Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 94/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 18, art. 71b ust. 3 i 3a,
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Miasta i Gminy S. sprawy zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej z rok 2012, zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...], zobowiązującą Miasto i Gminę S. do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 118 236,00 zł – Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w L. przeprowadził w Mieście i Gminie S. kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część wyrównawczą i oświatową subwencji ogólnej otrzymanej w 2012 r. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Miasto i Gminę S. na 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej – wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych – została zawyżona o kwotę 118 235,81 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, że dokonało analizy wyniku kontroli, wskazując kwotę zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 dla Miasta i Gminy S. w wysokości 118 236,00 zł w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych o 23,9226.

Minister Finansów – pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] – zawiadomił Miasto i Gminę S. o wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, jednocześnie zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie. Strona w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazała, że błędne zakwalifikowanie 4 uczniów w systemie informacji oświatowej – 2 uczniów Szkoły Podstawowej w S. i 2 uczniów Publicznego Gimnazjum w S. – było spowodowane brakiem precyzyjnych zapisów w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] – zobowiązał Miasto i Gminę S. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 118 236,00 zł. Miasto i Gmina S. – wnioskiem z dnia [...] października 2016r. – zwróciło się do Ministra Rozwoju i Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając bezzasadność tego wniosku organ wskazał m.in., że Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 zpóźn.zm.) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art.28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej zostały przyjęte dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49 poz. 463 z późn. zm.). Dane w bazach danych oświatowych są przekazywane według stanu na dzień 30 września każdego roku, tj. w roku szkolnym 2011/2012 według stanu na dzień 30 września 2011 r., stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 ww. ustawy oraz postanowień § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277 poz. 2746 z późn. zm.). Ponadto sposób wykazywania danych w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 ([...] września 2011 r.).

Algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2012, określony w załączniku do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r., przewidywał m.in. wagę:

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy ( na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U . z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, zpóźn.zm.) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty;

P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy ( na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust 3 ustawy o systemie oświaty);

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabowidzących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym ( na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera ( na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71bust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P38 = 0,840 dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych, ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych, poradniach psychologiczno-pedagogicznych ( na podstawie opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty).

Organ podnosi, że podstawą do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Miasta i Gminy S., stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012, w tym uczniów (dzieci, wychowanków) posiadających orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień [...] września 2011 r. i [...] października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

Z przepisów ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy wagach P2, P3, P4, P5, i P38 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie (dzieci/młodzież) wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień [...] września 2011 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, oraz opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3acyt. Ustawy, tj. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Ponadto uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, mogli być przeliczeni wagą P2 bez koniczności posiadania orzeczenia o potrzebie kształcenia – stosownie do opisu wagi P2.

Jednak nieprawidłowości wykazane w systemie informacji oświatowej na dzień [...] września 2011 r. przez szkoły/placówki prowadzone/dotowane przez Miasto i Gminę S. nie dotyczą młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz młodzieżowych ośrodków socjoterapii, dlatego druga część opisu wagi P2 nie jest brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w tym orzeczeniu. Zatem inne dokumenty, tj. orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania, badanie psychologiczne czy też opinia poradni psychologiczno-pedagogicznej –na które Strona się powołuje – nie mogły stanowić podstawy do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień [...] września 2011 r. uczniów jako uczniów niepełnosprawnych, w tym z niepełnosprawnościami sprzężonymi lub dzieci objętych wspomaganiem rozwoju dziecka.

Kwestię wydawania orzeczeń i opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne – w okresie objętym przedmiotową sprawą – regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U.Nr 13 poz. 114 z późn. zm. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.Nr 173, poz. 1072).

Zgodnie ze wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącym załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r., w orzeczeniu należało wskazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym orzeczenie to mogło być wydane na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okresu kształcenia w danej szkole albo na czas nieokreślony. Terminologia użyta w ww. rozporządzeniu i we wzorze orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego była zgodna z terminologią obowiązującą wówczas w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem zaburzeń i odchyleń rozwojowych. Dopiero w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. NR 137, poz. 1304) pojęcie "rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych" zostało zastąpione pojęciem "rodzaje niepełnosprawności".

