Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 90/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. ust. 1 i 1b pkt 1, ust. 1d i 2, art. 9a, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 41a, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 roku sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też jako [...]WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2020 poz. 995 ze zm. dalej u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli spółki E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też jako spółka lub skarżąca lub E. ) prowadzącej działalność zbierania na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P., przeprowadzonej w dniach od [...] września 2020 roku do [...] października 2020 roku, udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:

1. Prowadzić działalności zbierania odpadów po uzyskaniu stosownego w tym zakresie zezwolenia. W terminie: na bieżąco

2. Zapewniać prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania zgodnie z wymogami prawa. W terminie: na bieżąco

3. Prowadzić działalność zgodnie z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO). W terminie: na bieżąco

Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] grudnia 2020 r.

Uzasadniając zarządzenie pokontrolne organ wskazał, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r. przez upoważnionego inspektora WIOŚ kontroli spółki stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W czasie kontroli ustalono, że spółka na terenie działki o nr ewid. [...] prowadzi działalność zbierania odpadów, w zakresie której posiada decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. [...], udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów. Magazynowanie odpadów prowadzone było na terenie, do którego spółka posiada tytuł prawny, tj. prawo użytkowania wieczystego gruntu, sporządzone w formie okazanego podczas kontroli aktu notarialnego. W czasie oględzin miejsc magazynowania odpadów przeprowadzonych [...] września 2020 r. stwierdzono, że do magazynowania zbieranych odpadów spółka zorganizowała dwa miejsca na utwardzonym (nawierzchnia betonowa) placu magazynowym, miejsca w wydzielonych boksach pod zamykaną wiatą oraz dwa miejsca w budynku magazynowo- warsztatowym. Do magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów przeznaczono opisane kodami odpadów pojemniki. W dniu przeprowadzania oględzin magazynowane były dwa rodzaje zbieranych odpadów, tj. o kodzie [...] - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia oraz [...] - opakowania z drewna, które magazynowane były luzem w wyznaczonych miejscach na utwardzonym placu magazynowym W dniu ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2020 r. stwierdzono, że odpady o kodzie [...] magazynowane były w pojemniku, a odpady opakowań z drewna przekazane zostały do zagospodarowania uprawnionemu podmiotowi.

W wyniku analizy prowadzonej przez Spółkę i przedstawionej podczas kontroli ilościowo- jakościowej ewidencji odpadów za okres od 2017 roku do dnia kontroli stwierdzono, że podmiot nie prowadził zbierania odpadów przez cały rok 2017 i 2018. W związku z powyższym, mając na uwadze przepis zawarty w art. 48 pkt 5) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm. dalej u.odp.) posiadane przez Spółkę zezwolenie na zbieranie odpadów, wygasło z mocy prawa, bowiem zgodnie z powołanym przepisem "Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata". Wobec tego zdaniem [...]WIOŚ od [...] stycznia 2019 r. Spółka zbierała odpady bez wymaganego na podstawie art. 41 ust. 1 u.odp. zezwolenia, a tym samym magazynowała zebrane odpady z naruszeniem art. 25 ust. 3 u.odp., zgodnie z którym, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów.

W związku z powyższym stwierdzone podczas kontroli działanie Spółki w ramach prowadzonej gospodarki odpadami uznano za działanie niedozwolone i zakazano jego prowadzenia do czasu uzyskania stosownego w tym zakresie zezwolenia, stosownie do art. 41 ust. 1 u.odp. (pkt 1 zarządzenia).

Dalej [...]WIOŚ wskazał, że w dniu oględzin miejsc magazynowania odpadów przeprowadzonych [...] września 2020 r. stwierdzono, że miejsca, które zorganizowane zostały w budynku warsztatowo-magazynowym nie zostały objęte wizyjnym systemem kontroli, a prowadzony monitoring pozostałych miejsc magazynowania odpadów (na placu i pod wiatami) nie był prowadzony w sposób ciągły, tylko w chwili zarejestrowania ruchu w obrębie pola widzenia kamery. Stwierdzone naruszenia zostały usunięte w czasie trwania kontroli, co zostało potwierdzone przez inspektora prowadzącego kontrolę w dniu 19 października

2020 r.

