Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 322/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 pkt 1i2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. ze skargi B. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. K. ( dalej również skarżąca) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 lipca 2018 r. PINB, w obecności skarżącej, przeprowadził kontrolę w sprawie utrzymania ww. budynku mieszkalnego, w trakcie której ustalił, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, wolnostojącym, parterowym z użytkowym poddaszem, a także wiatą garażową. Przykrycie stanowi dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej w układzie jętkowym. Budynek został zrealizowany w technologii tradycyjnej i wyposażony jest w następujące instalacje: centralnego ogrzewania z sieci cieplnej, elektryczną, wodno-kanalizacyjną i grawitacyjną. Budowę rozpoczęto 22 marca 2010 r. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 13 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...] (aktualnie [...]), dz. nr [...], dla A, [...], ul. [...]. Natomiast skarżąca jest właścicielką i inwestorem budowy na podstawie decyzji z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], przenoszącej ww. pozwolenie na budowę. Zgodnie z wpisem w dzienniku budowy o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy w PINB, budowę zakończono 30 grudnia 2016 r. Organ ustalił też, że skarżąca nie zamieszkuje i nigdy nie zamieszkiwała przedmiotowego budynku. Po oddaniu domu jednorodzinnego do użytkowania został on wynajęty 4 osobom w okresie od stycznia do maja 2017 r. Budynek nie był stale zamieszkiwany. Według oświadczenia skarżącej, w budynku dokonano zmian w układzie ścianek działowych, przesuwając je i wydzielając pomieszczenia (cztery) łazienkowe w pokojach. Właścicielka przekonana była, że przeprowadziła remont. Na parterze w pokoju dziennym została wydzielona łazienka, w pomieszczeniu kuchni również wydzielono łazienkę, a po przesunięciu ścianki działowej w holu wydzielono aneks kuchenny. Z kolei pomieszczenie uprzednio będące kuchnią użytkowane jest jako sypialnia. Na piętrze z łazienki głównej wyodrębniono niewielką łazienkę z dostępem z pokoju nr 4, z pokoju nr 2 również wydzielono łazienkę. Według protokołu mistrza kominiarskiego "cztery prysznice, wentylacja grawitacyjna wspomagana mechanicznie zał.-wył., jedna poprzez okno dachowe otwierane uchylnie z wywietrzakiem". Aktualnie budynek zamieszkuje od 5 do 9 osób w zależności od ilości zleconych robót. Właścicielka budynku podpisała umowę najmu z firmą remontowo-budowlaną z [...], w której nie określono ilości osób, dla których wynajmowane są pokoje. Podczas kontroli skarżąca nie okazała umowy najmu do wglądu.

Zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. PINB poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie sposobu użytkowania wyżej opisanego budynku mieszkalnego, włączając jako dowód w sprawie protokół z kontroli z dnia 27 lipca 2018 r. wraz dokumentacją fotograficzną. Jednocześnie organ pouczył skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach procesowych, określnych w art. 10 § 1 K.p.a.

W toku postępowania PINB ustalił również, że na stronie internetowej została zamieszczona oferta na wynajem pokoi pod adresem ul. [...]:[...]. Natomiast jedyny podany w ofercie telefon do kontaktu, jest zgodny z numerem telefonu do skarżącej (numer telefonu został podany podczas kontroli).

