Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 140/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 17 poz 75
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 1627/03 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowie po kombatancie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej M. K.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2005r., w sprawie sygn. akt 4 II SA/Wr 1627/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. K. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uprawnienia kombatanckie mąż zainteresowanej J. Z., zmarły w dniu 29 lipca 1991 r. w B., uzyskał na mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w J. z dnia 11 czerwca 1976 r., z tytułu służby w armiach sojuszniczych w okresie od dnia 22 października 1944 r. do dnia 9 maja 1945r. W toku przeprowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu ustalił, że M. K. i J. Z. zawarli ślub wyznaniowy, który w polskim porządku prawnym nie wywarł żadnych skutków. Pani M. K. nie przysługuje zatem status wdowy, tymczasem art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego stanowi, iż uprawnienia po zmarłym kombatancie przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenia rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Podniosła, że była żoną zmarłego kombatanta, co potwierdza świadectwo ślubu wystawione przez Parafię MBR w B., w którym stwierdzono, że ślub kościelny z J. Z. został zawarty w dniu 24 października 1946 r. w B. Skarżąca podniosła również, iż po zmarłym nabyła prawo do emerytury rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że ślub kościelny zawarty przez skarżącą w dniu 24 października 1946 r. z J. Z. przypada na okres pierwszego roku obowiązywania przepisów wskazujących, iż skutki cywilnoprawne wywołuje tylko małżeństwo zawarte w postaci świeckiej. Art. 12 § 2 dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie (Dz. U. nr 48, poz. 27) stanowił wyraźnie, że jedynie małżeństwo zawarte przed urzędnikiem stanu cywilnego miało skutki w obliczu państwa. Istotna jest także i ta okoliczność, iż małżeństwo to zostało zawarte przed wejściem w życie dekretu z dnia 8 czerwca 1955 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. nr 25, poz. 151 ze zm.) stanowiącego w art. 501, że moc prawną ma tylko związek małżeński zawarty przed urzędnikiem stanu cywilnego, a udzielenie ślubu religijnego może nastąpić jedynie po uprzednim zawarciu małżeństwa przed urzędnikiem stanu cywilnego i złożenia duchownemu wyciągu z aktu małżeństwa. Zasada, iż zawarcie małżeństwa w formie wyznaniowej może następować tylko po uprzednim zawarciu małżeństwa ze skutkiem prawnym, tj. w formie świeckiej, torowała sobie długo drogę. Jeszcze pod rządami Kodeksu rodzinnego z 27 czerwca 1950 r. występowały przypadki łamania nakazu zawierania małżeństwa w formie religijnej po zawarciu małżeństwa w postaci świeckiej. Reakcją na te przypadki było wprowadzenie w 1958 r. do prawa o aktach stanu cywilnego przepisu przewidującego obowiązek udzielania ślubu wyznaniowego po przedstawieniu stosownego dokumentu z Urzędu Stanu Cywilnego i sankcję karną za złamanie tego obowiązku. Skarżąca pochodzi i mieszka na wsi. Ludność wiejska, ze względu na przywiązanie do tradycji i wiary oraz za względu na sposób życia i charakter pracy, miała mniej okazji do przekonania się o ułomności prawnej swojego małżeńskiego statusu. Sąd podkreślił, że ze względu na siłę tradycji, "a także z uwagi na dostrzegalny opór przeciw podtekstowi ideologicznemu, jaki towarzyszył wprowadzeniu zasady laicyzacji małżeństwa, stosunkowo długo spotykało się wypadki zawierania małżeństwa tylko poprzez ślub kościelny, w nieświadomości, że taki związek nie wywołuje skutków prawnych" (wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., V SA 1512/99, "Palestra" 2000 r., nr 7-8,). Skarżąca zawarła jedynie ślub kościelny, nie wiedząc, że taki związek nie wywołuje skutków prawnych. Zatem w obliczu obowiązującej zasady, iż tylko świecka postać małżeństwa zapewnia pełnię skutków prawnych, małżeństwa zawarte wyłącznie w formie wyznaniowej zostały, z punktu widzenia skutków prawnych, sprowadzone do formy konkubinatu. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnej postaci konkubinatu - konkubinatu kwalifikowanego - małżeństwa de facto. U jego źródeł niewątpliwie leżało subiektywne przekonanie małżonków o dostateczności związku o sakramentalnym charakterze dla legalizacji, ze społecznego punktu widzenia, wspólnego pożycia. W świetle poglądów doktryny oraz stanowiska judykatury, za konkubinat uznaje się faktyczne, trwałe pożycie kobiety i mężczyzny charakteryzujące się występowaniem takich więzi, jakie cechują harmonijne pożycie małżonków, bez formalizowania tego związku poprzez zawarcie małżeństwa. Źródłem konkubinatu jest przede wszystkim świadomy wybór tej formy pożycia przez zainteresowanych. Może ono być także efektem nieskutecznej próby zawarcia małżeństwa, wobec niedopełnienia przynajmniej jednej z przesłanek przewidzianych w art. 