Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 588/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących A. D. i M. D. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania A. D. i M. D. (dalej.skarżących"), od częściowej decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] (dalej "Gminę") prawa własności działki nr [...], o pow. 0,0841 ha, położonej w Gminie [...], obręb [...], stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i przeznaczonej pod budowę drogi publicznej – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją Wojewody z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] (częściowo zreformowaną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydaną w toku kontroli instancyjnej) nieruchomość położona w gminie [...] , obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0841 ha (dalej "przedmiotowa/wywłaszczona/przejęta/wyceniona działka") oraz obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0191 ha, została przeznaczona pod budowę II etapu ul. [...] w [...] na odcinku ul. [...] do ul. [...] oraz budowy węzła drogowego [...] . Zgodnie z księga wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, na dzień uzyskania przez decyzję zrid waloru ostateczności ([...] lutego 2017 r.) obie w/w działki stanowiły własność Skarżących.

2. W odniesieniu do jednej ze w/w działek, tj. działki nr [...], toczy się postępowanie w przedmiocie nabycia jej własności przez Miasto [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższa okoliczność uzasadnia wydanie w sprawie odszkodowawczej decyzji częściowej, odnoszącej się wyłącznie do działki nr [...].

3. Wskazaną na wstępie decyzją odszkodowawczą z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda orzekł w sprawie w następujący sposób:

- w pkt 1 ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w wysokości 159 331,00 zł z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej działki

- w pkt 2 powiększył w/w kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (tj. o kwotę 966,55 zł) z tytułu wydania jej zarządcy drogi w stosownym terminie,

- w pkt 3 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty na rzecz Skarżących całej należnej kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie wartości nieruchomości, oszacowanej w stosowanym operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2016 r., sporządzonym na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawczynię majątkową U. K.(dalej "rzeczoznawczynię").

4. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty: (-) zaniechania ustalenia odszkodowania za drugą z działek, (-) wadliwe przyjecie, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, drogowego przeznaczenia wycenionej działki, podczas gdy działka ta była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co jednoznacznie wynika z treści przedłożonych przez Skarżących aktów notarialnych – umów nabycia działki, (-) wadliwego dobrania przez rzeczoznawczynię nieruchomości porównawczych.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą z dnia [...] grudnia 2017 r., Minister rozpatrzył wniesione odwołanie, utrzymując decyzję Wojewody w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przejęcie przedmiotowej działki przez Gminę oraz ustalenie na rzecz Skarżących należnego z tego tytułu odszkodowania, następuje na zasadach określonych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), dalej "specustawy drogowej".

2. Rzeczoznawczyni poczyniła w szczególności następujące ustalenia na temat wycenianej działki:

- działka jest niezabudowana, stanowi nieużytek porośnięty krzewami,

- działka położona jest na terenie posiadającym możliwości uzbrojenia w sieci: wodociągową kanalizacyjną, energetyczną i gazową,

- w sąsiedztwie działki znajduje się teren niezabudowany i nieużytkowany, teren zielony wzdłuż ulicy [...] oraz droga gruntowa stanowiąca ulicę [...] ,

- w dalszym sąsiedztwie wycenianej działki znajdują się budynki mieszkalne wraz z garażami i zabudowaniami gospodarczymi,

- na działce nie były posadowione części składowe podlegające wycenie.

- działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (dalej "studium"), część działki położona była na terenie trasy główniej ruchu przyśpieszonego [...], a w części na terenie ulicy zbiorczej [...] .

- dla potrzeb wyceny działki zasadne jest przyjęcie podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej,

- wartość działki należało oszacować w oparciu o aktualny sposób użytkowania, wynikający z dokumentów planistycznych, czyli w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi,

- z uwagi na drogowe przeznaczenie nieruchomości w sprawie nie znajdzie zastosowania zasada korzyści,

- analizą należało objąć transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu drogowym, na terenie rynku lokalnego, rozumianego obszarowo jako teren miasta [...] o podobnym stopniu zurbanizowania do terenu, na którym położona jest szacowana działka w okresie od września 2014 r. - do września 2016 r.

- na tak zdefiniowanym rynku biegła odnotowała 12 transakcji nieruchomości podobnych (ich zestawienie znajduję się w tabeli na stronie 10 operatu szacunkowego). Ceny tego typu transakcji na badanym rynku zawarły się w przedziale od 118,63 zł/m2 do 259,79 zł/m2, średnia cena wyniosła 152,05 zł/m2,

- wytypowane nieruchomości porównawcze wykazują duże podobieństwo do działki wycenianej w zakresie: stanu prawnego, przeznaczenia, położenia, otoczenia, kategorii drogi.

- na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja nieruchomości szacowanej (waga 40%), cenność gruntów w otoczeniu nieruchomości szacowanej (waga 30%), kategoria drogi (waga 30%).

- biegła oszacowała wartość wycenianej działki nr [...] na kwotę 159 331,00 zł i w tej wysokości Wojewoda ustalił kwotę odszkodowania.

