Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2161/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,7,156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 par 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M.P. i W. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i W. P. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...].06.2018 r., nakładające na nich jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...] z [...].07.2014 r. nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na działce nr ew. [...] w [...] poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w sentencji w/w rozstrzygnięcia oraz zakazującą użytkowanie lokalu nr [...] znajdującego się w w/w budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez M. i W. P.(obecnych właścicieli nieruchomości, tj. działki nr ew. [...] w [...]) obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...].07.2014 r. (dalej: "PINB") - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

Organ stwierdził, że w dniu [...].10.2015 r. oraz [...].06.2017 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania w/w obowiązku, a w dniu [...].07.2017 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono zobowiązanym w dniach: [...].08.2017 r. i [...].08.2017 r., co skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem Nr [...] z [...].06.2018 r., PINB nałożył na M. i W. P. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...].07.2014 r.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyli M. i W. P..

Rozpatrując zażalenie organ drugiej instancji wskazał, że w jego ocenie PINB przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy u.p.e.a., a wydanie przez ten organ postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Przywołał treść art. 6 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że z akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że zobowiązani, tj. M. i W.P. nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr . z dnia ..07.2014 r.

Wobec powyższego, PINB był uprawniony do nałożenia na zobowiązanych jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji organu powiatowego - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. zastosowania środka egzekucyjnego przewidzianego przepisami w/w ustawy.

Organ przywołał treść art. 119 u.p.e.a. i wskazał, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 1 i 4 ww. ustawy. PINB zasadnie uznał, że kwota 6.000 zł będzie odpowiednia w celu doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku.

Zdaniem [...]WINB ww. kwota ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanych, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań przez zobowiązanych do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że decyzja PINB Nr [...] z dnia [...].07.2014 r. jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i podlega wykonaniu - jest w obiegu prawnym, a organy administracji publicznej są nią związane.

W ocenie organu II instancji PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. [...]WINB podkreślił też, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w tejże

sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania o kosztach wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Tymczasem, zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.e.a. środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W ramach postępowania egzekucyjnego organ nie ma możliwości dokonania analizy prowadzonego postępowania.

Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona ważna i powinna być wykonywana. Natomiast adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

Wobec nie wykonania w niniejszej sprawie obowiązku organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanych obowiązku na nich nałożonego.

Zdaniem [...]WINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami ustawy u.p.e.a. i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości.

Ponadto, z uwagi na długi upływ czasu (ok. 4 lata od dnia wydania przez organ powiatowy decyzji objętej niniejszym postępowaniem egzekucyjnym) stan budynku się pogarsza. Wobec powyższego należy podjąć wszelkie możliwe działania, w tym nałożyć na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia aby jak najszybciej zrealizowali obowiązek nałożony w/w decyzją, w tym dot. zakazu użytkowania lokalu nr [...] ww. budynku.

Organ II instancji powołał się na ustalone prze PINB na ugięcie stropów nad I piętrem, które grożą zawaleniem; alarmujący stan instalacji elektrycznej; piece i kuchnie kaflowe w stanie technicznym niepozwalającym na ich użytkowanie; konstrukcja dachu oraz pokrycie dachowe w strefie zawilgocenia całkowicie zniszczone. Wyjaśnił też, że w przypadku zagrożenia życia i zdrowia ludzi nie ma podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Należy podjąć wszelkie możliwe działania, aby jak najszybciej zrealizować obowiązek polegający na opróżnieniu budynku.

W ocenie [...]WINB występowanie do gminy o przyznanie lokali zastępczych oraz do prokuratury w niniejszej sprawie jest niewystarczające do uznania, iż postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący nie podjęli działań przewidzianych innymi przepisami prawa, tj. np. wniesienie pozwu o eksmisję, zasadnym jest dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.

