Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1953/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Prezes NFZ"), działając na podstawie art.154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. w M. - uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Dyrektor NFZ") z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] i uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...] - Rejon powiatu n.

Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor NFZ w dniu [...] marca 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] - Rejon powiatu n. na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2016 r.

Do ww. postępowania zostały złożone 2 oferty:

1) oferta S. w N. (obecnie P. sp. z o.o. w M.), zwanego dalej "SP ZOZ" lub "odwołujący się",

2) oferta F., zwanego dalej "NZOZ F.".

W dniu [...] kwietnia 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w G. nastąpiło otwarcie złożonych ofert.

Komisja konkursowa w części jawnej dokonała weryfikacji złożonych ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. komisja konkursowa wezwała obu oferentów do usunięcia braków formalnych złożonych przez nich ofert.

W ocenie Komisji konkursowej oferta SP ZOZ zawierała następujące braki formalne:

brak oświadczenia, że oferent będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecenia podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy;

brak kopii umowy w sprawie warunków wykorzystania radiowych kanałów częstotliwości z operatorem sieci radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego przez prezesa Urzędu Komisji Elektronicznej dla systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne lub dokumentu potwierdzającego wszczęcie procedury zawarcia takiej umowy;

brak kopii dokumentów rejestracyjnych ambulansów przedstawionych w ofercie;

brak innych dokumentów lub oświadczeń, jeżeli obowiązek ich dołączenia do oferty określony został w szczegółowych materiałach informacyjnych - brak zobowiązania oferenta do przedłużenia polisy OC na cały czas trwania umowy;

brak decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministerstwa Zdrowia, albo wypisu z takiego rejestru, wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania ofert - brak wpisu w księdze rejestrowej ZOZ komórki o kodzie 041 – zespół podstawowy K. lub informacji o wszczęciu procedury rejestracyjnej wymienionej komórki.

Termin do uzupełnienia ww. braków został wyznaczony na dzień [...] maja 2011 r. pod rygorem odrzucenia oferty.

SP ZOZ w dniu [...] maja 2011 r. złożył 4 z 5 dokumentów, do uzupełnienia których został wezwany. Nie przedstawił decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej komórki organizacyjnej o kodzie 041 – zespół podstawowy K. lub informacji o wszczęciu procedury rejestrowej wymienionej komórki.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. komisja konkursowa ponownie wezwała SP ZOZ do przedstawienia brakujących dokumentów w ostatecznym terminie do dnia [...] maja 2011 r. godz. 15.00, pod rygorem odrzucenia oferty.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. SP ZOZ przesłał do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zaświadczenie z dnia [...] maja 2011 r. wystawione przez [...] Urząd Wojewódzki w G. stwierdzające, że SP ZOZ zgłosił wpis zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla ww. zakładu. Zmiana dotyczyła zarejestrowania zespołu podstawowego "P" w K. i aktualizacji danych rejestrowych.

Jednocześnie Komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację czasu pracy personelu zgłoszonego przez świadczeniodawców i stwierdziła, że odwołujący się w swojej ofercie zadeklarował łącznie 696 godzin pracy ratowników medycznych i pielęgniarek, podczas gdy wymagany minimalny czas pracy personelu średniego potrzebny do zabezpieczenia wszystkich zespołów objętych przedmiotowym postępowaniem wynosił 1008 godzin.

W dniu [...] maja 2011 r. SP ZOZ został powiadomiony o tym, iż Komisja konkursowa odrzuciła jego ofertę z powodu:

- nieprzedstawienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów i nieuzupełnienia ich w terminie,

- niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W tym samym dniu nastąpiło także rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. W postępowaniu tym wybrana została oferta NZOZ F.

SP ZOZ złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia podnosząc, że jego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia przez Komisję konkursową art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz naruszenia przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez odmowę dostępu do informacji publicznej w zakresie przedstawionych przez oferenta NZOZ F. dokumentów, a w konsekwencji uniemożliwienia zapoznania się z nimi oraz zweryfikowania ich prawidłowości.

