Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2423/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/19 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe; 2) w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego:

1) zobowiązał Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2017 r. o ustalenie inwestycji celu publicznego – budowy elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV, na działkach o numerach ewidencyjnych A/114, A/116, A/129, 61 położonych w miejscowości Nowe Polaszki, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności;

2) stwierdził, że Wójt Gminy S. dopuścił się przewlekłości;

3) stwierdził, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznał od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego W. G. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych;

5) zasądził od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (błędnie wskazano, że sprawa dotyczy warunków zabudowy), zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący domagał się stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołując treść art. 53 § 2b P.p.s.a. Sąd wskazał, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił poglądu organu, że pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia, zawartym w art. 52 § 1 P.p.s.a., w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość lub bezczynność, należy rozumieć konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie organu właściwego do rozpoznania ponaglenia. Zatem nie było podstaw do odrzucenia niniejszej skargi, albowiem nie została ona wniesiona przedwcześnie, jak wywodzi organ, a strona skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Sąd nie zgodził się też z wnioskiem organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, gdyż pod wskazanym w skardze numerem sprawy nie toczy się postępowanie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz decyzji o lokalizacji celu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazanie w skardze błędnego przedmiotu postępowania stanowiło oczywistą omyłkę, skoro w dalszej treści skargi strona prawidłowo odnosi swe zarzuty do postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podając zarówno numer sprawy, jak i jej okoliczności, pozwalające zidentyfikować przedmiot skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd doszedł do wniosku, że Wójt Gminy S. w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie wniosku Spółki [...] o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: A/114, A/116, A/129, 61, położonych w miejscowości N., gm. S. .

Sąd wskazał, że wydana na skutek rozpoznania wniosku decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania została wydana po upływie terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w art. 35 § 3 K.p.a., tj. po dwóch miesiącach i 27 dniach. Przy czym, pomimo długiego czasu procedowania decyzja ta była obarczona wadami, które zobowiązywały organ drugiej instancji do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi. Jak wskazało bowiem Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], uzgodnienia, które zostały dokonane w postępowaniu, nie mogą mieć mocy prawnej, albowiem jedynym organem, do którego zwrócił się prowadzący postępowanie Wójt Gminy, był on sam. Co więcej, te uzgodnienia stały się następnie podstawą wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu, na tym etapie skarżony organ działał przewlekle, a podejmowane czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy, w terminach ustalonych przez ustawodawcę. Jeżeli bowiem procedujący w danej sprawie organ zobowiązany jest do dokonania uzgodnień projektu decyzji i uzgodnień tych dokonuje sam z sobą, a wydana opinia stanowi podstawę podjętego następnie rozstrzygnięcia, nie sposób uznać, aby od dnia wydania tej opinii potrzebne było organowi aż dwa miesiące na sporządzenie i wydanie decyzji zawierającej tożsame wnioski i argumentację, co opinia. Działanie takie świadczy zdaniem Sądu o braku sprawności organu i pozorności podejmowanych przezeń działań w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż w opisanej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu możliwe było w znacznie krótszym czasie po wydaniu opinii, co pozwoliłoby organowi na dochowanie ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Co więcej, jak wskazano, opieszałość Wójta nie znajdowała uzasadnienia w konieczności rzetelnego i kompleksowego rozpoznania sprawy, albowiem podjęte w końcu rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ odwoławczy zobligował Wójta Gminy do wyjaśnienia kwestii charakteru inwestycji, która ma istotne znaczenie dla sprawy.

Także dalsze postępowanie Wójta Gminy Sąd ocenił jako przewlekłe. Po zwrocie w dniu 28 marca 2018 r. organowi akt przez Kolegium, będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy w terminach zakreślonych w art. 35 § 3 K.p.a., Wójt Gminy do dnia rozpoznania skargi nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym działanie organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu również obarczone było błędami i to tymi samymi, które stały się przyczyną uchylenia pierwotnie wydanej decyzji o umorzeniu postępowania.

Sąd wskazał, że już po upływie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt Wójtowi, organ ten przedstawił do uzgodnień przygotowany projekt nowej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jednakże, mimo tak długiego czasu procedowania, organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy kwestii, do której ustalenia zobowiązał go organ odwoławczy, tj. czy objęta wnioskiem inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisów prawa. Pominięcie wskazań Kolegium w sporządzonym projekcie decyzji dostrzegł Starosta Kościerski, któremu przesłano ów projekt do uzgodnienia, w związku z czym w dniu 21 czerwca 2018 r. wezwał Wójta Gminy do uzupełnienia wniosku o uzgodnienie o informacje dotyczące uwzględniania tych zaleceń. Dopiero uwaga innego organu spowodowała, że w dniu 18 lipca 2018 r. Wójt Gminy przekazał akta urbaniście, przy czym następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do dnia 31 sierpnia 2018 r.