[...]WIOŚ zwrócił uwagę, że obowiązek wyposażenia miejsc magazynowania lub składowania odpadów wynikający z art. 25 ust. 6a u.odp. został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), zwanej dalej u.o.z.u.o. Zgodnie z art. 17 u.o.z.o. art. 25 ust 6a wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia (ustawa została ogłoszona w dniu [...].08.2018 r.). W związku z powyższym obowiązuje on w zasadzie od [...] lutego 2019 r. , z tym że od [...] marca 2019 r. zgodnie z art. 12 u.o.z.u.o. posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenie zintegrowane uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany spełnić wymagania określone w art. 25 ust. 6a i 6b ustawy zmienianej w art. 1 oraz wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 8a tej ustawy w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". WWIOŚ wskazał, że powyższe dotyczy kontrolowanej spółki, ponieważ posiadała ona zezwolenie w zakresie zbierania przed wejściem w życie rzeczonej ustawy, tj. przed dniem [...].09.2018 r. Ogólne wymagania dotyczące systemu kontroli wizyjnej zostały określone w art. 25 ust. 6b-6e ustawy, natomiast na podstawie art. 25 ust. 8a ww. ustawy o odpadach wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29.08.2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1755).

W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie organu kontrolowana spółka w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] października 2020 r. dopuściła się deliktu administracyjnego polegającego na nieprowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów zlokalizowanych wewnątrz budynku warsztatowo-magazynowego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu z art. 25 ust. 6a u.odp.

Z uwagi na zbieranie i magazynowanie przez spółkę odpadów palnych, takich jak papier i tektura, odpady tworzyw sztucznych, opony, odpady wielkogabarytowe podmiot, zgodnie z art. 25 ust. 6h u.odp. zobowiązany był zapewnić "(...) dostępność obrazu w czasie rzeczywistym wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 6f, przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności". Wskazaną informację, zgodnie z art. 27 u.o.z.u.o. należało przekazać do dnia [...] września 2019 r. Kontrolowany podmiot przekazał przedmiotowe dane (hasło i login umożliwiające korzystanie on-line z systemu wizyjnego) WIOŚ z przekroczeniem wyżej przywołanego terminu, tj. w dniu [...] grudnia 2019 roku.

W zakresie prowadzonej gospodarki odpadami stwierdzono, że spółka na podstawie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.odp., została wpisana z urzędu do rejestru, o którym mowa w art. 49 ww. ustawy o odpadach, i uzyskała nr [...]. Na podstawie okazanej ewidencji odpadów stwierdzono, że spółka przynajmniej od [...] lipca 2018 r. wytwarza odpady i na dzień kontroli nie posiadała w tym zakresie wpisu do rejestru, tj. wpisu w dziale XII. Wytwórca odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Wymóg złożenia wniosku o wpis w ww. zakresie wynika z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e u.odp., a w przypadku posiadania wpisu w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (zwanej dalej "BDO"), powinien on być zgodny ze stanem rzeczywistym. Dlatego też zdaniem organu skarżąca była zobowiązana do złożenia wniosku aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.odp. Uczyniła to dopiero [...] października 2020 r. W związku z czym stwierdzono, że Spółka wytwarza odpady bez wymaganego wpisu do wyżej wskazanego działu XII BDO do dnia uzyskania zmiany przedmiotowego wpisu.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wniosła spółka E. sp. z o.o. w G. , reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zakresie pkt 1 jego sentencji i uznanie przez Sąd uprawnienia spółki tj. stwierdzenie, że posiada prawo do zbierania odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] ob. 6 Podolany. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. art. 48 pkt 5 u.odp. w zw. z art. 6, 7, 11, 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w zw. z art. 2, 7 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na zbieranie odpadów wygasła z mocy prawa i nie obowiązuje w obrocie prawnym, a tym samym spółka prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, gdy tymczasem stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów nie zostało wyrażone w stosownej decyzji administracyjnej, poprzedzonej postępowaniem prowadzonym zgodnie z zasadami k.p.a., w związku z czym strona nie miała realnej możliwości ochrony swoich praw;

