Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1113/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 20 pkt 1, § 22 ust. 1, § 22, § 35, § 45 ust. 2, § 46 ust. 2 pkt 2, § 61 i § 62
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk ( spr.) Protokolant Agnieszka Gugała- Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 357/08 w sprawie ze skargi M. U. oraz E. J.- K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 357/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. U. i E. J. – K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania M. U. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów.

Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że J. R., A. C. i K. G. wystąpiły z wnioskiem o dokonanie w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] j. ewid. Kraków-Podgórze zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek nr [...] i nr [...], celem doprowadzenia do zgodności ze stanem wynikającym z przeprowadzonego rozgraniczenia, a odzwierciedlonym operatem rozgraniczenia parcel katastralnych [...],[...] i [...], zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1966 r. nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr [...], mocą której orzekł o wprowadzeniu żądanej przez wnioskodawczynie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] j. ewid. Kraków-Podgórze. Wprowadzona zmiana polegała na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki ewid. nr [...] o pow. 0,0372 ha obj. Kw [...] na działkę nr [...] o pow. 0,0397 ha, i działki nr [...] o pow. 0,0748 ha obj. Kw [...] na działkę nr [...] o pow. 0,0785 ha, w sposób oznaczony na mapie uzupełniającej wraz z wykazem zmian, sporządzonej w dniu [...] czerwca 2005 r. przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2005 r. za nr [...].

Od decyzji tej złożyli odwołanie E. J.-K., M. K., M. K. i M. U.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w dniu [...] października 2005 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozpatrując skargę M. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 50/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest szeregu dokumentów, na których oparto zaskarżoną decyzję, co uniemożliwiło kontrolę Sądu, czy dokonane ustalenia znajdują oparcie w zebranych w sprawie dowodach. Wskazano, iż w szczególności brak w aktach sprawy decyzji z dnia [...] lipca 1966 r. nr [...], operatu rozgraniczenia stanowiącego podstawę jej wydania wraz z aktem ugody, na który powołał się organ, brak wykazów zmian gruntowych dla parcel, które w 1966 r. były przedmiotem rozgraniczenia, a które w księgach wieczystych opisane są jako działki ewidencyjne [...] i [...]. Zaznaczono, że organ nie poczynił ustaleń, czy wyznaczone ugodą i decyzją w 1966 r. granice zostały utrwalone.

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta Krakowa ustalił, że nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...], składająca się z działki nr [...] o pow. 0.0372 ha, położona w obrębie nr [...] j. ewid. Kraków-Podgórze, stanowi własność J. R. w udziale wynoszącym 4/6 części, A. C. oraz K. Z. (po zmianie nazwiska – G.) w udziałach po 1/6 części. Natomiast nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...], składająca się z działki nr [...] o powierzchni 0.0748 ha, położona w tym samym obrębie, stanowi na podstawie wypisu z księgi wieczystej oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z dnia [...] sierpnia 1995 r. o sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K. własność każdoczesnego właściciela lokalu nr [...], wydzielonego do księgi wieczystej lokalowej nr [...] w 3/8 częściach, tj. M. U. c. W. i K. oraz każdoczesnego właściciela lokalu nr [...], wydzielonego do księgi wieczystej lokalowej nr [...] w 5/8 częściach, tj. współwłaścicieli E. J. – K. w 1/20+17/40+17/120 części, oraz M. K. i M. K. po 1/20+17/120 części.

Organ wskazał, że sporządzony w dniu [...] czerwca 2005 r. za nr ks. rob. [...] przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy, przyjęty do zasobu w dniu [...] kwietnia 2005 r. za nr [...], potwierdził, po pierwsze, że stan zarejestrowany w operacie ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia stanu prawnego ustalonego w postępowaniu rozgraniczeniowym, przeprowadzonym w 1966 r. i zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1966 r. znak [...] oraz zawartą ugodą. W wyniku dokonanego decyzją i ugodą rozgraniczenia parcela I kat. [...] zmieniła bowiem granice i jej powierzchnia została zmniejszona kosztem parceli I kat. [...] o 86 m2. Po drugie, zmiana konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek nr [...] i [...] doprowadzi do zgodności ich przebiegu na mapie ze stanem prawnym ustalonym w 1966 r.

