Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 1, art. 31 zq ust. 3, 4 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. oraz za maj 2020 r. z tytułu składek wskazanych w korygujących deklaracjach rozliczeniowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. o nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.e na rzecz skarżącego J. S. kwotę 480 (słownie czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2020r. J. S.(dalej: "skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020r, zaznaczając, że ubiega się o zwolnienie na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie, jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z [...] kwietnia 2020 r. poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w wysokości 362,34 zł; pismem z [...] czerwca 2020 r. o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w wysokości 362,24 zł zaś pismem z [...] czerwca 2020r. o zwolnieniu z opłacania należności za maj 2020r. w wysokości 362,34 zł.

W dniu 7 lipca skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu umowy o pracę. Jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą, z której od 1 marca 2020 r. podlegał wyłącznie ubezpieczeniu zdrowotnemu. W związku z tym, że od 1 marca 2020 r. nie osiągnął z tytułu umowy o pracę co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od tej daty podlega również ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Podał też, że wyłącznie z przyczyn losowych związanych z nagłą operacją i pobytem w szpitalu nie był w stanie złożyć w terminie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowych deklaracji zgłoszeniowych i rozliczeniowych związanych z tą zmianą.

Pismem z [...] września 2020 r. ZUS poinformował skarżącego, że w wyniku ponownego rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2020 r. został zwolniony z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w kwocie 1354,64 zł. Jak wynika ze pisma z [...] września 2020 r. – zwolnienie nastąpiło w związku z tym, że należność ta była w części pokryta nadpłatą składek figurującą na koncie płatnika.

Decyzją z dnia [...] września 2020r., znak: [...] ZUS odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020r. w kwocie 992,30 zł oraz za maj 2020r. w kwocie 992,30 zł wykazanych w korygujących deklaracjach rozliczeniowych złożonych w dniu 6 lipca 2020 r.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku RDZ za te okresy.

Decyzją z [...] listopada 2020r., znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą w/w decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że płatnik składek ma obowiązek zgłaszać do ZUS wszelkie zmiany, bez dodatkowego wezwania. Po dokonaniu zgłoszenia zmiany do ubezpieczeń od 1 marca 2020r., skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec 2020r. w terminie do 10 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym wystąpiła zmiana. Od dnia 1 marca 2020r., w związku z w/w zgłoszeniem do ubezpieczeń, skarżący zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nie osiągał w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Dlatego należności za miesiąc marzec 2020r. oraz maj 2020r. zostały zwolnione w pełnej wysokości znanej na dzień rozpatrzenia wniosku. Dokumenty rozliczeniowe z wykazanymi składkami na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego Skarżący złożył natomiast [...] lipca 2020r., tj. po otrzymaniu informacji o wysokości zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ podejmując rozstrzygnięcie zobowiązany jest badać stan faktyczny i prawny na dzień rozstrzygnięcia. Dlatego też Zakład, wydając w dniu [...] września 2020r. decyzję odmowną wskazał, że w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek rozstrzygał na podstawie dokumentów zaksięgowanych na koncie płatnika według daty ich rozpatrywania, tj. za marzec według stanu na 28 kwietnia 2020r.; za kwiecień 2020r. według stanu na 30 maja 2020r. oraz za maj 2020r. według stanu na 20 czerwca 2020r.

Ponadto, zdaniem ZUS, złożenie przez skarżącego dokumentów korygujących w dniu [...] lipca 2020r., pomimo powołania okoliczności związanych ze stanem zdrowia, nie mogło zostać uwzględnione przy podjęciu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa COVID-19), zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Powołane wyżej przepisy nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby ponowne zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Dlatego też okoliczności pobytu w szpitalu, czy też złożenie dokumentów korygujących po rozstrzygnięciu wniosku, nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Skarżący, będąc zobowiązany do zachowania ustawowego terminu, nie spełnił wymogu zawartego w art. 31zo ust. 2 i ust. 2a ustawy COVID-19 oraz nie przesłał deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020r., kwiecień 2020r. i maj 2020r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., gdyż uczynił to dopiero [...] lipca 2020r. Niespełnienia powyższego obowiązku nie można rozpatrywać jako brak formalny oraz wymagać od ZUS wezwania do jego usunięcia, gdyż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 47 ust. 2a w zw. z art. 31zo ust. 2 i ust. 2a ustawy COVID-19 wyraźnie wskazuje na wymagany prawem obowiązek i nie mają tu zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące braków formalnych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 2 i ust. 2a oraz art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez niezasadne przyjęcie, że pomimo wystąpienia przesłanek ustawowych uprawniających do zwolnienia skarżącego z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za miesiące marzec i maj 2020 r. w całości, tj. prowadzenia działalności przed dniem 1 kwietnia 2020 r. oraz osiągania przychodu z tej działalności w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie wyższego niż 300% prognozowanego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., organ odmówił przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek;