2. art. 48 pkt 5 u.odp. w zw. z art. 162 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 8a, 77, 80, 107 k.p.a., w zw. z art. 2,7 Konstytucji RP, poprzez:

a. błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. zn. [...] o zezwoleniu na zbieranie odpadów wygasła z mocy prawa, pomimo że skarżąca (wbrew twierdzeniom organu) w rzeczywistości prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów w 2017 roku, co zostało wykazane KPO nr [...] dla odpadu o kodzie [...] w ilości [...];

b. niezgodną z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego i odmowę uznania za wiarygodne przedłożonych dokumentów KPO nr [...] dla odpadu o kodzie [...] w ilości [...] oraz oświadczeń Skarżącej wyrażanych w toku kontroli oraz po jej zakończeniu na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów w 2017 roku;

c. brak wyjaśnienia z jakich powodów organ uznał, iż do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej.

Spółka wskazała, że kwestionuje zarządzenie pokontrolne tylko w pkt 1, tj. uznania, że prowadzona była działalność zbierania odpadów bez uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżąca podała, że neguje ustalenia podmiotu kontrolującego, że od [...] stycznia 2019 r. prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów). Wniosek ten jest nieprawidłowy z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze zdaniem skarżącej dla potwierdzenia skutku wygaśnięcia decyzji konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji (a nie w ustalenia tego przez organ kontrolujący w protokole kontroli, czy zarządzeniu pokontrolnym). Wygaśnięcie zezwolenia następuje co do zasady z chwilą zaistnienia okoliczności wskazanej w pkt 1-5 art. 48. Analiza treści przesłanek ujętych w art. 48 pkt 1-5 umożliwia przyjęcie, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia może być wydana i na wniosek, i z urzędu. Z uwagi na to, że w ustawie - Prawo ochrony środowiska znajdują się przepisy prawne regulujące zagadnienie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej reglamentującej korzystanie ze środowiska w przypadku art. 48 u.odp. organ ma możliwość zastosowania analogii z ustawy (analogia legis), z jednoczesnym spełnieniem wymogu wynikającego z zasady stosowania przepisu najbardziej podobnego. Podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji stanowią przepisy art. 48 ustawy o odpadach w zw. z art. 162 k.p.a. w zw. z art. 193 Prawa ochrony środowiska (analogia legis). Mając na uwadze powyższe wygaśnięcie decyzji o zbieraniu odpadów powinno zostać potwierdzone w stosownej decyzji administracyjnej "o wygaśnięciu zezwolenia", poprzedzonej dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie "stwierdzenia wygaśnięcia". Tylko takie postępowanie gwarantuje stronom należne im uprawnienia procesowe, umożliwia skuteczną obronę praw, inicjatywę dowodową w tym możliwość przedstawienia własnego stanowiska w zakresie ewentualnego skutku wygaśnięcia decyzji.

