Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 950/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 34b ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art 8 ust 2
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 18/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 września 2009 r. nr XXXVIII/1211/09 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Wrocław oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 września 2009 r., nr XXXVIII/1211/09, w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Wrocław, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 24 września 2009 r. Rada Miejska Wrocławia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz na podstawie art. 34 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.o.z., podjęła uchwałę nr XXXVIII/1211/09 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Wrocław. W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że z dniem 1 stycznia 2010 r. ustala się miesięczną opłatę za pobyt dziecka w żłobku prowadzonym przez Miasto Wrocław w wysokości: 1) 15% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.) na dziecko, na które nie jest pobierany zasiłek rodzinny; 2) 13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w pkt 1, na dziecko na które jest pobierany zasiłek rodzinny (ust. 1). W przypadku, gdy do żłobka uczęszcza dwoje dzieci z rodziny miesięczna opłata za pobyt drugiego dziecka z rodziny wynosi 50% opłaty, o której mowa w ust. 1. Nie pobiera się miesięcznej opłaty za pobyt w żłobku każdego następnego dziecka z rodziny (ust. 2). Opłata miesięczna, o której mowa w ust. 1, jest opłatą stałą i nie podlega zwrotowi oraz nie obejmuje opłaty za wyżywienie (ust. 3). Zgodnie z zapisem § 2 uchwały wysokość opłaty za wyżywienie ustala kierownik miejskiej jednostki organizacyjnej, działającej jako zakład opieki zdrowotnej i realizującej zadania statutowe z zakresu profilaktyki i opieki nad dzieckiem do 3 lat (ust. 1). Natomiast zakres usług świadczonych przez żłobek oraz termin i wysokość ponoszonych opłat określa umowa o świadczeniu usług zawierana pomiędzy kierownikiem jednostki, o której mowa w ust. 1, a rodzicami lub innymi opiekunami dziecka (ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Wrocławia (§ 3), określając, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego (§ 5). Ponadto postanowiono, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 2004 r., nr XXIV/2233/04 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 listopada 2004 r., nr 11, poz. 1763).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 3 we fragmencie "jest opłatą stałą i nie podlega zwrotowi", jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa. Wojewoda wywiódł, że opłata, o której mowa w art. 34 b ustawy o z.o.z. stanowi ponoszony przez rodziców koszt pobytu dziecka w żłobku, tj. świadczenia udzielanego przez utworzony i zorganizowany w tym celu podmiot. Wskazane cechy tego rodzaju usługi dają podstawę do przyjęcia cywilnoprawnej zasady ekwiwalentności świadczeń w tym zakresie. Konsekwencją tego założenia jest uznanie, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim dziecko korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia – pobytu w żłobku. Partycypacja rodziców w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, brak jest podstaw do przyjęcia stałego i bezzwrotnego charakteru opłaty wskazanej w art. 34 b ustawy o z.o.z, bowiem jedyną i podstawową przesłanką poboru tej opłaty jest fakt korzystania z usług (świadczeń) żłobka. Zdaniem organu, żądanie opłaty w przypadku braku świadczenia usługi ze strony zakładu, spowodowanej np. nieobecnością dziecka w żłobku, jest prawnie i ekonomicznie nieuzasadnione. Wojewoda zwrócił również uwagę, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku mają analogiczny charakter co opłaty za świadczenia przedszkoli, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). W odniesieniu do opłat ustalanych w tym celu przez radę gminy, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zastosowanie ma zasada ekwiwalentności świadczeń. Oznacza to, że wyłączną podstawą do pobierania opłaty za wskazanego rodzaju świadczenie jest okoliczność faktycznego z nich korzystania, a wysokość opłaty powinna odpowiadać rodzajowi i zakresowi świadczenia. Opłata zaś nie może mieć charakteru stałego (niezmiennego), nieuwzględniającego rzeczywistego wymiaru udzielanych świadczeń. Powyższe wymogi, zdaniem organu, mają bezpośrednie zastosowanie również w odniesieniu do opłaty za pobyt dziecka w żłobku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, jednakże zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdził nieważność całej uchwały. Sąd przytaczając regulacje ustawy o z.o.z., w tym art. 2 ust. 1 pkt 7 i art. 3 pkt 6 w związku z art. 32 b, stwierdził, iż żłobek jest zakładem opieki zdrowotnej udzielającym świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad zdrowym dzieckiem do 3 lat. Przyjmując, że zakładanie i utrzymywanie żłobków należy do zadań własnych gminy, Sąd uznał, że organ stanowiący gminy jest podmiotem uprawnionym do utworzenia żłobka posiadającego status publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym samym podmiotem uprawnionym do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku (art. 8 ust. 1 pkt i ust. 2, art. 18 d ust. 1 pkt 3 ustawy o z.o.z. w związku z art. 34 b tej ustawy i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), zwanej dalej ustawą kompetencyjną. Dalej, wskazując na przepis art. 34 b ust. 2 ustawy o z.o.z. przyznający podmiotowi, który utworzył żłobek kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, Sąd zwrócił uwagę, iż upoważnienie wynikające z tej regulacji jest upoważnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, czyli upoważnieniem do podjęcia aktu prawa miejscowego. Dokonując szczegółowej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że w zapisie § 1 ust. 3 uchwały, określającym opłatę za pobyt dziecka w żłobku jako miesięczną opłatę stałą, niepodlegającą zwrotowi i nieobejmującą opłaty za wyżywienie, wprowadzono pojęcie nieznane ustawie o z.o.z. i pozostawiono je bez wyjaśnienia. Powyższa nieprawidłowość była już stwierdzana przez WSA we Wrocławiu w odniesieniu do opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola przekraczające podstawę programową. Wówczas Sąd uznał, że opłaty za świadczenia przedszkoli nie mają charakteru stałego i bezzwrotnego, chociaż opłaty za świadczenia przedszkoli i opłaty za pobyt dziecka w żłobku mają odrębne podstawy prawne. Sąd nie podzielając zatem stanowiska Miasta Wrocław, iż opłata określona jako "stała" dotyczy tzw. utrzymania w gotowości żłobka do przyjęcia dzieci, gdyż, jako zakład opieki zdrowotnej, podlega on innym niż przedszkola reżimom prawnym w zakresie budowlanym, sanitarnym, wyposażenia i sprzętu oraz kwalifikacji personelu, wywiódł, że pozostaje ono w sprzeczności z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej. Zdaniem Sądu, w pojęciu utrzymywanie mieści się to, co Miasto Wrocław wiąże ze stałością opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Powyższe natomiast przemawia za potrzebą określenia w uchwale co konkretnie wchodzi w zakres tej opłaty, a do tego stwierdzenia uprawnia ust. 1 art. 34 b ustawy o z.o.z. W ocenie Sądu, przepis § 1 uchwały nie precyzuje jakie składniki wchodzą w skład tej opłaty i tym samym wpływają na ustalenie jej ostatecznej wysokości, co w istotny sposób narusza art. 34 b ustawy o z.o.z. Ponadto z załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XLIII/1321/09, wynika, że wydatki miasta na 2010 r. przeznaczone na realizację zadań własnych dotyczących żłobków wynoszą 21.717.010 zł. Zdaniem Sądu, wydatki te obejmują swoim zakresem realizację zadań własnych wymienionych w art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, a nie tylko wydatki związane z pobytem dziecka w żłobku. Za istotnie naruszający art. 34 b ustawy o z.o.z., Sąd uznał również zapis § 2 ust. 1, w którym postanowiono, że wysokość opłaty za wyżywienie ustala kierownik miejskiej jednostki organizacyjnej, bowiem przepis ten nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do subdelegacji. Ustalenie opłaty za wyżywienie, stanowiącej część opłaty za pobyt dziecka w żłobku, znalazło się poza sferą ustaleń dokonywanych przez radę. Dodatkowo Sąd podkreślił, że art. 34 b ustawy o z.o.z. upoważnia podmiot, który utworzył żłobek do ustalenia na podstawie cen umownych wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Natomiast sama opłata za pobyt dziecka w żłobku nie jest, wbrew twierdzeniu Rady Miasta Wrocławia, ceną umowną. Jedynie ostateczna wysokość tej opłaty, tj. wysokość poszczególnych składników tej opłaty ustalana jest na podstawie cen umownych. Z kolei podmiotem uprawnionym do ustalenia wysokości tej opłaty jest organ stanowiący gminy, który podejmuje w tej kwestii uchwałę. Stwierdzenie nieważności pozostałej części zaskarżonej uchwały wynikało z faktu, iż przepisy te, bez unormowań § 1 i 2 uchwały, pozbawione są samodzielnego bytu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Miejska