Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 715/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 52 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 156 § 1 w związku 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jak "k.p.a." – oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2017r., poz. 1073) – zwanej u.p.z.p. – odmówiło stwierdzenia nieważności z urzędu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na fragmencie działki nr 1/44 oraz na fragmentach działek drogowych nr 1/15, 1/13, 1/2, 6, 582/38, 761/2 i 761/1.

Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Pismem znak: [...]; [...]; [...]; [...] z dnia 12 maja 2017r. (data wpływu do Kolegium), Wojewoda [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości weryfikacji ww. decyzji w trybie nadzoru.

Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2017r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając z urzędu, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Następnie organ administracji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy po raz kolejny, ale zbadanie, czy nie wystąpiła któraś z przesłanek stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest ustalenia występowania, co najmniej jednej z wad wymienionych w powołanym artykule. Przesłanki te, jako stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a nawet powinny być interpretowane ścieśniająco to jest dosłownie.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne w sprawie opisanej na wstępie inwestycji prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5. Warunkiem sine quo non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy.

Organ administracji w oparciu o treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem" – stwierdził, że wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany odpowiada wymaganiom powołanego przepisu. Przeprowadzona w tym obszarze analiza składa z części graficznej, którą stanowi mapa z naniesionymi granicami obszaru analizowanego oraz z części opisowej, w której wskazano funkcje i cechy całej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone dla zamierzenia parametry znajdują uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Kolegium, konfrontacja funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z wymaganiami ustalonymi dla planowanej inwestycji pozwalała na stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a ustalone dla niej parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji uprawnione było stwierdzenie, iż kontynuując funkcję i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Według organu administracji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawiał też żadnych wątpliwości, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. A, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji Taka sytuacja zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji przedmiocie ustalenia warunków zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, prawidłowo zatem skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Następnie Kolegium stwierdziło, że wątpliwości Wojewody [...] budzi fakt wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy (łącznie czterech decyzji, w tym objętej niniejszym postępowaniem) dla jednej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1/44. Decyzje te były wydawane dla różnych podmiotów, które reprezentował jeden pełnomocnik, co może wskazywać, iż mamy do czynienia z jedną inwestycją, która została sztucznie podzielona w celu ominięcia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanego zamierzenia.

Zdaniem organu administracji, wydanie na rzecz różnych wnioskodawców, decyzji o warunkach zabudowy dla zbliżonych przedmiotowo inwestycji, planowanych do realizacji na kilku różnych fragmentach tej samej działki, nie jest obejściem prawa, bowiem nie jest znany Kolegium przepis, który zabraniałby takiego postępowania. Takie stanowisko wypływa też z wyroków sądów administracyjnych.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że to inwestor jest dysponentem złożonego do organu żądania, jego zakresu i bez jego woli organ nie może w żaden sposób modyfikować tego żądania. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ rozpatrujący sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice. Przy czym w odniesieniu do rodzaju inwestycji, związanie organu wnioskiem inwestora ma charakter bezwzględny.

Organ administracji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora dotyczył zamierzenia inwestycyjnego opisanego jako budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na fragmencie działki nr 1/44 oraz na fragmentach działek drogowych 1/15, 1/13, 1/2, 6, 582/38, 761/2 i 761/1. Będąc związany wnioskiem inwestora, organ rozpatrujący sprawę mógł zatem wydać decyzję wyłącznie dla tak ściśle określonego zamierzenia inwestycyjnego. I nawet jeżeli zachodzi podobieństwo pomiędzy inwestycją objętą decyzją nr [...], a pozostałymi zamierzeniami inwestycyjnymi, planowanymi na fragmencie działki nr 1/44, to nie są to na pewno tożsame inwestycje, co w konsekwencji również przemawia za tym, że należy dla nich wydać odrębne decyzje o warunkach zabudowy. W praktyce często właśnie z powodu takich, czasem niewielkich różnic, inne są warunki dopuszczające objętą wnioskiem inwestora zabudowę.

