Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1129/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 7, par. 3 ust. 2 w zw. z par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

9 07 09

II OSK 1129/08

UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunkach: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Art. 61 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, określono sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują sposób ustalania konkretnych parametrów - wymagań dotyczących nowej zabudowy - wymienionych w § 1 rozporządzenia.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzono, że ponieważ dla terenu wnioskowanego do zabudowy przez Zakłady Przemysłu C. W. SA, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z [...].05.2004 r. pn.: "budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] obr. [...] Śródmieście przy ul. M. w K.". Decyzja ta zawiera załącznik tekstowy (nr 1) - warunki zabudowy wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz załącznik graficzny (nr 2) przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji.

W świetle wymagań sformułowanych w w/w przepisach stwierdzono, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie została wykonana stosownie do wymagań prawa, wobec czego jej wyniki nie mogły stanowić podstawy do ustalenia na wniosek ZPC W. SA warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Co prawda, mgr arch. A. P., posiadająca uprawnienia projektowe nr [...], wpisana na listę samorządu zawodowego architektów Nr [...], prawidłowo wyznaczyła obszar analizowany, obejmując nim stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu dziatki objętej przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów, to jednak wyznaczając wymagane parametru zabudowy nie dokonała tego stosownie do wymagań prawa. W analizie nie uwzględniono całości prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, faktycznie zawężając obszar analizy w sposób arbitralny do najbliższego sąsiedztwa wnioskowanych do zabudowy działek ewidencyjnych nr [...] i [...], naruszając poprzez to dyspozycję z § 3 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W świetle § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast w niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla przedmiotowej inwestycji ustalony "w wysokości "do 70%", jak wynika z przedłożonej analizy urbanistyczno-architektonicznej został wyznaczony z uwzględnieniem powierzchni zabudowy na 12 działkach, jakkolwiek w wyznaczonym obszarze analizy znajduje się znacznie więcej działek (około 100). Przy tym nie wykazano, dlaczego uwzględniono 12 działek, a nie np. 20 czy 30, znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji.

W § 1 pkt. 4 i w § 7 rozporządzenia wskazano wymóg, określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, natomiast w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji brak tak określonego parametru, natomiast w załączniku nr 1 (pkt. c) mowa o "wysokości zabudowy". Obowiązkiem organu było dokonane ustaleń zgodnie z treścią w/w przepisów, w których ustawodawca nie posługuje się pojęciem "wysokości zabudowy" (por. wyrok WSA w W-wie z 11.01. 2007, IV SA/Wa 1120/2006, LEX 299865). Obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, natomiast organ poczynił nieprecyzyjne ustalenia wskazując na zróżnicowaną wysokość sąsiedniej zabudowy od 18 m, w pierzei ul. Rz. w sąsiedztwie dz. Nr [...], do 30 m w narożniku ul. Rz. i w pierzei ul. M., od 18 m w sąsiedztwie dz. Nr i do wysokości 30 m w narożniku Rz. i M. Z dokonanej analizy nie wynika, iż ustalenia dotyczące "wysokości zabudowy" stanowią zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedłożonej analizie wskazano jedynie na zróżnicowaną wysokość okolicznej zabudowy w pierzei ul. P. i Ch. tj. od ok. 8 m do ok. 12 m gzyms i do 14 m kalenica, ok. 17-18 m wzdłuż ul. Rz., nadto wskazano na "wyjątek", tj budynek w narożniku ul. M. o wys. ok. 28-30 m. W związku z powyższym ustalenie wysokości wnioskowanego przedsięwzięcia "do 30 m w narożniku ul. Rz. i M." budzi wątpliwości, ponieważ jak wskazano w analizie w najbliższym sąsiedztwie znajduje się tylko jednej budynek o wys. ok. 28-30 m, który jak zaznaczono jest "wyjątkiem" w okolicznej zabudowie. Wątpliwości budzi także ustalenie, zawarte w punkcie "e" wskazujące, że wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne może mieć do 9 kondygnacji naziemnych w narożniku ul. Rz. i M., pojawia się bowiem pytanie o ilość kondygnacji naziemnych w pozostałych częściach wnioskowanej zabudowy na działkach nr [...] i [...].