Wrocławia, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Alternatywnie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, poprzez błędną jego wykładnię w świetle art. 34 b ustawy o z.o.z., tj., nie przyjęcie, iż zakładanie i utrzymywanie żłobków należy do zadań własnych gminy, zaś wysokość opłaty określonej w ust. 1 (art. 34 b) ustala podmiot, który utworzył żłobek. Następnie zarzuciła naruszenie art. 34 b ustawy o z.o.z. poprzez błędną jego interpretację, bowiem ustawodawca wprowadził pojęcie "opłaty" nie wskazując jednak jej charakteru, co zdaniem Rady, oznaczać może opłatę stałą. Kolejny zarzut dotyczył niezgodności stanowiska WSA we Wrocławiu z art. 6, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o z.o.z., poprzez nieuwzględnienie tych regulacji, które umożliwiają pobieranie opłat za świadczenia zdrowotne na rzecz osób uprawnionych i to według cen urzędowych. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach poprzez błędną wykładnię w zakresie definicji ceny i jej poszczególnych składników, mających wpływ na określenie tej ceny, jako opłaty stałej o charakterze ceny umownej, ze zmienną jej wysokością, w kontekście art. 34 b ustawy o z.o.z. oraz zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu w kontekście art. 536, 537 § 1 oraz art. 540 § 1 K.c. poprzez błędną interpretację w zakresie obliczania ceny za rzeczy danego rodzaju lub gatunku (cena wynikowa), jeżeli w miejscu i czasie zawarcia umowy sprzedaży obowiązuje zarządzenie, według którego za rzeczy danego rodzaju lub gatunku może być zapłacona jedynie cena ściśle określona (cena sztywna). Cena ta wiąże strony bez względu na to, jaką cenę w umowie ustaliły. Jako ostatni zarzut Rada podniosła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne uznanie, iż skoro zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, do zadań własnych gminy należy nie tylko zakładanie, ale i utrzymywanie żłobków, to w pojęciu utrzymywanie mieści się to, co Miasto Wrocław wiąże ze stałością opłaty za pobyt dziecka w żłobku, bez uwzględnienia tego, iż art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 b ustawy o z.o.z. pozwalają na pobieranie opłat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny. Sprzeczność ta przejawia się w niekonsekwencji przywołanych w wyroku regulacji prawnych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej podniesiono, że pogląd Sądu I instancji, według którego Gmina ponosi pełne koszty utrzymania żłobka "kłóci się" z możliwością pobierania opłat wynikających z art. 34 b ustawy o z.o.z. Ponadto wywiedziono, że brak wskazania w art. 34 b ustawy o z.o.z. charakteru przedmiotowej opłaty, przy jednoczesnym wskazaniu, iż opłata ustalana jest wg cen umownych, oznacza, że opłata za pobyt dziecka ma charakter opłaty umownej, ze względu na jej zmienny charakter. Przy czym ten zmienny charakter nie stoi na przeszkodzie do uznania jej jako opłaty o charakterze stałym czyli opłaty stale pobieranej, tyle tylko, że w zmiennej wysokości. Dalej podniesiono, iż wbrew stanowisku Sądu, każda zmiana ceny umownej, będąca składnikiem ceny ostatecznej, ma wpływ na zmianę tej ceny ostatecznej, a więc organy gminy zmuszone będą do zmiany uchwały ustalającej opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie do przyjęcia jest także, jak uczynił to Sąd I instancji, porównywanie opłat stałych dotyczących przedszkoli i opłat za żłobek ze względu na odmienny status prawny tych podmiotów. Żłobki są zakładami opieki zdrowotnej, a wykonywane w nich świadczenia są świadczeniami zdrowotnymi, które obejmują opiekę nad dzieckiem zdrowym do lat 3 i profilaktykę. Reasumując stwierdzono, że skoro ustawodawca przyjął możliwość ustalania i pobierania przez gminy opłat za pobyt dzieci w żłobkach, to praktycznie każda opłata ma charakter stały, tyle tylko, że o zmiennej wysokości. Natomiast jako tzw. opłata stała nie musi być zwracana, podobnie jak np. opłaty za czesne w szkołach wyższych. Ponadto skoro możliwość jej pobierania wynika z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 b ustawy o z.o.z., to nie może być kwestionowany sam fakt jej pobierania, jak i jej wysokość, czy charakter, gdyż wynika to z samej definicji wprowadzanej ustawowo opłaty, jak i z jej celu określonego w danej ustawie. Poza tym nie zgodzono się z argumentacją Sądu, iż opłata musi mieć charakter ekwiwalentny w świadczeniach, bowiem każda działalność gospodarcza, czy też tak jak w przedmiotowej działalności użyteczności publicznej, ma koszty stałe i zmienne. Podkreślono również, że obecne orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie ustalania