3. Przywołany operat szacunkowy należy uznać za zgodny z właściwymi przepisami prawa, tj. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2107 ze zm.), dalej "rozporządzenie/rozporządzenie w sprawie wyceny/rozporządzenie z 2004 r." oraz "u.g.n.". Należy w tym kontekście wskazać, co następuje:

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Biegła prawidło przyjęła przeznaczenie nieruchomości, określając je zgodnie z art. 154 u.g.n. na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości uwzględnia przeznaczenie nieruchomości zgodnie planem miejscowym, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa powyżej, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zgodnie z dorobkiem orzeczniczym odnoszącym się do art. 154 ust. 2 u.g.n., wskazać należy, że artykuł ten należy interpretować ściśle, a więc w przypadku braku dla przedmiotowej nieruchomości planu miejscowego, rzeczoznawca majątkowy

obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości wynikające z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w przypadku braku wskazanych dokumentów planistycznych, biegły uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14, LEX nr 2106452). Dodatkowo wskazać trzeba, że, jak słusznie wskazała biegła w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., akty notarialne nie mogą stanowić źródła informacji o przeznaczeniu nieruchomości, co podnoszone jest przez skarżących w odwołaniu.

Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona jest pod drogę, autorka operatu szacunkowego prawidłowo określiła, że w przedmiotowej spawie zasada korzyści nie występuje, gdyż aktualne przeznaczenie nieruchomości tożsame jest z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę. Za odmiennym niż drogowe przeznaczeniem szacowanej nieruchomości nie może przemawiać także faktyczny sposób jej użytkowania, bowiem działka stanowiła niezabudowaną nieruchomość, stanowiącą nieużytek porośnięty krzewami.

Następnie należy zaznaczyć, że wówczas gdy wywłaszczona nieruchomość ma przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z przywołanego powyżej § 36 ust. 4 rozporządzania, mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących śię transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Biegła wykazała, że na analizowanym rynku lokalnym stanowiącym obszar miasta [...], występuje wystarczająca ilość transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym spełniających kryterium podobieństwa do szacowanej działki.

W myśl art. 4 pkt 16 ugn nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Zatem aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy. tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/16, publ. CBOSA).

W ocenie tut. organu nieruchomości porównawcze spełniają kryterium podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że biegła w treści operatu szacunkowego wskazała pod jakimi aspektami nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości przedmiotowej. W szczególności wskazać trzeba, że wszystkie nieruchomości wytypowane przez biegłą jako podstawa wyceny pochodzą z rynku lokalnego obejmującego teren miasta [...]. Natomiast wszelkie różnice w ich położeniu i kategorii drogi, czy otoczeniu nieruchomości zostały skorygowane odpowiednimi współczynnikami korygującymi. Trudno zatem uznać, wbrew twierdzeniom odwołujących się, że nieruchomości położone na terenie Gminy, z tego samego segmentu rynku są nieruchomościami do siebie niepodobnymi.

Zarówno treść samej opinii jak i wyjaśnienia, udzielone przez biegłą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, zaś płynące z nich wnioski są jasne, spójne i logiczne oraz znajdują oparcie w przepisach prawa, co czyni operat szacunkowy wiarygodnym dowodem w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń biegłej zawartych w przedłożonej opinii oraz dodatkowych wyjaśnieniach. Podstaw tych z pewnością nie może stanowić polemika skarżących w kwestii ustalenia przeznaczenia nieruchomości, oceny podobieństwa nieruchomości porównawczych, określenia zasady korzyści, a w szczególności poruszona kwestia tego czy transakcje nieruchomości przyjętych do porównania nie zostały zawarte w szczególnych warunkach oraz czy transakcje te faktycznie odzwierciedlają wartość rynkową nieruchomości, które oparte są wyłącznie na subiektywnym przekonaniu strony, która nie wynika z przedstawionego kontroperatu przedmiotowej nieruchomości, ustalającej inną wartość lub też z negatywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, podjętej w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Z tego względu polemika ta nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka nie może wpływać na ocenę wiarygodności wskazanego operatu szacunkowego, który zarówno w opinii Wojewody [...] jak i w uznaniu organu odwoławczego może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Należy wyjaśnić, że jeżeli transakcja nieruchomości zawarta pomiędzy osobą fizyczną a podmiotem publicznym spełnia warunki czynności cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, to z samej swojej natury nie może zostać uznana za nierynkową i powinna zostać uwzględniona w zbiorze transakcji porównawczych z danego rynku, w razie spełnienia wymogów podobieństwa. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r., syn akt II SA/Bd 1253/10, podnieść należy, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

4. W odniesieniu do kwestii nieustalenie odszkodowania za drugą z działek Skarżących, tj. działki nr [...], stwierdzić należy, że w stosunku do tej działki Wojewoda prowadzi postępowanie w przedmiocie nabycia jej własności przez Gminę w trybie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z art. 73 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Należy wyjaśnić, iż dla przyznania odszkodowania koniecznym jest ustalenie kto był prawowitym właścicielem gruntu w dniu uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Decyzja o stwierdzeniu nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez podmiot publiczny mą charakter decyzji deklaratoryjnej, co oznacza, że potwierdza ona nabycie prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1458/10, publ. CBOSA, stwierdził że okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka - objęta decyzją o lokalizacji drogi publicznej - przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej do czasu ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. stanowi bowiem zagadnienie wstępne do ustalenia odszkodowania w trybie "spec ustawy drogowej".

