Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 118/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano sumę pieniężną
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do wydania aktu lub do dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 21 lipca 2016 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Wojewodzie Opolskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) przyznaje od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej H. R. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej H. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. R. (zwaną dalej również skarżącą) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Opolskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podając jako cel pobytu - wykonywanie pracy.

Pismem z dnia 21 lipca 2016 r. Wojewoda, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedstawienie załącznika nr 1 do wniosku, wypełnionego i podpisanego przez podmiot powierzający cudzoziemce wykonywanie pracy.

Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie akt osobowych skarżącej.

W dniu 1 sierpnia 2016 r. (data wpływu) skarżąca wykonała wezwanie do uzupełnienia braków wniosku.

Następnie w dniu 2 sierpnia 2016 r. Wojewoda Opolski zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącą, o wszczęciu postępowania, wskazując jako planowany termin rozstrzygnięcia sprawy 26 września 2016 r.

Pismami z dnia 2 sierpnia 2016 r. organ zwrócił się o nadesłanie informacji, stosownie do treści przepisu art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2094, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] oraz [...] Komendy Wojewódzkiej.

W dniu 17 sierpnia 2016 r. Urząd Wojewódzki w [...] przekazał organowi akta osobowe skarżącej.

Pismem z dnia 26 września 2016 r. Wojewoda Opolski wezwał podmiot powierzający skarżącej wykonywanie pracy, tj. A Sp. z o.o. do nadesłania oświadczenia dotyczącego wysokości wynagrodzenia, które jest określane w posiadanej przez cudzoziemkę umowie zawartej w formie pisemnej oraz porównywalności tego wynagrodzenia, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Kolejnymi pismami z dnia 26 września 2016 r. Wojewoda Opolski wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji o informację Starosty o przeprowadzanych przez Spółkę rekrutacjach oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie przez H. R. ubezpieczenia zdrowotnego. Jednocześnie organ, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z uwagi na niezakończone postepowanie wyjaśniające. Organ podał, że powodem wydłużenia postępowania jest konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewoda ustalił też nowy termin wydania decyzji do 26 października 2016 r.

Pismem z dnia 26 października 2016 r. organ, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy do 28 listopada 2016 r., podając jako powód wydłużenia postępowania konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W dniu 31 października 2016 r. skarżąca przedłożyła informację Starosty.

Pismami z dnia 28 listopada 2016 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji w postaci umowy zgodnej z warunkami informacji Starosty dotyczącej stanowisk pracy oraz do przedstawienia potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium RP po 4 grudnia 2016 r.

Jednocześnie pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Wojewoda, na podstawie art. 36 K.p.a., wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do 27 stycznia 2017 r., wskazując ten sam powód zwłoki w załatwieniu sprawy, jak w poprzednich zawiadomieniach o przedłużeniu terminu.

W dniu 1 grudnia 2016 r. skarżąca uzupełniła wniosek o żądane przez Wojewodę dokumenty.

Natomiast 6 grudnia 2016 r. skarżąca przedłożyła organowi aktualną polisę PZU.

Kolejnym pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedstawienia polisy, tj. kosztów leczenia po dniu 5 lutego 2017 r. Jednocześnie poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy do 27 marca 2017 r.

W dniu 7 lutego 2017 r. skarżąca przedstawiła organowi polisę PZU, a w dniu 13 lutego 2017 r. aneks do umowy o pracę sporządzony z uwagi na zmianę wynagrodzenia zasadniczego.

Pismem z dnia 16 marca 2017 r. (data wpływu) Państwowa Inspekcja Pracy w [...] (dalej w skrócie: PIP) poinformowała Wojewodę o przeprowadzonej w A Sp. z o.o. kontroli m.in. w zakresie legalności zatrudnienia cudzoziemców. W piśmie tym organ opisał wykonane czynności oraz dokonane ustalenia, dołączając protokół z kontroli wraz załącznikami.