Kolegium zaznaczyło, że stosownie do brzmienia z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji. Skoro zatem możliwie jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy nawet dla tego samego wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego terenu, ale dla różnych inwestycji, to tym bardziej możliwe jest, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku, wydanie decyzji na rzecz reprezentowanych wprawdzie przez tego samego pełnomocnika, ale jednak różnych wnioskodawców, dla inwestycji o zbliżonym, lecz nie tożsamym charakterze, planowanych na wprawdzie na terenie jednej działki (1/44), ale jej różnych fragmentach. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wnioski inicjujące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanych na fragmentach działki nr 1/44 składane były w różnych, dość odległych datach - 1 października 2013r., 27 marca 2014r., 12 września 2014r. i 27 listopada 2014r.

W ocenie organu administracji, w przedmiotowej sprawie w żadnym aspekcie nie można stwierdzić, że planowane na różnych fragmentach działki nr 1/44 zamierzenia inwestycyjne, to w rzeczywistości jedna inwestycja, którą organ powinien rozpoznać jako całość, niezależnie od ilości złożonych wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Przeciwnie, w zdaniem Kolegium, każda z tych inwestycji może stanowić samodzielny przedmiot wniosku, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Kolegium stwierdziło również, że art. 62 k.p.a. jest przepisem procesowym i nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, prowadzącej w oparciu o przepisy materialne - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, organ administracji wskazał, że przeprowadzone przez Kolegium postępowanie nie stwierdziło istnienia żadnej z przesłanek z art. 156 k.p.a. stanowiących ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności omawianej decyzji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł., zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. przez organ administracyjny, wykraczający poza zasadę swobodnej ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolnym oraz błędnym przyjęciu, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r.;

2. rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze fikcyjnego podziału jednej inwestycji na rzekomo cztery niezależne z pozoru inwestycje w celu uzyskania przez inwestora warunków zabudowy.

W ocenie Prokuratora, kwestią zasadniczą, rzutującą na konieczność wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji jest zwolnienie inwestora z dodatkowych warunków przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji, mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.

Prokurator podkreślił, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie w pkt VII nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Prokuratora nie wiadomo z jakich przyczyn Kolegium nie dostrzegło konieczność wywiązania się z nałożonego przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie wykonania przez inwestora nowego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Prokurator zaznaczył, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.zp. prezydent miasta powinien wydać decyzję o warunkach zabudowy po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Powyższe uregulowanie wprowadza przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jedną z nich jest zgodność wydanego rozstrzygnięcia z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. wskazującym na konieczność zawarcia w decyzji zespołu danych charakteryzujących wpływ na środowisko planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko. Jedynie na marginesie należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. przez pojęcie "środowiska" należy przez rozumieć środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, czyli o ogóle elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.

Dalej Prokurator przywołał treść art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 353 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b triet 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 71 z późn. zm.) i stwierdził, że niniejsza sprawa dotyczy tylko wycinka całej inwestycji, ale Kolegium miało obowiązek oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat całości. Podział nieruchomości na mniejsze cztery części i złożenie czterech wniosków spłyciło rygory, dotyczące przebiegu postępowania, bowiem w pierwotnej wersji byłyby uciążliwe dla inwestora, jak i dla organu w związku z wymogiem chociażby poszerzenia zakresu prowadzonego postępowania, w tym uzyskania dodatkowych uzgodnień.

Zdaniem Prokuratora od początku inwestor tworzył w organach administracyjnych pewne poczucie odrębności podmiotów, starających się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydane decyzje o warunkach zabudowy dotyczą osób jedynie z pozoru nie powiązanych ze sobą. Decyzja (z wniosku spółki A z siedzibą przy ul. B w Ł.), która jest przedmiotem wniesienia skargi została doręczona wskazanej spółce i M. S. Kolejna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] (z wniosku T. D.), została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], na M. S. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] (z wniosku K. S.), została doręczona spółce B z siedzibą ul. C 110 w Ł. (wiceprezes P. W. D.) i M. S. Natomiast decyzja z dnia [...] r., nr [...], Prezydenta Miasta Ł. została wydana z wniosku R. S.- C., doręczona firmie B z siedzibą ul. C 110 w Ł. i M. S., a przeniesiona decyzją z dnia [...] r., nr [...], na rzecz T. D. Całość przedsięwzięcia reprezentuje pełnomocnik W. D..