Organ I instancji ustalił, że parcela I kat. [...], zgodnie z aktem notarialnym nr rep. [...], obciążona była służebnością na rzecz parcel I kat. [...] i [...] (obecnej działki nr [...]). Mapa ewidencyjna nie uwzględniła jednak stanu po rozgraniczeniu, zgodnie z którym pas służebności stanowił część działki [...], a jej granice ewidencyjne przyjęto po ogrodzeniu, które nie obejmowało pasa służebności. Parcela I kat. [...] o pow. 0.1539 ha i parcela I kat. [...] o pow. 0.1005 ha (powiększona o 86 m2 z rozgraniczenia) o łącznej powierzchni 0.2630 ha, objęte księgą wieczystą Lwh [...] Ł., zmieniły oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,2638 ha na podstawie równoważnika z dnia [...] grudnia 1979 r. nr ks. rob. [...], co zostało ujawnione w Lwh [...]. Parcela I kat. [...] o pow. 0.0477 ha rozgraniczeniem z operatu nr [...] zmieniła konfigurację granic i powierzchnię na parcelę I kat. [...] o pow. 0.0391 ha. Operatem założenia ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] parcela I kat. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0.0315 ha. Następnie, wykazem zmian gruntowych nr ks. rob. [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., prostującym błędnie obliczone powierzchnie, działka nr [...] o pow. 0.0315 ha zmieniła powierzchnię na 0.0372 ha bez zmiany konfiguracji granic.

Organ stwierdził, że zmiana konfiguracji granic działek w wyniku rozgraniczenia nie została ujęta w rysunku mapy przy założeniu ewidencji gruntów, co uzasadniało zmianę konfiguracji i oznaczenia działek z nr [...] na nr [...] i nr [...] na nr [...]. Przy założeniu ewidencji gruntów w części opisowej (obliczeniowej) operatu ewidencji gruntów zostały uwzględnione zmiany w powierzchni w następstwie rozgraniczenia parcel w 1966 r. Wynikająca z przyjętego do zasobu za nr [...] w dniu [...] lipca 2005 r. zmiana powierzchni działek: nr [...] z 372 m2 na 397 m2 (jako działki nr [...]) i nr [...] z 748 m2 na 785 m2 (jako działki nr [...]) nie jest już następstwem powiększania tych parcel, kosztem powierzchni parceli sąsiednich, lecz analitycznego sposobu wyliczenia powierzchni działek powstałych w następstwie rozgraniczenia.

W oparciu o powyższe ustalenia Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., m.in. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 1, § 36 pkt 5, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] j. ewid. Kraków-Podgórze, polegającej na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczeń działek:

- nr [...] o pow. 0.0372 ha obj. [...] na działkę nr [...] o pow. 0.0397 ha,

- nr [...] o pow. 0.0748 ha obj. Kw nr [...] na działkę nr [...] o pow. 0.0785 ha,

zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian, sporządzonymi w dniu [...] czerwca 2005 r. nr ks. rob. [...] przez geodetę uprawnionego, przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2005 r. za nr KERG nr [...].

Od decyzji tej odwołanie złożyła M. U., zarzucając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest identyczne, jak poprzednia decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podniosła, że dopisanie do działki nr [...], dwudziestu metrów nie wskazuje na przynależność pasa drogowego do tej działki, bo ten ma 40 metrów. Podnosiła też, iż nie wyjaśniono, dlaczego do działki skarżącej nr [...] dopisano 37 m2.

Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie przyjął za własne ustalenia organu I instancji oraz w oparciu o zebrany materiał dokonał dalszych ustaleń. Powstała z parceli I kat. [...] (powiększonej o "82 m2" w następstwie rozgraniczenia) i parceli I kat. [...] działka nr [...] o pow. 0.2638 ha operatem podziału Nr [...] została podzielona na cztery działki w tym działkę nr [...] o pow. 748 m2, której współwłaścicielką jest składająca odwołanie.

