Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 46/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3,  art. 35 ust. 1,  ust. 3 pkt 1 i 2,  art. 268,  art. 269,  art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Barbara Baran po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ) na podstawie przepisów art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 273a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) [dalej jako: Prawo wodne] oraz art. 104 K.p.a. określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym Nadleśnictwu Ś. (dalej jako: strona skarżąca, Nadleśnictwo) za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2,00 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku K. do napełnienia zbiornika.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 18 grudnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustaliło dla strony skarżącej, w informacji kwartalnej, opłatę zmienną w wysokości 2,00 zł za pobór wód powierzchniowych za okres III kwartału 2018 r.

W dniu 14 stycznia 2019 r. Nadleśnictwo Ś. - z zachowaniem terminu ustawowego - złożyło reklamację zarzucając bezpodstawność naliczenia opłaty za pobór wód powierzchniowych. Strona wskazała na nieprawidłowe zakwalifikowanie celu poboru wody, co było konsekwencją wadliwego określenia charakteru i przeznaczenie zbiornika wodnego. Podniosła, że opłata naliczona została z tytułu poboru wód powierzchniowych dla napełniania zbiornika retencyjnego odbudowanego w ramach projektu "Przeciwdziałanie odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie", którego celem jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych oraz funkcja nawodnieniowa poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby. Przepisy ustawy – Prawo wodne nie przewidują zaś opłat za usługi wodne w postaci poboru wód powierzchniowych dla celów nawadniania gruntów i upraw leśnych. Zgodnie z art. 274 pkt 3 lit.c Prawa wodnego określenie stawki zmiennej za pobór wód do celów nawadniania gruntów i upraw leśnych dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych.

W związku z wniesioną reklamacją, organ wezwał Nadleśnictwo do przedłożenia wszelkich dowodów świadczących o dokonywaniu poboru wód tylko i wyłącznie do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W odpowiedzi strona skarżąca przesłała "Podręcznik wdrażania projektu – Wytyczne do realizacji małej retencji w górach. Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie" oraz zarządzenie nr 34 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 29 czerwca 2010 r. wprowadzające ww. projekt. Wyjaśniła także, że przedmiotowy projekt był współfinansowany ze środków unijnych i dotyczył zagadnienia retencji w Lasach Państwowych. Prowadzony był na obszarze całej południowej Polski. Beneficjentem projektu była Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych a beneficjentami końcowymi pozostawały nadleśnictwa. W podręczniku określony został cel projektu, w ramach którego Nadleśnictwo pozyskało stosowane pozwolenia na odbudowę zbiornika. Celem tym było spowolnienie odpływu wód z terenów potoków górskich poprzez zwiększenie możliwości retencyjnych zlewni, co z kolei miało pozwolić na zminimalizowanie negatywnych skutków zjawisk naturalnych w postaci, między innymi, powodzi oraz suszy na górskich obszarach leśnych. Dzięki pracom objętym projektem, nastąpił wzrost retencjonowania wód opadowych w ściółce i glebie leśnej. Wskazano nadto, że w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę D. widnieje w pkt 8 wpis dotyczący wpływu inwestycji na środowisko, z którego wynika, że obiekt stworzy możliwość retencjonowania wody oraz wpłynie pozytywnie na otaczające je siedliska a także stworzy możliwość rozwoju zwierzętom związanym ze środowiskiem wodnym.

Organ nie uwzględnił reklamacji. Rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że zebrany w materiał dowodowy wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z potoku K. jest napełnienie zbiornika oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku, pokrycie strat wody na parowanie i poprawa warunków tlenowych w zbiorniku. Żaden z przedłożonych dokumentów nie wskazuje aby celem poboru wód było nawadnianie podsiąkowe przyległych gruntów leśnych. Przenikanie wody przez grunty nie jest bowiem poborem do nawadniania gruntów. Nawadnianie gruntów leśnych i znajdującej się tam roślinności oraz drzewostanu następuje poprzez naturalnie zachodzący proces przesiąkania do gruntów leśnych zretencjonowanej i spiętrzonej w zbiorniku wody. Organ nie neguje oczywiście faktu, że rezultatem obecności zbiornika w lesie jest poprawa warunków wilgotności lasu, lecz jest to w zasadzie efekt uboczny utworzenia zbiornika i nie sposób powiązać go z nawodnieniem konkretnych gruntów i upraw leśnych. Polepszenie warunków wilgotnościowych gleby, nie świadczy też o tym, że poboru wód dokonuje się dla celów leśnych, a więc na potrzeby nawadniania gruntów leśnych. W konsekwencji, wobec nie uznania reklamacji, zdaniem organu zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość kwartalnej opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Określenie wysokości tej opłaty nastąpiło w oparciu o art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I.naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1/ art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy, w szczególności celu odbudowy zbiornika, co w konsekwencji spowodowało niezrealizowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej;

