Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 w zzwiązku z art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2387/11 w sprawie ze skargi A. V., M. V. i J. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1966 r. nr [...] o przyznaniu M. V. oraz B. i R. V. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 roku. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wydania przedmiotowej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...]nr [...] i nr [...] oraz ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wpisanej w księdze wieczystej państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 3338 m² z całej nieruchomości o pow. ok. 15 ha, stanowiącej własność M. V. oraz B. i R. V. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku orzekło o przyznaniu w/w odszkodowania w kwocie 4012 zł za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 1200 m², parcele nr [...] i [...] i część parceli nr [...] zapisanej KW nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wystąpił A. V. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1966 r.

Odnośnie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1966 r. Minister Infrastruktury opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie stwierdzając, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda Pomorski.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. V.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. Sygn. akt III RN 83/98 publ. OSNP 1999/9/23 organ wyjaśnił, że co do zasady właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, jednakże w ocenie organu reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie trybów nadzwyczajnych są traktowane jako nowe sprawy. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. Sygn. akt II SA 1483/03, w którym stwierdzono, że "przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeśli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania".

Organ powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r. Sygn. akt I SA 1458/00, z którego wynika, że "właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu, przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia’’.

Organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Organem właściwym według tej ustawy, zgodnie z jej art. 14 był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Jednakże żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1966 r.

W ocenie organu obecnie ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.

W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Według art. 9 a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji jest wojewoda. Organ wyjaśnił, że kompetencje prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem zaś wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Wobec powyższego organ uznał, że przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpoznany przez Wojewodę Pomorskiego, zaś prowadzone przed Ministrem Infrastruktury postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli A. V., M. V. i J. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 19, art. 65 i art. 105 k.p.a. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprawdzie już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Minister Budownictwa). Dlatego też zdaniem skarżących niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. W ocenie skarżących uznanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) naruszały przepisy o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 k.p.a. są nieważne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Podniósł, że umorzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody Pomorskiego, który rozpozna przedmiotowy wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2387/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. V., M. V. i J. M. na decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie podtrzymał swoje stanowisko, że to wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej w następstwie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] marca 1966 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 organ wskazał, iż zasadą jest ustalanie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Jednocześnie stwierdził, że reguła powyższa nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. W ocenie Ministra Infrastruktury w sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, w której doszło do zmiany kompetencji organów orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości, a więc właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji należy ustalić z uwzględnieniem zmian w strukturze organów.

Sąd podzielił argumentację Sądu Najwyższego z powołanego wyroku z dnia 3 września 1998 r., iż właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczania, a nie w dacie orzekania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności.

Sąd podkreślił, że przepis art. 14 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda.

Mając na uwadze treść art. 157 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie 8 czerwca 1963 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister.

Z tych względów, zdaniem Sądu istotną jest kwestia jakiego szczebla organ administracji rządowej orzekał w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

W sprawie o wywłaszczeniu jak i przyznaniu odszkodowania w 1966 r. orzekał organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego i dlatego Minister zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. jest organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej.

Z tych też powodów Minister Infrastruktury jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej – orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1963 r.

W obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. został zmieniony szczebel, na którym organy administracji mają kompetencje do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. Obecnie organ szczebla wojewódzkiego administracji rządowej – wojewoda, jest organem odwoławczym zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś organem pierwszej instancji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Z tych też względów w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Obie decyzje Ministra Infrastruktury naruszają zatem przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. i z tego względu należało wyeliminować je z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy i na zarzutach naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to zarzuty:

1) naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że Sad pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku,

2) naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku, a jednie powołał się na praktykę orzeczniczą,

3) naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, ze w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

4) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 105 k.p.a., polegającego na tym, ze Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

6) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwe.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, to zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

Na tych podstawach Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok;

2) względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

3) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) nie są zasadne.

Art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym expressis verbis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą umorzenia postępowania, przyjętą przez Ministra, był brak właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez organ administracji publicznej od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczalne tylko w razie gdy organ w sprawie nie ma kompetencji szczególnej. Błędna wykładnia przepisów o właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w następstwie umorzenie postępowania, stanowi zarówno wadliwość materialnoprawną i procesowoprawną.

Przepisy prawa procesowego określają tryb postępowania w razie ustalenia braku właściwości. Umorzenie postępowania z powodu braku właściwości, pomimo że w sprawie organowi administracji publicznej przysługiwała właściwość można zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie zatem środka wobec zaskarżonej decyzji uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma oparcie w przepisach prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenie właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zdolność prawna do prowadzenia postępowania była i jest przyznana organom wyższego stopnia. Takie rozwiązanie przyjęte było w Kodeksie postępowania administracyjnego przed nowelizacją w 1980 r., jak i po nowelizacji. Według pierwotnego brzmienia regulacji właściwości w sprawie nieważności decyzji (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168), art. 138 § 1 stanowił: "Właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ".

Tak właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności została uregulowana po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. Według art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym nowelizacją (tj. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ". Po reformie ustrojowej nadano nowe brzmienie. Według art. 157 § 1 "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Nie zmieniono jednak zasady ustalenia właściwości instancyjnej.

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia wobec organy, który wydał decyzję. Art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym regulacja w art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 13 "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych – prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych – Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 (...)". Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...)". W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Nie ulega wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2012 nr 4, poz. 60).

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wynika kompetencja ogólna ministrów do prowadzenia postępowania co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości instancyjnej na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 1071 ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.