Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2264/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 646/18 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 646/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący w dniu 15 lutego 2016 r. osobiście złożył w organie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydent Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa z gatunku topola euroamerykańska bez wymaganego zezwolenia w wysokości 24.329,85 zł (postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 915/12, WSA w Gliwicach odrzucił skargę skarżącego na ww. decyzję SKO z 2012 r.). We wniosku powołano się na przesłankę z art. 145a § 1 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. W tymże wyroku Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto przepisy te, jak wynika z tego wyroku, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], SKO [...] odmówiło wznowienia postępowania, bowiem wniosek o wznowienie został złożony po upływie terminu, a strona nie zwróciła się o jego przywrócenie.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem SKO oraz wniosek w sprawie przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], SKO [...] orzekło o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją SKO z 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], SKO [...] utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie.

Zaskarżonym postanowieniem SKO [...] utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją SKO z 2012 r.

Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, zgodnie z którym wniosek strony z dnia 15 lutego 2016 r. został złożony z naruszeniem terminu wskazanego w art. 145a § 2 K.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania SKO powiązało ze zmianą przez ustawodawcę niekonstytucyjnych przepisów. Pomimo odroczenia mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK o sygn. akt SK 6/12 (publikacja wyroku nastąpiła 14 lipca 2014 r.) doszło do wcześniejszej zmiany przepisów co nastąpiło na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), która weszła w życie 29 sierpnia 2015 r.; a więc termin do złożenia wniosku upłynął skarżącemu w dniu 27 września 2015 r. Natomiast strona dopiero pismem z dnia 15 lutego 2016 r. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ww. ostateczną decyzją Kolegium z 2012 r. Zatem wniosek został złożony po upływie terminu, a ponadto skarżącemu nie przywrócono terminu do złożenia wniosku o wznowienie. W ocenie SKO, wskazywana przez skarżącego okoliczność, że nie posiadał informacji o zmianie przepisów ustawy o ochronie przyrody, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro zmiana przepisów była podana do publicznej wiadomości w powszechnie dostępnym publicznym i urzędowym publikatorze, a przepisy prawa nie nakładają na organy obowiązku informowania obywateli o zmianie prawa. Poza tym skarżący, składając skargę kasacyjną zawartą w piśmie z dnia 27 grudnia 2015 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 355/15, był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd miał możliwość prawidłowego ustalenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się jego uchylenia. Skarżący argumentował na okoliczność braku posiadania fachowej wiedzy prawniczej oraz to, że działał w przekonaniu dochowania terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując i przytaczając twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 646/18, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania powinien zostać złożony do dnia 14 stycznia 2016 r., zważywszy na to, że w świetle ustaleń doktryny i orzecznictwa w przypadku odroczenia przez Trybunał daty utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy, termin określony w art. 145a § 2 liczy się od daty utraty mocy obowiązującej (a nie od ogłoszenia wyroku TK). Niezasadny jest zaś pogląd SKO, że miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, należy liczyć od daty wejścia w życie przepisów zmieniających art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której ustawodawca przed upływem odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej przepisów, stanowiących podstawę wydania ostatecznej decyzji, dokonuje ich zmiany, nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145a § 1 K.p.a. (por. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2016 r., II FSK 1295/16; wyrok WSA w Gdańsku z 5 września 2017 r., I SA/Gd 711/17). W świetle tych ustaleń, odmowa wznowienia postępowania z powodu naruszenia tak rozumianego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd postanowił jednak oddalić skargę z dwu podstawowych względów. Po pierwsze – w istocie rzeczy, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem przesłanki wznowieniowej, bo taką nie jest, jak wykazano wyżej, przesłanka określona w art. 145a § 1 K.p.a. A zatem w tej sprawie przyczyną rzeczywistą odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego nie było uchybienie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego, ale brak przesłanki wznowieniowej. Dlatego samo rozstrzygnięcie SKO jest trafne. Stąd też dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi. W tak określonym stanie faktycznym i prawnym nie mogły odnieść skutku zarzuty podnoszone w skardze. Nie miał znaczenia zarzut dotyczący braku poinformowania strony o zmianie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody przed upływem terminu utraty mocy obowiązującej tych przepisów, jak i drugi zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, iż strona nieuprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, bowiem nie mogło to mieć