Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 538/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 5, 14, art. 40 ust. 3, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr X/131/15 w przedmiocie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nysie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 14 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) podjęła w dniu 27 sierpnia 2015 r. uchwałę Nr X/131/15 w sprawie zwalczania roślin z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy Nysa. W § 1 tej uchwały Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości, przez co rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, do likwidacji z terenu swoich posesji rośliny gatunku barszcz Sosnowskiego. Stwierdziła też, że zobowiązanie nakłada się celem zapobieżenia rozprzestrzeniania się tej rośliny z uwagi na zagrożenie, jakie stanowi dla zdrowia i życia człowieka oraz środowiska przyrodniczego. W § 2 uchwały Rada określiła, że do przeprowadzenia kontroli wypełnienia obowiązków określonych w uchwale upoważnia się Straż Miejska w Nysie. W § 3 uchwały wskazano, że za naruszenie przepisów zawartych w uchwale przewiduje się kary grzywny wymierzone w trybie i na zasadach określonych w kodeksie wykroczeń. W § 4 Rada Miejska wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Nysy, a w § 5 postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz poprzez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Nysie oraz tablicach w Sołectwach Gminy Nysa, natomiast w § 6 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniósł, że skarżony akt został podjęty z przekroczeniem przez Radę Miejską kompetencji stanowienia przepisów porządkowych, wynikającej art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zaakcentował, że przepisy porządkowe należą do szczególnej kategorii aktów prawa miejscowego, które mogą być wydane w wyjątkowych okolicznościach i wskazał, że przesłankami zastosowania przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących określone zagadnienie, a jednocześnie wystąpienie zagrożenia dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organ nadzoru wywiódł, że kompetencje do wydawania przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do wprowadzenia stałych nakazów czy zakazów określonego zachowania się, ale wyłącznie w celu krótkotrwałego przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości wskazanych wart. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Istotą przepisów porządkowych jest przeciwdziałanie nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, w sytuacji niecierpiącej zwłoki, wymagającej natychmiastowej reakcji upoważnionego organu. Jednocześnie charakter zagrożenia sprawia, że nie można czekać na podjęcie akcji na poziomie ogólnym, tj. ustaw czy rozporządzeń. Według skarżącego, Rada Miejska w Nysie nie posiada kompetencji do wydawania przepisów porządkowych zobowiązujących właścicieli nieruchomości oraz inne podmioty do likwidacji z terenu swoich posesji rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego, gdyż zagadnienie to regulują przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 621, z późn. zm.). Zdaniem organu, barszcz Sosnowskiego można zaliczyć do organizmów szkodliwych będących organizmami niekwarantannowymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, identyfikacja oraz ocena możliwości dalszego rozprzestrzenienia się organizmu szkodliwego i możliwości jego zwalczania należą do kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, który na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy może w drodze decyzji nakazać zniszczenie roślin, produktów roślinnych, określając sposób ich zniszczenia. Poza tym Wojewoda stwierdził, że zagrożenie barszczem Sosnowskiego nie pojawiło się nagle, gdyż roślina ta występuje w Polsce od wielu lat, a jej populacja z roku na rok wzrasta z uwagi na dużą zdolność do regeneracji, odporność na środki do zwalczania chwastów, łatwość rozmnażania. W związku z tym jej zwalczanie jest bardzo trudne i wymaga systematycznych działań realizowanych przez kilka lat. Jednocześnie kontakt z rośliną może okazać się bardzo niebezpieczny dla zdrowia i życia. Z tych względów organ stanowiący nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązki właścicieli nieruchomości związanych ze zwalczaniem tejże rośliny. Ponadto, wydanie przepisów porządkowych powinno zostać poprzedzone dokładną oceną sytuacji, czy barszcz Sosnowskiego faktycznie występuje w takiej ilości na terenie Gminy Nysa, aby mógł spełnić przesłankę dotyczącą zagrożenia dla ochrony życia lub zdrowia obywateli. Akt taki powinien zawierać szczegółowe regulacje co do miejsca, w którym wprowadza się nakazy czy zakazy, sposób zachowania się właścicieli nieruchomości, jak również określenie czasu w jakim będzie obowiązywać. Wprowadzenie wyłącznie ogólnego nakazu likwidacji rośliny, bez precyzyjnego wskazania sposobu i metod jego zwalczania, może spowodować jeszcze większe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Skarżący zwrócił uwagę, że według art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a więc zwalczanie tej rośliny obejmuje sprawy związane z ochroną środowiska i przyrody. Zatem zobowiązanie osób wskazanych w kwestionowanym akcie do podjęcia działań mających na celu zwalczanie barszczu Sosnowskiego w efekcie skutkuje przeniesieniem obowiązku z Gminy na właściciela nieruchomości. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że przepisy porządkowe mogą przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, dlatego przyjęte regulacje powinny mieć charakter jasny i precyzyjny, aby uniemożliwić stosowanie uznaniowości dla wymierzającego je organu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nysie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że barszcz Sosnowskiego nie jest umieszczony na stronach internetowych Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na liście organizmów kwarantannowych, a więc nie podlega obowiązkowi zwalczania na podstawie ustawy o ochronie roślin. Działania w zakresie zwalczania tej rośliny są więc obowiązkiem samorządów lokalnych. Ponadto Gmina wskazała, że z opinii prawnej Ministerstwa Środowiska z dnia 14 września 2015 r. wynika, iż wydawanie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przepisów porządkowych w sprawie zwalczania barszczu Sosnowskiego jest dopuszczalne, gdyż odpowiada przesłankom wymienionym w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, która - jak wynika z daty prezentaty - wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 września 2015 r., nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z dnia 30 października 2015 r., została wniesiona do Sądu w dniu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Nr X/131/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 sierpnia 2015 r., były przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 14 oraz art. 40 ust. 3 ustawy. W pierwszym z powołanych przepisów wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), ochrony zdrowia (pkt 5) oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego (pkt 14). Natomiast art. 40 ust. 3 ustawy jest przepisem kompetencyjnym i stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko skarżącego Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenia tego nie można ocenić inaczej niż istotne, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zakwestionowanego aktu z porządku prawnego.