Decyzja ustalająca warunki zabudowy, a także decyzja II instancji nie ustaliła właściwej dla planowanej inwestycji ilości miejsc parkingowych poprzestając na ustaleniu w załączniku nr 1, że inwestor powinien zrealizować w granicach własnego terenu miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przewidzianego programu inwestycji". Brak określenia w decyzji niezbędnej ilości miejsc parkingowych stanowi naruszenie przepisu art. 54 pkt. 2 lit. c ustawy p.p.z.p., który miał zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie art. 64 ust. 1 w/w ustawy i który stanowi, że obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

Nadto naruszono prawo poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do pasa drogowego (art. 53 ust. 3 pkt. 9 u.p.z.p.).. Ponieważ w niniejszej sprawie "uzgadniający" tj. Zarząd Dróg i Komunikacji nie jest odrębnym organem w stosunku do Prezydenta M. K. uzgodnienie nie powinno zostać dokonane w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. (por. uchwałę NSA z. 1.03, 1999 r. sygn. akt OPK 1/99), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego został zaskarżony w całości. Przy tym skargę kasacyjną oparto na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na:

a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu § 3 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ..., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,

- przepisu § 7 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez uznanie, że określenie w decyzji wysokości nowej zabudowy, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie spełnia wymogów stawianych rozporządzeniem,

- przepisu art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych,

b) naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że uchylona decyzja oraz postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie nie zawiera wad, które mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu regulują przepisy rozdz. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na podstawie w/w przepisów analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy. Dokonana w analizie charakterystyka terenu wskazuje, że projektowany budynek mieszkalno-handlowo-usługowy będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie. Oprócz funkcji zabudowy, analiza określa również cechy (wskaźniki) nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości, szerokości elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Wskaźniki te zostały ustalone w oparciu o przepisy w/w rozporządzania Ministra Infrastruktury pozwalający na ustalenie warunków dla nowej zabudowy, to organ może odstąpić od analizy pozostałych działek objętych obszarem wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przy dużych inwestycjach przeprowadzenie dokładnej analizy na całym obszarze analizowanym byłoby niecelowe, a nawet sprzeczne z celami ustawy o p.z.p. Zmuszałoby bowiem organ do uwzględniania działek oddalonych od terenu inwestycji nawet o kilkaset metrów i nie pozostających w żadnych relacjach urbanistycznych z planowaną zabudową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, zgodnie z którym na obszarze analizowanym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. Określony w rozporządzeniu sposób ustalania wskaźników dla nowej zabudowy należy więc interpretować nie tyle dosłownie (co szczególnie przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy może prowadzić do nieracjonalnych rozwiązań), ale przede wszystkim w świetle celu, jaki wprowadzona regulacja ma realizować (czyli zachowanie ładu przestrzennego i wkomponowanie nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny). Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przy uwzględnieniu średniej powierzchni zabudowy 12 "działek sąsiednich" nie stanowi naruszenia przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ... Brak wyjaśnienia powodów uwzględnienia takiej liczby działek nie przesądza jeszcze o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, szczególnie, jeżeli okoliczności sprawy nie wskazują na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób błędny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., dla uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji absolutnie nie wykazał natomiast, że wskazywane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, czyli że organ powinien ustalić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie innym niż ustalony w uchylonej decyzji.

Za nieprawidłowe należy również uznać stwierdzenie Sądu I instancji, dotyczące jego wątpliwości co do prawidłowości określenia w uchylonej decyzji wysokości planowanej inwestycji oraz dopuszczalnej liczby kondygnacji naziemnych. Sąd nie wskazał nawet, czy w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym wyłącznie kilka parametrów planowanej zabudowy. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy może więc wpływać na kształt planowanej zabudowy, w tym jej gabaryty i formę architektoniczną, również poprzez ustalanie innych wymogów uzasadnionych wynikami przeprowadzonej analizy (w tym poprzez określenie liczby kondygnacji naziemnych budynku). Podobne stanowisko w omawianej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2072/06, LEX nr 326593, gdzie stwierdził, że sam fakt wskazania przez organ w decyzji o warunkach zabudowy liczby kondygnacji planowanej inwestycji należy uznać za dopuszczalny. Dopuszczalne jest również wskazanie dopuszczalnej liczby kondygnacji naziemnych tylko dla części budynku, szczególnie w sytuacji, gdy dla niej dopuszczono inną wysokość niż dla reszty obiektu.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, jakoby w uchylonych decyzjach brak było ustalenia ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Wskazywany przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2 lit c ustawy o p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Zgodnie z nim decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Nie ma natomiast żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym zawarte w kwestionowanej decyzji ustalenie, że "inwestor powinien zrealizować w granicach własnego terenu miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przewidzianego programu inwestycji" należy uznać za zgodne z przepisem art. 54 pkt 2 lit c ustawy o p.z.p.

