Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1757/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1133/16 w sprawie ze skargi J. R., E. N., I. A. N., M. N., Z. K.N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1133/16, oddalił skargę J. R. , E. N. , I. A. N. , M. N. , Z. N.na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak [...], wywłaszczono na rzecz Okręgowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. część nieruchomości o powierzchni [...] ha, zapisanej w księgach wieczystych pod nazwą: [....] i "[....]", stanowiącej własność M. N. i innych wymienionych w załączonym do orzeczenia wykazie [...]. Odjęcia własności nieruchomości dokonano na rzecz Okręgowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. na cele budownictwa mieszkaniowego.

Następnie, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r. zostało ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. N. i innych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Dokument ten został wydany na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: dekret).

W dniu [...]r. J. R. i Z. N. - spadkobiercy M. N. wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody Lubelskiego i Archiwum Państwowego z prośbą o odszukanie i przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów archiwalnych, dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego orzeczeniem PWRN w L. z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda Lubelski poinformował, że nie posiada w swoich zbiorach archiwalnych dokumentów dotyczących niniejszej sprawy. Natomiast Archiwum Państwowe do pisma z dnia [...] r. dołączyło uwierzytelnione kopie: pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., przekazujące akta sprawy oraz pisma przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. do Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. przekazujące wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych w sprawie wywłaszczenia. Dodatkowo przekazano kopię obwieszczenia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, kopię protokołu komisyjnego ustalenia danych dla określenia odszkodowania w sprawie wywłaszczenia z dnia [...] r., a także pisma z Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] r. do Prezydenta Miasta L. przekazujące plan i wykaz właścicieli nieruchomości położonej przy [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Lu 758/10. Skargę kasacyjną Wojewody Lubelskiego od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1297/11.

W dniu [...] r. zmarł Z. N., a jego spadkobiercami zostali: M. N., I. N., E. N. i Z.N.

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Lubelski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji pismami z dnia [...] r. wystąpił do Archiwum Państwowego, Sądu Rejonowego Lublin-Zachód, Sądu Rejonowego w Otwocku, Sądu Rejonowego dla Łodzi, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Centrum Personalizacji Dokumentów Wydziału Udostępnienia Danych, Urzędu Miasta Łodzi Wydziału Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego w Łodzi, Urzędu Miejskiego w Janowie Lubelskim Ewidencji Ludności, Urzędu Stanu Cywilnego w Janowie Lubelskim, Urzędu Stanu Cywilnego w Białej Podlaskiej, Ewidencji Ludności Urzędu Miasta Białej Podlaskiej, Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie w celu ustalenia danych o współwłaścicielach wywłaszczonej części nieruchomości. Zwrócił się również do prawdopodobnych spadkobierców z prośbą o przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości.

W kwestii rozstrzygnięcia, czy ustalone odszkodowanie zostało wypłacone, Prezydent L. wezwał żyjące strony postępowania do złożenia wyjaśnień i przedłożenia posiadanych dokumentów, dotyczących wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. W dniu [...] r. do organu pierwszej instancji zgłosił się S. B.M., syn S. i oświadczył, że w księgach hipotecznych [...] wpisany był jego ojciec S. M., a także, że zgodnie z jego wiedzą ojciec za wywłaszczoną nieruchomość otrzymał znikome odszkodowanie w wysokości ok. [...] zł. Natomiast w dniu [...] r. zgłosił się J.T. K., syn J. K. i oświadczył, że w latach [...] za wywłaszczoną nieruchomość została przyznana jego matce działka zamienna przy [...] o powierzchni mniejszej o połowę niż wywłaszczona, a także, że nie pamięta, czy odszkodowanie zostało wypłacone i nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wypłatę wyliczonego odszkodowania w kwocie ok. [...] zł. Przedłożył również oryginały dokumentów: orzeczenia o zamianie nieruchomości z dnia [...] r. oraz plan działki budowlanej wydzielonej z nieruchomości przy [...] , należącej do obszaru nieruchomości [...]