Dyrektor NFZ, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., oddalił odwołanie SP ZOZ.

Od powyższej decyzji SP ZOZ wniósł odwołanie do Prezesa NFZ. W odwołaniu zarzucił naruszenie:

- przepisów ustawy o świadczeniach skutkujących naruszeniem interesu prawnego strony poprzez uniemożliwienie skorzystania z ustawowego środka odwoławczego - protestu na czynności komisji konkursowej w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne;

- przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej w zakresie czynności komisji konkursowej, w tym protokołu komisji konkursowej z kontroli NZOZ F. w zakresie wyposażenia i łączności, a w konsekwencji uniemożliwienia zweryfikowania ich prawidłowości;

- nierównego traktowania oferentów poprzez przeprowadzenie przez Komisję konkursową kontroli ofert złożonych przez oferentów celem porównania danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym w sposób uprzywilejowany w stosunku do NZOZ F. ograniczającej się do obejrzenia karetek ww. oferenta w jego siedzibie, co tym samym uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości i rzetelności danych przedstawionych przez oferenta.

Po rozpatrzeniu odwołania SP ZOZ, Prezes NFZ decyzją z [...] września 2011 r. nr [...]:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz

2) uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ uznał za zasadny zarzut odwołującego o naruszeniu przez komisję konkursową art. 153 ustawy o świadczeniach albowiem odrzucenie oferty odwołującego się w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania uniemożliwiło mu złożenie przysługującego mu środka odwoławczego, jakim jest protest na czynności komisji konkursowej.

Ww. decyzja Prezesa NFZ została doręczona SP ZOZ w dniu [...] września 2011 r.

W dniu [...] października 2011 r. F. Sp. z o.o., prowadząca NZOZ F., zwróciła się z wnioskiem do Prezesa NFZ o doręczenie ww. decyzji także tej spółce. Przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] października 2011 r., następnie została przez niego zaskarżona do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, albowiem Prezes NFZ, jako organ II instancji, nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji pozbawił go możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zaprezentowania stanowiska i przedstawienie argumentacji wraz z dowodami, a przez to doprowadził do naruszenia interesu strony i to w stopniu rażącym,

2) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, co skutkowała m.in. niemożnością zapoznania się z odwołaniem, uznaniem przez Prezesa NFZ jako organu II instancji, iż skarżący nie jest stroną postępowania wszczętego na skutek odwołania SP ZOZ, w wyniku którego wydana została skarżona decyzja,

3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu II instancyjnym prowadzonym przez prezesa NFZ; dopiero dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kręgu podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków rozstrzygnięcie będzie dotyczyło oraz treści ofert i sposobu ich oceny stwarza możliwości zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, których uchybienie może spowodować uwzględnienie odwołania,

4) art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu, a przez to jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes NFZ uznał, iż SP ZOZ pozbawiony został prawa złożenia środka odwoławczego jakim jest protest, co skutkowało naruszeniem jego interesu prawnego oraz miało wpływ na postępowanie i jego wynik.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jego oddalenie. W ocenie Prezesa NFZ świadczeniodawcy, którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepisy art. 154 ustawy o świadczeniach oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2389/11, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd - odwołując się do art. 152 ust. 7 ustawy o świadczeniach - uznał, że świadczeniodawca, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji uwzględnienia odwołania, winien być stroną toczącego się postępowania odwoławczego oraz powinien zostać zawiadomiony o jego wszczęciu i dopuszczony do udziału w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając ponownie sprawę organ miał przeprowadzić postępowanie odwoławcze z udziałem skarżącego jako strony postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Prezes NFZ w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora NFZ oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prezes NFZ wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r.

W dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor NFZ wydał decyzję nr [...], w której oddalił wniesione odwołanie.

Organ I instancji wskazał, że odwołujący się nie spełniał w postępowaniu konkursowym podstawowego warunku, jakim był wpis określonej komórki organizacyjnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej - nie tylko w dniu złożenia oferty, ale również w dniu rozstrzygnięcia postępowania, nie zapewnił także minimalnego wymaganego czasu pracy personelu mającego realizować świadczenia będące przedmiotem tego postępowania.

