Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 600/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 8 ust. 1 i 2, § 9
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 72
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 44, art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 39 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 782/10 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. C. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 782/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na skutek wniosku skarżącego, przyznał mu płatność za rok 2004 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) w pomniejszonej wysokości w kwocie 15.198,08 zł.

Następnie, w dniu [...] maja 2005 r. A. C. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności ONW na rok 2005 na zadeklarowaną powierzchnię 66,31 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. kontroli na miejscu stwierdzono, że warunki do przyznania płatności ONW spełnia obszar mniejszy od zadeklarowanego we wniosku, co spowodowało wydanie decyzji o odmowie przyznania tych płatności za rok 2005 r., ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu przekroczyła 20%. Toczące się w tej sprawie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne zakończyło się ostatecznie odmową przyznania tych płatności za rok 2005 r.

W dniu [...] października 2006 r. A. C. złożył oświadczenie informujące o dokonaniu dobrowolnej wpłaty z tytułu nienależnie pobranej płatności ONW za rok 2004 oraz przedstawił dowód wpłaty na łączną kwotę 368,31 zł.

W dniu [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. skierował do Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek w sprawie rozliczenia dobrowolnego zwrotu dokonanego przez skarżącego, ponieważ ustalił, że po uwzględnieniu tej wpłaty w sprawie występuje kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, która w jego ocenie powinna być zwrócona na rzecz ARiMR. W związku z powyższym, w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Prezes ARiMR powiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Następnie, w wyniku prowadzonego postępowania, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości 3118,31zł, przyjmując, w ślad za ostateczną decyzją o odmowie przyznania płatności ONW za rok 2005, iż powierzchnia za, którą powinien być dokonany zwrot płatności ONW za rok 2004, na której to nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, wynosi 15,21 ha.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego nie została wzięta pod uwagę korzystna dla niego opinia powołanej przez Wojewodę W. – M. komisji, stwierdzająca wystąpienie w roku 2005 na obszarze jego gospodarstwa klęski żywiołowej w postaci suszy. Na wezwanie organu przedstawił w dniu [...] grudnia 2009 r. opinię komisji z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającą straty w gospodarstwie skarżącego na skutek suszy w okresie od czerwca do lipca 2005 r. i pozytywnie opiniującej jego wniosek o kredyt klęskowy oraz protokół komisji z dnia [...] lipca 2005 r. z wizji lokalnej w gospodarstwie skarżącego i wycenę strat powstałych w wyniku tej suszy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję własną, podkreślając, że skarżący, przyjmując pomoc finansową ze środków unijnych, zobowiązany był jednocześnie do prowadzenia działalności rolniczej przez 5 lat na powierzchni nie mniejszej niż zadeklarowana we wniosku w pierwszym roku uczestnictwa w programie pomocowym. Natomiast zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje sankcjami przewidzianymi w § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657, z późn. zm.), zwanym "rozporządzeniem ONW". Skarżący nie spełnił też przesłanek przewidzianych w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW, zwalniających z obowiązku zwrotu płatności ONW, ponieważ nie powiadomił organu o wystąpieniu w gospodarstwie rolnym siły wyższej w postaci klęski suszy w terminie 10 dni roboczych, wynikającym z art. 39 ust 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( EFOGR) ( Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004r. ze zm., dalej Rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004).