Realizując wskazania Wojewody Lubelskiego, organ pierwszej instancji wystąpił do Archiwum Państwowego oraz do Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie - X Wydział Ksiąg Wieczystych o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów z ksiąg hipotecznych [...] i "[...] ", które wskazałyby udziały poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości oraz do Sądu Rejonowego w Lublinie II Wydziału Cywilnego z pytaniem, czy w latach [...] XX w. zakładano depozyt na odszkodowanie należne M. N.. Archiwum Państwowe w piśmie z dnia [...] r. poinformowało, że w księdze hipotecznej [...] " nie natrafiono na wpisy potwierdzające posiadanie tej nieruchomości przez M. N.i innych wymienionych w wykazie Nr [...] . Ponadto wskazało, że nie posiada księgi hipotecznej [...] Z kolei Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie X Wydział Ksiąg Wieczystych przy piśmie z dnia [...] r. przesłał odpisy dokumentów z księgi hipotecznej "[...] i [...] Ponadto Archiwum Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w piśmie z dnia [...] poinformowało, że w latach [...] nie toczyło się postępowanie o wpłatę do depozytu odszkodowania ustalonego na rzecz M. N..

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. Organ podniósł przede wszystkim zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazał również, że ustalenia faktyczne nie dostarczyły podstaw, aby sądzić, że nie doszło do wypłaty M. N. odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia z dnia [...]r.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...]r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania spadkobierców M. N.: J. R. , M. N. , I. N., Z. N.i E. N. , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 39 ust. 1 powołanego wyżej dekretu, mając na uwadze regułę wynikającą z art. 108 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.), roszczenie o wypłatę skarżącym zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu. Organ wyjaśnił, że stosownie do tego przepisu, bieg przedawnienia rozpoczął się od dnia, w którym uprawnieni mogli żądać zaspokojenia roszczenia, tj. od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości stało się ostateczne. Wojewoda stwierdził przy tym, że materiał sprawy na ustalenie tej daty nie pozwala, jednakże z materiałów archiwalnych nie wynika, aby któraś ze stron składała odwołanie od tego orzeczenia. Nie natrafiono również na orzeczenie organu wyższego stopnia w tej sprawie.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że o ile nie jest możliwe dokładne określenie, kiedy wskazane orzeczenie stało się ostateczne, to jednak nie ma podstaw, aby odmawiać mu waloru ostateczności. Organ podkreślił, że nie kwestionują tego również sami wnioskodawcy, przeciwnie, żądając wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, potwierdzają ostateczność i wykonalność orzeczeń. Ostateczny charakter decyzji odszkodowawczej przyznał też NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1297/11, w którym stwierdził, że: "wniosek skarżących dotyczy żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o odszkodowaniu (...)". Powołując się zatem na treść art. 39 ust. 1 dekretu, organ odwoławczy uznał, że roszczenie skarżących o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przedawniło się, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

W skardze na powyższą decyzję J. R. oraz M. N., I. N., E. N. i Z. N. podnieśli, że art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawcy nie dochodzą przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz jego wypłaty. Wnioskodawcy nie zaprzeczyli, że odszkodowanie zostało przyznane, podnieśli natomiast, że nie zostało ono pobrane, gdyż M. N. ustaloną tytułem odszkodowania kwotę uważał za rażąco niską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień rozpoznawania wniosku skarżących, tryb i przesłanki ustalenia wysokości oraz ewentualnej wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej: u.g.n.). W myśl art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie roszczenie spadkobierców M. N. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jednak bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W myśl art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (ust. 1). Termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie może zostać przedłużony ani przywrócony. Spadkobiercy M. N. złożyli wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dopiero w dniu [...]r. Mimo braku możliwości dokładnego określenia daty uzyskania przez orzeczenie o wywłaszczeniu przymiotu orzeczenia ostatecznego, z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że trzyletni termin na złożenie tego wniosku upłynął najpóźniej około połowy [...] r. (sześcioletni termin z art. 39 ust. 2 dekretu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ nie było w toku postępowania wywłaszczeniowego sporu co do własności wywłaszczanej nieruchomości).

