Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 64/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 562/14 w sprawie ze skarg E. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 października 2014 r., III SA/Gd 562/14 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] maja 2014 r., nr [...] i z [...] maja 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy S. z [...] maja 2013 r., nr [...] oraz z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą, i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2013 r. Na jego mocy do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W postępowaniach ustalono, że E. M. był w okresie od 1982 do 1984 r. zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracownika. Organy przyjęły, że skarżący nie był w późniejszym czasie już nigdzie zatrudniony, a jego aktywność zawodowa polegała na wykonywaniu w 2008 r. pięciu kolejnych umów o dzieło na rzecz B. Spółka z o.o. w S. Skarżący otrzymywał również świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji GOPS z [...] lutego 2013 r. nr [...]. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że W. M. wymagała opieki już przed 2008 r. Z orzeczenia o niepełnosprawności W. M. wynika jednak, że znaczny stopień jej niepełnosprawności datuje się dopiero od 27 lutego 2012 r. W takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, albowiem brak jest przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skoro skarżący zrezygnował z kolejnych umów o dzieło w 2008 r., a niepełnosprawność matki ustalono w lutym 2012 r. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Niezawieranie przez skarżącego kolejnych umów o dzieło zakwalifikowano zatem jako niepodejmowanie pracy zarobkowej i na tej podstawie odmówiono przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu I instancji, ta wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację, albowiem jest ona nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Zgodnie z nią wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 550/13). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia, czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Nie można przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Potwierdzenia prawidłowości powyższej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy doszukać się można w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, Dz.U. poz.1557) Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy, wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. "Pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie – w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia.

Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał umorzył postępowanie postanowieniem z 17 lipca 2014 r. (P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Zwrócił uwagę, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy. Przywołał między innymi wyrok WSA w Gdańsku opierający się na założeniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne – również występujące w praktyce – przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją". Zatem rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona na wstępie rozważań prawnych w niniejszym uzasadnieniu interpretacja art. 16 a ust. 1 ustawy do rezultatu takiego prowadzi.

Zdaniem Sądu I instancji należało także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybrał od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przywrócono zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z 30 lipca 2014 r., I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Sąd I instancji zobowiązał organy administracji publicznej do dokonania oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Jednakże z uwagi na wejście w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są bowiem świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącemu w istocie przyznano za okres od 1 lipca 2013 r. to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania obu decyzji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza również niepodejmowanie zatrudnienia w sytuacji, gdy do 1 stycznia 2015 r. art. 16a ust. 1 u.ś.r. wprost stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko osobom rezygnującym z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy rozumieć jako rezygnację z posiadanego realnego zatrudnienia a nie rezygnację z ewentualnego podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej),

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wskazujących na sprawowanie przez stronę opieki w rozmiarze nie kolidującym z podejmowaniem przez nią zajęć zarobkowych i w związku z tym stanowiących o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej (tj. o braku przesłanki przyznania zasiłku wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r.), które to okoliczności wynikają z akt sprawy, w tym z decyzji organu odwoławczego,

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu prawnego sprawy z pominięciem zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki nabycia prawa do świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej,

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku wpływu naruszenia prawa materialnego przez organy administracji na wynik sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że u.ś.r. nie definiuje rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), jednak stosując wykładnię systemową nie sposób nie dostrzec, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" od pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia". W art. 17 ust. 1 ustawy, regulującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca wskazuje, że przysługuje ono, gdy osoby sprawujące opiekę nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem z porównania treści art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania obu decyzji wynika, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza oba świadczenia, przy czym prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tej osobie, która rezygnuje z zatrudnienia, a prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia. Gdyby ustawodawca miał zamiar przyznać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, które nie tylko rezygnują z zatrudnienia, ale także go nie podejmują, to dałby temu wyraz wprost w treści art. 16a ust. 1 ustawy, tak jak uczynił to w treści art. 17 ust. 1 ustawy. Wobec braku takiej regulacji w art. 16a ust. 1 nie można utożsamiać rezygnacji z zatrudnienia (pojęcia użytego w art. 16a ust. 1) z rezygnacją z podjęcia zatrudnienia, taki zabieg doprowadziłby do wykładni przepisu art. 16a ust. 1 contra legem. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117—119).