Po drugie, zdaniem skarżącej, wbrew ustaleniom organu podmiot kontrolowany w rzeczywistości prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów w 2017 roku, a jedynie błędnie zaklasyfikował odpady.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia [...] października 2020 roku, zawierającym uwagi do protokołu kontroli wyjaśniono, iż w roku 2017 miało miejsce zbieranie odpadów, co zostało udokumentowane w Karcie Przekazania odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie [...] w ilości [...]. Odpad ten we wcześniej przedstawionych dokumentach został omyłkowo zakwalifikowano jako wytworzony, w rzeczywistości zaś został zebrany przed przekazaniem uprawnionemu podmiotowi. [...]WIOŚ nie przyjął poprawionej dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej za 2017 rok i podtrzymał stanowisko zawarte w protokole kontroli, czemu dał wyraz w piśmie z dnia [...] listopada 2020 roku. Organ przyjął, że z materiału dowodowego zebranego podczas kontroli (w szczególności pisemnej informacji stanowiącej załącznik nr [...] oraz dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej) wynika, że w roku 2017 oraz 2018 Spółka nie zebrała w miejscu prowadzenia działalności przy ul. [...] w P. żadnego rodzaju odpadów. Skarżąca podkreśliła, że informacja udzielona na etapie kontroli w załączniku nr [...] do protokołu kontroli nr [...] powstała pod wpływem błędu, bez dostatecznego zweryfikowania okoliczności sprawy. Jej zdaniem nie ulega wątpliwości że w załączniku nr [...] do protokołu kontroli osoba udzielająca informacji odnosiła się wyłącznie do przesłanej wcześniej do urzędu Ewidencji Odpadów oraz Kart Przekazania Odpadów z roku 2017. Dlatego na etapie kontroli została udzielona błędna informacja o tym, że w roku 2017 zbieranie odpadów nie miało miejsca w przedmiotowej lokalizacji. Tymczasem po późniejszym wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji okazało się, że w wymaganym czasookresie dwóch lat odpady zostały zebrane. Na spotkaniu pokontrolnym oraz w piśmie z dnia [...] października 2020 r. zmieniono wcześniejsze informacje dot. 2017 roku i przedłożono zaktualizowane karty przekazania odpadów, dokumentujące proces zbierania odpadów, cofnięto w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 roku oświadczenie złożone do protokołu kontroli (jako załącznik nr [...]). Tymczasem ww. okoliczności zostały przez organ pominięte przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Końcowo skarżąca wskazała, że z uwagi na faktyczne prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w roku 2017, co zostało potwierdzone stosownymi kartami przekazania odpadów oraz oświadczeniami przedstawicieli spółki, Skarżąca na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. wnosi o uznanie uprawnienia w postaci zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] ob. 6 Podolany, przy ul. [...] w P. w zakresie decyzji Prezydenta Miasta P. dnia [...] czerwca 2016 r, [...] udzielającej zezwolenie na zbieranie odpadów (uznanie, że decyzja ta nie wygasła).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi Organ wskazał, że nie przyjął za wiarygodną poprawioną dokumentację za 2017 r. i po ponownej analizie materiału zgromadzonego podczas kontroli, podtrzymał w całości stanowisko zawarte w protokole kontroli nr [...]. [...]WIOŚ podkreślił, że jednym z podstawowych obowiązków posiadaczy odpadów jest prowadzenie ich ewidencji, która zgodnie z zapisem art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, powinna być prowadzona na bieżąco. Zmiany w ewidencji odpadów, które zostały wytworzone czy też zebrane w 2017 r. i dokonane przez Spółkę po trzech latach od ich wytworzenia czy też zebrania, nie mogą zostać uznane przez Organ jako zgodne ze stanem rzeczywistym i mającym miejsce faktycznie w 2017 roku. Tak prowadzona ewidencja odpadów - z nanoszeniem poprawek, jak wyjaśnił przedstawiciel kontrolowanej Spółki wynikających z "omyłkowej" kwalifikacji odpadów zebranych jako wytworzonych, mogłaby mieć miejsce ewentualnie w czasie bieżącym, tzn. najpóźniej w przeciągu miesiąca od zaistniałej sytuacji w 2017 roku. Zdaniem organu nie można przyjąć za wiarygodne, że trzy lata później Spółka dopatruje się uzasadnionych błędów w ewidencji odpadów, prowadzonej w 2017 roku i ma słuszne podstawy do dokonania jakichkolwiek jej zmian.