Wskazano, że mimo poszukiwań nie odnaleziono w archiwum ewidencji gruntów ani w zbiorach dokumentów ksiąg wieczystych wykazów równoważników dla działek nr [...] i [...] przy zakładaniu dla nich ksiąg wieczystych. Podkreślono jednak, że o ile zmiana konfiguracji granic w wyniku rozgraniczenia z 1966 r. nie został ujęta w rysunku mapy przy założeniu ewidencji gruntów, to jednak została uwzględniona w obliczeniu powierzchni działek nr [...] i [...] przy założeniu ewidencji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzone decyzją organu I instancji zmiany co do powierzchni działek nie są dalszym następstwem zmiany granic ustalonych rozgraniczeniem z 1966 r., lecz następstwem obliczania metodą analityczną powierzchni działek powstałych z rozgraniczenia. Wskazano, że obręb nr [...], w którym położone są działki posiada tzw. mapę numeryczną i powierzchnia działek przyjęta do operatu KERG [...] obliczona jest w oparciu o współrzędne punktów granicznych zgodnych z mapą numeryczną. Zgodnie ze sprawozdaniem, zawartym w operacie rozgraniczenia 1966 r., granice między rozgraniczonymi parcelami zostały na gruncie utrwalone palami.

Zdaniem organu odwoławczego, przyjęte do zasobu opracowanie nr KERG [...] odzwierciedla na mapie ewidencyjnej konfigurację działek zgodną z operatem rozgraniczenia w 1966 r. Wskazano także, iż przy założeniu ewidencji określenie granic następowało nie według stanu prawnego, lecz według użytkowania na gruncie, a ten ustalono w oparciu o przebieg ogrodzenia, poza którym pozostawała dalsza część działki obciążona służebnością.

Z tych przyczyn, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, iż ustalenie zgodnej z rozgraniczeniem granicy ewidencyjnej nie stoi na przeszkodzie kolejnemu postępowaniu rozgraniczeniowemu w razie sporu o zasięg prawa własności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły M. U. i E. J. – K., współwłaścicielki działki nr [...] ([...]). Skarżące zarzuciły, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji jest identyczna, jak poprzednia. Podniosły, że – ich zdaniem – w dokumentach, "o które uzupełniono obecną decyzję" występują te same niezgodności co do powierzchni, a w terenie nie ma znaków granicznych. Podniosły, że decyzje wydano bez przeprowadzenia pomiarów w terenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Uczestniczka J. R. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że była uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego w 1966 r. oraz wyjaśniła, że wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji złożyła wówczas, gdy stwierdziła, że część działki stanowiącej jej współwłasność, a obciążonej służebnością na rzecz obecnej działki nr [...] – czego nie kwestionuje – na mapie ewidencyjnej znalazła się poza granicami ewidencyjnymi działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za bezzasadną. Zwrócił uwagę, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 50/06 uchylił poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Podstawę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 50/06 stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania (innych, niż dających podstawę do wznowienia postępowania), a mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził wówczas naruszenie przez organy przepisów art. 7 i art. 77 kpa w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności brak w aktach dokumentów, na które powoływały się organy, dokonując ustaleń, tj. dotyczącej rozgraniczenia decyzji z dnia [...] lipca 1966 r. nr [...], operatu rozgraniczenia stanowiącego podstawę jej wydania, spisanego aktu ugody rozgraniczeniowej, a także wykazu zmian gruntowych dla parcel katastralnych, będących przedmiotem rozgraniczenia, a stanowiących podstawę oznaczenia w księgach wieczystych nieruchomości działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Uznano także, iż nie jest ustalone, czy wyznaczone, jak to organy ujmowały, "ugodą i decyzją" granice zostały oznaczone i utrwalone. Organy nie wyjaśniły w sposób jasny przyczyn, z powodu których mimo zmian konfiguracji obu działek, powierzchnia ewidencyjna tych działek wzrosła. Opisane niedostatki stanowiły zarazem wskazania co do dalszego postępowania, które winno poprzedzać ustalenia dokonane w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego.

WSA w Krakowie stwierdził, że rozpoznając sprawę w nawiązaniu do przewidzianej § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków zasady utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził wówczas wiążącą go obecnie ocenę prawną, iż nie jest wyłączone wprowadzenie do ewidencji w ramach jej aktualizacji zmian, opartych na decyzjach czy orzeczeniach wydanych znacznie wcześniej, o ile nie pozostaje to w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym. Wskazano w szczególności, że ewentualne kolejne – po 1966 r. – postępowanie o rozgraniczenie mogłoby stworzyć nowy stan prawny co do przebiegu granic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że ponownie rozpatrując sprawę, organy uzupełniły materiał dowodowy w zakresie wskazanym w poprzednim wyroku WSA oraz ustaliły, że w odniesieniu do działki nr [...] ani w archiwum ewidencji gruntów, ani w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nie odnaleziono wykazu równoważników, na podstawie którego działka ta została ujawniona w księdze wieczystej. Odnaleziono jednak wykaz zmian z dnia [...] grudnia 1978 r. nr ks. rob. [...], dotyczący już istniejącej wówczas działki ewid. nr [...] (k. 78 akt), a poprzedzający założenie księgi wieczystej.

Sąd zwrócił uwagę, że akta sprawy zawierają (k. 73-77) operat pomiarowy rozgraniczenia nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że przedmiotem sprawy było rozgraniczenie parceli [...] z parcelami [...] i [...] w sposób oznaczony na szkicu sytuacyjno-pomiarowym. Uczestnikiem tego postępowania była m.in. J. Z. z d. R. – po zmianie nazwiska – obecna uczestniczka J. R.. Operat rozgraniczenia zawiera m.in. ugodę z dnia [...] czerwca 1966 r., podpisaną przez ówczesnych uczestników postępowania oraz podpisy tych osób na oświadczeniu przy szkicu sytuacyjno-pomiarowym rozgraniczenia. W świetle tej ugody i oświadczenia odwołującego się do szkicu sytuacyjno-pomiarowego oraz sprawozdania upoważnionego geodety z dnia [...] lipca 1966 r., w następstwie rozgraniczenia, północno-zachodnia i północno-wschodnia granica parceli [...] zostały przesunięte w jej głąb na rzecz parceli [...], która według sprawozdania została powiększona o 86 m2. Zarazem na szkicu sytuacyjno-pomiarowym zaznaczono, że południowo-wschodnia granica parceli [...] została przesunięta na południe. Z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1965 r. Nr rep. [...] (k. 70-71) wynika, że J. Z. zd. R. – obecnie R., nabyła działkę [...], objętą Lwh [...], obciążoną służebnością przechodu, przejazdu i przegonu południowo-wschodnim krańcem działki [...], pasem trzy metry szerokim, na rzecz działek [...] i [...], objętych wykazem hipotecznym [...].

Zdaniem Sądu, znajdują zatem oparcie w zebranym materiale dowodowym poczynione przez organy administracji ustalenia, że obowiązująca mapa ewidencyjna nie uwzględnia stanu po rozgraniczeniu z 1966 r., który południowo-wschodnią granicę parceli [...] sytuował w ten sposób, że grunt objęty służebnością wchodził w granice ewidencyjne tej parceli. Organy przekonująco wyjaśniły, że przy zakładaniu nowej ewidencji jako południowo-wschodnią granicę parceli [...] przyjęto granicę ogrodzenia, poza którą znajdowała się część tej parceli obciążona służebnością. Do istoty bowiem uprawnienia z tytułu służebności należy to, iż prawo to przysługuje względem cudzej własności. Zarazem operat rozgraniczenia zawiera kserokopię decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] lipca 1966 r. Nr [...] Kierownika ówczesnej Dzielnicowej Pracowni Geodezyjnej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Kraków-Podgórze w Krakowie, powołującej się na przepisy art. 3 i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.), orzekającej, że "parcela [...] została rozgraniczona w sposób ustalony i wskazany na gruncie, określony na szkicu pomiarowo-rozgraniczeniowym z dnia [...] czerwca 1966 r.".

Sąd zwrócił uwagę, że przepisy powołanego dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości utraciły moc dopiero z dniem 1 lipca 1989 r. na podstawie art. 58 pkt 1 w związku z art. 60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Jeszcze pod rządem przepisów dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1 czerwca 1964 r. o sygn. akt III CR 27/64 (OSNC 1965/3/45, Lex nr 167) wyjaśnił, iż przewiduje on tylko trzy sposoby zakończenia sprawy o rozgraniczenie: w przypadku braku sporu – w drodze odpowiedniej decyzji organu do spraw geodezji (art. 8 w związku z art. 6 dekretu), a w razie istnienia sporu – albo w drodze zawarcia ugody przed geodetą (art. 7 ust. 1-2) albo też – w wypadku niezawarcia takiej ugody i po przekazaniu takiej sprawy przez organ do spraw geodezji sądowi – w drodze orzeczenia sądu (art. 7 ust. 3). W świetle tego orzeczenia oraz regulacji zawartych w przepisach art. 7 i 8 dekretu zawarcie ugody stanowi samodzielny sposób zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a zgodnie z art. 7 ust. 1 ugoda zawarta przed mierniczym posiadała moc ugody sądowej. Wydanie przez ówczesną władzę mierniczą decyzji o rozgraniczeniu z późniejszą datą [...] lipca 1966 r. było zatem w istocie bezprzedmiotowe i nie ten akt, lecz ugoda z dnia [...] czerwca 1966 r. wyznaczyła zasięg prawa własności. Z treści stanowiącego część operatu pomiarowego rozgraniczenia, sprawozdania mierniczego geodety, wynika, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 dekretu ugodzone granice w zakresie przedmiotu rozgraniczenia zostały na gruncie utrwalone, a zatem, że ugoda została wykonana. Strony postępowania nie twierdziły nawet, by po 1966 r. prowadzone było ponowne postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy tymi samymi nieruchomościami. Ustalone w 1966 r. w drodze ugody granice m.in. pomiędzy parcelą [...] i [...] mają zatem charakter aktualnych granic prawnych, które winny być uwzględnione w ewidencji gruntów, a zwłaszcza w opisowo-kartograficznej części operatu ewidencyjnego, obejmującej stosowny fragment mapy ewidencyjnej (§ 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 zawartego w rozdziale o zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. Wynika z tego, iż również w postępowaniu ewidencyjnym, którego przedmiotem jest wprowadzenie w ewidencji zmian, źródłem danych ewidencyjnych, stanowiących podstawę zmian, mogą być materiały i inne dane określone przepisami § 35 pkt 1-7, a w szczególności materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (pkt 1), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). Stosownie zaś do przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów mogą stanowić opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak wynika z ustaleń organów, zmiany wynikające z operatu rozgraniczenia z 1966 r. nie zostały uwidocznione w części kartograficznej – obecnie opisowo-kartograficznej – obowiązującego operatu ewidencji gruntów, nie zostały też przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Z tych względów podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji stanowi nie wprost ugoda w sprawie rozgraniczenia z dnia [...] czerwca 1966 r. i operat pomiarowy rozgraniczenia, lecz przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2005 r. za nr KERG [...] operat sporządzony przez upoważnionego geodetę, zawierający mapę uzupełniającą zmiany przebiegu granic zgodnie z rozgraniczeniem z dnia [...] czerwca 1966 r. wraz z wykazem zmian gruntowych. Operat ten w istocie nanosi na obowiązującą mapę ewidencyjną granice ewidencyjne odpowiadające granicom parceli [...], ustalonym w wyniku ugody rozgraniczeniowej, której odpowiednikiem w nowej ewidencji była działka ewidencyjna nr [...]. W tym zakresie zmiana wynikająca z decyzji dotyczy tylko części opisowo-kartograficznej operatu, gdyż wynikające ze zmiany wzajemnej konfiguracji ówczesnych działek [...] i [...] zmiany powierzchni na rzecz działki [...] zostały uwzględnione w ówczesnej części opisowej – obecnie geodezyjno-prawnej – operatu ewidencji. Zgodnie bowiem z przepisami § 20 pkt 1, § 22 ust. 1 i § 22 obecnie obowiązującego rozporządzenia, operat geodezyjno-prawny obejmuje m.in. dane ewidencyjne wprowadzone do rejestru gruntów, a więc dane m.in. o powierzchni. Trzeba mieć też na uwadze, że działka nr [...] nie jest wprost odpowiednikiem parceli [...], a powstała z połączenia tej parceli z parcelą [...], które utworzyły działkę ewidencyjną nr [...], a ta z kolei została podzielona na cztery działki, z których wydzielono działkę [...]. Natomiast w zakresie zmiany w części geodezyjno-prawnej operatu ewidencyjnego powierzchni obu działek, przez ich zwiększenie, zdaniem Sądu, organy wyjaśniły w przekonujący sposób, iż wzrost powierzchni jest następstwem pomiaru działek ewidencyjnych nr [...] i [...], dokonanego w oparciu o współrzędne punktów granicznych zgodnie z mapą numeryczną dla obrębu nr [...], w którym położone są obie działki.

Sąd zaznaczył przy tym, że stosownie do postanowień § 61 i § 62 rozporządzenia, powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni, stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, co oznacza, że to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do nich granic. Z tych względów za bezprzedmiotowe Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze, opierające się na wyliczeniach rachunkowych i wychodzące z założenia, że wzrost powierzchni obu działek to skutek dalszych zmian co do powierzchni, będących następstwem rozgraniczenia. W tym zakresie wprowadzone zmiany mają charakter zmian dokonanych z urzędu w części opisowo-prawnej operatu, do wprowadzenia których organ też miał oparcie w przepisie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Skoro bowiem według ustaleń organów zmiany powierzchni sąsiadujących działek w następstwie rozgraniczenia z 1966 r. zostały wniesione do części opisowej obowiązującego operatu (obecnie geodezyjno-prawnej operatu), to aktualizacja operatu w zakresie wniosku inicjującego postępowanie, mogła się sprowadzać tylko do zmian w części kartograficznej (obecnie opisowo-kartograficznej) operatu ewidencji, przez wprowadzenie na mapę ewidencyjną granic działki nr [...], odpowiadających granicom parceli [...], ustalonym w następstwie rozgraniczenia. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania, organ I instancji zaznaczył, że jego przedmiotem jest wprowadzenie zmian nie tylko w zakresie konfiguracji i oznaczenia działek, ale także ich powierzchni, co było zgodne z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Dlatego też, uznając zarzuty strony za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła M. U., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności:

- naruszenie § 46 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że podstawę wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian dokonanych w 1966 r. może stanowić operat sporządzony przez upoważnionego geodetę dopiero w 2005 r.;

- naruszenie § 45 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia "udokumentowane zmiany";

- naruszenie § 35 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia "materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym";

- naruszenie § 37 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że nie było konieczne w postępowaniu przed organem administracyjnym przeprowadzenie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, mimo że w sprawie stwierdzono braki dokumentacji wymienionej w § 36 tego rozporządzenia, a nadto skarżąca kwestionowała wiarygodność zebranych danych.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącej M. U. podniósł, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania, wskazana w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w składzie WSA w Krakowie, rozpoznającym dwukrotnie sprawę, uczestniczył sędzia NSA Piotr Lechowski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Najdalej idącym zarzutem w rozpoznawanej sprawie, zgłoszonym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. przez pełnomocnika skarżącej, jest zarzut nieważności postępowania z uwagi na fakt, iż w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, rozpoznającym dwukrotnie sprawę, uczestniczył sędzia NSA Piotr Lechowski. Zarzut ten nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Przepis art. 18 § 1 pkt 6a cyt. ustawy, stanowiący, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, został wprowadzony (dodany) przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która to zmiana weszła w życie z dniem 8 stycznia 2010 r. Istotnie, sędzia NSA Piotr Lechowski orzekał dwukrotnie w tej sprawie, lecz powołany przepis nie wpływa na ważność podjętych z jego udziałem wyroków, gdyż daty ich wydania (21 lutego 2007 r. i 11 lutego 2009 r.) są wcześniejsze, niż data wejścia w życie nowego przepisu (lex retro non agit).

Wobec niestwierdzenia z urzędu także innych przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, oparta jest ona wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny tych zarzutów, nie można przyjąć, by stwarzały one podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo dokonały zmian w ewidencji gruntów, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich właściwa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Istotą podniesionych zarzutów jest pytanie, czy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2005 r. za nr KERG [...] operat sporządzony przez uprawnionego geodetę, zawierający mapę uzupełniającą zmiany przebiegu granic zgodnie z rozgraniczeniem z dnia [...] czerwca 1966 r. wraz z wykazem zmian gruntowych, mógł stanowić podstawę wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian, dokonanych w 1966 r.

Zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 zawartego w rozdziale o zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że w postępowaniu ewidencyjnym, którego przedmiotem jest wprowadzenie w ewidencji zmian, źródłem danych ewidencyjnych, stanowiących podstawę zmian, mogą być materiały i inne dane określone przepisami § 35 pkt 1-7, a w szczególności materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (pkt 1), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). Stosownie zaś do przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów mogą stanowić opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Ze sprawy wynika, że zmiany z operatu rozgraniczenia z 1966 r. nie zostały uwidocznione w części kartograficznej – obecnie opisowo-kartograficznej – obowiązującego operatu ewidencji gruntów, nie zostały też przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Z tego też względu – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji nie stanowiła wprost ugoda w sprawie rozgraniczenia z dnia [...] czerwca 1966 r. i operat pomiarowy rozgraniczenia, lecz przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2005 r. za nr KERG [...] operat sporządzony przez upoważnionego geodetę, zawierający mapę uzupełniającą zmiany przebiegu granic zgodnie z rozgraniczeniem z dnia [...] czerwca 1966 r. wraz z wykazem zmian gruntowych. W świetle przywołanych przepisów rozporządzenia, operat ten mógł stanowić podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a sytuacja nie wymagała czynienia dodatkowych ustaleń na gruncie. Wszak w sprawie chodzi o aktualizację ewidencji gruntów w oparciu o stan prawny ustalony już w 1966 r., po którym to roku nie doszło do nowego rozgraniczenia.

W rzeczy samej operat naniósł na obowiązującą mapę ewidencyjną granice ewidencyjne odpowiadające granicom parceli [...], ustalonym w wyniku ugody rozgraniczeniowej, której odpowiednikiem w nowej ewidencji była działka ewidencyjna nr [...]. W tym zakresie zmiana, jaka wynikała z decyzji, dotyczy tylko części opisowo-kartograficznej operatu, gdyż wynikające ze zmiany wzajemnej konfiguracji ówczesnych działek [...] i [...] zmiany powierzchni na rzecz działki [...] zostały uwzględnione w ówczesnej części opisowej – obecnie geodezyjno-prawnej – operatu ewidencji. Zgodnie bowiem z przepisami § 20 pkt 1, § 21 ust. 1 i § 22 rozporządzenia, operat geodezyjno-prawny obejmuje m.in. dane ewidencyjne wprowadzone do rejestru gruntów, a więc dane m.in. o powierzchni. Słusznie WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że działka nr [...] nie jest wprost odpowiednikiem parceli [...], a powstała z połączenia tej parceli z parcelą [...], które utworzyły działkę ewidencyjną nr [...], a ta z kolei została podzielona na cztery działki, z których wydzielono działkę [...]. Natomiast w zakresie zmiany w części geodezyjno-prawnej operatu ewidencyjnego, zwiększenie powierzchni obu działek jest następstwem pomiaru działek ewidencyjnych nr [...] i [...], dokonanego w oparciu o współrzędne punktów granicznych zgodnie z mapą numeryczną dla obrębu nr [...], w którym położone są obie działki.

Trafnie Sąd I instancji argumentuje, że stosownie do postanowień § 61 i § 62 rozporządzenia, powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni, stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, co oznacza, że to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do nich granic. W części opisowo-prawnej operatu wprowadzone zmiany mają charakter zmian dokonanych z urzędu, do wprowadzenia których organ także miał oparcie w przepisie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jeśli bowiem zmiany powierzchni sąsiadujących działek w następstwie rozgraniczenia z 1966 r. zostały naniesione do części opisowej obowiązującego operatu (obecnie geodezyjno-prawnej operatu), to aktualizacja operatu w zakresie wniosku inicjującego postępowanie, mogła się sprowadzać tylko do zmian w części kartograficznej (obecnie opisowo-kartograficznej) operatu ewidencji, przez wprowadzenie na mapę ewidencyjną granic działki nr [...], odpowiadających granicom parceli [...], ustalonym w następstwie rozgraniczenia.

Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, Lex nr 365811).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.