Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2777/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 132 i art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżący – L. K. - wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z wnioskiem z 24 lipca 2017r. o zastosowanie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz. 708, ze zm., zwanej dalej u.z.e.f.).

W uzasadnieniu opisał przebieg służby i wskazał, że od stycznia 1977r. rozpoczął pracę w [...] w [...] (zwane dalej: "[...]"), z uwagi na czynne uprawianie sportu (koszykówki) w [...] i koniecznością zamieszkania w [...]. W kwietniu 1977r. został skierowany do Wyższej Szkoły [...] w [...] , w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej, którą zakończył w kwietniu 1979r. Powrócił do pracy z [...], na stanowisko [...] w [...]. Kontynuował karierę sportową w krajowych ligach centralnych (II liga). [...] przy [...] wstąpił we wrześniu 1980r. W 1986r., po awansie do I ligi, dostał propozycję zmiany barw klubowych i rozpoczęcia nauki w Wyższej Szkole [...] w [...]. Chcąc poprawić sytuację materialną swojej rodziny skorzystał [...] czerwca 1986r. z propozycji służby w organach Milicji Obywatelskiej, na stanowisku [...] i na wniosek Komendanta Szkoły [...] w [...] został oddelegowany na studia stacjonarne w ramach przyjęcia poza limitem miejsc. W czasie studiów broniłem barw Il-ligowej [...] w koszykówce – do czasu promocji na I stopień [...]. Skarżący, po ww. szkole, udał się do "kadr" [...], w celu uzyskania propozycji pracy, gdyż chciał zwalczać pospolitą [...]. W związku z brakiem wolnego etatu [...] w wydziale [...], złożono mu propozycje pracy w Wydziale [...], ale ich nie przyjął, bo nie chciał pracować w Służbie [...]. Propozycja pracy w Wydziale [...] w [...] była zgodna z Jego kwalifikacjami w zakresie technika [...], ale nie miał świadomości, że ten Wydział jest pod nadzorem instancyjnym zastępcy Komendanta ds. [...]. W ww. Wydziale pracował od [...] lipca 1989r. do [...] czerwca 1995r. w sekcji II, zajmującej się [...]. Nie wykonywał pracy operacyjnej i nie prowadził teczek rozpoznania, czy rozpracowania. Nie należał do [...], a pełniąc służbę w Wydziale [...] w [...] zajmował się najgroźniejszymi przestępstwami, otrzymywał wiele nagród i premii za wyniki pracy i zaangażowanie, a swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Służył wyłącznie Ojczyźnie, jako funkcjonariusz i obywatel nikogo nie prześladował, nie dopuścił się sprzeniewierzenia powinności, więc obniżenie emerytury na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalnego - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej Dyrektorem ZER) uznaje za nieuprawnione i rażąco krzywdzące.

2. Minister decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

W uzasadnieniu Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze Służby w Policji [...] listopada 2004r. i wówczas nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a u.z.e.f.

Skarżący, zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN"), stanowiącym informację o przebiegu służby, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., od [...] lipca 1989r. do [...] lipca 1990r. - przez rok i miesiąc. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 18 lat, 4 miesiące i 9 dni.

Z kopii, przekazanych przez IPN pismami z: 15 grudnia 2017r. i z 4 czerwca 2020r., kompletnych akt osobowych Skarżącego sygn. [...], nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") z 16 marca 2018r. wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obwiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy i wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie ma informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych i brak dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie jego życia i zdrowia.

Minister, po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f., stwierdził, że przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Analizując pierwszą z nich wskazał, że "krótkotrwałość" służby na rzecz państwa totalitarnego musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że należy ją rozpatrzeć przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. "Krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister w odniesieniu do drugiej przesłanki wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi też przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, zgodnie z wykładnią językową, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości ani co do jakości ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Minister, odnosząc się do warunku "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenił, że jest to czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Ważne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

"Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch ww. przesłanek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. NSA w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wskazał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister powołał się też na wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 147/19, z którego wynika, że ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonywana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego. Otrzymanie przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy jest on objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego" (ww. wyrok NSA).

Minister wskazał, że w sprawie spełniono warunek krótkotrwałości służby Skarżącego (art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.), bo całkowity okres służby pełnionej przez Skarżącego wynosi 18 lat, 4 miesiące i 9 dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosiła rok i miesiąc, co stanowiło ok. 6% ogółu służby Skarżącego.