Powyższą decyzję A. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie i podkreślając, że na zakwestionowanej powierzchni nie dokonał koszenia, a tym samym zaniechał prowadzenia działalności rolniczej ze względu na siłę wyższą (klęskę suszy), co w świetle zasad prowadzenia działalności rolniczej było uzasadnioną - dobrą praktyką rolniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając za bezsporne w sprawie, że w dniu otrzymania płatności za rok 2004 powstało po stronie skarżącego pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych, do których płatność ta została przyznana tj. 66,30 ha. Zwrócił uwagę, że na skutek złożonego w kolejnym roku (2005) wniosku o przyznanie płatności ONW do zadeklarowanej przez producenta powierzchni 66,31 ha ze wskazaniem sposobu ich użytkowania, w jego gospodarstwie w dniu [...] sierpnia 2005 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, która wykazała, że jedna z działek nie jest użytkowana rolniczo, zaś co do pozostałych działek stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej. W toku tego postępowania ostateczną decyzją Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówiono skarżącemu przyznania powyższej płatności z uwagi na ponad 20% różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli, jak również nie uwzględniono wyjaśnień skarżącego, że stwierdzona różnica powstała na skutek nieskoszenia traw na ww. gruntach, co spowodowane było nadmiernym przesuszeniem torfowisk, ponieważ, jak podano w rozstrzygnięciu, stosowne oświadczenie i protokół strat spowodowanych wystąpieniem suszy nie zostały przedstawione zgodnie z wymogiem określonym w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. tj. na piśmie wraz ze stosownym dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu w terminie 10 dni roboczych od dnia ustania tych okoliczności.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżący, w celu uniknięcia obowiązku zwrotu płatności ONW, zobowiązany był do zawiadomienia kierownika biura powiatowego ARiMR o zaistnieniu okoliczności uzasadniających zaniechanie działalności rolniczej, stosownie do art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004/WE, a obowiązku tego we wskazanym terminie nie wypełnił. Sąd wskazał, że w dacie kontroli na miejscu skarżący dysponował dokumentem w postaci protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2005 r., stwierdzającej straty w uprawach rolnych, a wycena strat powstałych w wyniku suszy nosi datę [...] sierpnia 2005 r., którego nie przedstawił właściwemu organowi. Za powiadomienie organu w trybie określonym powyższym przepisem nie można było uznać adnotacji w protokole z czynności kontrolnych, gdzie na zakwestionowanie przez inspektorów terenowych użytków zielonych, jako niespełniających wymagań dobrej kultury rolnej, producent zawarł uwagę o suszy. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący w ogóle nie przedstawił też opinii Komisji powołanej przez wojewodę ustalającej straty w jego gospodarstwie, którą otrzymał w październiku 2005 r., nie wskazał też okoliczności, z powodu których nie był w stanie dokonać tej czynności w terminie 10 dni po jego otrzymaniu, a o powyższym poinformował organ dopiero na etapie postępowania odwoławczego w dniu [...] czerwca 2006 r. w sprawie odmowy przyznania płatności ONW. Sąd I instancji podkreślił, że sam fakt wystąpienia siły wyższej - suszy dotykającej upraw skarżącego, na co wskazują przedłożone przez niego dokumenty, nie uzasadnia spełnienie przesłanek zwalniających go z obowiązku zwrotu płatności ONW, jeżeli nie wywiąże się z obowiązku, o którym mowa w § 9 ust 3 pkt 2 rozporządzenia ONW. Każdy zaś rolnik ubiegający się o przyznanie płatności ONW, podejmując zobowiązanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność w pierwszym roku wsparcia, zobowiązał się również do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie pobrane płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 9 ust. 1 zdanie drugie, § 9 ust. 3 rozporządzenia ONW; art. 14 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 1 60, z 26.06.1999, z późn. zm.) poprzez uznanie, iż w jego sprawie doszło do zaniechania działalności rolniczej, której skutkiem jest obowiązek zwrotu przyznanych płatności ONW; art. 39 Rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004/WE poprzez jego błędną wykładnię, tj. niepominięcie w sprawie obowiązku zawiadomienia przez skarżącego kierownika biura powiatowego ARiMR o wystąpieniu sytuacji wyjątkowej (siły wyższej),

