Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 1,4,5, art. 14 ust. 1,2, 5, art. 15 ust. 1 , 2 i 3, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 1,5, 11-17, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 6 ust. 1, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. T. (dalej określana jako "skarżąca") pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej M. (dalej określany jako "organ") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M., w obrębie ewidencyjnym S. , obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...], dalej: "m.p.z.p.", "uchwała planistyczna", w części dotyczącej § 26 i § 27 tej uchwały, odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb S..

Podjętej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 pkt 1-3, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine, art. 15 ust. 2 pkt 6 w odniesieniu do § 27 m.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 odnośnie braku obligatoryjnego elementu planu (powierzchni działki), art. 15 ust. 2 pkt 6 odnośnie braku obligatoryjnego elementu planu (powierzchni biologicznie czynnej działki), art. 15 ust. 2 pkt 6 odnośnie braku ("przed sfałszowaniem dokumentacji") zapisu dotyczącego parkingów, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 10, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 12, art. 17 pkt 5, art. 20 ust. 1;

§ 150, § 151 i § 158, §143 i § 111 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które na podstawie § 143 ma zastosowanie również do prawa miejscowego;

procedury planistycznej między innymi poprzez nieprzegłosowanie (przed głosowaniem nad planem) przez radnych zgodności planu ze Studium;

brak w zaskarżonym planie elementów obligatoryjnych i materiałów niezbędnych do sporządzenia planu, między innymi brak opracowania ekofizjograficznego, brak zawiadomień w prasie miejscowej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, brak właściwego wyłożenia planu do publicznego wglądu;

przekroczenie uprawnień między innymi dotyczących obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej;

dokonywanie zmiany treści projektu planu poza procedurą;

przekroczenie uprawnień wynikających z władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe skarżąca - jako właścicielka działki nr [...], obręb S., na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o stwierdzenie nieważności § 26 i § 27 zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem § 26 i § 27 oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie terenu działek pod tereny rolnicze bez prawa budowy nowych budynków mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego jej prawa własności, ograniczając je w sposób oczywisty.

Następnie skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą postawione zarzuty.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia procedury planistycznej, w ocenie skarżącej:

- obowiązkowe jest podanie przebiegu granic nie tylko na załączniku graficznym do uchwały, ale również przez słowny opis ich przebiegu. W przeciwnym razie nie będzie możliwe ich ustalenie na podstawie załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym ze względu na skalę i jakość tej publikacji. W uchwale z dnia [...] marca 2019 r. tego nie uczyniono. Burmistrz [...] w dniu [...] lutego 2019 r. sporządziła Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. . Brak jest natomiast analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Za analizę, zdaniem skarżącej, nie można bowiem uznać jednego zdania zamieszczonego w ww. Analizie o treści "Przewiduje się zgodność rozwiązań planu ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.".

- obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomień należy dokonać w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Nie jest wystarczające dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. W dokumentacji prac planistycznych brak jest dowodu na to, że w miejscowości S. dokonano takiego ogłoszenia. Potwierdzenie przez pana K. (osobę nie będącą adresatem przesyłki, a jedynie domownikiem sołtys innej miejscowości) odebrania w dniu [...] sierpnia 2019 r. jakiejś korespondencji nie jest dowodem wywieszenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a tym bardziej na datę jego ogłoszenia. W dokumentacji brak jest jakiejkolwiek wzmianki, a tym bardziej dowodu na temat tego czy w ogóle i od kiedy i gdzie ogłoszenie zostało wywieszone. Dodatkowo, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., termin do składania wniosków do planu miejscowego nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z ogłoszeniami i obwieszczeniami termin ten został zakreślony do dnia [...] września 2019 r. Skoro ogłoszenie w prasie miejscowej "Głos Dziennik [...]" zamieszczone zostało w dniu [...] sierpnia 2019 r., to termin do składania wniosków nie mógł być wyznaczony wcześniej niż na dzień [...] września 2019 r.;

- w wykazie materiałów planistycznych nie wskazano (bo nie posługiwano się nimi przy sporządzeniu planu) następujących obowiązkowych materiałów:

opracowania ekofizjograficznego wymaganego przepisami ustawy o ochronie środowiska,

analizy zapisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Z.,

inwentaryzacji terenu,

analizy rejestru gruntów,

analizy stanu infrastruktury,

analizy stanu dziedzictwa kulturowego.

Posłużono się natomiast jedynie:

1) prognozą oddziaływania na środowisko, która sporządzona została dopiero w lutym 2021 r., a więc już po sporządzeniu projektu planu, po jego uzgodnieniu, opiniowaniu i wyłożeniu do publicznego wglądu;

2) prognozą skutków finansowych, sporządzoną w lutym 2020 r. i aktualizowaną w lipcu 2021 r., nie mającą żadnych skutków, a w zasadzie nieistniejącą, gdyż nigdy przez nikogo nie została podpisana i nie przyjęto jej żadnym zarządzeniem przez Burmistrza;

3) mapą zasadniczą w postaci wektorowej w skali 1:2000.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan sporządza się na mapie w skali 1:1000, a nie 1:2000. Stosowanie map w innej skali, w tym 1:2000 dopuszczalne jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zastosowania mapy w niedopuszczalnej skali w żaden sposób Burmistrz [...] nie uzasadniła. Nadto:

- wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. Burmistrz [...] nie sporządziła prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Radni prognozy takiej nie otrzymali. Nie było o niej mowy przy uchwalaniu planu;

- według wykazu opinii, na którym widnieje podpis Burmistrz [...] bez daty jego złożenia, wszystkie opinie złożone do planu były opiniami pozytywnymi. Jednak Protokół Nr [...] Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, otrzymany w trybie dostępu do informacji publicznej, a protokół przesłany Wojewodzie Z. różnią się, co zdaniem skarżącej wzbudza uzasadnione podejrzenie fałszowania dokumentacji. Różnica ta dotyczy ilości podpisów pod protokołem z dnia [...] marca 2020 r. Pod protokołem przesłanym Wojewodzie widnieją bowiem dwa podpisy - co świadczy o tym, że w posiedzeniu Komisji udział wzięły dwie osoby. Zaś pod protokołem przekazanym w trybie dostępu do informacji publicznej widnieją cztery podpisy, co sugerować mogłoby, że w posiedzeniu Komisji udział wzięły cztery, a nie dwie osoby;