Organ wskazał również, że brak zapewnienia przez gminę lokalu zastępczego nie zwalnia zobowiązanych od podjęcia czynności celem wykonania obowiązku. Decyzja Nr [...] została wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB w stanie faktycznym sprawy na zobowiązanych ciąży obowiązek zapewnienia najemcom lokali budynku lokali zastępczych na czas remontu.

[...]WINB wskazał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wobec powyższego [...]WINB nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Niniejsza egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Argumenty przedstawione przez skarżących nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Tak więc pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Organ powiatowy w sposób wyczerpując w uzasadnieniu przedstawił stanowisko w omawianej sprawie.

Organ poinformował zobowiązaną, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r., poz. 525) Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Powołany powyżej przepis zawiera upoważnienie zarówno do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak i wstrzymania czynności egzekucyjnych, dając Wojewodzie szerokie uprawnienie do ingerowania w każde postępowanie egzekucyjne - tak odnośnie należności o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym, na każdym jego etapie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. nr [...] złożyli M. P. i W. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień w części dotyczącej orzeczenia jednorazowej grzywny wobec W. P. za niewykonanie obowiązku określonego decyzją PINB w [...] nr [...] z [...].07.2014r.; o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

"1) naruszenie art. 28 oraz art. 107 § 1 KPA przez skierowanie postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 oraz utrzymującego go w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...].07.2018 r. [...]WINB do W. P. i tym samym nałożenia na niego obowiązku jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy nie występuje jako adresat decyzji PINB w . nr . z dnia ..07.2014 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji, w części skierowanej do niego, z uwagi na art. 156 § 1 pkt. 4 KPA;

2) naruszenie prawa materialnego przez [...]WINB, tj. 158 § 1 w zw. art. 156 § 1 pkt. 4 KPA, przez błędną ocenę, że nie zachodziły podstawy do częściowego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2018;

3) naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie art. 6 § 1 w z art. 119 § 1 oraz art. 121 § 1 i § 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy swoim zachowaniem skarżący dążą wszelkimi sposobami do realizacji całości dyspozycji z decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2014 r. i uchylanie się od wykonania decyzji nie może być skarżącym w żaden sposób przypisane;

4) naruszenie art. 7 § 2 (zasada racjonalnego działania) oraz art. 7 ust. 3 (zasada niezbędności) u.p.e.a. poprzez wydanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny, podczas gdy nałożenie grzywny w żadnym przypadku nie przyczyni się do realizacji nałożonych decyzją obowiązków, ponieważ skarżący chcą je zrealizować, ale nie są w stanie z przyczyn całkowicie od nich niezależnych, w związku z czym wydane rozstrzygnięcie nie posiada przymiotu racjonalności i jest bezprzedmiotowe;

5) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 KPA poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności:

i. niewezwanie do złożenia wyjaśnień lokatorów B.S. (lok. 2) i B. R. (lokal [...]) na potwierdzenie wskazywanych przez nas okoliczności niewpuszczenia nas właścicieli, ani ekip remontowych do lokali celem przeprowadzenia wskazanych decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2014 r. prac remontowych;

ii. niewezwania do złożenia wyjaśnień Inspektor J. M. z PINB w [...] na okoliczność prośby skarżących o wystąpienie przez PINB w [...] do [...]S.A. Rejon [...] z wnioskiem o odłączenie energii elektrycznej od Nieruchomości, zgodnie ze wskazaniem w piśmie z [...] S.A. Rejon [...] z dnia [...].11.2015r.

b. art. 77 § 1 KPA przez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie:

i. pisma skarżących z [...].11.2015 r. do [...] S.A. Rejon [...];

ii. pisma odpowiedzi z [...].11.2015r. z [...] S.A. oddział [...] rejon [...];

iii. pisma z [...].10.2017 r. kierowanego do PINB w [...] informującego o złożeniu przez skarżących w dniu [...].10.2017 r. do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny pozwu o nakazanie udostępnienia lokalu celem przeprowadzenia remontów, do którego załączona była kserokopia pierwszej strony złożonego pozwu opatrzona pieczęcią Sądu o jego złożeniu, oraz pisma uzupełnienia do pozwu z dnia [...].03.2017 r.