Zdaniem WWIOŚ nie ma racji skarżący twierdząc, że istnieje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w stosownym postępowaniu administracyjnym. Bezspornym jest, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 u.odp. ma charakter deklaratoryjny. Takie stanowisko wyrażane jest zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie. Wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 48 pkt 5 następuje z mocy samego prawa, a decyzja jedynie stwierdza ten stan prawny, nie tworząc nowego. Nie może mieć wpływu na ten stan prawny korekta ewidencji odpadów - z nanoszeniem poprawek, jak wyjaśnił przedstawiciel kontrolowanej Spółki wynikających z "omyłkowej" kwalifikacji odpadów zebranych jako wytworzonych, dotycząca ewidencji z 2017 r. Przepisy prawa regulujące kwestie prowadzenia ewidencji odpadów nie przewidują instytucji "korekty", czy też "poprawek" ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej pod względem legalności było zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, CBOSA).

Zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (zob. wyr. NSA z 27.1.2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi inspekcji ochrony środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20.6.2018 r., II SA/Go 207/18, CBOSA).

W sprawie istotne jest jednak, w jakich okolicznościach doszło do kontroli skarżącej spółki. Z protokołu kontroli wynika, że do siedziby WIOŚ w P. wpłynął wniosek Prezydenta Miasta P. o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41a u. odp. w związku ze złożonym przez E. sp. z o.o. wnioskiem o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Podjęta kontrola miała charakter pozaplanowy, stosownie do art. 9a ust. 2 u.i.o.ś.

Wobec tego należy wyjaśnić, że Inspekcja ochrony środowiska prowadzi kontrole planowe oraz pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.), przy czym te ostatnie dzieli się na dwie dalsze kategorie, a mianowicie na: (1) kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, oraz (2) kontrole interwencyjne (zob. art. 9 ust. 1b u.i.o.ś.). Stosownie do art. 9a ust. 1 u.i.o.ś. kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (w skrócie "p.p."). Jednakże w odniesieniu do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców ustawodawca wprowadził w art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. istotne odstępstwa od tej zasady, polegające niestosowaniu do takich kontroli przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 p.p.

Zdaniem Sądu, na skutek istnienia ww. ustawowych wyłączeń, kontrole pozaplanowe przedsiębiorców mogą (i powinny) być ujmowane oraz interpretowane w charakterze wyjątków od zasady, jaką stanowią kontrole przeprowadzane z pełnym poszanowaniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. A ponieważ wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"), to w szczególności nie mogą być w taki sposób interpretowane przepisy normujące przesłanki oraz zakres kontroli pozaplanowych. Kontrole przeprowadzane na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. zaliczają się bezspornie do kontroli pozaplanowych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.i.o.ś., czyli kontroli przeprowadzanych na przewidziany w przepisach szczególnych (tu: w art. 41a ust. 2 u.o.) wniosek organu administracji publicznej (w rozpoznawanej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta P.). Skoro zatem w art. 41a ust. 1 u.o. mowa jest expressis verbis o kontroli "instalacji [od [...].09.2021 r. dodano: "lub jej części" – uw. Sądu], obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska", to – zgodnie z przywołaną wyżej dyrektywą interpretacyjną: "exceptiones non sunt extendendae" – wyrażenie to nie może być rozumiane rozszerzająco, jako uprawniające organy Inspekcji do skontrolowania przez pryzmat wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska całości działalności danego podmiotu prowadzonej w kontrolowanej lokalizacji lub z nią związanej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r. sygn. IV SA/Po 641/21, CBOSA) .

Stosownie do powołanego wyżej art. 41a ust. 1 u.odp. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli): zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Wedle art. 41 ust. 1a u.odp. zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c.

Zgodnie z art 41a ust. 2 u.odp.do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (dalej komendant PSP) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c.

Jak wynika z ust. 3 powołanego artykułu po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie.

Stosownie do art. 41a ust. 3a u.odp. podobne postanowienie wydaje też po przeprowadzeniu kontroli komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej.

