Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 612/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 128, art. 28, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 553
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. M. i V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjmując za podstawę prawną art. 138 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: ustawa), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Wójt ustalił warunki zabudowy Violetcie i R. M. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budowy budynku gospodarczego, budowy studni oraz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w zabudowie zagrodowej na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ś., gmina C.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że Violetta i R. M. spełniają warunki w sprawie uznania ich nieruchomości o łącznej powierzchni 23,7228 ha, jako gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., która wynosi 10,6198 ha. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 ustawy nie ma zastosowana przepis art. 61 ust. 1 tiret 1 o koniecznym sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Wbrew stanowisku strony postępowania M. K., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy na budowę zagrody rolniczej na działce nr [...] w Śmieszkowie, ponieważ na działce nr [...] w P. nie istnieje jeszcze obiekt budowlany (elektrownia wiatrowa), który uniemożliwiałby wydanie decyzji o warunkach zabudowy na obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi tj. budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła z zachowaniem terminu ustawowego M. K. zarzucając, że nie dochowano należytej staranności przy wydawaniu decyzji jak również nie dopełniono wszystkich warunków, jakie winny być spełnione przy ustalaniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. W szczególności w odwołaniu wskazano, że:

• z decyzji i akt sprawy nie wynika, aby organ należycie zbadał czy wnioskodawca posiada wymaganą powierzchnię gruntów rolnych w gminie C., by spełnić warunek średniego gospodarstwa rolnego w gminie (według odwołującej Violetta i R. M. na terenie gminy C. posiadają łącznie 6.9823 ha, a średnia gminy C. wynosi 10,6198 ha),

• w decyzji brak jest informacji czy w gospodarstwie będzie prowadzona gospodarka polowa, czy gospodarka zwierzęca o wielkości powyżej 40 DJR,

• brak jest uzgodnienia planowanego zjazdu z drogi powiatowej na teren działki stanowiącej własność gminy C. służącej do obsługi komunikacyjnej pól,

• organ wyznaczył niezgodnie z obowiązującymi przepisami linię zabudowy od strony działki gminnej, a nie od strony drogi publicznej, jaką jest tylko droga powiatowa,

• organ nie wykazał, że wnioskodawca jest w posiadaniu umów na dostawę wody i energii elektrycznej, a w przypadku ich braku umów na wykonanie tych sieci z gestorami,

• teren nie ma dostępu do drogi publicznej powiatowej, lecz do drogi wewnętrznej gminnej, z którą wnioskodawcy nie mają zawartych żadnych umów, czy decyzji na zjazdy,

• zamierzenie inwestycyjne nie posiada ani istniejącego uzbrojenia terenu, ani projektowego,

• organ nie wspomniał, że na działce nr [...] będącej w sąsiedztwie planowana jest elektrownia wiatrowa o mocy 2 MW.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie wykazali, że nieruchomości położone na terenie czterech gmin: Gminy Wiejskiej C., Gminy M. M. C., Gminy D. i Gminy K. stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne, co czyni niezbędnym dokonanie dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

W następstwie skargi R. M. i V. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 434/16 uchylił powyższą decyzję Kolegium. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, albowiem jedynie w celu ustalenia, czy ziściły się przesłanki określone w art. 61 ust. 4 ustawy, dopuszczalne było przeprowadzenie przez Kolegium - na podstawie art. 136 kpa - uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził ponadto, że obowiązkiem Kolegium było nie tylko ustalenie, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, lecz także stwierdzenie, czy planowana inwestycja zgodna jest z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy, czy organ I instancji dokonał wymaganych w świetle art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy uzgodnień.

W dalszej części uzasadnienia decyzji ponownie uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy. Podniosło, że w sprawie uzyskano niezbędne uzgodnienia: warunki zabudowy zostały uzgodnione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.) i Starostą C. - T. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.). Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ustawy wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Violetta i R. M. posiadają grunty rolne położone na terenie czterech gmin: gminy wiejskiej C., gminy miejskiej miasta C., Gminy D. i Gminy K., a ich łączna powierzchnia wynosi 23,7228 ha. Według organu, skoro średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie C. wynosi 10,6198 ha, wynikająca z art. 61 ust. ust. 4 ustawy norma obszarowa gospodarstwa rolnego w odniesieniu do wnioskodawców została spełniona. W ocenie Kolegium, wnioskodawcy nie wykazali, aby nieruchomości położone na terenie czterech gmin: Gminy Wiejskiej C., Gminy M. M. C., Gminy D. i Gminy K. stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne.

Kolegium dalej wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. podniosła, iż działka nr [...] objęta przedmiotową inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem sąsiadująca z nią droga wewnętrzna (działka nr [...]), będąca drogą gminną, nie ma charakteru drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji określono dostęp do drogi publicznej, który odbywa się z drogi powiatowej Nr 1346P o nr ewid. działki [...] poprzez gminną drogę wewnętrzną gruntową o nr ewid. działki [...], a projektowany zjazd należy uzgodnić z zarządcą drogi. W świetle powyższego, w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy niezbędnym jest wyjaśnienie statusu prawnego drogi wewnętrznej gruntowej o nr ewid. działki [...].

Kolejny zarzut odwołania dotyczył niewykazania przez wnioskodawców, że legitymują się umowami na dostawę wody i energii elektrycznej. Ustalenia decyzji w zakresie pozyskania wody i odprowadzenia ścieków są niezgodne z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym przepisy § 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, co jednak nie może prowadzić do sytuacji, że przedział ten jest zbyt duży, a przez to niedookreślony. Wynika to z tego, że w ramach określonych warunkami zabudowy ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne i ścisłe określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość). Organ argumentował, że wbrew przytoczonym przez niego zasadom, parametry nowej zabudowy: powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość, kąt nachylenia dachu budynku gospodarczego, wysokość kalenicy zostały określone jedynie przez podanie wartości maksymalne. Takie rozstrzygnięcie stanowi naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdyż pozostawia uznaniu inwestora minimalną wartość parametrów. Nieprecyzyjnie określono również liczbę kondygnacji. Wskazane powyżej braki w ustaleniach prowadzą do stwierdzenia, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wskazane braki skutkują koniecznością wezwania do sprecyzowania wniosku oraz przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ uznał, że braki te nie mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Kolegium wskazało też, że w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji winien przede wszystkim wezwać wnioskodawców do sprecyzowania wniosku we wskazanym wyżej zakresie, oraz do wykazania, że nieruchomości położone na terenie czterech gmin: Gminy Wiejskiej C., Gminy M. M. C., Gminy D. i Gminy K. stanowią zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne (w razie niewykazania, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, brak będzie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem stosowania zasady dobrego sąsiedztwa).

Skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu wnieśli R. i V. M..

W uzasadnieniu streścili stan sprawy oraz przywołali regulacje ustawy o drogach publicznych – celem odparcia zarzutu o braku dostępu rzeczonej działki do drogi gminnej, a także prawa cywilnego – celem wykazania, że przedmiotowa nieruchomość stanowi element gospodarstwa rolnego i winna być traktowana jako zabudowa zagrodowa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżący podtrzymując żądanie skargi i wyjaśnił, że jego gospodarstwo rolne ma ponad 21 ha ponieważ część gruntów darował synowi. Wyjaśnił, że zależy mu aby części działki nr [...] miała charakter siedliskowy bo inaczej ta część straci dla niego znaczenie, podał też, że grunty które są uprawiane zostały wydzierżawione w całości jednej osobie. Skarżący domagał się także przesądzenia czy M. K. jest stroną tego postępowania, ponieważ on sam ten okoliczność kwestionuje podając, że działka odwołującej oddalona jest o 200m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz.1369, dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 §2 kpa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok pod sygn. II SA/Po 434/16. Natomiast stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem kontrola oraz stanowisko Sądu nie mogą wykroczyć poza treść zawartą we wspomnianym wyroku II SA/Po 434/16.

Na wstępie należy wskazać, że nietrafiony jest zarzut skarżącego kwestionujący uprawnienie odwołującej się do występowania w sprawie na prawach strony albowiem o tym, że M. K. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sposób ostateczny przesądził już Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Po 434/16 .

Sąd wyjaśnił także, że zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Niewątpliwie ratio legis jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15, Lex nr 1933081).

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, zabudowę takową stanowi zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślono też, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

Główną osią sporu stało się ustalenie, czy posiadane przez skarżących (inwestorów) grunty rolne stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 K.c., czy ich łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., a w związku z tym, czy planowana inwestycja jest zabudową zagrodową, do której znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy wyłączający zastosowanie wymogu dobrego sąsiedztwa.

Należy przypomnieć, że skarżący są właścicielami gruntów rolnych w czterech sąsiadujących ze sobą gminach: gminie wiejskiej C., gminie miejskiej miasta C., gminie D. i gminie K., a ich łączna pow. wynosiła wedle ustaleń organów 23,7228 ha (jak podali skarżący: 21,7567 ha, albowiem część ziemi w kwietniu 2016 r. przekazali w drodze darowizny synowi). Koniecznym było również rozstrzygnięcie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestorów położone w tej gminie, w której inwestorzy zamierzają realizować zabudowę zagrodową, czy może również jego grunty rolne, w ramach tego samego gospodarstwa rolnego, ale położone w gminach sąsiednich (ościennych). Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy C. dokonał analizy w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 4 ustawy. Jak stwierdził: "ustalił w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, że nieruchomość wnioskodawców posiada łączną pow. 23,7228 ha jako gospodarstwo rolne i jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., która wynosi 10,6198 ha (zarządzenie Wójta Gminy C. z [...].11.2015 r. nr [...]). Dlatego przyjął, że zastosowania nie znalazł przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o koniecznym sąsiedztwie istniejącej zabudowy.

W odwołaniu M. K. w tym zakresie zarzuciła organowi I instancji brak należytego zbadania, czy wnioskodawca posiada wystarczającą powierzchnię gruntów rolnych w Gminie C., by spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy. Podniosła, że Violetta i R. M. na terenie Gminy C. posiadają łącznie jedynie 6,9823 ha, a zatem nie spełniają warunku średniej wielkości gospodarstwa w gminie.

Tymczasem organ odwoławczy wydając po raz pierwszy decyzję ograniczył się w tej kwestii jedynie do podania, że z pisma organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że inwestorzy posiadają grunty rolne położone na terenie czterech gmin: gminy wiejskiej C., gminy miejskiej miasta C., gminy D. i gminy K., a ich łączna pow. wynosi 23,7228 ha. Zdaniem Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji wnioskodawcy nie wykazali, aby nieruchomości położone na terenie tych czterech gmin stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Kolegium uznało, że bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 ustawy, tym bardziej, że wnioskodawcy posiadają na terenie gminy C. działki o pow. 6,9823 ha.

Sąd wskazywał, że wyjątek przewidziany w ust. 4 art. 61 ustawy, który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie może być zastosowany dopiero po ustalenia, z jakim typem zabudowy mamy do czynienia w sprawie. Nadto, przepisy ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 553 K.c., zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W omawianym wyroku Sąd wskazał też na treść art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego, gdzie ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że w wyroku II SA/Po 434/16 Sąd szczegółowo i precyzyjnie określił ognisko sporu – ustalenie charakteru zabudowy – oraz kryteria, jakie organ administracyjny winien zbadać przed wydaniem decyzji. Udzielono także konkretnych wskazówek w postaci wskazania na konieczność dokonania indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Jednakże żadna z koniecznych do ustalenia okoliczności nie wykraczała poza zakres kompetencji przyznanych Kolegium na gruncie Kpa. Stosując art. 138 Kpa organ winien mieć na względzie zasadę ekonomiki procesowej wyrażonej w art. 12 Kpa poprzez zastosowanie najprostszych środków dla dokonania koniecznych ustaleń w zakresie związku funkcjonalnego rzeczonej nieruchomości z gospodarstwem rolnym. Powinien był również uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie poprzez wezwanie wnioskodawców i stwierdzić, czy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 4 ustawy czy przeciwnie brak możliwości do zastosowania art. 61 ust.4, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej w zakresie wystąpienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i dopiero w następnym kroku podjąć odpowiednią decyzję.

Reasumując, organ odwoławczy nie zbadał sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku w sprawie II SA/Po 434/16, zatem nieuprawniona była konstatacja o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania. Dopiero bowiem przesądzenie przez organ odwoławczy po nie uzupełnieniu przez skarżących wykazania istnienia warunków do zabudowy zagrodowej pozwoli podjąć jednoznacznie właściwe rozstrzygnięcie.

Dlatego zdaniem Sądu należało uchylić zaskarżoną, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając normę zawartą w art. 153 P.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów sądowych w kwocie 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt II. wyroku).