Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2351/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 393/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gliwice na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXIII/477/2012 w przedmiocie uregulowania zasad wydawania przez Miasto Gliwice periodyków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w Gliwicach w dniu 30 sierpnia 2012 r. wydała uchwałę nr XXIII/477/2012 w sprawie uregulowania zasad wydawania przez Miasto Gliwice periodyków: Miejski Serwis Informacyjny Gliwice, Express Miejski Serwis Informacyjny oraz innych informacyjnych publikacji periodycznych.

2. Pismem z 4 stycznia 2013 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w Gliwicach w tym samym dniu, pełnomocnik Prezydenta Miasta Gliwice (dalej również: wnoszącego skargę kasacyjną) wezwał Radę Miejską w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały.

3. W odpowiedzi z 11 lutego 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach, w imieniu Komisji Statutowej Rady Miejskiej, wskazując, że działa ona jako wnioskodawca, poinformował pełnomocnika, że nadzór prawny Wojewody Śląskiego nie wniósł zastrzeżeń do powyższej uchwały. Z tego powodu o jej ewentualnej nieważności powinien zadecydować sąd. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną w dniu 12 lutego 2013 r., co wynika z dowodu doręczenia znajdującego się w aktach administracyjnych.

4. Pismem z 14 marca 2013 r. (data nadania – 14 marca 2013 r.) pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę z 30 sierpnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Gliwicach wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej złożenie po terminie.

5. Postanowieniem z 10 czerwca 2013 r. (sygn. akt IV SA/GL 393/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę.

5.1. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, między innymi, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). W sprawach skarg wnoszonych w trybie tego przepisu stosuje się art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli przed jego upływem organ administracji publicznej doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

5.2. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wezwał Radę Miejską w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ gminy nie udzielił w rozpoznawanej sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Za taką odpowiedź nie można bowiem uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gliwicach z 11 lutego 2013 r., sporządzonego w imieniu Komisji Statutowej. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchwała organu samorządowego jest więc taką formą działania kolegialnego organu samorządowego, której wynik stanowi akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Jak wynika z akt sprawy oraz akt administracyjnych, Rada Miejska w Gliwicach nie zajęła żadnego stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach w piśmie z 11 lutego 2013 r. działał w imieniu Komisji Statutowej Rady, do której nie zwracał się skarżący. Taka Komisja jest organem wewnętrznym Rady i nie jest organem właściwym do udzielenia odpowiedzi. Działa na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, który przewiduje, że rada może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot działania oraz skład osobowy.

5.2. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Rada Miejska w Gliwicach nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie miał zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną złożył wezwanie w dniu 4 stycznia 2013 r., a więc wskazany termin do wniesienia skargi upływał w dniu 5 marca 2013 r. Tymczasem pełnomocnik wniósł skargę w dniu 14 marca 2013 r., czyli po upływie sześćdziesięciodniowego terminu.

6. W piśmie z 15 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Gliwice wniósł skargę kasacyjną na postanowienie z 10 czerwca 2013 r., które zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie:

– art. 53 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że Prezydent Miasta Gliwice wniósł skargę w terminie spóźnionym, podczas gdy skarżący wniósł skargę w terminie 30 dni od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa;

– art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach w piśmie z 11 lutego 2013 r. nie działał w imieniu Rady Miasta;

– art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Rada Gminy może udzielać odpowiedzi wyłącznie w formie uchwał, podczas gdy komentarz do tego przepisu wyraźnie wskazuje, że Rada może udzielać wyjaśnień i odpowiedzi również w innej formie;

– art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, że Rada Miejska w Gliwicach nie zajęła żadnego stanowiska w piśmie z 11 lutego 2013 r.

