Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1873/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na płoszenie i odstrzał kormoranów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. wpłynął wniosek Prezesa Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w P.

z dnia [...] marca 2011 r. o wydanie zezwolenia na odstrzał 50 osobników

i przepłaszanie 450 osobników kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo

w obwodach rybackich rzeki [...] nr [...],[...] i [...] w terminie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w R. działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 56 ust. 2 pkt 1 ust. 4 pkt 2,

w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b, § 3 oraz § 6 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237), po zasięgnięciu w dniu 8 czerwca 2011 r. opinii Regionalnej Rady Ochrony Przyrody działającej przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska

w R. po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w P. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstrzał 50 osobników i przepłaszanie 450 osobników kormoranów czarnych w obwodach rybackich rzeki [...] nr [...],[...] i [...] w terminie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., orzekł, iż:

1. Nie wyraża zgody na .płoszenie osobników kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo.

2. Zezwala na odstrzał kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo - pod następującymi warunkami:

- odstrzał będzie realizowany w obwodach rybackich nr [...],[...] i [...] rzeki [...] w terminie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] marca 2012r. przez myśliwych wytypowanych przez zarządy właściwych kół łowieckich Polskiego Związku Łowieckiego Okręg w P.

- kormorany czarne będą odstrzelone w łącznej liczbie do 20 osobników ze stad unoszących się w powietrzu, liczących 20 lub więcej osobników ptaków należących wyłącznie do tego gatunku.

- odstrzał będzie przeprowadzony pod nadzorem przyrodniczym.

- odstrzelone ptaki będą przekazane placówkom badawczym lub specjalistom

z zakresu ichtiologii do badań pod kątem analizy treści pokarmowej.

Ponadto organ zobowiązał do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w R., do dnia [...] grudnia 2011 r. i do dnia [...] kwietnia 2012 r. sprawozdań z wykorzystania zezwolenia, o którym mowa w ust. 2 niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w toku którego m.in. zasięgnięto specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie u członków Regionalnej Rady Ochrony Przyrody działającej przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska w R. Posiedzenie tego gremium odbyło się w dniu [...] czerwca 2011 r. Ponadto dopuszczono do udziału

w sprawie Stowarzyszenie E., które wniosło

o powołanie w prowadzonej sprawie dwóch biegłych - w zakresie ichtiologii

i gospodarki rybackiej na wodach śródlądowych, jak również i z zakresu ornitologii.

W dalszym toku analizowania wnioskowanej sprawy organ wskazał, iż teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach następujących form ochrony przyrody:

specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000: "[...]" (PLH[...]) (niewielka część) i "Rzeka [...]" (PLH[...]) (przeważająca część) oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...]" (PLB[...]);

Parku Krajobrazowego [...] i [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Organ wskazał, iż w obszarze Natura 2000 "[...]", który obejmuje głównie koryto rzeki i towarzyszące jej łęgi, ochronie podlegają tu przede wszystkim ryby

i minogi, tj. kiełb Kesslera, kiełb białopłetwy, boleń, głowacz białopłetwy, brzanka

i minóg rzeczny. Obszar "Dolina [...]" obejmuje większą część doliny rzeki [...], ochronie podlegają tu między innymi trzy gatunki ryb: kiełb białopłetwy, boleń

i różanka oraz szereg siedlisk przyrodniczych. Plan zadań ochronnych dla obszaru "Rzeka [...]" ma powstać do końca 2012 r., zaś dla obszaru "Dolina [...]" w terminie późniejszym. Odcinek [...] od D. do P wchodzi w granice OSO "[...]", gdzie ochronie podlega 29 gatunków ptaków, w tym: bocian biały, bocian czarny, orzeł przedni, orlik krzykliwy, trzmielojad, derkacz, puchacz zwyczajny, puszczyk uralski i inne gatunki ptaków chronionych. Plan zadań ochronnych dla tego obszaru ma powstać do końca 2012 r.