- projekt planu nie uzyskał uzgodnienia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S.. Po zmianach w projekcie planu, dokonywanych w wyniku pierwotnego braku uzgodnień ze strony Konserwatora Zabytków, dokonano zmian w projekcie planu w wyniku uwzględnienia uwag Konserwatora. Po dokonaniu zmian projekt planu powinien być ponownie uzgodniony ze wszystkimi pozostałymi podmiotami, czego zaniechano. Pozostałym podmiotom uprawnionym do uzgadniania projektu planu dokonane zmiany nie były znane, nie uzyskano ich zgody na takie zmiany;

- prognoza oddziaływania na środowisko powinna być sporządzona przed przesłaniem projektu planu do opiniowania i uzgadniania. Tymczasem prognozę tę sporządzono dopiero w lutym 2021r., a więc już po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Prognoza powinna zostać przyjęta Zarządzeniem Burmistrza, a Burmistrz w toku całej procedury planistycznej nie wydała ani jednego zrządzenia związanego z zaskarżonym planem;

- brak publikacji ogłoszenia w prasie miejscowej w sposób znaczący wpłynął na możliwość uczestniczenia członków wspólnoty samorządowej w procedurze planistycznej. Obowiązek ogłoszenia o wyłożeniu projektu tego planu oznacza również konieczność ogłoszenia w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Nie jest wystarczające dokonanie ogłoszenia jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. Stosowne ogłoszenie sołtysowi S. doręczono dopiero jeden dzień przed wyłożeniem projektu planu, ale brak jakiegokolwiek dowodu na to, że ogłoszenie zostało wywieszone, a jeśli tak, to kiedy i na jaki okres;

- przy rozpatrywaniu wniesionych uwag naruszono art. 32 Konstytucji RP nakazujący równe traktowanie obywateli i zakaz dyskryminacji. I tak, np. uwagę nr [...] uwzględniono, a uwagi nr [...] o takiej samej treści nie uwzględniono, nie uzasadniając różnego uwzględnienia dwóch tożsamych uwag;

- po dokonaniu zmian projekt planu powinien być ponownie uzgodniony ze wszystkimi podmiotami, czego zaniechano;

- nie wiadomo na jakiej podstawie i na czyje polecenie zarządzono (brak stosownego Zarządzenia Burmistrza) ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego i dokonanie stosownych ogłoszeń. Nadto, pomimo dokonania zmian w projekcie planu będących wynikiem uwzględnienia uwag wniesionych przy pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie dokonano zmiany lub choćby aktualizacji prognozy oddziaływania na środowisko;

- po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu złożono 33 uwagi, żadnej z nich nie uwzględniono, do części uwag w ogóle się nie ustosunkowano. Zdaniem skarżącej, uwagi do projektu planu winny być rozpatrzone zarządzeniem Burmistrza, a zgodnie z pismem z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz w trakcie całej procedury nie wydała żadnego zarządzenia. W sprawie doszło również do zmian treści planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i to do zmian nie wynikających z uwzględnienia uwag. Dokonane poza jakimkolwiek trybem zmiany nie były wynikiem rozstrzygnięcia uwag, ale wynikiem błędów wskazanych przez mieszkańców w uzasadnieniu do przesłanej wszystkim radnym oraz Przewodniczącemu Rady projektu uchwały. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska M. nie podjęła żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego zgodności planu ze studium. Burmistrz nie dokonała analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., a Rada Miejska M. nie przyjęła w obecnej, ani też w poprzedniej kadencji uchwały, o której mowa w art. 32 ust. 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu uchwały nie wypowiedziano się w ogóle na temat wpływu uchwały na finanse publiczne (czy taki wpływ jest i jaki, czy też go brak), wypowiedziano się tylko na temat wpływu na finanse gminy;

- zgodnie z danymi zawartymi na rysunku planu plan opracowywały trzy osoby, a nie jedynie wskazana w tym wykazie M. O.. Jako autorów planu, członków zespołu autorskiego obok głównej, ww. projektant, na części graficznej planu wskazano również T. G. i K. W., nie podając czy osoby te posiadają jakiekolwiek uprawnienia.

Jako pozostałe naruszenie procedury planistycznej skarżąca wskazała, że radnym Gminy M. nie doręczono prognozy skutków uchwalenia planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Ponadto, podczas całego procedowania, a zwłaszcza podczas głosowania nad samym planem nie wywieszono nawet rysunku planu, co spowodowało, że radni nie wiedzieli nad czym głosują. Zdaniem skarżącej, przesłane w dniu sesji projekty, ze względu na skalę rysunku, wyświetlane na małych tabletach, uniemożliwiają ich wyświetlanie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z protokołem z posiedzenia komisji z dnia [...] lipca 2021 r. (komisja ta liczy pięć osób) dwóch radnych opowiedziało się za, a dwóch przeciw przyjęciu projektu uchwały dotyczącej przedmiotowego planu. Zatem, w ocenie skarżącej, nie sposób przyjąć, że komisja komunalna opowiedziała się za przyjęciem uchwały, a co za tym idzie radna ta nie tylko, że wprowadziła radnych w błąd, ale mogła dopuścić się przestępstwa, o którym mowa w art. 272 K.k.

Z kolei, w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego skarżąca wskazała, że zgodnie z powtórnie wyłożonym w dniach od [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021r. projektem planu oraz uchwalonym już planem będąca jej własnością działka nr [...] oznaczona została symbolami [...] (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) dla już istniejącej zabudowy i symbolem [...] (tereny rolnicze) dla pozostałego terenu tej działki.

