Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 956/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 14 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1 i ust.2 w zw. z art. 61 ust.3; art. 31 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Teza: Prosta anonimizacja pojedynczych dokumentów polegająca na zaciemnieniu (wymazaniu) kilku danych z udostępnianego pisma nie może uzasadniać twierdzenia o przetworzonym charakterze informacji publicznej.

Stwierdzenia takiego nie można jednakże odnosić in gremio do wszystkich przypadków dokonywania anonimizacji informacji publicznych udzielanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie jeżeli z uwagi na istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) dokumentu niezbędne jest podjęcie dodatkowych czaso i pracochłonnych czynności, wykonywanych poza bieżącym działaniem konkretnych organów i wymagających podjęcia przez nie dodatkowego nakładu pracy, to tak udzielana informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Taki charakter może też mieć nagranie z wideorejestratora umieszczonego w nieoznakowanym radiowozie policyjnym.

TEZY

Prosta anonimizacja pojedynczych dokumentów polegająca na zaciemnieniu (wymazaniu) kilku danych z udostępnianego pisma nie może uzasadniać twierdzenia o przetworzonym charakterze informacji publicznej.

Stwierdzenia takiego nie można jednakże odnosić in gremio do wszystkich przypadków dokonywania anonimizacji informacji publicznych udzielanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie jeżeli z uwagi na istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) dokumentu niezbędne jest podjęcie dodatkowych czaso i pracochłonnych czynności, wykonywanych poza bieżącym działaniem konkretnych organów i wymagających podjęcia przez nie dodatkowego nakładu pracy, to tak udzielana informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Taki charakter może też mieć nagranie z wideorejestratora umieszczonego w nieoznakowanym radiowozie policyjnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant: asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r., [...] Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: "uczestnik" bądź "wnioskodawca"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. P. (dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

[...] lipca 2018 roku do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek uczestnika o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie nagrania z prędkościomierza kontrolnego zamontowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...] w czasie pełnienia służby przez st. asp. G. P. i sierż. P. K. w dniu [...] czerwca 2018 r., od godziny 15.30 do godziny 16.00.

Pismem z [...] lipca 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował uczestnika, że żądane we wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej oraz wezwał wnioskodawcę do wskazania powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiedzi na to wezwanie pismem z [...] sierpnia 2018 r. uczestnik wskazał, iż odstępuje od wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrania z wideo-rejestratora z przebiegu całej służby w dniu [...] czerwca 2018 r. i zawęża ten wniosek do nagrania, na którym nieoznakowany radiowóz porusza się w kierunku R. P., przejeżdża [...] w miejscowości B. R. i w pobliżu przejazdu kolejowego wykonuje manewr zawracania, następnie porusza się w kierunku T. , wyprzedza kolumnę pojazdów i porusza się za [...] o numerze rejestracyjnym [...], przejeżdżając w ten sposób cały obszar zabudowany w T. , na koniec zawraca i porusza się w kierunku R. P., a nagranie powinno kończyć się około 300 metrów za znakiem D-42 w miejscowości T.. Jednocześnie wskazał, że szczególnym istotnym dla interesu publicznego powodem udostępnienia wnioskowanej informacji jest realizacja celów statutowych "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w L. (dalej: "Stowarzyszenie"), którego uczestnik jest członkiem.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także: u.d.i.p.), odmówił uczestnikowi dostępu do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, by spełnienie jego żądania było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu, działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie ogółu nie jest samoistnie wystarczające dla wykazania przesłanki udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej przetworzonej.

W odwołaniu od tej decyzji uczestnik zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:

1. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 24 Zarządzenia Nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2017 r. w sprawie pełnienia służby na drogach, poprzez przyjęcie, że:

a) udostępnienie kopii fragmentu pliku audiowizualnego z wideorejestratora wiązałoby się z koniecznością podjęcia dodatkowych technicznych działań oraz zaangażowania specjalisty z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji, podczas gdy w rzeczywistości (zgodnie z przepisami zarządzenia Komendanta Głównego Policji) wszelkie operacje na danych zarejestrowanych przy użycia wideorejestratora wykonuje kierownik komórki organizacyjnej Policji właściwej do spraw ruchu drogowego;

b) Komendant Miejski Policji w B. P. nie dysponuje informacją żądaną przez wnioskodawcę, gdy tymczasem zgodnie z § 24 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2017 r. kierownik komórki organizacyjnej Policji właściwej do spraw ruchu drogowego lub wyznaczony przez niego policjant w ramach sprawowanego nadzoru nad wykorzystaniem wideorejestratora zabezpiecza przez okres niezbędny do zapewnienia prawidłowego toku postępowania zarejestrowany materiał, stanowiący lub mogący stanowić dowód w tym postępowaniu;

2. art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez pominięcie tego, że udostępnienie kopii fragmentu pliku audiowizualnego z tzw. wideorejestratora nie posiada charakteru informacji przetworzonej, gdyż w rzeczywistości informacja ta znajduje się zabezpieczona w komputerze służbowym i wystarczy ją po prostu skopiować.

