Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1225/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi S.R. i M. R. na uchwalę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 28 września 2009r. nr XXXIII/321/2009 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu (...) r. Rada Miejska w M. G. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. G. uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w M. G. z dnia (...) r. z późniejszymi zmianami w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. G. (dalej Studium bądź Uchwała).

W dniu (...) r. S. i M. R. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) wezwali Radę Gminy M.G. do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę Uchwały.

Pismem z dnia (...) r. skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli skargę na tę Uchwałę zarzucając naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władzy planistycznej w związku z nadmierną ingerencją w prawo własności nieruchomości zlokalizowanych we wsi K. przez ustanowienie zakazu zabudowy nieruchomości. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona Uchwała w tej części podjęta została niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. M. G., stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...), która zgodnie z zaskarżoną Uchwałą objęta została zakazem zabudowy. Zakaz ten wprowadzony został z uwagi na okoliczność, że obszar, którego dotyczy Studium położony jest w Parku Krajobrazowym Puszczy Zielonka (rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego Nr 4/05 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka). Skarżący jako właściciele przedmiotowej nieruchomości mają interes prawny w tym, by władać nią w pełni praw jakie wynikają z przysługującej im własności. Zmiana Studium związana z brakiem konsekwencji w działaniu organów, spowodowała, że prawo własności skarżących do ich nieruchomości zostało w znaczny i nieracjonalny sposób ograniczone. Postanowienia Studium uniemożliwiają skarżącym dokonanie podziału nieruchomości oraz wydzielenia jej części pod zabudowę, co wprost narusza ich interes prawny. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) wprowadzają różne formy ochrony przyrody, które winny być uwzględnione w procesie planistycznym, z poszanowaniem prawa własności. Zakaz budowy jest jednym z najdalej idących ograniczeń prawa własności, a tym samym jest najdalej idącą ingerencją w prawo własności chronione przepisami art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dokonując oceny zaskarżonej Uchwały w kontekście zasady proporcjonalności uznać należało, że z uwagi na charakter i ład przestrzenny, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, ustanowienie zakazu zabudowy narusza tę zasadę. Nadmierność wynika z tego, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość istnieje zabudowa o znacznym zagęszczeniu. Stąd też, faktycznie obszar ten jest terenem przeznaczonym pod zabudowę na cele mieszkaniowe (budownictwo jednorodzinne). Wprowadzenie zakazu zabudowy w żaden sposób nie przyczyni się do ochrony charakteru zagospodarowania przedmiotowego terenu, w tym do ochrony przyrody na omawianym obszarze. Jednocześnie, z uwagi na charakter zagospodarowania nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich nie można uznać, by wprowadzenie zakazu zabudowy nieruchomości znajdujących się na tym terenie było konieczne dla realizowania zakazu wydzielenia nowych terenów pod zabudowę rekreacyjną bądź mieszkalną, z uwagi na fakt, że nieruchomość skarżących już posiadała taki charakter.

Zaskarżona Uchwała w sposób rażący narusza również przepisy art. 6 ust 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nie uwzględnienie interesu prawnego skarżących oraz dotychczasowego przeznaczenia terenu. Wyżej wskazane przepisy nakazują uwzględnić w Studium uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu (Uchwała nr (...) Rady Miejskiej w M.G. z dnia (...) r. (dalej Studium z 1999 r.) nie czyni zadość niniejszej powinności). Jak wynika z przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprzednie przeznaczenie nieruchomości oparte było o Studium z 1999 r., które nie przewidywało zakazu zabudowy, a nadto w okresie obowiązywania tego Studium wydawane były liczne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy i przeznaczenia terenu, które w obrębie wsi K. stanowiły podstawę powstania zabudowy mieszkalnej (czyniąc ten teren obszarem o zabudowie mieszkalnej). Tak istotna zmiana przeznaczenia zagospodarowania spornych terenów nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i godzi w prawo własności skarżących. Nieuzasadnioną dowolnością postępowania, w ocenie skarżących, jest wprowadzanie postanowień mających na celu doprowadzenie do całkowitego zakazu zabudowy w sytuacji, gdy na obszarze objętym zaskarżonym Studium występuje liczna zabudowa. Zakaz zabudowy jest poważną ingerencją w sferę konstytucyjnego prawa własności, chronionego przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji. Dokonując oceny powyższego naruszenia w kontekście obowiązywania zasady proporcjonalności, uznać należało, że ww. zakaz zabudowy jest ograniczeniem nadmiernym. W ocenie skarżących doszło do zakłócenia proporcji pomiędzy dobrem, które zostało ograniczone tj. prawem własności a celem dla którego to ograniczenie nastąpiło tj. potrzeba ochrony środowiska. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią przepisu art. 10 ust. 1 u.p.z.p w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z wielu, przykładowo tylko wymienionych czynników, wśród których ustawodawca wskazał m.in. dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Wymienione w powołanym przepisie uwarunkowania jakie należy uwzględnić mają charakter równorzędny, a więc przy opracowaniu studium nie można nadać prymatu wymogom ochrony przyrody nad określonym w punkcie pierwszym obowiązkiem uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. W niniejszej sprawie, nie sposób pominąć faktu, że zmienione zaskarżoną Uchwałą Studium z 1999 r. uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. G. (tj. Studium uchwalone uchwałą Nr (...)), w swoim pierwotnym brzmieniu nie przewidywało zakazu budowy na omawianym obszarze. W związku z powyższym skarżący, działając w zaufaniu do organów gminy, mieli uzasadnione podstawy, aby sądzić, że nabywają przedmiotową nieruchomość z możliwością jej późniejszego podziału oraz sprzedaży pod zabudowę mieszkaniową. Tak istotna i niespodziewana zmiana przeznaczenia zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest działaniem gminy, które charakteryzuje się niekonsekwencją, dyskryminacją rzeczywistych potrzeb mieszkańców oraz nadużywaniem przez gminę tzw. władztwa planistycznego.

