Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2121/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. T. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. R., dalej "skarżący" lub "strona" jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatów karnych.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 28 lutego 2013 r. skarżący został ukarany dwoma mandatami karnymi w łącznej wysokości 2800 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi w wysokości oraz za nieokazanie dokumentu potwierdzającego ukończenie wymaganego w związku z wykonywaniem przewozu drogowego szkoleniem.

Pismem z dnia 13 marca 2013 r. skarżący wniósł o umorzenie całości kwoty wynikającej z ww. mandatów. W uzasadnieniu wskazał, iż od maja 2012 r. do lutego 2013 r. był osobą bezrobotną. Następnie podjął pracę, lecz na okres próbny jednego miesiąca i z pensją w wysokości 1460 zł, która nie pozwala na uiszczenie mandatów opiewających na sumę 2800 zł. Skarżący podkreślił ponadto, że jest zadłużony i zalega z opłaceniem rachunków. Ma również problemy ze zdrowiem, ale z uwagi na złą sytuację materialną nie stać go na leczenie.

Na wezwanie organu skarżący nadesłał oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, w którym oświadczył, iż na miesięczne wydatki składają się: rata kredytu za samochód 700 zł, opłata z mieszkanie 358,74 zł, prąd 151 zł, media 75 zł, odsetki naliczone za nieopłacanie czynszu 100 zł.

Do oświadczenia skarżący dołączył faktury dokumentujące wydatki ponoszone na utrzymanie oraz kserokopię decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu mu zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia i zakupu odzieży.

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ odmówił umorzenia w całości nałożonych na skarżącego grzywien.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż nalezności o których umorzenie wnioskuje skarżący mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Rozważając następnie wystąpienie w niniejszej sprawie jednej z ww. przesłanek, tj. "ważnego interesu dłużnika" organ wskazał, że wprawdzie dochody gospodarstwa domowego skarżącego nie są zbyt duże, ale za to od dwóch miesięcy regularne. Poza tym trudna sytuacja materialna dłużnika sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem dłużnika. W przeciwnym razie prowadziłoby to do absurdu. Zawsze bowiem ulga w zapłacie zobowiązania jest w interesie (faktycznym) dłużnika.

W odniesieniu do drugiej przesłanki (interesu publicznego) organ wskazał natomiast, iż fakt, że zobowiązany pozostaje w trudnej sytuacji finansowej nie stanowi o wyjątkowości jego położenia, ponieważ tego rodzaju troski dotykają wiele gospodarstw domowych na terenie kraju. Przyznanie ulgi stawiałoby więc wnioskodawcę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych zobowiązanych, którzy pomimo trudnej sytuacji życiowej uiszczają należności publicznoprawne w terminach ich płatności. Organ podkreślił przy tym, że sytuacja w jakiej znalazł się zobowiązany jest sytuacją tymczasową i nie niemożliwą do pokonania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w związku z nałożeniem na niego mandatów pracodawca rozwiązał z nim umowę o pracę z dniem 30 kwietnia 2014 r. Z tego powodu jego sytuacja finansowa uległa dalszemu pogorszeniu.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. organ administracji, ponownie rozpoznając wniosek, utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści, organ w pierwszym rzędzie przedstawił podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżącego, a następnie wymienił elementy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wskazał więc, iż skarżący podjął pracę w lutym 2013 r., lecz z końcem kwietnia z uwagi na popełnione wykroczenia, umowa o pracę została rozwiązana przez pracodawcę. Dalej organ wskazał, że miesięczne koszty utrzymania skarżącego (czynsz, energia elektryczna, ogrzewanie, leczenie) wynoszą około 1747 zł. Ponadto skarżący opłaca raty kredytu za samochód w wysokości 700 zł miesięcznie.

Następnie organ stwierdził, że zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, w tym kredyty obciążające stronę, nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych, jakimi są kary pieniężne nałożone nakładane w drodze mandatów karnych. Ponadto w ocenie organu brak jest sprawie okoliczności i dowodów wskazujących, że brak udzielenia ulgi w spłacie należności pieniężnej mógłby przeciwstawić się interesowi publicznemu rozumianemu jako ograniczenie ewentualnych socjalnych wydatków budżetu państwa w związku z odmową udzielenia ulgi.

W dalszej części uzasadnienia – powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych – organ podkreślił, iż decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie należności ma charakter uznaniowy, a więc organ nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Ponadto ewentualne umorzenie zaległości podatkowej w sytuacji gdy podatnik jest w stanie ją uiścić bez istotniejszego uszczerbku dla swego istnienia i rodziny pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie.

W skardze z dnia 21 sierpnia 2013 r. (data nadania) skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie jego wniosku o umorzenie nałożonych grzywien. Skarżący powołał się na dokumentację dotyczącą jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, którą złożył w trakcie postępowania przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu oświadczył, iż popiera skargę oraz wniósł o uchylenie decyzji organu z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. Pełnomocnik podkreślił, iż organ zastosował uznanie administracyjne dowolnie, nie wyjaśniając dokładnie sytuacji finansowej skarżącego. Nie wziął pod uwagę, iż ze skarżącym rozwiązano umowę o pracę, zaś sam skarżący korzysta z pomocy Prezydenta Miasta R. na dofinansowanie kosztów leczenia i odzież dla rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając sprawę uznał bowiem, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stanowi podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy mieć na uwadze, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nakazywało Sądowi dokonanie oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracyjny dla należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy prawidłowo, materiał dowodowy nie został zgromadzony wyczerpującego a jego ocena narusza podstawową zasadę postępowania dowodowego, tj. zasadę swobodnej oceny dowodów.