Odnosząc się do treści § 26 planu, zawierającego szczegółowe ustalenia między innymi dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], skarżąca zarzuciła, że:

- w całym planie, czy choćby na rysunku planu brak jest definicji zabudowy zagrodowej lub choćby odwołania się do takiej definicji ustawowej, a zatem nie wiadomo, jaką zabudowę autor planu miał na myśli, co jej zdaniem, narusza § 150 i 151 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

-"dopuszcza się agroturystykę" – brak jest definicji pojęcia i odwołania się do jakichkolwiek przepisów;

- zapis "dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej" zdaniem skarżącej jest niedopuszczalny, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie wskazać należy zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, a nie ogólne dopuszczenie lokalizacji infrastruktury;

- "wyklucza się chów i hodowlę zwierząt gospodarskich powyżej 40 DJP - nie wiadomo na jakiej podstawie i z jakich przyczyn wprowadzono takie ograniczenie. Takie ograniczenie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia zważywszy na ustalony przez plan rolniczy charakter terenu. Wobec braku wskazania w materiałach planistycznych lub choćby w uzasadnieniu uchwały jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla takiego ograniczenia, zdaniem skarżącej, doszło do przekroczenia przez gminę przysługujących jej uprawnień, co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu,

- ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od lasu zgodnie z przepisami odrębnymi - teren [...] nie graniczy z lasem, a zatem dla terenu [...] nie ustalono linii zabudowy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.15 ust. 2 pkt 6 in fine u.p.z.p.. Brak wyznaczenia linii zabudowy, w ocenie skarżącej, w tym brak oznaczenia linii zabudowy na części graficznej planu oznacza brak jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

- zapis "wskaźnik powierzchni zabudowy: nie więcej niż 30%" - obecnie istniejąca zabudowa w cenie skarżącej przekracza ustalony w planie % zabudowy, natomiast w art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o wskaźniku powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a nie zabudowy terenu;

- zapis "powierzchnia biologicznie czynna: nie mniej niż 50%" - zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o minimalnym udziale procentowym powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, a nie terenu;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który nakazuje, aby w planie miejscowym określić minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji - tymczasem § 16 planu w przedstawionym radnym projekcie nie odnosi się do parkingów, ale do linii i wysokości zabudowy.

Skarżąca podniosła również, że w odniesieniu do przeznaczenia terenu objętego symbolem [...] - § 27 planu jako przeznaczenie terenu wskazano tereny rolnicze oraz że dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącej, zapis "zagospodarowanie terenów rolnych zgodnie z przepisami odrębnymi" nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, a także narusza § 158 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej;

- zapis "powierzchnia biologicznie czynna: 100%" jest niedopuszczalny wobec braku ogólnego zakazu budowy;

- zapis "powierzchnia zabudowy: nie dotyczy" nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wobec niewprowadzenia ogólnego zakazu zabudowy przy wprowadzeniu jedynie zakazu budowy nowych budynków, obowiązkiem sporządzających plan było określenie wskaźnika powierzchni zabudowy;

-zapis "nie dopuszcza się budowy nowych budynków" pozbawia właścicieli możliwości postawienia jakichkolwiek budynków, w tym budynków związanych z produkcją rolną (a takie jest przeznaczenie terenu w planie), co po pierwsze rażąco ogranicza prawo własności, a po drugie pozbawia ich możliwości właściwego i prawidłowego korzystania z przedmiotowych terenów. Odniesienie przedmiotowego zakazu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zdaniem skarżącej, wskazuje, że nie obejmuje on wszystkich rodzajów obiektów budowlanych, o jakich stanowi art. 3 pkt 3 tej ustawy, ale tylko jeden z nich, jakim są budynki;

- definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy jest wewnętrznie sprzeczna - z jednej strony podaje się, że jest to linia "poza którą nie mogą wykraczać ściany", a dalej wskazuje się, że "wszystkie elementy planowanej zabudowy muszą być zlokalizowane poza nieprzekraczalną linią zabudowy";

-definicja miejsca postojowego dotyczy tylko samochodów, poza jej zakresem pozostawiono motocykle i inne jednoślady;

-definicja wskaźnika powierzchni zabudowy ogranicza się jedynie do terenu oznaczonego symbolem RM. Nie odnosi się do symbolu R, gdzie zakaz dotyczy tylko budowy nowych budynków i nie obejmuje pozostałych obiektów budowlanych;

- w planie nie wskazano miejsca przebiegu planowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W ustaleniach planu mowa jest np. (§ 18 ust. 1 pkt 2) o dopuszczeniu lokalizacji, zmianę lokalizacji infrastruktury, nie podając miejsca jej przebiegu;

- w planie nie przewidziano przebiegu dróg w razie wydzielenia z jednej działki terenu oznaczonego RM i np. jego sprzedaży. W takiej sytuacji teren R pozostanie bez dostępu do drogi publicznej;

- kwestia przebiegu granicy pomiędzy terenami rolniczymi i zabudowy mieszkaniowej nie została przy tym objęta analizą w prognozie oddziaływania na środowisko;

- nie rozpoznano całości uwag skarżącej w sprawie jej działki, a dotyczących zmiany zagospodarowania na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z funkcją agroturystyki lub pod zabudowę mieszkalno-usługową. W ocenie skarżącej, rozpoznane jedynie uwagi, które dotyczyły terenu oznaczonego symbolem [...], a w ogóle nie ustosunkowano się do uwagi dotyczącej części oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] Brak uzasadnienia w kwestii nieuwzględnienia ww. uwagi do projektu planu narusza art.17 ust. 12 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej, w uchwalonym planie, w jego ustaleniach doszło do przekroczenia uprawnień. W § 18 ust. 2 pkt 2 lit. c projektu planu stwierdzono bowiem, że "Po rozbudowie sieci kanalizacyjnej wszystkie obiekty należy obowiązkowo podłączyć do sieci, a indywidualne rozwiązania bezwzględnie zlikwidować". Zacytowany zapis projektu planu przekracza delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącej, Rada Miejska nie jest organem, który może nakazać przyłączenie się do kanalizacji, bowiem ewentualną decyzję nakazującą podłączenie wydaje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), opierając się na art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przypadku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej ustawodawca, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zwolnił właścicieli nieruchomości od obowiązku przyłączenia do tej sieci. Niedopuszczalne jest więc zamieszczenie w uchwale w sprawie projektu planu miejscowego zapisu § 18 ust. 2 pkt 2 lit. c, który pozbawił właścicieli przyznanego przepisem ustawowym, prawa obejmującego zwolnienie z obowiązku przyłączenia do później wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zatem skoro ustawa dopuszcza wprost budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, czy bezodpływowych zbiorników na ścieki, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za sprzeczne z prawem.