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Konkubinat nie został kompleksowo uregulowany w polskim prawie rodzinnym. Ustawodawca nie skorzystał nawet z okazji wprowadzenia do polskiego systemu prawa tzw. małżeństwa konkordatowego, by w przepisach intertemporalnych dokonać konwersji kwalifikowanych konkubitantów, albo przynajmniej umożliwić taką konwersję konkubinatom wynikającym z zawartego związku wyznaniowego. W ocenie Sądu jest to jeden z przykładów wskazujący, że obecnie znaczenie prawa intertemporalnego w Polsce jest odwrotnie proporcjonalne do uwagi, jaką tym kwestiom poświęca ustawodawca, który przez pośpiech i mierną kulturę legislacyjną, powoduje liczne wątpliwości. Powołując się na opracowanie - Komentarz do zasad techniki prawodawczej S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego- Sąd wskazał, że brak jasnego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę pewnych zjawisk społecznych, prowadzi w praktyce do znacznych trudności, powoduje niepewność co do intencji ustawodawcy. Jednak mimo braków kompleksowego uregulowania w prawie polskim, konkubinat ma pewne normatywne znaczenie. Niektóre przepisy są wprost adresowane są do konkubentów - w myśl art. 107 § 1 k.r.o. możliwa jest ingerencja sądu opiekuńczego w wykonywanie władzy rodzicielskiej rodziców nie pozostających ze sobą w związku małżeńskim. Osoba, "która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą stale mieszkająca z nim do chwili jego śmieci, wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 § 1 i 2 k.c). "Osoba pozostająca we wspólnym pożyciu" zaliczona została w art. 115 § 11 k.k. do kategorii osób najbliższych, co uprawnia np. do odmowy zeznań w sprawie prowadzonej przeciwko konkubentowi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA zawarte w sprawie V SA 1512/99, iż w świetle obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r., Konkordatu między Stolicą Apostolską a RP z 1993 r. (Dz. U. z 1998 r., nr 51, poz. 318) oraz nowelizowanego prawa rodzinnego, cywilna i wyznaniowa forma zawarcia małżeństwa są obecnie formami alternatywnymi. Stworzenie osobom wierzącym możliwości wyrażania tylko raz zgody małżeńskiej (mającej walor zarówno wobec Kościoła, jak i państwa) należy uznać nie tylko za znaczne uproszczenie procedury przedmałżeńskiej i podniesienie w świadomości społeczeństwa rangi małżeństwa sakramentalnego, lecz także za zwykłą implikację zasady -przyjętej w obydwu porządkach prawnych (państwowym i wyznaniowym) - o konstytutywnej roli konsensusu małżeńskiego i oświadczenia woli. "W ujęciu tym wyraziła się aprobata dla subiektywnych przekonań osób, dla których małżeństwo wyznaniowe jest wyrazem ich wierzeń religijnych, aby z tym właśnie aktem (po spełnieniu dodatkowych przesłanek) wiązać powstanie małżeństwa. Tym sposobem ustawodawca zrealizował postulaty osób wierzących, dla których decydującą jest wyznaniowa forma małżeństwa". Jeżeli - co do zasady - można obecnie, po spełnieniu dodatkowych przesłanek, zawrzeć skutecznie małżeństwo wyznaniowe, to w takim razie zepchnięcie do grupy konkubinatów małżeństw zawartych wyłącznie w postaci wyznaniowej w okresie 1946-1997, a zwłaszcza w okresie 1946-1958, byłoby wyrazem sprzeniewierzenia się zasadzie "równości w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego", zawartej w preambule do Konstytucji, stanowiącej jedną z podstawowych wskazówek dla odnalezienia systemu wartości, na których opiera się tożsamość konstytucyjna państwa. Jest to szczególnie rażące w przypadku związków takich, jak związek skarżącej: zawarty tuż po wprowadzeniu cywilnej postaci małżeństwa; w okresie, gdy brak było powinności uprzedniego zawarcia związku w laickiej postaci; już zakończonym przez śmierć faktycznego małżonka przed momentem aksjologicznej i formalnej aprobaty dla związków wyznaniowych w prawie rodzinnym w wyniku wprowadzenia małżeństwa konkordatowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, luka aksjologiczna pozostawiona przez ustawodawcę w zakresie konwalidacji sytuacji podobnego typu, przy okazji wprowadzenia do polskiego prawa małżeństwa konkordatowego, decyduje o zasadności zarzutu dyskryminacji, jaki spotkał skarżącą w niniejszej sprawie. Z tych względów sytuacja skarżącej powinna być zrównana z sytuacją wdowy, o której mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach i dlatego Sąd uwzględnił jej skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /p.p.s.a/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wyrokowi zaskarżonemu w całości, na podstawie art. 174 pkt.1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - dalej: "ustawy o kombatantach" w zw. z art. 11 oraz 12 ust. 2 dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie (Dz.U. Nr 48 poz. 270) - dalej: "prawa małżeńskiego" polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przepisy te mogą stanowić podstawę przyznania uprawnień wdowy po kombatancie osobie, która z kombatantem zawarła w okresie obowiązywania prawa małżeńskiego związek małżeński wyłącznie w formie wyznaniowej, w sytuacji, gdy wymienione przepisy stanowią przeszkodę do przyznania takich uprawnień skarżącej,

