Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 557/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2015r. sprawy ze skargi P. A., K. T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy W. na rzecz P. A. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) oraz na rzecz K. T. kwotę 557 zł (słownie : pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach [...], po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." dla wybranych terenów pod elektrownie wiatrowe, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r., Rada Gminy W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: [...].

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli F. M., T .P., H .P., oraz P. S. , a także w odrębnym piśmie P. A. i K. T.. F. M., T .P., H .P. oraz P. S. zarzucili organowi, że przedmiotowa uchwała podjęta została z uchybieniem art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na zaniechaniu przez Wójta Gminy W., przeprowadzenia w terminie 21 dni od daty wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "autentycznej dyskusji publicznej", nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami dotyczącymi planowanych farm wiatrowych oraz niezastosowaniu się Wójta Gminy W. do § 14 ust. 1 pkt 9 lit. b statutów wszystkich sołectw Gminy W., a przez to nieuzyskaniu publicznej wypowiedzi mieszkańców Gminy W., co do budowy farm wiatrowych. Dodatkowo zarzucili naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, tj. art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, przeznaczonych pod turbiny wiatrowe, place manewrowe i drogi dojazdowe, przekraczających powierzchnię 0,5 ha, a nadto naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. P. A. i K. T. podnieśli natomiast, że zaskarżona uchwała podjęta została z uchybieniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzez zaniechanie wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody za zmianę przeznaczenia gruntów, na których planowana jest lokalizacja farm wiatrowych, na cele nierolne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie wywodząc, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi naruszenie art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazane przez skarżących motywy są gołosłowne, niejasne i wątpliwe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, że w dniu 22 października 2010 r. w świetlicy wiejskiej w M. została przeprowadzona publiczna dyskusja nad projektem niniejszego planu i w tym też dniu obradowała Rada Gminy W., w której uczestniczyli sołtysi wsi z Gminy W.. Obwieszczenie Wójta Gminy W. o spotkaniu wiejskim z zaprezentowaniem projektu zaskarżonej uchwały ukazało się w dniu 7 października 2010 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. oraz w miejscowości [...]. Ponadto Wójt Gminy W. podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu przez Radę Gminy W. uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o wyłożeniu uzgodnionego projektu planu w formie obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w W. oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wskazano przy tym, że na terenie gminy W. nie istnieje inny powszechnie uznany sposób ogłaszania aktów normatywnych organów gminy, który obligowałby Wójta do wywieszenia we wsi obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzania planu i obwieszczeń o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Nadto wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu oraz informacja o dyskusji publicznej została również zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy W..

W dalszej części wskazano, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona, zgodnie z przepisami prawa, pełna procedura formalno-prawna, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia zebrań wiejskich oraz rad sołeckich jako organów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu.

Organ nie podzielił także stanowiska, co do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że przy sporządzaniu planu wykorzystano raster w skali 1:2000 aktualnej mapy katastralnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego KEiRG 1999 - mapa aktualna na dzień 22.09.2008 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jaworze oraz raster mapy sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. w układzie 1965 (Dz. [...]). Działka nr 48 w obrębie wsi G. w obowiązującym studium gminy jest terenem rolnym i jako taka została ujęta w planie. Zapisanie innej funkcji w planie wiązałoby się z kolei ze zmianą funkcji w obowiązującym studium gminy W.. Istniejąca natomiast na jej obszarze zabudowa zagrodowa jest oddalona od planowanych wież elektrowni wiatrowych o ponad 500 m oraz znajduje się poza obszarem oddziaływania hałasu.

Natomiast w odniesieniu do skargi skierowanej do Sądu przez P. A. i K. T. Rada Gminy W. wniosła o jej odrzucenie wskazując na stan zawisłości sprawy ze skargi F. M., T .P., H .P. oraz P. S. , zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Wr 637/11.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygnaturze akt II SA/Wr 637/11 i o sygnaturze akt II SA/Wr 173/12 (sprawa ze skargi P. A. i K. T.) i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 637/11.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Sąd oddalił skargi F. M., T .P., H .P., P. S. , P. A. i K. T.. W uzasadnieniu stwierdził, że niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżących, polegającego na istnieniu związku między zawartym w zaskarżonej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący nie przedstawili takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełnili przesłanki, która uprawniałaby do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku wnieśli F. M., K. T. i P. A.. Działająca imieniem skarżących kasacyjnie pełnomocnik zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie zarzucając jednocześnie:

- naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujące błędnym przyjęciem, iż skarżący F. M., K. T., P. A., nie dysponują legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. z uwagi na brak interesu prawnego - brak bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawną skarżących w sytuacji, gdy skarżący K. T. i P. A., są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących F. M., K. T. i P. A., wynikających z prawa własności nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi F. M., K. T., P. A. w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem art. 16 ust. 1 tej ustawy, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, ze względu na istotne naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik Gminy W. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2479/12, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną F. M., K. T. i P. A., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących - P. A. i K. T. w zakresie uprawnień wynikających z prawa własności. W tym kontekście NSA wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci farmy wiatrowej, co zdaniem NSA znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawie wykonywania własności (art. 140 kc), a także na przepisy prawa sąsiedzkiego.

Zdaniem Sądu II instancji istotny dla prawa sąsiedzkiego jest art. 140 kc, jak również art. 144 kc. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest w tym kontekście oczywiste. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro więc ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 cyt. ustawy) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. NSA uznał, że interes prawny skarżącego jest przede wszystkim chroniony wskazanym w kasacji przepisem art. 140 kc kształtującymi wykonywanie prawa własności, a także wskazanym powyżej art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie sformułował tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Przy wykładni art. 144 kc przyjmuje się bowiem, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 82/08). Jeśli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić.

W odniesieniu do skarżących F. M., P. S. oraz T .P. i H. P., NSA nie zgodził się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że położenie działek ww. skarżących poza granicami terenu, dla którego został uchwalony mpzp, świadczy o braku legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Ponadto Sąd drugiej instancji zauważył, że przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działek skarżących, zatem w takiej sytuacji nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie, co skutkuje koniecznością zachowania określonych odległości od otaczających je zabudowań. Uwzględniając takie okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy powyższych czynników co z kolei oznacza, że - w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Sąd ten w sposób niepełny przeprowadził ocenę legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji do zbadania legitymacji skargowej wszystkich skarżących, mając w szczególności na uwadze kwestię możliwości ewentualnego oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na działki będące ich własnością. W konsekwencji, jeżeli Sąd doszedłby do przekonania, w wyniku dokonania koniecznych w tej mierze ustaleń, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony, będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 254/13) oddalił skargi F. M., P. A., T .P., H .P., K. T. i P. S. .

W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie wyjaśnił, że legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będzie podmiot, który wykaże, że ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi wtedy, gdy ukształtowanie prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Toteż nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek, zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, pomniejszająca uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmująca. Dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest wykazanie pogorszenia jego praw na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest moc oddziaływania planu miejscowego na prawo własności, jako że w mpzp - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - następuje uregulowanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Sąd doszedł do przekonania, że F. M., P. S. , T. i H .P. nie mają legitymacji do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Wskazał, że położenie działek ww. skarżących nawet w niedalekim sąsiedztwie planowanej lokalizacji farm wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą nie skutkuje naruszeniem ich interesu prawnego. Postanowienia miejscowego planu nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącym. Prawo własności właścicieli działek położonych poza obszarem planu nie będzie ani naruszone, ani ograniczone. Planowana lokalizacja farmy wiatrowej nie będzie oddziaływała w sposób prowadzący do zawężenia sfery wolności związanej z przysługującym im prawem własności nieruchomości, a tym samym ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością. Ponadto Sąd orzekający zwrócił uwagę, że ze sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko wynika, iż postanowienia niniejszego planu nie będą miały znaczącego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz warunki zamieszkania. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących poprzez hałas, którego zasięg w zasadzie pokrywa się z obszarem objętym planem. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika bowiem, że najmniejszy dystans jaki dzieli planowany teren lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowy ze stałym pobytem ludzi przekracza 500 m i na takim dystansie powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki. Ponadto poza okresem prac budowlanych nie powstaną nowe, większe źródła emisji. Także planowane zagospodarowanie nie będzie miało znaczącego odziaływania na klimat regionalny jak i lokalny.

W odniesieniu do P. A. i K. T., których nieruchomości położone są na obszarze objętym postanowieniami planu, Sąd wskazał, że stosownie do stanowiska NSA mają oni interes prawny, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. Należące do tych skarżących nieruchomości oznaczone zostały symbolem R - tereny rolnicze, wobec których - z mocy § l pkt 3 zaskarżonej uchwały - wprowadzono zakaz zabudowy, zatem prawo własności skarżących będzie ograniczone poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Oceniając prawidłowość wprowadzonego przez Radę Gminy ograniczenia. Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, czego przykładem są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, poprzez które kształtowany jest sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy, w tym przeznaczenie terenów oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji Sąd uznał, powołując się na wyroki NSA w sprawach II OSK 796/12 oraz II OSK 337/12, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzając ograniczenia polegające na zakazie zabudowy należących do K. T. i P. A. nieruchomości położonych w granicach planu. Rada Gminy nie naruszyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Podkreślił, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym, rozumianym jako suma interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie członków wspólnoty samorządowej. Ani bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia "realnych konsultacji społecznych" Sąd I instancji, w kontekście art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa rada gminy odrębnym statutem. Z jednobrzmiących statutów sołectw Gminy W. wynika kompetencja zebrania wiejskiego do opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale w ocenie Sądu kompetencji tej nie odpowiada obowiązek wójta do wystąpienia o taką opinię. Statut sołectwa reguluje kompetencje organów samego sołectwa, ale nie kompetencje organów gminy w procedurze planistycznej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów braku zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że argumenty te mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast w sytuacji, gdy zgłaszają je osoby fizyczne w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musiałyby one wykazać, że podnoszone uchybienia rzutują na ich sytuację. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie można bowiem przyjąć, że przywołane przez skarżących wadliwości jednocześnie negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), tj. pozbawiają P. A. i K. T. pewnych uprawnień albo uniemożliwiają ich realizację. Sama w sobie procedura podejmowania uchwały nie może być źródłem interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej F. M., K. T. i P. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 ppsa zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przyjęcie, że F. M., właściciel działki nr 318/2, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy nieruchomość, której jest właścicielem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego mpzp, a także przyjęcie, że K. T. i P. A., mimo że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie wykazali wpływu naruszeń procedury planistycznej na sferę ich praw.

W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto z naruszeniem art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zapis § 1 pkt 3 mpzp w zakresie zakazu zabudowy na terenach rolniczych objętych planem, w sposób jednoznaczny wpływa na sytuację prawną skarżących K. T. i P. A., co stanowi naruszenie uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 kc. Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, jakoby zarzuty dotyczące braku zgody Ministra Rolnictwa, sporządzenia rysunku planu w skali 1:5000 zamiast 1:1000 oraz zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, nie wpływało negatywnie na sferę materialnoprawną skarżących. Wszelkie bowiem naruszenia procedury uchwalania mpzp wpływają bezpośrednio na prawo własności skarżących wynikające z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie powinien więc sankcjonować ograniczeń prawa własności powołując się na "władztwo planistyczne gminy". Wskazano, że idąc tym tokiem rozumowania, żaden podmiot skarżący uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nigdy nie byłby w stanie powołać się na naruszenie procedury uchwalania mpzp w związku z konkretnym przepisem prawa materialnego, a cyt. przepis art. 101 ust. 1 byłby przepisem martwym.

W odniesieniu do legitymacji skargowej F. M., autor skargi kasacyjnej podniósł, że zakres oddziaływania farmy wiatrowej jest znacznie szerszy niż wynika to z granic określonych w mpzp. Badania naukowe m.in. prof. Zbigniewa Hanzelka z AGH w Krakowie oraz prof. Andrzeja Dobruckiego z Politechniki Wrocławskiej wykazały, że fale akustyczne elektrowni wiatrowych rozprzestrzeniają się na wiele kilometrów, a działanie emitowanych przez te elektrownie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) jest szkodliwe. Emisja hałasu, nawet na kilka kilometrów, powoduje więc naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że szkodliwe dla zdrowia infradźwięki powinny zamknąć się w obrębie terenu objętego mpzp, a sama odległość od turbin wiatrowych wyklucza możliwość naruszenia interesu prawnego.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali na brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, tj. pod budowę turbin wiatrowych, placów manewrowych i dróg dojazdowych. Wskazali ponadto na brak określenia w mpzp przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Uchybienia te zdaniem skarżących powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały stosownie do treści art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

Dodatkowo, w kontekście zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący podnieśli, że sporządzenie mapy w niewłaściwej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, skarżący podnieśli, że Gmina powierzyła wykonanie projektu planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko na podstawie umowy cywilnoprawnej nie poprzedzonej postępowaniem przetargowym, pomimo że wysokość wynagrodzenia przekraczała równowartość 14.000 euro.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 2527/13 oddalił skargę kasacyjną F. M. oraz uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej K. T. i P. A. i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej, legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Wnoszący skargę w ww. trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r" sygn. I OSK 715/05; z dnia 4 września 2001 r., sygn, II SA 1410/01; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. II SA 1933/95).

Zwrócił też uwagę, że zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Ponadto – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - z akt sprawy wynika, że skarżący F. M. jest właścicielem działki nr 318/2, położonej poza terenem objętym planem miejscowym, w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej elektrowni wiatrowej EW1 (25 cm w linii prostej na rysunku planu w skali 1:5000). Zaskarżając zatem przedmiotową uchwałę skarżący zakwestionował przyjęte w planie miejscowym zapisy dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, do których nie ma tytułu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nie można wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest bowiem staranne zbadanie każdego indywidualnego przypadku dla oceny skargi na plan miejscowy. W konsekwencji uznać należy legitymację skargową właściciela nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r. sygn. IV SA 456-458/02).

W świetle powyższego, pojęcie nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom, jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a konkretnie art. 144 kc, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich.

Skarżący F. M. upatruje naruszenie swojego interesu prawnego w tym, że planowana w zaskarżonej uchwale inwestycja, tj. elektrownia wiatrowa, oddziaływać będzie bezpośrednio na nieruchomość stanowiącą jego własność naruszając jego uprawnienia wynikające z art. 140 kc. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, że fale akustyczne elektrowni wiatrowych rozprzestrzeniają się na wiele kilometrów, a działanie emitowanych przez te elektrownie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) jest szkodliwe. Emisja hałasu powoduje więc naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Przywołany powyżej przepis Kodeksu cywilnego, a także art. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuują prawo skarżącego do korzystania z jego własności zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia te w żaden jednak sposób nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ze znajdującej się w aktach planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko z lipca 2010 r., autorstwa dr. Z. C., wynika, że jak pokazują dotychczasowe doświadczenia (w tym wyniki dotychczas sporządzonych raportów z ocen oddziaływania na środowisko dla tego typu obiektów), izofona o wartości 40 dB (najbardziej rygorystyczna norma ustalona przez Ministra Środowiska w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu) powinna zamknąć się w granicy 500 m. Autor prognozy powołał się ponadto na wykonaną analizę komputerową symulacji propagacji dźwięku. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki. Dodatkowo wskazano, że domniemany negatywny wpływ tych emisji ze strony elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi (tzw. symptomy wibroakustyczne) nie znajduje obecnie naukowego potwierdzenia.

W świetle powyższego nie sposób w ocenie Sądu drugiej instancji – uznać, aby ustalenia planu miejscowego wpływały negatywnie na treść prawa własności F. M. w odniesieniu do działki nr 318/2. Skarżący nadal będzie mógł korzystać z tego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest pogorszenie jego praw na skutek podjęcia uchwały. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1675/09, "może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Działka skarżącego znajduje się w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej w kwestionowanym planie elektrowni wiatrowej. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, poza powołaniem się na ogólne opinie naukowców, że przy takiej odległości Jego nieruchomość znajdzie się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącego. Sam fakt sąsiedztwa - i to bardzo pośredniego - z terenami przeznaczonymi pod elektrownię wiatrową nie oznacza, że zaskarżona uchwala narusza interes prawny skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw do nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki objętej planem. Nie będzie również wpływać na prawny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byłby skarżący. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej o jakiej mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do P. A. i K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie kwestionował legitymacji skargowej, natomiast stwierdził, że podniesione przez nich zarzuty dotyczące zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast skarżący musieliby wykazać, że ww. uchybienia negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną. Procedura podejmowania uchwały sama w sobie nie może być zaś źródłem interesu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest błędne. Sąd przyznał, że istotnie nie można skutecznie poszukiwać naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uchybieniu procedur planistycznych. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy skarżący wykaże, że został naruszony jego interes prawny (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 643/12; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego ww. skarżących przez zaskarżoną uchwałę zostało wykazane. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. Z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był związany dokonaną w powyższym wyroku wykładnią prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji badając naruszenie interesu prawnego skarżących P. A. i K. T. dokonał w istocie "podziału interesu prawnego", o jakim mowa w art.101 ustawy o samorządzie gminnym - na interes związany z podjęciem uchwały, konkretnie z trybem jej podjęcia i interes prawny wynikający z treści zaskarżonej uchwały. Taka interpretacja "naruszenia interesu prawnego" jest nieuprawniona. W konsekwencji chybione było wnioskowanie Sądu pierwszej instancji, że podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące procedury uchwalania planu stanowią dodatkowy argument na rzecz wykazania, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały ich interes prawny został naruszony. Skarżący wykazali przecież, że mają legitymację skargową w niniejszej sprawie i tym samym otwarta została droga do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i procedury planistycznej, również pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Nie ma bowiem żadnej regulacji, która ograniczałyby uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem do podnoszenia zarzutów dotyczących procedury planistycznej. Istotą regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zamieszczonej w rozdziale pt. "Nadzór nad działalnością gminną", jest kontrola uchwał i zarządzeń organów gminy pod kątem ich zgodności z prawem (art. 85, art. 91 ust. 1). Podmiot, którego interes prawny został kwestionowaną uchwałą naruszony, może więc podnosić wszelkie zarzuty, które wskazują na jej niezgodność z prawem.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Pozbawienie podmiotów, których interes prawny został naruszony uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, uprawnienia do kwestionowania prawidłowości procedury planistycznej, czyni kontrolę legalności tych uchwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym iluzoryczną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz sporządzenia mapy w niewłaściwej skali (art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) niewątpliwie są zarzutami z zakresu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, których naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, było rozważenie tych zarzutów.

W zakończeniu uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ nie są związane z procedurą uchwalania planu miejscowego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 września 2015 r. w celu ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sprawy ze skargi – P. A. i K. T., pełnomocnik skarżących oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm./.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 190 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod planowane farmy wiatrowe oraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: [...].

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, przez podmiot nie będący organem nadzoru jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Ocena w tym zakresie została już dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składach poprzednio orzekających w sprawie i nie była kwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dwukrotnym orzekaniu w sprawie.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia powołanej uchwały, w zakresie wskazanym w petitum skargi.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżących. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Uwzględniając takie m.in. okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał legitymację skargową P. A. i K. T., a prawidłowość oceny tej kwestii została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., wydanym w tej sprawie.

Pozytywne ustalenia dokonane w rozważanym powyżej zakresie umożliwiają kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie i ocenę, co do ewentualnego naruszenia przepisów dotyczących zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz wykorzystania przez gminę zasady tzw. władztwa planistycznego.

W toku podjętych w sprawie czynności ocennych Sąd w składzie obecnie orzekającym przyjął stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 117/13), w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego powinno nastąpić wówczas, gdy naruszenia prawa odnoszą się do całości planu (Lex nr 15111174).

W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zasadnym jest odniesienie się do tych czynności planistycznych, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne przy tym jest, iż rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyjaśnić należy, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one bowiem problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Kwestionując legalność przedmiotowej uchwały skarżący zarzucili, że poprzez zapis przyjęty w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony dokonał ograniczenia ich uprawnień właścicielskich. Skarżący dysponuje bowiem prawem własności przysługującym do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym (R) położonych w obszarze planistycznym.

Zdaniem Sądu omawiane ustalenie planistyczne należy uznać za wprowadzone z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zapis ten ma niewątpliwie przeciwdziałać powstawaniu zabudowy na terenach, które mogłyby znaleźć się w obszarze działania turbin wiatrowych, w tym przede wszystkim emitowanych przez nie infradźwięków.

Niezależnie jednak od intencji organu uchwałodawczego należy stwierdzić, że jest to działanie gwarantujące swobodę inwestorską podmiotowi realizującemu farmy wiatrowe, podejmowane bez uwzględnienia – stosownie do dyspozycji ustawodawcy – chronionego prawem uprawnienia, wyprowadzonego z prawa własności. Eliminując możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżących, organ planistyczny nie wyjaśnił powodów preferencyjnego potraktowania potencjalnego inwestora farm wiatrowych i dokonania zapisami planu ograniczenia uprawnień właścicielskich dla zapewnienia optymalnych warunków inwestowania.

Z tych względów Sąd uznał, że kwestionowany zapis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jako ingerujący w sposób niedozwolony w istotę prawa własności, narusza zasady sporządzania planu.

Ponadto – zdaniem Sądu – zasadny jest zarzut skarżących, zdaniem których kwalifikowaną wadliwość przedmiotowego aktu powoduje nieuzyskanie przez organ planistyczny zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III i objęcie ich ustaleniami planistycznymi, na podstawie których stają się one terenami lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23, terenami obiektów i urządzeń elektroenergetycznych Głównego Punktu Odbioru – oznaczone na rysunku planu symbolem GPO i terenami obiektów i urządzeń elektroenergetycznych Głównego Punktu Zasilania – oznaczone na rysunku planu symbolem GPZ.

Jako istotnie naruszające prawo skarżący wskazali również brak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz sporządzenie rysunku planu w niewłaściwej skali.

W kontekście tak sformułowanych zarzutów należy wyjaśnić, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Należy zatem stwierdzić, że elektrownie wiatrowe to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a ponadto to obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane. Ich sytuowanie na gruntach rolnych nie jest zatem formą rolniczego wykorzystywania terenu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). Nie można z góry wykluczyć dopuszczalnej możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 129/10), jednak w sytuacji, w której niemalże cały obszar oznaczony na załączniku graficznym nr 2 jako R – tereny rolnicze – w praktyce zostałby wyłączony z produkcji rolnej, to teren, na którym zostałyby wzniesione urządzenia związane z daną elektrownią wiatrową – stosownie do wskazanych wyżej regulacji ustawowych – podlegałby obowiązkowi uzyskania zgody właściwego ministra na inne przeznaczenie.

Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu braku linii rozgraniczających należy wyjaśnić, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż organ uchwałodawczy gminy, podmiotowi, możliwości dysponowania terenem i jego funkcją ustaloną w planie miejscowym. Przebieg linii rozgraniczających może zmienić wyłącznie rada gminy uchwałą zmieniającą plan przy zachowaniu wymaganej procedury planistycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem sporządzony wyłącznie na użytek organów gminy. Ustawodawca przyznał mu status aktu prawa miejscowego, który ma umożliwić właścicielom działek położonych w obszarze działań planistycznych podjęcie zamierzeń inwestycyjnych z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym. Istotne też jest, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego może ona dysponować przestrzenią decydując o jej przeznaczeniu, nie może jednak ustalać sposobu zagospodarowywania terenów, posługując się nieprecyzyjnymi orzeczeniami i powodując wątpliwości co do funkcji poszczególnych terenów, czy fragmentów przestrzeni.

Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1.000 i jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a stosowanie map w skali 1:5.000 dopuszcza się tylko w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Skoro zatem na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych, to tym samym niewątpliwie nie są to grunty, na których wprowadzono zakaz zabudowy, co sprawia, że dotyczący tej kwestii zarzut skarżących jest uzasadniony.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności – stosownie do treści art. 147 § 1 i powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.