- ogólnikowe rozpoznanie reklamacji oraz przedłożonych przez skarżącą wniosków dowodowych i w konsekwencji nie odniesienie się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska co do celu odbudowy zbiornika;

- aprioryczne i jednostronne gromadzenie i dokonywanie oceny materiału dowodowego wyłącznie pod kątem nieleśnego celu poboru wód powierzchniowych ze zbiornika, przy jedoczesnym nie przedstawieniu przez organ jakichkolwiek dowodów na okoliczność innego niż leśne – na potrzeby nawadniania gruntów i upraw – celu poboru wód;

2/ art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas, gdy występujące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej skutkowały nałożeniem na stronę obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej a powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony;

3/ art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do istotnych – zdaniem skarżącej – twierdzeń, w szczególności dotyczących leśnego celu poboru wód na potrzeby nawadniania gruntu z odbudowanego zbiornika;

II.naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 i art. 269 oraz art. 274 pkt 3 lit.c ustawy - Prawo wodne, przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do naliczenia opłaty zmiennej.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Argumentując postawione w skardze zarzuty pełnomocnik podniosła, między innymi, że organ nie poddał analizie dla jakich potrzeb następuje pobór wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Powtórzyła, że celem odbudowy zbiornika wodnego którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne jest retencjonowanie wód powierzchniowych w zakresie umożliwienia utrzymania optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych. Do tej okoliczności podnoszonej już na etapie reklamacji organ odniósł się ogólnikowo – bez oceny faktycznego celu wydania pozwolenia wodnoprawnego i bez ustalenia charakteru gruntów położonych w sąsiedztwie - stwierdzając brak bezpośredniego związku poboru wód na potrzeby zbiorników retencyjnych z działalnością dla celów leśnych (nawadnianie gruntów i upraw). Tymczasem okoliczność ta jest istotna, gdyż o ile zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód poziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód stanowi usługę wodną, to retencjonowanie wód nie zostało już ujęte w zawartym w art. 268 i 269 katalogu usług wodnych za które uiszcza się opłaty. Tej okoliczności organ nie rozważał. W konsekwencji nie zostało uzasadnione ustalenie opłaty zmiennej przy uwzględnieniu podstawowego celu, w związku z którym następuje pobór wód powierzchniowych a którym jest retencjonowanie wody w odbudowanym zbiorniku. Skarżąca wskazała nadto, że zgodnie z art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego określenie stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów nawadniania gruntów i upraw leśnych dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych. Nie dotyczy sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie tj. poboru wód powierzchniowych. Zdaniem pełnomocnik nie można także pominąć, że do wydania pozwolenia wodnoprawnego doszło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która nie przewidywała opłat za usługi wodne. Tym samym pozwolenie wodnoprawne nie musiało w sposób precyzyjny i w pełni adekwatny określać celu poboru wód. Ze względu na wskazaną rozbieżność czasową pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a ustaleniem opłaty, nie można wykluczyć zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz.2325 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że objęta skargą decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie przepisów prawa procesowego było konsekwencją braku właściwej wykładni przepisów prawa materialnego.

Stanowiska stron wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w skardze wskazują, że spór dotyczy istnienia podstawy prawnej ustalenia Nadleśnictwu opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych dla celów napełnienia zbiornika wodnego zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym.