Zgodnie z art. 41a ust. 4 u.odp. w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

W przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) PSP negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (ust. 4a).

Według art 41a ust. 6 u.odp. w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy ust. 1-5a.

Z powyższego wynika, że przed wydaniem zezwolenia na zbieranie odpadów (odpowiednio zmiany tego zezwolenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) organ, do którego złożono wniosek, przekazuje kopię niezbędnej dokumentacji i występuje z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Kontrolowane są instalacje, obiekty budowlane lub ich części, miejsca magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Straż pożarna kontroluje, czy w miejscach, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów, spełnione są warunki dotyczące ochrony przeciwpożarowej wynikające z przepisów ustawy i operatu przeciwpożarowego, złożonego razem z wnioskiem.

Kontrola kończy się wydaniem dwóch rodzajów postanowień: postanowienia o spełnieniu wymagań ochrony środowiska (przez WIOŚ) i wymagań ochrony przeciwpożarowej (przez komendanta PSP) stosownie do art. 41a ust. 3 i 3a u.odp. albo postanowień negatywnie opiniujących spełnienie ww. wymagań, o czym mowa w art. 41a ust. 4 i 4a u.odp. Przy tym ustawodawca zastrzega, że wydanie zezwolenia/ pozwolenia jest możliwe tylko wtedy, gdy opinie obu organów będą pozytywne. Jeżeli choćby jeden z nich negatywnie zaopiniował spełnienie wymagań, właściwy organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia lub pozwolenia (odpowiednio zmiany zezwolenia lub pozwolenia). Od takiej decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie, w którym może kwestionować opinię wyrażoną w postanowieniu organu kontrolującego, czego nie może uczynić wcześniej, ponieważ wydane po zakończeniu kontroli postanowienie jest niezaskarżalne (zob. komentarz do art 41a u.odp. [w:] Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, Wolters Kluwer 2020).

Powołany art. 41a u.odp. nie przewiduje przy tym, aby przeprowadzona przez WIOŚ kontrola miała zakończyć się w inny sposób, niż poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia. W szczególności przepis ten nie odsyła do wskazanego wcześniej art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. regulującego rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez inspektorów ochrony środowiska, w tym zarządzenia pokontrolnego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. IV SA/Po [...], że art. 41a ust. 3 u.odp. (i odpowiednio ust. 4). stanowi lex specialis względem ogólnej regulacji z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że prowadzona w niniejszej sprawie kontrola spółki w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zmiany zezwolenia udzielonego E. sp. z o.o. w G. na zbieranie odpadów, powinna zakończyć się wydaniem postanowienia (negatywnie bądź pozytywnie opiniującego spełnienie wymagań ochrony środowiska) przez WWIOŚ, a nie zarządzenia pokontrolnego.

W powołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na konieczność wąskiej wykładni art. 41a u.odp. z uwzględnieniem tego, że przepis ten co do zasady reguluje postępowanie w przedmiocie uzyskania zezwolenia, czyli takich sytuacji, w których dopiero ma dojść do wydania zezwolenia np. na rzecz podmiotu, który nigdy wcześniej nie prowadził działalności w zakresie zbierania (przetwarzania, wytwarzania) odpadów. Wobec tego przeprowadzona kontrola powinna dotyczyć spełnienia wymogów ochrony środowiska (np. w zakresie posiadania odpowiedniego wyposażenia, zabezpieczenia przez niepożądanymi oddziaływaniem odpadów na środowisko, niekontrolowanego przenikania tych odpadów do środowiska, itp.). Przy tym brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby zakres kontroli przewidziany w art. 41a ust. 1 u.odp., mógł być ujmowany szerzej w przypadkach, o których mowa w art. 41a ust. 6 u.odp., czyli w postępowaniach o zmianę posiadanego zezwolenia – skoro ten ostatni przepis nie odsyła do "odpowiedniego" stosowania art. 41a ust. 1 u.odp., co oznacza, że zarówno w przypadku wydawania zezwolenia (po raz pierwszy), jak i w razie jego późniejszej zmiany, art. 41a ust. 1 u.odp. musi być stosowany wprost.

