Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 917/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 13,  art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta Mikołajki z dnia 28 marca 2008 roku nr 30/2008 w przedmiocie określenia niektórych zasad wydzierżawiania gruntów stanowiących własność Gminy Mikołajki oraz stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntownych - stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej jako Wojewoda), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem § 1 ust. 2, ust. 3 w zakresie sformułowania "i 2", ust. 4 w zakresie sformułowania "2" i § 5 ust. 2 w zakresie sformułowania "mb" zarządzenia Nr "[...]" Burmistrza Miasta "[...]" (dalej jako Burmistrz) z dnia "[...]" w sprawie określenia niektórych zasad wydzierżawiania gruntów stanowiących własność Gminy oraz stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych. Rzeczonym zarządzeniem Burmistrz ustali minimalne stawki rocznego czynszu dzierżawnego za 1 mb powierzchni nabrzeża wykorzystywanego na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Mianowicie w § 1 ust. 2 zarządzenia Burmistrz podał, że "ustala się minimalne stawki rocznego czynszu dzierżawnego za 1 mb powierzchni nabrzeża jeziora wykorzystywanego:

a/ na cele prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wypożyczaniem sprzętu pływającego (bez pomostu) 140,00 zł/mb + VAT

b/ do przymocowywania postu na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej 150,00 zł/mb (szerokości pomostu) + VAT + 50,00 zł/mb nabrzeża faktycznie użytkowanego przez Dzierżawcę) + VAT".

Ust 3 i 4 § 1 zarządzenia stanowi, że stawki czynszu nie wymienione m.in. w ust. 2 będą indywidualnie ustalane przez Burmistrza, zaś minimalna stawka roczna czynszu wyliczona wg stawek, jak w m. in. ust. 2, nie może wynosić mniej niż wskazana tamże wartość graniczna. Z kolei § 5 ust. 2 zarządzenia stanowi, że "Każdy rozpoczęty m2, mb gruntu uważa się za pełny".

Wojewoda uznał, że nieruchomość gruntowa winna być wyodrębniona pod względem prawnym (własnościowym) i fizycznym (geodezyjnym), co m. in. oznacza, że powinna posiadać powierzchnię, natomiast wskazana przez Burmistrza jednostka – mb nie jest jednostką pola powierzchni, a jednostką długości. Nadto – zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne - stanowiącym powtórzenie art. 9 pkt 19 lit. h ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia - nabrzeża zalicza się do urządzeń wodnych rozumianych jako urządzenia lub budowę służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystają z tych zasobów. Natomiast według definicji Słownika języka polskiego PWN nabrzeże, to umocniony brzeg morza, rzeki, kanału, dostosowany do przyjmowania statków. W rezultacie powyższego skoro nabrzeże nie jest nieruchomością, a urządzeniem wodnym, do przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie będą miały do niego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie z przekroczeniem kompetencji, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi wywiódł, że tryb skargowy opary na art. 93 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do zarządzeń Burmistrza, które stanowią akty ustanawiające przepisy porządkowe, zaś kwestionowane zarządzenie do takowych nie należy. Także oparcie skargi na art. 94 ustawy o samorządzie gminnym budzi wątpliwości, gdyż jego regulacja nie odnosi się do innych zarządzeń, niż porządkowe, a skarżone zarządzenie takim nie jest. Nadto na Burmistrzu nie ciążył obowiązek przedłożenia skarżonego zarządzenia Wojewodzie, a w konsekwencji przedmiotowe zarządzenie nie podlega nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei oddalenie skargi pełnomocnik motywowała tym, że w podstawie pranej rzeczonego zarządzenia wskazane zostały art. 13 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomości oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym,, a zatem tytuł ani treść tegoż zarządzenia nie odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie prawo wodne. Nazwa "nabrzeże" zawarta w treści zarządzenia został użyta przez organ wydający zaskarżony akt w rozumieniu nieruchomości gruntowych, które przylegają do jeziora, oznaczonych w ewidencji jako działki gruntu o nr: "[...]". Powyższe znajduje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego terenu pasażu miejskiego nad jeziorem "[...]" oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym cześć gruntów obrębu Miasta "[...]", stanowiącym załącznik do uchwały z dnia "[...]". W rezultacie powyższego Wojewoda nieprawidłowo ocenił treść i znaczenie zaskarżonych postanowień zarządzenia uznając, że dotyczą one urządzeń wodnych, gdyż w rzeczywistości dotyczą one gruntów oznaczonych w/w numerami ewidencyjnymi i taka też była intencja użycia słowa "nabrzeże" prze organ wydający akt.

Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza oświadczył, że oznaczenie w uchwale "mb" jest oczywistą omyłką, gdyż powinno być "m2".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozważań należy również odnotować, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017, poz. 1875 j.t. – dalej jako u.s.g.). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Sprzeczność z prawem zarządzenia organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzenia, podstawy prawnej jego wydawania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz ewentualnie naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzenia (jeśli takowe istnieją) (per analogia por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wa 1459/97, LEX nr 33805). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że treść aktu prawnego podejmowanego przez organ gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy zarządzenie organu gminy jest sprzeczne z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy, tj. stwierdzić nieważność tego zarządzenia w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy dostrzec ponadto należy, że każde istotne naruszenie prawa powinno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien ograniczyć się jedynie do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Skarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 25 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016, poz. 2147 j.t. – dalej jako u.g.n.) stanowiącym że gminnym zasobem nieruchomości (nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy) gospodaruje burmistrz (art. 25 ust. 1) i że owe gospodarowanie polega w szczególności na wydzierżawianiu nieruchomości wchodzące w skład zasobu (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 7a u.g.n.). Z kolei art. 13 wskazuje na formy obrotu nieruchomościami, a wśród nich także oddanie nieruchomości w dzierżawę.

Na wstępie rozważań należy zastrzec, że jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). Uchwała rady gminy jest także wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, bowiem do czasu określenia zasad burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, jak stanowi art. 18 u.s.g. Trzeba zauważyć, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Należy podkreślić, że wspomniany art. 18 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym. Dla pełnego obrazu omawianej instytucji należy wypada wskazać, że zgodnie z art. 25 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje burmistrz. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjął się pogląd, że określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, jak stanowi art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości. Natomiast w myśl art. Art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. – jak podano powyżej - do burmistrza należy gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli wykonywanie zwykłego zarządu. Używając pojęcia "gospodarowanie mieniem komunalnym", ustawodawca z pewnością ma na względzie całokształt działań faktycznych i prawnych organu, mających na celu realizację funkcji społeczno - gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, których przedmiotem jest mienie komunalne (art. 43 u.s.g.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt I SA 208/99 (publ. LEX nr 55775) stwierdził, że całe mienie komunalne ujmowane jest jako jednorodne w tym znaczeniu, że jest to mienie w rozumieniu prawa cywilnego, a w szczególności w rozumieniu art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ( Dz.U.2017, poz. 459 j.t. – dalej jako k.c.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że chodzi o rzeczy, a więc o dobra materialne (art. 45 k.c.), do których zaliczyć należy nieruchomości. W rezultacie powyższego nie można utożsamiać pojęcia "zasad wynajmowania" stanowiących przepisy aktu prawa miejscowego z pojęciem "gospodarowanie mieniem komunalnym", o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji burmistrza, czyli do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu, ani modyfikować przepisu stanowiącego o jego uprawnieniach (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1894/06, Lex nr 340021). Przekazanie bowiem spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady, że to burmistrz gospodaruje mieniem gminnym. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu nieruchomości (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a u.s.g.).

W rezultacie powyższego także ustalanie stawek czynszu dzierżawnego za nieruchomości komunalne (art. 46 § 1 k.c.) mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym". Powyższe rozważania poczynione zostały celem wykazania, że Burmistrz Miasta był uprawniony do wydania skarżonego zarządzenia w przedmiocie określenia stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy, gdyż wynika to z jego ustrojowych i materialnoprawnych kompetencji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu pełnomocnika Burmistrza, że tylko zarządzenia porządkowe winny być ocenie przez pryzmat zgodności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, w którym stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i art. 91 u.s.g. nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03). Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W rezultacie powyższego należy stwierdzić, iż zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe, a z takowym, tj. zarządzeniem mającym cechy aktu normatywnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym poniżej. Nie można wykluczyć, że pogląd pełnomocnika Burmistrza w tej mierze kształtował się pod wpływem art. 90 ust. 1 zd. 2 u.s.g. stanowiącym, że akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje wojewodzie w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (zaś uchwały rady gminy w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia). Nie sposób jednak nie dostrzec oczywiście porządkowego charakteru tegoż unormowania, które z istoty swej nie odnosi się (nie może) do charakteru prawnego (norm w nim zawartych) podjętego przez organ gminy aktu prawnego. Istotą tego przepisu jest li tylko skrócenie przedłożenia wojewodzie aktu ustanawiającego przepisy porządkowe, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu, a podyktowane jest naturą tychże przepisów.