opłat, czy cen za nieruchomości, zmierza w kierunku nakazywania organom stanowiącym określania jedynie zasad ustalania tych cen przy sprzedaży, nie narzucając organom wykonawczym stosowania konkretnych cen. Dodatkowo podniesiono, iż pojęcie opłaty stałej zostało wprowadzone do uchwał w sprawie opłat za pobyt dzieci w żłobkach, m.in. przez Rady Gmin w Gdańsku, Gdyni, Malborku oraz Opolu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Dolnośląski podzielając stanowisko i argumentację Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że w kwestionowanej uchwale brak jest wyodrębnienia poszczególnych rodzajów kosztów i ich wysokości, a nadto brak jest określenia opłaty za wyżywienie, co w konsekwencji uniemożliwia ewentualne ustalenie na tej zasadzie, w jakiej wysokości przysługuje zwrot opłaty w razie nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń żłobka. Innymi słowy, przy przyjęciu tak skonstruowanej opłaty nie można ustalić, jakie koszty nie zostały przez żłobek poniesione, a tym samym jaką kwotę należy zwrócić rodzicom lub opiekunom prawnym dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie stanowią w istocie powielenie wniosków z odpowiedzi na skargę, skierowanej do Sądu I instancji i polemikę ze stanowiskiem tego Sądu. Były one przedmiotem wnikliwej oceny, znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów w sposób szczegółowy, przytaczając bogate orzecznictwo dotyczące problematyki funkcjonowania, utrzymywanych przez organy samorządowe, jednostek użyteczności publicznej.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej wykładni art. 34b ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Zasadniczym problemem, w którym skarżąca kasacyjnie Rada Miejska Wrocławia dopatrywała się naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego, była kwestia dopuszczalności, przyjętej w zaskarżonej uchwale, formy ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Wrocław.

Za całkowicie chybione należało uznać przede wszystkim stanowisko, wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skoro przepis art. 34b ustawy nie zawiera żadnych wytycznych ani ograniczeń w zakresie możliwości ustalania opłat za pobyt dziecka w żłobku, to organ uprawniony, który ustala wysokość opłaty ma pełną swobodę jego kształtowania. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że regulacja powyższa jest tylko jednym z elementów znacznie bardziej skomplikowanego stanu prawnego, obejmującego również przepis art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. (przywołanej wyżej). Zgodnie z tym ostatnim unormowaniem zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Ma to określone znaczenie prawne również w zakresie możliwości rozdziału kosztów utrzymania takich jednostek, a w szczególności należy je brać pod uwagę przy kształtowaniu aktów prawa miejscowego, dotyczących ustalania wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku.

W tym miejscu należy zauważyć, że w odróżnieniu od świadczeń zdrowotnych udzielanych przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej co do zasady bezpłatnie, organ prowadzący żłobek, korzystając z regulacji art. 34b ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy, może wprowadzić odpłatność lub częściową odpłatność świadczeń. Oznacza to wprowadzenie dla tej kategorii publicznych zakładów zdrowotnych rozwiązania wyjątkowego, a to powoduje, że jak każde rozwiązanie wyjątkowe musi być ono wykładane ściśle, w powiązaniu z ogólnie obowiązującym systemem norm prawnych, mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Przepis art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej ma tu kluczowe znaczenie. Na trudności interpretacyjne związane z jego wejściem w życie zwracał już uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 października 1993 r., sygn. III CZP 134/93 (OSNCP z 1994 r., nr 4, poz. 80), stwierdzając m. in., że "dla rozważanego problemu istotne znaczenie ma wejście w życie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506), w której (art. 58) dokonano nowelizacji art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale (...), dodając w tym przepisie ust. 2 w następującym brzmieniu: "zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy". W ślad za tym rozwiązaniem w ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518) przyjęto, że subwencja na podstawowe wydatki bieżące gmin stanowi składnik kwoty subwencji ogólnej należnej gminie, przy czym bezsporne jest, że w wydatkach gmin szacowanych na 1991 r. uwzględniono wydatki z tytułu zakładania i utrzymania żłobków".