W tym konkretnym przypadku organ zwrócił uwagę, że w trakcie wypłaszania kormoranów przy pomocy materiałów hukowych niepokojone byłyby równocześnie

i inne gatunki zwierząt, gdyż niemożliwe jest selektywne płoszenie tylko jednego gatunku ptaków w miejscu przebywania innych zwierząt. Ponadto płoszenie powodowałoby przemieszczanie kormoranów wzdłuż koryta rzeki w inne miejsca, gdzie czynności te nie byłyby dokonywane. Należy przy tym też zauważyć,

że systematyczne płoszenie prawdopodobnie wywołałoby tzw. efekt przyzwyczajenia, w wyniku którego po krótkim czasie ptaki nie będą reagować na odgłosy płoszenia. W związku z powyższym taka akcja w dłuższym okresie czasu stałaby się bezcelowa. Kolejnym argumentem przemawiającym za odmową wydania zezwolenia na płoszenie kormoranów jest fakt położenia wnioskowanych terenów do realizacji tych czynności na obszarach Natura 2000, gdzie czynności te mogłyby negatywnie wpływać na przedmiot ochrony, dla których utworzono te obszary.

Jednocześnie organ zauważył, że żerujące kormorany powodują znaczne ubytki (szacowane w granicach około 100 ton rocznie na terenie działania PZW

w P.) w ichtiofaunie na przełomie zimy i wiosny w trakcie przelotów i migracji. Ponadto brak rozwiązań alternatywnych, które ograniczyłyby rozmiar tego zjawiska. Ograniczony odstrzał kormoranów przy pomocy gładkolufowej myśliwskiej broni palnej, której użycie w obwodach łowieckich jest dozwolone zgodnie

i z obowiązującymi przepisami Prawa łowieckiego, w tym również na obszarach Natura 2000, nie zlikwiduje całkowicie zjawiska wyjadania ryb przez kormorany, aczkolwiek w pewnym stopniu przyczyni się do ich ochrony i w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia rozmiaru strat w rybo stanie.

Zdaniem organu na podkreślenie zasługuje fakt, że ryby jako zwierzęta zmiennocieplne w wodzie o temperaturze poniżej jednego stopnia zapadają w stan przypominający letarg. Przy braku naturalnej ochrony w postaci pokrywy lodowej

w zimie, ryby stają się dla kormoranów bardzo łatwym łupem. Szczególnie narażone na ataki tych ptaków są ryby bytujące w rzekach, zwłaszcza tych płytkich, a takimi zazwyczaj są rzeki na [...], zatem łatwych do spenetrowania przez te ptaki. Ofiarą kormoranów padają głównie ryby łososiowate, gdzie nieraz 90% biomasy stanowią pstrągi ii lipienie. W związku z tym każda ingerencja drapieżników

w stosunku do tych gatunków znacznie odbija się na liczebności populacji ryb, szczególnie tam gdzie ich liczebność jest niewielka.

Ponadto w celu dokładnego i bezstronnego rozpoznania wnioskowanej sprawy oraz rozwiania wszelkich wątpliwości, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w R., w trybie art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody postanowił tę sprawę przedstawić Regionalnej Radzie Ochrony Przyrody, w skład której wchodzą ornitolodzy, ichtiolodzy oraz przedstawiciele lokalnych środowisk naukowych reprezentujących nauki biologiczne i o ochronie środowiska, w celu uzyskania stosownej opinii. W toku obrad tego gremium w dniu [...] czerwca były prezentowane różne stanowiska i opinie na temat celowości wydania zgody na wnioskowane przedsięwzięcie. Głos w sprawie zabierał również dr W.N. - specjalista ornitolog, o którym mowa we wniosku [...] sugerującym powołanie przez organ pierwszej instancji w charakterze biegłego w sprawie właśnie tego ornitologa, który przedstawił referat pt.: "Kormoran w województwie [...] - recenzja wniosków o odstrzał redukcyjny" przygotowany przez referującego wespół z dr inż. S.B. i mgr inż. J.N..

Mając na uwadze ten fakt, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w R. w drodze postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., odmówił żądania przeprowadzenia dowodu w postaci powołania biegłych w celu zasięgnięcia dodatkowych opinii w sprawie, zgłoszonego we wniosku [...] z dnia [...] lipca 2011r., ponieważ uznał, że nie jest to konieczne w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.

W dalszych rozważaniach nad wnioskiem Prezesa Zarządu Okręgu PZW

w P. z uwzględnieniem cytowanych regulacji prawnych, przytoczonych faktów, jak też biorąc pod uwagę biologię i behawior tego gatunku ptaków, posiłkując się opinią Regionalnej Rady Ochrony Przyrody oraz kierując się etyką

w przedmiotowym postępowaniu, w oparciu o politykę zrównoważonego rozwoju, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. nie wyraził zgody na płoszenie kormoranów we wnioskowanych obwodach rybackich rzeki [...] a wyraził jedynie zgodę na ograniczony odstrzał w łącznej ilości do 20 osobników we wnioskowanych obwodach rybackich rzeki [...] w okresie jesienno-zimowym, zmniejszając wnioskowaną liczbę kormoranów do odstrzału o 30 szt. i skracając termin zakończenia tego przedsięwzięcia do dnia [...] marca 2011 r., tj. do orientacyjnego terminu rozpoczęcia okresu lęgowego tego gatunku ptaków.