Minister nie zakwestionował, na mocy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oraz na tej podstawie przyjął, że Skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Minister wskazał jednak, że wypłacane Skarżącemu świadczenie emerytalne nie było podwyższone, ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, zwane dalej "Rozporządzeniem"). Skarżącemu nie nadano ponadto orderów/odznaczeń państwowych i odznak/medali resortowych. Służba Skarżącego w Policji nie wyróżniała się na tle innych funkcjonariuszy. Sprawa nie stanowi więc "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f. Dodatkowo, analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Rozpoczęcie przez Skarżącego realizacji zadań w Służbie Bezpieczeństwa było świadome i nie stanowiło efektu odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez Skarżącego. W "Ankiecie Osobowej" w poz. 33. "Przez kogo został skierowany lub polecony do MSW, kto może udzielić referencji?" wskazał, że "wybrałem sam". Przełożony Skarżącego w uzasadnieniu wniosku personalnego z [...] sierpnia 1989r. dotyczącego mianowania ww. na stanowisko [...] Sekcji [...] Wydziału [...], wpisał cyt.: "Wymieniony wyraża zgodę na proponowane stanowisko." Skarżący wiedział więc, w jakiej strukturze realizuje obowiązki służbowe i nie tylko nie podjął działań mających na celu usunięcie Go z etatu SB, ale krótko przed zaszeregowaniem do służby w Służbie Bezpieczeństwa - [...] czerwca 1989r. ukończył Wyższą Szkołę [...]. Wykształcenie to uwzględniono we wniosku personalnym z [...] sierpnia 1989r. w sprawie mianowania na stanowisko starszego technika Sekcji [...] na w.e. [...] Sekcji [...] Wydziału [...] w [...]. Wskazuje to na zdecydowane dążenie do podwyższania kwalifikacji i konsekwentny rozwój kariery zawodowej w ówczesnym ustroju. Rozwijał zatem karierę zawodową w czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i dążył do podwyższenia kwalifikacji. Skarżący nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w Niego środki finansowe, w związku z czym musiał mieć świadomość co do charakteru struktur, do których przynależał i uzyskiwanych z tego tytułu przywilejów. W opinii służbowej z [...] czerwca 1989r. wskazano, że Skarżący posiadał światopogląd materialistyczny i postawę ideowo-polityczną, która nie budziła zastrzeżeń.

Minister na tej podstawie uznał, że postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy, jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Minister, odnosząc się do argumentów Skarżącego wskazał, że zaangażowanie Skarżącego w realizację zadań i obowiązków podczas pełnienia służby oraz awanse na stanowiskach służbowych i w stopniach policyjnych oraz pozytywne opinie uwzględniono przy ocenie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., uznając, że została spełniona. Minister wskazał też, że jakkolwiek osiągnięcia Skarżącego po 12 września 1989r. niewątpliwie zasługują na uznanie, to biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990r. oraz zaangażowanie w służbę w strukturach SB, sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na zastosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24 a u.z.e.f.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2021r. wniósł o:

1) uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] maja 2021r.;

2) dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., pominiętych w postępowaniu administracyjnym, istotnych w sprawie dowodów uzupełniających z dokumentów (materiałów operacyjnych z realizacji poważnych spraw kryminalnych: zatrzymania sprawców podwójnego zabójstwa w [...] [...].02.1998r.; ujęcie seryjnego gwałciciela i podwójnego zabójcy ze [...] [...].06.2001r.), gdyż Skarżący nie ma możliwości uzyskania tych materiałów, bo są niejawne;

3) zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji, na podstawie art. 8a u.z.e.f., wyłączającej stosowanie wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił Ministrowi naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., wnosząc o zbadanie czy Minister w zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego" i czy nie złamał zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zdaniem Skarżącego Minister nie uwzględnił ww. kryteriów i nieprawidłowo ocenił stan faktyczny. W zaskarżonej decyzji znajduje się szereg sprzecznych ze sobą argumentów, domniemań, nieprawdziwych i krzywdzących poglądów natury światopoglądowej, które w świetle art. 8a u.z.e.f. nie powinny mieć znaczenia. Skarżący spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 u.z.e.f., bo służba jaką pełnił po 12 września 1989r. była krótkotrwała i wiązała się z realnym narażeniem zdrowia i życia, bo Skarżący uczestniczył w zasadzkach, pościgach oraz zatrzymaniach groźnych przestępców.