Możliwość wydania decyzji częściowej występuje na podstawie art. 140 § 2 Kpa, zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1976/13, publ. CBOSA, wskazał, że przepis art. 104 § 2 KPA przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.

Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać działanie Wojewody [...] dotyczące ustalenia odszkodowania częściowo, jedynie za działkę nr [...]. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] nastąpi w odrębnej decyzji.

IV. Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu (za pośrednictwem organu) skargę na decyzję odwoławczą Ministra, podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 134 ust.1 i 2 u.g.n. poprzez wadliwą jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

- 21 ust. 2 Konstytucji RP,

2) naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci:

- 77 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. skutkujące przyjęciem, iż dowód w sprawie, tj. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową został sporządzony w sposób zupełny logiczny i wiarygodny oraz zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniem w sprawie wyceny.

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący podnieśli, co następuje:

(i) Wycena wywłaszczonej działki nie została dokonana w oparciu o prawidłowo dobrane nieruchomości podobne. Stosownie do powyższego:

Wbrew ciążącym na niej obowiązkom rzeczoznawczyni majątkowa nie wskazała w operacie kryteriów, w oparciu o które dokonała wyboru nieruchomości podobnych. Jak wskazał tut. Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1091/10: "Co prawda dobór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena tych cech pozostawione są rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, niemniej powyższe nie zwalnia rzeczoznawcy majątkowego z obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska".

Rzeczoznawczyni uznała, iż nieruchomościami podobnymi są nieruchomości wymienione na str. 10 opinii, z tej racji (vide: pismo rzeczoznawcy z dnia [...] stycznia 2017 r.) iż posiadają tożsamy stan prawny (własność), przeznaczenie (pod drogi), położenia (teren miasta [...]), otoczenia (tereny zurbanizowane), stanu zagospodarowania (niezabudowane), które przedstawiają cenę średnią za m2 152,05 zł. Tymczasem nie może stanowić o podobieństwie wyłącznie to, iż dana nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję drogową i znajduje się w obszarze miasta B.. Powstały w ten sposób zbiór byłby na tyle otwarty, iż de facto uniemożliwiałby rzeczową wycenę.

Nawet pobieżna ocena nieruchomości - które zostały włączone przez rzeczoznawcę do zbioru nieruchomości podobnych - przez osobę znająca specyfikę miasta B. prowadzi do wniosku (czy też skorzystanie z portalu Google maps), Iż większość nieruchomości nie może być uznana za nieruchomość podobną względem nieruchomości położonej przy [...] (wadliwe nazywana przez rzeczoznawcę ulicą). Ulice takie jak K., B., [...], [...], B., S.., N., S., S., [...] nie są ulicami o wielkiej doniosłości komunikacyjnej - nie są to arterie, a drogi o niewielkiej przepustowości i umiarkowanym ruchu. Jedynie ulica [...] (choć tej ulicy nie towarzyszy na całej długości ciągła zabudowa - z treści opinii nie wynika gdzie znajdowała się działka) i [...] (znaczne podobieństwo z racji intensywności zabudowy po obu stronach ulicy) wykazuje podobieństwo do [...] (drogi posiadające dwa pasy w jednym kierunku przedzielonymi pasem zieleni). O powyższym świadczą także dane, które sam rzeczoznawca powołuje w treści opinii. Musi budzić zdziwienie jak jako podobne mogą zostać uznane nieruchomości drogowe, które prezentują tak duży rozrzut cenowy (118,63 PLN - 259,79 zł) - taka sytuacja sama przez siebie daje asumpt do przyjęcia,, iż nieruchomości te podobne w istocie nie są, skoro przedstawiają tak dalece różną wartość rynkową w obrębie tego samego miasta. Nie można tracić z pola widzenia, iż co najmniej 9 nieruchomości porównawczych prezentuje wartość w granicach 130 - 140 zł za m2.

Jeśli rzeczoznawczyni nie była w stanie znaleźć na rynku bydgoskim, na potrzeby przedmiotowej wyceny, kilkunastu nieruchomości podobnych, to wyceny nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia winna dokonać – w świetle § 36 ust 4 rozporządzenia - w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, nie zaś zamieszczać w zbiorze nieruchomości które tych cech nie mają.