W związku z powyższym doszło do złożenia wniosków przez rzekomo różne podmioty nie powiązane z głównym inwestorem. Przedstawiona przez inwestora organom administracyjnym fikcja została zaakceptowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie po wydaniu fizycznie czterech decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do scedowania inwestycji na jeden podmiot "C" Sp. z o.o.

W ocenie Prokuratora, każdy złożony przez rzekomych różnych inwestorów oddzielny wniosek o wydanie warunków zabudowy nie odzwierciedlał faktycznego zamierzenia inwestycyjnego. Dotyczył zatem np. warunków technicznych jakie ma spełniać jedno zamierzenie inwestycyjne, a nie dotyczył całej powierzchni inwestycji (6.079 ha). Wskazana zatem sytuacja z pozoru jest zgodna z prawem, a faktycznie rażąco je narusza. Wystarczy bowiem podzielić jedną inwestycję na szereg mniejszych, rzekomo nie powiązanych ze sobą w celu obejścia uregulowań, nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki.

Z tych względów Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że bezspornie w obrocie prawnym funkcjonują cztery decyzje o warunkach zabudowy wydane dla różnych fragmentów działki nr 1/44:

1. [...] z dnia [...] r. ustalająca na rzecz T. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych i budynku usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz dwoma zjazdami z ul. D, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. D, na fragmencie działki nr 1/44 oraz na fragmentach działek drogowych nr 1/1 i 1/2;

2. [...] z dnia 21 lipca 2014r. ustalająca na rzecz A Sp. z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zjazdem, przewidzianej do realizacji przy ul. A w Ł., na fragmencie działki nr 1/44 oraz fragmentach działek drogowych nr 1/15, 1/13, 1/2, 6, 582/38, 761/2, 761/1;

3. [...] z dnia [..] r. ustalająca na rzecz K. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami i mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zjazdami, przewidzianej do realizacji przy ul. D/E, na fragmencie działki nr 1/44, fragmentach działek drogowych 1/1, 5, 6, 620/9, 728/2, 728/7;

4. [...] z dnia [...] r. ustalająca na rzecz R. S.– C., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji przy ul. A i F, na fragmencie działki nr 1/44 oraz na działce drogowej nr 761/3 i fragmentach działek drogowych 1/13, 1/15, 2/2, 761/2.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że każda z wymienionych wyżej decyzji o warunkach zabudowy była przedmiotem postępowania wznowieniowego. Zapadłe w wyniku wznowienia postępowania decyzje, były przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednym z podnoszonych przez strony zarzutów był zarzut fikcyjnego podziału inwestycji w celu wyeliminowania obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości zamierzeń inwestycyjnych na działce nr 1/44. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokami z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 602/15, II SA/Łd 612/15, II SA/Łd 590/15, a także z dnia 3 marca 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1053/15, oddalił skargi na decyzje Kolegium, podzielającym tym samym stanowisko Kolegium co do braku podstaw do łącznego rozpoznania wniosków, dotyczących różnych inwestycji planowanych na różnych fragmentach działki nr 1/44.

Ponadto organ administracji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, po zakończeniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności, wpłynął do Kolegium wniosek A. G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, dotyczący ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] i [...] (kserokopia wniosku w załączeniu). Mając na uwadze, iż wpłynął on w terminie otwartym dla stron postępowania do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium potraktowało go jako ten środek zaskarżenia. Ponieważ jednak pochodził on w ocenie Kolegium, nie od strony postępowania, postanowieniami nr [...] i [...] z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność.