Stawiając zarzut nadużycia władztwa planistycznego skarżąca wskazała między innymi, że w rubryce "Uwagi", w której zawarto uzasadnienie nieuwzględnienia 33 uwag ani razu nie odniesiono się do zasady proporcjonalności, nie wykazano dlaczego i dla jakich wyższych celów ograniczono prawo własności. Podobnie, przyjmując w planie jedynie część ustaleń Studium, nie wskazano dlaczego przyjęto takie rozwiązania, a nie rozwiązania, których przyjęcia właściciel mógł - na podstawie Studium - oczekiwać.

Końcowo skarżąca zarzuciła, że Gmina na żadnym etapie postępowania, nawet w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] sierpnia 2021r. nie wykazała, jakie konkretnie potrzeby wspólnoty przeważyły nad interesem właścicieli nieruchomości.

Rada Miejska M. , działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, Rada wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj.:

- z notatki służbowej, sporządzonej przez A. P. - Głównego Specjalistę ds. Planowania Przestrzennego z dnia [...] lutego 2022 r. z załącznikiem – na fakt zachowania procedury przy uchwaleniu planu;

- z notatki, sporządzonej przez J. S. – Wiceprzewodniczącą Komisji Komunalnej i Bezpieczeństwa Publicznego z dnia [...] marca 2022 r. z załącznikami – na fakt zachowania procedury przy uchwaleniu planu.

W uzasadnieniu pisma Rada szczegółowo odniosła się do zarzutów skargi, w podsumowaniu uznając je za bezzasadne i stanowiące w większości subiektywne opinie skarżącej. W ocenie organu, większość z zarzutów wynika z błędnej interpretacji zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędnej interpretacji treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., a także z nieznajomości dokumentacji planistycznej dołączonej do skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2022 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w skardze, a nadto ustosunkowała się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Dodatkowo, skarżąca podniosła zarzuty dotyczące zapisów:

- § 7 planu ograniczającego ilość budynków na terenach zabudowy zagrodowej i ilości pokoi na wynajem;

- § 11 dotyczącego obostrzeń prawa własności oraz zawierającego nakazy określonego postępowania, w tym "prowadzenia interwencyjnych badań archeologicznych", "współdziałania w zakresie zamierzeń inwestycyjnych", a także nakazy dotyczące, np. zachowania formy zabudowy dawnej. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17 wskazała, że prawodawca w przepisach rangi ustawowej (Prawo budowlane) kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Zdaniem skarżącej, katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani w szczególności z art. 15 ust.2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków;

- § 17 dotyczącego zasad modernizacji rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej; art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. nakazuje dokładne wskazanie w treści i na rysunku planu przebieg infrastruktury. W zaskarżonym planie takich uregulowań brak, brak również wskazania istniejących linii elektroenergetycznych;

- § 18 ust. 2 pkt 5 – w ocenie skarżącej w sposób niedopuszczalny określono rodzaj źródeł ciepła, bez wyjaśnienia użytych pojęć.

Wobec podtrzymania wszystkich zarzutów skargi, skarżąca podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z kolei, w piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r. zarzuciła, że skoro zaskarżona uchwała odnosi się do rolnictwa, między innymi poprzez ograniczenie hodowli zwierząt - § 26 planu, co w ocenie skarżącej oznacza, że w trakcie procedury jej uchwalania należało również pozyskać opinię właściwej miejscowo izby rolniczej, czego nie uczyniono, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 2 u.p.z.p.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r. organ podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów, a mianowicie:

wydruku z programu BIP wskazującego jakie dokumenty zostały opublikowane na stronie od dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na fakt istnienia prognozy oddziaływania na środowisko,

- prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony od drogi powiatowej Nr [...] z aktualizacjami na dowód istnienia prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] na dowód posługiwania się przy sporządzeniu planu właściwymi dokumentami i analizami,

- notatki architekta M. O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. na dowód posługiwania się przy sporządzeniu planu właściwymi dokumentami i analizami wymaganymi przez prawo,

- zarządzenia nr [...]/2020 Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2020r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i zatwierdzenia regulaminu na dowód zachowania procedury przy sporządzaniu protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej,

- wydruku ogłoszenia z prasy z dnia [...] listopada 2020 r. na fakt opublikowania w prasie ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- pisma Burmistrza [...] do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie przedstawienia opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony od drogi powiatowej Nr [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na fakt uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko z RDOS w S.,

- I wyłożenia uchwały Rady Miejskiej M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] na dowód pierwszego wyłożenia projektu planu,

- II wyłożenia uchwały Rady Miejskiej M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] na dowód drugiego wyłożenia projektu planu,

- pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. do Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej nr [...] na dowód uzgodnienia § 11 planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r. skarżąca kolejny raz podtrzymała wszystkie dotychczasowe zarzuty i argumenty przedstawione w sprawie oraz oświadczyła, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 108/22. Tym samym jej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), wobec nieuzyskania od wszystkich stron postępowania zgłoszenia zamiaru udziału w rozprawie zdalnej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.

z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M., w obrębie ewidencyjnym S. , obejmującego teren na południe od drogi powiatowej nr [...], w części dotyczącej § 27 oraz § 7, § 11, § 17 i § 18 tego aktu prawa miejscowego, w zakresie działki skarżącej nr [...], położonej na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) oraz 38 - R (tereny rolnicze).

Podstawę rozpoznania skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca interes prawny wywodzi z tego, że jest właścicielką nieruchomości, która znajduje się w obszarze, dla którego został sporządzony miejscowy plan.

W sprawach tego rodzaju jak rozpoznawana, gdy interes prawny do wniesienia skargi, jak w niniejszej sprawie nie jest sporny, rozpoznając skargę Sąd stosuje przepis art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej zwaną "u.p.z.p.", który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U.poz.1587, dalej zwane "rozporządzeniem".