Przechodząc do istoty sporu, w ocenie Sądu, nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, że zarządzanie burmistrza w skarżonej części, tj. § 1 ust. 2 (w ogóle w całości) dotyczy nieruchomości gruntowych, o czym wprost stanowi jego § 1 ustalający minimalne stawki rocznego czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy mikołajki. Owszem w ust. 2 przywołanego zarządzenia posługuje się sformułowaniem "nabrzeża jeziora", lecz z kontekstu tej jednostki redakcyjnej wynika, że jej uregulowania mogą odnosić się tylko i wyłącznie do nieruchomości gruntowej tytułowanej nabrzeżem jeziora, gdyż tylko z rzeczonej nieruchomości można prowadzić działalność gospodarczą związaną z wypożyczaniem sprzętu wodnego (ust. 2a) i tylko – w celu powyższym - do niej przymocować pomost (ust. 2b). Nadto końcowe brzmienie tej jednostki "(nabrzeża faktycznie użytkowanego przez Dzierżawcę)" usuwa (powinno) zastrzeżenia Wojewody. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że funkcjonując w ramach kwestionowanego zarządzenia sformułowanie nabrzeże jeziora oznacza nieruchomość gruntową w rozumieniu: art. 4 pkt 1 u.g.n., (działkę gruntu - art. 4 pkt 3 u.g.n.), § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016, poz. 1034 j.t.), art. 46 § 1 k.c., czy wreszcie ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2017, poz. 1007). Tej oczywistej konstatacji nie zmienia ewentualność, że nieruchomość gruntowa na kanwie odrębnych regulacji może być jednocześnie odmiennie definiowana (w obrębie owych odrębnych regulacji). Art. 9 pkt 19 lit. h ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U.2017, poz. 1121 j.t. – dalej jako p.w.) stanowi, że urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w tym mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Przywołana legalna definicja ma charakter dychotomiczny, tj. o ile pomosty i przystanie z istoty swej nie są nieruchomością gruntową, (co najwyżej mogą stanowić część składową nieruchomości gruntowej, także pokrytej wodami), to nabrzeża, jak i bulwary ex definitione stanowią nieruchomość gruntową i tego statusu, tak w sensie ewidencyjnym i prawnym nie odbiera im ewentualność, że w odrębnym segmencie prawnym mogą być jednocześnie, na potrzeby tej regulacji, odmiennie definiowane. Reasumując nabrzeża jeziora użyte w kwestionowanym zarządzeniu niewątpliwie posiada status nieruchomość gruntowej m. in na tle u.g.n. i tego atrybutu nie traci, że w świetle ustawy prawo wodne, i tylko w jej obrębie, jest definiowana równolegle jako urządzenie wodne, choć prima facie trudno oprzeć się wrażeniu, żeby nabrzeże stanowiło urządzenie służące kształtowaniu zasobów w rozumieniu przywołanej legalnej definicji. Odkodowując treść normatywną zwrotu nabrzeża jeziora Sąd miał także na uwadze prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, że desygnatem tegoż pojęcia są nieruchomości gruntowe (działki ewidencyjne) zlokalizowane w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o znamiennej nazwie teren bulwaru nad jeziorem "[...]. Te wyjaśnienie Sąd odczytuje jako przejaw wykładni autentycznej zwrotu nabrzeża jeziora. Zatem ten zarzut Wojewody nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W przeciwieństwie do zarzutu, że jednostką pola powierzchni jest m2, a nie mb, co nie wymaga jakiegokolwiek komentarza. Skoro nabrzeża jeziora w badanym zarządzeniu zostały użyte w znaczeniu nieruchomości gruntowej, to pole jej powierzchni wykorzystywane na cele prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w § 1 ust. 2 lit. a i b zarządzenia, nie mogło być mierzalne jednostką długości. Tak na marginesie posłużenie się jednostką długości było "logiczną"" (nie znaczy zgodną z regułami geometrii) konsekwencją oczywistego faktu, że przedmiotem wydzierżawienia było nabrzeże rozumiane jako pas ziemi wzdłuż brzegu (linii brzegowej w rozumieniu art. 15 ust. 1 p.w.) jeziora, wykorzystywanego właśnie – z uwagi na specyfikę działalności gospodarczej – wzdłuż, a nie wszerz nieruchomości gruntowej definiowanej właśnie jako nabrzeża.