W ocenie Sądu ww. działania organu związane ze zwróceniem się do urbanisty były słuszne, lecz spóźnione, bowiem powinny zostać podjęte po zwrocie akt od organu odwoławczego. Zwłoka w tym zakresie świadczy o przewlekaniu postepowania przez organ. Nadto, Wójt Gminy mając świadomość upływu terminów rozpoznania sprawy podejmował działania hamujące tok postępowania, przy czym czynności w tym zakresie pozbawione były podstaw prawnych. Jak wskazało bowiem Kolegium, w postanowieniu z dnia 19 listopada 2018 r., uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania, w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne przeszkody uniemożliwiające jej rozpoznanie, w szczególności przesłanki takiej nie stanowi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też zasięgnięcie opinii urbanisty.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy dopuścił się przewlekłości, bowiem będąc zobowiązanym do wyjaśnienia kwestii charakteru wnioskowanej inwestycji, dopiero po upływie ustawowych terminów na rozpoznanie sprawy i po wezwaniu organu opiniującego projekt decyzji oraz po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, zwrócił się do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o przeanalizowanie akt sprawy i zajęcie stanowiska w spornej kwestii. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ, który wielokrotnie prowadził tego typu postępowania winien mieć świadomość, że wyjaśnienie, czy dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania wniosku, i już od początku postępowania powinien podejmować czynności mające na celu jednoznaczne określenie charakteru inwestycji. Szczególnie sprawnie winien zaś postępować organ, któremu wytknięto uchybienie w tym zakresie, i który ponownie prowadzi postępowanie. Tymczasem skarżony organ działań takich nie podjął ani na początku postępowania, ani w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wójt Gminy S. nie rozpatrzył merytorycznie wniosku Spółki [...] o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: A/114, A/116, A/129, 61, położonych w miejscowości N., gm. S. , czym naruszył przepisy art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Jak już bowiem wskazano, pierwotnie organem opiniującym projekt decyzji był jednocześnie organ prowadzący postępowanie, zatem brak było uzasadnionych podstaw dla tak długiego czasu oczekiwania na wydanie decyzji. Ponadto, możliwe było szybsze zwrócenie się do Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o opinię w sprawie charakteru planowanej inwestycji, gdyż kwestia charakteru planowanej inwestycji powstała już w momencie wydania decyzji uchylającej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a organ pierwszej instancji został zobligowany do jej rozważenia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, co uzasadniało uwzględnienie skargi, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd jednocześnie uwzględnił okoliczność, że do dnia wydania wyroku nie zapadło rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku skarżącego, zatem Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Wójta Gminy S. do rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Gdańsku w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Sąd wskazał także, że niewątpliwie Wójt prowadził postępowanie przewlekle, a ponadto nie rozstrzygając sprawy po jej zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 marca 2018 r., w ustawowo wyznaczonym terminie, dopuścił się bezczynności. Z uwagi zaś na obowiązek orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność w rozpoznaniu sprawy miała charakter rażący. Według Sądu, działania organu w toku postępowania wskazują na rażący brak rzetelności i sprawności z jego strony, albowiem organ ignorował wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ponownie prowadząc postępowanie przez okres ponad dwóch miesięcy nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie, czy wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, czy też nie. Mimo braku ustaleń w tym zakresie przekazał do uzgodnienia projekt decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji celu publicznego, przy czym nie jest wiadome, dlaczego Wójt uznał dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nadal sporny i niewyjaśniony okazał się charakter inwestycji. W ocenie Sądu brak podjęcia działań wyjaśniających w omawianym zakresie jest rażący tym bardziej w świetle wydanej w dniu 5 lutego 2019 r. opinii przez Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, która stwierdziła, że w obecnych warunkach nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia.

O rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności w działaniach skarżonego organu świadczy także brak rzetelnej informacji i pouczeń wynikających z art. 36 K.p.a. Jak wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 11 września 2017 r., zatem w myśl art. 35 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie winno było zapaść w terminie miesiąca bądź dwóch, w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy. Przy czym, jak stanowią przepisy, możliwe też było rozpoznanie sprawy w innym terminie, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący postępowanie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki i wskaże nowy termin załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że na żadnym etapie przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. Oznacza to, że nie tylko zlekceważył on przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Nie kierując do stron stosowanego zawiadamiania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, nie poinformował on bowiem o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Tym samym pośrednio naruszył on konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

Ponadto, organ nie tylko działał w sposób nierzetelny, ale też – będąc już w zwłoce – powstrzymywał się od podejmowania dalszych czynności wyjaśniających. Przy czym zaniechanie w tym zakresie było wynikiem wadliwej oceny okoliczności, co wytknął Wójtowi organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie na postanowienie z dnia 24 lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania. W ocenie sądu bezpodstawne zawieszanie postępowania w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie znajduje się już w dużej zwłoce w rozpoznaniu sprawy, i w konsekwencji powstrzymywanie się od działań mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy świadczy o rażącej postaci bezczynności organu administracji. Zawsze bowiem organy administracji winny rozważnie decydować o wstrzymaniu biegu sprawy, zaś w sytuacji, gdy organ znajduje się już w stanie zwłoki, postanowienie o zawieszeniu postępowania winien wydać tylko, gdy okoliczności sprawy niewątpliwie wskazują na spełnienie przesłanek określonych w art. 97 § 1 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku, jak wynika z postanowienia Kolegium z dnia 19 listopada 2018 r., organ pierwszej instancji nie zbadał wnikliwie spełnienia tych przesłanek i działał bez rozwagi decydując się na zawieszenie kontrolowanego postępowania.

W świetle powyższego wątpliwości Sądu nie budziło, że bezczynność Wójta Gminy S. w wydaniu decyzji rozpoznającej wiosek Spółki [...] miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak punkcie 3 sentencji.

W pkt 4 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych uznając, że kwota w tej wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla strony za uchybienia organu w zakresie terminowości rozpoznania sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania sąd uwzględnił jej znaczenie dla strony skarżącej, a w szczególności fakt, iż planowana inwestycja realizowana będzie na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem, a więc sprawa dotyczy jego praw majątkowych. Żądanie połowy kwoty wyrażonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, tj. pięciokrotności miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, w ocenie sądu, było nadmiernie wygórowane i niczym nie uzasadnione, a mimo stwierdzenia przewlekłości oraz rażącej bezczynności sąd nie dostrzega w działaniu organu braku zamiaru wydania rozstrzygnięcia, a raczej brak umiejętności w sprawnym prowadzeniu postępowania i koncentrowaniu czynności dowodowych w celu terminowego jego zakończenia. Z tego też względu sąd nie dostrzegł konieczności wymierzenia organowi z urzędu grzywny, ograniczając się do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy S. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt wskazał, że w dniu wydania orzeczenia sprawa była już załatwiona poprzez wydanie decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r. Tym samym, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podniósł, że wyrok Sądu pozbawiony jest podstaw w zakresie dopuszczenia się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Czynności podejmowane przez organ świadczą o tym, że nie można w żadnym razie przypisać Wójtowi Gminy S. , bezczynności, czy też przewlekłości w rozstrzygnięciu. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Ponadto, Sąd określając organowi administracji termin wykonania wyroku, powinien uwzględnić stopień zawiłości sprawy. Sprawa objęta rozstrzygnięciem Wójta Gminy S. posiada przymiot sprawy niezwykle skomplikowanej i zawiłej. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności i całego materiału dowodowego oraz zbudował orzeczenie na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, pomijając przy tym istotne okoliczności, czym naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wójt Gminy S. stwierdził także, że skoro w chwili wydawania orzeczenia przez Sąd sprawa została już załatwiona, cele zostały osiągnięte przed zakończeniem postępowania sądowego. Nie sposób przyjąć by naruszenie prawa przez organ miało charakter na tyle kwalifikowany, aby wymagało stosowania środków dyscyplinujących. Sąd orzekając o nałożeniu na organ konieczności zapłaty na rzecz uczestnika postępowania sumy pieniężnej, naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a.

Nadto, mając na uwadze, że organ przed zakończeniem postępowania, doprowadził do osiągnięcia celów, to zaistniały podstawy do odstąpienia od obciążania organu kosztami postępowania na podstawie art. 206 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z treści skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim, skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom ustanowionym w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wadliwość ta polega na tym, że w części pisma poprzedzającej uzasadnienie nie przytoczono podstaw kasacyjnych. Z przywołanego przepisu wynika zaś wyraźnie, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast zawarte w uzasadnieniu treści, napisane grubą czcionką, zawierają zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku, ale wbrew wymogom z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie zawierają rodzaju naruszenia prawa i opisu naruszenia.