2. niezastosowanie art. 28 sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (Dz.U. z 1990 roku Nr 74 poz. 439) - dalej: "Konwencji wiedeńskiej" a w konsekwencji przyjęcie, iż zasady zawierania związków małżeńskich wprowadzone na mocy Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51 poz. 318) - dalej: "Konkordatu" znajdują zastosowanie do związku małżeńskiego zawartego wyłącznie w formie wyznaniowej w okresie obowiązywania prawa małżeńskiego w sytuacji, gdy z treści art. 28 Konwencji wiedeńskiej wypływa wniosek przeciwny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 12 ust. 2 prawa małżeńskiego, jedynie małżeństwo zawarte przed urzędnikiem stanu cywilnego mogło mieć skutki prawne w obliczu państwa. Z kolei zgodnie z art. 37 tego dekretu stanowił, iż jego przepisy nie pozbawiały stron możności dopełnienia również obrzędów, wynikających z ich należenia do związków religijnych.

Powyższy dekret został uchylony z dniem 1 października 1950 r. (art. I § 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. przepisy wprowadzające kodeks rodzinny - Dz.U. Nr 34 poz. 309) jednak nawet po tej dacie istnienie i ważność małżeństwa zawartego przed wejściem w życie kodeksu rodzinnego, ocenia się według przepisów, obowiązujących w chwili zawarcia tego małżeństwa (art. XI § 1 tych przepisów). Podobnie stało się po wejściu w życie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z 1964 roku. W myśl art. VI § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9 poz. 60) zawarcie i ważność małżeństwa, które zostało zawarte przed wejściem w życie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ocenia się według przepisów obowiązujących w chwili zawarcia małżeństwa. Zatem dla oceny skutków, jakie wywarło zawarcie w formie wyznaniowej małżeństwa w dniu 24 października 1946 roku właściwe będzie posłużenie się przywołanym na wstępie dekretem prawo małżeńskie (z dnia 25 września 1945 r.). Skoro zaś stosownie do art. 12 ust. 2 prawa małżeńskiego, zawarty w dacie jego obowiązywania ślub kościelny nie wywołuje żadnych skutków prawnych z tym faktem związanych, ponieważ jego przepisy wprowadziły zasadę, iż tylko ślub zawarty przed urzędnikiem stanu cywilnego wywołuje skutki prawne, także małżeństwo skarżącej skutków takich wywołać nie mogło.

Skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 12 ust. 2 prawa małżeńskiego mówi o wszelkich, a nie tylko cywilnych skutkach prawnych, jakie wywrzeć może małżeństwo. Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2001 roku sygn. II SA/Po 1478/00 PiP 2002/6/104, w myśl którego przepisy ustawy o kombatantach regulują sytuację prawną wdów i wdowców pozostałych po kombatantach, a więc osób, które pozostawały ze zmarłym kombatantem w związku małżeńskim zawartym zgodnie z obowiązującym prawem. Tym samym, "małżeństwo" zawarte w innej formie, aniżeli określona w art. 11-12 prawa małżeńskiego nie wywoła skutków w postaci przyznania skarżącej statusu wdowy po kombatancie. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, trudno znaleźć uzasadnienie dla konstatacji, iż brak przepisów przejściowych regulujących małżeństwo konkordatowe - dokonujących konwersji konkubinatów wynikających z zawartego związku wyznaniowego - mógłby być uznany za następstwo miernej kultury legislacyjnej. Sąd I instancji nie zauważył, iż pojęcie tzw. małżeństwa konkordatowego, wprowadzone zostało do polskiego porządku prawnego na mocy Konkordatu. Konkordat jest umową międzynarodową, do której zawarcia i stosowania mają wszelkie dyrektywy wypływające z Konwencji wiedeńskiej. Jak wynika z oświadczenia rządowego z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969r. wymieniona konwencja weszła w życie dnia 27 stycznia 1980 r., a w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej - dnia 1 sierpnia 1990 r. To samo oświadczenie wskazuje, iż Watykan stał się stroną tej konwencji w dniu 25 lutego 1977 roku. Skoro zaś obie strony Konkordatu są stronami Konwencji wiedeńskiej, w myśl jej art.1 ma ona zastosowanie do traktatów zawartych pomiędzy nimi. Skarżący powołał treść przepisu art. 28 tej konwencji, zgodnie z którym postanowienia traktatu (w tym przypadku: Konkordatu) nie wiążą strony w odniesieniu do żadnej czynności lub zdarzenia, które miały miejsce, ani w odniesieniu do żadnej sytuacji, która przestała istnieć przed dniem wejścia w życie traktatu w stosunku do tej strony - chyba, że odmienny zamiar wynika z treści traktatu albo jest ustalony w inny sposób i stwierdził, że konwencja wiedeńska nie przewiduje zatem sytuacji, w której mogłoby dojść do zaistnienia dostrzeżonego przez sąd wojewódzki problemu braku przepisów przejściowych, bo sama rozwiązuje kwestie intertemporalne. Powyższe regulacje mają charakter norm prawa międzynarodowego stosowanego wprost (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP), które w dodatku ma pierwszeństwo w polskim porządku konstytucyjnym przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 Konstytucji RP). Tak więc, konstatacja sądu o mierności legislacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Z powyższego wynika, że jeżeli odmienny zamiar nie wynika z konkordatu ani nie jest ustalony w inny sposób, jego postanowienia nie wiążą strony w odniesieniu do żadnej czynności lub zdarzenia, które miały miejsce, ani w odniesieniu do żadnej sytuacji, która przestała istnieć przed dniem wejścia w życie konkordatu w stosunku do tej strony. Treść zatem konkordatu rozstrzyga, czy do zdarzeń (jak np. zawarcie małżeństwa w formie wyznaniowej) ma on zastosowanie. Tymczasem Konkordat milczy na ten temat, skutkiem czego zastosowanie znajdzie art. 28 Konwencji wiedeńskiej. Konkordat wskazuje jedynie (art. 10), jakie skutki pociąga za sobą zawarcie małżeństwa kanonicznego i jakie są po temu warunki, a ponadto rozstrzyga niektóre kwestie techniczne związane ze wstąpieniem w związek małżeński i rozpatrywaniem sporów na tym tle. Ustęp 6 wspomnianego artykułu upoważnia zaś stronę polską tylko do wydania stosownych przepisów wprowadzających go w życie (co nastąpiło na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie ustaw - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych f ustaw - Dz.U. Nr 117 poz. 757). W tej sytuacji istnieją podstawy do twierdzenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 28 Konwencji wiedeńskiej a w konsekwencji, Konkordat nie może mieć zastosowania do zdarzeń zaistniałych przed jego podpisaniem. W ocenie skarżącego wbrew stanowisku sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z luką aksjologiczną pozostawioną przez ustawodawcę, a ze stanem prawnym regulowanym przez prawo publiczne międzynarodowe.