Ponadto, co znamienne, spadkobiercy zmarłego dnia [...] r. M. N. w [...], które upłynęły od daty jego śmierci do daty wystąpienia z wnioskiem, nigdy nie podnosili zarzutu niewypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Upływ terminu przedawnienia roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, stąd postępowanie wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, że art. 39 dekretu nie ma zastosowania wówczas, gdy odszkodowanie zostało wprawdzie przyznane, ale nie wypłacone. W pojęciu roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w powołanym przepisie, mieści się bowiem nie tylko roszczenie o ustalenie odszkodowania, ale również o jego wypłatę (por. F. Zoll, Prawo cywilne w zarysie. Część ogólna, Kraków 1946, s. 86). Niezasadne są zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie oraz prawa do równej ochrony własności, naruszenia art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędne przyjęcie, że roszczenie wnioskodawców uległo przedawnieniu, a także naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, nie ma wystarczających przesłanek, by uznać, że ustalone odszkodowanie nie zostało M. N. wypłacone. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie brak jest dowodu z dokumentów potwierdzającego wprost zapłatę na rzecz M. N. odszkodowania, a w szczególności brak jest dowodu w postaci potwierdzenia przelewu lub dokumentu pocztowego. Organy, podejmując próbę ustalenia tej kwestii, uzyskały pismo z dnia [...] r., w którym [...] S.A. informuje, że brak jest dokumentów dotyczących operacji wykonanych w latach [...] ubiegłego wieku. Dokumentacja księgowa z tego okresu uległa bowiem zniszczeniu (tzw. brakowaniu) za zgodą właściwej terytorialnie jednostki organizacyjnej Archiwum Państwowego, przy czym okres jej przechowywania, według obowiązujących przepisów, wynosił 5 lat. Z kolei z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji od Poczty Polskiej S.A. wynika, że w zasobach archiwum Poczty Polskiej przechowywane są dokumenty przekazowe za okres od stycznia 2009 r., gdyż okres przechowywania dokumentów przekazowych wynosi 5 lat, licząc od początku roku następującego po roku obrotowym, którego dane zbiory dotyczą. Jak wynika z powyższego, krótki okres przechowywania dokumentów bankowych i przekazów pocztowych nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odszkodowanie należne M. N. zostało doręczone przekazem pocztowym, bądź wypłacone przez [...]. W takiej sytuacji należało ustalić tę okoliczność w oparciu o wszelkie dostępne materiały dowodowe, w tym dokumentację archiwalną postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., co organy obu instancji wykonały, dając temu wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Analiza tej dokumentacji dawała wystarczające przesłanki do uznania, że poprzednikowi prawnemu skarżących wypłacono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, co zasadnie stwierdził Wojewoda Lubelski. Organ ten zgromadził kompletny materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny oraz dokonał prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego. Należycie wobec tego wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym też zakresie podniesione w skardze zarzuty naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd uznał za nieuzasadnione.

Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało M. N. wypłacone. Przede wszystkim, Archiwum Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w piśmie z dnia [...]. poinformowało, że w latach [...] nie toczyło się postępowanie o wpłatę do depozytu odszkodowania ustalonego na rzecz M. N.. Tymczasem złożenie odszkodowania do depozytu sądowego następowało wówczas, gdy osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania, albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. Oznacza to, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie miała miejsca w sprawie wywłaszczenia sytuacja odmowy przyjęcia odszkodowania. Ponadto, w aktach zamieszczone są oświadczenia spadkobierców S. M. i J.K. - współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, z których to oświadczeń wynika, że ich poprzednicy prawni otrzymali odszkodowania za tę nieruchomość. S. B. M., syn S., oświadczył, że ojciec za wywłaszczoną nieruchomość otrzymał znikome odszkodowanie w wysokości ok. [...] zł, J. T. K., syn J. K., oświadczył, że w latach [...] za wywłaszczoną nieruchomość została przyznana jego matce działka zamienna przy ul. [...] o powierzchni mniejszej o połowę niż wywłaszczona, na potwierdzenie czego przedłożył oryginały dokumentów: orzeczenia o zamianie nieruchomości z dnia [...] r. oraz plan działki budowlanej wydzielonej z nieruchomości przy [...] w L., należącej do obszaru nieruchomości [...]