Następnie postanowieniem z dnia 10 października 2018 r., nr [...], PINB nakazał B. K. (jako właścicielce) wstrzymać użytkowanie budynku objętego niniejszym postępowaniem, użytkowanego jako hostel (pkt I.) i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2019 r. stosownych dokumentów (pkt II.). Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wiatą garażową. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości realizacja inwestycji była zgodna z pozwoleniem na budowę, natomiast do wszelkich zmian w zakresie ilości łazienek, zmiany funkcji i układu pomieszczeń nastąpiło po oddaniu obiektu do użytkowania. W tym stanie rzeczy PINB uznał, że o ile zakres robót polegający na montażu ścian działowych czy zmianie układu pomieszczeń nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, o tyle na skutek przeprowadzonych robót dotyczących wydzielenia osobnych pokoi, a także łazienek dla części pomieszczeń, podzielenia ich, nastąpiła zmiana funkcji przedmiotowego obiektu. W ten sposób powstał obiekt zamieszkania zbiorowego, w którym znajduje się szereg niezależnych pokoi służących tymczasowemu zakwaterowaniu. W konsekwencji powyższego - zdaniem organu - nastąpiła zmiana kategorii zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Budynek mieszkalny jednorodzinny zalicza się bowiem do kategorii IV, natomiast budynek zamieszkania zbiorowego winien spełniać wymogi kategorii V, zgodnie z § 209 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2019 r. poz. 1605), zwanego dalej warunkami technicznymi. Dalej, po omówieniu podstaw prawnych wydanego postanowienia, organ stwierdził, że dokonana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku została przeprowadzona samowolnie, bez skutecznego zgłoszenia. Dlatego też organ po ustaleniu tego faktu był zobligowany do wydania zakazu korzystania z obiektu oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Końcowo organ wyjaśnił m.in., że niewykonanie przez skarżącą nałożonych obowiązków w terminie skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...]. W ustaleniach stanu faktycznego organ opisał przedstawiony wyżej przebieg postępowania oraz podał m.in, że od początku stycznia 2017 r. przebywało w budynku 12 osób, w maju 2017 r. (w okresie rzekomego remontu) zamieszkiwało 7 obcokrajowców. W całym 2017 r. przebywało w tym budynku od 4 do 12 osób. Natomiast od kwietnia do końca sierpnia 2018 r. pomieszkiwało w tym obiekcie do 15 osób. W chwili obecnej przebywa w budynku około 10 osób. Przy czym osoby wynajmujące emitują bardzo duży hałas. Organ ustalił również na podstawie informacji przekazanej w dniu 26 lutego 2019 r. przez B w [...] Sp. z o.o., że zużycie wody w przedmiotowym budynku przedstawiało się następująco: wrzesień 2018 r. - 42 m³, listopad 2018 r. - 36 m³, styczeń 2019 r. - 25 m³. Z kolei w dniu 3 kwietnia 2019 r. Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] poinformował organ powiatowy, że pod adresem [...] w [...] brak jest osób zameldowanych. Organ wyjaśnił również, że przesłuchany - w obecności skarżącej - w charakterze świadka H. M. zeznał, że od stycznia 2017 r. sporny budynek jest wykorzystywany jako hotel pracowniczy, a działalność ta do dnia dzisiejszego jest prowadzona. Przebywa tam okresowo różnie od 2 do 20 osób, a osoby te (różne) stale wynajmują obiekt. Świadek zwrócił też uwagę na niestosowne zachowanie tych osób, które przeklinają, awanturują się i są agresywne na zwracane im uwagi. Nie reagują na prośby o spokój, dlatego też koniecznym były interwencje Policji (dwie w 2018, a ostatnia w marcu 2019 r.). Skarżąca podczas przesłuchania wyjaśniła, że w 2016 r. postanowiła dom ogrodzić i wykończyć go z przeznaczeniem na