wpływu na argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania. Nawet jeśliby obecny skarżący wiedział o zmianie tych przepisów i uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu, to i tak skutki tego zdarzenia prawnego (tj. ustawowej derogacji art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody) powodowały niedopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania. Z tych samych przyczyn nietrafny jest zarzut odnoszący się do obowiązku przywrócenia terminu. Przeszkodą do rozpatrzenia wniosku wznowieniowego nie była odmowa przywrócenia terminu, ale inna przeszkoda (niewskazanie przesłanki wznowieniowej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO; oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że derogacją tych przepisów uznanych wyrokiem TK przed datą utraty mocy obowiązującej za niezgodne z Konstytucją spowodowało niedopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145a K.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie różnicujące sytuację strony skarżącej w zależności od tego, czy w okresie po uznaniu przez TK art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody za niezgodne z Konstytucją ustawodawca w terminie przed utratą ich mocy obowiązującej zmienił ww. przepisy, czy też nie zmienił ich, i w ten sposób pozbawienie strony skarżącej prawa do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie, w której decyzja administracyjna została wydana na podstawie uznanych przepisów następczo za niekonstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO [...] wniosło o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego jego uzasadnienia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w związku z zaistniałym w tej sprawie problemem prawnym wynikającym z odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Na skutki prawne takiego orzeczenia, opartego na treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wielokrotnie wskazywał TK w swoich orzeczeniach. Zgodnie ze wskazaniami TK w wypadku odroczenia momentu wejścia w życie orzeczenia Trybunału, przepis uznany za niekonstytucyjny pozostaje w obrocie prawnym (kwestia skutków intertemporalnych jest innym, specyficznym zagadnieniem – por. A. Mączyński, O sporach między Trybunałem Konstytucyjnym i Sądem Najwyższym [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005, s. 225). Natomiast jego derogacja genetycznie związana z wyrokiem Trybunału następuje dopiero z upływem terminu odroczenia, i to jeśli w tym czasie ustawodawca nie zmieni tego przepisu. Jeśli więc bezskutecznie (z punktu widzenia aktywności ustawodawcy) upłynie termin odroczenia – otwiera się możliwość skorzystania z art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. wyroki z: 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007 poz. 108; 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; 14 lutego 2012 r., sygn. P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez TK wytyczne co do skutków orzeczenia, w którym znalazł zastosowanie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, skłania do sformułowania tezy, że w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostały wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP) wystąpi dopiero po upływie terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu. Dla możliwości wznowienia postępowania w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma więc niewątpliwie wpływ odroczenie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, jak również dokonana przez ustawodawcę zmiana przepisów niekonstytucyjnych w trakcie terminu odraczającego moc obowiązującą przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Ocena taka wynika z tego, że upływ terminu odroczenia mocy obowiązującej przepisów wskazanych przez TK w konkretnym wyroku ma o tyle znaczenie o ile bezskutecznie (z punktu widzenia aktywności ustawodawcy) upłynie termin odroczenia. W tej zaś sprawie, w związku z wcześniejszą zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody, o takim bezskutecznym upływie terminu nie może być mowy. Powyższe zatem wskazania mają wpływ, po pierwsze, na istnienie przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145a § 1 K.p.a.; po drugie, na wskazanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 145a § 2 K.p.a. Nie bez znaczenia dla dokonania merytorycznej oceny w zakresie omawianego zagadnienia jest też okoliczności, że na tle wyroku TK o sygn. akt SK 6/12 i stwierdzonej tym wyrokiem niekonstytucyjności art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 2710/14; z 11 grudnia 2014 r., II OSK 599/13; z 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14 i II OSK 2717/14; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1563/13; z 4 października 2016 r., II OSK 3246/14 i inne) pogląd, zgodnie z którym akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Wynika z tego, że akt normatywny uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. W myśl bowiem przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z tych też względów uprawnione jest stwierdzenie, że upływ terminu odroczenia mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne zasadniczo nie ma znaczenia dla zaistnienia przesłanki wznowieniowej, skoro już z dniem ogłoszenia wyroku TK dany akt traci domniemanie konstytucyjności. A więc przy ustalaniu wpływu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP na okoliczności konkretnej sprawy, na pewno nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004 nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 17 listopada 2011 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12).