Skarżący zakwestionował, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, nie przynależał bowiem do PZPR, co w strukturach SB było nie do zaakceptowania. Skarżący podkreślił też, że Minister dokonał swobodnej interpretacji w zakresie konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w PRL i podkreślił, że najpierw był ślusarzem w zakładach mięsnych, [...] przyjęty do [...] milicji w [...], celem wzmocnienia ówczesnej II ligowej drużyny [...], a następnie był [...] Sekcji [...] w [...], w stopniu [...] z najniższym stopniem uposażenia. Skarżący za tendencyjne uznał też powoływanie się na kwestie światopoglądowe w drugiej części zaskarżonej decyzji i wskazał, że przypisuje się Skarżącemu nieprawdziwe i krzywdzące poglądy. Stwierdził, że nie będzie jednak przedstawiał parafialnej metryki ślubu, komunii dzieci, bo światopogląd należy do Jego wolności osobistych. Argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji nazwał domniemaniami, interpretacjami i błędnymi wnioskami, które służyły wydaniu niekorzystnej decyzji.

4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Minister w piśmie z 7 września 2021r., a Skarżący w piśmie z 14 września 2021r. zgłosili wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wyrażonej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz wyrażenie dowolnych ocen, które naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów i godzą w zasadę zaufania do organów administracyjnych, jak również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z niepełnym uzasadnieniem ocen dokonanych przez organ w zakresie "rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r.", jak również "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany).

Sąd podkreśla, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądy prezentowane judykaturze, w tym zapoczątkowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, uczynił to jednak w sposób wybiórczy. Sąd wskazuje, że jakkolwiek rację ma organ, że z ww. orzeczenia wynika, że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia, tym niemniej z ww. wyroku NSA wynikają ponadto inne i istotne argumenty, które należało brać pod uwagę przy wykładni art. 8a u.z.e.f. w konkretnej sprawie, a które z niewidomych przyczyn zostały pominięte przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu stwierdził bowiem, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Minister w zaskarżonej decyzji okoliczności tej w żadnej mierze nie rozważał, dając priorytet domniemaniom w zakresie utożsamiania się przez Skarżącego z ustrojem totalitarnym. Już z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić, wskazując, że ma ona dowolny charakter, co szerzej Sąd przedstawi poniżej.

Sąd stwierdza ponadto, że z ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wynika ponadto, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Analogiczne stanowisko było także wyrażane w judykaturze już wielokrotnie i jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19;, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że stanowisko prezentowane w powołanym wyżej orzecznictwie w pełni podziela i uznaje za własne oraz w związku z tym stwierdza, że Minister z niezrozumiałych powodów nie wziął go pod uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f.

Sąd przypomina, że w rozpoznawanej sprawie Minister przyjął prawidłowo, że Skarżący wypełnił przesłankę "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.).

Minister natomiast, oceniając wypełnienie przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., choć trafnie przyjął, że Skarżący "rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r.", tym niemniej przyjmując, że służba Skarżącego w Policji nie wyróżniała się na tle innych funkcjonariuszy w żadnej mierze oceny tej nie uzasadnił ani nie powołał się na okoliczności faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Stanowisko Ministra z tego zakresu należało zatem uznać za błędne i naruszające zarówno zasadę prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że skoro, co do zasady organ przyjął prawidłowo, że Skarżący spełniał przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy stanowisko z tego zakresu, nie podlega zmianie, aczkolwiek Minister będzie zobowiązany zbadać, jaki rodzaj zadań wykonywał Skarżący i czy jego sukcesy odniesione na służbie, o których mowa w skardze (zatrzymania sprawców podwójnego zabójstwa w [...] [...].02.1998r.; ujęcie seryjnego gwałciciela i podwójnego zabójcy ze [...] [...].06.2001r.) nie mogły być uznane za wyróżniające się na tle innych funkcjonariuszy. Te okoliczności należy zestawić z osiągnięciami innych funkcjonariuszy w ww. okresie, którzy pełnili służbę razem ze Skarżącym. Brak dokonania ustaleń i ocen z tego zakresu będzie skutkował tym, że organ nie będzie mógł kwestionować zasług Skarżącego na tle dokonań innych funkcjonariuszy.