Sąd I instancji wskazał również na błędny tryb, w jakim dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do pasa drogowego. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający nie jest odrębnym organem od Prezydenta Miasta K. uzgodnienie nie powinno zostać dokonane w trybie art. 106 k.p.a. Sąd nie wskazał jednak, jaki wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia ma powyższe uchybienie, ani nie wskazał, w jaki sposób należy takiego uzgodnienia dokonać, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności dotyczy to zarzutów w zakresie błędnego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w uchylonej decyzji. Sąd stwierdził mianowicie, że ustalenie takiego wskaźnika przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy tylko 12 działek z terenu analizowanego jest nieprawidłowe, jednak nie wyjaśnił, czy w świetle § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia taki wskaźnik należy ustalać w oparciu o wszystkie działki znajdujące się na terenie analizowanym (czyli około 100 działek), czy może wystarczające jest uwzględnienie 20 lub 30 działek. Brak takich wyjaśnień powoduje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie będzie wiedział, jaką metodą ma ten wskaźnik wyznaczyć, aby nie narazić się na ponowne uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Samo przytoczenie treści przepisu, który budzi wątpliwości w praktyce jego stosowania nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego w przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podobnie należy ocenić podnoszone przez Sąd I instancji wątpliwości, co do prawidłowości decyzji w zakresie wysokości zabudowy i ustalenia w decyzji dopuszczalnej liczby kondygnacji naziemnych planowanej zabudowy. Brak jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie również może prowadzić do wydania nieprawidłowego (w ocenie Sądu) rozstrzygnięcia, dającego podstawę do ponownego uchylenia decyzji.

Podniesiono wreszcie, że wskazując na błędny tryb, w jakim dokonano uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, Sąd nie określił, w jaki sposób dokonać tego uzgodnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ... przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w tej kwestii kasator opacznie zrozumiał ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie ulega też wątpliwości, że w niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla przedmiotowej inwestycji ustalony został wyznaczony z uwzględnieniem powierzchni zabudowy na 12 działkach, jakkolwiek w wyznaczonym obszarze analizy znajduje się znacznie więcej działek (około 100). Wada postępowania administracyjnego polegała na tym, że nie wykazano, dlaczego "uwzględniono 12 działek, a nie np. 20 czy 30, znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji". Bez wyjaśnienia tej kwestii nie można było dokonać rzetelnej oceny, czy organy mogły odstąpić od analizy pozostałych działek objętych obszarem wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Należy zatem podzielić punkt widzenia Sądu I instancji, że uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu kasatora, nie doszło też do naruszenia przepisu § 7 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez uznanie, że określenie w decyzji wysokości nowej zabudowy, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie spełnia wymogów stawianych rozporządzeniem, ponieważ dokonana przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest zgodna z regułami wykładni gramatycznej i wbrew twierdzeniu kasatora nie pozostaje w sprzeczności z regułami wykładni systemowej i celowościowej.

Natomiast należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Zgodzić się należy, że art. 54 pkt 2 lit c ustawy o p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Wreszcie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do pasa drogowego (art. 53 ust. 3 pkt. 9 u.p.z.p.), ponieważ w niniejszej sprawie "uzgadniający organ" tj. Zarząd Dróg i Komunikacji nie jest odrębnym organem w stosunku do Prezydenta Miasta K.. W konsekwencji uzgodnienie to nie powinno zostać dokonane w trybie określonym w art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Niemniej jednak należy stanowczo podkreślić, że było to naruszenie przepisów postępowania pozostające bez wpływu na wynik sprawy, a zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie dając wskazówek, w jakim trybie takie uzgodnienie powinno być dokonane, ponieważ to, które było podstawą wydania zaskarżonych decyzji – pomimo wskazanych przez Sąd uchybień – pozostaje w mocy. Nie ma zatem potrzeby dokonywania nowych uzgodnień w tej kwestii.

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.