iv. kserokopii całego pozwu z [...].10.2017 r. wraz z uzupełnieniem z [...].03.2017 r. załączonych do zażalenia na zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji;

c. art. 80 KPA poprzez niedokonanie ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnego wniosku o uchylaniu się przez skarżących od wykonania remontów nakazanych decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2014r., podczas gdy całość poprawnie zebranych w sprawie dokumentów wskazuje, że wszelkimi prawnie przewidzianymi sposobami skarżący dążyli i dążą do jej realizacji

d. art. 107 § 1 KPA poprzez brak wskazania w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień przyczyn dla których organy odmówiły wiarygodności, nie wzięły pod uwagę i nie odniosły się do wyjaśnień w złożonym przez skarżących w piśmie z [...].06.2014 r. (data wpływu [...].06.2017) informującym o braku zgody lokatorów na przeprowadzenie remontów wynikających m.in. z decyzji PINB w [...]Nr [...] z dnia [...].07.2014 r., w efekcie czego następnie ustalono nasz brak woli wykonania ww. decyzji;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy istniały podstawy do jego częściowego stwierdzenia nieważności, a w pozostałym zakresie do jego uchylenia".

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie i postanowienie organu I instancji w sposób opisany poniżej rażąco naruszało prawo, powodując skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Skarga była zasadna, aczkolwiek z przyczyn wskazanych poniżej.

I. Rażące naruszenie prawa.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, że powinnością organu, wynikającą z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a.") jest podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Prawidłowe zastosowanie się organu do powyższego obowiązku wymaga jednakże należytego pojmowania zarówno tego, kto może być owym "zobowiązanym", jak także czym jest "uchylanie się od obowiązku".

Zgodnie z art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku (o charakterze pieniężnym albo niepieniężnym). Oznacza to, że tylko taka osoba, która zobowiązana była w oznaczonym terminie spełnić swój obowiązek pieniężny lub niepieniężny i tego nie uczyniła może być uznana za zobowiązaną w myśl przepisów o egzekucji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia [...]WINB i postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. organa obu instancji upatrują ustawowej podstawy nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia w tym, że nie wykonali oni w terminie obowiązku usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego "nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" na działce nr ewid. [...] w [...], nałożonego na nich decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Jak zaś wynika ze skargi, skarżący kwestionują prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia na W. P., twierdząc, że nie jest on zobowiązanym w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie został na niego nałożony żaden obowiązek w decyzji PINB z [...] lipca 2014 r.

Wbrew twierdzeniom skargi, stanowisko organów w zakresie ustalenia osób zobowiązanych i formalne skierowanie do nich postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było poprawne.

Jak wynika z ww. decyzji PINB z [...] lipca 2014 r., zobowiązanymi do wykonania nałożonego obowiązku byli (wymienieni w sentencji decyzji) M. P., M. C., K. D., K. D. i T. D.. Organ natomiast nie nałożył żadnego obowiązku na skarżącego – W.P., gdyż dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. nabył on aktem notarialnym Rep. A Nr [...] udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w [...]. W dacie orzekania przez PINB, jak również w dacie wydania w postępowaniu odwoławczym od tego orzeczenia decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2449/14, oddalającego skargę M. P. na decyzję organu odwoławczego stronami postępowania były wyłącznie ww. osoby, a nie skarżący.

Tym niemniej, w dniu nabycia udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, skarżący W. P. – zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. - stał się następcą prawnym zbywców (M. C., K. D., K. D. i T.D.), wstępując w ich miejsce.

Zgodnie z utartym już stanowiskiem orzecznictwa sądowo administracyjnego, następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1262/16, CBOSA).

Przyjmuje się ponadto, że w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (tak np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08 – CBOSA).