zamieszkanie dla jej rodziny - kuzyna, który ma 13 dzieci - dlatego zrobionych jest więcej łazienek. Ten dom nadal przeznaczony jest dla nich, ale zmienił się termin przeprowadzki do niego. Natomiast przypadkowo dowiedziała się, że jest zapotrzebowanie na wynajem z uwagi na bliskość [...], dlatego zdecydowała się około grudnia 2016 r. na wynajem domu. Od 1 stycznia 2017 r. wynajmowała budynek, maksymalnie dla 7 osób. Od stycznia 2018 r. do kwietnia 2018 r. przebywała tam 1 osoba, później 3 osoby, a następnie rotacyjnie było ich więcej (okres letni i jesienny). W grudniu 2018 r., jak i styczniu 2019 r. zamieszkiwały 2, 3 osoby. W weekendy rzadko zdarzało się, żeby ktoś przebywał w obiekcie, a jeśli tak to zazwyczaj 1, 2 osoby. Podała też, że aktualnie budynek wynajmuje parę osób - około 6 (od poniedziałku do piątku rano). W celu wynajęcia budynku przedstawiciel danej firmy budowlanej kontaktuje się ze skarżącą zgłaszając potrzebę ulokowania w jej domu swoich pracowników na jakiś czas - od jednego do paru dni. Dalej organ wskazał, że przeprowadzone w dniu 12 marca 2019 r. oględziny potwierdziły fakt niezastosowania się przez skarżącą do pkt 1 ww. postanowienia organu powiatowego, bowiem mimo nakazu wstrzymania użytkowania rzeczonego budynku - w dalszym ciągu go użytkowano, jako hostel. Po wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rozpoczęcie użytkowania budynku mieszkalnego jako hostelu stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu. Z tego powodu zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał postanowieniem użytkowanie obiektu i wyznaczył maksymalny termin do przedłożenia żądanej dokumentacji do 28 lutego 2019 r. Skarżąca pomimo upływu tego terminu, do dnia dzisiejszego nie wykonała nałożonego obowiązku. Organ argumentował też, że bezsporność dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu potwierdzają zeznania sąsiada, skargi sąsiadów oraz wartości zużycia wody w przedmiotowym budynku, które są wysokie i nietypowe dla przeciętnego gospodarstwa domowego. Organ uznał, że podjęcia działalności hostelowej dokonano w styczniu 2017 r. Pokoje w omawianym budynku nie służyły skarżącej jako pomieszczenia mieszkalne, a były i są nadal wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Podjęcie działalności hostelowej spowodowało zmianę warunków sanitarnych i innych związanych ze znacznym wzrostem liczby osób przebywających w budynku. Działalność hostelowa stanowi też uciążliwość dla sąsiadów i koliduje z funkcją mieszkalną ich nieruchomości. Skoro zatem skarżąca nie wykonała obowiązków, warunkujących legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania, organ był zobligowany do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że zasadnicza funkcja obiektu - mieszkaniowa została zachowana. Budynek został oddany do użytkowania 30 grudnia 2016 r. bez zastrzeżeń organu szczebla powiatowego. Natomiast wiosną 2017 r. skarżąca przeprowadziła drobny remont z uwagi na zaistniałą sytuację rodzinną pozwalającą na zamieszkanie rodziny jej kuzyna (ojca dwanaściorga dzieci), w tym domu w czasie rodzinnych spotkań (świąt, wakacji). W międzyczasie podnajmowała część domu na tzw. najem krótkoterminowy umożliwiający pokrycie kosztów utrzymania domu. Podała, że z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika, jaka konkretna działalność skutkuje zmianą sposobu użytkowania. Wskazała, że nieuzasadnione rozciągnięcie zakresu zastosowania tego przepisu, przy realnym braku zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, może stanowić naruszenie art. 20 Konstytucji RP, wyrażającej zasadę swobody działalności gospodarczej. Skarżąca odwołała się również do orzecznictwa NSA, które - jej zdaniem - wskazuje na brak konieczności zastosowania art. 71 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. W jej ocenie, reakcje sąsiadów są nieuzasadnione, a aktualnie wynajmowanie pokoi nie powoduje tzw. niedozwolonych "immisji", które zakłócałyby korzystanie przez sąsiadów ze swoich lokali.