Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2211/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a, art. 86 ; art. 188, art. 200, art. 203, art. 205 par. 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 405/11 w sprawie ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Powiatu B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Powiatu Bieruńsko-Lędzińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Rada Powiatu Bieruńsko-Lędzińskiego w dniu 22 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu bieruńsko-lędzińskiego. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799 ze zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 2011 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w jej § 1 ust. 2, 3 i 5, jako niezgodnej z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że celem art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym jest stworzenie możliwości określenia przez organ stanowiący powiatu zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym powiatu. Wcześniejsza uchwała Rady Powiatu Bieruńsko-Lędzińskiego z dnia 19 grudnia 2006 r. spełniała ten wymóg, gdyż odnosiła się jedynie do zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży radnym. Kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą zmieniono brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 pierwotnej uchwały rozszerzając powyższe uprawnienia na nieetatowych członków zarządu powiatu. Dodatkowo, w opinii organu nadzoru, niezależnie od faktu, że radny może być członkiem organu wykonawczego powiatu, diety przysługują jedynie radnym powiatu z tytułu ich aktywności na forum rady powiatu. Radnym powiatu jest osoba sprawująca swój mandat na podstawie dokonanego przez mieszkańców wyboru, która realizuje zadania ustawowe, w składzie kolegialnego organu. Zatem dieta radnego powiatu wypłacana jest radnemu dlatego, że sprawuje on mandat, a nie za uczestnictwo w składzie zarządu powiatu. Ponadto, żaden z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do podjęcia uchwały umożliwiającej wypłatę diet członkom zarządu powiatu (również nieetatowym).

Powiat Bieruńsko-Lędziński zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnej wykładni prawa, w szczególności art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i pominięciu faktu, że zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu radny zobowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru zakwestionował postanowienia uchwały, bowiem dieta oraz zwrot kosztów podróży, o których mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługują wyłącznie radnemu z tytułu wykonywanego przez niego mandatu. Świadczenia te stanowią rekompensatę za utracone przez radnego zarobki oraz pozostałe związane z tym koszty. Zasady ich wypłaty określa rada powiatu, w granicach określonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, przy uwzględnieniu ograniczenia wynikającego z art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym, wykluczającego przyznanie diety dla radnego, będącego jednocześnie etatowym członkiem zarządu.

Ustawodawca pozbawił prawa do diety takiego radnego, który pełni odpłatnie funkcję członka zarządu, gdyż jest on pracownikiem samorządowym pobierającym wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę. Tym samym ustawa o samorządzie powiatowym nie ogranicza wyboru członków zarządu wyłącznie ze składu rady powiatu, umożliwiając otrzymanie tej funkcji przez osobę niesprawującą mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd I instancji, statut powiatu określa liczbę członków zarządu oraz ilu z nich pozostanie zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 21 lipca 2008 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Radny, jak i osoba niebędąca radnym, może wobec tego sprawować funkcję członka zarządu etatowego lub nieetatowego, lecz radny, w odróżnieniu od członka zarządu niebędącego radnym, bez względu na to, czy jest etatowym członkiem zarządu, czy też nieetatowym będzie otrzymywał dietę. Dieta ta nie przysługuje mu jednakże, jak wywodzi strona skarżąca, za sprawowanie funkcji członka zarządu, lecz wyłącznie z racji wykonywanego mandatu. Przy przyjęciu odmiennego stanowiska, radny będący jednocześnie nieetatowym członkiem zarządu mógłby pozostawać na szczególnie uprzywilejowanej pozycji, albowiem pobierałby podwójne świadczenia pieniężne, dietę radnego oraz dietę członka zarządu. W ocenie Sądu I instancji, stanowiłoby to ominięcie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem ratio legis art. 21 ust. 4a prowadzi do wyłączenia otrzymywania przez radnych diety w sytuacji wypłaty wynagrodzenia za pracę członka zarządu. Postrzeganie diety jako pojęcia pojemnego, które obejmuje rekompensatę, ryczałt, ekwiwalent czy też, wynagrodzenie, stanowi również naruszenie reguł wykładni gramatycznej, gdyż świadczenia mające charakter diety radnego są objęte zwolnieniem podatkowym.