Organ podkreśla, że kwestię kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uregulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. Rozporządzenia przedszkola specjalne, oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych szkoły specjalne oraz oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych organizowano dla dzieci i młodzieży:

1) niesłyszących,

2) słabo słyszących,

3) niewidomych,

4) słabo widzących,

5) z niepełnosprawnością ruchową,

6) z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim,

7) z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym,

8) z autyzmem,

9) ze sprzężonymi niepełnosprawnościami,

10) z chorobami przewlekłymi,

11) z zaburzeniami psychicznymi,

12) niedostosowanych społecznie,

13) zagrożonych niedostosowaniem społecznym,

14) zagrożonych uzależnieniem,

15) z zaburzeniami zachowania.

Jednakże dysfunkcje wskazane w pkt 10-15 nie były niepełnosprawnościami, natomiast dysfunkcje wskazane w pkt 12-15 traktowane były jako kategoria "niedostosowanie społeczne".

Organ przypomina, że definicja legalna "niepełnosprawności sprzężonej" określona w art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty została wprowadzona do prawa oświatowego od dnia 22 kwietnia 2009 r. Stosownie do ww. przepisu przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabowidzącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności.

Przepisy ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U.Nr 228 poz.1489). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. Rozporządzenia przedszkola specjalne, oddziały specjalne w przedszkolach ogólnodostępnych, szkoły specjalne oraz oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych organizuje się dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych:

1) niesłyszących,

2) słabosłyszących

3) niewidomych,

4) słabowidzących,

5) z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją,

6) z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim,

7) upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym,

8) z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera,

9) z niepełnosprawnościami sprzężonymi.

Organ wskazuje, że zespoły orzekające działające w publicznych poradniach

psychologiczno-pedagogicznych przy wydawaniu orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego obowiązane były i są do stosowania określeń rodzajów niepełnosprawności zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy.

W świetle powyższego na dzień [...] września 2011 r. przepisy prawa oświatowego określały rodzaje dysfunkcji stanowiących podstawę do obejmowania uczniów kształceniem specjalnym, w tym także przepisy te określały pojęcie niepełnosprawności sprzężonej.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r., to zakwalifikowanie w systemie:

- uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do niewłaściwych tabel systemu nieodpowiadających treści orzeczeń (tabela NP1. zamiast NP2.),

- dzieci, które na dzień [...] września 2011 r. nie posiadały opinii o potrzebie kształcenia specjalnego (tabela U6).

Ze względu na ww. przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r.:

1) Zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5 przy jednoczesnym zaniżeniu o 1 liczby uczniów przeliczonych waga P3. Powyższe było wynikiem wykazania wg stanu na dzień [...] września 2011 r. w systemie informacji oświatowej przez Szkołę Podstawową w S. ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. wydane na czas nauki w szkole podstawowej z uwagi na niepełnosprawność ruchową, tj. na jeden rodzaj niepełnosprawności, w tabeli NP1.

"Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" zamiast w tabeli NP2 "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności)". Uczeń ten – wg stanu na dzień [...] września 2011 r. – posiadał również opinię poradni psychologiczno-pedagogicznej nr [...] z [...] maja 2009 r., która w świetle przepisów dotyczących naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie mogła stanowić podstawy do wykazania tego ucznia w systemie jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Z kolei orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] maja 2013 r. nie mogło stanowić podstawy do wykazania ucznia w tabeli NP1., bowiem zostało ono wydane po dniu [...] września 2011 r.

2) Zawyżono o 1 liczbę dzieci przeliczonych wagą P38. Powyższe było przyczyną wykazania wg stanu na [...] września 2011 r. w systemie informacji oświatowej przez Szkołę Podstawową w S. (oddział przedszkolny) dziecka w tabeli U6. "Dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju na podstawie opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej", które na dzień sporządzenia sprawozdania, tj. na dzień [...] września 2011 r., nie posiadało opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Posiadana przez szkołę dla tego dziecka opinia nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. nie spełniała wymogów formalnych opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju określonych w przepisach § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, m.in. nie wynikało z niej stwierdzenie, że zachodzi potrzeba wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

3) Zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5 przy jednoczesnym zaniżeniu o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P2 i P4. Powyższe było wynikiem wykazania wg stanu na dzień [...] września 2011 r. w systemie informacji oświatowej przez Publiczne Gimnazjum w S.:

- ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z [...] września 2008 r. wydane na czas nauki w szkole podstawowej i gimnazjum z uwagi na upośledzenie w stopniu lekkim tj. na jeden rodzaj niepełnosprawności, w tabeli NP1."Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" zamiast w tabeli NP2 "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności)". Analiza treści wszystkich elementów orzeczenia nie wskazała na występowanie u ucznia niepełnosprawności sprzężonej. (posiadane przez ucznia orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, w świetle przepisów dotyczących naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 r., nie mogło stanowić podstawy do wykazania go w systemie jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi)

- ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. wydane na czas nauki w gimnazjum z uwagi na upośledzenie w stopniu znacznym, tj. na jeden rodzaj niepełnosprawności, w tabeli NP1 "Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" zamiast w tabeli NP2 "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności)". Analiza treści wszystkich elementów orzeczenia nie wskazała na występowanie u ucznia niepełnosprawności sprzężonej. (posiadanie przez ucznia orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, w świetle przepisów dotyczących naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, nie mogło stanowić podstawy do wykazania go w systemie jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi.)

W związku z tym, łącznie przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta i Gminy S. na rok 2012 zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 23,9226.

Stan faktyczny został ustalony na podstawie wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. [...], a także opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] [...] września 2017 r. nr [...].

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2012 dla Miasta i Gminy S., o której Miasto i Gmina S. zostało powiadomione pismem Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 23,9226 uczniów i wynosiła 5 490 281,00 zł.

Dodatkowo część oświatowa subwencji ogólnej dla Miasta i Gminy S. została zwiększona w ciągu roku budżetowego o kwotę 49 405,00 zł korygującą subwencję na rok 2012 z tytułu włączenia do subwencji rezerwy celowej poz. 74, tj. do wysokości 5 539 686,00 zł.

Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 23,9226 uczniów przeliczeniowych wynosi 5 421 450,00 zł. Kwotę 118 236,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Miasto i Gmina S. otrzymało na rok 2012, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa. Wobec powyższego zobowiązano (na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) Miasto i Gminę S. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 118 236 zł. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Decyzję wyżej opisaną zaskarżyła Gmina i Miasto S. narzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, rozstrzyganie wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącej bez uwzględnienia interesu obywateli w tym w szczególności interesu dzieci przebywających w szkołach prowadzonych przez Gminę i Miasto S.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie dokumentów potwierdzających niepełnosprawność uczniów za niewystarczające do uzyskania dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca otrzymała kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji żądanie od skarżącej zwrotu części subwencji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji;

3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Ramy materialno prawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego – wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r. poprzez zawyżenie łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych 23, 9226 uczniów.

Dane zostały ustalone na podstawie opinii Ministra Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia [...] lipca 2016 r. , z dnia [...] września 2017 r. oraz wyniku kontroli z dnia [...] stycznia 2015 r. przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.

Zdaniem Sądu, danych tych nie można skutecznie kwestionować.

Jeśli chodzi o skargę, to za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 71 b ust.3 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie dokumentów potwierdzających niepełnosprawność uczniów za niewystarczające do uzyskania dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.

Trzeba bowiem przypomnieć, że przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Miasto i Gminę S. części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Badaniu i ocenie podlegało zatem uzyskanie przez Miasto i Gminę S. część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla

Jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 r.

Istotne było więc , to czy uczniowie, którzy zostali uwzględnieni przy kalkulacji części

oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta i Gminy S. na rok 2012 przy wadze P2, p3, P4i P5 posiadali według stanu na dzień [...] września 20111 r. orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. wydane z uwagi na niepełnosprawności wymienione w opisie ww. wag.

Ponadto badaniu podlegało czy dzieci uwzględnione przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy wadze P38 posiadały opinie poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a u.s.o., tj. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Sąd podkreśla, że jedyną podstawą do wykazywania uczniów (dzieci) objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 212, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, i opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni jednak zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu. Inne dokumenty – na które Skarżący powoływał się w prowadzonym postępowaniu, nie mogły stanowić podstawy do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień [...] września 20111 r. uczniów jako uczniów wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Ze względu na przedmiot prowadzonego postępowania badaniu poddano orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię psychologiczno-pedagogiczną pod kątem zasadności wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r. uczniów je posiadających jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, oraz opinię, która – zdaniem Skarżącego – stanowiła podstawę do wykazania dziecka jako dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju. Dokumenty te w wyniku kontroli podatkowej przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. w Mieście i Gminie S. zostały zakwestionowane jako uprawniające do wykazania uczniów (dzieci)w systemie informacji oświatowej na dzień [...] września 2011 r. i naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z wagą P5 i wagą P38.