Pismem z dnia 27 marca 2017 r. Wojewoda wystąpił do PIP o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy przeprowadzona kontrola wykazała naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnośnie do skarżącej. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ poinformował skarżącą, na podstawie art. 36 K.p.a., o nowym terminie wydania decyzji do 26 maja 2017 r., wyjaśniając, że zachodzi konieczność uzupełnienia i przeanalizowania materiału dowodowego w sprawie.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. (data wpływu) PIP wyjaśniła, że wszystkie ustalenia poczynione w trakcie kontroli zostały przedstawione w poprzednio przesłanej informacji. Dodatkowo PIP wskazała, że w czasie kontroli nie stwierdzono nielegalnego wykonywania pracy przez skarżącą.

Przy piśmie z dnia 4 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej - adwokat P. F. przedłożył organowi uwierzytelnione dokumenty w postaci przedłużenia polisy ubezpieczeniowej dotyczącej kosztów leczenia, informację Starosty oraz uaktualniony załącznik nr 1 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismami z dnia 26 maja 2017 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania oryginałów ww. dokumentów, informując, że w przypadku niewydania decyzji do 30 czerwca 2017 r. skarżąca zobowiązania jest do potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 21 czerwca 2017 r. celem złożenia zeznań w sprawie na okoliczność toczącego się postępowania wyjaśniającego.

W dniu 22 czerwca 2017 r. (data wpływu) oraz w dniu 30 czerwca 2017 r. (data wpływu) pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumentację w postaci:

- oryginału informacji Starosty z dnia 12 kwietnia 2017 r.;

- oryginału załącznika nr 1 do wniosku;

- zezwolenia z dnia 5 czerwca 2017 r., typ A nr [...] na pracę dla skarżącej, wydanego przez Wojewodę Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o.;

- porozumienia zmieniającego warunki pracy i płacy zawarte w dniu 21 czerwca 2017 r. w zakresie terminu rozpoczęcia pracy;

- zgłoszenia skarżącej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Przy piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o dołączenie w poczet dokumentacji sprawy imiennego raportu miesięcznego o należnych składach - ZUS RCA wraz z informacją o wysyłce i potwierdzeniem.

W dniu 14 lipca 2017 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] zwrócił się do Wojewody o przesłanie wszelkich danych osobowo-adresowych skarżącej, wniosku o wydanie karty pobytu o nr [...] oraz udzielenie wszelkich informacji pomocnych w prowadzonym postępowaniu przygotowawczym o przestępstwo określone w art. 305 ust. 1 i 3 ustawy Prawo własności przemysłowej.

Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., że przedmiotowe postępowanie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 21 września 2017 r.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. organ udzielił Naczelnikowi Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] informację o stanie przedmiotowej sprawy, wskazując, że postępowanie nie zostało jeszcze zakończone.

Kolejnym pismem, z dnia 21 września 2017 r., Wojewoda, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że postępowanie z przyczyn niezależnych od organu nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające. Organ ustalił też nowy termin wydania decyzji do 21 listopada 2017 r.

W dniu 27 września 2017 r. (data wpływu) Zastępca Naczelnika Komendy Powiatowej Policji w [...] poinformował Wojewodę Opolskiego, że aktualnie toczy się postępowanie dotyczące skarżącej, ale nie jest w stanie podać przybliżonego terminu jego zakończenia, jak również wskazać, w jaki sposób przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone. Jednakże do czasu zakończenia postępowania niezbędna jest obecność skarżącej na terytorium Polski.

Pismem z dnia 10 października 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie art. 37 K.p.a., złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Opolskiego postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wniosła o wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy z uwzględnieniem faktu, że Wojewoda dysponuje wszelkimi dokumentami niezbędnymi do wydania decyzji, a także o wyjaśnienie przyczyn, dla których nie zakończono postępowania w terminie, w szczególności w terminie do dnia 21 lipca 2017 r. oraz do dnia 21 września 2017 r. oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszenie prawa.

Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że postępowanie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. z przyczyn niezależnych od organu, z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające oraz ustalił nowy termin załatwienia sprawy do 22 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone wobec skarżącej pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...] oraz czy istnieją inne okoliczności, które miałyby wpływ na toczące się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt.

Natomiast pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. organ powiadomił pełnomocnika skarżącej, działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., że postępowanie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 12 kwietnia 2018 r.

W dniu 2 lutego 2018 r. (data wpływu) Wojewoda Opolski otrzymał informację Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...], że w dniu 23 stycznia 2018 r. został wysłany wniosek do Prokuratury Rejonowej w [...] o zatwierdzenie aktu oskarżenia cudzoziemki, podejrzanej o czyn z art. 305 ust. 1 ustawy Prawo własności przemysłowej.

Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Wojewoda Opolski wystąpił do Prokuratury Rejonowej w [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa skarżącej, podejrzanej o czyn z art. 305 ust. 1 ustawy Prawo własności przemysłowej oraz czy ww. okoliczności dają podstawę do wyrażenia stanowiska, iż wjazd i pobyt H. R. na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy.

Pismem z dnia 2 lutego 2018 r. oraz dnia 26 lutego 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrócił się do Wojewody Opolskiego z prośbą o przesłanie akt przedmiotowej sprawy oraz o zajęcie stanowiska w sprawie złożonego zażalenia.

W dniu 9 marca 2018 r. organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców żądane akta sprawy.

Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] poinformował organ, że postępowanie prowadzone wobec skarżącej zostało zakończone skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...] o przestępstwo z art. 305 ust. 1 ustawy Prawo własności przemysłowej. Prokurator wyjaśnił też, że nie dysponuje innymi informacjami, na temat, czy wjazd i pobyt skarżącej w Polsce może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego.

Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o informację, na jakim etapie znajduje się sprawa prowadzona w związku z aktem oskarżenia skarżącej o czyn z art. 305 ustawy Prawo własności przemysłowej. Ponadto organ domagał się informacji, czy powyższa okoliczność daje podstawę do wyrażenia stanowiska, iż wjazd i pobyt skarżącej na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stosownie do art. 109 ustawy.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewoda Opolski ustalił nowy termin wydania decyzji do 12 czerwca 2018 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w związku z toczącym się postępowaniem w Sądzie Rejonowym w [...]. Organ zastrzegł, że w przypadku niewydania decyzji do dnia 28 maja 2018 r. skarżąca jest zobowiązania do uzupełnienia akt sprawy w terminie 30 dni o oryginały przedłużenia zezwolenia na pracę dla przedstawiciela handlowego oraz potwierdzenia posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy w [...] poinformował organ, że na dzień 10 sierpnia 2018 r. został wyznaczony termin rozprawy w sprawie skarżącej. Ponadto wyjaśnił, że ze względu na obowiązujące zasady procesu karnego nie jest dopuszczalne ujawnianie przez sąd jakichkolwiek opinii na temat osoby oskarżonej.

Decyzją z dnia 22 maja 2018 r., nr [...], Wojewoda Opolski przedłużył skarżącej zezwolenie na pracę na terytorium RP.

Pismem z dnia 30 maja 2018 r. (data wpływu) skarżąca przedłożyła organowi żądaną umowę najmu, jednocześnie informując o wydaniu przez Wojewodę Opolskiego przedłużenia zezwolenia na pracę.

Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie z art. 35 § 3 K.p.a. i ustalił nowy termin wydania decyzji do 31 sierpnia 2018 r., wskazując ten sam powód przedłużenia jak poprzednio.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Wojewoda ponownie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o informację, na jakim etapie znajduje się sprawa skarżącej, oraz czy okoliczność ta daje podstawę do wyrażenia stanowiska stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy.