Zaskarżona uchwała należy do jednego z rodzajów aktów prawa miejscowego wyodrębnionych w art. 40 ustawy, tj. do gminnych porządkowych aktów prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do tego aktu (i spełniania przez niego) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tych względów do wydania gminnego porządkowego aktu prawa miejscowego w trybie art. 40 ust. 3 ustawy, koniecznym warunkiem jest łączne spełnienie wymaganych przesłanek ustawowych. Łącznie zatem muszą wystąpić wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, którymi są: 1) zakres nieuregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących; 2) zagrożenie jednej z kategorii dóbr wyszczególnionych bezpośrednio i enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ustawy (ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego); 3) niezbędność (nieodzowność) podjęcia natychmiastowych działań na rzecz ochrony zagrożonych ww. wartości, co oznacza, iż zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione organy gminy, nie ma bowiem czasu na reakcję w drodze aktu o randze ustawy.

Na gruncie art. 40 ust. 3 ustawy, w doktrynie wskazuje się, że z "zakresem nieuregulowanym" mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje. W przypadku tego ogólnego "zamarkowania czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach może wchodzić w rachubę jego regulacja w drodze przepisów porządkowych. Tylko przy takim, bardzo wąskim sposobie rozumienia pojęcia "nieuregulowany", przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, a mianowicie objecie regulacją prawna nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie (por. D. Dąbek, op. cit, s. 171 i powołana tam literatura). Z kolei, specyfikę aktu podejmowanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 3 ustawy, jako wydawanego w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom, potwierdza fakt skrócenia przez ustawodawcę czasu wejścia w życie aktu porządkowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu ich w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 14 tej ustawy, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (ust. 1), a za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3).

Z powiedzianego dotychczas wynika, że przepisy porządkowe są szczególną kategorią aktów prawa miejscowego, gdyż określone w art. 40 ust. 3 ustawy kompetencje rady gminy mogą być wykorzystywane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, gdy nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących. Jak przy tym wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być natomiast wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62). Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustanowione przez radę gminy regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2004 r., GSK 1132/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny kwestionowanej uchwały w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że uchwała Nr X/131/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy Nysa nie spełnia łącznie wszystkich warunków stanowienia przepisów porządkowych, określonych w art. 40 ust. 3 ustawy. Odnośnie regulacji prawnych należy wskazać, że zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1651]) zabrania się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w tym środowisku roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych. Na podstawie delegacji zawartej w art. 120 ust. 2f tej ustawy wydane zostało przez Ministra Środowiska rozporządzenie z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym. (Dz. U. z 2011 r. poz. 1260). Na liście stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia barszcz Sosnowskiego (Heracleum sosnowskyi) został umieszczony pod poz. 5. Ponadto, od dnia 1 stycznia 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 317, s. 35). Zasadnie wywiodła Gmina, że barszcz Sosnowskiego nie jest jednakże organizmem szkodliwym (ani kwarantannowym, ani niekwarantannowym) w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 621, z późn. zm.) i wobec tego nie podlega prawnym działaniom prowadzącym do jego zwalczania ze względu na wpływ, jaki wywiera na środowisko. Oznacza to jednak, że w obowiązującym porządku prawnym istnieją wprawdzie przepisy chroniące przed barszczem Sosnowskiego środowisko, brak jest natomiast tego rodzaju przepisów zabezpieczających życie i zdrowie ludzi.