Powyżej poczynione rozważania wprost prowadzą do uznania, że kwestionowany przez Wojewodę § 1 ust. 2 zarządzenia, a konsekwencji także ust. 3 i 4 tej jednostki, do których odsyła interpretowany ust. 2, jak również § 5 ust. 2 zarządzenia, są wprost niezgodne z prawem właśnie poprzez pomiar powierzchni nieruchomości gruntowej wykorzystywanej na cele prowadzonej działalności gruntowej za pomocą jednostki długości.

Jednak Sąd nie związany zarzutami i wnioskami skargi dokonał ceny kwestionowanego zarządzenia w całokształcie jego uregulowań i uznał, że z uwagi na charakter norm w nim zawartych (akt normatywny) warunkiem wejścia jego życie wina być publikacja w dzienniku urzędowym Wojewody. W tej mierze zasadnym wydaje się przypomnieć, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy:

1/ oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Przy czym abstrakcyjności normie materialnoprawnej nie odbiera zastrzeżenie warunku (rozwiązującego), czy terminu (końcowego), gdyż rzeczone zastrzeżenia ograniczają tylko w czasie stosowalność normy prawa materialnego, a nie w jakikolwiek sposób nie rzutują na jej prawny charakter.

W ocenie Składu orzekającego Sądu skarżone zarządzenia Burmistrza jest aktem prawa miejscowego, z uwagi na normatywny, a przy tym generalny i abstrakcyjny charakter norm w nim zawartych. Otóż rzeczone normy adresowane są do: dzierżawców nieruchomości stanowiących własność Gminy (§ 1 zarządzenia), prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem (dzierżawieniem) tychże nieruchomości (§ 1 ust. 2, § 3 zarządzenia), czy wreszcie osób korzystających z tychże nieruchomości bez tytułu (utraciły tytuł prawny). Nie ulega zatem wątpliwości, że adresat zarządzenia został zdefiniowany poprzez posłużenie się zbiorczą cechą, a jest nim osoba fizyczna, względnie przedsiębiorca w rozumieniu art. 431 k.c. Rzeczone normy mają jednocześnie charakter abstrakcyjny, gdyż regulują dozwolone zachowanie w powtarzalnych sytuacjach, tj. ustalają, waloryzują oraz kształtują sposób zmiany wysokości rocznych stawek czynszu za nieruchomości gruntowe własności Gminy o różnorodnym przeznaczeniu (§ 1-6 zarządzenia). Jest zatem oczywiste, że nie zużywają się wskutek jednokrotnego zastosowania. Nadto, co najistotniejsze, mają przy tym charakter normatywny, gdyż określają rozmiar obowiązku, tj. wysokość minimalnych stawek rocznego czynsz dla podmiotów dzierżawiących grunty stanowiące własność Gminy. Zatem badane zarządzenie Burmistrza ma wszystkie cechy aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), jak stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżone zarządzenie - jako akt prawa miejscowego - podlegało obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 punkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Bezsporne jest, że będące przedmiotem zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa, z założenia nie miało być, gdyż – jak stanowił jego § 9 – wchodziło ono w życie z dniem podpisania. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tego zarządzenia w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 6, poz. 118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro obowiązujące przepisy prawa przewidywały obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo, bez względu na treść aktu - skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości, co nie dezaktualizuje niezgodności z prawem zarządzenia w części skarżonej przez Wojewodę z przyczyny powyżej podanej.

W reasumpcji, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.