(ii) Wątpliwości Skarżących - w zakresie poprawności - budzi także obliczenie dokonanego przez rzeczoznawczynię (jawiące się jako dowolne) wartości nieruchomości w drodze metody korygowania ceny średniej. Na stronie 12 opinii rzeczoznawca wskazuje, iż w przypadku nieruchomości przeznaczonej pod drogę czynnikami cenotwórczymi są lokalizacja nieruchomości (40% wagi), cenność gruntów w otoczeniu nieruchomości (30%) i kategoria drogi (30% wagi). Z opisu poszczególnych cech wynika, iż o tym czy nieruchomość jest średnia, dobra, bardzo dobra w zdecydowanej większości świadczy położenie działki o danym stopniu urbanizacji, a w części kto jest zarządcą drogi - powiatowa, gminna, krajowa, wojewódzka - ta przesłanka zdaniem skarżących sama w sobie jest dyskusyjna i brak jest racjonalnych przesłanek uzasadniającą taką metodę wyceny nieruchomości, tymczasem jako właściwsza jawi się ocena drogi pod kątem jej użyteczności publicznej i wkładu w wartość dodaną dla społeczeństwa, która jest mierzalna przez dobowy przejazd pojazdów osobowych, pojazdów komunikacji miejskiej jak i tranzytu. Jak już wyżej wskazano część działki nr [...] o pow. 0,0841 objęta KW nr [...] w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] znajduje się na obszarze "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym", zaś cześć w obszarze dróg. Zatem, samo przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż zarówno lokalizacja jak I cenność gruntów zasługuje na ocenę "dobrą" przypisaną do położenia na terenie o średnim stopniu urbanizacji jawi się jako sprzeczne z samym studium na które powołuje się rzeczoznawca i samo w sobie jest czynnikiem dyskredytującym jako dowód opinię będącą podstawą wyceny przez organ. Niezrozumiałe dla skarżących jest także dlaczego kategoria drogi uzyskała ocenę dobrą w sytuacji gdy przez działkę przebiegać będzie trasę ruchu przyśpieszonego Jana Pawła II, natomiast przykładowo działki przy ul. [...],[...], [...] uzyskały ocenę bardzo dobrą nie przedstawiając tak dużej doniosłości w płaszczyźnie infrastruktury jak [...]. Z zestawienia przedstawionego przez rzeczoznawcę jedynie dwie ulice przedstawiają podobną wartość infrastrukturalną (która można mierzyć przez dobowy przejazd pojazdów), mianowicie ul. [...] i ul. [...], które uzyskały ocenę bardzo dobrą i są jak [...] drogami posiadające dwa pasy w jednym kierunku przedzielonymi pasem zieleni.

(iii) Nie jest także tak - jak twierdzi organ - jakoby nieruchomość tj. działka nr [...] o pow. 0,0841 objęta KW nr [...] w świetle Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009 r., w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] była w całości przeznaczona pod drogi, w tym trasę ruchu przyśpieszonego [...] i ulicę zbiorczą Gl.. Część działki nr [...] o pow. 0,0841 objęta KW nr [...] w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] znajduje się na obszarze "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". Pozaprawnym jest przyjęcie przez organ, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania zasada korzyści, tylko z tej racji iż cześć działki jest przeznaczona pod drogi.

(iv) Przepis art. 154 ust.2 u.g.n. budzi zasadnicze wątpliwości co do jego zgodności z ustawą zasadniczą w zakresie dopuszczającym wycenienie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Ma za to charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, obowiązującego w systemie organów gminy. Wiąże wójta, burmistrza, prezydenta miasta przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i służy koordynacji ustaleń tych planów. Wycena składników majątkowych w oparciu o w/w akt o charakterze wewnętrznym, nie będącym aktem prawa miejscowego, prowadzi do sytuacji, w której wycena ta może być przedmiotem urzędniczego uznania.

v. W dacie nabycia nieruchomości przez Skarżących widniała ona w rejestrze gruntów jako nieruchomość przeznaczona pod zabudowę. Regulacja prawna, przewidująca iż w tego rodzaju sytuacji dopuszczalne jest dokonanie uznaniowej wyceny nieruchomości w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, umożliwia dokonywanie wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania. Powyższe nie daje się pogodzić z wymaganiami art. 21 ust.1 Konstytucji RP, w świetle którego to przepisu wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 14 lutego 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 lipca 2018 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2018 r., dotyczącego wyceny nieruchomości należącej do innych podmiotów niż Skarżący, która to nieruchomość została przejęta przez Gminę na podstawie tej samej decyzji zrid co działka Skarżących i która jest położona w jej sąsiedztwie (operat sporządzony na zlecenie byłych właścicieli ww/w nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego J. S.).

Sąd uwzględnił wskazany wyżej wniosek dowodowy na zasadzie art.106 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5, art.18 ust.1, ust.1e pkt 1 i art.22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz Skarżących, tj. współwłaścicieli nieruchomości objętej decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania należnego z tytułu utraty na rzecz podmiotu publicznego prawa własności tej nieruchomości.

Organy odszkodowawcze ustaliły należne odszkodowanie w oparciu o ustalenia operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji i określającego wartość nieruchomości Skarżących stosownie do zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady organy nie uchybiły obowiązkowi dokonania szczegółowej oceny w/w operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, w tym w szczególności oceniły prawidłowość jego sporządzenia (uwzględniając granice takiej oceny, zastrzeżone dla podmiotów nie dysponujących wiedzą specjalistyczną), uznając ostatecznie operat za w pełni wiarygodny.

