Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 642/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO w C., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] grudnia 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: inwestor, wnioskodawca) reprezentowanego przez radcę prawnego O. W. od decyzji Wójta Gminy W. (dalej: organ I instancji) z [...] października 2014 r. Nr [...] odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...] szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności [...] szt./cykl ([...]) oraz [...] szt./rok w obrębie fermy drobiu w granicach działek położonych w miejscowości K. gm. W. oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...].

W decyzji z [...] grudnia 2015 r. SKO w C. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 29 stycznia 2014 r. wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...] szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności [...] szt./cykl ([...]) oraz [...] szt./rok w obrębie fermy drobiu w miejscowości K. w granicach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...]. Do powyższego wniosku został załączony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 3 lutego 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podane do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Gminy, wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędów Gminy w W. i I. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa K.). W tym samym dniu organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (dalej: PPIS w M.) oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora.

W dniu 19 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynął protest Stowarzyszenia [...] w M., w którym stwierdzono, że w miejscowości K. planowana jest budowa hospicjum - plan budowy [...] kurników w sąsiedztwie należy zatem uznać za niepokojący.

W dniu 20 lutego 2014 r. do Urzędu Gminy wpłynęły dwa protesty: M. i A. L. oraz A. i A. M. - mieszkańców I., którzy podnieśli, że planowane przedsięwzięcie generować będzie fetor, co odbije się negatywnie na zdrowiu ludzi oraz na środowisku.

Protest w stosunku do planu budowy kurników zgłosili również: J. Z., L. [...] z siedzibą w M., radny R. A., mieszkańcy sołectwa U. (z miejscowości U., K. i G.), kilkuset mieszkańców gminy W., radni Gminy W., Stowarzyszenie [...] mieszkańcy Sołectwa B., Gospodarstwo [...]. We wszystkich sprzeciwach podnoszono negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko (faunę, w tym także pszczoły oraz florę), głównie z uwagi na emisję do atmosfery pyłów, amoniaku, podtlenku azotu, dwutlenku węgla, dwutlenku siarki oraz tlenku węgla. Zdaniem protestujących, planowana inwestycja położona będzie zbyt blisko siedzib ludzkich, zaś odór, który będzie się wydobywał z kurników negatywnie wpłynie na ludzi i przyrodę.

W dniu 7 lipca 2014 r. Wójt Gminy W. zaprosił protestujących mieszkańców na wyjazd studyjny na Fermę Drobiu w miejscowości K., w celu zapoznania uczestników z oddziaływaniem ferm drobiowych na środowisko.

Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2014 r., przeprowadził rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.

W dniu 24 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo PPIS w M. o udzielenie odpowiedzi na sześć pytań, które dotyczyły: tytułu prawnego do nieruchomości, na których stwierdzono przekroczenie norm hałasu i zanieczyszczeń, podania dokładnego terminu pomiarów hałasu w terenie, pracy wentylatorów szczytowych w okresie, gdy temperatury przekroczą 25 stopni Celsjusza, wyjaśnienia sprzeczności co do wymierania drobnoustrojów pod wpływem wysokich temperatur i nasłonecznienia, wyjaśnienia wątpliwości co do wartości stężeń amoniaku, kiedy były wykonane i przez kogo pomiary dla Fermy Drobiu w G., udzielenia wyjaśnień co do sposobu usuwania i transportu obornika, dlaczego nie przewidziano wykonania płyty do składowania obornika oraz zwrócono się o dodatkowe informacje w sprawie planów nawożenia, ilości umów i deklaracji odbioru obornika podpisanych z innymi podmiotami przez Spółkę [...]. Pismo to w dniu 27 lutego 2014 r. zostało przesłane przez Wójta Gminy W. do pełnomocnika wnioskodawcy A. M.

W odpowiedzi inwestor w dniu 4 kwietnia 2014 r. udzielił wyjaśnień co do powstałych wątpliwości i przesłał dokumenty. Do pisma zostały również dołączone akty notarialne poświadczające prawo własności inwestora do nieruchomości, na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie.

