Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art51.ust.4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi D. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. i W. K. solidarnie kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, w czasie oględzin w dniu 20 grudnia 2004 r. stwierdzono, iż inwestor realizując rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] należącego do D. i W. K., dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] września 2001 r. nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. PINB w [...] nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego D. i W. K. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych i opisem technicznym robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Starosta [...] uchylił własną decyzję z dnia [...]września 2001 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], udzielił pozwolenia na wykonanie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, wg projektu budowlanego zamiennego. Organ zaznaczył, że w toku postępowania, prowadzonego w przedmiotowej sprawie R. M. podniósł, iż inwestor W. K. "przekroczył granicę działki i wszedł z budowlą na teren naszej posesji przy ul. [...], tj. wpuścił belki swojego stropu w naszą ścianę". Organ wskazał, że ustalił, iż rozbudowę spornego obiektu budowlanego, zaprojektowano na bazie istniejącej ściany budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], usytuowanego przy ul. [...] w [...].

Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny spornej inwestycji i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania R. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Powyższa decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania R. M., została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Skargę na powyższą decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2009 r. wniósł R. M.. Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności po przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy stanu technicznego spornego budynku mieszkalno-usługowego PINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r. wniósł R. M.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził po raz kolejny projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie ww. budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł R. M.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 jak również do zawartych w decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, iż należy wyjaśnić kwestię oparcia stropu przedmiotowej inwestycji o ścianę konstrukcyjną budynku D. i W. K. Organ powiatowy był zatem zobowiązany ustalić, czy ściana szczytowa budynku należącego do inwestorów została usytuowana z przekroczeniem granicy, oraz czy usytuowanie stropów i ich zmiana z drewnianych na żelbetowe była właściwa. Wskazano, iż projektant W. C. winien wyjaśnić wątpliwości co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym w porównaniu do projektu budowlanego pierwotnego. Powyższe wytyczne zostały także zawarte w uzasadnieniu decyzji [...]WINB nr [...] uchylającej w całości decyzję PINB nr [...], ze względu na niespełnienie przez organ I instancji wszystkich wskazań sądu. W ww. decyzji [...]WINB wskazał m.in., że fakt, iż projekt budowlany pierwotny, jak i przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spornej inwestycji nie przewidywały wykonania dodatkowej ściany od strony budynku należącego do R. M., nie oznacza, że inwestor nie może takiej ściany wykonać w oparciu o projekt budowlany zamienny, który w swoich rozwiązaniach będzie przewidywał budowę takiej ściany.

W uzasadnieniu decyzji PINB nr [...] podano, iż K. uzyskali w dniu [...] września 2001 r. decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na ww. nieruchomości. Projekt budowlany przewidywał rozbudowę budynku od strony zaplecza działki oraz remont budynku. W ramach remontu miała być wykonana m.in. wymiana stropów z drewnianych na żelbetonowe, stropy miały być oparte o istniejącą ścianę pomiędzy inwestorami a skarżącym. Projekt budowlany nie przewidywał budowy nowej ściany dla oparcia stropów. W czasie realizacji robót objętych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę granica między działkami wg ewidencji gruntów przebiegała przez środek ściany pomiędzy działkami. W związku z powyższym, zdaniem organu powiatowego wykonanie stropu żelbetonowego w miejsce drewnianego nie było i nadal nie jest odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępstwa zaś dotyczą elewacji, geometrii dachu, otworów okiennych i drzwiowych. PINB stwierdził także, że ściana obciążona stropami spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych, a więc jest bezpieczna w użytkowaniu. Ponadto organ powiatowy w ww. rozstrzygnięciu wskazał, iż budowa niezależnej ściany od strony inwestora jest technicznie niemożliwa, ponieważ musiałaby być odsunięta od osi spornej ściany o min. 103 cm, co stoi w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowa ściany, zdaniem rzeczoznawcy wymaga posadowienia jej na niezależnym fundamencie o szerokości min. 50 cm, ze względu na graniczny odpór gruntu pod ścianą sporną, wykop pod nowy fundament w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego może spowodować wypchnięcie gruntu spod niego i naruszyć jego bezpieczeństwo konstrukcyjne.