Jednocześnie, skarżący podnieśli, że nietrafiony jest argument organu, wskazujący, że za zmianą Studium w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy przemawiają uwarunkowania demograficzne, wskazujące na brak potrzeby dalszego rozwoju zabudowy mieszkaniowej na terenie gminy. Przedmiotowe prognozy demograficzne, nie mogą stanowić podstawy dla tak znacznego ograniczenia prawa własności, jak zakaz zabudowy. Jak wynika bowiem z treści załącznika 1a "Uwarunkowania" do zaskarżonej Uchwały wieś K. charakteryzuje się największa dynamiką rozwoju osadnictwa (pkt 1.3.3 -str. 21), wyróżnia się funkcją mieszkaniową (pkt 1.3.4 - str. 23), zaś jedną z rozwijających się funkcji gminy (aktywizująco wpływających na jej rozwój) jest funkcja mieszkaniowa (pkt 1.5 - str. 24), a nadto z Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wynika, że gmina M. G. znajduje się w strefie koncentracji procesów urbanizacyjnych (pkt 1.7 - str. 33). Stąd, uznać należy, że argument demograficzny w świetle wskazanych wyżej kierunków rozwoju gminy, nie stanowi uzasadnienia dla całkowitego zakazu zabudowy we wsi K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Studium zostało sporządzone zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 10, przy równorzędnym uwzględnieniu wszystkich wymienionych w nim podpunktów. Nieprawdą jest twierdzenie, że nastąpiła zaskakująca zmiana Studium - w poprzednim Studium z 1999 r. działka nr (...) miała następujące przeznaczenie: tereny rolnicze, lasy, cieki stałe. Tereny wskazane pod zabudowę mieszkaniową oraz tereny wskazane do zainwestowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone poza terenem działki nr (...).

Przeznaczenie działki nr (...) w Studium z 1999 r. było praktycznie identyczne jak przeznaczenie obecne. Wyjątkiem jest fragment działki, który w nowym Studium przeznaczony jest pod zabudowę letniskową, zmiana ta jednak podnosi wartość nieruchomości i nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Obowiązujące Studium działkę nr (...) przeznacza pod zadrzewienia i zakrzewienia, łąki oraz teren zabudowy letniskowej, w tym aktualny zasięg zagospodarowania.

Reasumując, przeznaczenie w Studium nie tylko uwzględnia wymogi ochrony środowiska, przyrody, ale również uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Ponadto, działka nr (...) ma szczególne uwarunkowania przyrodnicze - znajduje się na terenie strefy C Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka - strefa ochrony krajobrazu naturalnego, podstrefy C2. Zgodnie z rozporządzeniem nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka istnieje szereg zakazów i nakazów ustanowionych dla wyżej wymienionego terenu objętego ochroną przyrody. W § 7 wprowadzono następujące ustalenie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla strefy C2: nie wydzielanie nowych terenów pod działki rekreacyjne i budownictwo we wsiach O., K., P., T. i S., które wyklucza możliwość wyznaczania nowych działek inwestycyjnych.

Nie respektowanie wyżej wymienionego zapisu rozporządzenia, przy opracowaniu projektu studium skutkowałoby niemożnością uzgodnienia projektu zmiany studium przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i tym samym jego uchwalenia.

Ponadto, pomijając kwestie przyrodnicze, wyżej wymieniony dokument został sporządzony, nie tylko biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie, ale również prognozy demograficzne.

Zgodnie z obecnie obowiązującym Studium, przy szacowanej chłonności 30 osób na 1ha, możliwe jest wypełnienie rezerw terenów mieszkaniowych poprzez 23 tys. nowych mieszkańców (obecna liczba mieszkańców M. G. z dnia (...) r. wynosiła 16301 mieszkańców). Z tego zestawienia jednoznacznie wynika, że gmina posiada wystarczającą ilość terenów mieszkaniowych, dlatego, też bezzasadne jest wskazywanie nowych terenów inwestycyjnych w sytuacji, gdy tereny rezerw inwestycyjnych wyznaczone w Studium przewyższają znacznie obecną liczbę mieszkańców gminy. W przypadku działki (...) utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia jest tym bardziej zasadne, że przedmiotowa działka położona jest na terenie prawnie chronionym.