W dniu 7 marca 2014 r. z wezwaniem o uzupełnienie raportu wystąpił RDOŚ w W. Organ współdziałający zwrócił się również o przeanalizowanie zaistniałych konfliktów społecznych i o podanie sposobów ich złagodzenia.

Organ I instancji udzielił odpowiedzi na stawiane pytania w piśmie z 24 marca 2014 r. Wzywając pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu, o co wnosił RDOŚ w W., organ I instancji zwrócił się również o dokonanie przez inwestora analizy kumulowania oddziaływania planowanej inwestycji z przewidzianą do budowy farmą wiatrową (w związku z wypisem i wyrysem dotyczącym zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I.).

W piśmie z 23 kwietnia 2014 r. A. M. wyjaśniła, że nie może dokonać analizy w powyższym zakresie z uwagi na fakt, iż dla planowanej inwestycji dotyczącej wiatraków nie został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W toku postępowania [...] marca 2014 r. organ I instancji potwierdził udział Stowarzyszenia [...] w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. Do udziału w postępowaniu na prawach strony zostało również dopuszczone [...] czerwca 2014 r. - Stowarzyszenie [...].

W dniu [...] kwietnia 2014 r. RDOŚ w W. wydał postanowienie Nr [...], na podstawie którego uzgodnił planowane przedsięwzięcie.

Zdaniem organu współdziałającego, na podstawie dokonanej w raporcie analizy można stwierdzić, że przy zachowaniu ściśle określonych warunków, (o których mowa w sentencji postanowienia RDOŚ w W.), zostaną dotrzymane dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu. RDOŚ w W. zauważył również, że na dzień dzisiejszy nie istnieją regulacje prawne, które umożliwiłyby ocenę planowanego przedsięwzięcia pod kątem uciążliwości odrowych. Jednakże, przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze wykazała, że na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych takich jak, amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących norm w tym zakresie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. nr 16, poz. 87).

RDOŚ w W. uznał również, że: zgromadzone dokumenty pozwoliły w sposób wystarczający ocenić oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i ustalić warunki jego realizacji. W ocenie tego organu, nie wystąpi ponadnormatywne kumulowanie się przedsięwzięć znajdujących się na rozpatrywanym obszarze z obecnie planowaną inwestycją, planowane przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnych skutków na obszary objęte szczególną ochroną. W konkluzji wskazany organ stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie w negatywny sposób znacząco oddziaływać na środowisko.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. PPIS wydał opinię (znak : [...]), w którym pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie, pod określonymi w opinii warunkami.

W piśmie z 3 czerwca 2014 r. organ I instancji w związku z protestami mieszkańców wystąpił do RDOŚ w W. z pytaniem, czy w momencie uzgadniania planowanego przedsięwzięcia było brane pod uwagę jego oddziaływanie na strefę [...] Wód [...] nr [...], na które to pismo organ ten dał odpowiedź twierdzącą (tzn., że było to brane pod uwagę) w piśmie z 9 lipca 2014 r.

W dniu [...] października 2014 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], mocą której odmówił inwestorowi ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne. Następnie w decyzji przedstawiono przebieg całego postępowania w sprawie oraz zgromadzone dowody. Zdaniem organu I instancji, na podstawie zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego należy uznać, że planowane przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na środowisko (mimo metod, które wskazano do zastosowania w raporcie).

Organ I instancji po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz biorąc pod uwagę sprzeciw społeczeństwa dotyczący planowanej inwestycji, uwzględniając uwagi i wnioski stron postępowania i społeczeństwa zgłoszone w trakcie postępowania stwierdził, że zachodzą przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym ustalenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła radca prawny O. W. działająca w imieniu inwestora, która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie :

- art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) poprzez jego niezastosowanie i oparcie decyzji na pozaustawowych przesłankach;

- art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie i nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów, o których mowa we wskazanym przepisie, w tym m. in. informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czy też uzgodnienia RDOŚ oraz opinii PPIS;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ w toku postępowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem rozważenia jego całokształtu;

- art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do odmiennych niż zawarte w tym materiale konkluzji i w konsekwencji wydania decyzji odmownej.

