Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, 3, 4, 5, 6, 8, 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. D. kwotę 125 (sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013r., poz. 267), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust.11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2013r., poz. 260 ze zm.), § 1 pkt. 3, § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t.j. uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...],[...].) - po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3 120 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy wolnostojącej - jednostronnej o powierzchni: 3,00 m2 w pasie drogi gminnej w dzielnicy G. ulicy A. (działka nr [...] obręb [...]) przy skrzyżowaniu z ul. B. w okresie od dnia 9 grudnia 2014r. do dnia [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na J. D. - karę pieniężną w wysokości 3 120 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy wolnostojącej - jednostronnej o powierzchni: 3,00 m2 w pasie drogi gminnej w dzielnicy G. ulicy A. (działka nr [...] obręb [...]) przy skrzyżowaniu z ul. B. w okresie od dnia 9 grudnia 2014r. do dnia [...] 20, 00 zł (stawka : 2,00zł x 10 razy dla kar) x 3,00m2x 52 dni = 3 120,00 zł Równocześnie wskazano termin i sposób wniesienia opłaty.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 grudnia 2014r do Zarządu Dróg i Transportu od mieszkańca m. [...] wpłynął e-mail, w którym poinformował, iż na rogu ul. A. i B. znajduje się reklama usadowiona na działce nr [...] w obrębie [...], która stanowi pas drogowy z zapytaniem, czy ZDiT wie o przedmiotowej reklamie i czy wyraził na nią zgodę.

W trakcie kontroli w terenie przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2014r. i 14 stycznia 2015r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzili, że w pasie drogowym ulicy A. bez stosownego zezwolenia został umieszczony nośnik reklamowy informujący o Gabinecie Logopedycznym [...] w [...] przy ul. C. Reklama w postaci jednostronnej planszy zamontowana była na konstrukcji słupków metalowych w przestrzeni pasa drogowego ul. A. róg ul. B., na działce nr [...] w obrębie [...]. Kolejne kontrole dokonane przez zarządcę drogi w dniach 16 grudnia 2014r., 30 grudnia 2014r., 7 stycznia 2015r., [...] potwierdziły fakt pozostawania przedmiotowej reklamy w ww. pasie drogowym. Na tę okoliczność zostały sporządzone stosowne protokoły oraz dokumentacja fotograficzna.

W dniu [...] zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego pod ww. reklamę, o czym na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomiono J. D. pouczając ją o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i prawie zapoznania się z zebranymi dowodami oraz złożenia stosownych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. zawiadomienia. Jednocześnie poinformowano stronę, że będą naliczane opłaty karne za każdy dzień do dnia usunięcia nośnika reklamowego lub uzyskania na niego zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej.

W dniu 26 stycznia 2015r. strona poinformowała zarządcę drogi, że faktycznie przedmiotowa reklama znajduje się na skrzyżowaniu ulic A. i B. z tym, że w jej przekonaniu stoi ona na działce matki R. D. Ponadto J. D. wskazała, iż to nie ona umieściła nośnik reklamowy w tym miejscu i nie poczuwa się do odpowiedzialności za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz konsekwencji finansowych.

Organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] w obrębie [...], na której umiejscowiona była reklama stanowi pas drogi gminnej i znajduje się w władaniu Zarządu Dróg i Transportu, co potwierdzają mapy z [...] Ośrodka Geodezji z naniesionymi liniami i działkami geodezyjnymi oraz wypisy z rejestru gruntów, a także zwymiarowane umiejscowienie przedmiotowej reklamy na podstawie dokonanych pomiarów w terenie.

Ponadto organ I instancji wskazał, że ekspozycja tej reklamy leży wyłącznie w interesie J. D., o czym świadczy prowadzona działalność usługowa w formie reklamowanego na tablicy "Gabinetu logopedycznego [...]" w miejscu zamieszkania J. D. przy ul. C. w odległości 150 m od reklamy. Niemal identyczne, spójne w formie graficznej z reklamą w pasie drogowym znajdują się: na furtce, przy wejściu na posesję J. D. przy ul. C. oraz na ogrodzeniu jej nieruchomości od strony ul. B. Kolejnym dowodem potwierdzającym, że stroną postępowania jest wyłącznie J. D. jest fakt umieszczenia na tablicy reklamowej adresu strony internetowej www.Facebook.com/[...], użytkownikiem profilu i zarazem właścicielem gabinetu [...] na tymże profilu jest J. D.