Przystępując do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedury planistycznej, wskazać trzeba, że z treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Elementy projektu rysunku planu miejscowego określone są w § 7 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że aktem rozpoczynającym procedurę planistyczną jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą takiej uchwały jest zatem wszczęcie procesu planistycznego, a nadto wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, czyli określenie granic przyszłych działań planistycznych.

W istocie zatem ww. uchwała musi wskazywać obszar gminy, którym może być jedna nieruchomość, kilka nieruchomości lub większy obszar, a nawet cały obszar gminy. Brak jest bowiem literalnego wskazania, że obszar, którego dotyczy uchwała, wydawana na podstawie art. 14 u.p.z.p., musi być ustalony już w samej podstawowej treści tej uchwały. Uchwała przede wszystkim musi przesądzić dla jakiego obszaru gminy jest wydawana, dopiero zaś w załączniku "przedstawia się" granice tego obszaru.

W rozpoznawanej sprawie uchwała inicjująca o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taki załącznik posiada, a więc została sporządzona w sposób prawidłowy. Ponadto, w uchwale podano słowny opis położenia terenu - "obręb S., na południe od drogi powiatowej [...]", który wraz z załącznikiem graficznym do uchwały pozwala jednoznacznie zlokalizować teren objęty uchwałą.

Odnosząc się do naruszenia wymagań określonych w przepisie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zdaniem Sądu, ww. przepis nie określa formy w jakiej analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, a mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami. Z akt sprawy wynika, że w trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. , obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] przeprowadzono następujące analizy: opracowania ekofizjograficznego, zapisów planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, rejestru gruntów, stanu infrastruktury, stanu dziedzictwa kulturowego oraz inwentaryzację terenu. Ponadto, w treści uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie uchwalenia ww. planu wskazano, że przyjęte rozwiązania przedmiotowego planu nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.". Przedstawione wyżej okoliczności pozwalają przyjąć, iż wymienione wyżej dokumenty i wyjaśnienia organu wskazują na realizację dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż brak jest dowodu na to, że w miejscowości S. dokonano ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazania wymaga, że z treści art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Istotą takiej informacji jest to aby osoby zainteresowane mogły zapoznać się z jej treścią. Zgodnie z ww. wymogiem wystarczającym jest zatem ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy ogłoszenie w prasie miejscowej ukazało się w dniu [...] sierpnia 2019 r. Termin składania wniosków do planu wyznaczono na dzień [...] września 2019 r. (21 dni, licząc od dnia [...] sierpnia 2019 r.). Jednocześnie obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w M. od dnia [...] sierpnia 2019 r. Nadto, obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zostało przesłane do ówczesnej sołtys sołectwa S. - A. K. i odebrane w dniu [...] sierpnia 2019 r., która poinformowała, iż wszystkie otrzymane obwieszczenia wywieszane były na tablicy ogłoszeń S. .

W ocenie Sądu, wyżej przedstawiony i potwierdzony w dokumentacji sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego spełniał wymogi z art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Pozbawiony jest też zasadności zarzut jakoby prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona już po sporządzeniu projektu planu, po jego uzgodnieniu. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę data "luty 2021r." na stronie tytułowej prognozy odnosi się do ostatniej wersji prognozy uwzględniającej wszystkie dotychczasowe zmiany. W aktach sprawy znajduje się bowiem wersja wcześniejsza z lutego 2020 r.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "Prognoza" nie jest integralną częścią planu w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma charakteru normatywnego. Celem prognozy jest określenie skutków wpływu realizacji projektu miejscowego planu na środowisko, a także przedstawienie rozwiązań eliminujących negatywne skutki ustaleń na poszczególne elementy środowiska. Organy przystępując do opracowania planu mają obowiązek uwarunkowania te uwzględnić. Nie jest to jednak równoznaczne z likwidacją czy wyeliminowaniem wszelkich zagrożeń dla środowiska, jakie mogą w przyszłości powstać na skutek realizacji inwestycji. Na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego sygnalizuje się możliwość wystąpienia zagrożeń, zaś likwidacja ich, bądź zmniejszenie możliwe jest dopiero na późniejszych etapach określania warunków zabudowy terenu, czy też pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie ww. opracowanie sporządzone zostało na podstawie analizy następujących materiałów źródłowych, a mianowicie: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., Podstawowego opracowania ekofizjograficznego gminy M. z 2005 r., Planu ochrony środowiska dla Gminy M. z 2010 r., raportu o stanie środowiska w województwie zachodniopomorskim, Informacji o stanie środowiska w powiecie koszalińskim, S. 2017, Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], S. 2010 wraz z projektem zmiany, Programu ochrony środowiska dla powiatu koszalińskiego na lata 2017-2020, Waloryzacji przyrodniczej województwa [...], Waloryzacji przyrodniczej gminy M. (aktualizacja), W. 2012, Strategii Rozwoju Gminy M. na lata 2014-2022 oraz badań terenowych.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu braku opracowania ekofizjograficznego. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1162), dalej zwanej jako "p.o.ś.", przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Podkreślić trzeba, że ww. przepis wskazuje, że opracowanie ekofizjograficzne powinno zostać sporządzone na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika z niego jednak, że musi być przygotowane w trakcie procedury planistycznej. Komentowany przepis nie wskazuje też w jakim okresie przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać przygotowane opracowanie ekofizjograficzne. Sąd podziela przy tym pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażony w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 777/10, zgodnie z którym, aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność merytoryczną.

Nie ulega wątpliwości w tej sprawie, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaskarżoną uchwałą Rada Miejska M. nie sporządziła w trakcie procedury planistycznej, bądź bezpośrednio przed jej rozpoczęciem, opracowania ekofizjograficznego, wykorzystując wcześniejszy dokument z maja 2005 r. Skoro zatem opracowanie ekofizjograficzne, jak stanowi przytoczony wyżej art. 72 ust. 5 p.o.ś., zawiera charakterystykę poszczególnych elementów przyrodniczych na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania, to dopóki nie zostanie stwierdzone, że w środowisku wystąpiły zmiany w tym zakresie, uznać je należy za aktualne. Skarżąca nie wykazała natomiast aby tego rodzaju zmiany, dyskwalifikujące przydatność opracowania z 2005 r., nastąpiły w środowisku przyrodniczym objętym planem.