Pismem z tej samej daty organ, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika skarżącej o kolejnym przedłużeniu rozpoznania sprawy do 30 listopada 2018 r. w związku z oczekiwaniem na zakończenie toczącego się postępowania karnego przed Sądem Rejonowym w [...].

Pismem z dnia 24 września 2018 r. (data wpływu) Sąd Rejonowy w [...] poinformował organ, że postępowanie karne prowadzone wobec skarżącej nie zostało zakończone wydaniem prawomocnego wyroku, a kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień 29 października 2018 r. Jednocześnie Sąd przedstawił tożsamą argumentację, jak w poprzedniej informacji, odnośnie do możliwości wypowiedzenia się w zakresie zastosowania art. 109 ust. 1 ustawy.

Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 26 września 2018 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do organu w dniu 1 października 2018 r., skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1a i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w sprawie jej wniosku o pozwolenie na pobyt czasowy i pracę. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 K.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wydanie orzeczenia o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 21.000 zł. Skarżąca domagała się też zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca szczegółowo opisała dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując, że do dnia sporządzenia skargi, a zatem przez ponad dwa lata Wojewoda Opolski nie wydał rozstrzygnięcia. Skarżąca argumentowała, odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa, że sposób prowadzenia postępowania przez organ wypełnia niemal wszelkie przesłanki postępowania przewlekłego. Nie sposób mówić bowiem o efektywności postępowania, jeżeli organ przez ponad 26 miesięcy nie jest w stanie zakończyć postępowania o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto w tym samym czasie ten sam organ zdążył dwukrotnie wydać skarżącej pozwolenie na pracę. Skarżąca podkreśliła, że organ wykonywał czynności w dużym odstępie czasu, dokonywał wezwań zmierzających do uzupełnienia braków niejako "na raty", ustalał terminy w znacznej i nieuzasadnionej odległości czasowej. Poza tym wielokrotnie w czasie postępowania podejmował czynności w ostatnich dniach wyznaczonych przez siebie terminów na załatwienie sprawy. Nie rozstrzygnął też sprawy w grudniu 2016 r., kiedy dysponował wszelkimi dokumentami i informacjami niezbędnymi do zakończenia postępowania. Dodatkowo, od dnia 21 czerwca 2017 r. do dnia 21 września 2017 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy i to w warunkach, w których postępowanie trwało już przeszło rok. Za nieuzasadnione skarżąca uznała również odczekiwanie przez organ na zakończenie postępowania karnego. W tym zakresie dowodziła, że Wojewoda winien samodzielnie wyrazić stanowisko odnośnie do możliwości zastosowania art. 109 ustawy i dać temu wyraz w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie. Zdaniem skarżącej, przyjmując nawet za prawidłowe działanie polegające na zwlekaniu z wydaniem określonego postanowienia kończącego sprawę z uwagi na konieczność odczekania na prawomocne zakończenie postępowania karnego cudzoziemki, to już żadnego uzasadnienia nie znajduje opóźnienie Wojewody do dnia, w którym pozyskał informację o toczącym się postępowaniu przygotowawczym. Nie wiadomo bowiem, dlaczego Wojewoda Opolski nie zakończył sprawy do czerwca 2017 r., kiedy to kilkakrotnie zaistniała sytuacja pełnego skompletowania dokumentacji sprawy. Uzasadniając pozostałe wnioski skargi skarżąca podniosła, że przewlekłe prowadzenie postępowania implikuje szkodę i utrudnienia zarówno na płaszczyźnie wynikającej z samego faktu nieuregulowania statusu prawnego cudzoziemca przez okres ponad dwóch lat oraz konsekwencji z tego wynikających, ale także na płaszczyźnie odszkodowawczej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podkreśliła, że jej sprawa jest związana ze sprawą małżonka, ponieważ przed Wojewodą toczy się również postępowanie z jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności. Natomiast Wojewoda Opolski rozpatrując wniosek Y. J. za każdym razem podaje, wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania, że powodem jego wydłużenia jest konieczność oczekiwania w pierwszej kolejności na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W przekonaniu skarżącej, doszło do takiej sytuacji, w której Wojewoda uzależnia jedną z rozpoznawanych przez siebie spraw od innej, w której dopuszcza się oczywistej i rażącej przewlekłości. Taki stan rzeczy uzasadnia ustalenie, z jakiego powodu sprawa nie została zakończona w terminie, a także wskazanie osób winnych powyższemu zaniedbaniu, łącznie ze stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podniósł, że przedłużanie prowadzonego postępowania było uzasadnione koniecznością uzupełniania materiału dowodowego o żądane od skarżącej dokumenty, ich aktualizację, czy też potrzebę przedstawienia oryginałów. W ocenie organu, istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia było przesłuchanie skarżącej w celu ustalenia faktu, dlaczego we wniosku wpisała tylko syna, pomijając męża, skoro we wnioskach z poprzednich lat podawała także pobyt męża. Organ dowodził, że zwłokę w rozpoznaniu sprawy uzasadnia konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącej. W tym celu prowadzono korespondencję z Policją, Prokuraturą i Sądem. Natomiast odnosząc się do argumentacji skargi organ dowodził, że przedmiotowe postępowanie zasługuje na miano szczególnie skomplikowanego. Pierwsze wątpliwości organu dotyczące możliwości wydania decyzji pozytywnej pojawiły się z chwilą, kiedy skarżąca nagle ujawniła wspólny pobyt z mężem, a fakt ten przy złożeniu wniosku zataiła. Następnie, by uprawdopodobnić posiadanie źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu, pracodawca dwukrotnie zwiększył wysokość jej wynagrodzenia. Wojewoda podkreślił, że status prawny cudzoziemki nie można uznać za nieuregulowany, ponieważ zgodnie z przepisami przebywa ona w Polsce legalnie. Ponadto, posiadając stosowane zezwolenie jest uprawniona do wykonywania pracy i ją wykonuje. Wojewoda wskazał też, że kierując się troską o ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego uzależnia między innymi swoją decyzję od rozstrzygnięcia postępowania karnego, gdyż zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy, odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy cudzoziemiec nie spełnia wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei odczekiwanie przez organ na ostatni dzień wyznaczonego terminu wynika z potrzeby szczegółowego przeanalizowania zebranego materiału dowodowego, co w ocenie skarżącej może być rozumiane jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Końcowo organ podkreślił, że w każdym przypadku zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Przy piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski przekazał dodatkowe dokumenty do sprawy, z których wynika, że organ kolejnymi pismami z dnia 29 listopada 2018 r. oraz z dnia 11 lutego 2019 r. przedłużył termin wydania decyzji, obecnie do 12 kwietnia 2019 r., wskazując na konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania karnego w sprawie skarżącej. Jednocześnie Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 K.