W decyzji z [...] grudnia 2015 r. SKO w C. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy organ I instancji przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko dokonał w ogóle weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko.

Zdaniem SKO w C., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji opisuje jedynie główne założenia raportu, ale się do nich nie odnosi. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zawarte tam ustalenia, co narusza przywołany powyżej art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.i.ś. W decyzji organ I instancji zauważa co prawda istnienie raportu, jednakże nie dokonuje jego oceny. Stwierdzenia, że raport zawiera braki i błędy, zaś wariant alternatywny jest zbyt lakoniczny należy zdaniem Kolegium, uznać za niewystarczające i nieodpowiadające tak wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.

W ocenie SKO w C., skoro zatem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w stosunku do raportu nie wyjaśnił, jaki wpływ miał on na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, to zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą dowolności.

Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy W. wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na przesłankach pozaustawowych (naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, zasady kompleksowości ochrony środowiska, zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, brak ustawy odorowej, liczne protesty mieszkańców gminy W. oraz I.). Nie dokonał natomiast przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, oceny całokształtu materiału dowodowego - uzgodnienie RDOŚ oraz opinia PPIS są wyłącznie opisane, sam zaś organ nie ustosunkowuje się do zawartych w nich stwierdzeń. Nie ocenił również koronnego dowodu w sprawie, tj. raportu, w tym wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia, co należy uznać za rażące naruszenie zasad postępowania dowodowego. Ponadto organ ten nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały negatywne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, tj. - niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające, brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ innym niż zawarty we wniosku, niezgodność z przepisami szczególnymi czy też wykazany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko negatywny wpływ danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Kolegium odniosło się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zebrał cały określony ustawą materiał dowodowy, o którym stanowią przepisy u.u.i.ś., jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nie ocenił tego materiału w sposób wyczerpujący, jak to nakazuje przepis art. 77 § 1 k.p.a. i nie dokonał oceny, o której mowa w art. 80 k.p.a., ani też nie ustosunkował się do tegoż materiału dowodowego w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.

W piśmie z 21 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. (dalej: skarżące Stowarzyszenie, strona skarżąca) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji.

Skarżące Stowarzyszenie w skardze nie wskazuje, jakie konkretne przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego narusza zaskarżona decyzja, stwierdza natomiast, że zgadza się z argumentacją Wójta Gminy W. zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia naruszyłoby przepis art. 5 Konstytucji RP (najważniejszego aktu w polskim systemie prawnym i decydującego wobec braku tzw. "ustawy odorowej"), który statuuje m. in. zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem strony skarżącej, interes jednej osoby (inwestora) nie może być ważniejszy od interesu (prawa do ochrony życia i zdrowia) mieszkańców terenu, na którym ma powstać planowana ferma drobiu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez SKO w P. instytucji procesowej określonej wart. 138 § 2 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu, przepis ten został zastosowany w sposób prawidłowy.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zostało wprowadzone nowelizacją, która weszła w życie w 11 kwietnia 2011 r.

Przede wszystkim jej celem było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Należy podkreślić, że dotychczasowa redakcja przepisu okazała się zbyt szeroka co prowadziło do nazbyt częstego jego wykorzystywania w praktyce, a nowelizacja dodatkowo zawęziła możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, ograniczając ją przede wszystkim do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto w obecnym brzmieniu tego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu I instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ I instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa. W obecnym stanie prawnym art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania. Istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest ewentualne zastosowanie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Podkreślenia bowiem wymaga, że również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane wart. 136 k.p.a. Jeżeli jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzję oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona do Sądu decyzja ma taki charakter, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle im odpowiadać. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, lub wad jego decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ ten powziął wątpliwość, czy Wójt Gminy W. przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko dokonał w ogóle weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem organ I instancji opisuje jedynie główne założenia raportu, ale się do nich nie odnosi. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zawarte tam ustalenia, co narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.i.ś. Według opinii organu odwoławczego, którą Sąd podziela, w decyzji organ I instancji zauważa istnienie raportu, jednakże nie dokonuje jego oceny. Stwierdzenia, że raport zawiera braki i błędy, zaś wariant alternatywny jest zbyt lakoniczny zasadnie organ II instancji uznał za niewystarczające i nieodpowiadające tak wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.