Obu organom należy jednakże poczynić zarzut, iż prowadząc postępowanie administracyjne w stosunku do osób, nie reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika (tj. Skarżących), które konsekwentnie kwestionowały merytoryczną prawidłowość ustaleń rzeczoznawczyni, zaniechały poinformowania zainteresowanych, w ramach obowiązków informacyjnych, wynikających z art.9 k.p.a., o uprawnieniu do poddania prawidłowości przedmiotowego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, dokonywanej na zasadach określonych w art.157 u.g.n., ewentualnie o prawie przedłożenia przez Skarżących kontroperatu, sporządzonego na własne zlecenie.

Wprawdzie uchybienie, o którym mowa powyżej, nastąpiło zarówno w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, jak i w postępowaniu odwoławczym, niemniej zdaniem Sądu mogło być ono przez Ministra sanowane (tj. skierowanie stosownego pouczenia choćby tylko na etapie postępowania odwoławczego czyniłoby w dostatecznym stopniu zadość gwarancjom procesowym, przysługującym Skarżącym). Z tej przyczyny za konieczne uznał Sąd wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji odwoławczej.

2. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, w której organy odszkodowawcze obu instancji ustaliły należne Skarżącym odszkodowanie na podstawie dowodu w postaci zleconej przez siebie opinii biegłej rzeczoznawczyni (tj. operatu szacunkowego), uznając w/w dowód – w ramach upoważnienia wynikającego z art.80 k.p.a. - za w pełni wiarygodny i nie podzielając tym samym zastrzeżeń wobec tej wiarygodności, formułowanych przez Skarżących. Odnotować przy tym należy, że niepodzielenie w/w zastrzeżeń nastąpiło po uprzednim wezwaniu rzeczoznawczyni przez organ I instancji do ustosunkowania się do nich.

Bezspornie zatem organy dochowały podstawowej staranności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy w kontekście ustosunkowania się do twierdzeń Skarżących, niemniej uznać należy, iż podjęte czynności nie były w tym zakresie wystarczające, co naruszyło uprawnienia Skarżących, niereprezentowanych w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, do posiadania pełnej wiedzy na temat możliwości kwestionowania ustaleń operatu, decydujących o wyniku sprawy. Powyższe uchybienie organów polegało na sygnalizowanym na wstępie zaniechaniu poinformowania Skarżących o prawie wszczęcia w stosunku do przedmiotowego operatu (na własny koszt) postępowania kontrolnego, przewidzianego w art.157 u.g.n., ewentualnie o prawie przedłożenia własnego kontroperatu. O ile oczywiście strona postępowania nie ma obowiązku skorzystania ze w/w środków, licząc w tym zakresie wyłącznie na uwzględnienie przez organ podnoszonej przez siebie krytyki operatu, sporządzonego na zlecenie organu (tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej), o tyle musi ona zostać o takim prawie poinformowana w sytuacji, w której w/w operat kwestionuje, a nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Powyższy obowiązek informacyjny organów należy wiązać z kwalifikowanym charakterem dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy z wyceny nieruchomości (tj. operatu) i ograniczeniami w jego kwestionowaniu (czy też z kwalifikowaną postacią ewentualnie skutecznych kontrdowodów).

Jak bowiem konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, iż "Ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego." – tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, publ. LEX.

Z kolei w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, publ. LEX, NSA wskazał (teza 2), iż: "Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym mowa już była powyżej.".

Jak trafnie zatem wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 16 października 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 928/08, publ. LEX: "W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. To do organu należy bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i w odwoławczym (art. 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 140 k.p.a.). Poza tym w sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości rolą organu jest również pouczenie strony (zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny) o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n.).".

Odnotować należy, iż organ I instancji wywiązał się z pierwszego ze w/w obowiązków, tj. pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. (k.193) wezwał rzeczoznawczynię do odniesienia się do uwag do operatu, sformułowanych przez Skarżących w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. (k.152). Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. (k.195) rzeczoznawczyni ustosunkowała się do zastrzeżeń Skarżących, podtrzymując stanowisko zajęte w operacie szacunkowym.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag należy zatem stwierdzić, iż jakkolwiek organy odszkodowawcze mają obowiązek dokonywać oceny wiarygodności operatów szacunkowych, w oparciu o które orzekają, tym niemniej ocena ta siłą rzeczy ma ograniczony zakres, co odnosi się w szczególności do meritum operatu. W/w wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia wątpliwości co do treści operatu (kierowane przez organ bądź to z urzędu, bądź to w związku z zastrzeżeniami podniesionymi przez stronę) niewątpliwie służy lepszemu zrozumieniu ustaleń operatu przez organ i strony (może nawet stanowić dla rzeczoznawcy impuls do autokorekty operatu w pewnym zakresie), niemniej nie jest instrumentem, za pomocą którego można spowodować zmianę stanowiska rzeczoznawcy, w sytuacji, w której (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) podtrzymuje on stanowisko zajęte w operacie.

Tym samym właściwą procedurą prawną, w której można dokonać całościowej, tj. również merytorycznej oceny operatu jest procedura przewidziana w art.157 u.g.n.