Wnoszący skargę kasacyjną złożył ponadto wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

6.1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, między innymi, że skoro w piśmie z 11 lutego 2013 r. zawarto stwierdzenie, że pismo to wystosowano "w odpowiedzi na otrzymane w dniu 04.01.2013 r. roku wezwania imieniem Marka Jarzębowskiego i Prezydenta Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa", to pismo to należy uznać właśnie za odpowiedź. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu trzydziestodniowego terminu, który biegł od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

6.2. Ponadto, art. 14 ustawy o samorządzie gminnym nie mówi wprost, że rada gminy może wypowiadać się wyłącznie w formie uchwały. Przeciwny wniosek wypływa zaś z lektury pierwszych zdań komentarza do tego przepisu. (A. Szewc, Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., LEX 2012). Z kolei z innego komentarza wynika, ze uchwała nie jest jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady ([red.] A. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., ABC 2012).

6.3. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że zgodnie z § 19 Statutu Miasta Gliwice do obowiązków Przewodniczącego Rady Miejskiej należy w szczególności reprezentowanie Rady Miejskiej na zewnątrz oraz podpisywanie uchwał Rady Miejskiej i bieżącej korespondencji. Tym samym, Przewodniczący Rady Miejskiej był władny do podpisania w imieniu Rady Miejskiej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismo z 11 lutego 2013 r. należy uznać za taką odpowiedź i oficjalne oświadczenie woli Rady Miejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie a art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że aby móc skutecznie złożyć skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy legitymować się interesem prawnym lub uprawnieniem, naruszonym przez uchwałę lub zarządzenie. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia Prezydenta Miasta Gliwice. Nie wpływa bowiem bezpośrednio na jego sytuację prawną. Nie sposób przyjąć, że wykonywanie uprawnień uchwałodawczych przez Radę Miejską w Gliwicach i uregulowanie zasad wydawania periodyków narusza indywidualny interes prawny innego organu samorządu gminnego, jakim jest Prezydent Miasta Gliwice (nie będący organem nadzoru wobec Rady Miejskiej w Gliwicach), nawet jeśli stanowi, między innymi, że to Prezydent Miasta zapewnia zredagowanie, wydrukowanie oraz dystrybucję Gazety. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest actio popularis i nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo powyższe było wystarczające do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie.

8. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy pismo z 11 lutego 2013 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli bowiem tak było, to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiono w terminie (wynoszącym trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi). Natomiast, jeżeli pismo to nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie, to skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona po terminie (wynoszącym sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Stanowiska tego nie kwestionują strony niniejszego postępowania.

9. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Uwzględnienie treści wyżej wskazanego przepisu nie zmienia oceny, że pismo z 11 lutego 2013 r. nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach działał bowiem w imieniu Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Gliwicach, będącej wnioskodawcą zaskarżonej uchwały, a nie w imieniu Rady Miejskiej w Gliwicach, która wydała tę uchwałę. Wynika to, w szczególności, z samej treści pisma z 11 lutego 2013 r. Nie ma zaś żadnych podstaw (ani w ustawie ani w statucie Miasta Gliwice), aby uznać, że Komisja Statutowa Rady Miejskiej w Gliwicach, udzielając odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, działała w imieniu Rady Miejskiej w Gliwicach. Nie można również przyjąć, nawet w świetle § 19 Statutu Miasta Gliwice, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach reprezentuje tę Radę, nawet jeżeli podpisuje pisma kierowane przez Komisję Statutową Rady Miejskiej w Gliwicach.

Rozległa argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a dotycząca próby wykazania, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi mieć formy uchwały rady gminy, jest wiec bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Powyższego stanowiska nie może zmienić nawet fakt, że w piśmie z 11 lutego 2013 r., podpisanym między innymi przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gliwicach, wyraźnie zaznaczono, że jest ono kierowane "w odpowiedzi" na wezwanie do naruszenia prawa. Mogło to spowodować u wnoszącego skargę kasacyjną trudności ze zrozumieniem charakteru tego pisma. Nie sposób jednak przyjąć, wobec jednoznacznej oceny prawnej wskazanej wyżej, że niejasny sposób sformułowania pisma z 11 lutego 2013 r. powoduje, że pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie do naruszenia prawa, wystosowaną przez Radę Miejską w Gliwicach.

10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.