Zdaniem organu I instancji kwestia kto umieścił przedmiotową reklamę, co należy prawdopodobnie rozumieć jako "kto fizycznie dokonał jej montażu", o co wnosi zainteresowana - w prowadzonym postępowaniu nie ma znaczenia, gdyż niezaprzeczalnym jest fakt, że posadowienie nośnika reklamowego w danym miejscu (tj. w niedalekiej odległości od miejsca zamieszkania i prowadzenia działalności usługowej) w postaci tablicy oferującej usługi Gabinetu logopedycznego leży wyłącznie w interesie J. D., a w związku z tym tylko ona jest stroną przedmiotowego postępowania.

Organ I instancji wskazał podstawę prawną naliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych jak i z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...].

Pismem z dnia 18 lutego 2015r. M. D. pełnomocnik J. D. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Pełnomocnik strony wniósł o odstąpienie od naliczenia i egzekwowania kary pieniężnej. Wyjaśnił, że w związku z uruchomieniem przez córkę działalności - Gabinet Logopedyczny zamówili wraz z żoną i zainstalowali tablicę reklamową. Pełnomocnik podkreślił, że byli absolutnie przekonani, iż tablica mieści się na terenie działki należącej do żony R. D., co wynikało z posiadanej przez nich mapy - planu realizacyjnego zagospodarowania terenu działki przy ul. B. z roku 1993.

Pełnomocnik strony wyjaśnił, że po wydaniu decyzji o nałożeniu kary był w urzędzie i okazano mu aktualną mapę terenu, gdzie prawdopodobnie w związku z regulacjami dróg gminnych sprzed kilku lat narożnik przedmiotowej działki został zajęty przez gminę i jest jej własnością. Jednocześnie pełnomocnik strony podał, że umieszczenie tablicy reklamowej spowodowane było nieświadomością, co potwierdził urzędnik, z którym rozmawiał, gdyż takie ukształtowanie działki, ścięcie narożnika działki zdarza się na drogach o dużym ruchu w związku z koniecznością zwiększenia pola widzenia dla skręcających, ale nie na drodze, na której ruch jest niezwykle niewielki. Pełnomocnik strony podkreślił, że jego i żony działania podjęte zostały na skutek przekonania, że są one zgodne z prawem, gdyż byli w posiadaniu mapy, z której wynikało, że narożnik działki jest własnością żony.

Ww. decyzja z dnia [...] SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji rozważał kwestię, czy umieszczenie reklamy jednostronnej wolnostojącej w pasie drogowym drogi gminnej, w dzielnicy G. ulicy A. (działka nr [...] obręb [...]) przy skrzyżowaniu z ul. B. w [...] stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Organ powołał treść art. 2, art. 4 pkt 1, pkt 23 oraz art. 39 ust.1, a także art. 40 ust. 1, ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawy i wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga w pierwszej kolejności pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi, a następnie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Ponadto organ powołał treść art. 40 ust. 3 i ust. 6 i ust. 12 pkt ww. ustawy i stwierdził, że z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi i może nastąpić tylko za jego zezwoleniem wydawanym w formie decyzji administracyjnej, w której zarządca nalicza opłatę za zajęcie. W myśl powołanych przepisów nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt reklamowy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Tym samym każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu.