W wypadku zbycia prawa własności nieruchomości w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne, jej dotychczasowy właściciel (współwłaściciele) tracą przymiot strony i obowiązkiem organu jest ich wykluczenie z postępowania. Jak słusznie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1074/17 (CBOSA), "przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Jak ponadto wyjaśnił ten Sąd, organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego.

Z uwagi na powyższe, prawidłowo za zobowiązanych w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. uznał organ w postępowaniu egzekucyjnym zarówno M., jak i jej męża W. P..

W związku z tym PINB – co wynika z akt sprawy – przesłał skarżącemu W.P. i jego małżonce pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, co (zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.) było warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do tych osób. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował skarżącego również o tym, że na skutek nabycia w 2016 r. udziałów we współwłasności nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem stał się zobowiązanym do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją PINB z 2014 r.

Jak również wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2017 r., z wystawienia PINB wobec skarżącego W. P., został skierowany do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a.), podobnie, jak tytuł wykonawczy wobec skarżącej.

Skoro – co bezspornie wynika z akt sprawy – skarżący W. P. na skutek sukcesji cywilnej stał się zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. i zostało wobec niego skutecznie prawnie wszczęte (upomnienie) i było prowadzone (art. 15 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a.) postępowanie egzekucyjne to organ I instancji prawidłowo procesowo uznał go za stronę postępowania o nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a. taka grzywna nałożona być może wyłącznie na zobowiązanego.

Z tych też przyczyn, ani organ I, ani II instancji nie naruszyli prawa, uznając skarżącego za zobowiązanego w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a.

2. Przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Organ może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych wyłącznie w razie 1. istnienia obowiązku pieniężnego lub niepieniężnego po stronie zobowiązanego i 2. uchylania się zobowiązanego od wykonania tego obowiązku. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.

O ile w sprawie nie jest sporne, że skarżący W. P. stał się z chwilą nabycia udziałów we współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w [...] zobowiązanym do wykonania obowiązków, wynikających z decyzji z [...] lipca 2014 r. (zmienionej decyzją [...]WINB), o tyle zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalały – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na uznanie, że spełniona została druga przesłanka, tzn. uchylania się skarżących od wykonania tego obowiązku.

Jak wynika z protokółu PINB z dnia [...] marca 2017 r., skarżący poinformował organ nadzoru budowlanego, że wykonał już część obowiązków, wynikających z decyzji PINB z [...] lipca 2014 r. Rozebrał i przemurował komin powyżej połaci dachowej, wzmocnił strop drewniany przez wykonanie podciągów, wzmocnił krokwie przez nabicie desek, rozebrał pokrycie z papy i wymienił deski nad rozebraną częścią dachu, pokrył dach dwoma warstwami papy.

Jak wynika z pisma skarżących do B. S. z [...] kwietnia 2017 r., wobec uniemożliwiania im przez posiadacza lokalu wykonania nakazanych prac, po raz kolejny zwrócili się do niej o umożliwienie im przeprowadzenia nakazanych czynności remontowych w lokalu Nr [...]. Podobnie, pismem z tej samej daty, zwrócili się do B.R. o udostępnienie lokalu w celu wykonania wentylacji, podkreślając, że zatrudniony przez nich wykonawca nie został wpuszczony do lokalu przez nią zajmowanego.

W aktach sprawy znajdują się ponadto dwa pisma skarżącej z [...] października 2004 r., skierowane do B. S. i osoby o nazwisku W., zawiadamiające o wypowiedzeniu najmu.

Jak wynika z pisma skarżących z [...] czerwca 2017 r., skierowanego do PINB, poinformowali oni organ nadzoru budowlanego, że zabezpieczyli konstrukcję więźby dachowej nad lokalem Nr [...] przez nadbicie dwustronnie krokwi, zabezpieczyli pokrycie dachu przez uzupełnienie połaci dachowej deskami i papą, rozebrali i wymurowali kominy powyżej połaci dachu. Poinformowali jednocześnie o braku zgody [...] S.A. na odłączenie prądu od budynku, przedkładając pismo tej Spółki. Z pisma tego wynika, że skarżący podejmowali próby wykonania pozostałych nakazanych im robót, ale osoby zajmujące lokale (jak stwierdzają skarżący: bez tytułu prawnego) odmawiają niezbędnego w tym celu udostępnienia lokali. Ponadto, B. S. nie zgodziła się na zabezpieczenie stropu i zmodernizowanie wentylacji. W związku z niemożnością wstępu do lokali zajmowanych przez osoby trzecie, skarżący nie mogli odłączyć urządzeń grzewczych.

