Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1927/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 75, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 219/13 w sprawie ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 219/13 oddalił skargę A. W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego gruntów położnych nad rzeką Bzurą oraz na południe od rzeki Bzury wchodzących w skład obrębu geodezyjnego S..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskujący o wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu A. W. i M. W..

Jako cel scalenia odwołujący powołali treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Na załączonej do odwołania mapie geodezyjnej przedstawili obszar przeznaczony do scalenia i na podstawie własnych obliczeń wskazali, że obszar ten to ok. 60 ha, na którym znajduje się ok. 130 działek. Wnioskodawcy scalenia są właścicielami 13 działek o łącznej powierzchni 4,59 ha, średnia powierzchnia działki wynosi 0,35 ha. Zdaniem odwołujących się z samej mapy, jak i przytoczonych danych liczbowych, wynika celowość scalenia, zaś przeprowadzenie scalenia jest ważne dla wnioskodawców i będzie dobrodziejstwem dla pozostałych właścicieli, posiadaczy gruntów. Odwołujący podkreślili, że spełniają warunki podmiotu legitymowanego do wnioskowania o scalenie określone w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Posiadają zabudowania gospodarcze w gospodarstwie położonym w Ł., w tym budynek gospodarczy o pow. 587 m², obecnie używany jako stajnie. W odwołaniu odniesiono się również do definicji "rozłogu gruntów" wskazując przy tym, że bezpodstawny jest wymóg, aby wnioskodawcy posiadali zabudowania na gruntach wnioskowanych do scalenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że z treści art. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, celem postępowania scaleniowego jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw. Z celem tym należy w przedmiotowej sprawie powiązać treść art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy tj. wskazać na konieczność poprawienia rozłogu z jednoczesnym niepogorszeniem warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przez rozłóg rozumie się rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych. Wbrew twierdzeniom strony nie można pominąć faktu braku zabudowań wnioskodawców scalenia na tym terenie, ponieważ poprawa rozłogu gruntów odnosi się do przestrzennego rozmieszczenia użytków gruntowych względem działki zagrodowej lub innego rodzaju zabudowań gospodarczych prowadzonych w ramach gospodarstwa rolnego. Bezsporna jest okoliczność, że zabudowania gospodarstwa rolnego wnioskodawców scalenia znajdują się w znacznej odległości od gruntów wsi S. , w miejscowości Ł. (odległość ok. 50 km).

Następną okolicznością niezbędną, w ocenie organu, dla wszczęcia postępowania scaleniowego jest zapewnienie niepogorszenia warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Organ zauważył, iż właściciele i posiadacze gruntów rolnych w miejscowości S. nie są zainteresowani scaleniem gruntów. Rada Sołecka na zebraniu wiejskim w dniu 9 kwietnia 2011 r. wyraziła negatywną opinię w sprawie scalenia gruntów, następnie Sołtys wsi S. powtórnie pismem z dnia 10 września 2011 r. powołując się na opinię Rady Sołeckiej z 9 kwietnia 2011 r. poinformowała o negatywnym stanowisku rolników w sprawie uczestniczenia w scaleniu gruntów. W zebraniu uczestniczyło tylko 4 rolników, których grunty opcjonalnie objęte byłyby scaleniem, nie wyrazili oni zgody na scalenie. W tej sytuacji trudno wskazywać na pogorszenie, czy też polepszenie warunków gospodarowania skoro nie można wyłonić ewentualnych uczestników scalenia. Z powyższego wynika, że nie spełnione zostały przesłanki wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu określone przepisem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy scaleniowej.

Organ stwierdził, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego o naruszeniu art. 7 k.p.a., bowiem odwołujący bliżej nie sprecyzował na czym to naruszenie polega. Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie nie opiera się na ewentualnym zagrożeniu interesu społecznego. Brak wykorzystania środków na prowadzenie postępowań scaleniowych na obszarach wiejskich jak również polityka rolna Unii Europejskiej nie jest tu argumentem, którym organ pierwszej instancji kierował się odmawiając wszczęcia postępowania scaleniowego. Położenie gruntów na obszarze "Natura 2000" nie wpływa na ewentualność przeprowadzenia scalenia gruntów, zmiany własności itp. Zawarte w decyzji organu pierwszej instancji informacje dotyczące wymogów, jakie muszą być zachowane na obszarze "Natura 2000" nie stanowią dodatkowego argumentu przemawiającego za odmową wszczęcia postępowania scaleniowego, wymogi te będą obowiązywać każdego właściciela, posiadacza gruntów. Organ pierwszej instancji powołując się na wymogi uzasadniał tylko, że gospodarowanie na tych działkach z racji tych wymogów nie przyniesie poprawy warunków zagospodarowania. Uzasadnienie to ma nikłe znaczenie wobec zdecydowanej niechęci rolników z terenu wsi S. do przeprowadzenia scalenia.