Za przyjęciem wykładni użytego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" wskazującej, że ustawodawcy chodzi w tym przepisie tylko o rezygnację z posiadanego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), wskazuje także fakt, że art. 16a ust. 1 z dniem 1 stycznia 2015 r. uległ nowelizacji polegającej na zmianie brzmienia w taki sposób, że obok rezygnacji z zatrudnienia znalazła się w tym przepisie również przesłanka niepodejmowania zatrudnienia, pozostająca w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki. Nowelizacja dokonana ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567) wskazuje wyraźnie, że ustawodawca do 1 stycznia 2015 r. w art. 16a ust. 1 u.ś.r. wyraźnie oddzielał od siebie pojęcie "rezygnacji" od pojęcia "niepodejmowania" zatrudnienia. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że zmiana ta uznana jest za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z 7 grudnia 2012 r. To stanowisko zakłada nieracjonalność ustawodawcy, a przede wszystkim pomija fakt, że nowelizacja ta obowiązuje od 1 stycznia 2015 r., a art. 16a ust. 1 w powyższym brzmieniu obowiązywał w okresach zasiłkowych 2012/2013 oraz 2013/2014, których dotyczyły decyzje organów administracji. Stanowisko Sądu nie znajduje źródła w uzasadnieniu projektu ustawy zawartego w drukach sejmowych nr 1766 i 1767, z których wynikało, że projekty zostały wniesione na tyle wcześnie, że nie mogły jeszcze zapaść wyroki sądowe zawierające sprzeczne ze sobą stanowiska, zaś autorzy projektu wprost w uzasadnieniu projektu zmian wskazywali, że specjalny zasiłek opiekuńczy do czasu uchwalenia zmian przysługuje tylko tym osobom, które zrezygnowały z posiadanego zatrudnienia (wykonywanej innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki.

Kolegium podkreśliło, że nie neguje przewidzianej w art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP potrzeby dokonywania w konkretnych przypadkach wykładni prokonstytucyjnej, jednak wskazuje, że nie można pomijać podstawowego znaczenia wykładni gramatycznej w procesie interpretacji prawa. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, nie można a priori przyjmować, że określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby lub by użyte w tekście słowa były puste i nic nie znaczyły (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97). Żadna wykładnia, w tym także prokonstytucyjna nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie stanu faktycznego sprawy z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wskazujących na sprawowanie przez stronę opieki w rozmiarze nie kolidującym z podejmowaniem przez nią zajęć zarobkowych i w związku z tym stanowiących o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej (tj. o braku przesłanki do przyznania zasiłku wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r.), które to okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organy administracji i wynikają z treści decyzji organu odwoławczego, jak również poprzez ustalenie stanu prawnego sprawy z pominięciem zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki nabycia prawa do świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej. Sąd pominął w swoich rozważaniach istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, tj. fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę oraz rozmiar sprawowanej przez niego opieki, a także kwestię niespełnienia w obu sprawach administracyjnych przesłanki nabycia prawa do świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej, zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przedstawienie stanu faktycznego w tej sprawie odbyło się z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy. Natomiast przedstawienie stanu prawnego sprawy nastąpiło z pominięciem pozostałych przesłanek nabycia prawa do świadczenia żądanego przez stronę skarżącą, które w tej sprawie nie zostały spełnione. Uzasadnienie wyroku wskazuje, że ocena legalności wydanych decyzji obejmowała tylko wykładnię części przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., natomiast nie obejmowała ona całości sprawy w pełnym stanie faktycznym i prawnym. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pominął, że art. 16a ust. 1 u.ś.r. wprowadza szereg przesłanek nabycia prawa do zasiłku, a nie tylko jedną w postaci rezygnacji z zatrudnienia, na rozumieniu której skupił swoje rozważania. Tymczasem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, gdy spełnione są w sposób łączny przesłanki wymienione w art. 16a ust. 1-2 i nie zachodzą jednocześnie przesłanki wyłączające, wymienione w art. 16a ust. 8. Jeżeli zatem chociażby jedna z przesłanek pozytywnych wymienionych w ust. 1-2 nie jest spełniona, zasiłek nie będzie przysługiwał. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka w postaci występowania związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad matką. Rezygnacja ta musi zostać wymuszona rozmiarem sprawowanej przez wnioskodawcę opieki. Zasiłek nie przysługuje za samą rezygnację z aktywności zawodowej, co wynika wprost z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Opieka sprawowana przez wnioskodawcę jest w tak nikłym rozmiarze, że nie koliduje ona z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę. Większość czynności opiekuńczych wykonuje żona wnioskodawcy, w opiece pomaga także jego syn. Natomiast opieka sprawowana przez wnioskodawcę polega na pomocy w poruszaniu się chorej po domu, wożeniu na wizyty lekarskie, podawaniu lekarstw. Są to czynności nie zajmujące wnioskodawcy czasu na tyle, by nie mógł on wykonywać zajęć zarobkowych. Ewentualna rezygnacja z aktywności zawodowej wnioskodawcy nie jest wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad matką, rozmiar tej opieki nie jest na tyle rozległy, aby uniemożliwiał wykonywanie pracy zarobkowej. Nie jest to opieka stała i wnioskodawca nie pozostaje do dyspozycji chorej w każdej chwili. Przy wykładni pojęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki zastosowanie ma pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych: jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie koliduje z wykonywaniem pracy, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (zob. wyroki NSA z 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06, z 27 lipca 2011 r., I OSK 558/11, z 12. lipca 2012 r., I OSK 101/12). Wnioskodawca jako rolnik prowadzący gospodarstwo rolne wykonuje w istocie szereg czynności zmierzających do utrzymania rodziny.

