Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 627/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Stanowiłoby to bowiem przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i naruszałoby zasady prawidłowej legislacji zawarte w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

TEZY

Rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Stanowiłoby to bowiem przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i naruszałoby zasady prawidłowej legislacji zawarte w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Ewa Iwona Szepietowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 627/09

UZASADNIENIE

Uchwałą z 26 kwietnia 2006 r. Nr 413/LXIV/06 Rada Miejska Łomży ustanowiła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża. Akt ten zawierał Rozdział X zatytułowany "Wymagania utrzymania zwierząt domowych na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". W paragrafie 22 wypełniającym cały Rozdział X znalazły się następujące ustalenia:

"ust. 1 Wprowadza się całkowity zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie osiedli domów wielorodzinnych oraz jednorodzinnych o zabudowie zwartej, na działkach o powierzchni do 1.000 m2,

ust. 2 Zakaz ten nie dotyczy gospodarstw rolnych i utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na potrzeby własne, pod warunkiem, że nie sprawi to uciążliwości i będzie prowadzone z zachowaniem niżej określonych wymagań,

ust. 3 Właściciele nieruchomości utrzymujący zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zobowiązani są do:

1. zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierząt gospodarskich, 2. utrzymywania pomieszczeń przeznaczonych do chowu zwierząt gospodarskich w odpowiednim stanie techniczno – sanitarnym, 3. utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób nie stwarzający uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich i nie powodujący zanieczyszczenia ulic i innych miejsc publicznych, 4. składowania i magazynowania obornika w warunkach eliminujących uciążliwość i zagrożenie dla ludzi i środowiska, 5. usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta gospodarskie w miejscach publicznych".

Uchwałą z 15 lipca 2009 r. Nr 339/XLVII/09 Rada Miejska Łomży dokonała zmiany własnej uchwały z 26 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie miasta Łomża. Zmiany polegały na nadaniu nowego brzmienia tytułowi Rozdziału X regulaminu - "Wymagania dotyczące utrzymania zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich" (§ 1 ust. 1 aktu zmieniającego) oraz nadaniu następującego brzmienia § 22 uchwały z 2006 r. (§ 1 ust. 2 aktu zmieniającego):

"ust. 1 Wprowadza się całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

ust. 2 Ogranicza się hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach nie wyłączonych z produkcji rolniczej do wielkości - bydło 60DJP, trzoda chlewna- 20DJP.

ust. 3. Właściciele nieruchomości utrzymujący zwierzęta domowe i gospodarskie zobowiązani są do:

1. zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierząt,

2. utrzymania pomieszczeń przeznaczonych do chowu zwierząt w odpowiednim stanie techniczno – sanitarnym,

3. utrzymania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich i nie powodujący zanieczyszczenia ulic i innych miejsc publicznych,

4. składowania i magazynowania obornika w warunkach eliminujących uciążliwość i zagrożenie dla ludzi i środowiska,

5. usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych".

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 1 oraz § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Łomży z 15 lipca 2009 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża. Wojewoda sprecyzował, że stwierdzenie nieważności w zakresie § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej dotyczy ustalenia brzmienia § 22 ust. 2 i 3 regulaminu.

