Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2378/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Katarzyna Jaszczołt, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. udostępnienia wszelkich umów, wraz z załącznikami i aneksami, zawartych w związku z akcją [...], zgodnie z pkt 4 wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ podał, że wnioskowana informacja nie może być udostępniona Stowarzyszeniu, ponieważ zawiera tajemnicę przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20, uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] - z siedzibą w W. i uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2021 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Prezes Rady Ministrów nie wyjaśnił dostatecznie w jej uzasadnieniu dlaczego przyjął, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Sąd stwierdził, że dla uznania, czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez organ na klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" i poufność informacji, a powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia takiej odmowy. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił również, w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji dotyczących akcji [...] może potencjalnie zagrozić interesom [...], osłabić pozycje na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych.

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...]odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. udostępnienia wszelkich umów, wraz z załącznikami i aneksami zawartych w związku z akcją [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona, ponieważ zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913).

Organ administracji podał, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy stanowią informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2218/16). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może przyjmować a priori, że dana informacja nie podlega udostępnieniu ponieważ zawiera tajemnicę przedsiębiorcy i musi dokładne wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z nia 27października 2017 r., sygn. akt l OSK 3176/15).

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie obie przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy zostały spełnione. Spółka [...] S.A. w umowie, której udostępnienia domaga się strona skarżąca zastrzegła, że nie wyraża zgody na jej udostępnienie i zarówno w okresie jej realizacji jak i już po wykonaniu umowy, miało i ma do niej dostęp wyłącznie wąskie, ograniczone grono osób (po stronie spółki [...] S.A. - z kadry zarządzającej Spółki, po stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - nieliczni pracownicy w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych im zadań). Informacje zawarte w umowie nie zostały podane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane.

Odnosząc się do przesłanki materialnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że w piśmie z 31 marca 2021 r. zwrócił się do [...] S.A. o uzasadnienie, dlaczego informacje ujęte w umowach zawartych ze spółką [...] S.A. w związku z akcją [...] mają jej zdaniem obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą. Organ podał, że wnikliwie przeanalizował stanowisko spółki [...] S.A., postanowienia umów "oraz pozostałe okoliczności sprawy" i uznał, że wnioskowane informacje publiczne mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, są istotne dla efektywnej działalności Spółki, a ich ujawnienie mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację spółki [...] S.A. i zagrozić jej interesom.

Prezes Rady Ministrów podniósł, że umowy zostały zawarte w szczególnym celu, tj. zapewnienia transportu lotniczego obywatelom Polski podróżującym do kraju w szczególnych okolicznościach związanych z wystąpieniem pandemii koronawirusa COVID-19. Jak podkreśliła spółka [...] S.A. z tego względu poszczególne zapisy umów, w tym w szczególności w zakresie zastosowanych w niej stawek, różnią się znacznie od tych, które zawierane są w "standardowych" umowach w związku ze świadczeniem przez spółkę [...] S.A. usług transportu lotniczego pasażerskiego na rzecz innych podmiotów funkcjonujących na rynku.

Ujawnienie wynegocjowanej stawki wynagrodzenia, odbiegającej od tej stosowanej wobec innych podmiotów działających na rynku, w sposób znaczący wpłynęłoby na proces ustalania z tymi podmiotami warunków świadczenia przez Spółkę usług na ich rzecz. Również udostępnienie danych dotyczących kosztów realizacji umów ujawniłoby istotne informacje dotyczące sposobu ustalania stawek wynagrodzenia przez Spółkę i czynników, które na nie wpływają.

