Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3805/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 153,141 par. 1, art. 190,145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta [...] oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 477/18 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz A.C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 477/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz A.C. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta", orzekł o zwrocie na rzecz A.C. działki nr [...] oraz zobowiązał A.C. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanej sumy pieniężnej zapłaconej za wywłaszczoną nieruchomość. Organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta".

Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego fakt, że dawna działka nr [...] w części stała się przedmiotem regulacji przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą orzeczenie o zwrocie w odniesieniu do powierzchni wynoszącej [...] m2, odpowiadającej aktualnej działce nr [...]. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części dawnej działki nr [...], odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o pow. [...] m2, organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony, nadto wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a cel został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. i istniał według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot, gdyż poszczególne elementy infrastruktury technicznej powstały w latach 1997 - 1998.

A.C. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dalej również jak "WSA", zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 ust. 11, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. lid ust. 9 specustawy drogowej w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej jako "u.d.p.".

WSA uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 370/15. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej przez A.C. decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2015 r.

Mimo, iż WSA podzielił zarzuty skargi jedynie w części odnoszącej się do działki [...], to wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości. Zdaniem Sądu, w przypadku uchylenia decyzji drugoinstancyjnej jedynie w części, organ odwoławczy zobowiązany byłby po ponownym rozpoznaniu odwołania wydać kolejną decyzję w sprawie, co prowadziłoby do naruszenia unormowania art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017.1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

Za zasadne Sąd uznał stanowisko skargi w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...]. Tym samym, argumentacja organu odwoławczego co do braku podstaw do orzeczenia o zwrocie działki [...] z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym. Dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości (czy też niezbędności dla celu wywłaszczenia) istotne jest również to, że owa sieć infrastrukturalna znajduje się pod powierzchnią ziemi. Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza materiałów zgromadzonych na potrzeby niniejszej sprawy wykazała, iż cel wywłaszczenia na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie został zrealizowany, a infrastruktura techniczna, na którą wskazuje organ odwoławczy nie stoi na przeszkodzie w orzeczeniu o zwrocie nieruchomości na rzecz byłej właścicielki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto - [...] zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (3) art. 151 p.p.s.a. (4) art. 141 § 4 p.p.s.a. (5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

b) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej jako "u.g.n."; (2) art. 2 ust. 11, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. lid ust. 9 specustawy drogowej; (3) art. 137 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do modyfikacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, sam cel w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej powstałemu osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., jak też istniał już według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. Powstała infrastruktura techniczna stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie i niewątpliwie jest elementem tego osiedla, co jednocześnie wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego pozostał zatem niezmieniony. Zmiana natomiast nazwy inwestycji, w przypadku gdy nadal jest to osiedle mieszkaniowe nie powinna prowadzić do uznania, że jest to inna inwestycja.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA wskazał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK283/16. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

WSA powołał się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Wskazał także, iż przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r.

Następnie Sąd I instancji podniósł, iż wobec treści wyroku NSA za przesądzone uznać należy, że działka nr [...], jako przeznaczona pod budowę drogi nie może zostać zwrócona byłej właścicielce. Nieruchomość ta została bowiem objęta decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotne jest, że decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr [...] na działki o nr [...] i [...], z których pod drogę przeznaczona jest działka nr [...]. Zatem, bezsprzecznie zakresem inwestycji objęta została działka będąca przedmiotem postępowania. WSA w wyroku z dnia 21 października 2015 r. podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas, gdy cel, na jaki je wywłaszczono był inny niż budowa drogi. Trafne w tym względzie jest stanowisko organu odwoławczego. W świetle powyższego argumenty skargi co do tej części nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie, zaś szczegółowa argumentacja przedstawiona została w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. i nie wymaga uzupełnienia. Co więcej, nie została zakwestionowana przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2018 r.

WSA zaakcentował, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. tj. zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr ...] dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Przy czym NSA wskazał, że kluczowe przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest ustalenie, czy na przedmiotowej działce przebiegająca przez nią infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i telekomunikacyjnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, stacji trafo, została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowiącego cel wywłaszczenia, czyli osiedla [...].