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r., stanowi, co następuje:

(ust.1) Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust.2).

W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust.3).

Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu (ust.4).

Jak jednakże podkreśla się w orzecznictwie NSA:

(-) "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia." (por. w/w wyrok z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, publ. LEX, (teza 1);

(-) "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11, publ. LEX).

Tym samym całkowicie akceptowalna jest sytuacja, w której łącznie:

(-) organy odszkodowawcze nie dostrzegają potrzeby wystąpienia na drogę, o której mowa w art.157 u.g.n., uznając sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy za w pełni wiarygodny (wraz z ewentualnymi dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy) – w tego rodzaju sytuacji nie ma przesłanek do oczekiwania, aby organy zlecały kolejną opinię, czy też kierowały operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

(-) wątpliwości co do w/w wiarygodności zgłasza natomiast konsekwentnie właściciel nieruchomości, nie zgadzając się tym samym z oceną organu – w tego rodzaju sytuacji konieczne jest rozważenie przez właściciela skorzystania (na własny koszt) z procedury z art.157 u.g.n. (ewentualnie z uprawnienia do złożenia zleconego przez siebie kontroperatu, który winien być następnie rozpatrzony przez organy odszkodowawczy pod kątem tego, czy jego treść nie uzasadnia jednak wystąpienie na drogę, o której mowa w art.157 u.g.n. w stosunku do operatu własnego).

Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, nie jest bowiem wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

O powyższych uwarunkowaniach należało zatem Skarżących pouczyć w toku postępowania administracyjnego, którego to obowiązku zaniechano.

Czyniąc powyższe uwagi, Sąd ma na względzie tę okoliczność, iż przytoczone wyżej orzecznictwo sądowe zostało wydane w stanie prawnym, obowiązującym przed wejściem w życie znowelizowanego brzmienia art.157 u.g.n., tj. przed 1 września 2017 r., w którym to stanie obowiązał art.157 ust.1a tej ustawy. Przepis ten stanowił, co następuje: "Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.". W/w zmianę legislacyjną, znoszącą wiążący charakter negatywnej oceny operatu, sformułowanej przez organizację zawodową rzeczoznawców, niewątpliwie należy traktować jako wzmocnienie pozycji np. organu odszkodowawczego, który przy ocenie materiału dowodowego sprawy (tj. operatu szacunkowego) nie będzie bezwzględnie związany wynikiem postępowania weryfikacyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.157 u.g.n. Formalnie zatem organ będzie mógł uznać za wiarygodny operat, co do którego organizacja rzeczoznawców zajęła negatywne stanowisko (stanowisko to będzie zatem wyłącznie elementem materiału dowodowego sprawy, obok samego operatu), co niewątpliwie będzie wymagało przedstawienia na tę okoliczność szczegółowego uzasadnienia. Powyższa okoliczność nie podważa jednakże w żadnym zakresie istotnej, czy wręcz szczególnej roli dowodowej w/w stanowiska organizacji rzeczoznawców i jego użyteczności dla właścicieli nieruchomości kwestionujących w postępowaniu odszkodowawczym ustaleń operatu sporządzonego na zlecenie organu. Informowanie zatem w/w stron postępowania odszkodowawczego o możliwości samodzielnego skorzystania z trybu uregulowanego w art.157 u.g.n., leży zatem bezwzględnie w interesie tych podmiotów.

3. Odnieść jednakże należy się do zasadniczego zarzutu skargi, sprowadzającego się do twierdzenia Skarżących, iż przy ustalaniu wartości utraconej przez nich nieruchomości należało wziąć pod uwagę fakt, iż niezależnie od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. (przeznaczających w/w nieruchomość pod drogi) nieruchomość ta miała w istocie charakter mieszkaniowy, nie zaś drogowy, a zatem wartość tę należało ustalać nie w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi a w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe.

Sąd takiego stanowiska nie podziela, albowiem nie znajduje ono dostatecznego umocowania w art.154 ust.2 i 3 oraz art.134 ust.3 u.g.n. i jest oparte na nie znajdującym stosownej podstawy prawnej przeświadczeniu, iż niezależnie od niebudzących wątpliwości ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości, obowiązującego przed jej wywłaszczeniem, poczynionych na podstawie aktów wymienionych w art. 154 ust.2 u.g.n., organ odszkodowawczy miałby być dodatkowo zobowiązany do ustalania potencjalnej możliwości wykorzystania nieruchomości także na cele inne niż wynikające ze w/w źródeł, w tym w szczególności na cele budownictwa mieszkaniowego.

Wycena sporządzona przez rzeczoznawczynię, działającą na zlecenie organu odszkodowawczego I instancji, została oparta na następujących przesłankach: (-) wycena następuje przy podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, (-) drogowe przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, pokrywa się z dotychczasowym, tj. również drogowym przeznaczeniem nieruchomości, wynikającym z postanowień studium, co czyni bezprzedmiotowym stosowanie zasady korzyści, o której mowa w art.134 ust.3 u.g.n., (-) w tej sytuacji wycenę należy oprzeć o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, (-) do porównań przyjęto 12 transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym, dokonanych na rynku lokalnym, rozumianym jako teren miasta [...] w okresie od września 2014 r. do września 2016 r.

