Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2890/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2902/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2902/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku "Stowarzyszenia [...]" (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Związkowi Międzygminnemu – [...] z siedzibą w G. pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości S., gm. G., na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę żądania Stowarzyszenia stanowił art. 31 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - art. 3 ust. 1 pkt 10, w związku z czym może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Zaś stosownie do art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny stwierdzona została przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

W ocenie organu postępowanie nadzorcze, jakie swoim wnioskiem chciało zainicjować Stowarzyszenie, nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji pod kątem tego, czy jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie organ przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w spawie stwierdzenia nieważności decyzji i analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. uznał, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zakwestionowanego postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a następnie wyjaśnił, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Następnie organ podał, że w sprawie została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych. Jednakże w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego Zakładu taka ocena nie została przeprowadzona. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania nie została także stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaś ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ocenie organu, przesądza o negatywnym rozpoznaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.

Skoro zatem, zdaniem organu, w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r.), nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym samym art. 31 § 1 K.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Tym samym Wojewoda Warmińsko-Mazurski prawidłowo, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazał art. 61a § 1 K.p.a.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło skargę, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Zakwestionowanemu aktowi zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oceanach oddziaływania na środowisko, art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oceanach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, 77, 31 § 1 pkt 1 i 61a K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. Następnie wyjaśnił, że podstawę wniosku Stowarzyszenia stanowił przepis art. 31 § 1 K.p.a. oraz iż stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 tej ustawy.

W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca precyzyjnie określił przypadki, w których dopuszczony jest udział organizacji społecznych - ekologicznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowaniem tym jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Tymi przepisami są: art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną, a także żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wbrew zarzutom skargi, brak było podstaw do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy), gdyż konieczność przeprowadzenia takiej oceny nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazał organ, raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanego Zakładu, w oparciu o który ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określone w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] przewidywał trzy warianty kompostowania odpadów: kompostownię pryzmową, kompostownię w technologii modułowej i kompostowanie w bioreaktorach. Opracowanie nie wykluczało żadnego z rozpatrywanych wariantów, a zarekomendowanie w raporcie wariantu kompostowni pryzmowej wynikało jedynie ze względów ekonomicznych, nie zaś z uwagi na uwarunkowania środowiskowe. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ niewadliwie ocenił, iż zmiana technologii składowania odpadów z pryzmowej na modułową nie pociągała za sobą konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż organ administracji rozpoznając wniosek organizacji społecznej złożony w oparciu o art. 31 K.p.a. powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy stanowiące podstawę jego rozpoznania. Jednakże, zdaniem Sądu, powołanie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania wyłącznie art. 61 § 1 K.p.a. nie stanowi wadliwości postanowienia, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli ustaleń dokonanych w zaskarżonym postanowieniu polegających na przyjęciu, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych nie zawierał zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że w postępowaniu dotyczącym jego rozpatrzenia nie powinno się dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów powołanych w skardze i nieodniesienie się do nich w treści uzasadnienia;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z powołanymi przepisami P.p.s.a. i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wymaganie zgodności wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na budowę z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej jest spełnione w przypadku, gdy wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia wskazanego w tej decyzji, a jedynie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako wariantowego i uznaniu, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i tym samym udziału społeczeństwa;

b. art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 44 i art. 88 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie mogło wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października, ponieważ postępowanie w tej sprawie toczyło się z wyłączeniem udziału społeczeństwa i organ nie wydał postanowienia stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na wyłączeniu zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na rzecz art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, pomimo braku takich podstaw;

c. art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu orzeczenia, podczas gdy przepis ten stanowił podstawę do żądania przez Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji;

Mając na uwadze powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i zakwestionowanego postanowienia z dnia [...] października 2012 oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2012 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego Stowarzyszenie zawarło argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu skarżące Stowarzyszenie [...] w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. domagało się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdzającej [...] Związkowi Międzygminnemu – [...] projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości S., gmina G. Przepis ten stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postepowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje ust. 4 art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 powyższej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości S., gmina G. poprzedzona została postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań, albowiem w dniu [...] listopada 2007 r. decyzją nr [...] wydano rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości S., gmina G. na działkach nr [...], [...],[...] i [...] określając warunki i wymagania dotyczące ochrony środowiska dla takiego przedsięwzięcia. W postępowaniu tym skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie [...] nie brało udziału.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i właściwie ocenił ich zastosowanie przez organy administracji. Przede wszystkim trafnie uznano, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż konieczność przeprowadzenia takiej oceny nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, jak również wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż ta przesłanka - zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia - uzasadniała potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie pozwolenia na budowę. Podnoszono, iż z treści decyzji środowiskowej wynika, że dotyczy ona realizacji kompostowni pryzmowej, podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy innego przedsięwzięcia, tj. kompostowni modułowej.