Sąd przyznał, że okoliczności te wprawdzie nie potwierdzają wprost, że odszkodowanie zostało wypłacone poprzednikowi prawnemu skarżących M. N., jednak są istotnym dowodem na to, że roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości były przez państwo realizowane. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza ponadto wystąpienia jakichkolwiek okoliczności prawnych, czy faktycznych, które stanowiłyby przeszkodę dla wypłaty M. N. ustalonego odszkodowania. Przedstawione okoliczności przemawiają za tym, że doszło do wypłaty odszkodowania, czego skarżącym nie udało się skutecznie zakwestionować. Sąd uznał też, że nie można zarzucić organom administracji niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przypadku bowiem, gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 568/14 i z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Lu 272/15). W konsekwencji Sąd uznał, że rozstrzygające niniejszą sprawę organy administracyjne, pomimo znacznego upływu czasu od daty zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, który to odstęp czasowy spowodował obiektywne trudności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie, wykazały, że należne odszkodowanie zostało wypłacone poprzednikowi prawnemu skarżących, w wyniku czego Skarb Państwa jako dłużnik zwolnił się z powstałego zobowiązania. Mając na uwadze powyższe, także żądanie waloryzacji odszkodowania jest w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowe. Waloryzacja oznacza bowiem przerachowanie wysokości odszkodowania. Waloryzacja dotyczy okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, kiedy ustala się wysokość odszkodowania, a datą wypłaty tego odszkodowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. N., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, tj. uznającej, że w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

2) art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 i art. 233 u.g.n. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, skutkującą odmową wypłaty skarżącej należnego, zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości należącej do jej poprzednika prawnego w sytuacji, gdy uprawnienie do odszkodowania powstało, lecz nie zostało nigdy zrealizowane.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony i niepełny stan faktyczny, który nie przesądza o fakcie wypłaty M. N. lub jego następcom prawnym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda, jak i organ I instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 758/10 podczas gdy organ w postepowaniu nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności czy odszkodowanie zostało wypłacone M. N. bądź jego następcom prawnym oraz nie zbadał samej zasadności waloryzacji.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji znacznego ograniczenia przez organ I instancji udziału skarżących w prowadzonym postępowaniu, polegającego na niezawiadomieniu ich o zamiarze przesłuchania świadka S. B. M. (karta: [...]) oraz świadka J. T. K. (karta: [...]) oraz przesłuchaniu ww. świadków bez udziału stron.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania stron, pomimo że w sprawie, po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z zasadą lex retro non agit oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, organ orzekający o prawie skarżącej do zwaloryzowanego odszkodowania nie może badać momentu przedawnienia w oparciu o przepisy, które weszły w życiejuż po tym jak decyzja o przyznaniu prawa do odszkodowania stała się ostateczna, ale powinien uwzględnić stan prawny istniejący w chwili jej wydania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji pominął fakt, że w przeprowadzonym postępowaniu organy nie dopełniły nałożonych na nie zaleceń Sądu. W szczególności nie ustaliły, czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz nie zbadały zasadności waloryzacji odszkodowania. Organ I instancji dopuścił zaś i przeprowadził dowód ze świadków nie zawiadamiając jednocześnie strony o zamiarze ich przesłuchania. Uniemożliwił więc tym samym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, czym naruszył normę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w pierwszej kolejności skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, tj. uznającej, że w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zarzut ten należy uznać za chybiony. Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że roszczenie spadkobierców M. N. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu. Zgodnie z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie podlega przedłużeniu ani przywróceniu.