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Taka sytuacja, zdaniem organu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ uznał, że realizacja inwestycji była zgodna z pozwoleniem na budowę, natomiast do wszelkich zmian w zakresie ilości łazienek, zmiany funkcji i układu pomieszczeń doszło po oddaniu obiektu do użytkowania. Podniósł, że pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego. Natomiast w prowadzonym postępowaniu ustalono, że obiekt ten jest przez właścicielkę wynajmowany. Fakt ten potwierdziła sama skarżąca, dodatkowo wskazując, że w budynku nie mieszka. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ podkreślił, że o fakcie użytkowania obiektu, jako hostelu, tudzież miejsca noclegowego nie świadczy ilość osób, które jednorazowo przebywają w obiekcie, lecz nowopowstała funkcja obiektu. Należy bowiem odróżnić umowę najmu, która wiąże się z określonymi obowiązkami po stronie najemcy i wynajmującego od pobytu o charakterze hotelowym. W pierwszym przypadku nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania, gdyż wynajmem mieszkania nie zmieni jego przeznaczenia (nadal będzie tam mieszkać określona liczba osób). Z kolei oferowanie w tym samym lokalu pokoi za określone stawki za noc nie jest związane z umową najmu, lecz z pobytem o charakterze hotelowym. W tym samym czasie może w obiekcie przebywać zmienna liczba osób, które, w zależności od potrzeb, będą w nim przebywać przez różne okresy czasu. Tym samym, mimo że w obiekcie nadal będą wykonywane czynności właściwe dla "zamieszkania" (spanie, mycie, spożywanie posiłków), warunki korzystania z obiektu ulegną zmianie. Dalej organ wywiódł, że użytkowanie budynku mieszkalnego na cele wynajmu kwater pracowniczych, pokoi dla firm poprzez dobowe określenie ceny za świadczoną usługę powoduje, że sporny budynek przestał spełniać funkcje mieszkalne, a stał się obiektem zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, o jakim mowa w § 3 pkt 5 warunków technicznych. Zmiana ta spowodowała zmianę parametrów użytkowych, gdyż w warunkach technicznych ustawodawca dla tego rodzaju obiektu przewidział określone wymogi, w szczególności dotyczące dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16), wysokości pomieszczeń (§ 72), przeciwpożarowe (§ 209 i n.). Zdaniem organu, w sposób oczywisty podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, jako hotel/hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel domu jednorodzinnego. Skarżąca natomiast prowadząc od 2017 r. ww. rodzaj działalności (wg własnego oświadczenia), winna była uzyskać zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na zmianę sposobu użytkowania. Jej brak skutkować musiał prowadzeniem postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Skoro zaś w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żądanych dokumentów konieczne było wydanie przedmiotowego nakazu. Z kolei odnosząc się do wskazanego w odwołaniu planowanego zamieszkania w budynku kuzyna wraz z 12 dzieci organ wskazał, że jest to jedynie ewentualne przyszłe zamierzenie. Faktem natomiast jest prowadzona dotychczas działalność w zakresie wynajmu pokoi o charakterze hostelowym. Końcowo organ stwierdził, że PINB w ramach prowadzonego postępowania podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z przepisami procedury administracyjnej, jak i z Prawem budowlanym.