Organ wskazał, iż niniejsze zezwolenie, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133) oraz obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. o sprostowaniu błędu (Dz. U. Nr 67, poz. 358), dotyczy gatunku ptaka wymienionego w załączniku nr 2 do cytowanego rozporządzenia. Kormoran czarny nie jest jednak gatunkiem, który jest przedmiotem ochrony na obszarze specjalnej ochrony ptaków "[...]". Nie stwierdzono też do tej pory kolonii lęgowych tego gatunku w województwie [...]. Wpływ na inne gatunki będące przedmiotami ochrony na tym obszarze jest ograniczony przez warunki niniejszego zezwolenia, tj. brak zgody na płoszenie oraz ograniczenie odstrzału wyłącznie do stad złożonych tylko z kormoranów o liczebności 20 lub więcej osobników, gdzie czynności te mają być realizowane pod nadzorem przyrodniczym.

W wyniku przeprowadzonych rozważań nad treścią wniosku Prezesa Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w P. oraz w oparciu o cytowane przepisy, organ wydający niniejszą decyzję stwierdził, że odstrzał do 20 osobników kormoranów czarnych nie będzie miał potencjalnie znacząco negatywnego wpływu na obszary Natura 2000, w tym na cele i przedmioty ochrony tych obszarów, ich integralność i spójność sieci.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] września 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia E. z dnia [...] sierpnia 2011 r., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...]lipca 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji w następującym zakresie:

I. punktu 1, dotyczącego braku zgody na płoszenie osobników kormorana (Phalacrocorax carbo) - w całości,

II. punktu 2, w części terminu realizacji czynności do dnia [...] marca 2012 r..

W powyższym zakresie zezwolił Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego

w P. z siedzibą w P. na umyślne płoszenie i niepokojenie do 450 osobników kormorana (Phalacrocorax carbo) przy użyciu broni palnej, w trakcie prowadzenia odstrzału osobników określonych w punkcie 2. 2) decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2011 r., w obwodach rybackich nr [...],[...] i [...]rzeki [...], w jej biegu od miejscowości N. do miejscowości D., w terminie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Ponadto do 3 punktu sentencji decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2011 r., dodał zdanie o następującym brzmieniu: do sprawozdania z wykorzystania zezwolenia, składanego do dnia [...] kwietnia 2012 r., zostaną dołączone dokumenty potwierdzające przekazanie do placówek badawczych lub ichtiologom pozyskanych na drodze odstrzału osobników kormorana.

W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, iż w 2011 roku liczba par lęgowych kormorana ukształtowała się na poziomie ok. 27000. W tej liczbie nie jest zagrożona. Osobniki, które będą poddawane wnioskowanym czynnościom będą osobnikami nielęgowymi, zimującymi, więc ich odstrzał we wskazanym terminie nie będzie miał znacząco negatywnego wpływu na liczebność populacji lęgowej gatunku zarówno w skali kraju jak i lokalnej. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w postaci zdjęć, dołączony do wniosku, wskazuje na obecność w okresie zimowym stad kormorana o liczebności przekraczającej 200 osobników. Taka koncentracja na jednym odcinku rzeki może wywołać dużą presję na bytujące w niej ryby, tym bardziej iż kormoran, jako doskonale wyspecjalizowany drapieżnik, jest w stanie szybko przemieszczać się wzdłuż cieku w miejsca, gdzie pokarm jest najbardziej obfity i dostępny. Przeprowadzenie odstrzału pojedynczych osobników, głównie z uwagi na płoszący efekt wobec reszty stada, może znacznie ograniczyć szkody gospodarcze powodowane przez kormorana, szczególnie jeśli będzie prowadzone systematycznie, przez kilka miesięcy.