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści wskazanych regulacji wynika zatem, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W związku z argumentacją skargi wyjaśnić trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała znaczenia regulacja art. 16 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z zestawienia treści art. 16 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można zatem wywieść, że znowelizowane przepisy powinny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, jak również do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Artykuł 16 ustawy nowelizującej odnosi się bowiem do postępowania w sprawie. Tryb z art. 37 K.p.a. ma natomiast charakter wpadkowy i nie skutkuje wydaniem aktu podlegającego zaskarżeniu. W przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ma zatem zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, w świetle którego istotne jest wszczęcie postępowania przed sądami administracyjnymi po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środka zaskarżenia, składając do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo z dnia 10 października 2017 r., które należy uznać za ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do tego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając jego treść zgodzić należy się z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Według tego przepisu, przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Oceniając czynności Wojewody Opolskiego w kontekście zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania, zasadnym jest zatem uwzględnienie założenia ustawodawcy wynikającego z art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także z regulacji art. 12 § 2 K.p.a. stanowiącego, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie wyprowadzić można dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Realizacji powyższej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., po myśli którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego. Organ niewątpliwie działał w sposób opieszały i nieefektywny, przedłużając wielokrotnie postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie z wniosku skarżącej od daty jego wszczęcia, tj. od 2 sierpnia 2016 r. prowadzone jest przez organ ponad dwa lata i nadal nie zostało zakończone. Ustalona przez Sąd na podstawie materiału dokumentacyjnego chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdza, że organ naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 K.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 K.p.a. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować przedłużania przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jednocześnie organ ten nie przeprowadza żadnego postępowania wyjaśniającego w ramach przysługujących mu kompetencji, służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ta uwaga dotyczy okresu od 21 lipca 2017 r. do 18 stycznia 2018 r., w którym organ nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych. Co więcej, dostrzec trzeba, że organ swoją biernością doprowadzał do utraty ważności dokumentów przedstawianych przez skarżącą (m.in. polisy kosztów leczenia), co wiązało się z kierowaniem do H. R. kolejnych wezwań do przedłożenia aktualnych dokumentów. Jednocześnie powyższą okoliczność organ uznawał za powód uzasadniający przedłużanie kolejnych terminów załatwienia sprawy. Nie można też nie zauważyć, że organ niemal po roku od wszczęcia postępowania zadecydował o konieczności przesłuchania skarżącej w celu ustalenia faktu, dlaczego we wniosku wpisała tylko syna, pomijając męża. Takie działanie organu jest tym bardziej nieusprawiedliwione, gdy zważyć, że Wojewoda - co sam przyznał w odpowiedzi na skargę - był już wcześniej w posiadaniu informacji, iż we wnioskach z poprzednich lat skarżąca podawała także pobyt męża. O braku koncentracji materiału świadczy również wzywanie skarżącej co jakiś czas o kolejne dokumenty celem uzupełnienia wniosku oraz niewątpliwy brak planu działania w sprawie. Tymczasem z art. 114 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, jakie łącznie warunki winny być spełnione przez skarżącą, aby uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i jakie dokumenty są w tym zakresie wymagane. W przekonaniu Sądu, jako naganne należy nadto ocenić odczekiwanie przez Wojewodę na wyznaczone przez siebie końcowe terminy załatwienia sprawy i dopiero wówczas podejmowanie czynności procesowych. Sąd nie podziela argumentacji organu, że takie działanie było spowodowane potrzebą dokładnego analizowania materiału dowodowego sprawy, ponieważ nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Tytułem przykładu wskazać można, że pomimo, iż skarżąca przedłożyła w dniu 31 października 2016 r. informację Starosty, organ dopiero 28 listopada 2018 r. (wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy) wezwał ją o dalsze dokumenty i jednocześnie wyznaczył kolejny termin wydania decyzji do 27 stycznia 2017 r. Takie działania organu miały miejsce także w dniach 26 września 2016 r., 27 stycznia 2017 r., 27 marca 2017 r., 26 maja 2017 r., 6 kwietnia 2018 r., czy też 12 czerwca 2018 r. W ocenie Sądu, za czynność zbędną, mającą wpływ na zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy należało również uznać wystąpienie przez organ pismem z dnia 27 marca 2017 r. do PIP o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy przeprowadzona kontrola wykazała naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnośnie do skarżącej. Powyższe nie tylko spowodowało kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 26 maja 2017 r., ale również nie było celowe, ponieważ PIP już przy piśmie z dnia 16 marca 2017 r. przedstawił informację w tym zakresie, dołączając protokół z kontroli, jak również całą zgromadzoną dokumentację.