Podkreślenia także wymaga, że opracowanie ekofizjograficzne ma charakter bazowy w stosunku do innego dokumentu, którego sporządzenia wymaga projekt planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie dla prognozy oddziaływania na środowisko (art. 51 w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2021 r., poz. 1211 ze zm.). O ile bowiem opracowanie ekofizjograficzne zawiera charakterystykę elementów przyrodniczych i ich wzajemne powiązania na obszarze objętym planem, to prognoza oddziaływania na środowisko ma za zadanie, jak już wyżej zostało wskazane, rozpoznanie i ocenę skutków dla środowiska wynikających z projektowanego przeznaczenia terenów oraz sformułowanie propozycji w zakresie eliminowania, bądź ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko wynikającego z realizacji ustaleń planu miejscowego.

Odnośnie do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000, stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten jest zasadny, ale nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17). W tych okolicznościach naruszenie przez Radę art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie może zostać uznane za istotne. Powtórzyć należy, że cel ww. unormowania polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności (tak: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/19, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1734/15, z dnia 17 czerwca 2016 r.).

Zgodzić się również należy z twierdzeniem organu, że nie odpowiada prawdzie zarzut, że w sprawie nie została sporządzona prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżących do akt sprawy została załączona jej kserokopia - podpisana i opieczętowana na stronie tytułowej oraz na stronie 11 przez osobę, która ją opracowała. Z wyjaśnień organu wynika, że została ona sporządzona po sporządzeniu projektu planu, a przed wystąpieniem o opinie i uzgodnienia, a następnie zaktualizowana po etapie rozpatrzenia uwag z ostatniego wyłożenia. Na pierwszej stronie prognozy widnieją daty "luty 2020 r., aktualizacja lipiec 2021 r.".

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. Oznacza to, że opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym wyliczeniem, opartym na szacunku nieruchomości. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym nie może prowadzić do automatycznego uznania, że taka prognoza jest nierzetelna (vide motywy wyroku NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16).

Bezpodstawny okazał się także zarzut dotyczący fałszowania dokumentacji planistycznej. Podzielić należy twierdzenia organu, że wykaz opinii nie musi być datowany, stanowi bowiem zestawienie tabelaryczne uzyskanych opinii do miejscowego planu. Tym samym brak daty na wykazie nie stanowi naruszenia procedury planistycznej. Podobnie, przywołany w treści skargi Protokół Nr [...] z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, które odbyło się w dniu [...] marca 2020 r. nie stanowi wymaganej w art. 17 ust. 6a u.p.z.p. opinii, a zatem nie ma wpływu na procedurę planistyczną. Z treści protokołu wynika, że osoby obecne na posiedzeniu zostały wymienione w pkt I. Odnośnie zarzutu braku dwóch podpisów pod protokołem organ wyjaśnił, że rozpoczęcie etapu opiniowania i uzgodnień zbiegło się w czasie z początkiem pandemii koronawirusa w Polsce. Z uwagi na liczne obostrzenia, funkcjonowanie urzędów było bardzo ograniczone. W związku z powyższym ww. posiedzenie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej odbyło się zdalnie, a podpisy na protokole były składane w miarę możliwości przez członków Komisji. Organ wyjaśnił również, że Członkami Komisji są również osoby mieszkające poza powiatem koszalińskim i z uwagi na panującą pandemię nie było możliwe zdobycie wszystkich podpisów w jednym czasie. Ponadto, zauważyć trzeba, że zgodnie z § 5 Regulaminu Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, stanowiącym załącznik do Zarządzenia Burmistrza [...] [...]/2020 z dnia [...] lutego 2020 r. Sekretarz Komisji sporządza protokół z jej posiedzenia, przekazując jego kopie wraz z kopiami opinii Komisji wszystkim jej członkom.

Nie ma także podstaw zarzut skarżącej, iż projekt planu nie uzyskał uzgodnienia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S.. Z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] wynika, że w projekcie planu, przedłożonym do ponownego uzgodnienia przez Burmistrza [...] (wniosek z dnia [...] września 2020 r., znak: [...]) zostały uwzględnione ustawowe wymagania dotyczące ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, iż Burmistrz [...] nie ogłosiła o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w prasie miejscowej. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii strony z gazety Głos Dziennik [...] z dnia [...] listopada 2020 r. z treścią zamieszczonego ogłoszeniem wynika, że projekt ww. planu wraz z prognozami oddziaływania na środowisko wyłożony został do publicznego wglądu w dniach od [...] listopada 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. w godzinach od 9 do 14, a także, że można się z nim zapoznać na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w M. . Powyższe ogłoszenie zawierało również informacje, że dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbędzie się w dniu [...] grudnia 2020 r. w sali konferencyjnej budynku na stadionie w M. o godz. 13, a uwagi do planu można składać na piśmie lub w postaci elektronicznej w terminie do dnia [...] grudnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła swoje uwagi (z dnia [...] kwietnia 2021 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r. – data wpływu do organu) do ww. projektu planu miejscowego, które następnie zostały rozpatrzone.

Podzielić także należy argumenty organu, że uwagi zgłaszane do projektu planu miejscowego mają charakter indywidualny i dlatego są analizowane i rozpatrywane osobno. Jak słusznie zauważył organ, skarżąca przywołała w skardze jedną z dwóch złożonych uwag. W załączonym do akt sprawy wykazie uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu podano, że uwagi skarżącej dotyczyły działki nr [...] (a nie części działki) i tak zostały rozpatrzone.

Zgodzić należy się z organem, iż obowiązek ponowienia procedury planistycznej nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci, którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (zob. wyroki NSA: z 3 października 2008 r., II OSK 367/08; z 1 lipca 2010 r. II OSK 905/10; z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2360/14- CBOSA).