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na treść decyzji tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności, nieustalenie, iż w sprawie nie doszło do zaniechania działalności rolniczej ze strony skarżącego oraz niewzięcie pod uwagę nadzwyczajnych okoliczności, w jakich znalazł się skarżący i uprawiany przez niego grunt, a w konsekwencji błędne uznanie, iż mimo niezgłoszenia zaistniałej siły wyższej do odpowiedniego organu skarżący był zobowiązany do zwrotu płatności ONW.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że stosując się do zasad dobrych praktyk rolniczych, zakwalifikował sporną działkę jako użytek zielony, którego koszenie ma pełnić funkcję ochronną w normalnych warunkach klimatyczno – pogodowych, niezakłóconych takimi czynnikami zewnętrznymi jak susza czy powódź. Natomiast w okresie lipiec – sierpień 2005 r. na terenie przez niego użytkowanym wystąpiła susza, o czym nie powiadomił właściwego organu uznając, że nie jest zmuszony do zaniechania działalności ze względu na wystąpienie siły wyższej. Podjął w ramach działalności rolniczej środki mające na celu ochronę spornej działki podczas niesprzyjających warunków pogodowych, tj. suszy, poprzez rezygnację z jej koszenia. Wyjaśnił, że ochrona gruntów torfowych (do jakich należy sporna działka) podczas suszy, zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej, polega na nieodkrywaniu gleby, aby nie doszło do naruszenia korzeni oraz zniszczenia mikroflory glebowej, co oznacza między innymi rezygnację z obowiązku corocznego koszenia. Rezygnacja ta jest częścią prowadzenia działalności rolniczej, której nie należy kwalifikować jako zaniechania. Ponadto suszy nie należy traktować jako "klęski żywiołowej" w rozumieniu § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW, uzasadniającej zaniechanie, a jedynie jako zjawisko modyfikujące zwyczajowe zasady użytkowania gruntów i prowadzenia działalności rolniczej. Modyfikacja ta polega właśnie na zaniechaniu obowiązku koszenia oraz wypasu zwierząt, który w normalnych warunkach jest realizowany. Tym samym bezprzedmiotowe staje się rozważanie dotyczące konieczności powiadomienia przez skarżącego właściwego organu o nadzwyczajnym wydarzeniu (sile wyższej) w postaci suszy.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podając argumentację podobną do tej zawartej w zaskarżonej decyzji i zgadzając się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W odniesieniu do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - podjętej w pełnym składzie - wskazał, że "niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyr. NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04 (LEX nr 183144). Wszystko to prowadzi do wniosku, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, że wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po drugie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Tymi drugimi są związane w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania, jak: Jaki jest stan faktyczny sprawy? Czy zastosowany przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji stosowania prawa? Jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu? Jaki przepis powinien mieć zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy? Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Dotyczy to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej kwestii." (ONSA i WSA 2010, nr 1 (34), poz. 1, s. 36).

Odnosząc przytoczony powyżej pogląd pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego do sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd I instancji – mimo że nie był związany granicami skargi, a jedynie granicami rozpoznawanej sprawy administracyjnej, czyli sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – dokonał nieprawidłowej oceny działalności organu, nie dostrzegając wadliwie (tzn. niepełnie i niekonsekwentnie) ustalonego stanu faktycznego sprawy, braku jednoznaczności stanowiska co do mających w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa, a także faktu pominięcia i nierozważenia całokształtu znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.

Wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi (podniesionymi zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) powoduje, iż sąd ten ma "obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego" (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 i 919/97; OSP 1999, z. 4, poz. 79). Jako minimum należy więc przyjąć, że Sąd ten – działając w zgodzie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – przynajmniej rozpatrzy to, co wprost zostało podniesione w skardze i odniesie się (choćby skrótowo) do sformułowanych w niej "zarzutów", "wniosków" i "powołanej podstawy prawnej". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji jedynie zrelacjonował (w tzw. części historycznej) to, co skarżący A. C. podniósł w skardze, stwierdzając, że: "W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawił zarzuty tożsame ze wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując ponownie, że na zakwestionowanej powierzchni nie dokonał koszenia, a tym samym zaniechał prowadzenia działalności rolniczej ze względu na siłę wyższą (klęskę suszy), co w świetle zasad prowadzenia działalności rolniczej było uzasadnioną – dobrą praktyką rolniczą" (str. 5 uzasadnienia wyroku). Jednakże w ogóle nie odniósł się do owych – wprost podniesionych w skardze – zarzutów i argumentów, jak również pominął fakt, że takie same podnoszone przez skarżącego zarzuty i argumenty zostały też pominięte przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że "podstawę merytoryczną" kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił § 9 rozporządzenia ONW "wg stanu od dnia wejścia w życie rozporządzenia, do dnia wejścia w życie jego nowelizacji rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 marca 2006 r., która weszła w życie 14 marca 2006 r. – Dz.U. Nr 42 poz. 278" (str. 6 uzasadnienia). Przyjął zatem, że od dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia ONW (tj. od dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w UE – vide § 12) aż do dnia wejścia w życie jego nowelizacji z 9 marca 2006 r., przepis § 9 miał jednakowe brzmienie. Przyjęte przez Sąd założenie jest o tyle błędne, że pomija istotną zmianę przepisu § 9 dokonaną rozporządzeniem zmieniającym Rady Ministrów z dnia 8 marca 2005 r., które weszło w życie z dniem 21 marca 2005 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 423). Przed tą zmianą (a w dacie kiedy skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2004, jak i w dacie wydania decyzji o przyznaniu mu tej płatności, tj. [...] grudnia 2004 r.) § 9 ww. rozporządzenia ONW zawierał tylko 3 ustępy, które nie dzieliły się na dalsze jednostki redakcyjne (punkty), a zatem nie istniały wówczas ani § 9 ust. 2 pkt 2, ani § 9 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, powoływane przez Sąd. Nawiasem mówiąc, WSA, mimo przyjętego wstępnie założenia, w dalszej części uzasadnienia wyroku (na str. 9) jednak dostrzegł zmianę przepisu § 9 dokonaną ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 marca 2005 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 423) i stwierdził, że "mający w sprawie zastosowanie przepis § 9 ust. 3 pkt. 1... w brzmieniu obowiązującym po zmianie z dniem 21 marca 2005r. ...wymienia przypadki siły wyższej w wyniku zaistnienia których zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nie zobowiązuje producenta do zwrotu płatności.... Jednakże... by zwolnić się z obowiązku zwrotu płatności ONW, iż producent rolny winien zawiadomić kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE...".

Należy również zwrócić uwagę, że WSA nie rozważył, jaki charakter ma, wynikający z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW (po zmianach) w zw. z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004/WE, 10 dniowy termin na powiadomienie organu o wystąpieniu siły wyższej. Z jednej strony, jak się wydaje, WSA przyjął, że jest to termin materialny, niepodlegający przywróceniu, bowiem z niedochowaniem tego terminu wiązał (w ślad za organem) wszystkie negatywne dla skarżącego konsekwencje, a z drugiej (podobnie jak organ), rozważał też dalsze (późniejsze) terminy (m.in. zwracając uwagę, że skarżący nie przedłożył np. opinii Komisji powołanej przez wojewodę ustalającej straty w jego gospodarstwie, którą otrzymał w październiku 2005 r., nie wskazał też okoliczności, z powodu których nie był w stanie dokonać tej czynności w terminie 10 dni po jej otrzymaniu), co by wskazywało, że jednak Sąd ów 10 dniowy termin traktuje jako termin instrukcyjny, którego przekroczenie można byłoby "sanować" (np. gdyby skarżący przedłożył ową opinię Komisji w ciągu 10 dni od jej otrzymania).

Kolejna niejasność dotyczy pojęcia "zaniechania działalności rolniczej", zawartego w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW. Zarówno orzekające w tej sprawie organy, jak i Sąd przyjęły, że skarżący "zaniechał" prowadzenia działalności rolniczej, przy czym jedyną podstawą do takiej konkluzji był przedmiotowy protokół przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. kontroli na miejscu. W protokole tym przeprowadzający kontrolę inspektor terenowy zamieścił uwagę (w rubryce XII pkt 94, na str. 4/6): "W dniu kontroli tj. [...].08. 2005 nie wszystkie użytki zielone zostały skoszone, ich powierzchnie zostały odliczone i zinterpretowane jako powierzchnie niespełnione wymagań DKR. Podczas kontroli producent rolnych kontynuował wykos użytków zielonych" (cytat zgodnie z oryginałem). Rodzi się więc wątpliwość, czy w tym przypadku, gdy inspektorzy potwierdzają, że podczas kontroli skarżący "kontynuował wykos użytków zielonych", rzeczywiście można mówić o "zaniechaniu działalności rolniczej" w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, czy też o (ewentualnym) naruszeniu wymagań dotyczących "zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej" (do których przestrzegania skarżący zobowiązał się stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1, występując w 2004 r. z wnioskiem o udzielenie mu "płatności ONW" oraz wspomnianych m.in. w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia).

