Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 91/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] października 2019 r., nr [...], znak: [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej: PINB), w związku ze złym stanem technicznym budynku [...] przy [...] w [...], nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...]: wydzielenie strefy zagrożenia; wykonanie

zabezpieczeń umożliwiających dostęp osobom trzecim; umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia. Jednocześnie PINB zakazał użytkowania przedmiotowego budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu. Ponadto ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1133, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.), uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nałożył na Spółdzielnię obowiązek wykonania w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji prac w części handlowej budynku, polegających na: wydzieleniu strefy zagrożenia; wykonaniu zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osobom trzecim; umieszczeniu zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia. Równocześnie zgodnie z art. 66 ust. 2 p.b. zakazał użytkowania całej powierzchni handlowej [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku. WINB na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zdaniem WINB należało nałożyć na Spółdzielnię obowiązki mające wyeliminować stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W trakcie kontroli stwierdzono luźne elementy sufitów wiszące swobodnie nad głowami osób będących klientami przedmiotowej galerii, co zdaniem organu wpływa na bezpieczeństwo wszystkich osób znajdujących się w pobliżu.

WINB wyjaśnił, że decyzja organu I instancji posiadała braki w zakresie terminu wykonania obowiązków, które organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem usunął. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może bowiem prowadzić do odstąpienia od wyznaczenia terminu na wykonanie prac, do czego obliguje art. 66 p.b. WINB uznał także za konieczne doprecyzowanie, której konkretnie części przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego dotyczy niniejsze postępowanie. Wyjaśnił, że zarówno obowiązki dotyczące wydzielenia strefy zagrożenia, wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia, a także zakaz użytkowania, dotyczy całej powierzchni handlowej, zwanej [...] . Uchybienia te nie stanowią jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję WINB z dnia [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przesłanką zastosowania przez organy art. 66 p.b. powinno być ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest:

1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku;

2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska;

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Ponadto na podstawie art. 66 p.b. organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 66 p.b. stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 p.b. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 p.b. wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 p.b. zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania, które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie. Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.

Przepis art. 66 p.b. zawiera przy tym cztery odrębne przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pierwszą z nich (powołaną przez organ w podstawie materialnoprawnej decyzji) jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1). Przesłanka z tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że obiekt swoim istnieniem może zagrozić chronionym dobrom. Mogą to być sytuacje, w wyniku których może dojść do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a nawet katastrofy budowlanej. W ramach tej przesłanki mogą się mieścić sytuacje związane z oddziaływaniem sił przyrody, warunkami atmosferycznymi. Oczywiście zagrożenie życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, mimo iż ma charakter potencjalny, winno być wysoce prawdopodobne realnie, a decyzję nakazującą usunięcie zagrożenia winno poprzedzać wykazanie prawdopodobieństwa ziszczenia owego zagrożenia o ile nie zostaną podjęte działania nakazujące usunięcie zagrożenia.

Decyzje wydawane na podstawie art. 66 p.b. zaliczane są do kategorii tzw. decyzji związanych. Przepis art. 61 ust 1 p.b. stanowi samodzielna przesłankę do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, która powinna określać konkretny obowiązek, wykonanie którego doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących stanem zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Decyzja taka może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania zmian w samym obiekcie budowlanym. Co prawda norma art. 66 nie określa bliżej treści decyzji, ale musi ona nakazywać dokonanie takich prac i robót budowlanych, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie obiektu budowlanego lub jego części.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że podczas oględzin w dniu 26 września 2019 r. przedstawiciele PINB stwierdzili widoczne liczne spękania, odspojenia i zawilgocenia. Ustalono, że zniszczenia występują przede wszystkim na sufitach w głównych ciągach komunikacyjnych. Część konstrukcji i okładzin sufitów jest zdemontowana, a część niezabezpieczona. Widoczne są również pozostawione i niezabezpieczone instalacje wentylacji i instalacje elektryczne. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono wystąpienie widocznych luźnych elementów sufitu, wiszących swobodnie nad głowami klientów galerii. Inwestor dokonał częściowego demontażu sufitu oraz ścian przy witrynach sklepowych. Zaobserwowano również spękania na styku: ściana - ściana i ściana - sufit. W okolicach głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem, a parterem) widoczne są ubytki w ścianie. Jednocześnie zaobserwowano uszkodzenie osłony słupów usytuowanych przy głównym wejściu do galerii. Natomiast na elewacji widoczne są oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych, jak i samych płyt.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019r. Nr [...], WINB na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 oraz art. 61 i art. 83 ust. 2p.b. nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny części handlowej budynku, zwanej [...], ze szczególnym uwzględnieniem dachu i wskazanie przyczyn zalewania budynku. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na to rozstrzygnięcie.