Wprawdzie jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji, powołał się w tym zakresie w szczególności na raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. autorstwa mgr I.S., mgr P.C. i mgr J.W., w oparciu o który ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określone w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., choć powinien skupić się na wymaganiach wynikających z samej decyzji środowiskowej, to jednak podstawowe znaczenia ma trafna konkluzja w tej sprawie, iż zmiana technologii składowania odpadów z pryzmowej na modułową nie pociągała za sobą konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż zarówno decyzja środowiskowa jak i wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczył inwestycji polegającej na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. W ramach tej inwestycji realizowano przede wszystkim sortownię odpadów, kompostownię odpadów, składowisko odpadów, zaplecze socjalno-administracyjne jak również obiekty pomocnicze wraz z niezbędną infrastrukturą. Niewątpliwie przeprowadzone postępowanie środowiskowe jak i raport o oddziaływaniu na środowisko inwestycji polegającej na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S., obejmowały swą oceną różne technologie składowania odpadów. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, raport ten stanowiący przecież podstawę wydania decyzji środowiskowej przewidywał trzy warianty kompostowania odpadów: kompostownię pryzmową, kompostownię w technologii modułowej i kompostowanie w bioreaktorach. Opracowanie, jak zaznaczono, nie wykluczało żadnego z rozpatrywanych wariantów, a zarekomendowanie w raporcie wariantu kompostowni pryzmowej wynikało jedynie ze względów ekonomicznych, nie zaś z uwagi na uwarunkowania środowiskowe.

Decyzja środowiskowa z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczyła więc inwestycji polegającej na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. i zawierała wszystkie niezbędne elementy jego infrastruktury, w tym w szczególności budowę sortowni, budowę kompostowni, oznaczonej w załączniku do tej decyzji jako kompostownia pryzmowa, jak też realizację innych elementów Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych. Natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. zachowano tożsame elementy spornej inwestycji dotyczącej przecież Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S., w tym obiektów sortowni, kompostowni odpadów, przy czym w tym elemencie oznaczonej jako kompostownia modułowa. Powyższe rozważania pozwalają generalnie uznać, iż we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej, albowiem wymagania te określone zostały dla przedmiotowego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych, zaś zmiana technologii kompostowania odpadów nie rodzi obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Przede wszystkim w takiej sytuacji jak wyżej, a więc dotyczącej jedynie zmiany jednej z trzech uwzględnianych w ramach postępowania środowiskowego technologii składowania odpadów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie było podstaw do ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tak więc nie można zaaprobować stanowiska skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, iż sama zmiana technologii składowania odpadów z pryzmowej na modułową, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pociągała za sobą konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Taka zaś konstatacja uzasadnia przyjęcie poglądu, iż niniejsze postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa. Natomiast organizacje ekologiczne powołując się na swoje cele statutowe, mogą w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w rozpatrywanej sprawie na prawach strony jest zatem ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Skoro niniejsze postępowanie, jak wyżej zaznaczono, nie jest tym postępowaniem, to organy administracji prawidłowo zastosowały konstrukcję prawną z art. 61a § 1 K.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. mając na uwadze inne uzasadnione przyczyny dla których postępowanie nie może być wszczęte. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji, w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ocenił ją jako nie naruszającą prawa. Wbrew stanowisku Stowarzyszenia w takiej sprawie nie może mieć zastosowania art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. z uwagi na szczególny przedmiot tejże sprawy administracyjnej. W tej sprawie dotyczącej przecież pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy odrębne, w tym art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

To stwierdzenie zaś uzasadnia przyjęcie stanowiska, że nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli ustaleń dokonanych w zaskarżonym postanowieniu polegających na przyjęciu, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych nie zawierał zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że w postępowaniu dotyczącym jego rozpatrzenia nie powinno się dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez tenże Sąd wszystkich zarzutów powołanych w skardze i nieodniesienie się do nich w treści uzasadnienia.

Przepis ten określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku stanowiąc, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, w których są wątpliwości, zaś wyrok ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

Uzasadnienie to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po prawidłowej analizie akt sprawy oraz że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. To, że nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., w okolicznościach tej sprawy, nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wówczas uzasadniony, gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast uchybienia wyżej wskazane nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (porównaj wyrok NSA z dnia 13.03.2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, publikowany: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.