Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 492/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 53 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 158 par 1, art. 158 par 2,art. 105 par 1, art. 7, art. 77, art. 107 par 3, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak: [...]; II. zasądza od na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek D. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 w zw. art. 156 § 1 k.p.a, uchyliło decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P4 (...) polegająca na realizacji następujących elementów: wieży kratowej o wysokości 60,45 m n.p.t., zespołu anten sektorowych zamontowanych na konstrukcji wieżowej, urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo- odbiorczych oraz instalacji zasilającej i odgromowej na działce nr [...], położonej w S. gm. L.".

We wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji wyjaśnił, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności, zaś z pisma inwestora z [...] grudnia 2018 r. i załączonej mapy wynika, że działka nr [...], należąca do D. D., zabudowana obiektami młyna i produkcji mąki, nie znajduje się pod obszarami oddziaływania planowanej stacji bazowej. Organ stwierdził, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sporna inwestycja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma zatem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), a projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu. Miejsca dostępne dla ludności, w tym teren produkcji przetwórstwa zbożowego, nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdzono, że obszary w których wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekroczy 0,1 W/m2 znajdują się w miejscach niedostępnych dla ludności. Ponadto, za strony postępowania organ I instancji uznał, poza inwestorem, M. W., K. D. i Krajową Spółkę [...]. W dniu [...] marca 2019 r. decyzja ta stała się prawomocna i wykonalna.

W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. W. D. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, że z kwalifikacji spornej instalacji radiokomunikacyjnej wynika, że ma ona obejmować 3 anteny o mocy przekraczającej 2000W, a zatem powinna być przeprowadzona analiza oddziaływania inwestycji na środowisko; ponadto w kwalifikacji zostało pominięte oddziaływanie sumy mocy wszystkich anten, a organ nie uwzględnił, że na jego działce w odległości ok. 35 m znajduje się budynek młyna, w którym prowadzi działalność gospodarczą i gdzie przebywają ludzie.

W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a., pismem z dnia [...] maja 2019 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W toku postępowania oświadczenie złożył m.in. M. W., działający w imieniu inwestora, wskazując, że działka nr [...], objęta inwestycją, ma długość ok. [...] m, a sąsiednia działka nr [...] ma długość [...] m. Planowana inwestycja ma natomiast być usytuowana przy granicy zachodniej działki nr [...], a więc faktycznie odległość inwestycji od budynku młyna wynosi ok. 90 m, poza tym działka nr [...], na której młyn się znajduje, nie sąsiaduje z planowaną inwestycją - oddziela ją bowiem działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 2, art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie nieważnościowe, uznając, że D. D. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może się domagać stwierdzenia nieważności spornej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu lub odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, interes prawny musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 293), dalej jako "u.p.z.p.", przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi, a także właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, zaś przepis art. 28 k.p.a. pozwala także na przyznanie statusu strony także właścicielom sąsiednich nieruchomości, ale tylko w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Kolegium uznało, że skarżący nie posiada przymiotu strony, gdyż nie posiada cech wskazanych w powyższych przepisach. Z art. 143 Kodeksu cywilnego wynika, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego, na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni. Skoro społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości jest związane z nieskrępowanym z niej korzystaniem, to ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości sąsiedniej, oznacza więc potencjalne ograniczenie swobody właścicieli tych nieruchomości i stanowi dla nich uciążliwość, w takim przypadku można mówić, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło na podstawie załączników graficznych dołączonych do akt, że nieruchomość skarżącego (nr [...]) jest zlokalizowana w odległości od planowanej inwestycji na działce nr [...] ok. 70 m, a od budynku młyna około 90 m. Z przedstawionej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, w szczególności z rzutów poziomych i pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości do 40 m i 150 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej oraz z przedstawionych na załączniku graficznym przewidywanych obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (widok w płaszczyźnie poziomej i pionowej) wynika, że oddziaływanie anten nie rozciąga się na przestrzeń nieruchomości skarżącego, a więc nie może potencjalnie stanowić źródła uciążliwości. Fakt takiego zlokalizowania stacji bazowej telefonii nie ogranicza żadnych praw przysługujących skarżącemu, a więc należało umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe, bowiem stwierdzono, że osoba wnioskująca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję, którą wydało działając jako organ I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 581/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił jednak decyzję dnia [...] sierpnia 2019r. z przyczyn procesowych. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku otrzymania żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu nadzoru jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Z brzmienia ww. przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie wszczyna się na żądanie wyłącznie takiej osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada zdolności prawnej lub też nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym brak interesu prawnego ma charakter oczywisty, organ może załatwić jej żądanie postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast ocena interesu prawnego wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas może ona zostać dokonana tylko w toku postępowania, co oznacza, że w takiej sytuacji organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i w pierwszej kolejności zweryfikować interes prawny wnioskodawcy, a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego - umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe. Negatywna ocena interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wyklucza jednak wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte z urzędu nie może zostać umorzone z powodu stwierdzenia braku interesu prawnego osoby domagającej się jego wszczęcia. Istnienie interesu prawnego takiej osoby - w świetle art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. warunkuje bowiem przeprowadzenie postępowania wyłącznie wszczętego na wniosek. Ocena interesu prawnego osoby, która żądała stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie w tym przedmiocie wszczęto z urzędu, ma natomiast znaczenie tylko w kontekście obowiązku zapewnienia tej osobie udziału w postępowaniu. Sąd stwierdził, że choć W. D. niewątpliwie domagał się w piśmie z [...] maja 2019 r. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jednak na podstawie akt sprawy nie sposób przyjąć, że postępowanie w tym przedmiocie, przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zakończone zaskarżoną decyzją, było postępowaniem wszczętym na żądanie skarżącego. Jeżeli zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało przez Kolegium wszczęte z urzędu, to powinno ono zostać zakończone stosowną decyzją opartą na merytorycznej ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Umorzenie tak zainicjowanego postępowania z powołaniem się na brak interesu prawnego W. D. narusza natomiast dyspozycję art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wskazaną na wstępie, zaskarżoną obecnie do Sądu, decyzję z dnia [...] czerwca 2020r. uchylając decyzję własną o umorzeniu postępowania i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta.

Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe ustalenia, w tym co do braku konieczności wydania decyzji środowiskowej, braku oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego, brak miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16; z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11; z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12).

W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy, nie potwierdza, by kwestionowana decyzja była dotknięta jedną z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.: nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (pkt 5), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (pkt 6) i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Natomiast odnosząc się w szczególności do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium podniosło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. W ocenie Kolegium, taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Decyzja lokalizacyjna jest aktem o charakterze związanym co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej, pomimo że okoliczni mieszkańcy nie wyrażają zgody na lokalizację inwestycji. Przedmiotem oceny w postępowaniu lokalizacyjnym nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.

Kolegium przytoczyło także treść § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz.71), dalej jako "rozporządzenie w/s p.o.ś. z 2010r." i stwierdziło, że sporna inwestycja nie należy do wymienionych w tym przepisie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i podtrzymując stanowisko wyrażone w poprzedniej swojej decyzji, że zaprezentowane graficznie oddziaływanie anten objętych tą inwestycją, w żaden sposób nie może potencjalnie stanowić źródła uciążliwości.

W konsekwencji Kolegium nie stwierdziło przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i odmówiło stwierdzenia nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. D. domagał się uchylenia powyższej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań WSA w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 581/19 i niewyjaśnienie, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek oraz czy zdaniem organu, skarżący ma przymiot strony;

- art. 8 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 94 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.); z art. 4 ust.2 pkt 2, art. 39 ust.3 pkt 3 i art. 48, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1 i 2; art. 60 ust. 1 i 4; art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 1-5 oraz art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 1 u.p.z.p.; z art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), dalej jako "u.d.i.o.ś."; z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia w/s p.o.ś. z 2010r. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało dokonaniem pozornej oceny zgodności kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

- art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na nienależytej ocenie zgodności decyzji lokalizacyjnej z prawem oraz nienależytym uzasadnieniu.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazywał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, a co najmniej dokonanie przez organ własnych ustaleń co do zgodności decyzji lokalizacyjnej z przepisami z zakresu ochrony środowiska i oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucał, że organ pominął przepis art. 59 ust. 1 pkt 2 u.d.i.o.ś., zgodnie z którym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.d.i.o.ś. Jednym z kryteriów, które należy uwzględnić przy przeprowadzaniu tej oceny jest kryterium wymienione w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. "g" tj. zagrożenie dla zdrowia ludzi, w tym wynikające z emisji. Organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń co odległości inwestycji od nieruchomości skarżącego, poprzestając wyłącznie na ustaleniach organu I instancji sformułowanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, przy czym są to różne odległości (90 m, 70 m).