Takie wąskie rozumienie zakresu kontroli prowadzonej na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. zapewnia także spójność tego przepisu z dyspozycją art. 41a ust. 3 zdanie pierwsze u.odp., w myśl której: "Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska". Z cytowanego przepisu wynika, że kontrola, o której mowa w art. 41a ust. 1 u.odp., ma służyć wydaniu postanowienia wzmiankowanego w art. 41a ust. 3 u.odp. (lub postanowienia negatywnie opiniującego o którym mowa w ust. 4). Powinna więc ograniczać się jedynie do tych zagadnień, które są niezbędne dla jego wydania. Takim zagadnieniem nie jest np. ocena czy zezwolenie na zbieranie odpadów wygasło. Brak jest przy tym podstaw aby oprócz postanowienia lub zamiast niego WIOŚ wydawał zarządzenie pokontrolne.

Podkreślić trzeba, że w przypadku kontroli pozaplanowej wnioskowej, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.i.o.ś. (z jaką mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), jej zakres wyznaczają każdorazowo odnośne, wyraźnie wspomniane w ww. punkcie, "przepisy szczególne" (tu: art. 41a ust. 1 u.o.), a nie same względy celowościowe. Wobec tego kontrola ta nie może wykraczać poza zakres dyspozycji wspomnianego art 41a ust. 1 u.odp.

Jak już wskazano wcześniej kontrola spółki E. sp. z o.o. w G. została wszczęta na wniosek Prezydenta Miasta P. w związku ze zmianą wydanego przez ten organ na rzecz spółki pozwolenia na zbieranie odpadów z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Brak było podstaw do wydawania przez [...]WIOŚ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji gdy wspomniane przepisy ustawy o odpadach przewidują wydanie postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Powyższe zaś skutkowało koniecznością uchylenia zarządzenia pokontrolnego w całości, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w toku postępowania kontrolnego brak jest podstaw do stwierdzenia przez inspektora ochrony środowiska wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zobowiązania podmiotu kontrolowanego do uzyskania nowego zezwolenia. Rację ma skarżąca podnosząc, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na zbieranie odpadów wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zbadana być powinna kwestia np. nieprowadzenia przez podmiot działalności objętej zezwoleniem przez dwa lata (art. 48 ust. 5 u.odp.) Niewątpliwie wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia powinno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, którym nie jest kontrola przeprowadzana w trybie art. 41a u.odp. Ustawa o odpadach posługuje się pojęciem wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów w art 47 ust. 8 u.odp. Podkreślić trzeba, że skarżąca spółka zezwolenie na zbieranie odpadów uzyskała na okres 10 lat (do [...] czerwca 2026 r.), nie sposób więc zgodzić się z takim postępowaniem organu, który w toku kontroli autorytarnie kwestionuje ważność zezwolenia a wręcz stwierdza jego wygaśnięcie, w szczególności, że WIOŚ nie jest organem władnym do wydania zezwolenia. Wprawdzie ustawodawca w art. 48 u.odp. ograniczył się jedynie do wyliczenia przesłanek wygaśnięcia zezwoleń z mocy prawa, co jest szczególnie uderzające w porównaniu do art. 193 Prawa ochrony środowiska. W ustawie o odpadach brak jest więc przepisu, jakim w Prawie ochrony środowiska jest art. 183 ust. 2, zgodnie z którym o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. Biorąc pod uwagę to rozwiązanie oraz art. 162 § 1 k.p.a., należy przyjąć, że organ właściwy do wydania zezwolenia w pierwszej instancji jest także właściwy do stwierdzenia jego wygaśnięcia i powinno być w tym zakresie przeprowadzone postępowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.