W ocenie Prezesa Rady Ministrów obiektywnie uzasadnione jest stanowisko spółki [...] S.A., że ujawnienie treści umów do wiadomości publicznej niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na sytuację Spółki na rynku i mogłoby wyrządzić Spółce znaczną szkodę, jednocześnie powodując zachwianie relacji konkurencyjnych. W następstwie powyższego, konkurenci spółki [...] S.A. uzyskaliby informacje nie tylko o strukturze budowania kosztów składających się na wynagrodzenie z tytułu świadczenia usługi przewozu lotniczego, ale również dane co do sposobów optymalizacji tych kosztów lub możliwościach technicznych, wchodząc tym samym w posiadanie szczegółowych informacji co do stanu organizacyjnego i strategii gospodarczej Spółki działającej w konkurencyjnym obszarze rynku. Szczególnie, że jak podkreśliła Spółka, z uwagi na jej rolę kluczowego przewoźnika polskiego świadczącego usługi w zakresie transportu lotniczego, przykłada ona dużą wagę do kwestii negocjacji umów oraz ustalania ich warunków ze swoimi kontrahentami, w tym w szczególności w zakresie obowiązujących w takich umowach cen, stawek i upustów, co ma również bezpośrednie przełożenie zarówno na współpracę z poszczególnymi podmiotami, jak i na zachowanie w tajemnicy dokonanych ustaleń. Prowadziłoby to do powstania bezprawnej i niczym nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej po stronie konkurentów Spółki. Posiadanie wiedzy w tym zakresie umożliwiłoby im bowiem "przejmowanie" dotychczasowych kontrahentów Spółki, z którymi [...] wciąż utrzymuje współpracę, a która to współpraca ma kluczowe znaczenie dla Spółki, szczególnie w obecnej trudnej sytuacji na rynku lotniczym.

Prezes Rady Ministrów dodał, że w obecnych realiach rynkowych cena, której wysokość ma wpływ zarówno na popyt, jak i dochody przedsiębiorstwa, jest jednym z głównych czynników strategicznych kreowania pozycji przedsiębiorstw na rynku. Wobec czego uzasadnione jest stanowisko Spółki, że niezbędnym elementem dla tworzenia przewagi konkurencyjnej Spółki na rynku jest zachowanie w tajemnicy wiedzy specjalistycznej związanej z polityką cenową objętą umowami, a ujawnienie ich treści stanowiłoby ujawnienie tajemnicy handlowej istotnej dla efektywnej działalności Spółki. Wobec powyższego w ocenie Prezesa Rady Ministrów w niniejszej sprawie zachodzi, przeważająca nad zasadą jawności, konieczność zapewnienia ochrony informacji zastrzeżonych w umowach jako tajemnica przedsiębiorstwa przed ich ujawnieniem oraz bezprawnym wykorzystaniem.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podniósł również, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu 15 czerwca 2021 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2021 r. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Stowarzyszenie podkreśliło, że prawo do informacji publicznej jest nie tylko prawem o randze konstytucyjnej, które winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych, lecz także jednym z praw człowieka, a jego ograniczenia należy "rozpatrywać" maksymalnie wąsko, z poszanowaniem zasady in dubio pro libertate (wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14).

Wbrew twierdzeniom organu administracji, nie można uznać, by spełniony został aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Sam fakt zawarcia przez Spółkę odpowiedniej klauzuli w ramach umowy nie wystarczy do jego spełnienia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 67/21). Organ nie przytacza konkretnych działań, podjętych przez Spółkę, w celu faktycznego zachowania poufności danych objętych zakresem wniosku. Za takie działanie nie może być uznana okoliczność, że w negocjacjach brało udział ściśle wyznaczone grono osób, bowiem ta praktyka jest powszechna pośród przedsiębiorców, niezależnie od rodzaju umowy.