Zdaniem skarżącego, w sprawie powinien mieć zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia w/s p.o.ś. z 2010r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej, niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Sporna inwestycja obejmuje bowiem 3 anteny - każda o mocy 2116,11 W, a więc mocy wyższej niż 2000 W, które niewątpliwie znajdują się w odległości poniżej 100 m od działki skarżącego. W konsekwencji powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, o czym informowała Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] maja 2019 r.

Skarżący podniósł również, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w/s p.o.ś. z 2010r. - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągnął progi określone w ust. 1. Z charakterystyki technicznej planowanego zespołu 9 anten sektorowych wynika, że ich łączna zsumowania moc promieniowania izotropowo EIRP wynosi 10 471,95 W (najniższa moc promieniowania to 506, 52 W, najwyższa to 2 116,11 W), a zatem nie ulega wątpliwości, że inwestycja oddziałuje na znacznie szerszy krąg nieruchomości, niż nieruchomość, na której inwestycja ma być posadowiona i nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujące. Oznacza to, że osiągnięty został próg, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. "g" rozporządzenia w/s p.o.ś. z 2010r. i należało sumować moc promieniowania anten oraz dokonać oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, bowiem jej odległość od granicy działki skarżącego i posadowionego na niej zakładu pracy wynosi 50 m. Na konieczność sumowania mocy promieniowania izotropowego EIRP i uwzględniania zjawiska superpozycji (kumulacji) wszystkich anten wskazują sądy administracyjne: NSA w wyroku z 13 października 2015 r., sygn. akt. II OSK 329/14, uznał, że "parametry tego samego rodzaju, które charakteryzują skalę przedsięwzięcia, a odnoszą się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu istniejących i planowanych, sumują się. Jest to bowiem konieczne dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko" (także NSA w wyroku z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1561/17; WSA w Gliwicach w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/GI 257/19).

W związku z tym, zdaniem skarżącego, organ powinien obecnie stwierdzić nieważność decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego.

Dodać należy, że w związku z wnioskiem organu i jednoczesnym brakiem sprzeciwu skarżącego, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności w takim zakresie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Mając na względzie wydany w sprawie wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019r., II SA/Lu 581/19 Kolegium dokonywało oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że prowadziło postępowanie z urzędu, stosownie do zawiadomienia z dnia [...] maja 2019r. o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania (k.157 akt admin.). Wbrew zarzutom skargi w tej sytuacji kwestia przymiotu strony skarżącego miała znaczenia drugorzędne, skoro organ samodzielnie zdecydował o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest więc uzasadniony.

Natomiast rację ma skarżący, że Kolegium co najmniej przedwcześnie, bez szczegółowej analizy stwierdziło, że nie zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85). Nie ulega też wątpliwości, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa".

W rozpatrywanej sprawie skarżący słusznie upatruje rażącej – w powyższym rozumieniu - wadliwości decyzji Wójta Gminy L. z [...] lutego 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w pominięciu, przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia (a w konsekwencji i oceny, czy konieczne jest uprzednie wydanie decyzji środowiskowej), kwestii superpozycji (kumulacji) mocy wszystkich anten.

Za rażące naruszenie prawa polegające na pominięciu sumowania (kumulacji) mocy wszystkich anten stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej trafnie uznał wprost NSA w wyroku z 12 marca 2020r., II OSK 1271/18, którego stanowisko Sąd w rozpatrywanym składzie w pełni podziela. Wyjaśniając to stanowisko Sąd ten podkreślił, że "kwestia dopuszczalności ustalenia lokalizacji musi być rozpatrzona w świetle zgodności z przepisami szczególnymi. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że - stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.o.ś. - organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody lokalizacyjnej od przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej. W tym zakresie kluczowe znaczenie przypisać należy ustaleniu, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w/s p.o.ś.) lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Z powołanych przepisów rozporządzenia wynika zaś, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3008/18; z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14), czego wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów, w tym przede wszystkim wielkości promieniowania, zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15)".

Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2018r., VII SA/Wa 658/17 w odniesieniu do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Pogląd o konieczności uwzględniania kumulacji promieniowania przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych, a także zatwierdzających pozwolenie na budowę jest obecnie dominujący w orzecznictwie. (zob. wyroki NSA z: 16 stycznia 2020 r., II OSK 4609/18 i 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18; wyroki NSA z: 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13 i 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15).

Z uzasadnień tych wyroków, a także ze stanowiska biegłego Wojskowej Akademii Technicznej, powołanego w toku kontroli NIK (Informacja o wynikach kontroli. Postępowania administracyjne związane z budowa i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej. [...], nr ewid. [...] - [...] wynika, że sformułowanie w rozporządzeniu w/ p.o.ś. z 2010r. "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "układ antenowy" pracujący na tym samym lub zbliżonym kierunku promieniowania (azymucie). Analiza oddziaływania stacji nie może odbywać się tylko na podstawie literalnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś., zgodnie z którymi "równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny". Anteny pracujące na stacjach bazowych są w istocie zestawem od kilku do kilkunastu pojedynczych anten dipolowych lub mikropaskowych, zamkniętych w jednej obudowie. Pojedyncza antena panelowa (np. sektorowa) jest zbiorem pojedynczych anten - dipoli, promieniujących energię wielkiej częstotliwości w przestrzeń. W tym sensie termin EIRP, czyli "równoważna moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny" oznacza, że odnosi się do pojedynczego dipola. W rzeczywistości całkowita moc EIRP promieniowania przez wszystkie dipole (pojedyncze anteny) anteny panelowej (np. sektorowej) jest ich sumą mocy wypromieniowanej przez poszczególne dipole. Równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. Gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten, wtedy równoważna moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku. Anteny obsługujące określony sektor są bowiem powiązane funkcjonalnie (kontrola NIK). Literalne rozumienie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. prowadzić może do stwierdzenia braku oddziaływania stacji na określone budynki, pomimo że faktycznie ono występuje. Tak jest w przypadku, gdy obszar oddziaływania jest ustalaniu wyłącznie w oparciu o liniową odległość zasięgu promieniowania na kierunku promieniowania układu antenowego sektora, a linia prosta (oś głównej wiązki) przechodzi obok budynku. Takie rozumienie tego przepisu pomija, że promieniowanie to ma postać przestrzenną i składa się z kilku wiązek (wiązki głównej, wiązek bocznych i wiązek tylnych), a kształt tej przestrzeni zależy od szerokości wiązki w pionie i poziomie). Potencjalne niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko stacji bazowej zachodzi więc nie tyle w teoretycznie wyodrębnionej "osi" będącej prostą, co w określonej przestrzeni "wzdłuż" tej osi. W praktyce nie ma takiej sytuacji, by wystąpiła tylko jedna wiązka promieniowania. Może więc wystąpić nałożenie się dwóch sąsiednich wiązek (dla różnych azymutów) tej samej stacji, powodując powstanie PEM o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalną wielkość dla miejsc dostępnych dla ludzi.

Powyższe oznacza, że kwestia sumowania (kumulacji) mocy promieniowania wszystkich anten sektorowych i radioliniowych, powinna być w każdym wypadku uwzględniana przez organ przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Wynika to zarówno ze związania organu planistycznego ewentualną decyzją środowiskową (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), która jest obowiązkowa w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco potencjalnie lub zawsze oddziaływać na środowisko, co jest wprost zależne od wielkości promieniowania (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś.). Brak uwzględnienia tej kwestii przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej może doprowadzić do pominięcia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.o.ś., dlatego ten brak należy traktować jako rażące naruszenie prawa, a więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązek oceny, czy dane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, spoczywa na organie wydającym decyzję lokalizacyjną. Jest to podstawowa okoliczność podlegająca ustaleniu w takim postępowaniu. Z obowiązku tego nie zwalnia organu przedstawienie przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia i złożenie oświadczenia, że przedsięwzięcie nie wymaga decyzji środowiskowej, zwłaszcza, że u.d.i.o.ś. nie określa żadnych warunków, jakie powinien spełniać autor takiej kwalifikacji, w szczególności nie wymaga, by jej autor posiadał specjalistyczną wiedzę. Obowiązkiem organu w każdym wypadku jest weryfikacja dokonanej przez inwestora kwalifikacji i ustalenie, jakie jest rzeczywiste oddziaływanie przedsięwzięcia, co wymaga uwzględnienia kumulacji mocy promieniowania.