Zdaniem Sądu, postępowanie z wniosku skarżącej niewątpliwie mogło zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie mogą być uznane za uzasadnione. Wyraźnie stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podejmowane przez organ czynności miały po części charakter pozorny i w realiach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za wystraczające dla uwolnienia się przez Wojewodę od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wpływ na termin rozpoznania sprawy miała konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącej. Nie przesądzając prawidłowości tego stanowiska stwierdzić należy, że jeśli - w ocenie organu - zakończenie tego postępowania stanowiło zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od którego zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji, to Wojewoda powinien rozważyć możliwość wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Natomiast zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Powyższe oznacza, że - po pierwsze - postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możliwości powstania przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, zaś po wtóre, daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia i zweryfikowania jego prawidłowości. W ocenie Sądu, usprawiedliwienia dla braku podejmowania przez organ skutecznych działań nie może również stanowić podniesiona przez Wojewodę okoliczność, że status prawny skarżącej nie jest nieuregulowany, ponieważ zgodnie z przepisami przebywa ona w Polsce legalnie. Obowiązkiem organu jest bowiem przeprowadzenie właściwego postępowania, które winno zakończyć się bądź decyzją merytoryczną na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach, bądź innym rozstrzygnięciem procesowym, stosownie do przepisów K.p.a. W tym miejscu zwrócić należy też uwagę na okoliczność, że ten sam organ w odrębnym postępowaniu dwukrotnie wydał skarżącej zezwolenie na pracę na terytorium RP. W tej sytuacji organ winien szczególnie aktywnie zmierzać do szybkiego zakończenia postępowania, mając na uwadze cel złożenia przez skarżącą wniosku, którym jest wykonanie pracy.