Jak wynika z pozwu skarżących, złożonego w Sądzie Rejonowym w [...] dnia [...] października 2017 r. (prezentata sądowa), wystąpili oni przeciwko pozwanej B. S. o udostępnienie zajmowanego lokalu w celu wykonania nakazanych powodom przez PINB robót remontowych.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., w celu wymuszenia (egzekucji) świadczenia niepieniężnego, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, na zobowiązanego można nałożyć grzywnę. Jak podkreśla się w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Wymierzenie takiej grzywny ma służyć realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17, CBOSA).

Owo "przymuszenie" zobowiązanego jest więc konsekwencją uchylania się od wypełnienia obowiązku; ustawodawca nawiązuje w hipotezie art. 119 § 1 u.p.e.a. do przesłanek prowadzenia egzekucji, wynikających z art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Innymi słowy, jeżeli zobowiązany nie uchyla się od wykonywania obowiązku, grzywny nałożyć nie można.

Nie budzi wątpliwości prawnych, kiedy organ może uznać, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomina, że przez "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy rozumieć niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/15, CBOSA). Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a (podobnie: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt, LEX nr 1518893).

Jak ponadto słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku jest nie tylko przesłanką materialnoprawną zastosowania środków egzekucyjnych, ale i przesłanką podjęcia czynności zmierzających do ich zastosowania" (op. cit.). A contrario: jeżeli zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku, to nie występuje ani przesłanka materialno prawna zastosowania tego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, ani nawet przesłanka podjęcia czynności celem jej wymierzenia.

W polskim systemie prawa administracyjnego obowiązuje tzw. zasada proporcjonalności. Polega ona na tym, że między celem regulacji bądź indywidualnej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, a stosowanymi środkami administracyjnymi zachowana była zgodność i wyważona proporcja. Jak podkreśla się w literaturze, "W myśl zasady proporcjonalności każdy przejaw ograniczenia, w drodze aktu generalnego lub indywidualnego, sfery praw i wolności jednostki musi być zdatny i konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu działania, a pomiędzy owym celem (jego doniosłością dla dobra ogółu) a skalą dotkliwości wyrządzanej interesowi jednostki nie może być rażącej dysproporcji. Nakaz zdatności oznacza, że przewidziany przepisami prawa środek działania albo konkretna ingerencja władzy w prawa lub wolności jednostki muszą być zdolne do osiągnięcia celu, dla którego są podejmowane, muszą być w stanie doprowadzić do tego celu" (tak np. D. Kijowski, w: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II" LEX 2015).

Jak słusznie podkreślił D. Kijowski w ww. Komentarzu, ustawodawca liczył się z tą zasadą, skoro w art. 7 u.p.e.a. zezwala stosować środki przymusu tylko wtedy, gdy jest to konieczne do wykonania obowiązku. Nawet wówczas, gdy wierzyciel decyduje się skierować sprawę wykonania obowiązku na drogę postępowania egzekucyjnego, powinien oceniać, czy jest to odpowiedni, konieczny i proporcjonalny sposób postępowania względem zobowiązanego, który wprawdzie nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku, ale nie można mu przypisać, że "uchyla się" od wykonania obowiązku.

W art. 7 § 2 u.p.e.a. wyrażona została zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, z której wynika wprost zasada celowości postępowania egzekucyjnego. Celem egzekucji jest zaś wymuszenie na zobowiązanym realizacji obowiązku; cel taki odpada, jeżeli zobowiązany od tego obowiązku się nie uchyla, a więc nie można mu przypisać, że świadomie nie wykonuje obowiązku.