Organ nadzoru podał, że treść uchwały zmieniającej narusza regulację art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i zawiera przepisy, których interpretacja budzi wątpliwości. W szczególności wskazał, że w/w ustawa dokonuje rozróżnienia obowiązków w zakresie utrzymywania zwierząt domowych i gospodarskich, podczas gdy takie rozróżnienie nie znalazło się w regulaminie. Zdaniem organu nadzorczego nieprawidłowo określono krąg adresatów uchwały zobowiązanych do zgodnego z jej treścią utrzymywania zwierząt domowych. Wskazano jako zobowiązanych - właścicieli nieruchomości, a nie jak wymaga tego ustawa z 13 września 1996 r. - osoby utrzymujące zwierzęta. Również podniesiono powtórzenie przedmiotu regulacji z Rozdziału IX uchwały z 2006 r. oraz brak określenia, czy wymagania dotyczące zwierząt gospodarskich odnoszą się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, czy też nie wyłączonych. Jak wskazano, możliwa na tle przyjętego brzmienia przepisów uchwały interpretacja, że wymagania dotyczą terenów wyłączonych z produkcji rolniczej - przy wprowadzonym jednocześnie zakazie chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach – prowadzi do powstania normy "pustej", bo nie posiadającej adresata. Wskazał również, że konstrukcja uregulowań regulaminu nie precyzuje, czy obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczą także terenów innych niż wyłączonych z produkcji rolniczej, co jest nieprawidłowe, bo w przypadku takiej interpretacji byłoby to sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do sądu administracyjnego Rada Miejska Łomży zarzucając dokonanie niewłaściwej oceny prawnej uchwały zmieniającej z 15 lipca 2009 r. Wskazała, że powodem uchwalenia zmian w dotychczasowym regulaminie z 2006 r. była znaczna liczba skarg mieszkańców na uciążliwości związane z sąsiedztwem hodowli zwierząt gospodarskich. Podniesiono również, że całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jest adresowany do osób prowadzących hodowle tych zwierząt, dlatego niezasadny jest zarzut braku adresata normy zawartej w § 22 ust. 1 zmienionej uchwały. Rada nie zgodziła się również z zarzutem przekroczenia upoważnienia ustawowego przez treść zmienionego regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Postanowieniem z 17 listopada 2009 r. tutejszy sąd odmówił dopuszczenia A. T. do udziału w postępowaniu w charakterze strony z uwagi na brak indywidualnego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem nie potwierdziły się zarzuty w niej podniesione. Również sąd, dokonując oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie dostrzegł nieprawidłowości nie podniesionych w skardze skutkujących potrzebą wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest legalność wydanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Łomży stanowiącej regulamin porządku i czystości na terenie miasta.

Sprawowanie nadzoru polega na sprawdzaniu działalności podmiotu nadzorowanego połączonym z możliwością władczego korygowania stwierdzonej nieprawidłowości (vide "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" red. P. Chmielnicki, Warszawa 2007, s. 630). Oznacza kompetencję (możliwość i powinność prawną) władczego wkraczania właściwego organu nadrzędnego w działalność podmiotu nadzorowanego, którego rolą jest zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w granicach prawa (vide G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, teza 3 do art. 85 u.s.g.). W orzecznictwie wskazuje się, że zakres używania środków nadzoru nie może przełamywać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego obok podstawowego kryterium działalności nadzorczej jakim jest legalność - pożądane jest również sprawowanie nadzoru z zachowaniem zasady proporcjonalności ingerencji w samodzielność samorządu terytorialnego (vide wyrok WSA w Warszawie z 06.01.2010 r., II SA/Wa 1376/09, http://orzeczenia.ns.gov.pl).

Organy właściwe do sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, sposób jego realizacji i kryteria oceny zostały uregulowane w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Rozdziale 10 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g.

Sposób realizacji uprawnień nadzorczych wobec gminy określa m.in. art. 91 u.s.g., który przewiduje możliwość: 1. stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy gdy są sprzeczne z prawem lub 2. wskazania przez organ nadzoru, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa w przypadku, gdy naruszenie jest nieistotne. W orzecznictwie wypracowano pogląd, że skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy powinno wywołać każde istotne naruszenie prawa tj. gdy rozwiązanie przyjęte w tych aktach pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem, przy czym sprzeczność ta powinna być oczywista i bezpośrednia (vide "Komentarz ...", red. P. Chmielnicki, s. 663, 664).