Sąd I instancji przypomniał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. powołał się na analizę materiału dowodowego sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Łd 423/14, w szczególności w zakresie odrębności osiedla mieszkaniowego [...] i [...]. Wyjaśnił, że sygnatura akt wskazana jednak została omyłkowo, albowiem analogiczna do rozpoznawanej sprawa o zwrot nieruchomości nosiła sygn. akt II SA/Łd 423/15. W tej sprawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, który podobnie jak w rozpoznawanej sprawie stanął na stanowisku, że doszło tylko do zmiany nazwy Osiedla [...] na [...] i w realiach sprawy mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie zaś ze zmianą samego celu wywłaszczenia na cel inny niż określony w przepisach prawa.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wyraźnie stwierdzono, iż osiedle mieszkaniowe [...] nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe [...], którego realizacja została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2006 r. i [...] marca 2008 r. (oraz poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2005 r. i [...] grudnia 2003 r.) oraz nie została jeszcze zakończona. Natomiast plany związane z budową osiedla [...] pochodziły z lat 1987 - 1989 i nie zostały zrealizowane. Ponadto, nie przewidywały one uzbrojenia terenu w wodę, c.o., gaz, energię elektryczną oraz kanalizację sanitarno-deszczową, które postanowiono rozwiązać w odrębnych opracowaniach branżowych. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej powstała - jak się wydaje - jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli "[...]", czy "[...]" i miała miejsce w łatach 1997 - 1999 (w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1997 r. - nr [...] i z dnia [...] listopada 1997 r. — [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 nr [...]. Służy ona obsłudze osiedla "[...]" oraz osiedla "[...]" (tylko wodociąg). Według WSA należałoby więc przyjąć, że powstała infrastruktura nie koliduje ze zwrotem, gdyż powstała bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. W konsekwencji Sąd w tej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym. Od powołanego wyroku WSA z dnia 13 sierpnia 2015 r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...] oraz Gmina-Miasto [...]. Obie skargi wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3234/15 NSA oddalił.

W ocenie Sądu I instancji nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Wojewoda, że doszło tylko do zmiany nazwy Osiedla [...] na [...] i w realiach sprawy mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Do wywłaszczenia doszło bowiem w celu budowy konkretnego osiedla [...] i wyłącznie w kontekście realizacji tego celu winien być rozpatrywany wniosek o zwrot spornej działki oznaczonej nr [...]

Z dokumentacji rozpoznawanej sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] ha (której część jest obecnie oznaczona w ewidencji nr [...]). We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z analizy dokumentacji, w tym map, wynika bowiem, iż na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowano, począwszy od północy w kierunku południowym, poszerzenie istniejącej ulicy [...] oraz częściowo skrzyżowanie ulicy [...] z projektowaną ulicą [...]. Ulica [...] biegnąc dalej w kierunku południowym, aż do projektowanej ulicy [...] nie obejmowała już nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Co jednak istotne, na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, równoległych do ulicy [...], dochodzących do ulicy [...]. Bezpośrednio przy ulicy [...] na nieruchomości zaplanowano obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stacje transformatorową, dalej w kierunku południowym budynki mieszkalne z niezbędnymi dojściami, dojazdami i parkingami. Jednakże w ocenie WSA, co ma potwierdzać analiza materiału dowodowego, tego rodzaju obiekty i taki sposób zagospodarowania na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nie powstał. Jednocześnie, jak ustalił organ I instancji, a potwierdził organ odwoławczy, przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz sieć telekomunikacyjna. Spośród podziemnych sieci infrastruktury technicznej, znajdujących się na działce [...], tylko kanalizacja sanitarna o średnicy 200 mm i wodociąg o średnicy 160 mm, usytuowane w ulicy wskazanej na załączniku do decyzji o pozwoleniu na budowę ulic z dnia [...] kwietnia 1997 r. jako ulica nr 2, odpowiadająca wybudowanej ulicy [...], zostały zrealizowane przed 2004 r. Jak stwierdził organ I instancji, zgodnie z protokołami odbioru z dnia [...] grudnia 1998 r. powstały one w okresie od 11 czerwca 1998 r. do 23 listopada 1998 r. (co potwierdza się również w pismach ZWIK z dnia 9.10.2013 r., k. 591 i 13.08.2013 r., k. 580). Pozostałe sieci powstały po 2004 r., o czym świadczy m.in. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie kolektora sanitarnego VIIC na odcinku od rejonu ulicy [...] do rejonu ulicy [...] (...).