Skoro przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, a ustawa nie zwiera ustawowej definicji, to należy po prostu posłużyć się definicją językową. Jak wynika ze Słownika poprawnej polszczyzny (1980, red. W. Doroszewski) "uchylać się" to inaczej "uniknąć czegoś, wymówić się od czegoś". W Słowniku współczesnego języka polskiego (1996, red. B. Dunaj) stwierdzono, że uchylać się to: "unikać czegoś" lub "wymigiwać się od czegoś".

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "nie wyjaśnia, jak należy interpretować pojęcie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, ale dokonując wykładni językowej, należy w tym zakresie odnieść się do reguł znaczeniowych języka polskiego (por. wyr. NSA z 25.10.2016 r., II FSK 2832/14, Legalis). Sformułowanie "uchylanie się zobowiązanego" oznacza "staranie się uniknięcia czegoś, wzbranianie się przed wykonaniem czegoś, braniem w czymś udziału, wymawianie się od czegoś" (W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. IX, Warszawa 1967, s. 442). Rozumując a contrario, brak przyjęcia przez zobowiązanego negatywnej postawy w stosunku do podlegającego wykonaniu obowiązku nie obliguje wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych" (por. też w tym zakresie komentarz do art. 6 § 1 w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9, Komentarz. Warszawa 2018).

"Uchylanie się zobowiązanego" oznacza więc jego negatywną, w sensie obiektywnym, postawę przejawiającą się brakiem woli dobrowolnego wykonania obowiązku.

Nie potrzeba więc szczególnych rozważań i wykładni, aby stwierdzić, że tylko wówczas jakaś osoba może być uznana za uchylającą się od obowiązku, jeśli rozmyślnie go nie wypełnia. Dlatego też nie można uznać, że fakt niewykonania obowiązku jest tożsamy z uchylaniem się od jego wykonania.

Aby organ mógł podjąć czynności egzekucyjne, a w konsekwencji zastosować środek przymusu państwowego wobec zobowiązanego, to z całokształtu okoliczności sprawy, ze zgromadzonych w niej dowodów powinno wynikać, że zobowiązany świadomie unika podporządkowania się prawu. Okoliczność taka musi być obiektywnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalona przez wierzyciela przed wystawieniem tytułu wykonawczego.

Jeżeli zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku, prowadzenie egzekucji nie jest niezbędne. Nie można też mówić o niezbędności egzekucji, w przypadku gdy obowiązek został w części zrealizowany, a do realizacji pozostałej części konieczne jest uzyskanie przez zobowiązanego tytułu prawnego do wejścia do lokalu, zajmowanego przez osobę trzecią – nawet jeżeli jest ona tylko posiadaczem (samoistnym lub zależnym).

Z art. 343 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025) wynika, że nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Skoro więc wskazywane przez skarżących osoby fizyczne (przede wszystkim B. S.) zajmują lokal (lokale), do którego wstęp jest niezbędny celem wykonania nakazanych skarżącym przez PINB robót budowlanych, to nie jest istotnym, czy osoby te są najemcami, czy też lokal (lokale) zajmują bez tytułu prawnego. Są bowiem posiadaczami w rozumieniu art. 336 k.c. i nikt – nawet właściciel nieruchomości – nie może samowolnie tego posiadania naruszać. W celu wykonania nakazu PINB z 2014 r. zobowiązany musi więc doprowadzić do tego, aby naruszenie posiadania osób trzecich nie było samowolne.

W związku z tym, że w sytuacji, w jakiej znaleźli się skarżący nie ma zastosowania art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (regulacja prawna nie dotyczy możliwości wejścia do lokalu własnego skarżących, posiadanego przez osoby trzecie), to jedynym sposobem legalnego wejścia do lokalu nieposiadanego przez skarżących jest uzyskanie orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące zgodę posiadacza lokalu. Do czasu uzyskania takiego orzeczenia właściciel nie może naruszać posiadania osoby trzeciej, gdyż będzie to naruszenie samowolne, zabronione przez prawo. Jak wynika z akt sprawy, kwestia ta jest przedmiotem sprawy z powództwa M. i W. P., zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt [...]. Oznacza to, że zobowiązani podjęli działania w celu zgodnego z prawem wykonania obowiązku.