Ocena prawna kontrolowanego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z [...] sierpnia 2009 r., z punktu widzenia powyżej przedstawionych przesłanek, uprawnia do wniosku że stwierdzenie nieważności uchwały regulaminowej mieści się w granicach prawa, w tym nie narusza zasady proporcjonalności ingerencji organu nadzoru w samodzielność gminy. Dlatego sąd w całości podziela argumenty podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również wskazać trzeba na inne uchybienia, niewyartykułowane w zaskarżonym akcie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do przepisu art. 94 Konstytucji mogą być one wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konsekwencją powyższego charakteru tych aktów jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest możliwość poddania ich przepisów kontroli z punktu widzenia zachowania granic upoważnienia ustawowego, zasad prawidłowej legislacji i ocenie z punktu widzenia metod wykładni prawa, również przy uwzględnieniu racjonalności prawodawcy gminnego (vide wyrok WSA w Poznaniu z 16.09.2009 r., IV SA/Po 519/09, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawowe granice przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego stanowiącego regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie określa art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy, przy czym z treści tego przepisu wynika, że zawarte w nim wyliczenie jest wyczerpujące. W konsekwencji, rada gminy nie może zamieścić w kontrolowanym regulaminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w/w przepisem czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Takie postępowanie stanowi bowiem przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej legislacji zawarte w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie bowiem z § 136 w zw. z § 143 Załącznika w uchwałach i zarządzeniach nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniem. Pod pojęciem "przepisu prawnego niezgodnego z ustawą" (§136) należy rozumieć regulację, której materia wykracza lub rozszerza treść upoważnienia bądź też ujmuje określone zagadnienie lub je modyfikuje w stosunku do zapisu ustawowego w sposób sprzeczny z materią ustawową (por. wyroki NSA z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09, wyrok WSA w Opolu z 07.04.2009 r., II SA/Op 62/09 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2008 r., II SA/Lu 485/08 – wszystkie dostępne na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie zaś do § 137 Załącznika w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtarzanie przepisów ustawowych (§ 137 Załącznika) jest niedopuszczalne z uwagi na normatywną zbyteczność oraz z uwagi na niebezpieczeństwo wprowadzenia odbiorcy w błąd i powstania sytuacji dezinformacji (vide S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej", Warszawa 2004, s. 270 i 271). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na ten problem, uznając akty prawa miejscowego zawierające powtórzenia materii ustawowej za naruszające prawo w sposób istotny uzasadniający ingerencję organu nadzoru (vide wyrok NSA z 10.11.2009 r., wyżej powoływany).

Powyższe zasady w całości odnoszą się do regulaminu skontrolowanego w sprawie niniejszej, dlatego - obok argumentacji podanej przez Wojewodę - stanowiły punkt wyjścia dla oceny przeprowadzonej przez sąd.

Zdaniem sądu organ nadzoru wykazał w sposób przekonujący sprzeczność nowego brzmienia § 22 regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy, a stanowisko w tym przedmiocie zostało wyczerpująco uzasadnione.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przepisy regulaminu określają również wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie kategorie zwierząt: domowe (pkt 6) i gospodarskie (pkt 7) oraz że wymaga odrębnych regulacji zakresu obowiązków osób utrzymujących te zwierzęta. Mając na uwadze zasady prawidłowej legislacji można zatem oczekiwać, że regulamin uchwalony przez Radę Miasta Łomża w 2006 r. i zmieniony w 2009 r. – poddany wymogowi zgodności z ustawą – powinien to rozróżnienie utrzymywać. Tymczasem zmieniony tytuł Rozdziału X regulaminu: "Wymagania dotyczące utrzymania zwierząt domowych i gospodarskich" - świadczy o niezachowaniu powyższego warunku i łącznym potraktowaniu wymagań dotyczących utrzymywania obydwu rodzajów zwierząt, co stanowi istotne zmodyfikowanie, dokonane wbrew regulacji ustawowej, zakresu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy.

Ponadto obecne (po zmianach) brzmienie tytułów Rozdziału X "Wymagania dotyczące utrzymania zwierząt domowych i gospodarskich" i niepoddanego zmianie Rozdziału IX "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" - wprowadza dezinformację. Z powołanych tytułów wynika, że zakres przedmiotowy Rozdziałów IX i X pokrywa się - obydwa obejmują warunki utrzymywania zwierząt domowych. To z kolei nie odpowiada w pełni treści tych Rozdziałów, bowiem IX reguluje w zasadzie wyłącznie warunki utrzymywania psów (do pozostałych gatunków zwierząt domowych odnosi się § 20 ust. 1 pkt 9), natomiast w § 22 ust. 3 nowego Rozdziału X zawarto ogólne wymagania w zakresie utrzymania zwierząt domowych. W ocenie sądu taka technika prawodawcza nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji, bowiem powoduje powstanie wątpliwości co do wzajemnego stosunku uregulowanych w w/w rozdziałach zasad utrzymywania zwierząt domowych. Jednocześnie Rozdział IX adresowany jest do osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zmienia Rozdział X dotyczący właścicieli nieruchomości, co czyni jeszcze bardziej nieczytelnym przedmiotowy regulamin.

Słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że uchwała zmieniająca nie rozróżnia pojęć "właściciel nieruchomości" i "osoba utrzymująca zwierzęta domowe", kierując swoją regulację wyłącznie do właścicieli nieruchomości. Tymczasem według słowniczka zawartego w art. 2 ustawy pod pojęciem "właściciel nieruchomości" należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4). Obowiązkom właścicieli nieruchomości został poświecony odrębny Rozdział 3 ustawy. Natomiast w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy udzielono radzie gminy upoważnienia do określenia w regulaminie czystości i porządku "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe". Stwierdzić zatem należy, że pojęcia "właściciel nieruchomości" i "osoba utrzymująca zwierzęta" nie są tożsame w ustawie i dlatego również nie można tych pojęć traktować dowolnie (łącznie lub zamiennie) w regulaminie. W jego § 4 takie rozróżnienie zostało przewidziane, natomiast w zmienionym § 22 ust. 3 regulaminu nie jest respektowane, bowiem znalazł się jedynie następujący zapis: "Właściciele nieruchomości utrzymujący zwierzęta domowe i gospodarskie". Zapis ten, nakładający obowiązki na właścicieli nieruchomości należy ocenić jako sprzeczny z prawem, bo przekraczający granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dopuszczającego określenie wymagań jedynie w stosunku do "osób utrzymujących zwierzęta domowe". W ocenie sądu ustawa nie uprawnia gminy do obciążania właścicieli nieruchomości obowiązkami związanymi z utrzymywaniem zwierząt domowych, gdy osobą utrzymującą zwierzę nie jest właściciel. Tymczasem do takiej błędnej interpretacji uprawnia obecne brzmienie § 22 ust. 3 regulaminu. Konieczne było zatem wyeliminowanie przedmiotowego zapisu, jak to uczynił Wojewoda, bowiem faktycznie taka sytuacja może mieć miejsce w szczególności w budynkach wielorodzinnych (np. spółdzielczych), gdy nie występuje tożsamość właściciela nieruchomości z utrzymującym zwierzę (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 10.06.2009 r., II SA/Wr 545/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na terenie miasta Łomża, której sporna uchwała dotyczy, znajdują się budynki wielorodzinne, stąd powyższe zastrzeżenie nie stanowi rozważań abstrakcyjnych, a dotyczy sytuacji realnej.

Również zgodzić się należy z organem nadzoru co do sprzeczności nowego brzmienia regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, który dotyczy utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przede wszystkim tytuł Rozdziału X regulaminu nie wskazuje terenu (rolniczego bądź nierolniczego), którego dotyczą wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, co jest sprzeczne z brzmieniem powołanego przepisu ustawy.

Niezgodny z w/w zapisem ustawowym jest również wprowadzony w § 22 ust. 1 regulaminu całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie stanowi o możliwości wprowadzenia takiego zakazu jedynie "na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", ale nie generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej.

Również nieskonkretyzowanie w tytule Rozdziału X obszaru, którego wymagania wynikające z § 22 dotyczą, powoduje niemożliwość jednoznacznego ustalenia ich adresata, przy tym może prowadzić do sprzecznych interpretacji i wyprowadzania na jego podstawie treści niezgodnych z ustawą. W szczególności nie wiadomo czy przedmiotowe wymagania odnoszą się do właścicieli nieruchomości na terenach wyłączonych czy nie wyłączonych z produkcji rolniczej. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, jeśli wymagania z § 22 ust. 3 odnieść przykładowo do terenów rolniczych – to jest to niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, który dopuszcza wprowadzanie ograniczeń wyłącznie na terenach nierolniczych. Z kolei jeśli odnieść wymagania do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej – ustanowiony jednocześnie na tych terenach w § 22 ust. 1 regulaminu całkowity zakaz chowu zwierząt gospodarskich prowadzi do powstania normy pustej, nieposiadającej adresata. W ocenie sądu możliwość tak rozbieżnych i jednocześnie wątpliwych interpretacji dyskwalifikuje regulację zawartą w Rozdziale X regulaminu jako sprzeczną z prawem (art. 4 ust. 2 pkt 7) w sposób istotny.