W konsekwencji organ uznał, że interes prawny odwołującego się nie doznał uszczerbku skutkującego koniecznością uwzględnienia odwołania. Oferta odwołującego i tak podlegałaby odrzuceniu.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. sp. z o. o w M., Prezes NFZ - we wskazanej na wstępie decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu ww. organ ponownie wskazał, że Komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez odwołującego z dwóch powodów, tj.:

nieprzedstawienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów i nie uzupełnienia ich w terminie. W tym zakresie organ wskazał, że Komisja konkursowa dwukrotnie wzywała Odwołującego się (wezwanie do usunięcia braków formalnych z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r.) do przedstawienia decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej komórki o kodzie 041 - podstawowy zespół ratownictwa medycznego w K.,

niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa nie stwierdziła bowiem w ofercie odwołującego się zapewnienia odpowiedniego czasu pracy do zabezpieczenia całodobowego funkcjonowania dwóch podstawowych zespołów i jednego specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego. Powyższe oznacza zaś, iż oferta Odwołującego nie spełniała wymagań wynikających z zarządzenia Nr 12/2011/DSM z dnia 14 marca 2011 r. Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Organ zgodził się natomiast z odwołującym, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez uniemożliwienie mu skorzystania z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej Odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania.

W skardze do Sądu złożonej przez NZOZ F. wniesiono o uchylenie ww. decyzji Prezesa NFZ, zarzucając organowi naruszenie:

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak prawidłowej oceny materiału dowodowego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, a w konsekwencji poprzez uznanie, iż interes prawny SP ZOZ w N. (P. sp. z o.o. w M.) doznał uszczerbku na skutek uniemożliwienia wniesienia protestu, podczas gdy wobec zasadności odrzucenia oferty złożonej przez SP ZOZ w N. brak było podstaw do stwierdzenia, jakoby interes prawny tego podmiotu został naruszony, albowiem wniesienie protestu nie doprowadziłoby do zawarcia z SP ZOZ w N. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w kontekście posiadania przez SPZOZ interesu prawnego w związku z uniemożliwieniem wniesienia protestu w sytuacji zasadności odrzucenia oferty, podczas gdy uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w konsekwencji czego Prezes NFZ zobowiązany był do wskazania, w jaki sposób został naruszony interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 152 ustawy o świadczeniach w sytuacji, w jakiej odrzucenie oferty złożonej przez SP ZOZ było w pełni zasadne;

art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

a) uznanie, iż w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia został naruszony interes prawny w SP ZOZ poprzez uniemożliwienie wniesienia protestu i naruszenie art. 153 ustawy o świadczeniach, podczas gdy ze względu na zasadność odrzucenia oferty złożonej przez SP, która uniemożliwiała zawarcie z tym podmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, okoliczność uniemożliwienia wniesienia protestu nie wskazywała na fakt, jakoby interes prawny SP ZOZ w N. doznał uszczerbku;

b) błędną wykładnię pojęcia "interes prawny", a w konsekwencji uznanie, iż do naruszenia interesu prawnego SP ZOZ doszło w wyniku uniemożliwienia skorzystania z ustawowego środka odwoławczego, jakim jest protest, podczas gdy do naruszenia interesu prawnego może dojść jedynie w takiej sytuacji, w jakiej naruszenie zasad postępowania ma wpływ na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżący wskazał, że dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych w postępowaniach w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania oraz ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Naruszenie zasad postępowania musi wywrzeć konkretny skutek - efektem naruszenia zasad postępowania musi być uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego uznanie przez Prezesa NFZ, iż interes prawny SP ZOZ doznał uszczerbku w skutek uniemożliwienia wniesienia protestu (art. 153 ustawy o świadczeniach) w sytuacji, gdy odrzucenie oferty było w pełni zasadne, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga w tej sprawie jest uzasadniona, albowiem decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć należy, że Prezes NFZ uznał, że odrzucenie oferty odwołującego się w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, uniemożliwiło mu złożenie środka odwoławczego, jakim jest protest na czynności komisji konkursowej. W związku z powyższym organ zgodził się z odwołującym, iż w powyższej sytuacji doszło do naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Ww. stanowisko organu należy ocenić na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach.