Realizacja tych ustawowych zapisów, z istoty swej bardzo ogólnych, niewątpliwie przysparzała trudności interpretacyjnych. Samo brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. "zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zdań własnych gminy" oznacza bezspornie, że jeśli gmina - jako osoba prawna - utworzy żłobek, to ponosi, oczywiście, pełne koszty jego utrzymania. Nie oznacza to wszakże, że obowiązek utrzymania przez gminę dotyczył jedynie żłobków przez nią założonych. Obowiązek ten dotyczył i dotyczy także żłobków przejętych od organów administracji rządowej, a więc żłobków zorganizowanych i utrzymywanych przez działające uprzednio terenowe organy administracji państwowej (żłobki państwowe).

Wynikający z takiej interpretacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania żłobka przez gminę stanowi istotną przeszkodę w tego rodzaju interpretacji przepisu art. 34 b ustawy, jakiej chce autor skargi kasacyjnej, a mianowicie takiej, że przepis ten pozwala na przerzucenie kosztów założenia i utrzymania żłobka na osoby korzystające z jego usług. Prawidłowe rozumienie tego przepisu przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej wskazuje wyraźnie na potrzebę wyodrębnienia kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Są to dwie zupełnie różne kategorie i tylko do tej ostatniej w sposób wyraźny i jednoznaczny odnosi się przepis art. 34b ust. 1 ustawy. Zatem tylko w takim zakresie możliwe jest stanowienie o wysokości opłat przez uprawniony organ samorządowy.

Zgodzić się należało także z Sądem I instancji, że opłata, o której mowa jest w art. 34b ust. 1 ustawy winna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku i w związku z tym przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 ze zm.), naruszało konstrukcję i cel tego przepisu.

Zwrócić w tym miejscu wypada na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianych różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał wskazał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83).

Jeśli zatem – kierując się wskazówkami Trybunału – opłata stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonywane przez żłobek usługi opiekuńcze (z wyraźnym wyłączeniem świadczeń zdrowotnych – art. 34b ust. 1 ustawy zd. drugie), to zakwestionowanie przez Sąd I instancji przepisu § 1 ust. 1 i 3 uchwały było w pełni zasadne, a zarzut kasacyjny, opierający się na odmiennym rozumowaniu - o dopuszczalności pełnej swobody kształtowania opłat, nie jest usprawiedliwiony.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd i instancji przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1050 ze zm.) dotyczą w istocie jednego z argumentów, którym posłużył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, a nie podstawy prawnej zaskarżonej do tego sądu uchwały i nie mogą mieć znaczenia dla oceny zgodności wyroku z prawem. Ewentualne niedostatki argumentacji uzasadnienia zaskarżonego wyroku mieszczą się w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i mogą być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny jako podstawa uchylenia wyroku tylko wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny, czyli przesądzający. Wywód Sądu I instancji miał tylko i wyłącznie charakter pomocniczy i dotyczył rozumienia przyjętego w ustawie sposobu kształtowania opłaty, a nie charakteru prawnego samej opłaty i trybu jej stanowienia, co było przedmiotem orzekania.

Na zakończenie warto jeszcze dodać, że prawidłowe było stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że delegacja ustawowa, upoważniająca organ jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego, nie może być cedowana na inny podmiot ani w całości ani w części. Tym samym wadliwe było zawarte w § 2 ust. 1 uchwały upoważnienie kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej (...) do ustalenia wysokości opłaty za wyżywienie, skoro bezsprzecznie opłata taka wchodzi w skład kosztów związanych z pobytem dziecka w placówce, o których mowa jest w art. 34b ust. 1 ustawy i jako taka winna stanowić jeden z elementów opłaty za pobyt dziecka w żłobku, której określenie, zgodnie z art. 34b ust. 2 ustawy, należy do wyłącznej właściwości podmiotu, który utworzył żłobek.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, dotyczące okoliczności związanych ze sposobem ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości oraz z pozostawaniem w obiegu prawnym analogicznych jak skarżona uchwał w innych miastach, nie mogły mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, który dotyczył tylko i wyłącznie przedmiotowej uchwały, regulującej zasady odpłatności za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez miasto Wrocław.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.