W piśmie z dnia 17 października 2017r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postepowania złożyło Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł., przedkładając w dniu 20 października 2017r. pismo procesowe, stanowiące głos do protokołu, w którym poparło stanowisko Prokuratora, przyłączając się do skargi. W jego treści wskazano na naruszającą, w ocenie Stowarzyszenia, prawo, procedurę ubiegania się przez inwestora o decyzje, umożliwiające realizację inwestycji oraz przedstawiono chronologię zdarzeń, związanych z poczynaniami organów gminy, które z jednej strony chronią środowisko, uchwalając studium i plan miejscowy dla spornego terenu, z drugiej pozwalają na realizację inwestycji z tymi dokumentami sprzecznej. Jak wskazano również, inwestycji sprzeciwia się społeczność lokalna, która za pośrednictwem Rady Osiedla A przekazała Prezydentowi Miasta Ł. pismo w tym przedmiocie z podpisami 1040 mieszkańców.

Postanowieniem z dnia [...] r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł.

Pełnomocnik organu oświadczył, że postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku A. G. o ponowne rozpoznanie sprawy nie były przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo, w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała wszakże kwestia dopuszczalności skargi, wobec wniesienia jej przez Prokuratora bez wyczerpania środków zaskarżenia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wszakże od Prokuratora wyczerpania środków zaskarżenia, zaś jak wynika z akt sprawy, Prokurator nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego, w którym skarżona decyzja została wydana. Tym samym też nie był on obligowany do wyczerpania środków zaskarżenia, co czyni wniesioną skargę dopuszczalną.

Oceniając natomiast legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy na dwa zagadnienia natury ogólnej:

Po pierwsze: kwestia zamiarów czy intencji stron, choćby nieakceptowalnych, na gruncie prawa administracyjnego może być oceniana tylko o tyle, o ile regulowana jest określonymi przepisami prawa. Nawet zatem, przyznając rację Prokuratorowi, że intencje wnioskodawców w sprawach, których dotyczyły decyzje ustalające warunki zabudowy dla działki nr 44/1, wydają się czytelne i wskazywać mogą na zamiar uniknięcia procedury środowiskowej, nie mogą być oceniane w kategoriach naruszenia prawa. Naruszać prawo mogą bowiem jedynie konkretne rozstrzygnięcia organów, niezależnie od intencji stron postępowania. Orzeczenie organu, sankcjonujące obejście prawa, narusza prawo, jednakże owo obejście odnosić się musi do konkretnych przepisów prawa nie zaś jedynie do intencji stron.

Po drugie: przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja, wydana w wyniku postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie nieważnościowym. W tym zakresie zatem wskazać należy, że celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja, dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracji. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny – czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Należy przy tym odróżnić wady kwalifikowane, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postepowania tzw. zwykłego.

W rozpoznawanej sprawie, skarga Prokuratora wskazuje na wadę rażącego naruszenia prawa, którą dotknięta jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla części działki nr 44/1, w związku z podziałem planowanej na tej działce inwestycji na szereg mniejszych dla uniknięcia tzw. postępowania środowiskowego z art. 59 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym zakresie wskazać natomiast należy, że sama wielość decyzji ustalających warunki zabudowy oraz mnogość czy też tożsamość wnioskodawców jest dopuszczalna i oczywista na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zatem kto i ile razy występował o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 44/1 oraz przez kogo był reprezentowany i czyje interesy ostatecznie reprezentował nie ma żadnego prawnego znaczenia. Problemem jest natomiast wykreślenie terenu inwestycji jako fragmentu działki geodezyjnej, które Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznaje za naruszenie prawa. Kwestia ta wydaje się już w orzecznictwie przesądzona i, co należy podkreślić, wielokrotnie akcentowana była w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn.akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn.akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn.akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn.akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn.akt 486/10, z dnia 19 września 2014r., sygn.akt II SA/Łd 490/14 i z dnia 10 października 2017r., sygn.akt II SA/Łd 647/17, w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009r., sygn.akt II SA/Sz 976/09, w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn.akt IV SA/Wa 1877/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady więc, przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wyjątek stanowić może jedynie np. realizacja zjazdów na terenie części działki drogowej. Ustalenie zatem warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