3. art. 8 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia.

[...] września 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z [...] września 2018 r. organ pierwszej instancji dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Po rozpoznaniu odwołania uczestnika, organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że jest ono bezzasadne i wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że co do zasady przepisy u.d.i.p. nie wymagają osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego, w celu uzyskania dostępu do informacji publicznej. Jednakże ta zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do żądania informacji przetworzonej, której uzyskanie następuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ pierwszej instancji nie kwestionował, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Odmówił jednak ich udostępnienia ze względu na nie wykazanie przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej.

Zdaniem organu odwoławczego, opracowanie (przetworzenie) posiadanej informacji źródłowej, to jest pełnego zapisu wideorejestratora zamontowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...], zawierającym prawnie chronione dane umożliwiające identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów, a także przebieg czynności służbowych podejmowanych przez funkcjonariuszy, wiązałoby się z koniecznością podjęcia dodatkowych technicznych działań oraz zaangażowania specjalisty z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji. Organ wyjaśnił, iż czynności które miałby wykonać specjalista z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji polegałyby na anonimizacji danych mogących umożliwić identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów, które to dane znajdują się na nagraniu o które wnioskował odwołujący się. Wbrew zaś zarzutom wnioskodawcy, udostępnienie żądanej informacji nie jest prostą czynnością polegającą na skopiowaniu nagrania z komputera służbowego na stosowny nośnik, lecz wymagałoby dokonania czasochłonnej i technicznie skomplikowanej anonimizacji.

Powyższa decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez Stowarzyszenie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z uwagi na naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego nie wykazano, że żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej;

- art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dlaczego żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz w wyniku niespełnienia przesłanki formalnej odmowy udostępnienia informacji, poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego;

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., poprzez nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw;

- art. 61 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tych uchybień organy naruszyły także przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, nie rozważył go i nie poddały ocenie, w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., mającym w niniejszej sprawie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że choć przywołane w cytowanym pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie posiada definicji legalnej, to należy przyjąć, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które zasadniczo wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Pojęcie to trzeba więc odnieść do sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zmuszony jest w celu zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy przedsięwzięcia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania pewnych nowych cech. Uzyskanie takich informacji winno się zatem wiązać z potrzebą ich koniecznego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać choćby na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ dokumentów oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. To oznacza, że także samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, dodatkowo zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 431/17).

Z tego względu należy stwierdzić, że informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, ale nierzadko powstaje ona w wyniku zgromadzenia bądź przekształcenia danych, w tym zanonimizowania i usunięcia tych danych, jakie są objęte tajemnicą prawnie chronioną, co wymaga działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, utrudniających normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i wykonywanie jego zadań.

Wskazać należy, że prawidłowe zidentyfikowanie żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Z powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. To oznacza, że przepis ten, wskutek uzależnienia dostępu do informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Nie budzi zarazem wątpliwości, że przepis ten, w zakresie, w jakim wprowadza omawianego ograniczenie prawa do informacji publicznej, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 27/14, OTK-A 2019 r. poz. 5).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wnioskodawca zażądał udostępnienia nagrania z prędkościomierza kontrolnego zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...] w czasie pełnienia służby przez st. asp. G. P. i sierż. P. K., w dniu [...] czerwca 2018 r., od godziny 15.30 do godziny 16.00, w części dotyczącej nagrania, na którym radiowóz ten "porusza się w kierunku R. P., przejeżdża znak D-42 w miejscowości B. R. i w pobliżu przejazdu kolejowego wykonuje manewr zawracania, następnie porusza się w kierunku T. , wyprzedza kolumnę pojazdów i porusza się za [...] o numerze rejestracyjnym [...], przejeżdżając w ten sposób cały obszar zabudowany w T., na koniec zawraca i porusza się w kierunku R. P.". Nagranie powinno kończyć się "około 300 metrów za znakiem D-42 w miejscowości T.".

Jak trafnie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie wyjaśniły prawidłowo, dlaczego – w ich ocenie – żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, a to z uwagi na to, że organ nie jakichkolwiek ustaleń odnośnie zakresu anonimizacji koniecznej w sprawie.

