Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1443/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 154 ust. 1, art. 20 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 153 w zw. z art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt 1, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1551/10 w sprawie ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1551/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2010 roku Nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku A. i L. M., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z użytkowym poddaszem oraz garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w Łodzi przy ulicy [...] Działka nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że nieruchomość skarżących jest zabudowana budynkiem rekreacyjnym w dobrym stanie technicznym. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym organ uznał, warunek "dobrego sąsiedztwa" za spełniony.

Organ również ocenił, że nieruchomość skarżących ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem organu rodzaj inwestycji - budynek mieszkalny jednorodzinny mający powstać na terenie obszaru chronionego - stawy na rzece Bzurze oraz na obszarze silnie zadrzewionym w południowej części działki, spowoduje, że planowane przez inwestora odprowadzenie ścieków na zasadzie lokalnej i zwiększona eksploatacja istniejącej studni, spowoduje znacznie obniżenie poziomu wód gruntowych, czyli szkodliwe oddziaływanie na środowisko chronione przyrodniczo. W rezultacie organ uznał, że warunek ten jest spełniony częściowo.

Nadto organ podniósł, że nieruchomość skarżących wchodzi w skład obszaru Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, którego podstawą prawną jest rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1996 r. Wojewody Łódzkiego (Dz. Urz. Woj. łódzkiego Nr 27, poz. 163) i Wojewody Skierniewickiego (Dz. Urz. Woj. Skierniewickiego Nr 33, poz. 238) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Organ argumentował, że na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ustanowiono plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich w postaci rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. W ocenie organu, owe rozporządzenia, będące aktami prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i są zaliczone do przepisów odrębnych, a zatem rozporządzenie Wojewody w sprawie ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego należy włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustalenia planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami planu ochrony, nieruchomość przy ul. [...] Działka nr [...], działka nr ewid. [...], wchodzi w skład strefy SV, jednostki planistycznej Ł. 1. 8.

Organ podał, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 5 obszar SV w strefie S w jednostce Ł. 1. 8 obejmuje obszar: górny, źródłowy odcinek doliny Bzury, o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Łagiewnickiego.

Zatem, w ocenie organu, rodzaj planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustaleniami planu ochrony dla strefy SV. Zamierzenia inwestycyjne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] Działka nr [...] nie spełniają ustaleń punktu 5 art. 61. ust 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. M. i L. M., decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji i podniosło, że plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 roku wydanym na podstawie art. 13a ust. 6, art. 13b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a więc po dokonaniu obszernej nowelizacji tej ustawy, ustawą z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 poz. 21), która to weszła w życie 2 lutego 2001 roku. W ocenie Kolegium, utworzenie Parku i ustanowienie planu ochrony Parku dokonywane jest w oparciu o odrębne podstawy prawne, które mają odrębne cele. Nadto, Kolegium podało, że Sejmik Województwa Łódzkiego uchwałą z dnia 27 kwietnia 2010 roku nr LV/1545/10 (Dz.U. z 2010 roku, Nr 165, poz. 1359) dostosował formę prawną Parku. Zgodnie z § 1 pkt 7 tej uchwały, planem ochrony Parku jest plan ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 roku.

W ocenie organu odwoławczego przepisy art. 16, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, normy zawarte w rozporządzeniu w sprawie utworzenia parku krajobrazowego oraz w planie ochrony parku, a także w uchwale Sejmiku Województwa, stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W rezultacie Kolegium stwierdziło, że skoro plan ochrony Parku stanowi normy powszechnie obowiązujące (normy prawa miejscowego) to organy administracji są zobowiązane do ich zastosowania, niezależnie od tego, czy wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej, jak również, czy są one zgodne z Konstytucją RP, bowiem wykracza to poza zakres właściwości tych organów.

Kolegium podkreśliło, że działka skarżących znajduje się w granicach Parku, nie zaś jego otuliny, stąd też nie można uznać, że zakazy ustanowione w planie miałyby tylko charakter postulatywny w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. i L. M. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, a nadto zarzucili organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 125 k.p.a. Skarżący ponowili argument, że ich działka znajduje się w otulinie Parku, a więc w tej sprawie plan ochrony ma tylko walor postulatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wyjaśnił następnie, że w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma, zatem ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Stosownie do art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Sąd wskazał, że art. 20 ust. 4 tejże ustawy określa elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na ustalenia dokumentów planistycznych.

Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego zawarte są zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb ochrony parku. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 17 zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Wśród zakazów dotyczących budownictwa nie ma regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. Niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej i wadliwej mając na uwadze względy słuszności a nie zaś zgodności z prawem w tym z art. 74 Konstytucji RP,

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że plan ochrony parku krajobrazowego (a właściwie normy w nim zawarte) będąc aktem prawa miejscowego nie jest przepisem odrębnym, stanowiącym podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy,

c) art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późniejszymi zmianami) przez błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że plan ochrony ustanowiony po dniu 2 lutego 2001 r. podlega regulacji zawartej w art. 17 tej ustawy, w sytuacji, gdy taka podległość nie ma miejsca, a plan ochrony ustanawiany był i jest odrębnie od rozporządzeń (uchwał sejmiku województwa) o utworzeniu parku krajobrazowego, w których to zakazy były wprost tam sytuowane,

d) art. 17 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym są zakazy wymienione w tej normie od określenia sposobów eliminacji lub ograniczenia zagrożeń w planie ochrony, co daje możliwość również określenia innych zakazów lub ograniczeń,

e) art. 18 w związku z art. 19 ust. 6a i art. 16 ust. 1, ust, 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest utworzenie parku krajobrazowego od ustanowienie planu ochrony,

f) art. 17 ust. 1 pkt 5, pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) w związku z § 2 pkt 1, § 3 pkt 2, § 5 pkt 6, § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 231, poz. 2162 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem cele i zakazy określone wprost w planie ochrony korespondują z zakazami określonymi w obecnej regulacji ustawowej,

g) art. 20 ust. 4 w związku z art. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem w żaden sposób nie można wywodzić, że ustalenia planu ochrony adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych,

h) art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie musi spełniać wymogów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zatem decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy to nie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy,

i) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem w przypadku decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, gdyż decyzja taka na narusza żadnego interesu chronionego prawem a wynikającego z materialnego prawa administracyjnego innej osoby, a więc chociażby z art. 63 czy też art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak pełnej oceny zebranego materiału dowodowego,

b) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej przy jednoczesnym braku wykazania, które to normy postępowania zostały naruszone przez organy administracji i to w takim stopniu, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zaś w przypadku, gdyby ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, to wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornie rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich stanowi akt prawa miejscowego. Nie jest również sporne, że objęta wnioskiem działka położona jest w granicach Parku. Dla tego terenu, plan ochrony nie przewiduje możliwości tworzenia nowej zabudowy poza zagrodową i to po spełnieniu dodatkowych wyznaczonych planem warunków.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ustalenia planu ochrony są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto z treści art. 154 ustawy o ochronie przyrody, zakładającego różne rozwiązania przejściowe w zakresie planów ochrony dla parków krajobrazowych, można w ocenie skarżącego wywieść wniosek, że nie jest uzasadnione stosowanie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do planów uchwalonych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, w okresie 2 lutego 2001 r. do 1 maja 2004 r.

W dalszej kolejności podniesiono, że plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich zawiera zakazy wynikające z potrzeby ochrony Parku, w tym zakaz realizacji na terenie objętym wnioskiem inwestora nowej zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że planowane zmierzenie inwestycyjne, polegające na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu ochrony zawartymi w rozporządzeniu. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji przesądza o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności nie tylko z ustawą o ochronie przyrody i planem ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, ale także z celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która co do istoty zakłada, jako optymalne takie zagospodarowanie, które nie narusza istniejącego na danym terenie stanu zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie ma miejsce naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz dokonanie dowolnej oceny kierując się względami słuszności i nie odnosząc się do normy zawartej w art. 74 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany, jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej (por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1660/07, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 103/08, z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 445/10).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 tej ustawy przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powoduje to nieskuteczność tego zarzutu.