W związku z tym, po pierwsze, należy przypomnieć, że § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW stanowił, że "w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, producent rolny zwraca płatność ONW wraz z odsetkami ustawowymi za cały okres jej pobierania". Z przepisu tego jasno wynika, że obowiązek zwrotu płatności ONW wraz z odsetkami związany jest z "zaniechaniem" działalności rolniczej "w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1" (tj. w okresie 5 lat), a nie z naruszeniem (nieprzestrzeganiem) wskazanych w tymże przepisie (w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW) "wymagań", "o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE", czyli wymagań odnoszących się do stosowania "zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnej z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną". Po drugie, należy także zwrócić uwagę na treść przepisów § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia ONW. Otóż, § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o konsekwencjach dalszego nieprzestrzegania tych zasad; wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli". Zgodnie z § 8 ust. 2, jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność ONW należna za dany rok podlega: 1) zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli; 2) wstrzymaniu - w przypadku wystąpienia uchybienia, które zostało już stwierdzone podczas poprzedniej kontroli. Z kolei § 9 ust. 1 stanowi, że zmniejszenie albo wstrzymanie płatności ONW następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji, z tym że zmniejszenie, o którym mowa w § 6a, następuje w decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności ONW.

Z zestawienia tych przepisów wynika, że polski prawodawca rozróżnia pojęcie nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej (regulując zarazem związane z tym "sankcje") od pojęcia zaniechania działalności rolniczej, z którym wiąże obowiązek zwrotu płatności ONW wraz z odsetkami. Rozróżnienie to jest tym bardziej istotne, gdy się zważy, że z akt sprawy nie wynika dość jasno nawet to, jaki (konkretnie) termin organy (a za nimi Sąd) przyjęły jako termin "graniczny", pozwalający na stwierdzenie, że skarżący zaniechał działalności rolniczej. Termin ten nie został wskazany ani w wydanych w tej sprawie decyzjach organów obu instancji, ani w zaskarżonym wyroku. Można jedynie przypuszczać, że owym "granicznym" terminem był dzień 31 lipca – określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Świadczyć o tym może fakt, że w – znajdującej się w aktach sprawy niniejszej – decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. (wydanej w innej sprawie, tj. w sprawie odmowy przyznania płatności na 2005 r.) powołano się m.in. na § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, podkreślając, że utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk i wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Rzecz jednak w tym, że takie brzmienie przepisowi § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia zostało nadane dopiero rozporządzeniem zmieniającym z dnia 23 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 36, poz.326), które zaczęło obowiązywać od 17 marca 2005 r. Wcześniej, tj. zarówno w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie mu płatności za rok 2004 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jak i w dacie wydania decyzji (dnia [...] grudnia 2004 r.) o przyznaniu mu tej płatności, przepis ten stanowił, że "Utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: 1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; 2) koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym - w przypadku łąk; 3) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw - w przypadku pastwisk". Tak więc, w ówczesnym brzmieniu, przepis ten nie określał żadnego "sztywnego" terminu koszenia traw, stanowiąc jedynie, że koszenie trawy powinno mieć miejsce co najmniej raz w roku "w okresie wegetacyjnym". Na marginesie należy wskazać, że określony w tymże rozporządzeniu termin koszenia "do dnia 15 lipca" dotyczył ugorowanych gruntów ornych (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2), a zatem, sądząc z akt sprawy, innych gruntów niż sporne grunty skarżącego. Innymi słowy, można przyjąć, że skarżący, występując w 2004 r. z wnioskiem o udzielenie płatności ONW, zobowiązał się do "przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE ...", w tym m.in. do stosowania "zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnej z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną", czyli (zważywszy na ówczesne brzmienie ww. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej) do dokonywania co roku koszenia ww. gruntów nie w sztywno określonym terminie do 31 lipca, lecz "w okresie wegetacyjnym".