W wyroku z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1426/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "to charakter i zakres dokonanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne". Zatem oceniając konieczność ponowienia procedury planistycznej, jako kryterium oceny w tym względzie, należy przyjąć stopień modyfikacji treści projektu uchwały, biorąc pod uwagę rodzaj oraz rozmiar zmian wprowadzonych do projektu planu już po zakończeniu etapu jego wyłożenia (w tym: zmiana przeznaczenia terenów wraz z ich parametrami zabudowy, usunięcie zapisów dotyczących minimalnych szerokości frontów nowo wydzielonych działek budowlanych i kąta położenia ich granic, zmiana wybranych parametrów zabudowy oraz ustaleń w zakresie liczby miejsc postojowych, a także dopuszczenie wznoszenia budynków usługowych na terenie, na którym wcześniej były one objęte zakazem realizacji).

W niniejszej sprawie w związku z tym, że wprowadzone zmiany nie miały charakteru ogólnego Burmistrz [...], na podstawie art. 17 u.p.z.p., pismami z dnia [...] lutego 2021 r. zwróciła się do jedynie Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. o ponowne uzgodnienie projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Chybiony jest też zarzut niewywiązania się z obowiązku ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w prasie miejscowej. Z akt sprawy wynika, że ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce w dniach od [...] kwietnia 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r., podobnie jak poprzednio w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. w godzinach od 9 do 14, a także, jak poprzednio można się z nim było zapoznać na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w M. - ogłoszenie zamieszczone w prasie miejscowej, tj. w Głosie Dziennika [...] z dnia [...] marca 2021 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu [...] kwietnia 2021 r. w sali konferencyjnej budynku na stadionie w M. o godz. 13, a uwagi do planu można było składać na piśmie lub w postaci elektronicznej w terminie do dnia [...] maja 2021 r. Ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz w BIP ukazały się z zachowaniem 7-dniowego terminu. Akcentowane uchybienie terminu w przypadku obwieszczenia wywieszonego przez Sołtysa o jeden dzień nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, skoro skarżąca złożyła w terminie swoje uwagi do projektu planu miejscowego, które zostały rozpatrzone. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2287/14, że niewątpliwe znaczenie ma publikacja projektu planu w sieci Internet. Współczesna technologia z pewnością nie może zastąpić tradycyjnej metody udostępniania projektu planu, lecz niewątpliwie ułatwia zapoznanie się z nim bez ograniczeń nierozłącznie związanych z zapoznawaniem się z tradycyjną (papierową) wersją projektu planu w siedzibie organu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Ustawa nie określa formy w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, choć w praktyce często następuje to w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Z akt planistycznych wynika, że uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza [...] i przedstawione w formie tabeli, w której organ wskazał czy uwaga została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów. Powyższy wykaz, wbrew zarzutom skargi, został podpisany przez Burmistrza [...] w dniu [...] czerwca 2021 r. Uzasadnione jest więc przekonanie, że dopełnione zostały obowiązki, o których mowa w ww. przepisie.

Zgodzić się należy z organem, że bezpodstawny jest zarzut braku rozstrzygnięcia o zgodności uchwalanego planu ze studium. Z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi natomiast do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu.

Wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku podjęcia przez radę odrębnej uchwały w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, gdyż rada gminy może stwierdzić tę zgodność wprost w uchwale podejmującej plan. W rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (§ 1 ust. 1 planu).

Odnosząc się do kwestii zarzucanego skargą braku sporządzenia uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu należy podzielić należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w stanie prawnym (art. 17 ust. 9 u.p.z.p.) i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym względzie istotnie prawo, bowiem gdyby nawet przyjąć, że w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały, to należy pamiętać, że uzasadnienie projektu planu miejscowego służy uczestnikom procedury planistycznej i podmiotom zainteresowanym, aby mogły zapoznać się z intencjami planu. Nawet gdyby przyjąć, że w toku procedury planistycznej projekt planu nie funkcjonował wraz z uzasadnieniem, to całościowy przegląd akt planistycznych nie daje podstaw aby stwierdzić, że jakikolwiek organ czy instytucja uzgadniające albo opiniujące plan, były w swych działaniach z tego powodu w jakikolwiek sposób ograniczone.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw aby uznać, że fakt, iż projekt planu prezentowano bez pisemnego uzasadnienia, miał jakikolwiek wpływ na zakres uwag skarżącej i możliwości obrony przez nią jej interesu prawnego.

Bezpodstawny jest zarzut, jakoby radni nie wiedzieli nad czym głosują oraz, że otrzymali projekt uchwały w dniu sesji. Z wyjaśnień organu wynika, że radni otrzymali porządek obrad wraz z projektami uchwał (w tym również projekt zaskarżonej uchwały) w dniu [...] sierpnia 2021 r., a więc na 7 dni przed sesją - zgodnie ze Statutem Gminy M. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy M.). Żaden z radnych nie zgłaszał problemów z odczytaniem przesłanych materiałów. Ponadto, z przesłanymi materiałami w wersji papierowej radni mogli zapoznać się osobiście w Biurze Rady Urzędu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu, w tym zarzut przyjęcia przeznaczenia terenów niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w Studium.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 t.j. ze zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Z kolei, Studium jest dokumentem planistycznym stanowiącym swoisty szkielet planistyczny gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest aktem

o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy,

w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Jednocześnie, jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu podkreśla się systemowy charakter studium uwarunkowań jako aktu planistycznego o charakterze wewnętrznym oraz "roboczym", a więc będącym "planem dla planistów", a nie aktem normatywnym powszechnie obowiązującego prawa. Jest to więc akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.

W niniejszej sprawie dla terenu elementarnego [...], na którym położona jest działka skarżącej w § 7 ust. 2 m.p.z.p. przeznaczenie terenu unormowano w następujący sposób:

"Na terenach zielonych i innych niezabudowanych oznaczonych jako R, ZL obowiązują następujące ustalenia:

wyklucza się lokalizację zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej i budynków rekreacji indywidualnej;

wyklucza się lokalizację campingów i pól namiotowych;

wyklucza się lokalizację tzw. "domków holenderskich"".