Należy podzielić stanowisko Kolegium, według którego skoro zatem Wójt Gminy W. w uzasadnieniu w stosunku do raportu nie wyjaśnił, jaki wpływ miał on na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, to zaskarżona decyzja obarczona jest wadą dowolności.

Zdaniem Sądu, należało dokonać ich oceny i wnioski z dokonanej analizy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Należy wskazać, że efekt przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania a mianowicie: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie decyzji winno zatem być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166).

W literaturze zwrócono uwagę, że "Realizacja zasady przekonywania stwarza jednocześnie poczucie pewności prawnej. Strona nabiera poczucia, że prawa, które nabyła, może realizować w sposób trwały, bez żadnych zakłóceń, albo, że obowiązki, które na nią nałożono, zostały określone w sposób obiektywny i jednoznaczny (...) Element ten służy też realizacji innej zasady procesowej wyrażonej w art. 8 k.p.a. (...) Zasada ta, jak się wydaje, zgodnie z przyjętą w literaturze koncepcją szerokiej interpretacji zasad ogólnych k.p.a. powinna obejmować nie tylko samo «prowadzenie postępowania», ale wszelkie czynności organu administracyjnego, w tym również sporządzenie uzasadnienia decyzji" (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 149-150).

W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ I instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia polegającego na odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na. Budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...] szt./rok/cykl, łącznej wydajności [...] szt./cykl ([...]) oraz [...] szt./rok w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K. w granicach działek o nr ew. [...], gm. W. Wskazać ponadto należy, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ w W. ma dla organu orzekającego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań charakter wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "1. Wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty. 2. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym będzie faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2544/11, LEX nr 1138181).

Opinia, o której mowa wart. 64 ust. 1 u.u.i.ś. nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 232/10 - Legalis). Jednak argumenty zawarte w stanowiskach RDOŚ w W. i PPIS w M., powinny być rozważone i podlegać stosownej ocenie przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie uzyskało zarówno pozytywną opinię PPIS w M., jak też zostało uzgodnione pozytywnie przez RDOŚ w W. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w u.u.i.ś.

Zasadnie podnosi Kolegium, że organ I instancji nie odnosi się do kwestii ewentualnego negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a także zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi.

Wskazać należy, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Sąd nie podziela jednak poglądu Kolegium, że Wójt Gminy W. wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na przesłankach pozaustawowych (naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, zasady kompleksowości ochrony środowiska, zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Wymienione wyżej zasady ogólne prawa ochrony środowiska wbrew stanowisku SKO w C. mają charakter normatywny i są uregulowane wprost w przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Mogą one zatem stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć organów administracji.

Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią powołanych wyżej zasad, bez wskazania i wykazania na czym sprzeczność ta polega w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że skarżący podobnie jak organ I instancji powołuje się na naruszenie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia polegającego na: Budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...] szt./rok/cykl, łącznej wydajności [...] szt./cykl ([...]) oraz [...] szt./rok w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K. w granicach działek o nr ew. [...], gm. W., bez wykazania na czym to naruszenie faktycznie polega w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zasady ogólne prawa ochrony środowiska wskazują na pewne prawidłowości stosowania przepisów chroniących środowisko. Ponadto zasady te posiadają pewną normatywną treść samoistną, której uszczegółowieniem są przepisy tworzące instytucje prawne ochrony środowiska takie jak oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podstawowe zasady ogólne stanowią rdzeń systemu prawa ochrony środowiska. Katalog tych zasad pozwala uniknąć rozproszenia przepisów, porządkuje prawo, ułatwia jego stosowanie oraz wprowadza element stabilizacji i zaufania do prawa obowiązującego.