W skardze na powyższą decyzję B. K. wniosła o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nr [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 7, art. 77, art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i 140 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że nie wyjaśniono w żaden sposób na czym polegają w stanie faktycznym niniejszej sprawy owe rzekome zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz bezkrytyczną ich akceptację.

W tym zakresie podniosła, że brak jest w decyzji organu odwoławczego jakichkolwiek wytycznych wskazujących, które z elementów obecnego stanu należy wyeliminować/zmodyfikować aby przywrócić poprzedni sposób korzystania. Poza tym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia w budynku z funkcji mieszkalnej na biurową czy użytkową.

Skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że decyzja organu jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do uznania rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji, gdyż nie nastąpiła na żadnym etapie zmiana użytkowania obiektu budowlanego. Realizowany jest w nim cel mieszkaniowy, zgodnie z przeznaczeniem budynku w dacie oddania do użytkowania.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, podlegającej legalizacji na podstawie art. 71a Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację, podkreślając, że zmiany w budynku polegające na drobnych zmianach w układzie ścianek karton-gips, wydzielające pomieszczenia na dodatkowe łazienki, aneks kuchenny, podyktowane zostało potrzebą zapewnienia podstawowych warunków wieloosobowej rodzinie kuzyna, która obecnie liczy 24 osoby. Natomiast wynajmowanie pokoi w domach jednorodzinnych, czy też mieszkań w domach wielorodzinnych jest ogólnie przyjętą oraz stosowaną praktyką i nie prowadzi jednak do przekształcenia takich domów w budynki zamieszkania zbiorowego. W dalszej części skargi skarżąca wskazała na wadliwość postanowienia PINB z dnia 10 października 2018 r., zarzucając, że organ nie miał podstaw faktycznych do jego wydania, ponieważ nie ustalił dokładnej daty zmiany sposobu użytkowania. Podkreśliła również, że cała sprawa wynika z konfliktów sąsiedzkich, które są dla niej niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącej wstrzymania wykonania postanowienia PINB z dnia 10 października 2018 r., nr [...].

Na rozprawie sądowej skarżąca podtrzymała skargę oraz argumentację w niej zawartą. Dodatkowo powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych o sygn. akt IV SA/Po 423/19 i II SA/Gl 657/19, które wyraźnie wskazują na obowiązek organu konkretnego wykazania, na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz sposób przywrócenia poprzedniego użytkowania. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji zawarte są tylko ogólniki. Ponadto organy powinny ustalić stan pierwotny, a następnie stan zmieniony. Przyznała też, że dom wynajmuje okazjonalnie i nie meldowała nikogo na pobyt czasowy, a korzystają z niego również jej krewni. Poza tym skarżąca wskazała na orzeczenie WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 425/19 na okoliczność wadliwego rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Z kolei na pytanie Sądu wyjaśniła, że w ciągu roku wynajmowała pokoje kilkunastu osobom, co miało miejsce w latach 2017 i 2018. Natomiast rodzina przebywała w domu w roku 2017 przez 2 dni, podobnie było w 2018 r. Od najmu płaci 8,5% podatku i co roku składa do Urzędu Skarbowego deklarację w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. pierwsze Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

W kontrolowanej sprawie orzekające organy obu instancji zgodnie uznały, że w budynku mieszkalnym usytuowanym na posesji przy ul. [...] w [...] doszło do ww. samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, określonych w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2236/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17).

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wykazały na czym - ich zdaniem - polegała zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i sanitarno-higienicznych, która zadecydowała o uznaniu, iż B. K. dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W tym zakresie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 13 listopada 2009 r. (następnie przeniesionym na skarżącą decyzją z dnia 14 listopada 2013 r.), które obejmowało budowę budynku mieszkalnego. Natomiast od stycznia 2017 r. skarżąca rozpoczęła w omawianym obiekcie działalność hostelową, wynajmując pokoje za określoną cenę dla pracowników firm, w tym budowlanych.

W budynku dokonano zmian w układzie ścianek działowych, przesuwając je i wydzielając pomieszczenia łazienkowe w pokojach. Na parterze w pokoju dziennym została wydzielona łazienka, w pomieszczeniu kuchni również wydzielono łazienkę, a po przesunięciu ścianki działowej w holu wydzielono aneks kuchenny. Zmianie uległ też sposób użytkowania kuchni na sypialnię. Na piętrze z łazienki głównej wyodrębniono niewielką łazienkę z dostępem z pokoju nr 4, z pokoju nr 2 również wydzielono łazienkę. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w oględzinach przeprowadzonych w obiekcie w dniu 27 lipca 2018 r., 12 marca 2019 r., zeznaniach świadka H. M. oraz zamieszczonej na stronie internetowej ofercie wynajmu pokoi pod adresem ul. [...].