Zdaniem sądu mając na uwadze czas w jakim badane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinie zostały wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, Organ w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał przepisy prawa oświatowego obowiązujące w trakcie wydawania zakwestionowanych orzeczeń i opinii, zarówno w zakresie określenia wzoru orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i opinii jak i określenia rodzaju niepełnosprawności dzieci i młodzieży dla których organizowało się kształcenie specjalne, na podstawie takiego orzeczenia. Nie budzi również wątpliwości sądu, że organ mając na względzie § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r., mówiącego o zachowaniu mocy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, zbadał treść całego orzeczenia, tj. diagnozę, zalecenia, uzasadnienie pod kątem prawidłowości zakwalifikowania ucznia je posiadającego jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi.

W tym miejscu warto przypomnieć, że ze względu na treść definicji "niepełnosprawności sprzężonych" określonej w art. 3 pkt 18 u.s.o., poprzez którą należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabowidzącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności, Organ uznał, że ww. orzeczenia nie uprawniały dyrektorów szkół do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień [...] września 2011 r. uczniów je posiadających jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi tylko jako uczniów z jedną niepełnosprawnością. Analiza orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z [...] wrzesnia 2008 r., Nr [...] z [...] czerwca 2009r., Nr [...] z [...] września 2008 r., Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. wykazała na istnienie tylko jednej niepełnosprawność w odniesieniu do której zespół orzekający poradni psychologiczno-pedagogicznej orzekł o potrzebie kształcenia specjalnego w oparciu o podstawę programową dla dzieci z orzeczonym rodzajem niepełnosprawności. Sąd te ustalenia i oceny uznaje za prawidłowe. Trafnie również wskazano, że opinia psychologiczno-pedagogiczna Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. nie spełnia wymogów formalnych opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju określonych w przepisach § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, zatem nie mogła być uznana za podstawę wykazania dziecka w systemie informacji oświatowej, jako dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju. W ocenie sądu nie jest trafne twierdzenie Skarżącego, że błędne zakwalifikowanie uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego według poszczególnych wag spowodowane było brakiem precyzyjnych zapisów w orzeczeniach wydawanych przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne. Szkoła mogła zwrócić się przecież do rodziców/opiekunów prawnych o wystąpienie do poradni psychologiczno-pedagogicznej o uzupełnienie czy wyjaśnienie treści orzeczenia.

Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że Organ nie naruszył art. 71b ust. 3 u.s.o.

Sąd nie podziela tezy skarżącego jakoby organ uchybił treści art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy- w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

W świetle powyższego przepisu organ zobowiązany jest do wydania decyzji w sytuacji ustalenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji. Dlatego wpływu na wynik sprawy nie wywiera oświadczenie skarżącej, że nienależne kwoty były spożytkowane na zorganizowanie specjalnych metod nauczana i organizacji nauki dla uczniów, którzy tego wymagali.

Podobne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w uzasadnieniu wyroku: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn.. akt VIII SA/WA 998/10, z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 235/11.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie była prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Miasto i Gminę S. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na tenże rok, a określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego roku 2012.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem podstawą kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 były m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów/wychowanków w roku szkolnym 2011/2012, wykazywane w systemie informacji oświatowej (według stanu na dzień [...] września 2011r.), zweryfikowane przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Kontrola przeprowadzona wobec Miasta i Gminy S. przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. wykazała, że w systemie informacji oświatowej wykazane były nieprawidłowe dane.

Otrzymanie przez Miasto i Gminę S. kwoty części oświatowej ogólnej w kwocie wyższej od należnej spełniło więc przesłankę do zastosowania art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Wobec powyższego należy uznać, że Organ nie naruszył art. 37 ust 1 pkt 2 ww. ustawy zobowiązując Miasto i gminę S. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Jeśli chodziło zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i rozstrzyganie wszystkich wątpliwości na niekorzyść Skarżącego bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w tym w szczególności interesu dzieci przebywających w szkołach prowadzonych przez Gminę i Miasto S., to sąd uznaje go za nietrafny.

Zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Powyższa zasada została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Są stoi na stanowisku, że Minister Rozwoju i Finansów podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Co niezmiernie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały ustalone w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w Mieście i Gminie S. przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L., w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część wyrównawczą i oświatową subwencji ogólnej otrzymanej w 2012 r., w tym podstawy ustalania ich wysokości, a także opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] września 2017 r. Analizie poddano także stanowisko Skarżącego

Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a