Uchybienie to bezsprzecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wymaga podkreślenia, że aby uznać informację publiczną żądaną przez podmiot wnioskujący o jej udostępnienie za informację przetworzoną, konieczne jest niebudzące wątpliwości wykazanie tej okoliczności przez podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji. Jak wskazano bowiem wyżej, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzależnienia dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a tym samym prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Oczywiste jest więc, że ograniczenie to musi być interpretowane ściśle.

Nie kwestionowane jest przy tym, na co również wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oceny charakteru informacji publicznej należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, na gruncie której dochodzi do sporu w tej kwestii.

Nie budzi wątpliwości, że anonimizacja pojedynczych dokumentów polegająca na zaciemnieniu (wymazaniu) kilku danych z udostępnianego pisma nie może uzasadniać twierdzenia o przetworzonym charakterze informacji publicznej.

Stwierdzenia takiego nie można jednakże odnosić in gremio do wszystkich przypadków dokonywania anonimizacji informacji publicznych udzielanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przeciwnie jeżeli z uwagi na istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) dokumentu niezbędne jest podjęcie dodatkowych czaso i pracochłonnych czynności, wykonywanych poza bieżącym działaniem konkretnych organów i wymagających podjęcia przez nie dodatkowego nakładu pracy, to tak udzielana informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Taki charakter może też mieć nagranie z wideorejestratora umieszczonego w nieoznakowanym radiowozie policyjnym.

Wbrew odmiennym zarzutom i twierdzeniom skarżącego uznać należy zatem, że objęte wnioskiem informację mogą zostać uznane za informacje przetworzoną, o ile rzecz jasna objęty wnioskiem fragment nagrania z wideorejestratora zawiera w ogóle dane, które powinny zostać zanonimizowane, tj. usunięte z udostępnionej informacji publicznej.

Mając na względzie niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy niniejszej, wskazać trzeba, że skoro wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania – to jest rejestracji obrazu i dźwięku, to niewątpliwie mogło ono zawierać nie tylko dane dotyczące pojazdów poruszających się po drodze publicznej, takie jak w szczególności numer rejestracyjny pojazdu, jego markę i model, ale też inne dane wymagające anonimizacji, jak utrwalenie wizerunku uczestników ruchu drogowego, a więc nie tylko kierujących pojazdami, lecz również innych osób przebywających w pojazdach znajdujących się na drodze oraz pieszych.

Stosownie bowiem do wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z 22 września 2017 r. w sprawie pełnienia służby na drogach (Dz. Urz. Kom. Gł. P. z 2017 r. poz. 64 - dalej: zarządzenie), policjant, pełniąc służbę z wykorzystaniem pojazdu Policji wyposażonego w wideorejestrator, jest obowiązany zasadniczo do rejestrowania obrazu i dźwięku, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia wszystkich zachowań uczestników ruchu drogowego od momentu wyjazdu z jednostki organizacyjnej Policji do powrotu do tej jednostki (§ 21 ust. 1 zarządzenia). Oczywiste jest więc, że zakres utrwalonych przy pomocy omawianego urządzenia kontrolnego musi umożliwiać – w miarę możliwości – pełne ustalenie zachowań uczestników ruchu drogowego, tak by umożliwić ujawnienie przestępstwa bądź wykroczenia oraz niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do schwytania jego sprawcy (§ 23 ust. 1 zarządzenia).

Z powyższego wynika, że z uwagi na charakter danych utrwalonych w nagraniu z prędkościomierza kontrolnego zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...] w czasie pełnienia służby przez st. asp. G. P. i sierż. P. K. [...] czerwca 2018 r., od godziny 15.30 do 16.00, w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, przekształcenie tego zapisu, w celu udostępnienia wnioskodawcy, mogłoby wymagać podjęcia takich czynności, których suma prowadziłaby do powstania nowej jakościowo informacji.

W tym kontekście ponownie należy przypomnieć, że użycie wideorejestratora w pojeździe policyjnym ma na celu rejestrację obrazu i dźwięku, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia wszystkich zachowań uczestników ruchu drogowego.

Celem nagrania z wideorejestratora pozostaje więc rejestracja zachowań uczestników ruchu drogowego. Usunięcie z takiego nagrania danych osób uczestniczących w ruchu drogowym, w tym danych pojazdów, którymi osoby te się poruszają, dotyczy zatem samego sedna i istoty wykonanego nagrania.

Z uwagi na cyfrowy charakter zapisu wideorejestratora anonimizacja takich danych nie sprowadza się do prostego zaciemnienia określonych miejsc nagrania, lecz wymaga ingerencji w treść nagrania, a więc jego przekształcenia.