Ponadto w sprawach przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego można posiłkować się uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w której wskazano, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące formy aktywności zawodowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. W myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Uchwała ta znajduje zastosowanie także w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego – tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 22 listopada 2013 r. II SA/Łd 975/13, w Krakowie w wyroku z 17 listopada 2014 r. III SA/Kr 598/14. Skoro wnioskodawca jest w stanie pogodzić opiekę sprawowaną przez niego w wykazanym przez siebie rozmiarze z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a zatem wykonywaniem formy aktywności zawodowej w celach zarobkowych, to nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez niego z aktywności zawodowej (zarówno w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką.

Fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, rozmiar sprawowanej opieki i brak kolizji tej opieki z prowadzeniem gospodarstwa rolnego to istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że w obu sprawach administracyjnych nie doszło do łącznego spełnienia wszystkich pozytywnych przesłanek nabycia prawa do zasiłku i tym samym organy administracji zobowiązane były odmówić przyznania prawa do zasiłku w obu okresach zasiłkowych. Wadliwe odtworzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonane przez Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy sądowej.

Co więcej zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Gdańsku dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku wpływu naruszenia prawa materialnego przez organy administracji na wynik sprawy administracyjnej. Wskazano, że nie każde naruszenie prawa materialnego przez organy administracji upoważnia sąd do uchylenia decyzji, lecz tylko takie, które miało wpływ na wynik sprawy. Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku. Niewykazanie związku pomiędzy naruszeniem przepisów materialnych a wynikiem sprawy administracyjnej stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy sądowej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2013 r. I GSK 363/12, z 18 grudnia 2012 r. II OSK 1490/11, z 14 września 2011 r. II OSK 1305/10, z 8 lipca 2011 r. II OSK 624/11, z 6 lipca 2011 r. I OSK 283/11). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wykazał w sposób logiczny i przekonywający, że w przypadku dokonania wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" użytego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. w sposób tożsamy z przyjętym przez Sąd, organy administracji wydałyby decyzje odmienne od uchylanych, tj. przyznałyby wnioskodawcy prawo do żądanego świadczenia w obu sprawach. Kolegium podniosło również, że wyczerpująco wykazało brak występowania przesłanki przyznania prawa do zasiłku w postaci związku przyczynowego pomiędzy opieką a brakiem aktywności zawodowej, przy czym na s. 7 decyzji nr [...] i na s. 9 decyzji nr [...] wskazało: "jednakże nawet pomiędzy rezygnacją z zawarcia kolejnej umowy o dzieło w 2008 r. a podjęciem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie istnieje tożsamość czasowa, a co za tym idzie związek przyczynowy. Także wykazany w postępowaniu rozmiar opieki nie daje podstaw do przyjęcia, że opieka ta wymusiła rezygnację z zawierania kolejnych umów o dzieło po roku 2008". Kolegium rozpoznawało zatem także kwestię spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem kolejnych umów o dzieło, co oznacza, że wbrew twierdzeniom Sądu rozpoznało sprawę przy zastosowaniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. uwzględniając wykładnię pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" rozumianej także jako niepodejmowanie kolejnych umów o dzieło. Tym samym Sąd nie może zasadnie twierdzić, że organy administracji naruszyły przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię w sposób mających wpływ na wynik obu spraw administracyjnych, a to oznacza, że Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w końcowej części uzasadnienia wadliwych wskazań co dalszego postępowania doprowadzających do wydania decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Wskazania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogą doprowadzać do wydania przez organy administracji decyzji naruszających prawo, zarówno materialne jak i procesowe. Z ostatniego zdania uzasadnienia wyroku wynika, że jeżeli organy administracji będą rozstrzygały na nowo o prawie do zasiłku, to w sytuacji, gdyby skarżącemu przyznano zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. powinny umorzyć postępowanie w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem uzyskanie prawa osoby sprawującej opiekę do zasiłku, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi materialnoprawną, negatywną przesłankę do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) ustawy. Nabycie przez stronę zasiłku dla opiekuna skutkować powinno zatem odmową przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec niespełnienia warunków nabycia prawa do świadczenia. Umorzenie postępowania następuje tylko w przypadku bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), zaś Sąd nie wykazał owej bezprzedmiotowości. Sąd nakazując umorzenie postępowania w przypadku nabycia przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Nie stanowi to zarzutu skargi kasacyjnej wymienionego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niemniej Kolegium podniosło, że jest zobowiązane przeciwdziałać związaniu wadliwą oceną prawną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których podzielono pogląd WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne.