I tak, zgodnie z treścią art. 153 ustawy o świadczeniach w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu zakończenia postępowania oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Protest jest więc środkiem odwoławczym, który można złożyć w toku postępowania. Złożenie protestu jest tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilnoprawny. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny.

Przepis art. 152 ust. 1 ww. ustawy, stanowi zaś o tym komu - i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 tej ustawy - na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga do sądu administracyjnego. I tak, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach kreuje więc nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik kontroli sądowoadministracyjnej. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest więc najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony.

W ocenie Sądu właśnie ten ostatni przepis został naruszony w sprawie przez organ odwoławczy poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji nieuwzględnienie, że w myśl tego przepisu przesłankami skorzystania ze środków odwoławczych i skargi są:

1) naruszenie przepisów prawa,

2) uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będącym uczestnikiem postępowania,

3) związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy.

Innymi słowy dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, oraz ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Naruszenie zasad postępowania musi wywrzeć konkretny skutek - efektem naruszenia zasad postępowania musi być uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ II instancji uchylił zaś decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie, pomimo że nie ustalił w sprawie wszystkich prawnie doniosłych okoliczności - tak jak nakazuje to ww. przepis i jak wskazano to wyżej - poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Brak jest więc - w stanie faktycznym sprawy, którego elementem są ustalone okoliczności uzasadniające odrzucenie w postępowaniu konkursowym oferty SP ZOZ - dalszych rozważań odnoszących się do oceny, czy na skutek stwierdzonych naruszeń prawa po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym.

W tym względzie należy także uwzględnić sposób rozumienia w orzecznictwie uszczerbku w interesie prawnym odwołującego, tj. że uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący to postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego), nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Tak więc do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Brak stanowiska organu w zaskarżonej decyzji co do tego, czy na skutek stwierdzonych naruszeń prawa po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym uniemożliwia dokonanie przez Sąd pełnej kontroli aktu administracyjnego. Sąd ocenia bowiem zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ nie tylko ustaleń faktycznych, ale i odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa wymienionych w decyzji jako podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. II FSK 1067/09 sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Przy dokonywaniu ww. ocen w ponownym postępowaniu należy mieć również na względzie fakt, że zarzuty SP ZOZ, które mogły zostać podniesione w proteście zostały zbadane w postępowaniach odwoławczych. Organ pierwszej instancji oddalając odwołanie SP ZOZ z dnia [...] maja 2011 r. - pomimo iż powołano w nim jedynie ogólnie argument związany z naruszeniem przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie złożenia protestu - szczegółowo wyjaśnił powody odrzucenia oferty SP ZOZ, a organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie z dnia [...] czerwca 2011 r. - potwierdził zasadność odrzucenia oferty odwołującego się (szczegółowo wyjaśniając motywy działania Komisji konkursowej w tym zakresie).

Tak więc w tej sprawie ustosunkowano się do argumentacji SP ZOZ co do powodów niezłożenia przez ten podmiot w terminie aktualnego odpisu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej wskazującego na uprawnienie do realizowania świadczeń objętych postepowaniem [...] w miejscu stacjonowania podstawowego zespołu ratownictwa medycznego w K., jako przyczyny odrzucenia jego oferty. Fakt zaś, że odniesienie się do ww. zarzutów SP ZOZ nastąpiło nie przez komisję konkursową na skutek wniesienia protestu, tylko w postępowaniu administracyjnym - w konsekwencji wniesienia odwołania, jest bez znaczenia w sprawie. Takie sytuacje zostały w orzecznictwie sądowym uznane za dopuszczalne. Jak np. wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/06, protest, który wpłynie do komisji po jej rozwiązaniu, co następuje z mocy prawa z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia, należy potraktować jako odwołanie.

Z tych też względów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Koszty zasądzono zaś w oparciu o treść jej art. 200.