Na koniec Kolegium podkreśliło, iż przedmiotowe postępowanie to postępowanie szczególne, w którym stronami postępowania muszą być właściciele i posiadacze gruntów objętych ewentualnym scaleniem. Równocześnie organ nie ma instrumentów aby dokonać scalenia gruntów wobec braku zgody wszystkich właścicieli gruntów na to postępowanie. Efektem scalenia jest zmiana kształtu, granic, lokalizacji i wielkości nieruchomości co wymaga wyjątkowego wyważenia oczekiwań uczestników scalenia. W sytuacji, gdy występuje, tak jak w przedmiotowej sprawie, negatywne nastawienie do przeprowadzenia scalenia gruntów wnioskowanie takiego scalenia przez jedynych właścicieli gruntów z całego obszaru przewidywanego do scalenia uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Zarzut odwołującego, iż brak pozytywnego działania organu I instancji wpłynął na podjęcie negatywnego stanowiska przez rolników na ewentualność przeprowadzenia scalenia, Kolegium uznało za nietrafny, ponieważ obowiązkiem organu jest przeprowadzenia takiego postępowania w okolicznościach faktycznych i prawnych określonych przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Natomiast przekonywanie i nakłanianie do przeprowadzenia scalenia należy do innych organizacji zajmujących się polityką rolną pozostających poza administracją publiczną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. W. i M. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu nie jest pobawione wad, niemniej są to tego rodzaju naruszenia, które nie mają wpływu na wynik sprawy. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stanowiska stron postępowania Sąd doszedł do przekonania, iż stanowisko organu administracji publicznej zasługuje na uwzględnienie w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów.

Sąd podniósł, że skarżący dążyli do wszczęcia postępowania z urzędu, wskazując na art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Przewiduje on, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Uregulowanie to obowiązuje od dnia 31 października 1989 r., istotne jest jednak, iż ustawą z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 185, poz. 1097) w przepisie art. 1 wprowadzony został ust. 2 a tam m.in. definicja pojęcia "rozłóg gruntów" przez który rozumie się rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych. Odwołanie się do przytoczonej definicji jest niezbędne, gdyż w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż inicjatorem scalenia ma być osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu.

Analizując niekwestionowane przez skarżących ustalenia faktyczne, Sąd wskazał, iż cel uzasadniający przeprowadzenie scalenia podany przez skarżących we wniosku nie ma zastosowania w przypadku ich gruntów, gdyż ani na terenie S., ani w obrębach sąsiednich nie posiadają zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Owszem zabudowę taką posiadają, ale w oddalonej o około 50 km miejscowości Ł., trudno zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dąży do poprawienia rozmieszczenia gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, przez które rozumieć należy grunty pod budynkami, obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zdaniem Sądu kolejną negatywna przesłanką, na którą zasadnie zwrócił uwagę organ, jest aby w wyniku scalenia nie uległy pogorszeniu warunki gospodarowania innych uczestników postępowania. Jak wynika z akt właściciele i posiadacze gruntów rolnych w miejscowości S. nie są zainteresowani scaleniem. Scalenie nie może natomiast służyć wyłącznie uregulowaniu swojej własności. Nie jest zatem dopuszczalne, aby dany podmiot najpierw zakupił skrawki nieruchomości na obrzeżach danego obszaru, a następnie by wystąpił o scalenie, w wyniku którego utworzona zostanie na jego rzecz określona całość a jednocześnie pogorszeniu ulegną warunki gospodarowania innych właścicieli i posiadaczy nieruchomości z tego obszaru. Wprawdzie, jak słusznie zauważyli skarżący, rada sołecka na zebraniu wiejskim w dniu 9 kwietnia 2011 r. wyraziła negatywną opinię w sprawie scalenia, ale po zmodyfikowaniu wniosku o scalenie do akt przedłożone zostało już tylko pismo sołtysa wsi S. z dnia 10 września 2011 r. Pismo to niewątpliwie nie stanowi opinii rady sołectwa, o której wyraźnie stanowi art. 4 ust. 1 ustawy i w tym zakresie możemy mówić o uchybieniu w postępowaniu organów. Uchybienie to jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w świetle wcześniejszych uwag. Skoro bowiem nie ma możliwości poprawy rozłogu gruntów skarżących, to nawet przy przedłożeniu do akt prawidłowo sporządzonej opinii rady sołectwa, nawet pozytywnie opiniującej inicjatywę skarżącej, postępowanie scaleniowe i tak nie doszłoby do skutku. Modyfikacja wniosku o scalenie może w skrajnych przypadkach przybierać formę permanentną, co oczywiście ma zmierzać do załatwienia jedynie interesów zainteresowanych scaleniem, to w takiej sytuacji wydaje się też za racjonalne przyjęcie jako wyznacznika intencji lokalnej społeczności, wyrażenie w sposób prawidłowy opinii rady sołectwa odnoszącej się do wniosku pierwotnego idącego najdalej w zakresie wskazanego scalenia. Tym bardziej, gdy to rozstrzygnięcie nie dopuszcza żadnej opcji scalenia i wskazuje na pokrzywdzenie dotychczasowych właścicieli w przypadku jego dokonania - właścicieli, którzy mają grunty przy swoich zabudowaniach i utrzymane w odpowiedniej kulturze, na co pracowali przez wiele lat.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest podnoszona przez skarżących kwestia, w jakiej odległościom obszaru objętego scaleniem leżą grunty 23 rolników, którzy jako członkowie rady sołectwa wypowiedzieli się negatywnie co do inicjatywy skarżących. Radę sołectwa tworzą określone podmioty, których nie można dowolnie dobierać pod kątem usytuowania ich nieruchomości względem nieruchomości proponowanych do scalenia. Przede wszystkim nie można oczekiwać, aby właściciele i posiadacze tych gruntów byli zadowoleni z inicjatywy skarżących, którzy niewątpliwie mają na uwadze głównie swój interes. Naturalną konsekwencją scalenia będzie wymiana gruntów, a na taką wymianę wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli takich gruntów, a takiej zgody w lokalnej społeczności brak (art. 5 ust. 1 ustawy).