Jak wskazał Sąd I instancji, dysponując wynikami oględzin z 26 września 2019 r., dokumentacją fotograficzną oraz ekspertyzą techniczną, organy powinny jednoznacznie określić stwierdzone nieprawidłowości wypełniające dyspozycje art. 66 ust 1 pkt 1 p.b. i nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych których celem jest usuniecie tych nieprawidłowości i przywrócenie funkcjonowania obiektu. Tymczasem decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 66 ust 1 pkt 1 p.b. nie nakazała wykonania prac i robót, których celem miałoby być usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a jedynie nakazała podjęcie działań zabezpieczających które mogą być stosowane przez organ na podstawie art. 69 p.b. Umknęło organom prowadzącym postępowanie, że decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie wszczęte w tym trybie, a zatem nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem usunięcia stanu zagrożenia, skoro decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. miała zasadniczo wyłącznie charakter zabezpieczający.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o ww. przepis należy nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych, których celem jest usunięcie nieprawidłowości i przywrócenie funkcjonowania obiektu, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje usuniecie nieprawidłowości mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a więc również prac majach na celu usunięcie nieprawidłowości i umożliwiające dalsze prowadzenie postępowania w zakresie stanu technicznego;

2. art. 66 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 p.b. jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie wszczęte w tym trybie i nie ma możliwości wydania kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu, podczas gdy art. 66 ust. 1 p.b. przewiduje 4 przesłanki zastosowania ww. przepisu. Zastosowanie jednej z nich nie uniemożliwia kolejnego wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego i wydania decyzji w zakresie pozostałych przesłanek, w przypadku ich zaistnienia;

3. art. 69 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Działania mające na celu usunięcie określonych w tym przepisie niebezpieczeństw muszą być konieczne. Jeżeli bowiem zachodzi jedynie podstawa do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 66 ust. 1 p.b., a nie ma potrzeby stosowania środków zabezpieczających niezwłocznie, nie jest konieczne angażowanie organu nadzoru budowlanego do podjęcia działań, o których mowa w art. 69 ust. 1 p.b. Z taką sytuacja mamy do czynienia w omawianej sprawie;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167; zwanej dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 69 p.b. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności WINB i wydanej przez ten organ decyzji, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez Spółdzielnie Mieszkaniową [...] w [...];

5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 69 p.b. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nakazał jedynie podjęcie działań zabezpieczających w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b., a te mogą być stosowane na podstawie art. 69 p.b.., podczas gdy art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. ma na celu usuniecie istniejącego stanu zagrożenia ustalonego w oparciu o przeprowadzoną kontrolę przez organ nadzoru budowlanego;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 69 p.b. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez Spółdzielnie Mieszkaniową [...] w [...] pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami, a obowiązki mające na celu usunięcie istniejącego stanu zagrożenia zostały nałożone zgodnie z ww. przepisem i w zakresie ustalonym przez organ budowlany stanie faktycznym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego;

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego toku postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi Spółdzielnie Mieszkaniową [...] w [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, iż art. 66 p.b. umiejscowiony jest w rozdziale 6 Prawa budowlanego - Utrzymanie obiektów budowlanych. Rozpoczynający ten rozdział przepis art. 61 określa obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w zakresie zapewnienia należytego utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami środowiska, utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Konkretyzuje również obowiązki tych podmiotów określając, że są one zobowiązane zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Jak wskazuje się w orzecznictwie, adresatem obowiązków określonych na podstawie art. 66 p.b. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten nie tworzy bowiem dla właściciela lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności.

