że z ww. protokołu kontroli wynika, że w odniesieniu do skarżącego zostało stwierdzonych pięć naruszeń w postaci nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Poinformował jednocześnie, że każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER), stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Każdy taki zapis należy rozumieć jako odrębną, indywidualną sprawę administracyjną, wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do treści przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. Organ przyznał przy tym, że istotnie ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń, stanowiących odrębne sprawy administracyjne, w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Wobec tego wskazane w ww. protokole naruszenia wyodrębnił i oddzielnie każdy przejazd rozpoznał. Wyodrębniając przejazdy kierował się dniem popełnienia naruszenia, fragmentem odcinka drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz czasem popełnienia naruszenia. Na potwierdzenie prawidłowości takiego załatwienia sprawy GITD przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu) z 27 lutego 2013 r. zapadły w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 688/12.

Odnosząc się do zarzucanego przez skarżącego brak umieszczenia na ww. drodze krajowej tabliczki T-34 GITD podkreślił, że o zaliczeniu drogi do kategorii dróg, za przejazd po których pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i ww. rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Ww. znak drogowy ma wyłącznie charakter znaku informującego, a nie znaku zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku. GITD wskazał, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej w oparciu art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej, określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na tą okoliczność organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2012 r. wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/WA 2253/11 oraz wskazał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych, w tym prawidłowe umieszczenie tabliczki T-34, odpowiada zarządca drogi (w tym konkretnym przypadku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad), nie organ Inspekcji Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest jedynie kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych.

W kwestii przekonania skarżącego za jakie pojazdy pobierana jest opłata elektroniczna GITD wyjaśnił, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jasno wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Dopuszczalna masa całkowita to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 54 p.r.d. dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy, czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek, czy nie). Mając to na uwadze stwierdził, że w tej sprawie skarżący poruszał się zespołem pojazdów (samochodem ciężarowym o DMC równej 3.300 kg wraz z przyczepą o DMC równej 500 kg) o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 3.800 kg. Dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego bez znaczenia pozostaje faktyczna (rzeczywista) masa własna zespołu pojazdów, gdyż z ustaleń kontrolujących wynika, że został naruszony przez niego obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co skutkowało nałożeniem ww. kary pieniężnej.

W kwestii zarzutów skarżącego, że rozporządzenie w sprawie dróg nie może stanowić podstawy do wskazał, że rozporządzenie w sprawie dróg zawiera dwa załączniki, które przedstawiają zamknięty katalog dróg krajowych lub ich odcinków, za przejazd którymi należy uiścić wymaganą opłatę elektroniczną, co z kolei związane jest z obowiązkiem posiadania w pojeździe wymaganego urządzenia viaBox, umożliwiającego prawidłowy pobór opłaty. Organ zaznaczył, że w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b tego rozporządzenia wymieniona jest ww. droga krajowa, po której poruszał się skarżący. Zatem za przejazd tą drogą powinien był uiścić on należną opłatę elektroniczną, czego jednak nie uczynił, gdyż w swoim pojeździe nie miał zamontowanego urządzenia viaBox. Organ stwierdził, że skarżący powinien był w takiej sytuacji albo wybrać inną, alternatywną, niepłatną drogę krajową, albo powinien był zaopatrzyć pojazd w urządzenie viaBox czego nie uczynił.

GITD podniósł przy tym, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 218, poz. 1391) i wszedł w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Wobec tego zdaniem organu ustawodawca, dając prawie trzyletni okres vacatio legis, dał użytkownikom dróg, w tym skarżącemu, wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący miał możliwość zarówno czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, jaki i - przed wydaniem decyzji, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Przed wydaniem decyzji dysponował bowiem koniecznym i wystarczającym materiałem do wymierzenia na mocy art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. ww. kary pieniężnej i dlatego nie było uzasadnione prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. W ocenie organu nie został naruszony ani art. 10 § 1 k.p.a., ani też zasady i prawa gwarantowane stronie w przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego.

GITD wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest zaś stwierdzenie nieprzestrzegania przez skarżącego nałożonych prawem obowiązków.

Odnośnie zarzucanej nieproporcjonalności nałożonej na skarżącego kary GITD wskazał, ze taryfikator kar w sposób ścisły wskazuje wysokość kary za dane naruszenie, co powoduje, że rozpoznający sprawę nie ma on prawnej możliwości ustalania innej, niż określona w ustawie, wysokości kary. Jednocześnie pouczył skarżącego, że stosownie do art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem o umorzenie należności, odroczenie terminu jej spłaty lub rozłożenie na raty. Jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne i GITD nie jest organem właściwym w tym przedmiocie.

W złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu odpowiedzialności skarżącego skutkującej nałożeniem kary pieniężnej wskazanej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego kilku kar za jeden przejazd po drodze krajowej;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw tj.:

a. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia;

b. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do władzy publicznej;

c. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej;

d. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że w dniu kontroli na odcinku drogi, na którym poruszał się skarżący nie było znaku oznaczającego, iż dany odcinek drogi jest płatny;

e. art. 8, art. 10, art. 76-78, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i nie przeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, skutkujące brakiem rozpoznania spraw co do istoty.

Skarżący zarzucił również naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa, a to w skutek nałożenia na niego ww. kary, będącej konsekwencją uchybienia po stronie organu państwowego.

Mając te zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą.

W uzasadnieniu skargi powtórzył stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy. Raz jeszcze przywołał brak umieszczenia na ww. drodze krajowej tabliczki T-34, wskazującej na pobór opłaty elektronicznej za przejazd tą drogą. Uznał przy tym, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów i uchybień w działalności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jaką było nieumieszczenie ww. znaku. Ponadto ponownie argumentował, że rozporządzenie w sprawie dróg nie stanowi dostatecznej podstawy do wymagania od niego znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych. Stwierdził również, że nie można od niego wymagać dokładnej znajomości ww. rozporządzenia i przebiegu płatnych odcinków dróg.

Z uwagi na powyższe skarżący uznał, że wymierzenie mu kary było niezasadne. Wyjaśnił, że jest pracownikiem firmy budowlanej, nie prowadzi działalności gospodarczej zajmującej się transportem, w związku z czym, nie był w stanie ustalić dokładnie trasy, na której nie obowiązuje obowiązek uiszczania opłat elektronicznych za przejazd drogą krajową.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 września 2013 r. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne: "Czy art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 260) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP".

Postanowieniem z 6 października 2014 r. Sąd podjął niniejsze postepowanie, gdyż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 10 września 2014 r. (sygn. P 36/14) umorzył postępowanie w sprawie ww. pytania prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] lutego 2013 r. narusza prawo.

W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżący dnia [...] lutego 2013 r. o godz. [...] poruszał się zespołem pojazdów po odcinku drogi krajowej, granica miasta Poznań - granica miasta Konin, który został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej bez uiszczenia opłaty, wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Skarżący zatem był zobligowany do poniesienia opłaty, lecz wymaganej opłaty nie uiścił.

Skarżący zarzucał w niniejszej sprawie, że droga, którą się poruszał, nie była odpowiednio oznakowana informacją o wjeździe na odcinek drogi krajowej, który podlega opłacie.

Odnosząc się do tego zarzutu strony Główny Inspektor Transportu Drogowego kategorycznie zauważył, że w kwestii oznakowania dróg, po których jazda wymaga uiszczenia opłaty elektronicznej, decydujące znaczenie mają przepisy powszechnie obowiązujące, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Skarżący, jako kierowca powinien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu, czego zaniechał. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów.

W tej sytuacji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenia tej kary. Jaki jest w związku z tym obowiązek organu przy wyjaśnianiu stanu faktycznego dla załatwienia sprawy.

Sąd zauważa, że regulacja prawna dotycząca obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przedstawia się następująco, a mianowicie;

Po pierwsze zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i z art. 13 ha ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów, niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Po drugie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 wymienionego przepisu, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz.1393), wydane na podstawie art. 7 ust. 2 p.r.d. określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne oznaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (DZ.U. nr 124, poz.705).

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 p.r.d., uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181). Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Przywołując powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 zauważył, że z "unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku".

W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej, znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 p.r.d. znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisy nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 p.r.d. opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 p.r.d. wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych, łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego).

Czyniąc powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Opisane wyżej stanowisko zostało podtrzymane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt; II GSK 1467/12, II GSK 1692/12, II GSK 2045/12.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu o drogach, wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, że w realiach tej sprawy, uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było ustalenie w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy wjazd na drogę publiczną był w dniu kontroli należycie oznakowany, tj. w sposób wskazaną wyżej regulacją prawną, czego nie uczynił.

Sąd zauważa, że organ w swych ustaleniach nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący winien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami prawnymi przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu. Usprawiedliwieniem dla naruszenia wyżej wskazanych przepisów może być brak stosownego oznakowania o wjeździe na drogę publiczną, za który należy uiścić opłatę elektroniczną. A ta kwestia nie została w niniejszej sprawie należycie wyjaśniona.

Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy wjazd na przedmiotową drogę był w dniu 22 lutego 2013 r. należycie oznakowany, zgodnie z wyżej przedstawioną regulacją prawną. W zależności od dokonanych ustaleń oceni, czy uchybienie obowiązkowi uiszczenia opłaty czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 §1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.