Jeżeli natomiast – co może wynikać z niektórych pism, znajdujących się w aktach sprawy, lokal ten jest wynajmowany osobie trzeciej, to zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Innymi słowy, w celu wykonania części obowiązków, nałożonych przez PINB w 2014 r. właściciel lokalu Nr [...] i tak musi uzyskać zgodę najemcy tego lokalu na wejście i wykonanie stosownych robót, a jeżeli najemca nie wyraża zgody – właściciel musi uzyskać stosowne orzeczenie sądu powszechnego.

Nakładanie grzywny w takiej sytuacji, mające zmusić skarżących do wykonania części obowiązków stanowi w rezultacie zmuszanie ich do naruszenia prawa, w szczególności regulującego stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem i posiadaczem – nie prowadzi więc do osiągnięcia celu, jakie ma postępowanie egzekucyjne, a naraża skarżących na odpowiedzialność co najmniej cywilnoprawną.

W tym więc aspekcie, postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] naruszało art. 119 § 1 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. i art. 6 k.p.a.

Jak wyjaśnił ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., II FSK 1722/12 (CBOSA) treść art. 6 ust. 1 u.p.e.a. "(...) powinna być odczytywana w świetle zasad ogólnych rządzących postępowaniem prowadzonym przez organ administracji publicznej, w szczególności znajdującej tu w pełni zastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W świetle powyższych uwag sąd uznał za oczywiste, że wykonanie przez wierzyciela obowiązku wynikającego z art. 6 § 1 u.p.e.a.: po pierwsze - aktualizuje się wówczas, gdy zobowiązany nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, po drugie - musi odpowiadać celowi postępowania egzekucyjnego, a więc zmierzać do przymusowego wyegzekwowania obowiązku, i po trzecie - nie może stać w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Zachowanie wierzyciela uchybiające tym wymogom będzie nosiło znamiona działania niezgodnego z prawem" (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 897/11, LEX nr 1137194, NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1705/12, CBOSA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenie przez organ art. 6 k.p.a. oraz art. 6 § 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a. miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wszystkie ww. przepisy mają oczywistą treść, niewymagającą wykładni. Obowiązkiem organu jest działanie w ramach zakreślonych prawem, co oznacza dopuszczalność orzekania stanowczego wyłącznie wówczas, gdy jest to prawem dozwolone i konieczne.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa, to naruszenie przepisu prawa, który w sposób jednoznaczny określa konsekwencje prawne (wyrok z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 1014/17 – CBOSA). Skoro więc, jak w sprawie niniejszej, przepis uzależnia konsekwencje prawne niewykonania obowiązku (grzywna w celu przymuszenia) od uchylania się zobowiązanego od wykonania tego obowiązku, to nie można konsekwencjami fiskalnymi obciążać osób, która dobrowolnie część nałożonych obowiązków spełniły i podejmują prawem przewidziane działania w celu legalnego (zgodnego z prawem) wykonania pozostałych obowiązków.

Skoro należy uznać, że postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydana z naruszeniem dyspozycji art. 6 § 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a. gdyż pomimo niewystąpienia ustawowej przesłanki uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożono na nich grzywnę przymuszającą do wykonania – jak na razie niewykonalnego z uwagi na ww. kwestie cywilnoprawne - obowiązku, to (zgodnie z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a.) takie działanie organu rażąco narusza ww. przepisy oraz ogólną zasadę prawa administracyjnego, ujętą w art. 6 k.p.a., a nakazująca organom administracji publicznej działać na podstawie prawa (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/18 – CBOSA).