W ocenie Sądu I instancji, interpretacja art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do przyznania członkom zarządu powiatu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży z tytułu sprawowanego przez nich stanowiska. Sąd I instancji nie zgodził się z argumentem skargi, wiążącym niejako celowość przyznania diety nieetatowemu członkowi zarządu z ograniczeniem w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej, wynikającym z art. 2 ust. 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584). Wprawdzie zakazy określone w tej ostatniej ustawie objęły swoim zakresem członków zarządu powiatu, to jednak nie stanowią one wystarczającej podstawy do przyznania nieetatowemu członkowi zarządu świadczeń, określonych w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Celem ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej jest ograniczenie wykonywania funkcji publicznej przy jednoczesnym prowadzeniu działalności gospodarczej, co może prowadzić do nadużyć. Jednak z tytułu tego ograniczenia nie można wywodzić prawa nieetatowych członków zarządu do rekompensaty w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. W ocenie Sądu I instancji, funkcja członka zarządu powiatu jest pełniona społecznie i dobrowolnie, a każdy z potencjalnych pretendentów do niej musi wyrazić zgodę się na kandydowanie. W konsekwencji powinien się on liczyć z prawnymi i faktycznymi konsekwencjami powołania na stanowisko nieetatowego członka zarządu, tym bardziej, że kandydat spoza rady powiatu nie będzie otrzymywał z tego tytułu żadnego świadczenia pieniężnego, bowiem nie przewidują tego obowiązujące przepisy prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że norma kompetencyjna dla określonego organu musi być wyraźnie określona, a organy mogą działać tylko o ile prawo je do tego upoważnia. Nie mogą działać poza ustawowo przyznaną im kompetencją, gdyż każde takie działanie jest klasyfikowane jako pozbawione legalności (zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada praworządności).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący powiat. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 4 oraz ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym przez uznanie, że niezgodnym z przepisami jest przyznanie diety radnemu pełniącemu nieodpłatnie funkcję członka zarządu powiatu. Powiat zarzucił także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że pełnienie funkcji członka zarządu powiatu jest uprawnieniem radnego, a nie jego obowiązkiem wynikającym z zajmowanego stanowiska radnego.

Powiat wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie aktu nadzoru, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jego uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

W przedmiotowej sprawie zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 21 ust. 4 i 4a w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zwana dalej u.o.p. Pierwszy z tych przepisów, tj. art. 21 ust. 4 u.o.p. stanowi bowiem jednoznacznie, że rada powiatu – z zastrzeżeniem tylko ust. 5 tego przepisu – co do ustawowo określonej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca – stanowi, iż radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto rada powiatu przy ich ustalaniu, tj. diet radnego bierze także pod uwagę funkcje pełnione przez radnego czyli tak jak w tej sprawie nieodpłatnie funkcję członka zarządu powiatu. Wynika to także z tego, iż przepis art. 21 ust. 4 u.o.p. także jednoznacznie stanowi, że radnemu dieta nie przysługuje tylko jeżeli pełni odpłatnie funkcję członka zarządu, czyli jest pracownikiem samorządowym, który pobiera wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy. Z kolei art. 21 ust. 2 u.o.p. stanowi, że radny powiatu ma obowiązek brać udział w pracach organów powiatu. Oznacza to, że dla radnego będącego nieetatowym członkiem zarządu powiatu – biorąc pod uwagę jego ustawowe obowiązki – nie budzi wątpliwości, że są to dodatkowe obowiązki. Natomiast rada powiatu ustalając wysokość diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Ponadto brak jest podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska, że przepis art. 21 ust. 4 i 4a u.o.p. wprowadza ustawowy zakaz ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnemu powiatu, który jest nieetatowym członkiem zarządu powiatu z tego tytułu, że pobiera diety i przysługuje mu zwrot kosztów podróży służbowych, lecz jako radnemu powiatu. Dlatego też nastąpiła w tej sprawie błędna wykładnia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 4 i 4a u.o.p. co z kolei spowodowało, że Sąd I instancji pomimo błędnego zastosowania w tej sprawie przez Wojewodę Śląskiego art. 21 ust. 4 u.o.p. – nie uchylił wydanego przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 31 stycznia 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr III/23/10 Rady Powiatu Bieruńsko-Lędzińskiego z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu bieruńsko-lędzińskiego, w części określonej w § 1 ust. 2, 3 i 5 uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 21 ust. 4 u.o.p.

Z kolei biorąc pod uwagę, że nie nastąpiło w tej sprawie żadne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie nastąpiło naruszenie zastosowanych w tej sprawie przepisów art. 21 ust. 4 i 4a ustawy o samorządzie powiatowym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w tej sprawie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i zgodnie z art. 188 ustawy p.p.s.a. rozpoznając skargę uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz biorąc pod uwagę przesłankę z art. 86 u.o.p., że postępowanie sądowe w tym zakresie jest wolne od opłat sądowych.