Organ nadzoru budowlanego przy zaistnieniu jednej z wyżej wymienionych przesłanek jest zobligowany do podjęcia stosownej decyzji. Celem przepisu art. 66 p.b., poza doprowadzeniem do właściwego stanu technicznego obiektów budowlanych, jest dokładne określenie czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać oraz określenie realnego terminu wykonania tych obowiązków. Art. 66 ust. 1 p.b. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z tych przesłanek. Nie muszą one wystąpić łącznie, jednak mogą występować przypadki, kiedy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, jedna, a nawet wszystkie. W omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w dniu 26 września 2019 r. wyczerpuje znamiona przesłanki, o której mowa w pkt 1 ww. przepisu, tj. obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W dniu 19 kwietnia 2019 r. pracownik PINB już stwierdził, że w części parteru na którym znajdują się komunikacja i lokale usługowe istnieją ślady zacieków spowodowane nieszczelnością w warstwach izolacyjnych. Natomiast w dniu 26 września 2019 r. stwierdził, iż: "Na ścianach widoczne spękania, odspojenia zawilgocenia. Głównie degradacja/zniszczenia widoczne na głównych ciągach komunikacyjnych dotyczące sufitów. Część konstrukcji i okładzin sufitów zdemontowana, a część pozostawiona i nie zabezpieczona. Widoczne, pozostawione i niezabezpieczone instalacje wentylacji i instalacje elektryczne (widoczne trasy kablowe i przewody elektryczne). Większość sufitów wykonana z profili i płyt kartonowo - gipsowych. W dniu kontroli widoczne elementy luźne elementy sufitów wiszących swobodnie nad głowami osób będących klientami przedmiotowej galerii. Widoczne spore obszary zawilgocenia przy świetlikach oraz ścianach. Widoczne spękania na ścianach oraz w okolicy otworów drzwiowych (zwiększono obszarowe). Dokonano demontażu częściowo sufitów oraz ścian przy witrynach sklepowych (z płyt g-k). Widoczne również spękania na styku ściana - ściana i ściana - sufit. W okolicy głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem a parterem) widoczne ubytki w ścianie. Słupy usytuowane przy głównym wejściu do galerii - ich osłony uszkodzone. Natomiast na elewacji widoczne są już pierwsze oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych jak i samych płyt. Wymagane jest pilne zabezpieczenie widocznych zdegradowanych ww. prac i elementów (...)". W dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego istniało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi przebywających w ww. galerii handlowej. Decyzje te miały na celu usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, które zostało stwierdzone podczas kontroli organu powiatowego w dniu 26 września 2019 r. Wyczerpywało to przesłankę, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., co uzasadniało wydanie decyzji w tym trybie przez organ nadzoru budowlanego. W tym trybie organ nadzoru budowlanego ma możliwość należenia na ww. podmioty również prac o charakterze zabezpieczającym mającym na celu usunięcie stanu zagrożenia w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.. Dopuszczalnym, a nawet koniecznym jest wydanie stosownych nakazów na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Z uwagi na charakter obiektu oraz stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości brak było podstaw do zastosowania art. 69 p.b., na co wskazuje Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisu w stanie faktycznym sprawy. Z treści ww. przepisu nie wynika, na czym ma polegać stan niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, w jakim znajduje się obiekt budowlany. Nie są też określone w tym unormowaniu okoliczności czy przyczyny zaistnienia takiego stanu. Kwestia dotycząca tego, czy już występuje taki stan, o jakim mowa w omawianym przepisie, jest uzależniona od analizy i oceny adresata, w tym organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowania wyjaśniające w sprawie. Art. 69 p.b. dotyczy sytuacji w których te działania muszą być podjęte w danej chwili, tj. kiedy nie ma czasu na wydanie decyzji administracyjnej. Nie można go zatem stosować w każdym przypadku zagrożenia, gdyż co do zasady do usunięcia zagrożenia służy art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. W omawianej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Działania mające na celu usunięcie określonych w tym przepisie niebezpieczeństw muszą być konieczne. Jeżeli bowiem zachodzi jedynie podstawa do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 66 ust. 1 p.b., a nie ma potrzeby stosowania środków zabezpieczających niezwłocznie, nie jest konieczne angażowanie organu nadzoru budowlanego do podjęcia działań, o których mowa w art. 69 ust. 1 p.b. Z taką sytuacja mamy do czynienia w omawianej sprawie. Z uwagi na charakter obiektu (wielkość, sposób jej użytkowania - galeria handlowa) i konieczność szczegółowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie jego stanu technicznego, które jest czasochłonne i wymaga sporządzenia i przedłożenia przez właściciela lub zarządcę stosownej dokumentacji w tym zakresie, zasadnym było wydanie w pierwszej kolejności decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu i ustalenia zakresu uszkodzeń. W tym zakresie PINB podjął czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy umożliwiającego podjęcie dalszych czynności w sprawie stanu technicznego ww. obiektu. PINB w ramach prowadzonych czynności wyjaśniających zasadnie uznał, że ustalenia dokonane w dniu 26 września2020 r. wyczerpują znamiona w pierwszej kolejności przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 p.b. Powyższe umożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego w zakresie istnienia pozostałych przesłanek wynikających z ww. przepisu, w tym również do ustalenia kręgu podmiotów przysługującym status strony tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stwierdziła, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 p.b. Organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na tej podstawie prawa materialnego musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują, jakiemu dobru zagrażają i dlaczego. Organy administracyjne obu instancji nie wskazały jakie konkretnie nieprawidłowości wystąpiły oraz jakie prace należy wykonać. WINB uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdził jedynie, że w trakcie kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku m.in. spękania, odspojenia, zawilgocenie ścian, zniszczenia, brak zabezpieczeń konstrukcji i okładzin sufitów, niezabezpieczone instalacje wentylacji i elektryczne. Katalog należy uznać za otwarty, skoro organ administracji posłużył się frazą przysłówkową "m.in.".