Spadkobiercy złożyli wniosek w dniu [...]r., natomiast trzyletni termin na złożenie ww. wniosku upłynął najpóźniej około [...] r. Przy czym termin z art. 39 ust. 2 dekretu, nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zachodził spór co do własności wywłaszczonej nieruchomości. Należy jednocześnie z aprobatą przyjąć stanowisko Sądu I instancji, zgodnie, z którym w pojęciu roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w powołanym przepisie, mieści się nie tylko roszczenie o ustalenie odszkodowania, ale również o jego wypłatę.

Podkreślić trzeba, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2018r., I OSK 1522/16, wydanym na tle zbliżonego stanu faktycznego, tj. w którym w obrocie pozostawało orzeczenie o przyznaniu odszkodowania, natomiast brak było dowodów na to, że zostało ono wypłacone. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu wskazał, że: zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Treść przywołanego przepisu nie rodzi wątpliwości co do materialnoprawnego charakteru wskazanego w nim terminu. Przedawnienie, o którym mowa jest bowiem powiązane z instytucją prawa materialnego – odszkodowaniem za wywłaszczenie. Odszkodowanie to przybiera postać świadczenia głównego (zasadniczego) – będącego ekwiwalentem za odjęcie prawa do nieruchomości oraz świadczeń dodatkowych – akcesoryjnych (bezpośrednio z nim powiązanych), a więc zapłaty odsetek za zwłokę i waloryzacji przyznanego acz niewypłaconego odszkodowania. Odwołując się do literalnego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu wskazać trzeba, że nieprzypadkowo ustawodawca użył w nim liczby mnogiej "roszczenia", co wskazuje na intencjonalny zamiar objęcia terminem przedawnienia zarówno roszczenia głównego jak i roszczeń akcesoryjnych. Do analogicznego wniosku prowadzi zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy bez wyraźnego wskazania w przepisie, tylko roszczenie główne podlegałoby przedawnieniu, zaś roszczenia akcesoryjne nie. Z kolei roszczenia akcesoryjne pozostają w bezpośrednim związku z roszczeniem głównym, a wobec tego tylko na mocy wyraźnego przepisu możliwe byłoby ich "odseparowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd i dokonaną w tym wyroku wykładnię wskazanych przepisów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 i art. 233 u.g.n. wywodzonego z faktu, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, skutkującą odmową wypłaty skarżącej należnego, zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości należącej do jej poprzednika prawnego w sytuacji, gdy uprawnienie do odszkodowania powstało, lecz nie zostało nigdy zrealizowane, podkreślić wypada, że niezależnie od przedawnienia samego roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organów w przedmiotowej sprawie. Podkreślić trzeba, że w sprawie brak jest dowodu z dokumentów potwierdzającego wprost zapłatę na rzecz M. N. odszkodowania, a w szczególności brak jest dowodu w postaci potwierdzenia przelewu lub dokumentu pocztowego. Organy, podejmując próbę ustalenia tej kwestii, uzyskały pismo z dnia [...] r., w którym [...]. informuje, że brak jest dokumentów dotyczących operacji wykonanych w latach [...] ubiegłego wieku. Dokumentacja księgowa z tego okresu uległa bowiem zniszczeniu za zgodą właściwej terytorialnie jednostki organizacyjnej Archiwum Państwowego, przy czym okres jej przechowywania, według obowiązujących przepisów, wynosił 5 lat. Z kolei z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji od Poczty Polskiej S.A. wynika, że w zasobach archiwum Poczty Polskiej przechowywane są dokumenty przekazowe za okres od stycznia 2009 r., gdyż okres przechowywania dokumentów przekazowych wynosi 5 lat, licząc od początku roku następującego po roku obrotowym, którego dane zbiory dotyczą. Jak wynika z powyższego, krótki okres przechowywania dokumentów bankowych i przekazów pocztowych nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odszkodowanie należne M. N. zostało doręczone przekazem pocztowym, bądź wypłacone przez [...]. Archiwum Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w piśmie z dnia [...] r. poinformowało zaś, że w latach [...] nie toczyło się postępowanie o wpłatę do depozytu odszkodowania ustalonego na rzecz M. N.. Natomiast samo złożenie odszkodowania do depozytu sądowego następowało wówczas, gdy osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania, albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie miała miejsca w sprawie wywłaszczenia sytuacja odmowy przyjęcia odszkodowania. Ponadto, w aktach zamieszczone są oświadczenia spadkobierców S. M. i J. K. - współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, z których to oświadczeń wynika, że ich poprzednicy prawni otrzymali odszkodowania za tę nieruchomość.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna zarzucała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony i niepełny stan faktyczny, który nie przesądza o fakcie wypłaty M. N. lub jego następcom prawnym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 1). Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegających na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji znacznego ograniczenia przez organ I instancji udziału skarżących w prowadzonym postępowaniu, polegającego na niezawiadomieniu ich o zamiarze przesłuchania świadka S. B. M. oraz świadka J. T. K. oraz przesłuchaniu ww. świadków bez udziału stron (pkt3).