Reasumując, przedmiotowa Uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej wnioskodawców i w konsekwencji nie narusza ich interesu prawnego, a Uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została sprawdzona przez Wojewodę pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi była uchwała dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. miedzy innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacz to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz procedury planistycznej. Zakres kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający (wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 2133/10, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Powyższe dotyczy także procedury zmiany studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały przez skarżących spełnione, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

Do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani tez stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę.

Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu (...) (wyrok NSA z 15 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333). Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakichkolwiek oddziaływania na strefę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienie (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)).

Wobec powyższego podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.G. uchwalonego w dniu (...) r. na interes skarżących, jest wpływem tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej Uchwały.

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na strefę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawa własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżących wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki gruntowej, w stosunku do której w ustaleniach zaskarżonego Studium przewidziano jej przeznaczenie pod zadrzewienia i zakrzewienia, łąki oraz teren zabudowy letniskowej, co spowodowało tym samym wyłączenie możliwość zabudowy mieszkaniowej tych terenów. Zaznaczyć należy, że w poprzednim Studium z 1999 r. działka skarżących przeznaczona była pod tereny rolnicze, lasy i cieki stałe. Zatem, co słusznie wskazał organ, przeznaczenie niniejszej działki w Studium z 1999 r. było praktycznie identyczne ja przeznaczenie w zaskarżonym Studium. Wyjątkiem jest jedynie fragment działki, który w zaskarżonym Studium przeznaczony jest pod zabudowę letniskową.

W okolicznościach niniejszej sprawy o ile nie budzi wątpliwości fakt, że źródłem interesu prawnego skarżących są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw przyjęcia, że interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną Uchwałą.

Nieruchomość skarżących zakwalifikowana została jako teren o symbolu C2 i MN5. Dla obszarów oznaczonych ww. symbolami przewidziano zakazy i ograniczenia. I tak w obrębie C2 przewidziano adaptację istniejącej zabudowy oraz terenów wyznaczonych pod zabudowę przed wejściem w życie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Zgodnie z ww. Planem, w obrębie stref B2, C1, C2 i D, zakazuje się wyznaczania nowych terenów pod zabudowę (...). Natomiast co do obszarów oznaczonych symbolem MN5 wskazano, że obejmują one zabudowę letniskową wolnostojącą, (...) tylko jako adaptacja istniejącej zabudowy oraz w ramach terenów wyznaczonych pod zabudowę przed wejściem w życie Planu Ochrony.

Podkreślić również należy, że działka skarżących ma szczególne uwarunkowania przyrodnicze, bowiem znajduje się na terenie strefy C Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka – strefa ochrony krajobrazu naturalnego , podstrefy C2. Zgodnie z rozporządzeniem nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka w § 7 wprowadzono dla strefy C2 następujące ustalenie: nie wydzielanie nowych terenów pod działki rekreacyjne i budownictwo we wsiach m.in. K., które wyklucza możliwość wyznaczania nowych działek inwestycyjnych.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego Studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego Studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Taki charakter norm sprawia, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na strefę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy – reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania - w granicach upoważnienia ustawowego - norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Zawarte w zaskarżonym Studium stwierdzenie "zakazuje się wyznaczania nowych terenów pod zabudowę" należy traktować jako wskazany w Studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. W kontekście powyższej argumentacji - w ocenie Sądu - nie można podzielić stanowiska skarżących w zakresie dotyczącym istnienia ich legitymacji skargowej i uznać, że wykazali oni naruszenie przez kwestionowaną Uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżących jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego Studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone Studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżących. To nie z ustaleń zaskarżonego Studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Dopiero zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazane przez skarżących ustalenia spornej Uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wywodzą swoją legitymację z faktu, że zaskarżona Uchwała zdeterminuje przyszłe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili podejmowania zaskarżonej Uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie podkreślano, że owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. W doktrynie zaś i orzecznictwie prezentowano stanowisko, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Wskazany powyżej związek pomiędzy planem miejscowym a studium gminnym skłonił Sąd do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżących w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter studium gminnego, ani na wpływ tego studium na sferę praw i interesów skarżącego. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżących ustaleń zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone Studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących. Żaden przepis obowiązującego prawa w chwili uchwalania i zaskarżania przedmiotowego Studium, jak i w chwili obecnej, nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego Studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa - w tym art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego Studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy.(wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2011 r., II SA/Kr 1288/10 dostępne na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl)

Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie można, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wskazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, Lex nr 1138193).

Zaskarżone Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie M.G., ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego Studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej Uchwały i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżących regulacji tej Uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Na skutek podjęcia zaskarżonej Uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie działki należącej do skarżących (jedynie jej fragment przeznaczono pod zabudowę letniskową, takiego przeznaczenia nie było w Studium z 1999 r.). Zmiana ta jak słusznie wskazał organ podnosi wartość niniejszej nieruchomości i nie narusza interesu prawnego ich właścicieli.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały naruszenie, w chwili jej zaskarżenia, ich interesu prawnego, nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 102 ust. 1 u.s.g, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g., która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511).

Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną Uchwałą. Sytuacja ta wykluczała więc możliwość zbadania zarzutów skargi oraz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego Studium.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.