Są to zresztą czysto teoretyczne rozważania, ponieważ ani organy, ani Sąd I instancji w ogóle nie wskazały żadnego terminu (daty), który został przez nie przyjęty jako termin "zaniechania" przez skarżącego działalności rolniczej.

Należy też zauważyć, że kwestia zwykłej dobrej praktyki rolniczej, "zgodnej z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną" (o której mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. ...) w ogóle została w tej sprawie zbagatelizowana. Orzekające w tej sprawie organy (a za nimi Sąd) przyjęły, jak się wydaje (bo nigdzie nie zostało to wprost wyartykułowane), że naruszeniem zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej (w tej sprawie utożsamianym z "zaniechaniem" działalności rolniczej) jest już samo niedotrzymanie (prawdopodobnie) terminu 31 lipca (tj. w tym przypadku, niewykoszenie traw w tym terminie), pomijając, że art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. (...), mówiąc o "zwykłej dobrej praktyce rolniczej", zawiera dalsze elementy definiujące, odwołujące się m.in. do "potrzeby ochrony środowiska naturalnego..." i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez "zrównoważoną gospodarkę rolną". Elementów tych i samego pojęcia "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" zarówno orzekające w tej sprawie organy, jak i Sąd, ani nie oceniały, ani nawet nie brały pod uwagę, mimo że skarżący konsekwentnie to podnosił zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do WSA.

Niezależnie od powyższego (a mając na uwadze – wielokrotnie podkreślany i przez orzekające w tej sprawie organy, i przez Sąd – fakt, że skarżący, występując z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na 2004 r., przyjął na siebie cały szereg zobowiązań), należy również zwrócić uwagę na to, że przedmiotowy protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r. został sporządzony na druku (na formularzu) opatrzonym (powszechnie znanym) logo i napisem: "Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" (ze wskazaniem jej adresu). Jest to o tyle istotne, ponieważ w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ONW, jak również w dacie wydania decyzji o przyznaniu mu tej płatności ([...] grudnia 2004 r.), jeszcze nie obowiązywał (nie istniał) przepis § 9 ust. 3 pkt 2 (wprowadzony nowelą z dnia 8 marca 2005 r.; Dz.U z 2005, Nr 44, poz. 423) mówiący o tym, że płatność ONW nie podlega zwrotowi (w sytuacjach opisanych w § 9 ust. 3 pkt 1), jeżeli producent rolny zawiadomił "kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ..., o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej". Natomiast art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. (...) stanowił, że "o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności...".