Uznaje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa administracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Jak wynika z rozważań tut. Sądu, naruszenie prawa przez organ było więc oczywiste, zaś treść naruszonych przepisów miała charakter bezwzględnie organa wiążący i niebudzący co do ich treści wątpliwości prawnych. Jeżeli zaś chodzi o skutki tego naruszenia prawa przez organ, to należy wskazać, że konsekwencją nieprawnego działania organu było zobowiązanie skarżących do spełnienia na rzecz państwa dotkliwego fiskalnego świadczenia pieniężnego z tytułu rzekomego uchylania się od wykonania obowiązku, pomimo, że skarżący nie uchylali się, a zobowiązania w całości wykonać nie mogli bez uzyskania stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Taki skutek, wywołany pomimo braku przesłanek ustawowych, jako wynik aktu imperium państwowego, nie jest w żadnej mierze do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Dlatego też, nie jest możliwe zaakceptowanie postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] o nałożeniu na W. P., jako ważnego aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

3. Organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2018 r., które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 6 § 1 i 119 § 1 u.p.e.a. Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanego postanowienia pierwszoinstancyjnego, obarczonego wadami - wskazanymi przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku - powodującymi jego nieważność.

II. Ustalenie przez organ stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi.

Powołane przez organa zagrożenie życia i zdrowia ludzi, jako okoliczność nakazującą wymuszenie na skarżących wykonania obowiązku nie jest przesłanką prowadzenia postępowania egzekucyjnego w takim zakresie, w jakim nastąpiło to w sprawie niniejszej i nie jest przesłanką nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wobec nałożenia na określone osoby przez PINB w 2014 r. obowiązku w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud., okoliczności takie mogą być rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego, ale już w innym, odrębnym postępowaniu i w kontekście art. 68 lub 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jako przesłanka działania ex officio – tylko wówczas szybkość działania byłaby zapewniona, a stan zagrożenia usunięty. Oczywiście, przesłanką takiego działania może być wyłącznie rzeczywiście istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a nie zagrożenie hipotetyczne. Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego, posiadając stosowną wiedzę merytoryczną i należycie ustalając stan faktyczny, uznaje, że stan budynku tym wartościom zagraża – to nie powinien koncentrować się wyłącznie na nakładaniu grzywny, ale w pierwszej kolejności zastosować te środki prawne, które natychmiast stan zagrożenia usuną.

Stwierdzenie to ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy zobowiązani – z omówionych wyżej przyczyn prawnych – nie mogą w sposób zgodny z prawem wejść do lokalu posiadanego przez osobę trzecią bez jej zgody lub bez zastępującego taką zgodę orzeczenia sądu powszechnego. Nakładanie grzywny w celu przymuszenia mija się w takim wypadku z celem, dla którego ów środek ma być zastosowany i w żaden sposób owego zagrożenia nie usuwa.

III. Art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jeżeli organ, związany oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie podejmie czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych wobec skarżących, wówczas zobowiązany będzie do wzięcia pod uwagę, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. podjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych uwarunkowane jest bezwzględnie ustalonym, ocenionym prawnie przez tut. Sąd, uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku.

Organ będzie więc zobowiązany w sposób należyty (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a.) ustosunkować się do podnoszonych w postępowaniu twierdzeń, że niewykonanie w części nałożonego w decyzji PINB z [...] lipca 2014 r., Nr [...] obowiązku nie było spowodowane uchylaniem się skarżących, a więc świadomą odmowa wykonania obowiązku, ale prawną niemożnością wejścia do lokalu w przedmiotowym budynku.

Organ rozważając powyższe, zwróci się do Sądu Rejonowego w [...] o informację dotyczącą stanu sprawy o sygn. akt [...] (zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ rozważy ponadto, czy stan zawisłości przed sądem powszechnym sprawy z powództwa skarżących o nakazanie posiadaczowi udostępnienia lokalu w celu przeprowadzenia nakazanych przez PINB robót budowlanych nie jest przesłanką do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.).

V. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa rozstrzygnięta została w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.