Konkludując, Sąd stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wywiedzione przez organ administracji, znajdujące uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, w ustalonym stanie faktycznym. Prawidłowe jest ustalenie organu, iż brak poprawy rozłogu gruntów powoduje odmowę wszczęcia postępowania (nie jest bowiem spełniony materialnoprawny warunek jego wszczęcia). W tej sytuacji dostrzeżone uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i M. W., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy przez przyjęcie, że brak zabudowań gospodarczych skarżących na obszarze scalenia wyklucza ich spośród podmiotów uprawnionych do wnioskowania o scalenie, 2. naruszenie przepisów postępowania, przez przyjęcie, że występujące w toku postępowania administracyjnego naruszenia tych przepisów, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego nie narusza ani interesu społecznego, ani słusznego interesu skarżących, jak również słusznego interesu innych uczestników scalenia;

- art. 106 §1 k.p.c.w związku z art. 4 ust. 1 in principio ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez przyjęcie, że w sprawie miała miejsce negatywna opinia Rady Sołeckiej wsi S. odnośnie - zmienionego wniosku o scalenie;

- art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżących o ustalenie, w jakiej odległości od zmodyfikowanego obszaru scalenia znajdują się grunty rolników, którzy na zebraniu wiejskim w dniu 9 kwietnia 2011 r. wypowiedzieli się negatywnie w sprawie scalenia i orzekanie w sprawie bez wyjaśnienia tej okolicznosci.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 4 ust. 1 ustawy o scalaniu i i

wymianie gruntów nasuwa zastrzeżenia z punktu widzenia jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Z tego powodu można również twierdzić, że narusza on prawo do sądu, gwarantowane każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Natomiast nie można z niego wyprowadzać wniosku o wyłączeniu skarżących z grona uprawnionych do wnioskowania o scalenie. Nie pozwala na to literalna wykładnia przepisów, a sprzeciwia się temu wykładnia systemowa. Z wykładni systemowej płyną bowiem wnioski w kierunku rozszerzenia możliwości prowadzenia postępowań scaleniowych. Skarżący powołali się na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, zawarte w druku sejmowym nr 4284 z dnia 9 lutego 2011 r., w którym podkreśla się, że celem ustawy zmieniającej jest zintensyfikowanie scalania gruntów. Nie oznacza to jednak, że pojęcie rozłogu gruntów nie posiada w ogóle znaczenia w odniesieniu do scalenia gruntów. Skarżący w skardze kasacyjnej wywodzili, że wprowadzenie definicji “rozłogu gruntów" było potrzebne w celu wykluczenia scalenia tam, gdzie mogłoby ono oznaczać odsunięcie własnych gruntów od własnych zabudowań i wprowadzenie na ich miejsce gruntów sąsiadów. W rozpatrywanej sprawie element ten wystąpił i był - zapewne - jednym z elementów negatywnej opinii 23 rolników na zebraniu w dniu 9 kwietnia 2011 r. Skarżący uszanowali te zastrzeżenia i zmodyfikowali swój wniosek. Zmieniony wniosek odsuwa obszar scalenia nie tylko od gruntów 23 gospodarzy, ale odsuwa obszar scalenia od zabudowań w ogóle. W rezultacie obecnie w sprawie w ogóle nie występuje kwestia sąsiedztwa z zabudowaniami.

