Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 8/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 f
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 czerwca 2014 r., nr XL.244.2014 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych ma terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust 1 i 2, § 5 ust 1 i 2, § 10 ust 2, § 11 ust 1, 2 i 4, § 12 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z dnia 3 czerwca 2014 r., nr XL.244.2014 ustaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 14a i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.; zwanej dalej u.s.o.).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając ją w części obejmującej § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 7, § 8 ust. 1, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, 2 i 4 oraz § 12 - zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 90d, art. 90f pkt 1-3, art. 90n ust. 7 u.s.o., art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przez wprowadzenie w § 7 ust. 1-3 Regulaminu otwartego katalogu przypadków uzasadniających pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki, gdy katalog tych przypadków powinien być sformułowany w sposób kategoryczny;

2) art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez ustalenie w § 8 ust. 1 i 2 uchwały, ze stypendium szkolne w formie dofinansowania lub pokrycia kosztów będzie wypłacone po przedłożeniu oryginałów faktur, rachunków, biletów za przejazd, dokumentów potwierdzających poniesionych kosztów za zakwaterowanie lub opłacenie czesnego związanego z kontynuowaniem nauki, zaświadczeń lub innych dokumentów z instytucji prowadzącej zajęcia, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych;

3) art. 90d ust. 1 i 7, art. 90f u.s.o., przez wskazanie w § 5 dodatkowego kryterium przesądzającego o pierwszeństwie w przyznaniu stypendium, w sytuacji gdy przyznanie stypendium i sposób ustalania wysokości zasiłku szkolnego jest uzależniony od trudnej sytuacji materialnej ucznia, a przesłanka warunkująca możliwość uzyskania i wysokość stypendium jest pochodną okoliczności charakteryzujących sytuację adresata normy i jest niezależna od sytuacji innych podmiotów, które również spełniają warunki do uzyskania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym;

4) art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez zdefiniowanie w § 11 ust. 2 pojęcia zdarzenia losowego, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania i definiowania, co jest zdarzeniem losowym, uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego;

5) art. 90n ust. 2 u.s.o., przez wskazanie § 11 ust. 1 uchwały kręgu osób uprawnionych do składania wniosku o udzielenie świadczeń w postaci stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego w sposób odmienny niż to wynika z ustawy upoważniającej;

6) art. 90m ust. 2 u.s.o., przez wskazanie w § 10 ust. 2 i w § 11 ust. 4, że postępowanie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania zasiłku szkolnego i stypendium szkolonego w imieniu Wójta Gminy na podstawie uchwały Rady Gminy prowadzi kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy z u.s.o. wynika, że rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w tych sprawach;

7) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez wskazanie w § 12 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych Regulaminem stosuje się przepisy u.s.o., co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowienia ustaw i rozporządzeń.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Dlatego musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa - akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu i nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu oraz nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnych dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy wyznacza art. 90f u.s.o. Skoro regulamin ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do u.s.o., to Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny powierzoną jej materię.

Zdaniem Prokuratora trzeba mieć tu również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającego sposób tworzenia aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego. Organ uchwalający przepisy prawa miejscowego winien czynić to w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia, tj. że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, a także, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

W ocenie skarżącego uchwała nie spełnia powyższych wymagań. Po pierwsze w § 3 ust. 1 wskazano warunki, jakie organ gminy będzie brał pod uwagę przy ocenie sytuacji materialnej ucznia. To zagadnienie zostało uregulowane w art. 90 d u.s.o. i zbędne jest powtarzanie, czy w tym przypadku modyfikowanie, w uchwale przepisów ustawy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Rada gminy wprowadziła także w § 5 ust. 1 ograniczenia w możliwości uzyskania stypendium szkolnego, wskazując jako dodatkowe kryterium krąg osób, które mają pierwszeństwo w jego uzyskaniu. Wskazana regulacja nie znajduje podstawy prawnej w żadnym z ustawowych upoważnień do stanowienia prawa przez radę gminy, w tym w szczególności z przepisach powołanych w podstawie prawnej uchwały. Nadto Prokurator wskazał, że Rada określiła zbyt dowolnie w § 7 formy stypendium szkolnego. Wprawdzie przepis art. 90f u.s.o. pozwala temu organowi określić formy w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, to jednak powinny być one określone w sposób wyczerpujący, tak by nie pozostawić podmiotowi stosującemu uchwałę możliwości poszerzania ich kręgu poza formy wymienione w ustawie i w uchwale. Rada określając w § 7 ust. 1-3 uchwały formy stypendium szkolnego oraz formy pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, posłużyła się sformułowaniem "w szczególności", "itp.". W ocenie skarżącego taki zapis jest niedopuszczalny. Rada nie może tworzyć otwartego katalogu form stypendium szkolnego, form pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym. Należy mieć na uwadze fakt, że uchwała ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy, co oznacza, że Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, tak by nie pozostawić podmiotowi stosującemu uchwałę możliwości poszerzania kręgu tych form poza te, które zostały wymienione w ustawie i w uchwale. Rada nie może tworzyć otwartego katalogu form stypendium szkolnego.