Skarżący konsekwentnie kwestionują w/w założenia, wskazując w szczególności, że:

(-) przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości, obowiązującym w dniu wydania decyzji zrid, nie było przeznaczenie drogowe, a mieszkaniowe (Skarżący wywodzą tę okoliczność z treści aktów notarialnych, na podstawie którego w/w nieruchomość nabyli, powołujących się z kolei na wypis z rejestru gruntów),

(-) założywszy nawet hipotetycznie, że ówczesne przeznaczenie nieruchomości istotnie było drogowe, to uwzględnione dla potrzeb jej wyceny transakcje nieruchomościami, mającymi nominalnie takie samo drogowe przeznaczenie, w rzeczywistości dotyczyły nieruchomości, nie spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (nieruchomości te zostały bowiem nabyte pod drogi o klasie niższej niż droga pod budowę której została wywłaszczona nieruchomość Skarżących).

Przepis art.154 ust.1 u.g.n. wskazuje elementy, jakie rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany wziąć pod uwagę przy wycenie nieruchomości. Przepis ten stanowi zatem, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przepis art.154 ust.2 u.g.n. wskazuje natomiast sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości w razie braku planu miejscowego, stanowiąc iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3).

W myśl art.134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust.4).

Skarżący nie wykazali w sposób przekonujący, iż w dniu wydania decyzji zrid nieruchomość istotnie posiadała przeznaczenie mieszkaniowe, nie zaś drogowe, jak to przyjęła w swoim operacie rzeczoznawczyni oraz organy. Należy tu zaznaczyć, iż wbrew ocenie Skarżących zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy mają przesądzające znaczenie (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb jej wyceny. Zasadzie tej nie stoi na przeszkodzie fakt, iż zgodnie ze swoją naturą prawną studium nie jest ostatecznym aktem z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, który w sposób bezpośredni skutkowałby ustaleniem danego przeznaczenia na danej nieruchomości (należy przez to rozumieć, iż sam ten akt nie upoważnia jeszcze właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania zgodnie z przyjętym w nim przeznaczeniem, w tym w szczególności do dokonywania czynności, regulowanych przepisami budowlanymi). Dla zaistnienia w/w skutków konieczne jest bowiem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zgodnie z wolą ustawodawcy nawet taki wstępny, kierunkowy sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, wystarcza do określenia przeznaczenia nieruchomości na potrzeby postępowania odszkodowawczego w sytuacji braku planu miejscowego.

Wszelkie wątpliwości w tym zakresie w oczywisty sposób wyłącza przywołane już literalne brzmienie art.154 ust.2 u.g.n., stanowiące iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2432/14, publ. LEX, w którym stwierdzono, co następuje:

"1. Przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. jest jedyną normą prawną zawartą w tej ustawie, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych.

2. Ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła w charakterze samego studium. Przepis ten nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę, zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem.".

Z ostatnią z przytoczonych powyżej tez koresponduje również wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12, publ. LEX, w którym podkreślono, co następuje: "W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla klasyfikacji terenu niezabudowanego, wiążące są zapisy ewidencji gruntów i budynków, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeń gminy. Tymczasem zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, rzeczoznawca majątkowy ma ustalić przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową, zapisy w ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n.".

W świetle powyższych uwarunkowań nie można przyjmować, tak jak wywodzi skarga, iż przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości przed wydaniem decyzji zrid rozstrzygające znaczenie miałyby mieć – wbrew wyraźnej dyspozycji art.154 ust.2 u.g.n. - nie zapisy studium (przeznaczające w/w nieruchomość pod drogi), a wpisy w ewidencji gruntów i budynków, powołane w aktach notarialnych z 2011 r., na podstawie których Skarżący nabyli nieruchomość (nieruchomość określona jako tereny mieszkaniowe – w aktach powołano się na stosowny (nie znajdujący się w aktach sprawy) wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydany przez Prezydenta Miasta [...]).

Skarżący akcentują w tym kontekście, iż ustalanie przeznaczenia ich nieruchomości z uwzględnieniem postanowień studium (tj. przyjęcie przeznaczenia drogowego), natomiast z pominięciem treści odpisu z ewidencji gruntów i budynków, przywołanego w aktach notarialnych (tj. pominięcie faktu, iż nieruchomość została tam oznaczona jako grunt mieszkaniowy), prowadzi do pokrzywdzenia Skarżących w sytuacji, w której nabyli oni przedmiotową nieruchomość za cenę uwzględniającą możliwość jej wykorzystania na cele mieszkaniowe, natomiast uzyskają odszkodowanie w kwocie zdecydowanie niższej, albowiem naliczonej w oparciu o wartość nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Nie wykluczając, iż istotnie Skarżący mogli nabyć przedmiotową nieruchomość za cenę odpowiadającą wartości gruntów budowlanych (aczkolwiek dokonywanie szczegółowych ustaleń w tej kwestii nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy), ponownie stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie mogłaby uzasadniać odstępstwa od jasnych zasad ustalania przeznaczenia nieruchomości przed wydaniem decyzji zrid, wynikających z art.154 ust.2 u.g.n. (w świetle których nieruchomość Skarżących posiadała wówczas przeznaczenie drogowe).

Kategorycznie podkreślić należy, iż sytuacja Skarżących przedstawiałaby się zdecydowanie inaczej (zakładając oczywiście prawidłowość ich stanowiska co do realnej i konkretnej możliwości wykorzystania ich działki na cele zabudowy mieszkaniowej), gdyby przed wydaniem decyzji zrid uzyskali oni – w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pozytywną decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla mieszkaniowej inwestycji budowlanej. W świetle przywołanego art.154 ust.2 u.g.n. decyzja taka mogłaby bowiem (niezależnie od postanowień studium) stanowić samodzielną podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Decyzji tego rodzaju Skarżący jednakże nie uzyskali, co oznacza, że ich twierdzenia co do budowlanego charakteru nieruchomości należy traktować jako mające wymiar wyłącznie hipotetyczny, nie zaś skonkretyzowany, tj. potwierdzony w stosownych procedurach prawnych.

Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt (niezależnie od faktu, iż w dacie nabywania nieruchomości studium z 2009 r. funkcjonowało już w obrocie prawnym), iż pomiędzy nabyciem nieruchomości na podanie szeregu umów w 2011 r. a wywłaszczeniem nieruchomości w 2016 r. Skarżący mieli nieskrepowaną możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy, mogącą potwierdzić ewentualną dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na cele budowlane.

W świetle w/w okoliczności, tj. przewidzenia przez art.154 ust.2 u.g.n. potencjalnej możliwości wykazania przez podmioty zainteresowane, iż dana nieruchomość może być wykorzystana na cele inne niż wskazane w studium (co wymaga przejawienia przez zainteresowanych w stosownym czasie inicjatywy w postaci uzyskania stosownej decyzji, ustalającej warunki zabudowy, z której to możliwości jednakże Skarżący nie skorzystali), Sąd nie podziela zastrzeżeń skargi co do niekonstytucyjności przywołanego przepisu.

Jednocześnie jako nieprzydatny dla poparcia twierdzeń Skarżących, uznać należy dowód z przedłożonego przez nich na rozprawie operatu szacunkowego, dotyczącego wyceny nieruchomości położonej w sąsiedztwie w sytuacji, w której chodzi o nieruchomości ujęte w studium w strefie M6 – strefa mieszkaniowa (część jednej z działek znajdowała się w obszarze mieszkalnictwa wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym), a zatem w innej strefie studium niż działka Skarżących.

4. Gwoli ścisłości wskazać należy, że poczynione wyżej rozważania zachowują swoją aktualność pod warunkiem potwierdzenia się faktu, iż studium z 2009 r. istotnie przeznaczyło przedmiotową nieruchomość w całości na cele drogowe. Należy w tym kontekście odnotować, iż: (-) w aktach postępowania administracyjnego (w tym w szczególności jako załącznik do operatu) nie znalazł się wypis ze w/w studium, co nie pozwala Sądowi na ostateczną weryfikację stanowczych twierdzeń organów i rzeczoznawczyni, iż takie właśnie, drogowe przeznaczenie studium na całej działce ustaliło, (-) w skardze zarzucono, iż przynajmniej co do części nieruchomości ustalenie to jest wadliwe (część tę przeznaczono zdaniem Skarżących na cele mieszkaniowe). Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy, który winien uzupełnić materiał dowodowy o wypis z tekstu i rysunku studium.

5. Nie budzi zastrzeżeń Sądu dopuszczalność wydania w niniejszej sprawie decyzji częściowej, odnoszącej się wyłącznie do działki nr 1, z racji wszczęcia w stosunku do działki nr [...] postępowania, zmierzającego do stwierdzenia wywłaszczenia tej nieruchomości w innym trybie niż na postawie decyzji zrid, wydanej w trybie uregulowanym w przepisach specustawy, t.j. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.). Stwierdzić jednakże należy, iż organ I instancji zaniechał zawieszenia w tym zakresie niniejszego postępowania odszkodowawczego na podstawie art.97 ust.1 pkt 4 k.p.a. (tj. z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego).

6. Z uwagi na przesądzoną niniejszym wyrokiem zasadność przyjęcia przez rzeczoznawczynię i organy, iż rozstrzygające znaczenie dla ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki mają, stosownie do art.154 ust.2 u.g.n., zapisy studium, uznać należy, że skierowanie przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, pouczenia o możliwości skorzystania z trybu weryfikacyjnego z art.157 u.g.n. (ewentualnie przedłożenia własnego kontrooperatu), będzie miało dla Skarżących znaczenie głównie w kontekście zarzutu wadliwego dobrania przez rzeczoznawczynię nieruchomości porównawczych, czy też wadliwości w zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie Skarżących o decyzji Wojewody, stosując się do zaleceń, o których mowa powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.