Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1856/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 33 (2)
journal: Dz.U. 2006 nr 90 poz 631
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 135/14 w sprawie ze skargi A.B. i B.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania solidarnie na rzecz A.B. i B.B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z 9 czerwca 2014 r. skarżący złożyli wniosek kierowany do Prezydenta Miasta Poznania o udostępnienie im informacji publicznej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 15 maja 2012 r. ([...]) wraz z jej integralną częścią - projektem architektoniczno-budowlanym, decyzji o zmianie pozwolenia na budowę 2013/2012, z 7 września 2012 r. ([...]) oraz decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 3 września 2012 r. ([...]) wydanej na rzecz H.K. i J.P.

Pismem z 14 czerwca 2014r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wezwał A.B. i B.B. do złożenia wyjaśnień i określenie w jakiej części domagają się udostępnienia projektu budowlanego, albowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia udostępnienie projektu budowlanego w całości każdemu, kto o to wnosi. Organ jednocześnie przekazał decyzję o pozwoleniu na budowę nr 957/12 z 15 maja 2012r. ([...]) oraz decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 3 września 2012r. ([...]).

Pismem 16 czerwca 2014 r. A.B. i B.B. ponowili wniosek o udostępnienie projektu budowlanego w całości, dotyczącego inwestycji przy ul [...].

Pismem z 30 lipca 2014 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z 21 sierpnia 2014 r. A.B. i B.B. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudostępnieniu przedmiotowego projektu budowlanego oraz pełnej dokumentacji sprawy.

Pismem z 12 września 2014 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przekazując wnioskodawcom komplet dokumentów urzędowych pochodzących z akt administracyjnych, nie udostępniając jednak projektu budowlanego.

Pismem z 27 października 2014 r. A.B. i B.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w zakresie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a) ustawy o

dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), projekt budowlany stanowi informację publiczną. O ile organ odmawia jej udostępnienia w myśl art. 16 u.d.i.p. powinien wydać decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie organ takiej decyzji nie wydał i pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Skarżący wyrazili pogląd, iż pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym stanowi informację publiczną, a udostępnienie projektu nie narusza praw autorskich, powołali się również w tym zakresie na orzeczenia sądów administracyjnych.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o oddalenie skargi, wskazując w uzasadnieniu, że projekt budowlany dla budynku mieszkalnego służącego zaspokojeniu indywidualnych potrzeb mieszkaniowych nie jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy albowiem jest on sporządzany na indywidualne zlecenie, zaś jego przedmiotem jest określenie parametrów budynku, który ma służyć realizacji zadań prywatnych, niepublicznych. Informacją taką w szczególności nie może być rozkład pokoi i sypialni. Tak więc projekt budowlany jest dokumentem prywatnym i jako taki nie zawiera informacji publicznej, a w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Za całkowicie chybiony należy uznać pogląd jakoby projekt budowlany stawał się integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie przewiduje tego ustawa prawo budowlane. Zdaniem organu skoro art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza definicję dokumentu urzędowego, jako formy wyrazu informacji publicznej, to przyjąć należy, że dokument nieodpowiadający ustawowej definicji dokumentu urzędowego nie zawiera informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Po 135/14 w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta Miasta Poznania do załatwienia wniosku skarżących z dnia 9 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zaś w punkcie trzecim zasądził od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżących kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności WSA w Poznaniu odnotował, iż wyrażony przez organ kategoryczny pogląd, iż projekt architektoniczno-budowiany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, został wyrażony dopiero w odpowiedzi na skargę. W toku

korespondencji wymienianej między stronami Prezydent Miasta Poznania nie kwestionował, iż projekt budowlany jest informacją publiczną, lecz wskazywał inne przyczyny niemożności jego udostępnienia. Stwierdzając powyższe Sąd w pierwszej kolejności musi odnieść się do tej właśnie kwestii.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. W przedmiotowej sprawie okoliczność tę wskazano wprost w pouczeniu dołączonym do decyzji z 26 lipca 2011 r. (k. 536 akt administracyjnych).

WSA w Poznaniu wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczący nieruchomości gabarytowej, która będzie funkcjonować w określonej przestrzeni, prawie zawsze zawiera informacje, które są potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonej grupy ludzi, również funkcjonujących w tej przestrzeni lub w jej pobliżu. Mają oni prawo być zainteresowani jakie obiekty powstają w miejscu, w otoczeniu którego mieszkają, pracują, wypoczywają. W ramach przysługującego im prawa do społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, osoby te mają prawo dokonania sprawdzenia czy inwestycja, która ma powstać, i której projekt został zatwierdzony, będzie wykonana zgodnie z prawem i czy np. będzie bezpieczna. Osoby te mają np. prawo sprawdzenia czy stwierdzenie przez organ, że budowany obiekt będzie bezpieczny dla otoczenia, polega na prawdzie. Sąd pierwszej instancji odnotował, iż organ administracji architektoniczno budowlanej w zakresie oceny klasycznego projektu budowlanego, w znacznej mierze opiera się na stwierdzeniu posiadania przez projektanta określonych uprawnień. W tym też zakresie organ nie dokonuje analizy projektu co do np. obliczeń wytrzymałości materiałów i elementów projektowanych konstrukcji. Już chociażby z uwagi na zagwarantowanie obywatelom prawa do kontroli nad procesami sprawowania władzy, przyjęcie zatem, że informację publiczną stanowi wyłącznie decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiłoby wypaczenie gwarancji zawartej w art. 61 ust.1 Konstytucji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro projekt budowlany jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., to podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną było zdaniem tego Sądu jedyną, konieczną i wystarczającą,

przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy. Skarżący nie musieli wykazywać swego interesu w tym zakresie, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Za chybione Sąd uznał zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że skoro art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie wymienia projektu budowlanego jako informacji publicznej, to projekt należy traktować wyłącznie jako dokument prywatny. Wyjaśnił, że po pierwsze, jak zostało to już wyżej wyjaśnione, projekt budowlany jako część decyzji o pozwoleniu na budowę jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip i podlega udostępnieniu. Po drugie katalog znajdujący się w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). W związku z tym, mimo iż informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego nie została w nim wymieniona, jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, to nie jest wykluczone, iż stanowi ona informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Celem prawidłowego zakwalifikowania informacji, a tym samym prawidłowego stosowania ustawy, należy kierować się definicją zawartą w art. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji. Ograniczenie rozważań jedynie do katalogu wymienionego w art. 6 u.d.i.p., może prowadzić do błędnych wniosków skutkujących naruszeniem prawa materialnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można generalnie wykluczyć, iż w konkretnym stanie faktycznym pewne części projektu budowlanego nie będą podlegały udostępnieniu np. ze względu na prywatność osób fizycznych. W takiej sytuacji w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, podmiot zobowiązany prowadzi postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Postępowanie to toczy się w trybie unormowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Postępowanie to zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej: o odmowie udostępnienia informacji publicznej (decyzja merytoryczna wydawana na podstawie

art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też - w przypadku jego bezprzedmiotowości - wydaniem decyzji o umorzeniu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Poznania kwestionując możliwość udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie takiej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie wydał. W szczególności za taką decyzję administracyjną nie mogą zostać uznane opisane powyżej pisma Urzędu Miasta Poznania z 16 czerwca 2014 r., 30 lipca 2014 r.,12 września 2014 r., albowiem w świetle art. 107 § 1 k.p.a. żadne z tych pism nie zawiera niezbędnych elementów pozwalających na uznanie, że mogą stanowić decyzję administracyjną. W szczególności nie zawierają tak istotnego elementu jak podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Sąd podkreślił też, iż w niniejszej sprawie, w zakresie korespondencji wychodzącej z Urzędu Miasta Poznania znalazły się pisma, które były podpisywane przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury, działającego we własnym imieniu oraz także pismo (pismo z 14 października 2014 r. k. 23 akt sądowych), które zostało podpisane przez zastępcę Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury, jednak działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania - co jednoznacznie wynika z treści pieczęci, którą opatrzone jest to pismo. Z tego wynika, iż dopiero korespondencję z 14 października 2014 r. należy traktować jako wyrażenie stanowiska przez organ do którego zwrócili się B.B. i A.B. o udostępnienie informacji publicznej. Pismo to jednak nie zawiera żadnej treści merytorycznej w zakresie odmowy udostępnienia tej informacji, a jedynie odwołuje się do uprzednio przesłanej stronom postępowania korespondencji. Także więc pismo z 14 października 2014r. nie zawierając rozstrzygnięcia sprawy nie może być uznane jako decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.

Reasumując powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w dniu wniesienia skargi Prezydent Miasta Poznania pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku B.B. i A.B. z 9 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W aktach sprawy brak jest również informacji by wniosek ten został załatwiony do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd w I wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta Poznania do załatwienia wniosku skarżących z 9 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie punktu I i III, wniósł Prezydent Miasta Poznania. Postawił w niej orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez przyjęcie, że projekt budowlany w całości stanowi informację publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że nawet w razie uznania, iż projekt budowlany jest informacją publiczną, to w całości podlega udostępnieniu.

Po trzecie, naruszenie art. 332 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) przez przyjęcie, że projekt budowlany podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., choć zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy o prawach autorskich, wolno korzystać z utworów jedynie dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań, co oznacza, że nie wolno korzystać z utworów dla celów udostępnienia informacji publicznej.

Po czwarte, naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie przez Sąd okoliczności, że skarżący zapoznali się z planem zagospodarowania terenu znajdującego się w Poznaniu przy ul. [...], a w związku z tym wniosek o udostępnienie informacji publicznej stał się bezprzedmiotowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podnieść należy, że nawet gdyby przyjąć, że żądana informacja stanowi informację publiczną, to nie powinna być udostępniona w całości z uwagi na ochronę prywatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i B. B. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują

enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego, wobec czego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając te zarzuty należy je uznać za nieusprawiedliwione co powoduje, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany stanowi w całości informację publiczną.

Decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę oraz decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę są to akty administracyjne, będące dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Projekt architektoniczno-budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to zatem akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Należy zaznaczyć, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, uznawane jest za ugruntowane (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12). Z tych względów zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Na taką samą ocenę zasługuje zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jest on oczywiście wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie stosował go na obecnym etapie. Przepis ten odnosi się do konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a taka w sprawie nie została wydana. Sprawa dotyczy wszak bezczynności organu.

Zarzut naruszenia art. 332 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) nie jest zasadny, gdyż przepis ten nie zawiera normy, która by rzutowała na to, czy żądana informacja jest czy nie jest informacją publiczną. Jednocześnie zaznaczyć należy, że

postępowanie prowadzone w trybie u.d.i.p. jest rodzajem postępowania administracyjnego, choć nie na każdym etapie toczy się w trybie k.p.a.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy te stanowią m.in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie to miałoby polegać na tym , iż sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu zapoznania się wnioskodawcy z planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, że powołane w tym zarzucie przepisy nie są dla tego zarzutu właściwymi wzorcami kontroli. Nadto zapoznanie się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest zapoznaniem się z projektem architektoniczno-budowlanym, czego domagał się wnioskodawca. Tak więc również ten zarzut uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 204 pkt.1 p.p.s.a