W związku z tym, przede wszystkim zważywszy na logo i użytą w nim nazwę "Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" oraz dalszą treść formularza protokołu kontroli, rodzi się pytanie, czy skarżący, zamieszczając w treści protokołu kontroli (w odpowiedniej, przeznaczonej do tego, rubryce XII "Uwagi", p. 95, na str. 4/6) odręczną (na piśmie) notatkę, że "z uwagi na nadmierną suszę niektóre użytki zielone nie zostały wykoszone w właściwym terminie a w chwili obecnej są w trakcie koszenia", mógł działać w przeświadczeniu, że w ten sposób zawiadomił "właściwy organ" o zaistnieniu "siły wyższej", czy też nie. Charakterystyczne jest bowiem to, że opierając się (wyłącznie) na treści przedmiotowego protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r. "właściwy organ", czyli w tym przypadku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., został powiadomiony o wszystkich stwierdzonych w gospodarstwie skarżącego nieprawidłowościach – co notabene stało się (jedyną faktyczną) podstawą wydanych przez niego decyzji (tj. zarówno decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005 r., jak i będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności) – natomiast, mimo jednoznaczności zamieszczonej w tymże protokole uwagi skarżącego o wystąpieniu "nadmiernej suszy", nie został on (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) zawiadomiony o owej ("nadmiernej") suszy, czyli o ew. zaistnieniu "siły wyższej", o której mowa w art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE. Trzeba przy tym dodać, że nie tylko wspomniany wyżej formularz protokołu kontroli przewidywał (w odpowiedniej rubryce) możliwość zgłaszania uwag, ale możliwość taka wynikała przede wszystkim z mających w tej sprawie zastosowanie przepisów wspólnotowych, w tym np. z art. 20 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy... (Dz.U.UE.L.01.327.11), który stanowił, że "rolnik lub jego przedstawiciel ma możliwość podpisania sprawozdania w celu poświadczenia swojej obecności podczas kontroli oraz dodania uwag." (zdanie pierwsze). Przyjąć zatem należy, że ktoś ("właściwy organ" w rozumieniu art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004), kto zapoznał się z treścią protokołu kontroli ("sprawozdania z kontroli", o którym mowa w 20 ust. 2 rozporządzenia nr 2419/2001) i na jego podstawie podjął określone (w tym przypadku niekorzystne dla skarżącego) działania, równocześnie zapoznał się (a w każdym razie powinien był się zapoznać) z treścią zamieszczonych w tymże protokole uwag rolnika (lub "jego przedstawiciela"). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na str. 10), Sąd I instancji kategorycznie stwierdził, że "Za powiadomienie organu w trybie określonym powyższym prawem nie może być uznana adnotacja w protokole z czynności kontrolnych gdzie na zakwestionowanie przez inspektorów terenowych użytków zielonych jako nie spełniających wymagań dobrej kultury rolnej producent zawarł uwagę o suszy", nie wskazując przy tym żadnych przepisów (żadnego "prawa" - jak to określił WSA), które upoważniałyby go do takiej konstatacji.

W tym miejscu należy też zauważyć, że art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. (...) stanowił, że o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z "odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności...". Należy też zauważyć, że sposobu dokumentowania przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności dotyczył również inny przepis – powołany przez WSA "równolegle", tzn. obok cytowanego wyżej art. 39 ust. 2 ww. rozporządzenia 817/2004/WE – a mianowicie art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (vide str. 9 uzasadnienia wyroku). Przepis ten (art. 72 rozporządzenia nr 796/2004) stanowił, że "przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności".

Pomijając, że w tej sprawie żaden z organów nawet nie badał (nie ustalał) ani "daty ustania tych okoliczności" (do czego nawiązywał art. 72 rozporządzenia nr 796/2004), ani tego, od kiedy (od którego dnia, w ciągu owych "10 dni roboczych") skarżący był "w stanie" zawiadomić na piśmie właściwy organ o przypadku zaistnienia "siły wyższej" (do czego nawiązywał art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE), przede wszystkim należy podkreślić, że żaden przepis prawa nie określał (a w każdym razie nie został wskazany ani przez orzekające w tej sprawie organy, ani przez Sąd), jakie to są (mogą być) owe "odpowiednie dowody", czy też "stosowne dowody", "zgodne z wymogami właściwego organu", które mogą okazać się dla organu wystarczająco "zadowalające" do uznania zaistnienia w danym przypadku siły wyższej. W obu cytowanych wyżej przepisach, które zostały przywołane przez WSA w zaskarżonym wyroku (tj. art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE oraz art. 72 rozporządzenia nr 796/2004), jest mowa o "stosownych", bądź "odpowiednich" dowodach, bez bliższego sprecyzowania ich charakteru. Ponadto, zarówno w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie mu płatności za rok 2004 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jak i w dacie wydania decyzji (dnia [...] grudnia 2004 r.) o przyznaniu mu płatności ONW za rok 2004, a także w dacie przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącego kontroli ([...] sierpnia 2005 r.), której protokół stał się podstawą wszystkich niekorzystnych dla skarżącego decyzji, nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. Nr 46, poz. 308), w tym § 1 pkt 3 tego rozporządzenia, który (w pierwotnym brzmieniu) stanowił, że takim dowodem jest "protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych, spowodowanych zwłaszcza klęską suszy..., sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania szkody na podstawie przepisów o szczegółowych kierunkach działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobach ich realizacji".