Z treści skargi wynika, że strona skarżąca zgadza się z argumentacją organu I instancji powołując się na treść art. 5 Konstytucji RP i stwierdza jednocześnie, że w Gminie W. zebrano prawie 800 podpisów pod protestem przeciw przedmiotowej inwestycji, a przeprowadzone konsultacje społeczne uwzględnione przez organ I instancji świadczyły i braku społecznej akceptacji dla tego typu przedsięwzięcia.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Podstawowe normy konstytucyjne dotyczące zasad ochrony środowiska są zawarte w art. 5, 74 i 86 Konstytucji RP. Najważniejsze podstawy prawne zasad ogólnych prawa ochrony środowiska zawarte są w przepisach dwóch aktów prawnych: p.o.ś i u.u.i.ś. Na podstawie przepisów tych dwóch ustaw można wyodrębnić następujący katalog zasad obejmujący: 1) zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.); 2) zasadę kompleksowości (zasadę kompleksowej ochrony środowiska) (art. 5 p.o.ś.); 3) zasadę prewencji (art. 6 ust. 1 i art. 7a p.o.ś.); 4) zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Pojęcie rozwoju zrównoważonego jest definiowane w art. 3 pkt 50 p.o.ś., jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W definicji podkreślone zostały najistotniejsze, elementy zasady zrównoważonego rozwoju. Do tej zasady ustawa p.o.ś. odwołuje się wielokrotnie w innych artykułach. Zdaniem J. Sommera, "zasada zrównoważonego rozwoju postuluje określone ułożenie stosunków między rozwojem ekonomicznym i społecznym oraz ochroną środowiska. [...] W idei zrównoważonego rozwoju chodzi o stworzenie trwałych i sprawiedliwych podstaw bytu ludzi, zarówno obecnych, jak i przyszłych pokoleń, przez zrównoważenie rozwoju społecznego i ekonomicznego ze zużyciem zasobów środowiska oraz poprawę jego jakości, tam gdzie to jest konieczne. Na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, ale również jego tworzenia wskazuje NSA: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)"( Zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 233/11, LEX nr 1251931). Zasada ta zatem zakłada godzenie rozwoju gospodarczego z wymaganiami ochrony środowiska.

Decyzja organu II instancji w kształcie poddanym kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie, nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ odwoławczy zasad: prewencji i przezorności. Podstawa normatywna zasady prewencji znajduje się w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu: "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu".

Uzupełnieniem tej podstawy prawnej jest art. 7a p.o.ś., który przewiduje, że: "Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (...) stosuje się przepisy tej ustawy". W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak również o niedopuszczenie do ich powstania. W literaturze wyrażono pogląd, według którego zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko" (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124).

Podstawa prawna zasady przezorności znajduje się w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Według tego przepisu podejmujący działalność, "której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Warto więc tu podkreślić również, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody w środowisku. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia.

Treść zasady prewencji i zasady przezorności odzwierciedlają oczywiście także przepisy prawa unijnego. Polityka Unii Europejskiej dotycząca środowiska naturalnego ma na celu wysoki poziom ochrony i opiera się m.in. na zasadzie przezorności i stosowania działań zapobiegawczych. Mimo że przepisy prawamiędzynarodowego i prawa unijnego tak często odwołują się do zasady prewencji i zasady przezorności, to w ustawodawstwach wewnętrznych poszczególnych państw brak jest uniwersalnej definicji prewencji i przezorności. Zasada prewencji przezorności nie może też oznaczać ani być rozumiana jako zasada unikania wszelkiego ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięć.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ II instancji ww. zasad ogólnych prawa ochrony środowiska jeszcze raz należy podkreślić, że zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa wart. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona do Sądu decyzja ma taki charakter, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a.

Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawa. Stwierdzone i opisane wyżej uchybienie organu II instancji obejmujące wyrażenie poglądu na temat charakteru prawnego zasad ogólnych nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z wszystkich wyżej wymienionych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę należało oddalić.