Uznając powyższe zarzuty za nieuzasadnione należy podkreślić, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony w oparciu o wszelkie możliwe dokumenty i dowody osobowe (oświadczenia spadkobierców S. M. i J. K.). Nie było możliwe uzyskanie pełnej dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania z uwagi na upływ czasu oraz tzw. brakowanie dokumentacji w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Sąd I instancji słusznie wskazał, że nie można z tego tytułu postawić skutecznego zarzutu zwłaszcza, że strona skarżąca nie powołała jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej dalsze poszukiwanie dowodów. Odnosząc się do zarzutów braku poinformowania strony o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków należy wskazać, że strona nie uprawdopodobniła nawet, w jaki sposób bezpośredni udział mógłby wpłynąć na zeznania tych świadków. Nie deprecjonując prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przed organami należy ponadto wskazać, że decydująca przesłanką w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dotyczące przedawnienia roszczenia, omawiane na wstępie. Wobec faktu wydania orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należało bowiem przyjąć, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, podobnie jak roszczenie o jego waloryzację uległo przedawnieniu na podstawie art. 39 ust. 1 dekretu.

Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda, jak i organ I instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postepowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 758/10 podczas, gdy organ w postepowaniu nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności czy odszkodowanie zostało wypłacone M. N. bądź jego następcom prawnym oraz nie zbadał samej zasadności waloryzacji.

Przypomnieć należy, że w przywołanym wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego wobec przyjęcia przez organ, iż w sprawie nie przysługuje droga administracyjna, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ramach tego postępowania należało ustalić uprawnienie stron domagających się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczność czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz samą zasadność waloryzacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te wskazania Sądu w toku postępowania administracyjnego zostały przez organ wykonane. Zostały ustalone w oparciu o wszelkie dostępne dowody uprawnienia stron oraz okoliczności wskazujące na wypłatę odszkodowania. Należy ponadto wskazać, że podstawą wyroku uchylającego z dnia 29 kwietnia 2011 r. było błędne przyjęcie przez organy tezy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe.

Bezzasadnym był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 k.p.a. polegający na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania stron, pomimo że w sprawie, po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odniesieniu do powyższej argumentacji należy zauważyć, że organom od początku postępowania w przedmiotowej sprawie znane było twierdzenie spadkobierców o braku wypłaty dochodzonego odszkodowania na rzecz M. N.. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron nie wyjaśniłoby zatem faktów istotnych dla sprawy. Należy jeszcze raz podkreślić, że wobec faktu wydania orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania roszczenie o wypłatę odszkodowania, podobnie jak roszczenie o jego waloryzację uległo przedawnieniu na podstawie art. 39 ust. 1 dekretu.

Odnosząc się końcowo do powoływanych w skardze kasacyjnej orzeczeń na okoliczność braku możliwości przedawnienia roszczeń odszkodowawczych wynikających z decyzji administracyjnych należy wskazać, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1051/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1307/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 118/08). Trzeba jednak w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że powołany art. 7 ustawy z 1990 r. mógł mieć zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których przepis szczególny nie wykluczał z góry możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do większości przepisów wywłaszczeniowych obowiązujących przed 1990 r. Jednakże, wobec jednoznacznego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., regulacja ustawy z 1990 r. nie mogła znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.