Jak wyżej wskazano, na obowiązek uwzględniania kumulacji mocy promieniowania wskazuje dominująca obecnie linia orzecznicza dotycząca wykładni art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.o.ś. i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. Jakkolwiek zasadniczo naruszenie przepisów, które wymagają pogłębionej wykładni, nie jest traktowane jako rażące naruszenie prawa, to jednak wyrażane jest również stanowisko, że "nie jest całkowicie wykluczone, że wybór jednej z wykładni może okazać się tak dalece wadliwy, że będzie spełniał kryteria rażącego naruszenia prawa" (zob. wyroki z 18 czerwca 1997r., III SA 422/96; z 28 listopada 1997r., III SA 1134/96).

W ocenie Sądu taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w odniesieniu do obowiązku jednoznacznego określenia przez organ wydający decyzję lokalizacyjną, rzeczywistej mocy promieniowania stacji bazowej, obejmującej sumę wszystkich anten tej stacji. Stacje bazowe telefonii komórkowej są bowiem szczególnymi inwestycjami ze względu na emitowane przez nie promieniowanie elektromagnetyczne, którego wpływ na żywe organizmy, a więc i na ludzi, nie jest jednoznacznie zbadany. Jakkolwiek lokalizowanie takich stacji ma charakter inwestycji użyteczności publicznej, to jednak realizowanie tego celu publicznego nie może dokonywać się z naruszeniem podstawowych wartości (zdrowie, życie), innych osób, znajdujących się w sąsiedztwie stacji bazowej. Przeciwna wykładnia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś., dopuszczająca wydanie decyzji lokalizacyjnej bez ustalenia rzeczywistej mocy promieniowania wszystkich anten, nie daje się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami ochrony życia i zdrowia. Skutkiem pominięcia kumulacji mocy promieniowania może być powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe, brak natomiast odniesienia się do kwestii sumowania promieniowania, nie sposób więc ocenić, czy zarzuty skarżącego dotyczące znacznie wyższych wielkości promieniowania, emitowanego łącznie przez wszystkie anteny objęte sporną inwestycją, niż wskazane w kwalifikacji przedsięwzięcia, na podstawie którego wydano decyzję lokalizacyjną, są zasadne. Choć rzeczywiście organ w postępowaniu nieważnościowym nie rozpatruje ponownie sprawy, to jednak zobowiązany jest podjąć czynności wyjaśniające zmierzające do stwierdzenia, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie dotyczące decyzji Wójta [...] i uwzględniło skarżącego jako stronę, to powinno stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji ustalić, czy przy kwalifikacji spornej inwestycji zostało uwzględnione sumowanie (kumulacja) mocy promieniowania wszystkich 9 anten, przy czym należy podkreślić, że chodzi również o anteny radioliniowe. Tymczasem - jak wynika z akt – autorka kwalifikacji przedsięwzięcia, przedstawionej przez inwestora, wprost wskazała, że w kwalifikacji nie uwzględniła anten radioliniowych (k. 7 kwalifikacji). Tylko w razie pozytywnych ustaleń Kolegium byłoby obecnie uprawnione od odmowy stwierdzenia nieważności, natomiast brak uwzględnienia kumulacji mocy promieniowania wszystkich 9 anten, musi natomiast skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, z tym, że stosownie do art. 53 ust. 7 u.p.z.p. - "Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. – "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".

Zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy okazały się zatem uzasadnione.

W świetle powyższego, podlegały uchyleniu obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W konsekwencji wyroku, organ zobowiązany będzie zatem ponownie przeprowadzić postępowanie i uwzględnić powyższe rozważania.