Z powyższego wywodu wynika, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne przyjęto regułę, zgodnie z którą – w związku ze stwierdzoną niekonstytucyjnością przez TK przepisów i jednoczesnym pozostawieniem czasowym tych przepisów w obrocie prawnym – istnieje możliwość kontrolowania legalności aktów administracyjnych wydanych na podstawie przepisów uznanych już za niekonstytucyjne, a skoro tak, to nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że nie istnieje przesłanka wznowieniowa, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził nowe przepisy w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału. Dlatego w niniejszej sprawie nie znajduje akceptacji składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd orzecznicy przywołany w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym właściwa wykładnia art. 190 ust. 4 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP jest zatem taka, że jeżeli ustawodawca zdoła w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu zmienić lub uchylić ten przepis, to wznowienie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego nie będzie dopuszczalne. Ponadto w stanowiącym podstawę wniosku o wznowienie wyroku TK o sygn. SK 6/12, w zakresie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał wskazał, że odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody o 18 miesięcy, a za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). A zatem Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy kierując się utrzymaniem prawnych instrumentów dla ochrony przyrody i toczącymi się pracami legislacyjnymi zmierzającymi do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów. Nie miał na celu niejako "wyłączenia" przesłanki wznowieniowej. Zresztą instytucja prawna wynikająca z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie służy takiemu celowi. Ponadto wskazywany przez Sąd I instancji pogląd orzeczniczy niesie ze sobą zagrożenie, które dotyczy konstytucyjnej równości wobec prawa. Albowiem przyjęcie poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że zaistnienie przesłanki wznowieniowej uzależnione byłoby wyłączenie od szybkości procesu legislacyjnego, a mianowicie, czy dana zmiana przepisów niekonstytucyjnych nastąpi przed upływem terminu mocy obowiązującej orzeczonego przez TK, czy po tym terminie. To zaś względy, które nie powinny decydować o możliwości kwestionowania aktów administracyjnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Oparcie poglądu orzeczniczego na takich przesłankach nie jest przekonujące na tyle aby pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów kwestionować istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 K.p.a.

Jednak przedstawiony powyżej wywód prawny nie mógł końcowo mieć wpływu na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi. W okolicznościach przedmiotowej sprawy niewadliwie SKO oceniło, że miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, należy liczyć od daty wejścia w życie przepisów zmieniających art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy termin, o jakim mowa w art. 145a § 2 K.p.a. nie mógł być liczony od daty, w której miała nastąpić utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w związku z wyrokiem TK. W tym zakresie Trybunał wskazał możliwy maksymalny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów; jednak taki zakres orzeczenia nie wykluczał możliwość zaistnienia takiego prawnego skutku wcześniej w związku z wejściem w życie zmienionych przepisów, co w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło 29 sierpnia 2015 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Poza tym wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Dlatego na akceptację zasługuje pogląd (któremu odpowiada ocena jaką wypowiedziało w sprawie SKO), że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów inaczej, aniżeli przewidziano to w art. 145a § 2 K.p.a., liczy się termin, w jakim wniosek taki należy złożyć. W tego rodzaju sytuacji wniosek taki należy złożyć nie w terminie miesiąca od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału (art. 145a § 2 K.p.a.), lecz w terminie miesiąca do dnia utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjny przepis. Taki też wniosek wynika z przestawionego powyżej stanowiska TK, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej przez przepis stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego może o tyle stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o ile upłynie termin odroczenia utraty mocy obowiązującej, jednak w sytuacji gdy przepis nie zostanie wcześniej uchylony lub zmieniony przez ustawodawcę. A zatem skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy niekonstytucyjne przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody przestały obowiązywać 29 sierpnia 2015 r. to uprawniony jest pogląd, że od tej daty należało liczyć miesięczny termin, o jakim mowa w art. 145a § 2 K.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Dlatego SKO niewadliwie uznało, że wniosek skarżącego o wznowienie oparty na przesłance z art. 145a § 1 K.p.a. należało uznać jako wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 145a § 2 K.p.a.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145a K.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jako pozbawione skuteczności, nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Nie mogły bowiem końcowo prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 151 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.