Naruszenie przepisów stanowiących, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość oraz, że powyższa kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej, miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd Wojewódzki w ogóle nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo dokonał jej w oparciu o inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Taka sytuacja w analizowanej sprawie jednak nie zachodziła.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania normy art. 74 Konstytucji RP to trzeba zauważyć, że przepis ten statuuje obowiązek władz publicznych ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć, jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Przepis art. 74 jest tzw. normą programową nakłada bowiem na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska. Ma on charakter typowy dla określenia zadań (zasad polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. W przedmiotowej sprawie przepis art. 74 Konstytucji nie mógł stanowić odpowiedniego wzorca normatywnego w procesie kontroli legalności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że powołane przez organy obu instancji rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl postanowień art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami odrębnymi są także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, [w:] CBOSA). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Okoliczność ta sama przez się nie przesądza jednak o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat, których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem - jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji - przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prawidłowy jest zatem wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że do oceny planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich stosować należy przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a w szczególności powołany wyżej przepis art. 13a ust. 4 tej ustawy stanowiący, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, wydane zostało wprawdzie na podstawie przepisów ustawy z 1991 r., jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli z dniem 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stały się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że do planów ochrony ustanowionych w tym okresie (pomiędzy dniem 2 lutego 2001 r. a dniem 30 kwietnia 2004 r.) stosować należy przepisy nowej ustawy. Odmienne stanowisko, wyrażone w skardze kasacyjnej, nie ma żadnego uzasadnienia. Przedstawiona w skardze argumentacja, sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro w przypadku planów ustanowionych po dniu 2 lutego 2001 r. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie wymaga sporządzenia nowego planu ochrony, to brak także podstaw do stosowania do tych planów przepisów nowej ustawy, pozostaje w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem powołanego przepisu art. 154 ust. 1 ustawy.

Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 154 postawiony w powiązaniu z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy. Obowiązek realizacji planów ochrony, przewidziany w art. 18 ust. 1 ustawy, rozumiany jako obowiązek wykonania ustaleń planu nie daje podstaw do innej niż przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji art. 154 ust. 1. Przesądzenie w przepisie art. 154 ust. 1, że plany ochrony uchwalone po dniu 2 lutego 2001 r. stały się planami w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oznacza nakaz stosowania do tych planów przepisów nowej ustawy, a więc w konsekwencji obowiązek ich wykonywania zgodnie z przepisami tej ustawy.

Do planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. stosować należy zatem przepisy ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Jak już wspomniano, przepisy tej ustawy nie zawierają wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się także wywieść z przepisów ustawy, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Trafnie odwołuje się Sąd pierwszej instancji do unormowania zawartego w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powołanego przepisu, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: 1) cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji, 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków, 3) wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych, 4) określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu, 5) wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów oraz 6) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, [w:] CBOSA).

Żaden z elementów planu ochrony, określonych w art. 20 ust. 4, nie daje podstaw do przyjęcia wiążącego dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru planu. Nie jest zatem słuszny zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisu art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten nie ma zastosowania do planów ochrony sporządzonych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Należy więc przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 2004 r., zakazy wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, wprowadzane być mogą tylko w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego lub powiększeniu jego obszaru. Przepis art. 17 ust. 1 nie może zatem stanowić podstawy wprowadzania w planach ochrony parków krajobrazowych określonych w nim zakazów, niezależnie od tego, czy plan ochrony ustanowiony został pod rządem ustawy z 1991 r., czy też pod rządem ustawy z 2004 r. Miał to na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazując, że stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy to organ założycielski tworząc park decyduje, które z zakazów będą obowiązywały na terenie parku krajobrazowego. Trafnie również podniósł Sąd, że przepis art. 17 ust. 1 nie przewiduje zakazu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze parku krajobrazowego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym i niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w planie ochrony.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego uznać należało zatem za nieuzasadnione. W konsekwencji nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Sąd nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera a) P.p.s.a., prawidłowo bowiem ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennnym, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie tego właśnie przepisu. Sądowi nie można także zarzucić naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten stanowił podstawę uchylenia przez Sąd decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego przez ten organ było uzasadnione i niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a..

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd jest zobligowany nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i WSA 2012 nr 6, poz. 101, s. 71). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku kasatora, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zabrany materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w przepisie art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., że stanowisko Sądu pierwszej instancji zawiera niespójną i sprzeczną wewnętrznie ocenę prawną, to należy odmówić mu trafności. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Pogląd ten, wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, (Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325), podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji jest klarowna i spójna wewnętrznie, w pełni odnosząca się do meritum sprawy. Sąd dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych oraz właściwie zinterpretował i zastosował normy prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.