Natomiast w zaskarżonym § 26 m.p.z.p. zawarte zostały ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2-RM, 6-RM, 7-RM, 15-RM, 27-RM, 28-RM, tj.:

1. Przeznaczenie terenu:

a) tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

b) dopuszcza się agroturystykę,

c) dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej,

d) wyklucza się chów i hodowlę zwierząt gospodarskich powyżej 40 DJP;

2. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

a) ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy:

- od lasu zgodnie z przepisami odrębnymi,

b) parametry zagospodarowania terenu:

- wskaźnik powierzchni zabudowy: nie więcej niż 30%,

- powierzchnia biologicznie czynna: nie mniej niż 50%,

c) parametry zabudowy:

- wysokość zabudowy:-dla budynków mieszkalnych: nie więcej niż 9,0 m,- dla

pozostałych obiektów budowlanych: nie więcej niż 8,0 m,

- liczba kondygnacji: nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze

użytkowe,

intensywność zabudowy: min: 0, max: 0,5,

- parametry dachu:- dach dwuspadowy lub wielospadowy o głównych połaciach nachylonych pod jednakowym kątem, dopuszcza się dachy płaskie w formie tarasów tylko w budynkach mieszkalnych, kąt nachylenia głównych połaci dachu: 35°-45° dla budynków gospodarczych i inwentarskich dopuszcza się dachy o spadku 15°-25°,

szerokość elewacji frontowej budynku: dowolna,

d) zasady lokalizacji zabudowy przy granicy działki: wyklucza się lokalizację zabudowy bezpośrednio przy granicy działki,

e) powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej: nie mniej niż 3000m2;

3. Zasady dotyczące systemów komunikacji:

a) dostępność drogowa: z dróg publicznych poprzez przyległe tereny oznaczone symbolem R,

b) parkingi: zgodnie z § 17 uchwały;

4. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

a) tereny położone są w obszarze chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski" obowiązują zapisy zgodne z § 9 uchwały,

b) jak w § 16 niniejszej uchwały.

Podobnie, w zaskarżonym również § 27 m.p.z.p. zawarte zostały ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 37-R, 38-R, 39-R, 40-R, 41-R, 42-R, 43-R, 44-R, 45-R, 46-R wydzielonego liniami rozgraniczającymi, mianowicie:

1. Przeznaczenie terenu:

tereny rolnicze,

dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej;

2. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

zagospodarowanie terenów rolnych zgodnie z przepisami odrębnymi,

powierzchnia biologicznie czynna: 100%,

powierzchnia zabudowy: nie dotyczy;

3. Zasady dotyczące systemów komunikacji:

a) dostępność drogowa: bezpośrednio z terenów przyległych;

4. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

na części terenów (zgodnie z załącznikiem graficznym są to: 37-R, 39-R, 40-R, 43-R i 44-R) znajdują się strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych obowiązują zapisy zgodne z § 11 uchwały,

tereny położone są w obszarze chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski" obowiązują zapisy zgodne z § 9 uchwały,

na terenie występują urządzenia melioracji wodnych, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 niniejszej uchwały,

pozostałe zgodnie z § 16 niniejszej uchwały,

nie dopuszcza się budowy nowych budynków.

Natomiast zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zostały określone w Ustaleniach ogólnych w § 18 uchwały. Zatem zapis o dopuszczeniu lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej w § 27 pkt 1b jest poprawny.

Podobnie, określenie powierzchni biologicznie czynnej jako 100% w tym przypadku jest również prawidłowe. Podzielić należy wyjaśnienia organu, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze (§ 27) i zapis nie dopuszczający budowy nowych budynków na tym terenie (§ 27 pkt 4 lit. e), uzasadnione jest przyjęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jako 100%. Skoro plan na tym terenie nie dopuszcza budowy nowych budynków - również tych z tzw. zielonym dachem, to zapis dotyczący powierzchni zabudowy jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Dodatkowo należy zauważyć, że realizację zapisów Studium dla obszaru objętego postanowieniami kwestionowanego planu, było również przeznaczenie określonych obszarów planu pod oczekiwaną przez część społeczności zabudowę (zagrodową) z dopuszczeniem agroturystyki (vide: § 24, 25 i § 25 zaskarżonej uchwały). To zaś, że prawodawca lokalny zdecydował o zachowaniu większości terenów jako stricte rolniczych, również pozostaje w zgodzie z zapisami Studium.

Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 145/21, że przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 i z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1144/17).

Podkreślić również należy, że analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w przepisach wyższego rzędu definicji. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub w rozporządzeniu wykonawczym. Słusznie wskazał organ, odpowiadając na skargę, że w ustaleniach planu miejscowego nie można definiować pojęć, które zostały już określone w innych przepisach prawa, a możliwe jest odwołanie się do tych definicji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego wskazać należy, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), w określonych sytuacjach doznaje jednak ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminę do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 20 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

W myśl koncepcji władztwa planistycznego, mającej umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Z kolei, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy

i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1027 ze zm.), a w konsekwencji naruszenia trybu sporządzania planu (art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., dotyczący opiniowania projektu planu, nie zawiera też takiego rozwiązania, jak również art. 17 pkt 6 lit. b, który wskazuje na obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2701/16, obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. To, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie wynika opiniowanie aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy.

W toku postępowania planistycznego nie było zatem potrzeby wystąpienia o opinię do właściwej izby rolniczej.

Zaskarżony plan w omawianym zakresie w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem [...]), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje swoje przeznaczenie jako teren rolniczy z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2). Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości historyczne) wraz z możliwością ich rozbudowy. Ponadto, wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu budowy nowych budynków w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo skarżącej do dysponowania nieruchomościami.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, iż skarżąca może czuć niezadowolenie, że na jej nieruchomości wprowadzono nieodpowiadające jej planom przeznaczenie, czy ograniczenia. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko planowi miejscowemu, który - jak już wyżej zaznaczono - godzić musi interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącej w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że jej interes prawny został naruszony z naruszeniem prawa.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone

w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego,

a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga jest niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.