Organ wyjaśnił, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 40 ust.12 ustawy sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny, o ile jest to cel niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z takiego zajęcia i takie wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że strona nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej w dzielnicy G. o pow. 3,00 m2 ulicy A. (działka nr [...] obręb [...]) pod reklamę jednostronną wolnostojącą w okresie od dnia 9 grudnia 2014r. do dnia [...] Pełnomocnik odwołującego nie zaprzecza faktowi pozostawania przedmiotowej reklamy w ww. pasie drogowym, którą sam wraz z żoną tam umieścił, a jedynie wnosi o anulowanie nałożonej kary gdyż jest ona dużą dolegliwością dla firmy Jego córki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie może ich podzielić, gdyż organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy w niniejszej sprawie i dokonał właściwych ustaleń faktycznych i prawnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a konsekwencją niezłożenia takiego wniosku jest obowiązek naliczenia przez zarządcę drogi kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poczynione przez organ I instancji ustalenia dawały podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Fakt pozostawania przedmiotowej reklamy w okresie od dnia 9 grudnia 2014r. do dnia [...] w pasie drogowym drogi gminnej w dz. G. ulicy A. (działka nr [...] obręb [...]) wynika z załączonych do akt zdjęć, a także protokołów z kontroli podpisanych przez dwóch pracowników zarządcy drogi oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...], które potwierdzają samowolne zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia ww. reklamy.

Powyższe dowody dawały w ocenie Kolegium podstawę do poczynienia powyższych ustaleń przez Prezydenta Miasta [...] i w konsekwencji nałożenia kary za brak stosownego zezwolenia na podstawie cyt. wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (...).

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż ustawiona reklama jednostronna wolnostojąca o powierzchni 3,00 m2 w [...] przy ul. A. przy skrzyżowaniu z ul. B. w taki sposób, że jego powierzchnia znajduje się w przestrzeni pasa drogowego w ulicy A. (działka [...] obr. [...]) - wynika z załączonych zdjęć, protokołów z kontroli oraz zawiadomienia z dnia [...] - jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

W przedmiotowej sprawie można jednoznacznie stwierdzić, że umieszczenie reklamy jednostronnej o powierzchni 3,00 m2 przy ul. A. przy skrzyżowaniu z ul. B. w [...], jest nośnikiem informacji wizualnej przejawiającym się w formie materialnej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi. Informują one użytkowników drogi - odbiorców reklamy o rodzaju prowadzonej działalności, tj. usługi w formie Gabinetu Logopedycznego. Oczywistym jest, że przedmiotowa reklama jednostronna wolnostojąca nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informujących o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Skoro ww. reklama zajmująca pas drogowy stanowi widoczna dla użytkowników ulicy (czyli odbiorców) informację o rodzaju działalności usługi w formie Gabinetu Logopedycznego - we wskazanym miejscu w [...], to stanowi ona reklamę, za której usytuowanie bez zezwolenia Prezydent Miasta [...] był zobligowany wymierzyć karę pieniężna. Bez znaczenia dla wymierzenia kary były przyczyny niewystąpienia o odpowiednie zezwolenie.

Organ I instancji na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy i zgodnie z § 1 pkt 3, § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...] uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]) przyjął stawkę: 3,00 zł za 1 m2.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powyższej skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że córka J. D. jako osoba, która właśnie rozpoczęła prowadzenie gabinetu logopedycznego nie była tą, która z umieszczeniem tej reklamy miała cokolwiek wspólnego. Ponownie wyjaśnił, że to on i żona umieścili tę reklamę jako prezent dla córki, pewni ponad wszelką wątpliwość, że reklama usytuowana jest na ich terenie. O powyższym świadczyła posiadana przez nich mapa dla celów projektowych, która została załączona do odwołania. Mapa ta ponad wszelką wątpliwość określa, że część, na której umieszczona została czasowo reklama, w uzasadnionym przekonaniu całej rodziny, znajdowała się na ich terenie. Dowód z istnienia i posiadania tej mapy został przez SKO całkowicie zignorowany i pominięty.

Pełnomocnik skarżącej podał, że działali "w dobrej wierze", tzn. byli przekonani, iż reklama umieszczona jest na ich działce.

Ponadto pełnomocnik skarżącej - powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 798/14 - wniósł o stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały Rady Miejskiej, na którą powołuje się SKO. Dotyczy to ustalania przez Radę Gminy uchwał w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Akta prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych; nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał m.in., że oczywistym jest, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] jest wydana w granicach delegacji ustawowej, którą stanowi art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie nałożenia na J. D. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna.

Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy.

W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W myśl art. 40 ust. 8 u.p.d organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia, kto zajął pas drogowy oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 9 grudnia 2014 r. do [...] nie został ustalony prawidłowo i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym.

W sprawie sporne jest kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego – właściciel reklamy, czy też osoba, która umieściła reklamę w pasie drogowym (jaki podmiot). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy reklama umieszczona jest w pasie drogowym, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela reklamy. Nie jest jednak wykluczona sytuacja, w której reklama zajmująca pas drogowy została umieszczona przez inna osobę niż jej właściciel. Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba, która faktycznie zajęła pas drogowy, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem sądu, organy nie dokonały analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i nie rozpoznały wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że organ nie rozważył i nie dokonał oceny twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r., że nie umieściła nośnika reklamowego w pasie drogowym w zestawieniu z twierdzeniami jej pełnomocnika, tj. ojca, który reprezentując skarżącą wyraźnie wskazywał, że to on wraz żoną zainstalowali na terenie swojej działki tablicę reklamową (odwołanie z dnia 18 lutego 2015 r.). Zatem istnieją podstawy do kwestionowania prawidłowości ustalonego przez organy stan faktyczny sprawy.

W ocenie sądu, organy naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych k.p.a., w tym tych wynikających z art. 7 k.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów.

Organ powiadomił J. D. zamieszkałą przy ul. C. o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego przy skrzyżowaniu ul. A. i ul. B., nie wyjaśniają czy to skarżąca zajęła wyżej opisany pas drogowy. Mając na uwadze twierdzenia skarżącej i jej ojca stwierdzić należy, że organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności procesowych zmierzających do ustalenia podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Istotne jest nie tylko to na czyją rzecz reklamę umieszczono, ale kto był zleceniodawcą i kto faktycznie zajął pas drogowy.

Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów nie zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski nie są logiczne i zostały podważone przez skarżącą. W szczególności skarżąca w toku postępowania wskazywała, że to nie ona umieściła reklamę w pasie drogowym.

Przechodząc do dalszej części rozważań przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy umieszczenia reklamy - bez zezwolenia - w pasie drogowym – ul. A., działka nr [...], obręb [...] przy skrzyżowaniu z ul. B. w [...]. Do akt sprawy wprawdzie została załączona mapa sytuacyjna, na której zaznaczono miejsce umieszczenia reklamy, jednak zdaniem sądu nie można stosować przepisów ustawy o drogach publicznych nie uwzględniając sytuacji nietypowych, jak w tej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania. W przedmiotowej sprawie działka nr [...], oznaczona symbolem dr – droga, graniczy z działką nr [...], której właścicielem jest matka skarżącej – R. D. Z mapy - planu realizacyjnego zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] załączonej przez rodziców skarżącej wynika, że reklama została umieszczona na tej działce, a rodzice byli przekonani, iż zainstalowali tablicę reklamą na swojej działce.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, skoro załączone zostały do akt sprawy sprzeczne mapy, istnieją podstawy do kwestionowania przebiegu drogi. Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z załączonej do akt sprawy mapki sytuacyjnej nie wynika kiedy nastąpiły zmiany w zakresie położenia działek o numerach [...] i [...], przez kogo te zmiany zostały wprowadzone i czy właścicielka działki nr [...] R. D. była poinformowana o sporządzeniu nowych map dotyczących przedmiotowego terenu. Powyższe oznacza, że nie zostały poczynione bezsporne ustalenia określające linie graniczne przedmiotowego pasa drogowego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Resumując wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jak już wyżej wskazano, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził takie naruszenie prawa procesowego, które dawało podstawę do uwzględnienia skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić powyższej wskazane przez sąd uwagi.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazać należy, że przedmiotem skargi i oceny sądu była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wydana w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w [...] wniesiona na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Natomiast wskazany przez pełnomocnika skarżącej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 798/14 dotyczył skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.

r.t.