Zdaniem składu orzekającego należy także zwrócić uwagę na zmiany stanu prawnego pomiędzy uchwaleniem regulaminu w dniu 26 kwietnia 2006 r. a sporną zmianą z 15 lipca 2009 r., w szczególności wprowadzenie z dniem 01 stycznia 2009 r. art. 5 "b" do ustawy z 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nowelizacja odrolniła grunty stanowiące użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Odrolnienie gruntów na terenie miasta Łomża objęło tereny, które do dnia wejścia w życie uchwały z 2009 r. były wykorzystywane rolniczo i objęte uchwałą z 26 kwietnia 2006 r. Dokonując obecnie zmiany tejże uchwały Rada Miasta Łomża powinna tak dostosować swoją regulację prawa miejscowego, aby uwzględniała stan prawny powszechnie obowiązujący. W tym należało w zmienionej uchwale zamieścić regulacje odnoszące się do sytuacji zastanej, czyli zawrzeć przepisy przejściowe. Wymaga tego zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ma ona szczególne znaczenie w sytuacji następujących po sobie zmian prawa (jak w rozpoznawanym przypadku). Wówczas na prawodawcy, w tym również gminnym, ciąży obowiązek starannego uwzględniania, za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok TK z 13.041999 r. K 36/98, Lex 36398).

Tytułem uzupełnienia podać należy, że podstawy do zamieszczenia w akcie prawa miejscowego stosownych przepisów przejściowych zawarte są w § 143 w zw. z § 30 Załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy nie uprawnia również organu stanowiącego gminy do wprowadzania wymagań i ograniczeń w zakresie chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach niewyłączonych z produkcji rolniczej. Słusznie wskazał zatem organ nadzoru, że rozwiązanie zawarte w § 22 ust. 2 w wersji zmienionej wprowadzono bez podstawy prawnej. Podobne stanowisko w kwestii wprowadzania ograniczeń hodowlanych na terenach niewyłączonych z produkcji rolniczej prezentuje doktryna i orzecznictwo (vide W. Radecki "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz", Wydawnictwo ABC, teza 10 do art. 4 ustawy oraz wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Jak wyżej wskazano, podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest stwierdzenie istotnego naruszenia przepisów prawa. Może ono również przybrać postać powtórzenia przepisów ustawy lub rozporządzenia (§ 137 Załącznika). W związku z powyższym określając wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich organ powinien mieć na uwadze treść ustawy z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), w szczególności zaś akt wykonawczy do tej ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 02 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Zdaniem sądu normy zawarte w powołanych aktach prawnych nie powinny powtarzać się w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, jak również brak jest podstaw do zamieszczania w tym akcie norm zobowiązujących przykładowo do utrzymywania pomieszczenia przeznaczonego do chowu zwierząt w odpowiednim stanie techniczno – sanitarnym, skoro wymagania w tym zakresie określają przepisy szczególne. Z uwagi na powyższe budzą wątpliwości zapisy zawarte w § 22 ust. 3 regulaminu, dlatego ich zamieszczenie w regulaminie uchwalonym ponownie na skutek przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga analizy przepisów podanych wyżej aktów prawnych.

Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem rozstrzygnięcie organu nadzoru jest zgodne z prawem. W szczególności zawiera ono wszechstronną analizę uchwały zmieniającej regulamin, zwłaszcza w zakresie zgodności z art. 4 ust. 6 i 7 ustawy, której wnioski sąd w całości podziela. Ocena stwierdzonych nieprawidłowości jako istotnych i zastosowanie najdalej idącego środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały regulaminowej odpowiadają również zasadzie proporcjonalności, bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego uchybień nie było możliwe w inny sposób.

Sąd nie neguje prawa Rady do podjęcia uchwał zmieniających wcześniejszy akt administracyjny, zwłaszcza jeżeli – jak w sprawie niniejszej – nowa regulacja prawna stanowić ma odpowiedź na oczekiwania mieszkańców gminy. Jednak uchwała zmieniająca winna odpowiadać wymogom prawa i zasad prawidłowej legislacji. Tych wymogów sporna uchwała Rady Miasta Łomża nie spełniała, dlatego nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jakkolwiek skasowało uchwałę z dnia 15 lipca 2009 r. to nie stanowi przeszkody do podjęcia nowej uchwały – z wykorzystaniem powyższych uwag.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.