Ponadto organ II instancji uznał, iż ochrona pojedynczej pary orła przedniego zinwentaryzowanej na terenie obszaru Natura 2000 "[...]", jest konieczna już od początku okresu lęgowego tego gatunku, co zapobiegnie przypadkowemu płoszeniu pary zajmującej rewir w 2012 roku. W związku z faktem, że orzeł przedni przystępuje do toków i budowy gniazda na początku marca (Stój M. 2009. Orzeł przedni Aquila chrysaetos. W: Chylarecki P., Sikora A., Cenian Z. (red.), Monitoring ptaków lęgowych. Poradnik metodyczny dotyczący gatunków chronionych Dyrektywa Ptasia; ss. 242-250. GIOŚ, Warszawa), Organ II instancji zezwolił na wykonywanie wnioskowanych czynności w terminie do [...] lutego 2012 roku.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż ustalenia

z posiedzenia RROP nie były decydujące przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy,

a zatem nawet w sytuacji, kiedy nie został podpisany protokół z wyżej wspomnianego posiedzenia, nie miało to decydującego wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwestii wpływu realizacji wnioskowanych czynności na gatunki ryb bytująców w innych obszarach Natura 2000 wymienionych w odwołaniu Stowarzyszenia - specjalnych obszarach ochrony siedlisk "Dolina [...]" (PLH[...]) oraz "T." (PLH) Generalny Dyrektor wskazał, iż należy rozważyć, jakie gatunki są przedmiotami ochrony w ww. obszarach Natura 2000 oraz w obszarach, w granicach których planowane jest wykonywanie czynności zakazanych. Zgodnie ze standardowymi formularzami danych, w obszarze Natura 2000 "Rzeka [...]", przedmiotem ochrony jest 8 gatunków ryb - po 2 gatunki z kategorią A, B, C i D. W obszarze Natura 2000 "Ostoja P.", przedmiotem ochrony jest 7 gatunków ryb, w tym 2 z kategorią B, 2 z kategorią C oraz 3 z kategorią D. Wnioskowane czynności zaplanowane zostały w granicach wspomnianych 2 obszarów Natura 2000. Rozpatrując natomiast przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 wskazanych przez Stowarzyszenie, w obszarze "Dolina [...]" przedmiotem ochrony jest 9 gatunków ryb, jednakże zaledwie 3 z nich z kategorią B, a pozostałe gatunki z kategorią D. W obszarze Natura 2000 "T " zaś przedmiotem ochrony są zaledwie 4 gatunki ryb, w tym 1 z kategorią B, a pozostałe gatunki z kategorią D.

Z analizy powyższych danych wynika jasno, iż najcenniejszym dla chronionych gatunków ryb obszarem Natura 2000 jest "Rzeka [...]", a w drugiej kolejności obszar Natura 2000 "O ". Jeśli więc uznać, iż obecność stad kormoranów przebywających na terenie obwodów rybackich [...],[...] i [...] powoduje znacząco negatywny wpływ na gatunki ryb będące przedmiotami ochrony w specjalnych obszarach ochrony siedlisk, w pierwszej kolejności presję należałoby redukować właśnie w granicach obszaru Natura 2000 "Rzeka [...]".

Pismem z dnia [...] paźdzerinka 2011r. Stowarzyszenie E. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji Klub G. zarzucił, że:

1. została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. - w zakresie wyrażenia zgody na płoszenie kormoranów, chociaż zezwolenia takiego nie udzielił wcześniej organ I instancji,

2. utrzymuje w zasadniczej części w mocy decyzję RDOŚ w R. wydaną z naruszeniem art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr z 2008r., poz. 1227, z późniejszymi zmianami),

3. została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego

z naruszeniem poniższych przepisów prawa administracyjnego - co miało wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. - czyli z pozbawieniem Klubu G. zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawa do wniesienia końcowych wniosków i oświadczeń - przed wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej - pomimo, iż w zakończonym postępowaniu odwoławczym zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe (wyjaśniające), polegające w szczególności na analizie takich dokumentów jak "Ptaki - Poradnik ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny", jak również "Monitoring ptaków lęgowych dotyczący gatunków chronionych w Dyrektywie Ptasiej",

- art. 142 k.p.a. - gdyż nie ustosunkowano się w całości do zarzutów K. dotyczących zaskarżenia w odwołaniu tego Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2011r. wydanego Postanowienia organu I instancji (RDOŚ w R.) z dnia [...] lipca 2011r. o odmowie przeprowadzenia dowodu w postaci powołania biegłych - ornitologa i ichtiologa,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. - gdyż organ odwoławczy odstąpił od czynności, które miałyby na celu włączenie do akt sprawy protokołu z przebiegu posiedzenia Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w R., którego ustalenia stanowiły główną merytoryczną podstawę wydania zezwolenia na odstrzał kormoranów przez organ I instancji, jak również zaniechał potwierdzenia wiarygodności innego dokumentu - na którym GDOŚ oparł swoje ustalenia - zdjęć ze stadami kormoranów w locie, dostarczonymi do akt sprawy przez Polski Związek Wędkarski - Okręg

w P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu

z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania

i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria orzekający

w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje

na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji prawnej zawartej w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 1 pkt 1 lit. b, § 3, § 6 pkt 1 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, regionalny dyrektor ochrony środowiska może wyrazić zgodę między innymi na umyślne, zabijanie oraz płoszenie i niepokojenie zwierząt objętych częściową ochroną gatunkową, do których zaliczany jest między innymi kormoran czarny.

Zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 2, zezwolenie, o którym wyżej mowa, może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz wynika z konieczności ograniczenia poważnych szkód w gospodarce, w szczególności rolnej, leśnej lub rybackiej.

Uwzględniając powyższe regulacje orzekający w pierwszej instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. po pierwsze nie wyraził zgody na płoszenie osobników kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo, a ponadto zezwolił na odstrzał 20 sztuk kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo - pod warunkami określonymi w decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło skarżące Stowarzyszenie. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania uchylił w części rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zezwalając zarówno na płoszenie jak i odstrzał kormoranów na warunkach określonych w decyzji.

Mając na uwadze powyższe orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 139 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym

w odpowiedzi na skargę, iż skoro w art. 139 k.p.a. mowa jest o stronie, a skarżące Stowarzyszenie działa w niniejszym postępowaniu na prawach strony, to nie może być mowy o naruszeniu przez organ powołanego przepisu.

Zaznaczyć należy, iż Stowarzyszenie w swoim odwołaniu kwestionowało co do zasady zezwolenie na odstrzał kormoranów, podnosząc iż strzelanie do kormoranów jest równoznaczne z płoszeniem. Zdaniem Stowarzyszenia sprawa nie została wyjaśniona w tym zakresie pod wieloma aspektami. Zwłaszcza nie rozpatrzono wpływu przemieszczenia się spłoszonych stad kormoranów z odcinka rzeki [...] (czyli z obwodów rybackich Nr [...],[...]i [...]) na inne fragmenty tej rzeki i innych rzek [...], które w dużej mierze objęte są ochroną sieci Natura 2000 w formie specjalnych obszarów ochrony siedlisk przyrodniczych ustanowionych w tej sieci głównie dla ochrony rzadkich i ginących gatunków ryb, w tym także ryb wędrownych. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż rozszerzenie uprawnień Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w P. na możliwość płoszenia kormoranów nie nastąpiło na niekorzyść strony odwołującej się.

Ponadto organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania nie ustosunkował się do powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Za niewyjaśnioną uznać należy również kwestię możliwości płoszenia kormoranów. Organ pierwszej instancji szeroko rozważył i przedstawił w swoim uzasadnieniu argumenty przemawiające za odmową wyrażenia zgody na płoszenie kormoranów. W oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny organ drugiej instancji, nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska uznał, iż możliwe jest wyrażenie zgody na płoszenie kormoranów. W ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie organ drugiej instancji zbagatelizował zarzut Stowarzyszenia dotyczący powoływania się przez organ pierwszej instancji na stanowisko Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w R., w sytuacji gdy do akt sprawy nie dołączono protokołu z posiedzenia Rady i gdy istniały wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno z komparycji decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. jak i z jej uzasadnienia wynika, iż opinia Rady miała istotny wpływ na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Okoliczność prawidłowości sporządzenia powyższej dokumentacji powinna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, a sama dokumentacja dołączona do akt sprawy tak aby strona mogła się z nią zapoznać

Za zasadny w ocenie Sądu uznać należy również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż K. nie został powiadomiony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zakończeniu postępowania - przed wydaniem decyzji ostatecznej, przez co nie mógł tym samym wnieść końcowych wniosków i oświadczeń w sprawie.

Strona skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż organ odwoławczy nie posiada podstawy prawnej do uchylenia postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a., na które wcześniej nie przysługiwało stronom wniesienie zażalenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu drugiej instacji co do braku możliwości uchylenia postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie jest prawidłowe. Powyższe nie zwalnia jednak organu odwoławczego od merytorycznej oceny podniesionych zarzutów po adresem tego postanowienia i ewewentualnie zmiany stanowiska w kwestii będącej przedmiotem tego postanowienia (w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie domagało się powołania biegłych). W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska brak jest rozważań w tym zakresie

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.