Po trzecie jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej czynności tych nie byłby w stanie wykonać sam organ, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przeciwnie usunięcie takich danych wymagałoby zaangażowania odrębnej jednostki w postaci Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji, jak też użycia specjalistycznego oprogramowania komputerowego.

Z tych też względów, mając na uwadze istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) przedmiotowego nagrania z wideorejestratora, stwierdzić należy, że objęte wnioskiem informacje mogą zostać uznane za informacje przetworzone, o ile rzecz jasna objęty wnioskiem fragment nagrania z rejestratora zawiera dane, które powinny zostać zanonimizowane, tj. usunięte z udostępnionej informacji.

Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ poczynił wyczerpujące ustalenia pozwalające na zweryfikowanie, czy istotnie żądany do udostępnienia dokument (plik) wymaga tak daleko idących modyfikacji, że informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę należałoby uznać za mającą charakter informacji przetworzonej, co słusznie zarzuciła strona skarżąca. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym, kluczowym dla sprawy zakresie, sprowadza się bowiem jedynie do wskazania, że wskazana wyżej osoba zmuszona byłaby do podjęcia czynności, które "polegałyby na anonimizacji danych mogących umożliwić identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów".

Należy mieć zaś na względzie, że wobec kwestionowania przez wnioskodawcę – w toku postępowania odwoławczego – charakteru żądanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej, koniecznym było zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpujących i precyzyjnych rozważań odnoszących się do zakresu koniecznej w sprawie anonimizacji oraz ewentualnie innych czynności związanych z przekształceniem zapisu z wideorejestratora, w celu udostępnienia tego nagrania stronie. Ponownie bowiem podkreślić trzeba, że o tym, czy informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, jest informacją prostą czy też przetworzoną, rozstrzyga nie rodzaj czynności, jakie należy wykonać w celu jej udzielenia, lecz przede wszystkim ilość tych czynności oraz związany z tym czas i nakład pracy, jaki musi poświęcić organ na te czynności (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17).

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

W wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2436/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednak można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

NSA podkreślił przy tym uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów.

W odniesieniu do rozstrzyganej sprawy szczególną uwagę należy zwrócić na to, że NSA w orzeczeniu tym wskazywał w kontekście czasochłonności czynności niezbędnych do udzielenia informacji na to, że część przekazanej dokumentacji zawiera dane stanowiące tajemnice przedsiębiorców, które - w przypadku udostępnienia wnioskodawcy - wymagałyby anonimizacji, jak też podkreślał, że potrzeby odpowiedniego przetworzenia żądanej informacji nie należy zawsze utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.

W analogiczny sposób kwestie te ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17

Wprawdzie w roku tym NSA wskazał, że co do zasady nie jest przetworzeniem informacji publicznej np. przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych a także anonimizacja danych objętych ochroną to jednak zauważył przy tym, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.

Szczególną uwagę należy zwrócić na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wprost utożsamił z przekształceniem informacji potrzebę anonimizacji wielu dokumentów.

W orzeczeniu tym podkreślono także jak ważne dla oceny charakteru danej informacji jako informacji przetworzonej jest dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących zakresu koniecznej w sprawie anonimizacji oraz innych czynności związanych z przekształceniem żądanej informacji, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem organów obu instancji było zatem jednoznaczne i zarazem precyzyjne wskazanie, jakie to "dodatkowe techniczne działania" oraz w jakim zakresie "zaangażowanie specjalisty z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji były konieczne dla udostępnienia spornej informacji publicznej. Trzeba bowiem wskazać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może ograniczyć się w tym zakresie do ogólnikowych stwierdzeń, albowiem mogłoby to prowadzić do całkowitej dowolności w interpretowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Mając zaś na względzie charakter tej instytucji prawnej, rodziłoby to również ryzyko jej nadużywania, w celu uniemożliwiania korzystania podmiotom uprawnionym z korzystania z przysługującego im prawa, które podlega ochronie konstytucyjnej.

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy nie określił precyzyjnie zakresu czynności, jakie należało podjąć w ranach koniecznej w sprawie anonimizacji oraz ewentualnie innych czynności dotyczących przekształceniem spornego nagrania z wideorejestratora, w celu udostępnienia go stronie. W szczególności zaś żaden z organów nie ustalił w ogóle czy na żądanym fragmencie nagrania zarejestrowane zostały jakiekolwiek dane i wizerunki uczestników ruchu, które podlegałyby usunięciu z udostępnianego nagrania.