Wskazać należy, iż oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy obrazujący sytuację materialną skarżącego organ podał, jaki dochód osiągał skarżący z tytułu świadczenia pracy oraz jakie miesięczne wydatki obciążają jego budżet. Organ zwrócił uwagę, iż wydatki te przekraczają uzyskiwane wynagrodzenie za pracę oraz, że z tego powodu skarżący jest zmuszony skorzystać z zasiłku celowego. Wskazał też, iż skarżący z dniem 30 kwietnia 2013 r. stracił pracę. Z przytoczonych okoliczności faktycznych organ nie wyciągnął jednak żadnych wniosków.

W szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów nie uwzględniała tego, iż skutkiem popełnionych przez skarżącego wykroczeń wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o transporcie drogowym były nie tylko mandaty karne, lecz również utrata pracy, tj. jedynego źródła dochodu. Podkreślić należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ kwestionował oświadczenie skarżącego o rozwiązaniu z nim umowy o pracę przez pracodawcę. Jeżeli jednak organ nie dał wiary temu oświadczeniu powinien wezwać skarżącego do złożenia stosownych dokumentów np. świadectwa pracy. W ocenie Sądu kwestia utraty pracy przez skarżącego ma zaś doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia jego wniosku, dlatego że w przypadku rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 52 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 ze zm.), czyli w ramach tzw. "zwolnienia dyscyplinarnego" skarżącemu zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) przez okres 6 miesięcy nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych, co dodatkowo pogłębia jego trudną sytuację finansową. Podkreślenia wymaga przy tym, iż oświadczenie skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jakoby pracodawca rozwiązał z nim umowę "w związku z przyznaniem" skarżącemu mandatów może wskazywać na taką właśnie podstawę ustania stosunku pracy.

Sąd zwraca uwagę, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.).

Tych wymogów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia.

Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących ulg w spłacie należności z tytułu nałożonych na skarżącego mandatów karnych, organ przytaczając jedynie treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisując – chociażby szczegółowo – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez przeprowadzenia jednak wnikliwej jego analizy, dopuszcza się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zauważyć też trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbudowane w oparciu o schemat zawierający: przedstawienie sytuacji materialnej strony, treść przepisów regulujących kwestie umorzenia nalezności z tytułu mandatów karnych oraz przytoczenie uzasadnień wyroków zapadłych w stanach faktycznych znacznie odległych od tego, jaki istnieje w rozpoznawanej sprawie, bez wątpienia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Tytułem przykładu można tu wskazać powołany przez organ wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA.Ke 464/08, w którym sąd ten stwierdził, iż ewentualne umorzenie zaległości podatkowej w sytuacji gdy podatnik jest w stanie ją uiścić bez istotniejszego uszczerbku (podkreślenie Sądu) dla swego istnienia i rodziny pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym. Powołując się na fragment uzasadnienia ww. wyroku organ zdaje się zatem wskazywać, iż pomimo utraty pracy, korzystania z zasiłku celowego, będąc zobowiązanym do ponoszenia wydatków przekraczających dochody i nie dysponując z tych względów środkami na leczenie skarżący jest w stanie uiścić 2800 zł tytułem nałożonych mandatów "bez istotniejszego uszczerbku". Taki wniosek organu jest oczywistym zaprzeczeniem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Innym przykładem niedającej się wytłumaczyć niefrasobliwości organu jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż mandaty karne nałożone za przekroczenie prędkości powinny być skutecznie egzekwowane, podczas gdy skarżący za tego rodzaju wykroczenie ukarany nie został.

Sąd wskazuje, iż brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę.

Zauważyć należy, że ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w przepisach art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej "u.f.p.").

Stosownie do art. 56 ust. 1 u.f.p. ustawy należności mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie,

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia.

Z przedstawionych powyżej przyczyn nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt 1-5 u.f.p. Nie wykazał, że rozważał wszystkie aspekty sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki z punktu 5 ustawy, gdzie przewidziana została możliwość umorzenia należności jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Ponadto organ w żaden sposób nie ocenił, czy w sprawie pojawiła się przesłanka art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. gdzie przewidziana została możliwość umorzenia należności jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. W odniesieniu do tej przesłanki organ wskazał bowiem jedynie, że przesłanka ta nie występuje. Przeprowadzenie postępowania w zakresie wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. pomogłoby natomiast ustalić, czy odmowne rozpoznanie wniosku jest celowe ze względu na interes państwa w zakresie kosztów ewentualnego postępowania egzekucyjnego oraz potencjalnych wydatków, które mogą obciążać Skarb Państwa ze względu na konieczność udzielania pomocy społecznej w związku z sytuacją społeczną skarżącego.

Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 14 ust 2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz 490 tekst jednolity).