Ponadto skarżąca przyznała, że obiekt jest wynajmowany pracownikom różnych firm, po uzgodnieniu warunków najmu z ich przedstawicielami. Na rozprawie skarżąca potwierdziła, iż w latach 2017-2018 wynajmowała pokoje kilkunastu osobom. Sama nie korzystała i nie korzysta z tego domu a jej krewni korzystali w latach 2017-1018 dwukrotnie po 2 dni. Oświadczyła też, że co roku składa deklarację do Urzędu Skarbowego na podatek od najmu w wysokości 8,5%.

W tych okolicznościach zgodzić się należało z tezą organów, że skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z budynku mieszkalnego na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 warunków technicznych budynek zamieszkania zbiorowego jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy (...). Natomiast w sposób oczywisty podjęcie przez skarżącą działalności hostelowej (hotelowej) wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarnych. Dla takiego rodzaju obiektu w cyt. wyżej rozporządzeniu o warunkach technicznych ustawodawca określił wymogi, w szczególności dotyczące wysokości pomieszczeń (§ 72), wyposażenia pomieszczeń sanitarnohigienicznych (§ 82), dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16) a przede wszystkim przeciwpożarowe (§ 209 i nast.).

Słusznie też uznały organy, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel/hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel domu jednorodzinnego.

W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków bezpieczeństwa (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 880).

Zdaniem Sądu, organy obu instancji wywiązały się z tego obowiązku, dokonując szczegółowej analizy zakresu obecnej działalności prowadzonej przez skarżącą w stosunku do funkcji mieszkaniowej budynku określonej w pozwoleniu na budowę, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Reasumując stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo stwierdziły, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skoro użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, skarżąca jako jego właścicielka była zobowiązana - stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowalnego - do zgłoszenia tej zmiany właściwemu organowi. Bezspornie tego jednak nie uczyniła, a więc w pełni uprawnione i konieczne było wydanie przez PINB postanowienia z dnia 10 października 2018 r. o wstrzymaniu użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów w terminie do 28 lutego 2019 r. Podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia stanowi przytoczony już wcześniej przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie zastosowała się do nakazu wstrzymania użytkowania budynku, ani też nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Okoliczność tę bezspornie potwierdza treść protokołu kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu 12 marca 2019 r., podczas której stwierdzono użytkowanie budynku jako hostelu, co zostało uwidocznione również na wykonanej przez organ dokumentacji fotograficznej poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych. Dodatkowo zauważyć należy, że sama skarżąca w trakcie przesłuchania w dniu 11 marca 2019 r. potwierdziła, że aktualnie budynek wynajmuje parę osób (około 6) i opisała zasady prowadzonego najmu dla pracowników firm budowlanych. Takie użytkowanie spornego budynku potwierdzają również zeznania świadka H. M.

Z kolei okoliczność użytkowania obiektu pomimo wydania postanowienia o jego wstrzymaniu obligowała bezwzględnie organ do wydania - zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie orzekające organy obu instancji podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...].

Natomiast okoliczność, że właścicielka obiektu nie zastosowała się do nakazu wstrzymania jego użytkowania stanowiła podstawę do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, stosownie do przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie przedmiotowego nakazu nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz jest obligatoryjnym rozstrzygnięciem w przypadku niewykonania postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Końcowo trzeba także zważyć, że Sąd wydając 19 września 2019 r. postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB w Opolu z dnia 10 października 2018 r. nr [...] nie oceniał zasadności jego wydania na postawie art. 71a ust. 1 Prawa budowalnego.

Ocena postanowienia z dnia 10 października 2018 r. nr [...] została natomiast przeprowadzona przez Sąd obecnie przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia 4 lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z przesłankami wymienionymi w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego.

Kontrolując akt z dnia 10 października 2018 r. wraz z decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień organów, które nakazywałyby ich usunięcie z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.