Stowarzyszenie zakwestionowało również stanowisko Prezesa Rady Ministrów co do zaistnienia materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji mimo obszernej argumentacji w istocie nie wyjaśnił konkretnie, w jaki sposób ujawnienie danych objętych zakresem wniosku mogłoby faktycznie pogorszyć sytuację przedsiębiorcy, zaś przedstawione rozważania trudno traktować inaczej, niż jako hipotetyczne. Organ wskazał, że ujawnienie wynegocjowanej stawki wynagrodzenia w ramach umowy, odbiegającej od tej stosowanej wobec innych podmiotów działających na rynku, w sposób znaczący wpłynęłoby na proces ustalania z tymi podmiotami warunków świadczenia przez Spółkę usług na ich rzecz - nie wyjaśnia jednak, w jaki sposób, ani nie uzasadnia tego poglądu. Przedmiotem umów są szczegóły organizacji akcji "[...]" – a zatem, co wskazuje sam organ, wyjątkowego przedsięwzięcia, które z pewnością nie może rzutować na zwykłą działalność Spółki. Trudno zakładać, by sprowadzanie Polaków, którzy "utknęli" za granicą z powodu globalnej pandemii miałoby stać się rutynowym przedmiotem działalności Spółki i tym samym nie sposób przyjąć, aby informacje o szczegółach tej akcji mogły w jakikolwiek sposób negatywnie wpłynąć na pozycję przedsiębiorcy. Odnosi się to także do uwagi organu, że udostępnienie danych dotyczących kosztów realizacji Umowy ujawniłoby istotne informacje dotyczące sposobu ustalania stawek wynagrodzenia przez Spółkę i czynników, które na nie wpływają. Oczywiste jest, że stawki związane z realizacją akcji "[...]" nie muszą odpowiadać "zwykłym" stawkom. Nie istnieje więc zagrożenie naruszenia interesów przedsiębiorcy - wszelkie ujawnione dane, w tym cenowe, pozwolą wyłącznie na ocenę sposobu wykonania jednego, nieporównywalnego przedsięwzięcia. Realizacja wniosku nie pociągnie upublicznienia jakichkolwiek innych danych, które konkurencja przedsiębiorcy mogłaby wykorzystać, i zagrozić jego interesom

Rozwijając tę myśl, Stowarzyszenie podało, że "trudno dociec", jakie skutki organ administracji ma na myśli i jakie konkretnie ucierpiałyby interesy przedsiębiorcy, gdyby konkurencyjne podmioty poznały jego stawki w ramach akcji [...]- przedsięwzięcia już zakończonego i w którym z natury rzeczy nie mogą już wziąć udziału. Nie sposób uznać, że taka informacja może mieć jakąkolwiek przydatność - ani obecnie, ani na przyszłość. Nawet gdyby - hipotetycznie - wydarzyła się kolejna pandemia, i zaszłaby znów potrzeba sprowadzenia Polaków do domu, to z pewnością warunki byłyby na tyle inne, że uzyskane informacje nie miałyby żadnej wagi.

Nie można tracić z pola widzenia, że organizacja tej akcji była wynikiem polityki organu administracji w zakresie zwalczania i przeciwdziałania skutkom pandemii, a opinia publiczna ma prawo do rzetelnych informacji w tym zakresie, aby móc ocenić, jak organy najwyższego szczebla wywiązały się ze swoich zadań w warunkach pandemii COVID-19.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 3 lutego 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podtrzymało stanowisko sformułowane w skardze, a także uzupełniło je o następujące zarzuty:

- naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej;

- naruszenia art. 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że sporządzone przez Prezesa Rady Ministrów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach;

- naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1146/20.

Rozwijając powyższe zarzuty Stowarzyszenie wskazało, że Prezes Rady Ministrów na mocy zaskarżonej decyzji dokonał zbyt daleko idącego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, które nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności i konieczności wynikającego z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Stowarzyszenia nawet jeśli organ słusznie ocenił, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby zagrażać interesom [...] S.A. to z pewnością nie wszystkie z żądanych dokumentów można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponadto, Stowarzyszenie wskazało, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1146/20 uznano, że organ nie wyjaśnił dostatecznie w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji dotyczących akcji "[...]" może potencjalnie zagrozić interesom [...] S.A., osłabić jej pozycję na rynku, a wzmocnić z kolei pozycję podmiotów konkurencyjnych. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do skonkretyzowania oceny zasadności zastosowania w sprawie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji. Mimo to, organ w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2020 r. nie uwzględnił oceny prawnej sformułowanej przez Sąd i nie przedstawił przekonującego uzasadnienia co do zakwalifikowania przedmiotu wniosku Stowarzyszenia jako tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wyjaśnił także zasadności uznania charakteru żądanej informacji za "techniczny lub organizatorski".