Wskazać jednakże należy, że w orzecznictwie pojawiały się również poglądy odmienne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007r., sygn.akt II OSK 172/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012r. sygn.akt II SA/Gd 99/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), co sprawia, że nie jest możliwe uznanie, iż ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora na fragmencie działki nr 1/44 stanowi rażące naruszenie prawa. Chociaż bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", to w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 510/13, z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2010/13, z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt II GSK 444/13, z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2386/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczania.nsa.gov.pl). W przypadku rozbieżności interpretacyjnych, co do zasady, nie można zaś mówić o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu przepisu, wykładanego odmiennie.

Jeśli natomiast chodzi o podnoszone przez Prokuratora a akcentowane zwłaszcza przez Stowarzyszenie "A" zagadnienie naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z realizowanym przez inwestora przedsięwzięciem, wymagającym takiej oceny, wskazać należy przede wszystkim, że nie kwestia rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia lecz kontrolowanych decyzji, podlega ocenie prawnej. W tym zakresie wskazać zaś należy, że wnioskowane przedsięwzięcie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu, którego powierzchnia zabudowy, rozumiana jak powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przekracza 2 ha. Tym samym inwestor nie był obligowany do uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bowiem przedsięwzięcie to nie należało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. I nie ma przy tym znaczenia, że faktyczna powierzchnia działki przekracza 6 ha zaś prawidłowe określenie terenu inwestycji, jak wyżej wskazano, dotyczyć powinno całej działki. Cytowany przepis § 3 rozporządzenia dotyczy bowiem nie terenu inwestycji (rozumianego jako działka geodezyjna) lecz powierzchni zabudowy. Organ nie mógł zatem żądać od inwestora decyzji środowiskowej, bowiem dla tak określonej we wniosku inwestycji nie była ona wymagana.

Osobną kwestią pozostaje uzyskanie szeregu decyzji o warunkach zabudowy, o parametrach zabudowy każdorazowo mniejszych niż wartości progowe przez różnych inwestorów, które jednakże w sumie wartości te przekraczają. Jak wskazano, procedowanie to, w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p., trudno uznać za wadliwe. Każdy bowiem może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla dowolnej inwestycji na określonym terenie, niezależnie od posiadanego tytułu prawnego. Nie oznacza to wszakże, że nawet legitymując się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, możliwe będzie zrealizowanie każdej z tak ustalonej inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Przepis ten koresponduje z treścią art. 63 ust. 1 u.p.z.p. i stanowi jego logiczne uzupełnienie. Dodatkowo, w realiach niniejszej sprawy, stanowi zabezpieczenie przed ewentualnym zamiarem obejścia prawa przez inwestora, dzielącego zamierzenie inwestycyjne dla uniknięcia postępowania środowiskowego. Każda bowiem kolejno wydana dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy, uwzględniać musi ustalenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 15 marca 2017r., sygn.akt II OSK 2676/15 oraz z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn.akt II OSK 659/08 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Dotyczy to również powierzchni zabudowy, która musi uwzględniać zarówno stan istniejący, jak i projektowany. Również wtedy organ ma obowiązek zbadać, czy inwestycja już zrealizowana w połączeniu z inwestycją planowaną będzie wymagała określenia środowiskowych uwarunkowań, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się zaś do zarzutów Stowarzyszenia "A", sformułowanych w piśmie z dnia 19 października 2017r., wskazać należy, że dotyczą one niemal w całości prowadzonych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę oraz bliżej nieokreślonego postępowania środowiskowego. Kwestia natomiast oceny działań organów administracji architektoniczno – budowlanej, procedujących w sprawach pozwolenia na budowę w oparciu o wydaną w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy, wykraczała poza kognicję Sądu w rozpoznawanej sprawie. Również sprzeciw lokalnej społeczności nie może stanowić okoliczności, przez pryzmat której oceniana będzie legalność decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

A.B.