Nie jest także uzasadniona teza sądu I instancji , jakoby skarżącą z powodu decyzji organu administracji spotkała dyskryminacja. Podzielenie tego stanowiska sądu mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady wynikającej z art. 32 Konstytucji.

Skarżący podniósł, iż małżeństwo konkordatowe ma szczególny charakter i samo złożenie oświadczenia przed duchownym o wstąpieniu w związek małżeński nie jest przesłanką wystarczającą do wywarcia skutków w sferze prawa publicznego. Sam Konkordat stawia w tym względzie cały szereg wymogów, to jest: 1) między nupturientami nie mogą istnieć przeszkody wynikające z prawa polskiego, 2) muszą oni złożyć przy zawieraniu małżeństwa zgodne oświadczenie woli dotyczące wywarcia takich skutków i wreszcie, 3) zawarcie małżeństwa zostać musi wpisane w aktach stanu cywilnego na wniosek przekazany urzędowi stanu cywilnego w terminie pięciu dni od zawarcia małżeństwa. Szczególnie wymóg rejestracji jest istotny , jako konstytutywna przesłanka zawarcia małżeństwa. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 3 marca 2004 r. sygn. III CK 346/02 OSP 2005/2/23 ), dopiero rejestracja małżeństwa konkordatowego, jako jeden z konstytutywnych wymogów jego zawarcia, skutkuje wstecz (ex tunc).Powyższe rozważania mają znaczenie istotne z punktu widzenia art. 32 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Inaczej rzecz ujmując, z zasady równości wobec prawa wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób. Takie ujęcie zasady równości wobec prawa nakazuje jednocześnie odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości rzeczywiście została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga zatem określenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów określających ich sytuację, które są prawnie relewantne ( wyroki TK: z 17 stycznia 2001 r., sygn. K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87; z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Sytuacja prawna skarżącej oraz osób, które po wejściu w życie Konkordatu zawarły małżeństwo wyznaniowe (a właściwie: konkordatowe) jest inna. Osoby bowiem (w tym skarżąca), które przed wejściem w życie Konkordatu wstępowały wyłącznie w wyznaniowy związek małżeński nie składały oświadczeń o wywarciu skutków w sferze prawa publicznego, a ich związek nie podlegał (i w dalszym ciągu nie podlega) rejestracji w aktach stanu cywilnego. Rejestracja zaś, jak wskazano wyżej, jest to obecnie konstytutywny wymóg zawarcia małżeństwa, w związku z czym pominięcie go wymogu w stosunku do osób takich jak skarżąca, stanowiłoby przejaw dyskryminacji tych wszystkich, od których dopełnienia tego obowiązku się wymaga, a którzy - np.: z powodu upływu terminu do rejestracji małżeństwa - w związek małżeński nie wstąpili. Powyższe rozważania pozostają aktualne także w stosunku do zarzutu naruszenia preambuły Konstytucji, poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie równości w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego - Polski.

W tej sytuacji także odwoływanie się do tradycji i niezrozumienia istoty małżeństwa przez mieszkańców wsi, nie może stanowić argumentu dla podzielenia stanowiska sądu wojewódzkiego. W ocenie autora skargi kasacyjnej uregulowanie w systemie prawnym pewnych zagadnień związanych z osobami pozostającymi w faktycznym pożyciu dowodzi właśnie tego, że ustawodawca dostrzega to zjawisko i w sposób wyraźny odgranicza je od kompleksowo uregulowanej więzi prawnej, jaką jest związek małżeński.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy jej rozpoznaniu, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie określenie podstaw skargi kasacyjnej oznacza obowiązek nie tylko powołania podstawy, ale również jej wywiedzenie i uzasadnienie. Wniesiona przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skarga kasacyjna wymogi te spełnia, a zatem podlegała rozpoznaniu.

Podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.)- dalej ustawa o kombatantach - ma usprawiedliwione podstawy. Przepis ten rozciąga uprawnienia kombatantów i osób represjonowanych wynikające z ustawy na pozostałych po nich, wdowy i wdowców – emerytów i rencistów. Skoro przepis ten normuje sytuacją prawną wdów i wdowców, a więc osób, które pozostawały ze zmarłym kombatantem w związku małżeńskim w rozumieniu obowiązującego prawa, to dla prawidłowego jego zastosowania w sprawie istotne było ustalenie czy M. K. uzyskała status wdowy w takim pojęciu.

Z tego względu szczegółowe rozważania Sądu I instancji na temat konkubinatu, w tym jego formy kwalifikowanej, za jaki uznał małżeństwo skarżącej, pozostają bez znaczenia dla ustalenia jej ewentualnych uprawnień wynikających z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Z cytowanego przepisu w żadnym razie nie można, bowiem wyinterpretować uprawnień dla konkubentów zmarłych kombatantów. Wbrew poglądowi Sądu, wyjątkowe nadanie konkubinatowi normatywnego znaczenia w niektórych wskazanych przepisach nie pozwala na przyjęcie takiego wyjątku w przedmiotowym przypadku. Przeciwnie, z tej okoliczności należy wnioskować, że gdyby intencją ustawodawcy było rozszerzenie omawianych uprawnień na konkubentów, wówczas znalazłoby to odzwierciedlenie w jego treści.

Skarżąca zawarła ślub kościelny z J. Z. w dniu 24 października 1946 r., a więc pod rządami przepisów dekretu z dnia 25 września 1945 r. – Prawo małżeńskie (Dz. U. Nr 48, poz. 27). Zgodnie z art. 12 § 2 dekretu jedynie małżeństwo zawarte przed urzędnikiem stanu cywilnego wywoływało skutki prawne wobec państwa, co nie pozbawiało stron możliwości dopełnienia również obrządku religijnego. Przesądzał on, zatem o wszystkich, nie tylko w sferze prawa cywilnego, skutkach prawnych. Przepis ten miał więc charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ślub skarżącej nie wywołał wówczas żadnych skutków prawnych, jakie wynikają z faktu zawarcia małżeństwa. Sytuacja ta nie uległa także konwalidacji w późniejszym okresie, już po uchyleniu dekretu. Zarówno, bowiem art. XI § 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. - przepisy wprowadzające kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 309), jak i art. VI § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – przepisy wprowadzające kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 60) stanowiły, że zawarcie i ważność małżeństwa podlegają ocenie według przepisów obowiązujących w dacie jego zawarcia. Warto przy tym przypomnieć, że wymóg ślubu przed urzędnikiem stanu cywilnego, jako warunku zawarcia małżeństwa wywołującego skutki prawne, obowiązywał, aż do daty wejścia w życie Konkordatu.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, według którego brak przepisów przejściowych do Konkordatu dokonujących konwersji konkubinatów wynikających z zawartego związku wyznaniowego, jest luką aksjologiczną wynikającą jedynie z mierności legislacyjnej, nie znajduje uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił również podobnego poglądu wyrażonego wyroku NSA z 12 kwietnia 2000r. –V SA 1512/99, na który powołał się Sąd w niniejszej w sprawie.

Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzeczypospolitą Polską podpisany w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. Nr 51 z 1998 r., poz. 318) jest umową międzynarodową stron, które ratyfikowały także Konwencję wiedeńską o prawie traktatów sporządzoną w Wiedniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. Nr 74 z 1990 r., poz.439). Stosownie do postanowień art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i ma bezpośrednie zastosowanie. Z istoty umowy międzynarodowej wynika, iż odzwierciedla ona wolę umawiających się stron. Skoro strony Konkordatu nie wyraziły woli konwersji, zawartych przed jego podpisaniem małżeństw wyznaniowych to oznacza, że takiej woli nie miały i fakt ten nie może być uznany za przejaw miernej kultury legislacyjnej jednej z nich. W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 28 Konwencji wiedeńskiej. Norma ta nie jest bowiem materialną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jedynie może być przywołana jako dodatkowy argument dla wykazania intencji stron konkordatu. Przepis ten stanowi bowiem, że postanowienia traktatów nie mają mocy wstecznej o ile odmienny zamiar nie wynika z ich treści. Materialną zaś podstawą rozstrzygnięcia wskazaną przez Sąd I instancji było naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji.

Nietrafny jest pogląd wojewódzkiego sądu administracyjnego, że ustawodawca pozostawił lukę aksjologiczną w zakresie konwalidacji sytuacji podobnego typu, przy okazji wprowadzenia do polskiego prawa " małżeństwa konkordatowego", co zdaniem Sądu, przesądza o zasadności zarzutu dyskryminacji, a tym samym daje podstawę do zrównania skarżącej z sytuacją wdowy o której mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach.

Mająca swoje źródło w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakichkolwiek powodów, ma utrwaloną treść w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, ale przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego. Z zasady równości wobec prawa wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania tych wszystkich adresatów normy prawnej, którzy są w takiej samej bądź podobnej sytuacji, a więc charakteryzują się w tym samym stopniu tą samą (relewantną ) cechą. Oznacza to zarówno zakaz dyskryminowania jak i preferowania takich osób. Takie ujęcie pozwala jednocześnie na odmienne potraktowanie podmiotów, które cechy tej nie posiadają (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24.10.2000 r. K 12/00; z 29.05.2001r. K 5/01: z 28.02.2002r. P 10/01; z 26.04.2005r. P 3/04). Ustalenie czy zasada równości została naruszona w konkretnym przypadku wymaga określenia kręgu adresatów kwestionowanej normy oraz wykazania, że pozostają w takiej samej lub podobnej, prawnie relewantnej sytuacji.

W rozpoznawanej sprawie przypadek taki nie zachodzi. Pomimo, bowiem pewnych cech podobnych, sytuacja skarżącej oraz osób które zawarły "małżeństwo konkordatowe" jest odmienna. W tym drugim przypadku, co nie zostało należycie rozważone przez Sąd I instancji , skutki w zakresie prawa prywatnego i publicznego, nie wynikają z samego tylko faktu zawarcia ślubu wyznaniowego. Warunkiem koniecznym ich wystąpienia jest bowiem, spełnienie dodatkowych wymogów. Należą do nich: złożenie przez nupturientów zgodnego oświadczenia woli dotyczącego wywarcia takich skutków, brak przeszkód wynikających z prawa polskiego oraz zarejestrowanie małżeństwa w aktach stanu cywilnego na wniosek przekazany urzędowi stanu cywilnego w terminie pięciu dni od zawarcia małżeństwa (art. 10 ust. 1 Konkordatu). Wymóg sporządzenia przez urząd aktu małżeństwa ma przy tym charakter konstytutywny i dopiero jego spełnienie wywołuje wskazane skutki prawne od chwili jego zawarcia przed duchownym. Na kierowniku USC spoczywa przy tym obowiązek sprawdzenia innej przesłanki a mianowicie braku przeszkód wynikających z przepisów prawa polskiego.(zob. także wyrok SN z 3.03.2004r. III CK 346/02).

Skoro sytuacja skarżącej, która nie spełnia wymogów koniecznych dla wywołania skutków prawnych jest odmienna od sytuacji osób, które zawarły po wejściu w życie Konkordatu małżeństwo wyznaniowe i te dodatkowe wymogi spełniły, to nie można przyjąć, że w tym wypadku zachodzi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz dyskryminacja w rozumieniu rozważanej normy konstytucyjnej. Teza ta jest także aktualna w stosunku do przywołanej przez Sąd, zawartej w preambule do Konstytucji RP, generalnej zasady równości w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego.

W świetle powyższych rozważań wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę prawną należało uznać za usprawiedliwioną i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie przepisu art. 207 par.2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.