Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 18/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2000 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. i H. P. solidarnie zwrot kosztów postępowania w kwocie 350 zł (trzysta pięćdziesiąt).


UZASADNIENIE

J. i H. P. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż powyższą decyzją Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku W. S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej o lekkiej konstrukcji stalowej wraz z przyłączem energetycznym na działce nr w S. przy ulicy [...] stanowiącej własność A. i W. S..

Wnioskodawcy wskazali także, iż Wójt Gminy, pomijając ich w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji naruszył w sposób rażący przepis art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnioskodawcy winni być stroną tego postępowania, które dotyczyło ich interesu prawnego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków wnioskodawców będących właścicielami działki sąsiadującej z działką nr. J. i H. P. stwierdzili także, iż wydając decyzję nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku organ administracji naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewiduje się, iż na terenie, którego dotyczy decyzja, możliwe są inwestycje związane wyłącznie z mieszkalnictwem jednorodzinnym oraz usługami rzemiosła nieuciążliwego, natomiast warunki dotyczą budowy hali o pow. 1155 m², z której kubatury wynika, że jest ona przygotowywana na obsługę działalności gospodarczej o znacznym rozmiarze, nie zaliczanej do działalności rzemieślniczej.

Wójt Gminy postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku.

Następnie, decyzją z dnia 15 marca 2000 roku, nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: hala magazynowa o lekkiej konstrukcji stalowej wraz z przyłączem energetycznym na działce w S.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż J. i H. P. są właścicielami działki w S., która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, albowiem jest od niej oddzielona działkami wydzielonymi pod drogę oraz działkami budowlanymi. Odległość pomiędzy granicami działki nr i działki nr wynosi ok. 40 m. Organ wskazał nadto, iż z przedłożonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentów nie wynika, ażeby planowana działalność miała być szczególnie uciążliwa dla otoczenia. Stwierdził bowiem, iż projektowana inwestycja nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska wymienionych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku (Dz. U. nr 93, poz. 589).

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie zaszła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z czym nie ma podstawy do uchylenia decyzji.

Dodatkowy organ stwierdził, iż zarzut, że decyzja została wydana z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niesłuszny, albowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 11 czerwca 1992 roku (Dz. U. Woj. z dnia 20 października 1992 roku) oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 5 listopada 1994 roku (Dz. U. Woj. z 8 grudnia 1994 roku, nr, poz. 178) teren, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja, ujęty jest pod symbolem: "15.2.3.MN.UR – teren mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług rzemiosła nieuciążliwego, istniejący i projektowany". Przy czym według organu określenia "usługi rzemiosła nieuciążliwego" nie można interpretować zawężająco, jako usługi wykonywane tylko przez osoby przyjęte do organizacji samorządu rzemiosła zgodnie z ustawą z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. nr 17, poz. 92 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i H. P. wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wnioskodawcy stwierdzili, iż inwestor dokonał fikcyjnego podziału działek, mającego na celu jedynie oddzielenie działki nr od działki stanowiącej własność odwołujących się. Stwierdzili także, iż wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy rażąco naruszył przepisy art. 10 i 28 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle, ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a także art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139).

Odwołujący się ponownie przytoczyli argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania i stwierdzili, iż winni być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 marca 1999 roku, albowiem postępowanie to niewątpliwie dotyczyło ich interesu prawnego, bowiem wydana decyzja wpływa na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Podkreślili przy tym, iż działka stanowiąca ich własność sąsiaduje z gruntem, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i niewątpliwie dotkną ją uciążliwości związane z ruchem planowanego na ww. działce przedsiębiorstwa. Stwierdzili także, iż przedmiotowa decyzja, jako sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieważna, albowiem inwestycja, której dotyczy nie mieści się w przewidzianej w planie kategorii "usług rzemiosła nieuciążliwego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem skoro organ I instancji uznał, iż skarżący nie są stroną niniejszego postępowania powinien orzec w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania, a nie orzekać na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Kolegium stwierdziło także, iż podziela pogląd organu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie byli stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr (obecnie) zakończonego decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 22marca 1999 roku, albowiem decyzja ta nie odnosi się do ich praw i obowiązków. Na podstawie tej decyzji nie mogli bowiem oni otrzymać żadnych konkretnych korzyści ani zostać obarczeni obowiązkiem określonego zachowania. Inaczej mówiąc w wyniku wydania tej decyzji właściciele nieruchomości nie stali się stroną stosunku prawnego nawiązanego z jej mocy i na podstawie prawa materialnego.