Ponadto skarżący zauważył, że Rada bez wyraźnej podstawy prawnej wprowadziła w § 8 ust. 1 uchwały ograniczenia dowodowe w zakresie wykazania przez podmiot ubiegający się o stypendium swojej trudnej sytuacji materialnej. Nie można uzależnić przyznania świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów wskazanych w Regulaminie. Dokument w postaci rachunku czy faktury jest tylko jednym ze środków dowodowych, przewidzianych w k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. System środków' dowodowych jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego prawo nie zabrania. Nadto wprowadzenie ograniczenia w zakresie środków dowodowych w sprawach dotyczących świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym nie tylko narusza przyznane Radzie upoważnienie ustawowe, ale również wkracza w kompetencje organu wyznaczonego do prowadzenia tego rodzaju postępowania. Tylko organy wymienione w art. 90m ust. 1 i 2 u.s.o. posiadają uprawnienia w zakresie swobodnej oceny dowodów przedłożonych w sprawie i wyłącznie do ich kompetencji pozostaje ocena, czy określony dowód potwierdza zaistnienie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do przyznania określonego świadczenia. Zapis zawarty w uchwale będzie powodować, że możliwości ubiegania się o stypendium będą pozbawione osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, które będą w stanie wykazać, że poniosły podlegające refundacji koszty, lecz nie będą dysponować oryginałami wskazanych dokumentów wraz z dowodami zapłaty.

Ponadto zdaniem Prokuratora za nieuprawnione należy uznać zdefiniowanie w § 11 ust. 2 pojęcia "zdarzenia losowego". Rada przekroczyła w tym zakresie granice swoich kompetencji wyznaczonych normą delegacyjną zawartą w art. 90f pkt 4 u.s.o. Radzie nie służy bowiem prawo definiowania, czy ustalania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego.

Dodatkowo skarżący zauważył, iż w § 11 ust. 1 uchwały Rada wskazała, że zasiłek szkolny jest przyznawany na wniosek rodziców, opiekunów prawnych, pełnoletniego ucznia a także dyrektora szkoły. Zasiłek może być przyznany także z urzędu. Zagadnienie to zostało uregulowane w art. 90 n ust 2 u.s.o., a Rada odmiennie określiła katalog podmiotów inicjujących postępowanie w sprawie przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, co jest niedopuszczalne.

Jako sprzeczny z prawem Prokurator wskazał także § 12 uchwały wyjaśniając, że system źródeł prawa opiera się na zasadzie hierarchiczności, której konsekwencją jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Skarżony przepis Regulaminu wprowadza zaś regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie przepisy wskazanej w nim ustawy. Prowadzi to do sytuacji, w której przepisy regulaminu zyskały prymat nad ustawą, a w przypadku niezgodności pomiędzy tymi aktami - konieczne jest rozstrzyganie ich na korzyść uchwały. Tego typ sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi, uznając zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. Prokurator sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznacza art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o.

Zgodnie z art. 90f u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14; CBOSA).

Mając na uwadze tak sprecyzowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy ze skarżącym co do tego, że przepisy § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, 2 i 4 oraz § 12 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny.

Po pierwsze w § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rada przyjęła, iż pomoc materialną w postaci stypendium szkolnego może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w oparciu o kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy ocenie trudnej sytuacji będzie się uwzględniać w szczególności: występowanie w rodzinie bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej i długotrwałej choroby, wielodzietności, barku umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizmu lub narkomanii, przemocy, zdarzeń losowych i wychowania dziecka lub dzieci przez jednego z rodziców. Zapisem tym Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej zawartej w art. 90d ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Modyfikacja regulacji ustawowej jest zabiegiem niedozwolonym, bowiem przepis ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Dlatego o ile przytoczenie w uchwale przepisów ustawy jest w pewnych sytuacjach dopuszczalne, to jednak zawsze musi być ono dosłowne. W sytuacji, gdy treść przepisów ustawy jest w akcie prawa miejscowego zmodyfikowana mamy do czynienia z nieuprawnioną ingerencją prawodawcy lokalnego w materię przekazaną do uregulowania przez ustawodawcę, co istotnie narusza prawo.