Stowarzyszenie dodało, że w związku z tym, że charakter umowy, której udostępnienia domaga się strona skarżąca, ma – jak sam wskazuje Prezes Rady Ministrów – "niespotykany" charakter, a zawarte w niej zapisy są "niestandardowe", to prowadzi to do wniosku, że usługi świadczone w ramach akcji "[...]" miały charakter ekstraordynaryjny. Świadczenie usług na takich samych warunkach nie będzie miało zatem miejsca w przyszłości. Stąd zdaniem Stowarzyszenia za nielogiczny należy uznać wniosek, że ujawnienie tych informacji mogłoby wpłynąć na sposób ustalenia warunków świadczenia usług z innymi podmiotami, czy mogłoby doprowadzić do zwiększenia przewagi konkurentów [...] S.A. oraz do "przejmowania" jej kontrahentów przez inne podmioty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy, z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. wyrok NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 232/21, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23). W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na tę tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Sąd administracyjny, oceniając legalność decyzji odmownej wydanej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie może poprzestać wyłączenie na stanowisku organu zawartemu w zaskarżonej decyzji i obowiązany jest przeanalizować dokumenty, których dotyczy kontrolowane rozstrzygnięcie.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie, na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym omawianej problematyki, formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich (por. np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 113/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Prezes Rady Ministrów w uzasadnieniu decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w dostateczny sposób uzasadnił powody podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie treści umów i załączników do umów, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, podziela zapatrywanie organu, że ich udostępnienie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodzić się należy z Prezesem Rady Ministrów, że udostępnienie umów wraz z załącznikami, zawierających informacje m. in. o strukturze budowania kosztów składających się na wynagrodzenie z tytułu świadczenia usługi przewozu lotniczego, ale również o możliwościach technicznych, stanie organizacyjnym i strategii gospodarczej Spółki, mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę, jednocześnie powodując zachwianie relacji konkurencyjnych. Sąd stwierdza, że sporne umowy wraz z załącznikami zawierają wiele szczegółowych informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a okoliczność, że umowy te dotyczą wyjątkowego, jednorazowego przedsięwzięcia, nie zmienia tego stanu rzeczy. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poświęcił wprawdzie najwięcej uwagi kwestii potrzeby "ochrony" wiedzy specjalistycznej związanej z polityką cenową objętą umowami, wskazując, że ujawnienie wynegocjowanej stawki wynagrodzenia, odbiegającej od tej stosowanej wobec innych podmiotów działających na rynku, mogłoby zagrozić pozycji Spółki na rynku, niemniej jednak zawarł w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że w umowach (załącznikach) zawarte są informacje techniczne, organizacyjne i inne, które wskazują na strategię gospodarczą [...]. W takich sprawach jak rozpatrywana, nie można wymagać od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej szczegółowego wyjaśnienia, ujawnienie jakich konkretnie informacji znajdujących się w umowach mogłoby zagrozić interesom przedsiębiorcy. Wymagałoby to odniesienia się do poszczególnych punktów (paragrafów) umów, co z oczywistych powodów nie może mieć miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że w skardze do Sądu Stowarzyszenie podniosło, że informacja o kosztach przedsięwzięcia nie podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zwracając uwagi na to, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagało się udostępnienia "całych" umów wraz z załącznikami dotyczących akcji "[...]".

W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełniony został aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Z akt sprawy oraz treści spornych umów wynika, ze Spółka podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w tajemnicy.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieuzasadnione zarzuty zawarte w skardze. Prezes Rady Ministrów wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20 i wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzeczono jak w sentencji wyroku.