Według WSA, Wojewoda nie wykazał jednak, że powstała pod powierzchnią działki nr [...] infrastruktura służyć miała celowi wywłaszczenia, jako że w aktach administracyjnych brakuje dokumentu potwierdzającego, że wspomniany wodociąg i kanalizacja służyć miały osiedlu [...]. Z koncepcji osiedla [...] wynika co prawda, że obejmowała ona budowę wodociągów i kanalizację sanitarną, niemniej jednak nie odnaleziono decyzji, pozwoleń na budowę tego wodociągu i kanału sanitarnego. Jeśli Wojewoda twierdzi, że infrastruktura wybudowana na dz. nr [...] została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowiącego cel wywłaszczenia, winien potwierdzić to stanowisko stosownymi dokumentami. Brak potwierdzenia stanowiska Wojewody wskazuje na naruszenie art. 7, 80 i 107 par. 3 K.p.a., co warunkuje również prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym art. 136 i nast. u.g.n.

Organ odwoławczy stanął bowiem na niczym nieuzasadnionym stanowisku, iż osiedle mieszkaniowe [...] jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe [...], a w związku z tym projekty sporządzone dla potrzeb jednej z tych inwestycji można dowolnie przekładać, interpretować dla potrzeb drugiej inwestycji. Organ odwoławczy ponownie analizując materiał sprawy winien mieć na uwadze odrębność tych dwu inwestycji, tj. osiedla mieszkaniowego [...] i [...], nie traktując ich tożsamo.

Zdaniem Sądu I instancji, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

W tym stanie sprawy, WSA orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli Wojewoda [...] oraz Gmina Miasto [...].

Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie tj.: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się przez WSA do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/16, w szczególności w zakresie wytycznych NSA dotyczących niezbędnych elementów oraz standardów uzasadnienia wyroku WSA tj. m.in. poprzez:

- pominięcie i nieuwzględnienie stanowiska NSA, iż nie nastąpiła zmiana jakościowa inwestycji przewidzianej w akcie wywłaszczeniowym, a w konsekwencji podtrzymanie stanowiska, iż nastąpiła zmiana jakościowa inwestycji;

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie konkretnie dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego doprowadziły WSA do przyjęcia, że osiedle mieszkaniowe [...] nie jest tym samym osiedlem co [...], pomimo iż NSA wskazał, iż nie nastąpiła zmiana jakościowa inwestycji przewidzianej w akcie wywłaszczeniowym;

- w konsekwencji powyższego niezbadanie czy infrastruktura powstała na wywłaszczonej nieruchomości służyła obsłudze osiedla będącego celem wywłaszczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; (2) dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. "Koncepcji Zagospodarowania - Jednostki "D" w Osiedlu "[...], na potwierdzenie, iż nie nastąpiła zmiana jakościowa inwestycji przewidzianej w akcie wywłaszczeniowym oraz, iż cel wywłaszczenia obejmował również budowę wodociągów i kanalizacji sanitarnej.

Gmina Miasto [...] także zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj,:

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 23 marca 2018 r., sygn. I OSK 283/16;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W związku z przedstawionymi zarzutami Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Każda ze skarg kasacyjnych zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postepowania. Może ono przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nadmienić wypada, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a". Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Jako pierwsza zostanie omówiona skarga kasacyjna Wojewody, która zarzuca naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia owych przepisów organ upatruje w niezastosowaniu się przez WSA do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postepowania wyrażonych w wyroku NSA z 23 marca 2018 r.

Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przy czym ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Co istotne art. 153 p.p.s.a. dotyczy prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem skarżący organ wskazywał waśnie na wyrok NSA, wobec czego nie można było uwzględnić zarzutu. Omawiany przepis był zmieniony częściowo nowelą z kwietnia 2015 r. Zmiana ta polega na zastąpieniu określenia "ten sąd" wyrazem "sądy" oraz na stwierdzeniu, że odstąpienie od oceny prawnej i wskazań, o których mowa w tym przepisie, możliwe jest jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego. Znowelizowany art. 153 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w komentowanym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (Andrzej Kabat, Komentarz do art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Niemniej, bezsprzecznym jest, że owo związanie odnosi się wyłącznie do wyroków wsa.

Niezależnie od wadliwości sformułowanego zarzutu nie jest trafny pogląd, że Sąd I instancji nieuwzględnił stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 23.03.2018 r., sygn. akt I OSK 283/16. Konkluzja uzasadnienia powołanego wyroku NSA sprowadza się bowiem do zobowiązania Sądu I instancji do dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo.

Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując uzasadnieniu nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna organu nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kwestii dopuszczenia dowodu z dokumentu tj. "Koncepcji Zagospodarowania - Jednostki "D" w Osiedlu "[...]", na potwierdzenie, iż nie nastąpiła zmiana jakościowa inwestycji przewidzianej w akcie wywłaszczeniowym oraz, iż cel wywłaszczenia obejmował również budowę wodociągów i kanalizacji sanitarnej, NSA nie znalazł podstaw do jego przeprowadzenia. W ocenie NSA przeprowadzenie tego dowodu na etapie postępowania kasacyjnego byłoby nieuzasadnione.

Skarga Miasta [...] również nie jest zasadna.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z oceną prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 23 marca 2018 r.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Natomiast zgonie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten, w przeciwieństwie do wskazanego przez Wojewodę, rzeczywiście dotyczy związania orzeczeniem NSA. Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego (Bogusław Dauter, Komentarz do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jednakże, jak już wspomniano, w powoływanym wyroku NSA z 23 marca 2018 r. nie dokonano wiążącej wykładni, dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym Miastem co do naruszenia tego przepisu.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jak już wskazano przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Wojewody art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Ponownie należy więc wskazać, iż nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie WSA nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA szczegółowo powołał dowody, w oparciu o które ustalił okoliczność faktyczne istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie, dokonał analizy całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a odwołał się do tych jej elementów, które pozwalały na poczynienie ustaleń istotnych w sprawie.

Zdaniem Miasta wydanie wyroku nastąpiło bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto dookreśliło, że nie wskazano konkretnego dowodu na odrębność osiedli mieszkaniowych [...] i [...] oraz nie dokonano samodzielnej oceny materiału dowodowego pod katem zbędności infrastruktury znajdującej się na działce [...].

Należy więc podkreślić, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku.

W sprawie zgromadzona została obszerna dokumentacja, odnosząca się zarówno do realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...], jak też [...], wraz z dokumentacją infrastruktury technicznej powstałej na nieruchomości objętej wnioskiem. Jak już wskazano Sąd I instancji przeanalizował całość dokumentacji. Natomiast dokumenty na które w toku postepowania powoływało się Miasto nie mogą podważyć ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji. Według NSA w sprawie słusznie ustalono, że osiedle mieszkaniowe [...] nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe [...], a sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, które nie były celem wywłaszczenia, powstały jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych przedmiotowych osiedli, lecz służą ich obsłudze. Inwestycja ta powstała bez związku z inwestycją, na realizację której nastąpiło wywłaszczenie i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. W oparciu o poczynione ustalenia Sąd I instancji przyjął zatem, że w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczenia, co stanowi o naruszeniu art. 136 ust. 1 u.g.n. Ustalono również, że inwestycja miała miejsce w latach 1997-1999, choć skoro nie pozostaje ona w związku z celem wywłaszczenia, to bez istotnego znaczenia jest, czy nastąpiło to przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, czy dochowano terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Analogiczny pogląd co do tożsamości inwestycji [...] i [...] wyrażono w wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3234/15.

Powyższe ustalenia podziela NSA w składzie orzekającym. Nie ma więc podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne jako niemające usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.