Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3551/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2001 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2001r., nr [...], 2. orzeka, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 76 (siedemdziesiąt sześć) zł i 85 (osiemdziesiąt pięć) gr tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. C. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu Mini 70b na działce nr [...]

w P. na osiedlu S. D. w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia 7 października 1997 r. Nr [...]. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 50 ust.1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że na wniosek J. C. z dnia

26 lutego 2001 r. wszczęto postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. na osiedlu S. D. w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy. W wyniku oględzin stwierdzono, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu Mini 70b realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, którymi są wydłużenie kotłowni o około jeden metr o spowodowało zwiększenie zabudowy, zmiana konstrukcji wiązara gwoździowo-deskowego dachu, zmiana układu połaci dachu. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A s. c. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku. Organ II instancji postanowieniem z dnia 14 lipca 2001 r. uchylił to postanowienie wskazując w uzasadnieniu, iż inwestorem obiektu jest J. C., nie zaś przedsiębiorstwo A s. c., będące wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych, w związku z czym obecnie nakaz skierowano do J. C.

J. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia z uwagi na naruszenie art. 5 ust. 1 i 84 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 548 § 2 k.c. Odwołujący się wskazał, iż organ nadzoru budowlanego nie uznał za odstępstwa od zatwierdzonego projektu dużo istotniejszych uchybień niż te wskazane w postanowieniu, którymi są: brak ław fundamentowych pod częścią budynku stanowiąca "ogród zimowy", zagłębienie fundamentów części budynku tylko na 27 cm poniżej poziomu terenu, nieprawidłowe wykonanie wentylacji grawitacyjnej i kominów z cegły, brak paraizolacji drewnianego stropu, zastosowanie okien szczelnych zamiast rozszczelnianych, brak cokołu na części budynku stanowiącej ogród zimowy, brak zbrojenia podkładów pod posadzki, brak izolacji przeciwwilgociowej w ogrodzie zimowym, wadliwe wykonanie schodów zewnętrznych do ogrodu zimowego. Uchybienia te są sprzeczne z prawem, zagrażają bezpieczeństwu budowli i użytkowaniu jej, sprzeczne są z warunkami pozwolenia na budowę, nie pozwalają na przyszłościowy odbiór budynku i wydanie pozwolenia na użytkowanie. J. C. wskazał, iż inwestorem nie był on, lecz firma developerska A s. c., która zgodnie z umową [...] z dnia 31 grudnia 1996r. miała wybudować parterowy dom jednorodzinny według przedstawionego i przyjętego projektu, a budowa ta do dziś nie została przekazana zamawiającemu.

Postanowieniem z dnia 13 września 2001 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że

z ustaleń organu I instancji wynika, iż poczynione zostały istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją pozwolenie na budowę projektu budowlanego. Wszelkie ewentualne inne odstępstwa mogą zostać ustalone toku dalszych czynności

w postępowaniu administracyjnym i zostaną zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. C. domagając się jego uchylenia z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżący powtórzył zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nieuwzględnienia szeregu istotnych odstępstw od projektu budowlanego i wad budynku, wskazując, iż w postanowieniu nie dokonano rzetelnej oceny wadliwej, naruszające prawo budowlane działalności firmy A s. c. Nadto podkreślił on, iż nie jest i nie był inwestorem budynku. Skarżący stwierdził, że nie powoływał kierownika budowy, nie sprawował nadzoru inwestorskiego, i nie sporządzał projektu budowlanego, Od początku realizacji inwestycji inwestorem była firma developerska A s. c., która wykupiła działki od gminy K. i budowała obiekt do dziś niedokończony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Konsekwencją wstrzymania prowadzenia robót budowlanych jest wydanie przez organ administracji decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego dokonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, nie publ.)

Podobnie, poprzedzający nałożenie tych obowiązków, nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczyć winien inwestora, jako podstawowego uczestnika procesu budowlanego. Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Treść art. 52 Prawa budowlanego wymieniającego oba te podmioty i nakazującego nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Interpretację taką potwierdzają także inne przepisy Prawa budowlanego – w tym art. 60, nakładający na inwestora obowiązek przekazania właścicielowi lub zarządcy obiektu przy oddaniu go o użytkowania dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej obiektu, oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor winien wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz prawo to nie musi wynikać z własności nieruchomości bądź innego prawa rzeczowego, lecz może wynikać także ze stosunku obligacyjnego łączącego inwestora z właścicielem. Na rynku budowlanym często działają jako inwestorzy podmioty, które realizują kompleksy domów mieszkalnych, na stanowiących ich własność nieruchomościach na podstawie umów zawartych z przyszłymi użytkownikami obiektów.