W ocenie skarżących kasacyjnie art. 5 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów nie stanowi przeszkody w wydaniu orzeczenia o wszczęciu scalenia. Przepis ten mówi bowiem o zgodnym wniosku właścicieli gruntów na wymianę gruntów. Zatem tylko w przypadku wymiany gruntów wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli. Warunku takiego nie ma w przypadku scalenia gruntów.

Ponadto, zdaniem skarżących, zaskarżony wyrok tylko częściowo odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego w pierwszej kolejności narusza przepis art. 7 k.p.a. Chociaż decyzję w tej sprawie należy zaliczyć do kategorii tzw. uznania administracyjnego, to powinna ona uwzględniać treść tego przepisu, według którego decyzja powinna uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (w rozpoznanej sprawie interes samych wnioskodawców scalenia wyrażony w ich wniosku oraz interes innych rolników, których grunty znajdują się na proponowanym obszarze scalenia). Interes społeczny w tym przypadku określają zarówno sama ustawa o scaleniu i wymianie gruntów i jej nowelizacja z 2011 r., które to akty prawne dostatecznie dowodzą, że państwo polskie wspiera scalenie gruntów. Wskazują na to również przepisy unijne, w tym dyrektywa Rady nr 159/72 z dnia 17 kwietnia 1972 r. w sprawie modernizacji gospodarstw rolnych oraz rozporządzenie Rady nr 797/85 z dnia 12 marca 1985 r. w sprawie polepszania struktury agrarnej, zmienione rozporządzeniem nr 3808/89 z dnia 12 grudnia 1989 r. i rozporządzeniem nr 2328/91 z dnia 15 lipca 1991 r.

Skarżący kasacyjnie zwrócili również uwagę na "dobrodziejstwa scalenia", które należy rozpatrywać w kontekście możliwości otrzymania funduszy pomocowych z Unii Europejskiej oraz okoliczności, że proponowany obszar scalenia leży na obszarze "Natura 2000".

Skarżący wskazali także, że opinia rady sołeckiej powinna odnosić się do przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania jest zmodyfikowany wniosek o scalenie, a w tym zakresie brak jest opinii rady sołeckiej. W aspekcie opinii rady sołeckiej i braku związania organu treścią tej opinii istotne znaczenie dla wyniku sprawy posiada ustalenie w jakiej odległości od zmodyfikowanego obszaru scalenia znajdują się grunty 23 rolników uczestniczących w zebraniu w dniu 9 kwietnia 2011 r. Nieuwzględnienie wniosku dowodowego w tym zakresie przedstawia się jako istotne dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego gruntów wchodzących w skład obrębu geodezyjnego S. .

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U.tj.2003, Nr 178, poz.1749 ze zm.), powoływana dalej, jako "ustawa scaleniowa", przewiduje możliwość wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia ( art.3 ust.2 ustawy), bądź z urzędu przy spełnieniu przesłanek wymienionych w art.4 ust.1 ustawy. W obu przypadkach, tak wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek, jak również z urzędu, ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku wszczęcia postępowania, lecz stwierdził, że organ " może" wszcząć postępowanie scaleniowe. Zatem nawet zaistnienie przesłanek z art.4 ust.1 ustawy nie stwarza obowiązku wszczęcia takiego postępowania, gdyż ustawodawca nie postanowił, że "organ wszczyna z urzędu postępowanie", lecz " może wszcząć postępowanie". Oznacza to, że organ po otrzymaniu wniosku podmiotu zainteresowanego scaleniem rozważa najpierw spełnienie przesłanek z art.4 ust.1 ustawy scaleniowej, a następnie zasadność wszczęcia postępowania mając na uwadze cele scalenia, o których mowa w art.1 ustawy. Stosownie do tego przepisu celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wskazał trzy okoliczności przemawiające za odmową wszczęcia postępowania scaleniowego. Po pierwsze: scalenie przeprowadza się, jeżeli grunty wymagają poprawienia rozłogu, a ten cel scalenia nie ma zastosowania do gruntów wnioskodawców. Po drugie: rolnicy wsi S. nie widzą potrzeby scalenia i zdecydowanie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie prac scaleniowych na działkach będących ich własnością. Po trzecie:

scaleniem miałyby zostać objęte obszary szczególnej ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych " Natura 2000", a więc działki na których gospodarowanie z racji warunków środowiskowych i przyrodniczych jest bardzo ograniczone i scalenie, zdaniem organu, nie przyniesie poprawy warunków gospodarowania, nie stworzy lepszych warunków do dobrego zagospodarowania gruntów. Na obszarach " Natura 2000" obowiązuje zasada ostrożności rozumiana w ten sposób, że wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść obszaru chronionego, a przeciwko przedsięwzięciu ( intensyfikacji produkcji).

Skarżący wnioskując o przeprowadzenie scalenia ich działek powoływali się na treść art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy scaleniowej, który przewiduje, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Wymagało zatem ustalenia, czy grunty skarżących spełniają wymóg " poprawy rozłogu". Pojęcie rozłogu sprecyzował ustawodawca przy okazji nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ustawą z dnia 29 lipca 2011 r. ( Dz.U. Nr 185, poz.1097). Pod pojęciem tym należy rozumieć rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych. Brzmienie przepisu jest, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości. Grunty wymagają poprawienia rozłogu, czyli poprawy rozmieszczenia gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, a zatem gruntów zabudowanych w odniesieniu do danego gospodarstwa rolnego, nie zaś innych gospodarstw rolnych a ponadto gruntów zabudowanych położonych na obszarze objętym scaleniem.

Poza sporem jest, że skarżący nie posiadają gospodarstwa rolnego na terenie obwodu S., ani w obrębach sąsiednich nie posiadają zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast okoliczność posiadania zabudowy w oddalonej o około 50 km miejscowości Ł. nie wypełnia dyspozycji art.4 ust.1 pkt 3 ustawy scaleniowej, gdyż nie zmierza do poprawienia rozmieszczenia gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, jak wymaga tego wymieniony przepis. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji i organy orzekające w sprawie uznały, że zachodzi negatywna przesłanka do wszczęcia postępowania scaleniowego. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja opiera się na podkreśleniu niezgodności art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy z art.2 i art.45 Konstytucji RP oraz z celami ustawy zmieniającej tj. intensyfikacją scalania gruntów. Z tą argumentacją nie można się zgodzić, gdyż trudno dopatrzeć się w treści art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy naruszenia przez ustawodawcę zasad sprawiedliwości społecznej czy też pozbawienia skarżących prawa do sądu.

Z regulacji art.4 ust.1 pkt 3 w zw. z art.1 ust.2 pkt 3 ustawy scaleniowej wynika zatem, że skutecznie z wnioskiem o scalenie gruntów na podstawie tych przepisów może wystąpić osoba, która posiada grunty zabudowane w danym obrębie objętym postępowaniem scaleniowym, a celem scalenia jest poprawa rozmieszczenia innych gruntów gospodarstwa rolnego ( niezabudowanych) względem gruntów zabudowanych.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego należy uznać za niezasadne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 §1 k.p.c. w zw. z art.4 ust.1 ustawy scaleniowej jest on niezasadny z dwóch powodów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedłożone do akt sprawy pismo Sołtysa wsi S. z dnia 10 września 2011 r. nie stanowi opinii rady sołectwa, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut przyjęcia przez Sąd, iż miała miejsce negatywna opinia rady sołectwa jest zatem chybiony. Nie zostało natomiast w skardze kasacyjnej wyjaśnione na czym miałoby polegać naruszenie art.106 §1 k.p.c.

Wobec niespełnienia podstawowej przesłanki określonej w art.4 ust.1 pkt 3 ustawy scaleniowej bez żadnego znaczenia pozostają zarzuty naruszenia art.75, 77§1, 78 i 80 k.p.a., które strona skarżąca kasacyjnie wiąże z nieustaleniem w jakiej odległości od obszaru scalenia objętego zmodyfikowanym wnioskiem znajdują się grunty rolników, którzy na zebraniu wiejskim wypowiedzieli się negatywnie w sprawie scalenia.

W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że zostało zwołane zebranie wiejskie celem odniesienia się do zmodyfikowanego wniosku skarżących, lecz rolnicy obrębu objętego scaleniem nie wykazali żadnego zainteresowania przeprowadzeniem prac scaleniowych, zaś obecni na zebrani wypowiedzieli się negatywnie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.