Zdaniem Sądu, oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez Wojewodę, nie może być wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły, a przekroczenie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. W przekonaniu Sądu, tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Postępowanie było prowadzone rozwlekle, a tego stanu rzeczy nie usprawiedliwiała konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do załatwienia sprawy. Nadto Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego, że organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej także po wniesieniu skargi, a termin wydania decyzji został kolejny raz przedłużony do dnia 12 kwietnia 2019 r., co oznacza, że Wojewoda dalej pozostaje w stanie przewlekłości.

Jak nadmieniono wyżej, ocena skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy stan ten trwa nadal w dacie wyrokowania. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ nie zakończył postępowania ani nie wydał żadnego rozstrzygnięcia procesowego eliminującego stan przewlekłości. Powyższe spowodowało konieczność zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącej, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Jednocześnie, na podstawie powyższych ustaleń, Sąd stwierdził - stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. - że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W ocenie Sądu, Wojewoda niewątpliwie naruszył art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a., ponieważ podejmował czynności w zbyt długich odstępach czasu oraz nie dotrzymywał ustawowych terminów załatwienia sprawy, jak też tych wyznaczonych przez siebie. Ponadto kolejne wyznaczanie terminów rozpatrzenia sprawy z powoływaniem się na te same przyczyny niedochowania wcześniejszych terminów, przy jednoczesnej bierności (organ nie wykazał, by w wymaganych okresach podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy), niewątpliwie świadczy o tym, że postępowanie organu - także z tej przyczyny - wyczerpało cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze i to, że wskazywane przez Wojewodę powody w żadnej mierze nie uzasadniają braku aktywności z jego strony przez tak długi czas. Nie można też nie dostrzec, że nawet wniesienie przez skarżącą ponaglenia (zażalenia) czy skargi nie wpłynęło w żaden sposób na opieszałość działań organu i nie wywołało skutku w postaci zakończenia przedmiotowego postępowania. Reasumując, uznać należy, że działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania, oraz z przepisem art. 35 K.p.a., wyznaczającym terminy załatwiania spraw przez organ. Podważają dodatkowo zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Przedstawione okoliczności zadecydowały również o wymierzeniu organowi przez Sąd z urzędu grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w kwocie 500 zł, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 154) - w 2018 r. wyniosło 4.585,03 zł. Orzeczona grzywna jest przede wszystkim wynikiem stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Miarkując wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej, i na tej podstawie uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości.

W ocenie Sądu, zasadne było także przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł (pkt 4 wyroku), stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., zwłaszcza gdy stwierdzono, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tak jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednak wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącej za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.