Organ II instancji podkreślił przy tym, iż działka skarżących nie przylega bezpośrednio do działki nr, a realizację hali magazynowej o pow. 1155 m² trudno uznać za inwestycję o szczególnej uciążliwości, która swoim oddziaływaniem wykraczałaby nie tylko poza granice działki nr na działki z nią sąsiadujące, ale także na nieruchomość wnioskodawców. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, iż na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, zlokalizowanej na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu pod mieszkalnictwo jednorodzinne i usługi rzemiosła nieuciążliwego, nie było podstaw, aby stwierdzić, iż inwestycja ta będzie oddziaływać szkodliwie na prawa skarżących, a co za tym idzie, iż mają oni interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Podkreślił przy tym, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż inwestor specjalnie dokonał takiego podziału działek, aby nowo wydzielone działki oddzielały działkę nr od działki stanowiącej własność skarżących. Organ wskazał nadto, iż skarżący nie są już właścicielami działki nr, albowiem sprzedali ją w dniu 16 stycznia 2001 roku A spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G., co również przemawia za uznaniem, iż nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję J. i H. P. wnieśli o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji:

• naruszenie przepisów art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż J. i H. P. nie przysługują prawa strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 22 marca 1999 roku, nr [...],

• naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób, który nie wystarczył dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii podziału i scaleń działek inwestora sąsiadujących z działką skarżących,

• naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i 149 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, nie sposób bowiem ustalić czy organ orzekający podziela pogląd reprezentowany przez skarżących, iż w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "sąsiadującej nieruchomości" nie oznacza wyłącznie nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję budowlaną. Z jednej strony wydaje się bowiem skarżącym, że Kolegium akceptuje tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 roku (IV SAB 23/87), iż zwrot "sąsiadująca nieruchomość" nie oznacza wyłącznie nieruchomości, która graniczy z nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję budowlaną, jednocześnie jednak organ orzekający wykazuje, że działka skarżących oddzielona jest od działki, na której planowana jest inwestycja inną działką, co nie pozwala uznać skarżących za stronę w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wskazali nadto, iż projektowana inwestycja po jej zrealizowaniu będzie szkodliwie oddziaływać na ich prawo własności, albowiem ruch przedsiębiorstwa powodować będzie różnego rodzaju uciążliwości, spowodowane m.in. przez hałas i wibracje związane z eksploatacją obiektu, w tym i uciążliwości związane z ruchem pojazdów transportujących towar, które z kolei wpływać będą na spadek wartości gruntu, powodując szkodę w majątku właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ocenie skarżących to oddziaływanie planowanej inwestycji na ich działkę organy winny wziąć pod uwagę już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie podkreślili przy tym, iż planowana inwestycja w ich ocenie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala jedynie na realizację inwestycji związanych z mieszkalnictwem jednorodzinnym oraz usługami rzemiosła nieuciążliwego.

Skarżący wskazali przy tym na fakt, iż ich obawy dotyczące szkodliwych emisji potwierdziły się po zrealizowaniu inwestycji, przy czym uciążliwości te były na tyle dotkliwe, że zmusiły skarżących do sprzedaży nieruchomości wraz z domem w stanie surowym, albowiem niemożliwym stało się mieszkanie w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu przemysłowo-handlowego. Wskazali także, iż dokonując sprzedaży w sytuacji przymusowej ponieśli wymierne straty finansowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś – Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 roku, nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku. Wydał zatem postanowienie, które zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie, decyzją z dnia 15 czerwca 2000 roku, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji.

uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2000 roku i odmówiło wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu wydanie takiej decyzji na tym etapie postępowania stanowiło naruszenie przepisów art. 149 i 151 kodeksu postępowania administracyjnego mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie bowiem z treścią art. 149 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania – organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie (art. 149 § 1) albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3).

Postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Stosownie bowiem do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy natomiast rozdziału 12 k.p.a. o wznowieniu postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2002 roku, IV SA 1439/99, LEX nr 80588).

W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzja taka jest wydawana, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia. Po drugie, w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zostaje ona podjęta, gdy organ ustali choć jedną przyczynę wznowienia, a brak jest jednocześnie przesłanek negatywnych. Trzecim rodzajem decyzji jest decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne. Ta decyzja zostaje podjęta, gdy w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlega np. przekazaniu sądowi powszechnemu. Czwartym rodzajem decyzji jest decyzja o umorzeniu postępowania w razie wznowienia. Wchodzą tu w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem I instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy na przykład organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności, a następnie stwierdził przedmiotowe lub podmiotowe przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Piątym rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (tak M. Jaśkowska komentuje treść art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2000).

Jak z powyższego wynika brak było jakichkolwiek podstaw, aby w niniejszym postępowaniu, po wydaniu przez Wójta Gminy postanowienia o wznowieniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Nie mogą bowiem w obrocie prawnym funkcjonować dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia organów dotyczące tego samego przedmiotu, a nadto zaskarżona decyzja Kolegium jest sprzeczna z treścią art. 151 k.p.a., który na tym etapie postępowania tj. po jego wznowieniu nie dopuszcza takiego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż orzekający w niniejszej sprawie organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję – naruszył przepisy art. 149 i 151 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający niewątpliwie wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję uchylił.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zaważył przy tym także, iż zgodnie z treścią przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być tylko wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest wykazanie, iż legitymuje się interesem prawnym ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1452/81, nie publ., zob. także: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 230 oraz komentarz A. Wróbla do art. 28 k.p.a. zamieszczony w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze, 2000).

Rozstrzygając niniejszą sprawę organy winny zatem ocenić czy rzeczywiście skarżący legitymują się interesem prawnym uzasadniającym przyjęcie, iż winni być stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 22 marca 1999 roku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 25 września 1995 roku (VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154), zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza zatem w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Więcej nawet, oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w charakterze strony na podstawie art. 28 k.p.a.

Jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny przytoczone w uzasadnieniu ww. uchwały wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie każda budowa jednak będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny stanowić będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanej z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy z wszystkimi tego konsekwencjami.

Przedstawiony kierunek wykładni znajduje potwierdzenie także w dotychczasowym orzecznictwie. W wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. w sprawie IV SAB 23/87 (ONSA 1988/1/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów staje się stroną postępowania.

Teza ta zachowywała pełną aktualność w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej nieruchomości. Powyższe potwierdza unormowanie zawarte w art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy stanowiącym, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, iż ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym stanowisko skarżących, zgodnie z którym zwrot "sąsiadująca nieruchomość" nie oznacza wyłącznie nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję. Planowana inwestycja, a co za tym idzie, także decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może bowiem wkraczać w sferę sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym inwestycja ma być zrealizowana, przy czym w każdej konkretnej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na działce sąsiadującej z działką podmiotu zgłaszającego swój udział w sprawie, organy winny badać (a podmiot zgłaszający wykazywać), czy wskazane przez niego interesy mogą być faktycznie tą decyzją naruszone.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organ I instancji rozstrzygający niniejszą sprawę nie dokonał właściwej analizy niniejszej sprawy mającej na celu ustalenie, czy skarżący mają interes prawny uzasadniający wzruszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie Sąd stwierdził bowiem, iż w niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, że skarżący na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji byli właścicielami działki sąsiadującej z działką, której bezpośrednio dotyczy zaskarżona decyzja. Sąd zważył przy tym, iż obie działki znajdowały się na terenie, który zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 11 czerwca 1992 roku (Dz. U. Woj. z dnia 20 października 1992 roku) oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 5 listopada 1994 roku (Dz. U. Woj. z 8 grudnia 1994 roku, nr 34, poz. 178) był oznaczony symbolem: "15.2.3.MN.UR – teren mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług rzemiosła nieuciążliwego, istniejący i projektowany".

Jak z powyższego wynika zapis planu przewidywał połączenie na przedmiotowym terenie funkcji mieszkaniowej (jednorodzinnej) z funkcją usług rzemiosła nieuciążliwego, przy czym wyraźnie stanowił, iż usługi te mają być nieuciążliwe. Połączenie w zapisach planu tych dwóch ww. funkcji w ocenie Sądu powoduje, iż przy badaniu nieuciążliwości planowanych inwestycji organ przede wszystkim winien ustalać, czy planowana inwestycja nie stworzy uciążliwości dla mieszkańców działek zajętych pod budownictwo mieszkaniowe. Organ winien bowiem dokonać interpretacji ww. zapisu planu w świetle zaplanowanej funkcji pozostałych działek objętych planem. W ocenie Sądu usługi nieuciążliwe dla działek sąsiednich – przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – będą to usługi związane z obsługą mieszkańców tychże działek – a więc usługi typu – fryzjer, gabinet lekarski. Niewątpliwie natomiast budowa hali magazynowej o pow. przeszło 1.000 m² wśród działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną może mieć wpływ na działki sąsiednie i stanowić dla tych działek uciążliwość, przy czym to organ rozstrzygający niniejszą sprawę winien zbadać, czy i jaki wpływ miałaby konkretnie na działkę skarżących i w tym celu przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe. Tego w ocenie Sądu organ I instancji nie uczynił, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, iż działki ze sobą nie graniczą, a z przedłożonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentów nie wynika, ażeby planowana działalność miała być szczególnie uciążliwa dla otoczenia, bowiem nie należy dla inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska wymienionych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku (Dz. U. nr 93, poz. 589).

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH. Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Następnie organ administracji winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny.

Jako dowolne należy przy tym traktować ustalenie faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

W sytuacji więc gdy skarżący wyraźnie wskazywali na różne uciążliwości, jakie w ich ocenie planowana inwestycja spowoduje dla ich działki, a co za tym idzie, jak wpłynie na ich prawo własności oraz podnosili zarzuty dotyczące niewłaściwej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji winien okoliczności te wnikliwie zbadać i przeanalizować. Dokonując jedynie pobieżnej analizy powyższych kwestii wpływających niewątpliwie na ocenę interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił także decyzję wydaną przez ten organ.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2000 roku, nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien, mając w szczególności na uwadze treść art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy skarżący posiadają interes prawny uzasadniający ich udział we wznowionym postępowaniu. Dopiero bowiem wnikliwa ocena tej okoliczności uwzględniająca wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia oraz fakt dokonanej przez skarżących sprzedaży działki nr firmie A spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G., pozwoli na stwierdzenie, czy istotnie skarżącym przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony i czy zachodzą przesłanki wskazane w treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy dnia 22 marca 1999 roku.