Powyższe nie przesądza jednakże o możliwości podjęcia w tym zakresie przez organ stanowiący gminy aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Nie występuje bowiem wymieniona w art. 40 ust. 3 ustawy przesłanka niezbędności podjęcia natychmiastowych działań w celu ochrony dóbr w nim wskazanych. Wprawdzie zagrożenia wynikające dla zdrowia, a nawet życia ludzkiego, związane z kontaktem z barszczem Sosnowskiego, będącym rośliną toksyczną, są powszechnie znane i nie mogą być kwestionowane, to jednak konieczność zwalczania tej rośliny nie jest problemem, który pojawił się nagle. Słusznie dostrzegł skarżący organ nadzoru, że roślina ta występuje od wielu lat na terenie całego kraju, a jej populacja sukcesywnie wzrasta, przy czym jest zróżnicowana w poszczególnych regionach. Nie można natomiast stwierdzić, że intensywność występowania barszczu Sosnowskiego na terenie Gminy Nysa została przed podjęciem zaskarżonej uchwały rozpoznana przez organ. Uzasadnieniem podjęcia kwestionowanego aktu porządkowego na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy nie może być natomiast wskazany ogólnikowo przez Radę w § 1 zaskarżonej uchwały cel w postaci zapobieżenia rozprzestrzeniania się barszczu Sosnowskiego z uwagi na zagrożenia powodowane przez tę roślinę. Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że osiągnięcie tak sprecyzowanego celu wymaga systematycznych działań na przestrzeni kilku lat. Ponadto, jak trafnie zauważył Wojewoda, w przepisie art. 7 ustawy, powołanym jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, zostały wymienione zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że gmina nie może uchylić się od ich wypełniania i jest odpowiedzialna za prawidłowe ich wykonywanie. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały likwidacja rośliny barszcz Sosnowskiego, stanowi realizację zadania własnego gminy w sprawach z zakresu ochrony środowiska i ochrony zdrowia, określonych w pkt 1 i pkt 5 art. 7 ustawy, jak również bezpieczeństwa obywateli wskazanego w pkt 14 tego przepisu. Wywiązywanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego z zadań nałożonych przez ustawodawcę w celu ochrony zbiorowych potrzeb, nie powinno jednak łączyć się z całkowitym przerzuceniu tych obowiązków na członków wspólnoty. Tym bardziej, że z uwagi na niebezpieczeństwa związane z działaniem rośliny gatunku barszcz Sosnowskiego na organizm ludzki, realizacja zaskarżonej uchwały może powodować skutki wręcz odwrotne niż zamierzone przez Radę. W treści zaskarżonej uchwały nie zawarto zastrzeżenia o niezbędnych środkach ostrożności, podczas gdy w razie niezastosowania ich przez właściciela posesji przy wypełnianiu obowiązku nałożonego uchwałą, prowadzić to może do narażenia zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Ponadto, podzielając pogląd, że przepisy porządkowe, ze względu na zagrożenie karą w razie naruszenia zawartych w nich norm, powinny być sformułowane w sposób czytelny i powinny precyzyjnie określać nakazy i zakazy określonego zachowania się adresatów, aby uniemożliwić stosowanie uznaniowości przy egzekwowaniu tych obowiązków, zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, nakładając - pod groźbą kary grzywny - obowiązek likwidacji barszczu Sosnowskiego z terenu nieruchomości, w treści kontrolowanej uchwały Rada nie sprostała też i temu wymogowi, gdyż nie określiła ani metod usuwania barszczu ani sposobu postępowania ze szczątkami usuniętych roślin.

Na gruncie przedstawionych rozważań należało przyjąć, że kontrolowana uchwała, podjęta przy zastosowaniu upoważnienia ustawowego do wydawania przepisów porządkowych, istotnie narusza art. 40 ust. 3 ustawy. Skutkuje to uznaniem, że zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.