Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 811/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] (obręb P. , gmina P.); 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. M. B., zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości P. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem [...], oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.").

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] kwietnia 2019 r. Następnie – odnosząc się do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Skarżący stwierdził, że:

- Wójt Gminy P. (dalej też jako "Wójt"), opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów leśnych na teren drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]), w myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. winien wystąpić do marszałka województwa o zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, którego to obowiązku nie dopełnił w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnych [...] (obręb P. );

- w trakcie sporządzania projektu planu Wójt wystąpił z wnioskiem do Marszałka Województwa W. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (pismo z [...] października 2018 r., znak [...]). Zgodnie z powołanym wnioskiem, o zmianę przeznaczenia wystąpiono dla części działek o nr. ewid. [...] i [...] (obręb P. ) o powierzchni [...] ha;

- w dniu [...] grudnia 2018 r. Marszałek Województwa W. decyzją wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha na działkach o nr ewid. [...] i [...] (obręb P. , gmina P.). Powyższa decyzja nie obejmuje natomiast gruntów leśnych na działce nr ewid. [...], obręb P., o powierzchnia [...] ha, które Plan przeznaczył pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej;

W ocenie Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., a jednocześnie naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości P. przyjęty Uchwałą obejmuje swym zakresem m.in. działkę o numerze ewidencyjnych [...], obręb P., która w Planie została przeznaczona pod teren drogi publicznej – klasy [...] – dojazdowej (oznaczony na rysunku Planu symbolem [...]). Działka ta stanowi poszerzenie drogi gminnej łączącej miejscowości P. i O. . Na pozyskanych podkładach mapowych wykorzystanych w trakcie procedury planistycznej m.in. do opracowania załącznika graficznego do Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości P., działka o numerze ewidencyjnym [...] nie jest oznaczenia jako użytek leśny – Ls. Taka sama sytuacja miała miejsce na mapie pozyskanej do celów projektowych, gdzie również na działce o numerze ewidencyjnym [...] nie ma oznaczenia użytku leśnego – Ls. Działka ta, stanowiąca wydzielone już poszerzenie drogi gminnej oznaczonej numerem [...] P. –K. P., nie została uwzględniona w złożonym do Marszałka Województwa wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, gdyż na podkładzie mapowym nie była oznaczona jako użytek leśny – Ls.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi, a ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.; dalej w skrócie "p.g.k.") podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie grunty na spornej działce o numerze ewidencyjnym [...] sklasyfikowane są jako grunty leśne, co potwierdza załączona do pisma informacja z rejestru gruntów. Tymczasem, wbrew wymogowi z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., działka ta nie była objęta wnioskiem do Marszałka Województwa o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, co potwierdziła strona przeciwna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (co, jak wynika z treści uzasadnienia skargi, nastąpiło [...] kwietnia 2019 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości P..

2. W petitum skargi jej autor nie określił wyraźnie, czy zaskarża Uchwałę w całości, czy w części, ale z treści wniosków i uzasadnienia skargi jasno wynika, że przedmiotem skargi została objęta Uchwała tylko w zakresie ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem [...] (działki nr ewid. [...], obręb P.). Wobec tego Sąd tylko w takiej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] września 2019 r. (poz. 4512) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 15 Uchwały). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała nie była nowelizowana i że nadal obowiązuje.

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2 powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA).

5. Przechodząc do oceny zarzutu skargi, dotyczącego istotnej wadliwości postanowień Uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...] (oznaczonej na rysunku Planu symbolem [...]), należy stwierdzić, że zasługuje on na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. występuje o "zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne". Takim przepisem jest art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., który stanowi, że "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

3) [uchylony],

4) [uchylony],

5) pozostałych gruntów leśnych

– wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej." Cytowany przepis jest bezpośrednio powiązany z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., w myśl którego: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

2. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie terenu w m.p.z.p. pod drogę publiczną jest jego przeznaczeniem na cel "nieleśny" w powyższym rozumieniu. W kontrolowanej sprawie sporne pozostaje jedynie, czy przeznaczenie w Planie na taki cel działki nr ewid. [...], stanowiącej własność Powiatu T. , wymagało uzyskania zgody marszałka województwa, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Odpowiedź na to pytanie zależy od ustalenia, czy sporna działka stanowi "grunt leśny" w rozumieniu tego przepisu.

3. Trafnie Wojewoda powołał się w tym zakresie na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 276, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k."), który stanowi, że "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". W świetle tego przepisu w planowaniu przestrzennym dla prawnie relewantnej kwalifikacji danego gruntu jako "lasu" ("gruntu leśnego") rozstrzygające znaczenie ma nie kryterium przyrodnicze (rodzaj znajdującej się na nim roślinności, czy nawet jej brak), lecz kryterium formalne (prawne) – przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej, ujawnione w stosownym rejestrze: ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z [...].05.2020 r., II OSK [...], CBOSA; por. też wyroki NSA: z [...].06.2008 r., I OSK [...]; z [...].07.2019 r., II FSK [...] – CBOSA). Na tle cytowanego art. 21 ust. 1 p.g.k. organ planistyczny (analogicznie, jak np. organ podatkowy) nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji (przeznaczenia) nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z [...].08.2020 r., II FSK [...], CBOSA). W konsekwencji okoliczność tę (rodzaj użytku) należy ustalać wiążąco w oparciu o wypis z ewidencji gruntów i budynków – mający status dowodu z dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z [...].12.2018 r., II FSK [...], CBOSA) – a nie o inne dokumenty lub materiały (np. kartograficzne).

4. Jak wykazał Wojewoda, działka nr [...] w ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako "las" (symbol klasoużytku: LsV). Natomiast wyjaśnienia Wójta przedstawione w odpowiedzi na skargę – że ustaleń w kwestii odmiennego (nieleśnego jakoby) charakteru spornej działki organ planistyczny dokonywał w oparciu o dane ujawnione na pozyskanych podkładach mapowych oraz mapach dla celów projektowych – w świetle powyższych uwag nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zatem przeznaczenie w zaskarżonej Uchwale działki nr [...], dotychczas prawnie zakwalifikowanej jako grunt leśny, na cele nieleśne – jakim jest niewątpliwie urządzenie (poszerzenie) drogi publicznej (dojazdowej; oznaczonej na rysunku Planu symbolem [...]) – wymagało uzyskania uprzedniej zgody Marszałka Województwa W. , której organ planistyczny bezspornie nie uzyskał (nawet o nią nie wystąpił). Tym samym doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej – przez uchybienie przepisom art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. – uzasadniającego stwierdzenie nieważności Planu (por. np.: wyrok NSA z [...].12.2007 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].05.2009 r., II OSK [...]; wyrok WSA [...].05.2011 r., II SA/Kr [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), w odnośnej części – co też trafnie podniesiono w skardze.

Wypada jednak zauważyć, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu (tu: marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością tych postanowień planu miejscowego, które dokonują zmiany dotychczasowego, leśnego przeznaczenia gruntów i wprowadzają sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy – a tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (por. wyrok WSA z [...].05.2014 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z [...].10.2011 r., II OSK [...], CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (por. wyrok WSA z [...].01.2008 r., II SA/Kr [...], CBOSA).

6. W tym stanie rzeczy Sąd:

1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej spornej działki (pkt 1 sentencji wyroku);

2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.