W konsekwencji organ uchylił się od wyjaśnienia okoliczności istotnej dla wyniku sprawy, bo przesądzającej o tym, czy rzeczywiście informacja publiczna, której udostępnienia domagał się uczestnik, miała charakter informacji przetworzonej. W świetle wskazanych wyżej uwag oczywiste jest zaś, że dopiero niebudzące wątpliwości wyjaśnienie powyższej kwestii dawałoby podstawę do wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem przedmiotowej informacji.

Stwierdzić zatem należało, że organ drugiej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta skutkowała również istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony, wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a., co także uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W związku z tym, że analogicznych uchybień dopuścił się także organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Odnosząc się twierdzeń zawartych w skardze, należy dodatkowo wskazać, że powołany w niej § 24 zarządzenia nie prowadzi do wniosku, że niezgodne z prawem byłoby prowadzenie modyfikacji zapisu przedmiotowego nagrania z wideorejestratora przez wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "specjalistę z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Policji były konieczne dla udostępnienia spornej informacji publicznej. Przepis ten wskazuje jakie czynności – w ramach sprawowanego nadzoru nad wykorzystaniem wideorejestratora – wykonuje kierownik komórki organizacyjnej Policji właściwej do spraw ruchu drogowego, użytkującej pojazd Policji wyposażony w wideorejestrator lub wyznaczony przez niego policjant. Do obowiązków tych należy:

- zabezpieczyć zarejestrowany materiał dotyczący zachowań uczestników ruchu drogowego i przechować go przez okres nie krótszy niż 30 dni;

- zabezpieczyć przez okres niezbędny do zapewnienia prawidłowego toku postępowania zarejestrowany materiał, stanowiący lub mogący stanowić dowód w tym postępowaniu;

- podejmować decyzję o zniszczeniu wspomnianego materiału, w szczególności na podstawie informacji uzyskanej od policjanta prowadzącego postępowanie;

- prowadzić na formularzu, którego wzór określa załącznik nr 3 do zarządzenia, rejestr zabezpieczonych lub zniszczonych materiałów, o których mowa wyżej.

Z przepisu tego nie wynika więc, by określone w zarządzeniu zadania kierownika właściwej jednostki Policji lub wskazanego przezeń funkcjonariusza Policji, z zakresu nadzorem nad wykorzystaniem wideorejestratora w celach operacyjnych, mogły stać na przeszkodzie korzystaniu z konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie zatem przepis ten nie uniemożliwia podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej zlecić – o ile jest to konieczne – innej osobie, posiadającej w tym zakresie wymagane kwalifikacje, podjęcie dodatkowych czynności zmierzających do usunięcia danych ustawowo chronionych z zarejestrowanego wideorejestratorem materiału, w taki sposób, by mógł on zostać udostępniony w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze to, że dla zastosowania trybu udostępnienia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., koniecznym jest wykazanie przez organ, że żądana do udostępnienia informacji ma charakter informacji przetworzonej. Organ będzie miał też na względzie, że celem wytworzenia takiej, jakiej udostępnienia – co do zasady – domaga się wnioskodawca, informacji publicznej jest rejestracja pełnego obrazu wszystkich osób i pojazdów poruszających się na drodze publicznej, zmierzająca do wykrycia wykroczeń lub przestępstw popełnianych przez uczestników ruchu drogowego. Przekształcenie zatem wspomnianej informacji, takie jak wyżej opisano, może stanowić na tyle istotną modyfikację tego nagrania, że powstaje w jego wyniku nowa informacja, pozbawiona elementów informacji pierwotnej.

W tym celu w pierwszej kolejności organ powinien przede wszystkim ustalić czy na żądanym fragmencie nagrania zarejestrowano w ogóle tego rodzaju dane uczestników ruchu, które podlegałyby anonimizacji z uwagi prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W zakończeniu zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną kwestię.

Otóż w sprawie organy przyjęły, że skarżącemu należy wydać nagranie w formie zanonimizowanej pomimo, że okoliczność taka nie wynikała wprost z treści samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze, że stanowiska takiego nie zakwestionowano ani we wniesionym odwołaniu, ani też w innych pismach złożonych w sprawie, uznać należy, że jest ono zgodne z rzeczywistą wolą osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Gdyby jednak okazało się, że faktycznie wnioskodawca żąda udostępnienia nagrania z wideorejestratora w formie niezanonimizowanej to wówczas organy powinny oceniać ten wniosek pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyrażonej w nim zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W tym zakresie podzielić należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 79/18 (wydanego zresztą z udziałem Stowarzyszenia [...]), który wskazał, że skoro zapis z wideorejestratora jest informacją publiczną, to do jego udostępnienia co do zasady może mieć także zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składały się kwoty: [...] zł wpisu uiszczonego od skargi (k.28), [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k.40) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł za postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji.