Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 900/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 6 art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1510/18 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z/s w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i b oraz § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. E. w W.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca, po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. E. w Dzielnicy Z. m. st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym ww. działki, która stanowi działkę inwestycyjną, przeznaczoną na cele biurowo-usługowo-handlowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15, po rozpoznaniu skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r., po pierwsze, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr ew. [...], z obrębu [...] przy ul. E. w W., po drugie, odrzucił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały, po trzecie, oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części obejmującej pkt 2 i 3. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego m.in. w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.), w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zgodności z prawem sposobu zdefiniowania parametrów zabudowy, uniemożliwiającego ich zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 1371/16, uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął przede wszystkim pod uwagę, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zasadne jest zakwestionowanie prawnej poprawności konkretyzacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nadto NSA wskazał, że w istotny sposób narusza prawo brzmienie § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr ew. [...], przy ul. E. w W. NSA argumentował, że normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego powinna zatem posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych. Przepisy będące podstawą rekonstrukcji norm planistycznych miejscowego planu muszą również operować sformułowaniami, wyrażającymi ściśle określone nakazy, zakazy lub uprawnienia. NSA wypowiedział się ponadto co do kryteriów oceny § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały, w kontekście stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15. NSA wskazał, że zakwestionowanie legalności definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" obliguje Sąd do oceny legalności tych przepisów zaskarżonej uchwały, które odwołują się do tej definicji lub pozostają z nią w nierozerwalnym związku. Przepis § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 60%. Skarżąca słusznie, w ocenie Sądu, zarzuciła, że definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały nie jest zgodna z obowiązującą w dacie uchwalenia planu definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż posługuje się pojęciem "gruntu rodzimego", a więc nieaktualnym (tak WSA w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2625/15, w części, co do której NSA w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16, nie uwzględnił skargi kasacyjnej). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego w miejsce obowiązującej wcześniej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej. Od daty wejścia w życie tej zmiany legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje, jako teren spełniający to kryterium, rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Przyjęta w uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej wprowadza zaś kryterium nakazujące rozumienie terenu biologicznie czynnego jako gruntu rodzimego, a także dopuszcza uwzględnienie powierzchni mającej inny charakter, ale tylko urządzonej jako stałe trawniki lub kwietniki. Tym samym w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, wprowadzając kryteria ograniczające w znaczący sposób możliwość ustalenia terenu biologicznie czynnego podlegającego obowiązkowi zachowania na terenie działki, jak też możliwość zachowania ustalonego w uchwale wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego na poziomie 60 % dla przedmiotowej działki. Sprzeczne z przepisami prawa ustalenie zawarte w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b, obejmujące powyższą definicję, stanowi wyraz naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i powoduje - zgodnie z art. 28 u.p.z.p. - nieważność uchwały w tej części. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne jest uwzględnienie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały, w odniesieniu do działki nr [...]. To samo odnosi się do § 2 ust. 1 pkt 15 przedmiotowej uchwały, który stanowi, że ilekroć w przepisach uchwały mowa jest o minimalnym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, należy przez to rozumieć najmniejszą dopuszczalną powierzchnię terenu biologicznie czynną na działce budowlanej, wyrażoną w procentach, w odniesieniu do powierzchni tejże działki. Z uwagi na wprowadzenie własnej, odmiennej od zawartej w przepisach definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej", przepis ten nie zawiera treści normatywnych, zgodnych z przywołanym wyżej rozporządzeniem. Przez to zarówno § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b, jak i § 2 ust. 1 pkt 15 przedmiotowej uchwały są, w ocenie Sądu, jurydycznie nieczytelne, pozwalając na dowolność interpretacji, dlatego należało stwierdzić ich nieważność.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło m. st. Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały określający pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej", które odnosi się do obszaru SPW i "minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej" określony dla nieruchomości strony przeciwnej w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, nie muszą być zgodne z uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla obszarów SPW, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. E. w W.;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęcie, że wnoszący skargę kasacyjną nie może na potrzeby niniejszego miejscowego planu zdefiniować w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", która odnosi się do obszaru SPW, przez co jednoznacznie, spójnie i precyzyjnie określa sposób liczenia "minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej" dla nieruchomości strony przeciwnej określony w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W.;

- § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zdefiniowane w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" odnoszące się do obszaru SPW jest pojęciem tożsamym z pojęciem "terenu biologicznie czynnego" określonym przez ustawodawcę w § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a tym samym § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały jest niespójny, nielogiczny oraz niejednoznaczny interpretacyjnie, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W.;

- § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro § 2 ust. 1 pkt 14 definiujący pojęcie "powierzchni terenu biologicznie czynnej" był nielogiczny, niespójny i sprzeczny z treścią § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i jest on powiązany z § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b i § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a zaskarżonej uchwały, to należy również stwierdzić nieważność tych przepisów, pomimo tego, iż są one dostatecznie precyzyjne, pełne, wyczerpujące, spójne i logiczne, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. E. w W.;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art, 16 ust. 2, art. 20 ust. 1 zd. 1, art. 4 ust. i, art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p., z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W. stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji, że nie ma podstawy prawnej do określenia zaskarżonych przepisów w przedmiotowym miejscowym planie;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 2 i art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 21. ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W. są przekroczeniem przez wnoszącego skargę kasacyjną tzw. "władztwa planistycznego", a w konsekwencji, że nie ma podstawy prawnej do określenia zaskarżonych zapisów w przedmiotowym miejscowym planie;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W. są naruszeniem interesu prawnego strony przeciwnej, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały;

II. przepisów postępowania, tj.:

- art. 190 zd. 1, art. 185 ust. 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu i odczytaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16, dotyczące tego, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają być spójne, jednoznaczne i przejrzyste nie dotyczą tylko braku owej przejrzystości w § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d, ale dotyczą również braku przejrzystości § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W.;

- art. 190 zd. 1, art. 185 ust. 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu i odczytaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawę, że skoro wcześniej została stwierdzona nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały, która dotyczyła definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej", to należy również "automatycznie" stwierdzić nieważność § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b zaskarżonej uchwały, pomimo tego, iż wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16, wyraźnie wskazały, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie musi ocenić legalność § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b pod kątem, czy stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały dotyczące definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" skutkuje stwierdzeniem nieważności i jeśli tak, to w jakim zakresie § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W.;

- art. 141 § 4 zd. 1 i 2 p.p.s.a. przez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, logicznego wywodu prawnego oraz na nie wyjaśnieniu swojego rozstrzygnięcia, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 16 ust 21 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] przy ul. E. w W.;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że pomimo tego, iż nieruchomość strony przeciwnej znajduje się na terenie położonym w obszarze SPW, to aby prawidłowo obliczyć dla tej nieruchomości "minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej" podany w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, należy zastosować definicję "minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej" podaną w § 2 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały, podczas gdy do nieruchomości strony przeciwnej zastosowanie ma definicja "powierzchni biologicznie czynnej" jaka jest podana w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. E. w W.;

- art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. przez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. E. w W., podczas gdy zdefiniowanie w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", która odnosi się do obszaru SPW i określenie sposobu liczenia "minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej" dla nieruchomości strony przeciwnej określony w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, było oparte na obowiązujących przepisach prawa materialnego i zaskarżone wyżej wymienione przepisy miejscowego planu nie przekraczały tzw. "władztwa planistycznego";

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że podobna argumentacja jak zawarta w przedstawionych wyżej zarzutach skargi kasacyjnej podnoszona była w sprawie zakończonej prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2625/15 (w zakresie, w jakim wyrok ten nie został uchylony przez NSA).

W szczególności w wyrokach tych wskazano, że przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa. Problematyka ta została więc prawomocnie i wiążąco rozstrzygnięta i nie może być skutecznie kwestionowana.

W wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zasadność zarzutu wadliwego sposobu wyznaczenia treści normatywnej § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że normy planistyczne planu miejscowego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Nie mogą przy tym zawierać treści nienormatywnych (np. zaleceń, sugestii, wskazań), z których wynikałyby niewiążące lub abstrakcyjne standardy określenia sposobów zagospodarowania i zabudowy terenów. Regulacje wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą również stanowić nienaruszającą postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy normatywną konkretyzację założeń i kierunków polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy musi stanowić akt konkretyzacji studium w granicach wyznaczonych jego treścią. Wskazując na powyższe ogólne uwagi NSA stwierdził w omawianym wyroku, że § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały nie tylko stanowi niemal dosłowne powtórzenie treści studium, lecz dodatkowo nie stanowi wystarczająco jednoznacznej, zamkniętej treściowo i znaczeniowo oraz precyzyjnej konkretyzacji normy wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W omawianym wyroku NSA stwierdził ponadto, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób spójny, przekonujący i poddający się kontroli kasacyjnej, czy i w jakim zakresie stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] wymaga również – w odpowiednim zakresie – stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b). Zakwestionowanie bowiem legalności definicji "powierzchni biologicznie czynnej" obliguje Sąd do oceny legalności tych przepisów, które odwołują się do tej definicji lub pozostają z nią w nierozerwalnym związku. NSA wskazał przy tym na § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały oraz zaznaczył, że ponownie rozważając powyższe zagadnienie konieczne będzie przeprowadzenie kontroli w tym zakresie § 6 ust. 1 lit. a) tej uchwały.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił przedstawioną wyżej, wiążącą go stosownie do art. 190 p.p.s.a., wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16. W świetle powyższej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji należycie ocenił legalność przepisów zaskarżonej uchwały, które odwoływały się do wadliwej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej w sposób nieuprawniony słusznie uznając, że przepisy te również zostały podjęte z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że w poprzednim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmiennie ocenił legalność tych przepisów uchwały i ocena ta została uznana przez NSA za wadliwą.

Skoro zatem w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2625/15 (w zakresie, w jakim wyrok ten nie został uchylony przez NSA) oraz NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16, jednoznacznie przesądzono, że przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, a w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1371/16, zawarto szczegółowe rozważania dotyczące § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a) i b) oraz § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował się do art. 190 p.p.s.a. i w świetle wiążącej go wykładni prawa w sposób wystarczający do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku uzasadnił podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. Sąd I instancji zatem nie tylko nie naruszył art. 190 p.p.s.a., ale w sposób prawidłowy zastosował się do jego treści. Sąd ten nie naruszył również pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej – zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Podkreślić w szczególności wypada w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że Sąd Wojewódzki nie uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi być zgodny ze studium, ale – tak jak wskazywał NSA w wyroku z 10 kwietnia 2018 r. – uwzględniając treść tego wyroku słusznie przyjął, że miejscowy plan nie może powtarzać treści studium, lecz musi go precyzyjnie konkretyzować.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego zaznaczyć trzeba, że organ planistyczny gminy (m.st. Warszawy) nie może modyfikować definicji ustawowych bądź zawartych w wydanych na podstawie ustawy rozporządzeniach. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zakwestionowane w zaskarżonym wyroku przepisy uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie "władztwa planistycznego" i naruszały interes prawny skarżącego w I instancji w sposób niezgodny z prawem.

Podkreślić nadto wypada, że z uwagi na niejasność i zbytnią ogólność § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały, przepis ten w istocie nie nadawał się do prawidłowego stosowania przez organy zobligowane do uwzględniania jego treści, np. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Mógł więc uniemożliwiać stronie skarżącej w I instancji otrzymanie takiej decyzji.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Sąd I instancji nie naruszył też art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, bowiem nie jest naruszeniem tych przepisów poczynienie ustaleń odmiennych od oczekiwanych przez stronę.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki miał podstawy do uwzględnienia skargi, a nie miał takich podstaw do jej oddalenia. Prawidłowo zatem zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. i słusznie nie zastosował art. 151 tej ustawy, stosownie do swoich kompetencji wynikających z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Reasumując stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.