Następnie poza delegację ustawową zawartą w art. 90f u.s.o. wykraczają postanowienia § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, określające zasady przyznawania uczniom stypendium szkolnego, według których pierwszeństwo w uzyskaniu stypendium ma uczeń posiadający orzeczenie o niepełnosprawności. Kolejnym kryterium branym pod uwagę jest pochodzenie z rodziny, w której występuje wielodzietność z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo w uzyskaniu stypendium ma uczeń pochodzący z rodziny o największej licznie dzieci uprawnionych do ubiegania się o stypendium szkolne (ust. 1). W przypadku, gdy zasady określone w ust. 2 nie przyniosą rozstrzygnięcia, o pierwszeństwie decyduje większa liczba dzieci w rodzinnie, uczęszczających do szkoły podstawowej (ust. 2). Dokonując tego rodzaju regulacji Rada w sposób rażący przekroczyła delegację ustawową powierzoną prawodawcy lokalnemu. Warunki przyznawania uczniom stypendium szkolnego zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 90d ust. 1 u.s.o., stanowiącym, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Brak jest kompetencji Rady do jakiegokolwiek ingerowania w te uregulowania. Dlatego za niedopuszczalne należało uznać zapisy uchwały określające komu i w jakich okolicznościach przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu stypendium szkolnego.

Za istotnie naruszający prawo należało uznać także § 10 ust. 2 i § 11 ust. 4 uchwały, w których wskazano, iż postępowanie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania stypendium szkolnego/zasiłku szkolnego w imieniu Wójta Gminy na podstawie uchwały Rady Gminy prowadzi Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej. Możliwość i sposób przekazania kompetencji określonych w art. 90m ust. 1 u.s.o. zostały uregulowane w ust. 2 art. 90m, zgodnie z którym rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Wskazane zapisy uchwały wykraczają poza delegację zawartą w art. 90f u.s.o.

Zasadne okazały się także zarzuty skargi kierowane pod adresem § 11 ust. 1 i 2 uchwały, zgodnie z którymi zasiłek szkolny jest przyznawany na wniosek rodziców, opiekunów prawnych, pełnoletniego ucznia, także odpowiednio dyrektora szkoły. Zasiłek szkolny może być przyznany także z urzędu, w sytuacji przejściowego znalezienia się ucznia i jego rodziny w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, a w szczególności: 1) nagłej ciężkiej choroby, 2) braku środków do życia w związku z nagłą utratą pracy rodziców (opiekunów prawnych) lub głównego żywiciela rodziny, 3) wypadku, uszczerbku na zdrowiu, wymagającego długotrwałego leczenia ucznia, 4) utraty mienia lub wyposażenia w wyniku kradzieży lub włamania do domu, mieszkania ucznia, 5) klęsk żywiołowych, 6) innych, niespodziewanych zdarzeń powodujących straty materialne lub w drastyczny sposób obniżających dochód rodziny ucznia. Po pierwsze Rada dokonała tu nieuprawnionej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o., zgodnie z którymi świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2, a także z urzędu. Tym samym Rada dokonała modyfikacji kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia. Po drugie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90f pkt 4 u.s.o. wykraczają zapisy § 11 ust. 2 uchwały, definiujące pojęcie "zdarzenia losowego". Rada nie jest uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca i nie ma tu znaczenia, że dokonując próby zdefiniowania takiego zdarzenia Rada posłużyła się sformułowaniem "w szczególności" sugerującym podanie jedynie przykładowych sytuacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Go 109/18, CBOSA).

Istotnie narusza prawo również § 12 zaskarżonej uchwały wskazujący, iż w sprawach nieuregulowanych Regulaminem stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz ustawy z dnia 14czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją zawartą w § 12 uchwały Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi, jakimi są ustawy.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutów skargi sugerujących istotne naruszenia prawa przez regulacje zawarte w § 7 uchwały, określającym formy w jakich udzielane jest stypendium szkolne. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że traktowanie r.z.t.p. jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., OSK 1059/10, CBOSA). Uchwała podejmowana na podstawie art. 90f u.s.o., stosownie do pkt 2 tego przepisu, ma określać formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy. W tym przypadku trudno oczekiwać od uchwałodawcy, alby w sposób kazuistyczny określał wszystkie przypadki, kiedy udzielana jest pomoc, w tym pomoc rzeczowa o charakterze edukacyjnym. Mając na uwadze szerokie spectrum sytuacji wymagających zastosowania pomocy, których nie można przewidzieć na etapie tworzenia aktu prawnego należy uznać, iż dopuszczalne jest jedynie ogólne wskazanie sytuacji, w których dana norma ma zastosowanie, przy jednoczesnym podaniu konkretnych przykładów poprzedzonych formułą "w szczególności" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Go 1073/17, CBOSA).

Niezasadny okazał się również zarzut ograniczenia środków dowodowych odnoszący się do § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym dowodów dopuszczalnych do ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14, CBOSA). Taka regulacja Regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., który to ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że przy braku dowodów wskazanych w Regulaminie zastosowanie mają wszystkie reguły dowodowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, 2 i 4, § 12 (pkt I wyroku).

Natomiast eliminacja tych przepisów nie spowodowała dekompletacji zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności w całości. Nadal bowiem uchwała reguluje formy i wysokość pomocy materialnej oraz tryb i sposób jej udzielania - i może w takim kształcie funkcjonować w obrocie prawnym. Dlatego Sąd w pozostałym zakresie - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt II wyroku).

-----------------------

#

2