2) przepisów postępowania, tj.

a) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie przez organ skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w odniesieniu do kwestii, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek skarżącego mógł zostać w całości pozytywnie rozpatrzony oraz niezwrócenie skarżącemu uwagi na to, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku w całości jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (korekty deklaracji DRA);

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 180 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest przesłanek do zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty składek za miesiące marzec i maj 2020 r., podczas gdy złożenie dokumentów korygujących w dniu [...] lipca 2020 r. nie może spowodować dla skarżącego negatywnych konsekwencji w postaci braku zwolnienia w sytuacji, gdy opóźnienie w złożeniu deklaracji rozliczeniowych nastąpiło z przyczyn niezawinionych i całkowicie niezależnych od skarżącego, zaś odmowa zwolnienia wyłącznie z tej przyczyny prowadzi do naruszenia słusznego interesu skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 września 2021 r., V SA/Wa 837/21 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W przepisach art. 31zq ust. 5-8 ustawy COVID-19 postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (ust. 6). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (ust. 7). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ust. 8).

Powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zwolnienie z art. 31zo ustawy COVID-19 było niespełnienie warunku złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie wymaganym w art. 31zq ust. 3 tej ustawy. Organ argumentuje, że skarżący w związku ze zgłoszeniem zmiany do ubezpieczeń społecznych od 1 marca 2020 r. był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. To, zdaniem organu, uzasadniało zwolnienie z należności za marzec i maj 2020 r. w pełnej wysokości znanej na dzień rozpatrzenia wniosku. Skarżący zaś dokumenty rozliczeniowe z wykazanymi składkami na FUS i FUZ złożył dopiero 6 lipca 2020 r.

Choć deklaracja rozliczeniowa skarżącego za marzec i maj 2020 r. rzeczywiście nie została złożona w terminie do 30 czerwca 2020 r., to zdaniem sądu, odmowa skarżącemu prawa do wnioskowanego przez niego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek naruszyła przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach.

W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ pismami z [...] kwietnia 2020 r., z [...] czerwca 2020 r. i z [...] czerwca 2020 r. zwolnił skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. jednak należy zauważyć, że nie rozstrzygnięto o całości wniosku (z pism tych w ogóle nie wynikało, jakie składki zostały objęte zwolnieniem, natomiast z akt sprawy można wywieść, że zwolnieniem tym objęto jedynie ubezpieczenia zdrowotne, do opłacania których skarżący został zobowiązany). Oznacza to, że organ nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym wnioskiem skarżącego, gdyż ten obejmował również zwolnienie na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Przyjąć należy, że w sytuacji, gdy organ wiedział o tym, iż od 1 marca 2020r. skarżący zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, jako że z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nie osiągał w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalnego wynagrodzenia, rozpoznając wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. to zdawał sobie sprawę, że pozytywne rozstrzygnięcie dotyczy jedynie części wniosku. Brak części dokumentów na datę rozpoznawania wniosków nie uzasadniało przyjęcia, że można bez podejmowania czynności informacyjnych rozstrzygnąć tylko w zakresie części wniosku.

Przepisy art. 31zq ust. 5 i 6 ustawy COVID-19, wprowadzają wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jednak ustawa ta nie wykluczyła stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji i nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie natomiast z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Poza tym, w art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa (zob. w tym względzie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 498/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ustawie COVID-19 przewidziano przy tym prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w pierwszej instancji, jako realizację "ścieżki administracyjnej" postępowania z ewentualną możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego, postanawiając, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zq ust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu również nie pozwala na stwierdzenie, że Prezes ZUS rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. podstawowych reguł prowadzenia postępowania, kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Dlatego też w niektórych sytuacjach umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań. W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 191/21).

Zdaniem sądu, m.in. w sprawach takich jak rozpatrywana w niniejszym przypadku, organ ZUS powinien mieć na uwadze zwłaszcza zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) oraz to,

że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I GSK 498/21 dokonał résumé poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. i obowiązków jakie kształtuje ta reguła. Podkreślenia zatem wymaga, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego. W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Obowiązek informowania obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. Jednocześnie, wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można rozumieć zbyt szeroko. Organ obowiązany jest informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego, nie można jednak oczekiwać, że organ będzie doradcą prawym strony z innych dziedzin prawa, spadkowego, czy cywilnego, gdyż to naruszałoby zasadę bezstronności i obiektywizmu.

Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 381/21).

Wedle zasady zaufania i informowania oraz respektując obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien poinformować stronę o warunkach pozytywnego załatwienia jej żądania.