W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego winien w każdej sprawie ustalić czy inwestorem obiektu jest właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, czy też inna osoba. Zbadanie tej okoliczności wymaga ustalenia, jaki podmiot w danym przypadku wykonuje, bądź powinien wykonywać należące do obowiązków inwestora czynności. Z art. 18 ust 1 Prawa budowlanego wynika, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy przez zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbiorów robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor zgodnie z art. 18 ust 1 Prawa budowlanego może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. Do obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę, wykazanie w tym celu prawa do dysponowania nieruchomością i przedstawienie projektu budowlanego (art. 32 i 33 Prawa budowlanego), zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez odpowiednią osobę i protokolarne przekazanie jej terenu budowy (art. 22 pkt 1 Prawa budowlanego).

Organy administracji w niniejszej sprawie wadliwie uznały za inwestora J. C. opierając się wyłącznie na prawie własności nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika by jakikolwiek z obowiązków inwestora obciążał J. C. Z umowy Nr [...] zawartej w dniu 31 grudnia 1996 r. przez skarżącego ze Z. K. i M. K. Spółka cywilną A wynika, że zobowiązała się ona do wybudowania na rzecz skarżącego domu jednorodzinnego w ramach budowanego przez tę firmę Osiedla S. D. na działce o powierzchni 600 m 2, oznaczonego na planie realizacyjnym osiedla numerem [...].

W umowie tej skarżący zobowiązał się do finansowania inwestycji. Strony ustaliły, że wykonawca w terminie 3 miesięcy od zapłacenia ceny przekaże zamawiającemu przedmiot umowy w posiadanie i przeniesie na jego rzecz prawo własności przedmiotu umowy, nadto przewidziały one iż przejęcie odpowiedzialności za obiekt nastąpi po podpisaniu protokołu odbioru (dowód: odpis umowy k. 14 akt administracyjnych). W umowie tej nie przewidziano pełnienia przez skarżącego obowiązków inwestora. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych Osiedla S. D. z dnia 7 października 1997 r. Nr [...], wynika, że inwestorem obiektu jest Z. K. i M. K. Spółka cywilna A. (dowód: odpis decyzji k. 7 akt administracyjnych) W toku postępowania administracyjnego nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie ewentualnego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącego w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Sam fakt przeniesienia na rzecz skarżącego aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia 29 października 1999 r. własności nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie doprowadził do zmiany osoby inwestora. Umowę te zawarto w trakcie prowadzenia inwestycji i w umowie tej wyraźnie wskazano, że strony nadal są związane postanowieniami umowy Nr [...] z 31 grudnia 1996 r., zgodnie z którą funkcję inwestora pełnił Z. K. i M. K. Spółka cywilna A.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego brak było podstaw do uznania J. C. za inwestora i skierowania na niego nakazu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego - art. 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących braku szczegółowego opisu w postanowieniu wszystkich odstępstw od projektu budowlanego i oceny wadliwego działania inwestora, wskazać należy, iż zarzuty te nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przesłanką zastosowania art. 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie realizacji obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach. Stwierdzenie przez organ administracji zaistnienia tej przesłanki wymaga ustalenia konkretnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach. Ustalenie to dokonywane jest w uzasadnieniu a nie sentencji orzeczenia i ma na celu wykazanie zasadności wstrzymania robót budowlanych. Jego celem nie jest natomiast kompleksowa ocena rzetelności i prawidłowości wykonywania umowy zawartej przez skarżącego z inwestorem w zakresie prawa budowlanego czy też cywilnego. Aczkolwiek z punktu widzenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy celowym był w niniejszej sprawie przywołanie w uzasadnieniu wszelkich istotnych odstępstw od projektu bądź przepisów, z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisu 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych wystarczające było stwierdzenie przez organ choćby jednego odstępstwa o charakterze istotnym. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie uzasadniały zatem uchylenia postanowienia, bowiem naruszenie procesowego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Na podstawie art. 200 w związku z 205 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w związku z uwzględnieniem skargi, na wniosek skarżącego zasądził na jego rzecz od organu administracji tytułem zwrotu poniesionych kosztów kwotę 76 zł 85 gr., na którą składają się koszty wpisu w wysokości 10 zł., przejazdu w obie strony – biletu autobusowego i SKM w łącznej kwocie 16 zł. oraz koszty utraconego zarobku w wysokości 50 zł 85 gr.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to wyłącza skuteczność postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Istnienie w tym czasie obowiązku realizacji wadliwego orzeczenia jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego.