Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 420/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4, 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2, pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Orange Polska S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik J. P. zwrócił się do T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych, znajdujących się na terenie nieruchomości należących do swego mocodawcy.

Argumentował przy tym, że spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w trybie przewidzianym ustawą.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] maja 2014 r. spółka poinformowała wnioskodawców o przekazaniu jego wniosku do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s.c. w K. celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] września 2013 r., strona wnioskująca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność O. S.A., w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami.

W dniu [...] października 2013 r. otrzymano pismo, w którym to spółka ponownie poinformowała o przekazaniu ich wniosku do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s.c.

Wobec takiego stanu faktycznego pełnomocnik J. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność O. S.A. z siedziba w Warszawie w rozpoznaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki, zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Uzasadniając powyższą skargę, Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie podniósł, że spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w postaci dystrybucji usług telekomunikacyjnych, mających szczególne znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, podlega obowiązkom wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Wobec powyższego żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że niniejsza skarga jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późń. zm.), albowiem po pierwsze złożenie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem do jej wniesienia, ponieważ tak długo, jak trwa stan bezczynności, możliwe jest jej skuteczne wniesienie. Po drugie, skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona wniesieniem środków zaskarżenia przewidzianych w procedurze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ma bowiem zastosowanie do spraw z zakresu informacji publicznej jedynie w przypadku podjęcia decyzji o odmowie jej udostępnienia. Udostępnienie zaś następuje w drodze czynności materialno-technicznej, od której nie są przewidziane żadne środki zaskarżenia, zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i w k.p.a.

Uzasadniając faktyczne motywy skargi, pełnomocnik wskazał, że od momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi nie otrzymał żądanych we wniosku dokumentów. Skarga jest zatem zasadna.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik O. S.A. wniósł o jej odrzucenie.

Uzasadniając powyższe stanowisko, podkreślone zostało, że spółka w żaden sposób nie uznaje się za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.). Podniesione zostało, że w art. 4 powołanej ustawy zostały w sposób wyczerpujący wskazane podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, którymi są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem pełnomocnika spółki, O. S.A. nie spełnia żadnego z wyszczególnionych w ustawie warunków pozwalających na uznanie jej za któryś z wymienionych podmiotów. O. S.A. jest spółka prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).

Jednocześnie wskazano, że niesłusznym jest argument, na który powołuje się strona skarżąca, dotyczący wykonywania przez spółkę zadania publicznego, jakim byłoby wykonywanie usług telekomunikacyjnych. Podkreślono, że O. S.A. nie jest jedynym podmiotem świadczącym usługi telekomunikacyjne na terenie kraju, a także, iż nie można postrzegać wykonywania zadania publicznego przez pryzmat wielkości podmiotu jej wykonującego. Powołano się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010r. o sygn. akt I OSK 851/10 dotyczący wykładni zadania publicznego, oraz dodatkowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/05 zapadłe w składzie 7 sędziów dotyczące tego samego zagadania. Zdaniem obu składów w tych ww. sprawach uznano, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Nadto, że tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych ma jednak zawsze wiązać się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Istotne jest także to, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom.

Ponadto wskazano, że nie można uznać, iż telekomunikacja jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechnia informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja jako wiedza i jej posiadanie, a czym innym jest techniczna metoda i sposób jest uzyskiwania. Co więcej telekomunikacja to nawet nie jest techniczna metoda pozyskiwania informacji czy jej rozmieszczania ale jedynie forma jej przesyłu. Podstawowym prawem obywatela jest i winno być takie dobro, które jest powszechne. Dobrem takim nie jest i być nie może transmisja choćby z uwagi na ograniczenia techniczne. Dobrem jest wiedza jako informacja. Poprzez transmisje O. S.A. oraz każdy inny podmiot jedynie przekazuje informacje jako jeden ze sposobów technicznych.

Kolejnym argumentem podniesionym przez pełnomocnika jest okoliczność, iż żadne przepisy ustawowe nie wskazują na spółkę O. S.A. – ani inny podmiot – jako bezpośredniego realizatora zadania publicznego, jakim byłoby prowadzenie usług telekomunikacyjnych. Dodatkowo, przyjęcie, że telekomunikacja jest zadaniem publicznym powierzonym przez państwo prowadzi do zadania pytania, dlaczego nie wykonuje tego żaden podmiot klasycznie publiczny np. gminy. Co więcej np. gminy nie mogą świadczyć takich usług wobec treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym czy przepisów ustawy o gospodarce komunalnej.

Dodatkowo wskazano, że uznawanie O. S.A. i tylko jej za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu. Promuje to i preferuje innych operatorów w tym o zbliżonym lub większym potencjale, nie zapominając o konkurencji podmiotów zagranicznych znacznie przewyższających potencjałem O. S.A., którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenia usług w tym lub szerszym zakresie niż O..

Powołano również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1231/06, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż "zawarty w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) katalog jest katalogiem otwartym, jednak podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. T. S.A. nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w tym artykule."

Wszystkie powyżej przytoczone argumenty przemawiają, zdaniem pełnomocnika spółki – za odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy i niedopuszczalność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Spółki w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co należy podkreślić - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Zauważyć także należy, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 ww. ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie ww. ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazać tu należy nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Ponadto wskazać należy, że pogląd taki został również zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2450/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zobowiązującego T. S.A. z siedzibą w Warszawie do udzielenia informacji publicznej. Natomiast w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. I OSK 2380/13 zauważono, że powoływana ustawa Prawo Telekomunikacyjne nakłada w art. 176 obowiązki na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a dalsze przepisy precyzują zakres i sposób wykonania tych obowiązków. Ponadto wskazano na regulacje zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ... budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego ... łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o powyższe stwierdzono, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Reasumując powyższe, uznać należy, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 U.d.i.p znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego [...] T. S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r.). Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Sąd ma świadomość, że pojawiły się w ostatnim czasie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące odmienne stanowisko w kwestii statusu O. S.A. (uprzednio T. S.A.) jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jak np. wyrok o sygn.. akt I OSK 1163/14 z dnia 16 lipca 2014 r. czy też wyrok I OSK 2131/13 z dnia 13 marca 2014 r. Jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanej w ww. orzeczeniach argumentacji.

W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 U.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 U.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżącego informacje w postaci kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych wskazanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] położonej w miejscowości G., gmina B., powiat [...], województwo [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii oraz planów z mapkami, stanowią informacje publiczne. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych.

Należy także mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Uwzględniając powyższe, uznać więc należy, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną. Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko.

W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro O. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącą, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Pisma Spółki z dnia 23 maja 2013 r. oraz 21 października 2013 r. nie stanowiły bowiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.