Zaznaczyć trzeba, że sporna opłata zmienna naliczona została za pobór wód powierzchniowych dla napełniania zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...], obręb R., na który strona skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty D. z dnia [...]. W pkt 2 tej decyzji udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie: a/ poboru wód z potoku K. do napełnienia ww. zbiornika, b/ zrzutu wody ze zbiornika ( w zakresie konieczności przeprowadzenia konserwacji) do koryta potoku K. poprzez istniejące urządzenia spustowe; c/ piętrzenia wody w zbiorniku, d/ piętrzenia wody na potoku K. w miejscu ujęcia wody do zbiornika wodnego. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obejmuje także odbudowę zbiornika i według skarżącej, inwestycja ta została zrealizowana w ramach programu przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich oraz zwiększenia retencji i utrzymania potoków i związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wynika również, że została ona wydana przy uwzględnieniu operatu wodnoprawnego oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji ze względu na położenie jej na terenie obszaru Natura 2000 – [...].

Przystępując do dalszych rozważań przypomnieć należy, że zakwestionowana skargą decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej, Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Katalog usług wodnych zawarty został w art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że przepisy te odrębnie wymieniają pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) jak też piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2).

Porównanie przywołanych norm wskazuje, że pobór wód powierzchniowych oraz retencjonowanie, magazynowanie i piętrzenie wód powierzchniowych traktowane są jako odrębne usługi wodne. Istotne przy tym jest, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił usługę retencjonowania wód pomimo, że wiąże się ona z uprzednim poborem wód z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych lub sztucznych, co wymaga wcześniejszego poboru wody. Zastosowana w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego konstrukcja wskazuje jednak, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż objęta jest ona regulacją z art. 35 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne (tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r. II OSK 3463/19, z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 4029/19).

Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie, jak bowiem zasadnie podnosi strona skarżąca, ustawodawca nie przewidział opłat za wszystkie usługi wodne ale tylko za usługi wskazane w katalogach zawartych w art. 268 i art. 269 Prawa wodnego. W świetle ww. przepisów brak jest podstaw do poboru opłaty za usługę wodą wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, czyli retencjonowanie, piętrzenie wód podziemnych i powierzchniowych, gdyż nie jest ona ujęta w katalogu zawartym w ww. przepisach. W szczególności brak podstawy do pobierania za tę usługę opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – czyli za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. Jak wcześniej zauważono usługa ta jest uregulowana odrębnie w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.

Jak wyjaśnił NSA w przywołanych wyżej wyrokach, taka wykładnia pozostaje też zgodna z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego według której gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowych i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada ta jest odbiciem przywołanej wcześniej regulacji unijnej zawartej w Dyrektywie wodnej z dnia 23 października 2000 r. wprowadzającej wymóg uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", "użytkownik płaci". Mając na uwadze definicję kosztów środowiskowych (art. 16 pkt 24 Prawa wodnego) i kosztów zasobowych (art. 16 pkt 25 tej ustawy) stwierdzić należy, że pobieranie wody płynącej w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu ww. przepisów. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym w takiej ilości w jakiej nastąpił jej pobór. Ustalenie i pobieranie opłaty za taka usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych.

Orzekający w niniejszej sprawie organ okoliczności powyższych nie uwzględnił i nie dokonał prawidłowej wykładni przywołanych wyżej przepisów. W konsekwencji, opierając swoje ustalenia jedynie na pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w 2011r. na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, nie uwzględnił związanej z tym specyfiki sprawy. Jak trafnie podniosła pełnomocnik strony skarżącej, należało mieć na uwadze, że w poprzednim stanie prawnym zakwalifikowanie danego korzystania z wód do korzystania szczególnego nie wiązało się – jak w obecnym stanie prawnym – z obowiązkiem (lub brakiem obowiązku) ponoszenia opłat za usługi wodne. Szczególne korzystanie z wód wyliczone w sposób przykładowy w art. 37 ustawy z 2001 r. (obejmujące zarówno pobór wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1) jak też piętrzenie oraz retencjonowanie wód podziemnych (pkt 4)), nie rodziło takich skutków finansowych lecz wiązało się z poddaniem tego rodzaju korzystania przepisom Prawa wodnego, w szczególności obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W kontekście przedstawionych uwag, Sąd uznał, że ustalenie przez orzekający w sprawie organ, iż celem poboru wód z potoku jest napełnienie zbiornika oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku tylko na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r.– jest zdecydowanie niewystarczające. Dla stwierdzenia, czy sposób korzystania z wód ujęty w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym podlega obecnie opłatom za usługi wodne, nie wystarczy bowiem odwołanie się jedynie do pozwolenia wodnoprawnego. Konieczne będzie każdorazowe dokonanie szczegółowej oceny jak dany sposób korzystania z wód, ujęty w pozwoleniu wydanym na podstawie przepisów z 2001 r., należy kwalifikować według obecnych przepisów oraz, czy stanowi on usługę wodną i jakiego rodzaju a wreszcie, czy podlega ona opłatom.

Takiej szczegółowej oceny organ w zaskarżonej decyzji bezsprzecznie nie przeprowadził pomimo, że strona przedłożyła na potrzeby postępowania dodatkowe dokumenty mające świadczyć o retencyjnym przeznaczeniu zbiornika. W decyzji brak rozważań i analizy treści tych dowodów w kontekście ich przydatności dla ustalenia celu odbudowy zbiornika. Ocena organu ograniczyła się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że "zebrany w toku postępowania materiał wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z potoku jest napełnienie zbiornika wody oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku, pokrycia strat wody na parowanie". Organ w ogóle nie rozważał, czy przedmiotowy pobór wód jest poborem dla retencjonowania, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że z dowodów tych nie wynika aby pobór następował dla nawadniania gruntów leśnych. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie zostały ocenione także w kontekście innych dowodów – w szczególności operatu wodnoprawnego oraz decyzji środowiskowej, do których odwołuje się pozwolenie wodnoprawne z 2011 r. Zauważyć zatem należy, że według art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód. Tym samym przywołane dokumenty mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy sposób korzystania z wód ujęty w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym, podlega obecnie opłatom za usługi wodne. Podnieść wreszcie wypada, że organ pominął w swoich rozważaniach i ocenach okoliczność, że według pozwolenia wodnoprawnego szczególny sposób korzystania z wód polega nie tylko na poborze wody z cieku do napełnienia zbiornika ale także na piętrzeniu wody w tym zbiorniku.

Zdaniem Sądu, ograniczenie się przez Dyrektora Zarządu Zlewni jedynie do udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego, bez przeprowadzenia jego kompleksowej analizy i bez postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez Nadleśnictwo, należy ocenić jako niewłaściwe i uchybiające wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wcześniej wywiedziono, zezwolenie wydane pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001r. nie musi odpowiadać dokładnie potrzebom związanym z ustaleniem celu poboru wód na potrzeby ewentualnego określenia stosownej opłaty za usługę wodną, przewidzianej aktualnie obowiązującą ustawą. Dlatego też wyciąganie w takich okolicznościach negatywnych dla strony konsekwencji prawnych, znajdujących odbicie w jej budżecie, nie może zasługiwać na aprobatę. Przypomnieć trzeba, że każde nakładane na jednostkę obciążenie – w świetle wyrażonej w Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – powinno znajdować oparcie w wyraźnej podstawie prawnej, a zadaniem organu administracji jest należyte ustalenie i rozważenie, czy wskazane w tej podstawie przesłanki zostały w danej sprawie spełnione. Powyższej konkluzji nie zmienia fakt, że według art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego ("Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe"), ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Przepis ten, z omówionych wyżej względów, nie stanowi przeszkody w ustaleniu rzeczywistego celu poboru wód nie tylko w oparciu o samo pozwolenie wodnoprawne.

Brak dogłębnego odniesienia się przez organ do wyżej opisanych kwestii dotyczących istnienia rzeczywistych podstaw dla ustalenia stronie skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych w kontekście art. 35 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa wodnego, musiał stanowić o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 pkt 1 i 3 Prawa wodnego i nieuwzględnienie, że pobór wód w celu retencjonowania, magazynowania i piętrzenia nie może być kwalifikowany jako usługa o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się w większości uzasadnione, aczkolwiek z inną argumentacją.

W ponownym postępowaniu organ uwzględniając ocenę prawną zawartą w treści niniejszego wyroku podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) poprzez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Całość zebranych w sprawie dowodów organ winien następnie poddać ocenie, tak by móc stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wszelkie ustalenia faktyczne i rozważania prawne odnoszące się do mających w sprawie zastosowanie unormowań organ winien zawrzeć w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), które ma umożliwić stronie, a potem ewentualnie sądowi poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)