To, że skarżący z mocy art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec 2020r. w terminie do 10 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym wystąpiła zmiana, nie oznacza, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych był zwolniony z obowiązku wezwania go do złożenia wymaganych do pozytywnego rozpoznania tego wniosku deklaracji. Istotne jest bowiem, że skarżący poinformował ZUS o tym, że od 1 marca 2020 r. nie osiągnął z tytułu umowy o pracę co najmniej minimalnego wynagrodzenia i w konsekwencji od tej daty podlega również ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej a ponadto we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. żądał zwolnienia z obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, wypadkowego, dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, ubezpieczenia zdrowotnego, Funduszu Pracy i Funduszu Solidarnościowego za siebie, jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie. Wynikającym z ustawy COVID-19 warunkiem do uzyskania zwolnienia jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Ustawodawca nie wprowadził odrębnej zasady w odniesieniu do deklaracji, do złożenia których płatnik jest obowiązany na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w okresach wcześniejszych, bez wezwania.

Zdaniem sądu, jeżeli organ na podstawie posiadanych dokumentów miał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniony z obowiązku jej składania, powinien – stosownie do obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. – zakomunikować to skarżącemu przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez stronę w dniu 10 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły niespełna trzy miesiące. Skoro wniosek ten wszczynał postępowanie administracyjne, to organ, kierując się zasadą informowania powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa skarżący nie poniósł szkody i udzielić mu przed upływem terminu na złożenie wymaganych dokumentów, należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed [...] czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Rozstrzygając sprawę jedynie częściowo wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję odmowną.

Zdaniem Sądu, nie stała na przeszkodzie takiemu działaniu organu treść art. 31 zq ust. 4 ustawy COVID-19, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ta regulacja nie zwalniała ZUS z obowiązku stosowania zasady informowania (art. 9 kpa) jak też wyjaśnienia stronie przed wydaniem decyzji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie sądu (a takie stanowisko zajmują sądy administracyjne w sprawach analogicznych), również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniony z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Było to przecież możliwe, zważywszy na fakt złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed upływem terminu, skarżący bez wątpliwości miałaby szansę terminowo przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. To zaś prawdopodobnie umożliwiłoby rozpoznać wniosek Skarżącego w oparciu o komplet dokumentów.

Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie Prezesa ZUS należy również uznać za niebudzące zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1423 ze zm.; zwanej ustawą o delegowaniu pracowników), w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31 zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...). W myśl zaś art. 10 ust. 2 ustawy o delegowaniu pracowników, zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

Na mocy zacytowanej wyżej regulacji ustawy o delegowaniu pracowników, ustawodawca z mocą wsteczną zmodyfikował ustawowe warunki zwolnienia ze składek, o którym mowa w art. 31 zo ustawy o COVID-19. Obecnie więc, zgodnie z przyjętym rozwiązaniem, nieopłacenie składek nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o zwolnienie z nich (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2022 r.; sygn. akt I SA/Rz 769/21). Ponadto przyjęto rozwiązanie korzystnie dla płatników składek, pozwalając zwolnić z obowiązku opłacania składek znanych na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku.

Nie można więc uznać za prawidłowe stanowiska organu, że skoro należności za marzec i maj 2020 r. zostały zwolnione w pełnej wysokości znanej na dzień rozpatrzenia wniosku, to brak jest możliwości przy ponownym rozpatrzeniu tego wniosku zwolnienia z obowiązku opłacania z należnych składek w wysokości wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych 6 lipca 2020 r. Zdaniem Sądu, brak po stronie ZUS działań polegających na poinformowaniu strony o braku deklaracji pozwalających na pełne rozpoznanie złożonego przez nią wniosku, a także brak rozstrzygnięcia co do całości tego wniosku, nakazują zastosowanie przytoczonej regulacji. Jeśli organ zaniechał stosowania zasad postępowania administracyjnego a decyzję odmawiającą zwolnienia wydał dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (za taki należy uznać wniosek z 6 lipca 2020 r.), to wydając taką decyzję organ powinien uwzględnić treść art. 10 ust. 2 ustawy o delegowaniu pracowników i rozważyć zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej, znanych na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

Niezależnie od powyższego, w związku z tym, że przedmiotowe deklaracje rozliczeniowe zostały sporządzone w lipcu 2020 r., na uwagę zasługuje regulacja art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, obowiązująca do 16 maja 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek (vide: wyroki NSA: z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 412/21, z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I GSK 500/21, z dnia5 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 627/21). W wyroku o sygn. I GSK 412/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, na marginesie swoich rozważań, że 16 grudnia 2020 r. został wprowadzony do ustawy COVID-19 art. 15zzzzzn2, zgodnie z którym: "1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.".

Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 4, art. 79a § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik tej sprawy, sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego decyzje wydane w obu instancjach. Zasada zaufania, zasada sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu przez skarżącego dokumentów wymaganych przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą wymienionych przepisów postępowania. Niezastosowanie się przez organ do art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt I GSK 431/21).

W tym stanie rzeczy sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).