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 66 p.b. Z regulacji art. 66 ust. 1 p.b. wynika, że każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek może wystąpić samodzielnie, ale też nie są wykluczone sytuacje, gdy uaktualni się więcej niż jedna z podstaw wymienionych w tym przepisie. Tym bardziej zatem obowiązkiem organu administracji, w ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej wydawanej decyzji jest doprecyzowanie tej podstawy i następnie jej wyjaśnienie z odwołaniem do poczynionych ustaleń i przeprowadzonych dowodów. Skoro zatem WINB nakazał jedynie wykonanie robót zabezpieczających (tj. art. 69 p.b.) a nie wykonania określonych prac lub robót (art. 61 ust. 1 p.b.), to tym samym przesądził niejako, iż podjęcie działań zabezpieczających jest wystarczające.

Nietrafiony jest także zarzut naruszenia art. 69 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przepisy powołane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulują podstawy rozpoznania skargi (jej oddalenia - art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), wymogów uzasadnienia wyroku (141 § 4) p.p.s.a. oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstaw wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem powodem uwzględnienia skargi Spółdzielnie Mieszkaniowej było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie zakwestionował ustalonego przez te organy stanu faktycznego sprawy, nie mógł zatem dopuścić się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Również uzasadnienie podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje, w jaki sposób Sąd I instancji miałby dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Sąd I instancji nie naruszył także 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Również w tym zakresie skarga kasacyjna nie precyzuje w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć 141 § 4 p.p.s.a. Sposób w jaki Sąd I instancji miałby naruszyć przepis wskazanych w ramach zarzutów kasacyjnych musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną konkretyzacji uchybień jakich miałby dopuścić się Sąd I instancji. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b., obliguje ten organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a decyzja taka powinna określać konkretny obowiązek, którego wykonanie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa.

Sąd I instancji trafnie także ocenił, że wydane w toku postępowania decyzje organów nadzoru budowlanego nie prowadziły do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ograniczając się jedynie do skorzystania z wynikającej z art. 69 ust. 1 p.b. kompetencji do nałożenia obowiązku zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających. Decyzjami organów nadzoru budowlanego nakazano bowiem tylko wydzielenie strefy zagrożenia, wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osobom trzecim oraz umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia, zakazując jednocześnie użytkowania przedmiotowego budynku. Rozstrzygnięcia te nie prowadziły jednak do zasadniczego celu jakim jest wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., a więc usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zadaniem organu nadzoru budowlanego wydającego decyzję w trybie art. 61 ust. 1 p.b. jest bowiem ustalenie, czy wskazane w tym przepisie nieprawidłowości zachodzą, a jeśli tak, to w jaki sposób należy je usunąć. Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego. Tego typu rozstrzygnięcia zabrakło w decyzjach organów nadzoru budowlanego, co trafnie ocenił Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.