Sąd wskazuje ponadto, że Minister, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i opisywaniu go w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również przy rozważaniu wynikającej z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" pominął w ogóle, jakiego rodzaju obowiązki wykonywał Skarżący podczas pełnionej służby przed 31 lipca 1990r., a mimo to przyjął domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym tylko z tego powodu, że wykazał inicjatywę podjęcia służby i podnosił kwalifikacje zawodowe. Jest to stanowisko arbitralne i nie może być aprobowane. Po pierwsze dlatego, że Skarżący we wniosku z 20 marca 1986r. wnosił o podjęcie służby w milicji, a nie w służbie bezpieczeństwa. Po drugie z ankiety osobowej, na którą powołał się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że Skarżący nie pełnił służby ani w Milicji Obywatelskiej, ani w Służbie [...]. Dodatkowo ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu w postaci wniosku personalnego wynika, że Skarżący był milicjantem kompanii patrolowej i podczas pełnienia tej służby został skierowany do [...] w [...], a od [...] sierpnia 1989r. pozostawał w dyspozycji Szefa [...] w [...] (k. 47 akt administracyjnych). Skarżący dopiero [...] sierpnia 1989r. został mianowany na stanowisko [...] sekcji na "w.e." [...] sekcji [...] Wydziału [...] w [...].

Sąd uznaje zatem za wadliwe eksponowanie przez Ministra w zaskarżonej decyzji okoliczności, że Skarżący rozwijał swoją karierę zawodową konsekwentnie w czasie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, bez poczynienia ustaleń, jakie konkretne czynności były wykonywane przez Skarżącego po przyjęciu Go na etat w Wydziale [...] w [...], jak również bez rozważenia czy mogły one być uznane za charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym czy służba Skarżącego nie miała konotacji pejoratywnych - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego. NSA wskazywał bowiem, że takim właśnie przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę.

Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., które to przepisy Minister ma obowiązek uwzględnić, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Warto wskazać, że celem u.z.e.f. nie było pokrzywdzenie osób, które w rzeczywistości nigdy nie wykonywały faktycznych czynności na rzecz totalitarnego państwa, a jedynie znalazły się w jednostkach wymienionych w u.z.e.f., choć wykonywały zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej. Stwierdzić też należy, że Skarżący we wniosku z 31 sierpnia 2018r. o zastosowanie wobec Niego art. 8a u.z.e.f. wyraźnie powoływał się na okoliczność, że jako oficer dostał bardzo niski etat, co uważa za karę za odmowę podjęcia służby w Wydziale [...] SB oraz w Wydziale "[...]" SB. Skarżący wskazywał też, że nie należał do PZPR i otrzymał propozycję pracy w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa, gdyż nie było wolnego etatu oficerskiego w wydziale kryminalnym. W sytuacji, gdy nie przyjął tej propozycji, bo nie chciał pracować w SB, otrzymał propozycja pracy w Wydziale [...] w [...], która była zgodna z Jego kwalifikacjami w zakresie [...], ale nie miał świadomości, że ten Wydział jest pod nadzorem instancyjnym zastępcy Komendanta ds. Służby [...]. W ww. Wydziale pracował od [...] lipca 1989r. do [...] czerwca 1995r. w sekcji [...], zajmującej się [...]. Skarżący podkreślał, że nie wykonywał pracy operacyjnej i nie prowadził teczek rozpoznania, czy rozpracowania. Służył wyłącznie Ojczyźnie, jako funkcjonariusz i obywatel nikogo nie prześladował, nie dopuścił się sprzeniewierzenia powinności.

Minister nie ustosunkował się do tych twierdzeń Skarżącego zawartych we wniosku o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., co należy uznać za wadliwość proceduralną (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.), mającą istotny wpływ na wynik sprawy, szczególnie w kontekście przyjętego w zaskarżonej decyzji domniemania, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

4. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie uwzględnił też żądania Skarżącego zawartego w skardze o zobowiązaniu organu, do wydania decyzji o określonej treści, co dopuszcza art. 145a § 1 P.p.s.a. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części okoliczności faktycznych, do których Minister się nie odnosił, o czym mowa wyżej. Ww. przepis nie może zaś znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145a § 1 P.p.s.a. dotyczy jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 P.p.s.a.).