Zarzut błędnej wykładni art. 16a u.ś.r. ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ Sąd I instancji naruszył wynikający z językowych dyrektyw interpretacyjnych zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia oraz dopełniający go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń. Przyjęcie wykładni sugerowanej przez Sąd I instancji byłoby w istocie rzeczy przejawem uzupełniania porządku prawnego przez sąd administracyjny o nową normę prawną, czyli zastępowaniem ustawodawcy, a to na pewno nie jest rolą sądu administracyjnego.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 lipca 2014 r., I OSK 269/14, że wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób rezygnujących z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie można uznać tego warunku za spełniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Trafnie również podnosi skarżący kasacyjnie, że w świetle powołanego przepisu warunkiem otrzymania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Zatem musi istnieć związek przyczynowy polegający na tym, że aby móc się opiekować niepełnosprawnym członkiem rodziny trzeba zrezygnować z zatrudnienia. W tej sprawie nie zaistniał związek między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Także zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się uzasadniony. Sąd I instancji ustalając stan faktyczny sprawy pominął ustalone przez organy administracji okoliczności faktyczne wskazujące na sprawowanie przez E. M. opieki nad chorą matką w rozmiarze, który nie koliduje z podejmowaniem przez niego zajęć zarobkowych, w szczególności polegających na prowadzeniu gospodarstwa rolnego i w związku z tym stanowiących o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez niego opieki a brakiem jego aktywności zawodowej.

Co więcej, ustalając stan prawny sprawy Sąd I instancji pominął również zawartą w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez stronę a brakiem jej aktywności zawodowej, albowiem skupił swoje rozważania jedynie na jednej z przesłanek – rezygnacji z zatrudnienia. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 1-2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: osoba ubiegająca się o zasiłek jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, osoba ubiegająca się o zasiłek sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności ze stosownymi wskazaniami, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności zachodzi związek przyczynowy, łączny dochód rodziny opiekuna i osoby objętej opieką w przeliczeniu na osobę mieści się w kryterium dochodowym wyznaczonym przepisami art. 5 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka w postaci występowania związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad matką, co zostało wykazane przez organy administracji w obu decyzjach. W związku z powyższym i mając na uwadze, że wnioskodawca od 1992 r. prowadzi gospodarstwo rolne, rozmiar sprawowanej nad matką opieki jest nikły i nie uniemożliwia mu prowadzenia gospodarstwa należało uznać, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji.

Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zasadny, albowiem WSA w Gdańsku nie wykazał w uzasadnieniu wyroku wpływu naruszenia prawa materialnego przez organy administracji na wynik sprawy administracyjnej.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne odniesienie się również do podniesionej już na samym końcu skargi kasacyjnej kwestii, że Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w końcowej części uzasadnienia wadliwych wskazań co dalszego postępowania doprowadzających do wydania decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Pomimo faktu, że skarżący kasacyjnie wskazał, że nie stanowi to zarzutu skargi kasacyjnej wymienionego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzut ten jest trafny. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygając na nowo o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji powinny sprawdzić czy skarżącemu został przyznany na jego wniosek zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567) i w sytuacji, gdyby skarżącemu przyznano takowy zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. organy powinny umorzyć postępowanie w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem oba wspomniane zasiłki są świadczeniami wykluczającymi się wzajemnie. W tym miejscu podkreślić należy, że uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę prawa do zasiłku dla opiekunów stanowi materialnoprawną, negatywną przesłankę do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o której mowa w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Zatem nabycie przez stronę zasiłku dla opiekuna skutkować powinno odmową przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec niespełnienia warunków nabycia prawa do świadczenia, a nie umorzeniem postępowania. Trafnie podnosi zatem skarżący kasacyjnie, że umorzenie postępowania następuje tylko w przypadku bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), której to Sąd I instancji nie wykazał, a nakazując umorzenie postępowania w przypadku nabycia przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.