Wadliwości te nie skutkują jednak brakiem możliwości odniesienia się do tych kwestii, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na stanowisko wnoszącego kasację. Ocena ta jest możliwa przy łącznym odczytaniu wspomnianych zarzutów i treści całego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

W konsekwencji, zobowiązanie organu do wydania aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może nastąpić, gdy do chwili zamknięcia rozprawy, albo do chwili wydania orzeczenia w postępowaniu uproszczonym, organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydał aktu. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, w sytuacji wydania przez organ decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., stanowiło naruszenie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. Jest oczywiste, że należało uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzyć postępowanie.

Nie oznacza to jednak samo przez się wadliwości orzeczeń wydanych na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a.

Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd pierwszej instancji do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Najpierw zauważyć należy, że żaden z przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. nie odnosi się do rażącego naruszenia prawa związanego z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), tj. od dnia 15 sierpnia 2015 r., hipotezę i dyspozycję w tym zakresie zawiera art. 149 § 1a P.p.s.a. Następnie, odnotowując kolejną wadliwość skargi kasacyjnej, przypomnieć trzeba, że art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera trzy punkty, a co za tym idzie trzy przepisy. Wnoszący kasację organ nie wskazał precyzyjnie naruszonego przepisu.

Bezzasadna jest teza o naruszeniu, w związku z omawianym zagadnieniem stwierdzenia przewlekłości oraz rażącego naruszenia prawa, przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w obszernych rozważaniach zawarł wymagane powołanym przepisem elementy. Podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Warto przypomnieć, że Sąd podał konkretne okoliczności świadczące o przewlekłości. Należy zaaprobować stanowisko Sądu, według którego, o przewlekłości świadczy wydanie decyzji o umorzeniu po upływie terminu wyznaczonego przepisem art. 35 § 3 K.p.a. (tj. po dwóch miesiącach i 27 dniach), dokonanie przez Wójta uzgodnienia decyzji jedynie z samym sobą, co skutkowało uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o umorzeniu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd trafnie przyjął, że o przewlekłości świadczy wydanie decyzji po upływie dwóch miesięcy od wydania opinii przez samego Wójta, z uzasadnieniem takim samym jak w opinii. Pozorne, a następnie przewlekłe było procedowanie po zwrocie akt Wójtowi w dniu 28 marca 2018 r. Świadczy o tym podjęcie działań w kierunku ustalenia charakteru publicznego spornej inwestycji dopiero po zwróceniu na to uwagi przez organ uzgadniający, tj. Starostę Kościerskiego, który w dniu 21 czerwca 2018 r. wezwał Wójta do uzupełnienia wniosku o uzgodnienie poprzez zawarcie informacji wymaganych zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bezpodstawne było także następnie zawieszenie postępowania, co potwierdza postanowienie Kolegium z dnia 19 listopada 2018 r. Abstrahując od poruszonej już wyżej kwestii załatwienia sprawy decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., ocenić trzeba, że niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi świadczy o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Sąd pierwszej instancji podał także przyczyny dla których uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Sądu zasługuje na akceptację. Przejawem rażącego naruszenia prawa było ignorowanie wskazań SKO i niepodejmowanie przez okres dwóch miesięcy działań mających na celu wyjaśnienie, czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nadto, organ na żadnym etapie, mimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. Powstrzymanie się od rozpoznania sprawy i bezpodstawne zawieszenie postępowania, mimo znacznej zwłoki, także świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zasądzeniu sumy pieniężnej nie narusza przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Ocena o braku naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. wynika z tego, że zarówno w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, jak i w zakresie wysokości sumy pieniężnej, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola dokonanego w takich uwarunkowaniach wyboru sprowadza się do zbadania, czy zachowane zostały ustawowe ramy stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm.

Sąd pierwszej instancji wskazał przyczynę dla której nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, zasądzając sumę pieniężną. Ocenił, że kwota 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie będzie wygórowana. Stwierdził, że kierował się tym, iż planowana inwestycja ma być realizowana na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem.

Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w kasacji, według którego, wydanie decyzji usunęło potrzebę zasądzenia sumy pieniężnej, które to zasądzenie ma na celu zwalczenie bezczynności i dyscyplinowanie organu. Co do zasady nie można przyjąć, że umorzenie postępowania w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wyklucza zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zależy to okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wnoszący kasację nie podważył prawidłowości oceny WSA, według której, zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu poprzez zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. jest więc bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe, zaś w pozostałej części, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.