W kontekście podniesionych wyżej okoliczności trzeba przypomnieć, że przedmiotowe rozporządzenie ONW (tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich) zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Ustawa ta nie wprowadziła żadnych ograniczeń w zakresie stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych m.in. w art. 7 i 9 k.p.a., w tym również określonej w art. 8 k.p.a. zasady "prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa..." (obecnie: "w sposób budzący zaufanie... do władzy publicznej" - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Zaniechanie rozważenia przedstawionych wyżej okoliczności, będące efektem m.in. całkowitego pominięcia (tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego) konsekwentnie prezentowanego przez skarżącego stanowiska, a zarazem przyjęcia co najmniej niejednoznacznego wzorca kontroli materialnoprawnej, skutkowało nierozważeniem przez Sąd I instancji możliwości zastosowania przez organ w tej sprawie art. 49 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11) w odniesieniu do ustalenia kwoty zwrotu płatności ONW przyznanej za 2004 r.

Przepis art. 49 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 2419/2001 określa, co do zasady, 10 letni termin przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Jednocześnie jednak ustanawia, w akapicie drugim, czteroletni termin przedawnienia, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze. Rozporządzenie 2419/2001, mimo uchylenia przez art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych rozporządzeniem Rady (WE) 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008 (Dz.Urz. UE.L. 04.141.18), nadal obowiązuje co do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r. W sprawie niniejszej pierwszy okres pomocowy rozpoczął się w 2004 r., czyli warunki zwrotu nienależnej pomocy reguluje art. 49 rozporządzenia (WE) 2419/2001. Dostrzegł to również Sąd I instancji, który powołując się właśnie na art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stwierdził, że "z przepisu tego wynika, że podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uzyskanych na mocy decyzji z dnia 22 grudnia 2004 r. stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2419/2001, prawidłowo powołane w wydanych decyzjach" – pomijając jednak przy tym treść pozostałych ustępów art. 49, w tym m.in. wspomnianego wyżej ustępu 5, regulującego kwestie przedawnienia oraz przesłanki "dobrej wiary", wskazanej w art. 49 ust. 5 akapit drugi tegoż rozporządzenia. Trzeba też zauważyć, że do przepisu art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 odwołuje się również rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., stanowiąc w art. 71 ust. 2, że "w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent.... jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001". Ponadto na szczególną uwagę (zważywszy na istotę rozpoznawanej sprawy) zasługuje przepis art. 71 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 817/2004, który stanowi, że "Artykuł 44 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do wsparcia udzielonego w ramach wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich". Powołany w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, artykuł 44 rozporządzenia nr 2419/2001 (zamieszczony w Rozdziale III – "Przepisy wspólne", określający "Wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń") w ustępie 1 stanowił zaś, że "obniżki i wyłączenia, przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny".

W kontekście przywołanych wyżej przepisów (tj. art. 49 oraz art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyjątek od zasady dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności może być rozważany tylko wówczas, gdy producent rolny w toku postępowania ustalającego kwotę nienależnie pobranej pomocy powoła się na okoliczności wskazujące na działanie w dobrej wierze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie skarżący konsekwentnie wskazywał takie elementy, które należało rozważyć w aspekcie ewentualnego działania w dobrej wierze, jak również wynikającej z art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 przesłanki braku winy ("niewinności").

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – zważając na przedstawione wyżej uwagi – powinien przeanalizować i jednoznacznie wypowiedzieć się co do przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz jednoznacznie wskazać, jakie przepisy powinny mieć w tej sprawie zastosowanie, jak również powinien rozważyć i odnieść się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.