W ocenie [...]WINB powyższe uzasadnienie decyzji PINB, stoi w sprzeczności z zaleceniami WSA w Warszawie, zawartymi w wyroku Sądu z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2197/09). Wskazał, że w ww. wyroku podano, iż w postępowaniu naprawczym rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, wkraczające w sferę własności sąsiedzkiej, mają znaczenie, albowiem realizacja robót budowlanych polegająca na dostosowaniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, oprócz spełnienia wymagań technicznych, powinna uwzględniać granice nieruchomości zajętej pod budowę. Wedle postanowienia Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] (a więc na działce R. M.) powstał wcześniej niż budynek usytuowany na działce nr ew. [...] (Państwa K.) i że dzieląca oba budynki ściana należy konstrukcją do budynku posadowionego na działce nr ew. [...]. Ponadto Sąd Okręgowy w [...] wskazał, iż ściana szczytowa stanowi technicznie integralną część budynku R. M., w związku z tym nie można przyjmować, że granica pomiędzy nieruchomościami biegnie jej środkiem, dlatego Sąd ustalił granicę pomiędzy ww. działkami w ten sposób, iż cała przedmiotowa ściana należy do właściciela działki nr ew. [...]. Wskazany w ww. postanowieniem sądu przebieg granicy rozdzielającej działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] potwierdza także mapa sytuacyjna granicy spornych działek. Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy nie wziął powyższych wytycznych pod uwagę, wskazując jedynie, że w projekcie pierwotnym ściana pomiędzy budynkami była w jednej linii ze ścianą projektowanej rozbudowy, zaś w projekcie zamiennym ściany te przesunięte są w stosunku do siebie. Zdaniem PINB ściana projektowanej rozbudowy została wykonana z uskokiem spowodowanym ociepleniem przez W. K. ściany od wewnątrz budynku, uskok nie powstałby gdyby R. M. zgodził się ocieplić ścianę rozbudowy od zewnątrz budynku. W ocenie tutejszego organu niniejsza argumentacja pozostaje bez wpływu na przedmiot postępowania. Oparcie stropu o ścianę konstrukcyjną nieruchomości, której właścicielem jest skarżący narusza granice jego działki, a tym samym ogranicza prawo do korzystania przez skarżącego z wykonywania prawa własności, tj. np. chęci dokonania rozbiórki obiektu, którego to prawo dotyczy. Inwestor powinien oprzeć sporny strop o ściany znajdujące się w granicach jego nieruchomości, nie zaś nieruchomości R. M.. W związku z tym organ powiatowy miał mieć na uwadze czy rozwiązania projektowe nie wykraczają poza granice własności inwestora. Ponadto jak już wskazano w decyzji [...]WINB nr [...] organ I instancji winien zaakceptować tylko taki projekt budowlany zamienny spornej inwestycji, który będzie przewidywał oparcie stropu spornej inwestycji o ściany posadowione przez inwestora w granicach własnej nieruchomości.

Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej budowy nowej ściany szczytowej między spornymi działkami, w której stwierdzono m.in.: "Budowa niezależnej ściany szczytowej od strony W. K. jest technicznie niemożliwa, ponieważ musiałaby być odsunięta od osi spornej ściany o min. 103 cm, co byłoby sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdzie minimalna odległość winna wynosić 150 cm, [...]WINB podkreślił, że w przedmiotowej opinii ograniczono się jedynie do udowodnienia, iż nie jest możliwe wykonanie nowej ściany w istniejących warunkach. Nie przeanalizowano alternatywnych rozwiązań technicznych, np. możliwości wzmocnienia istniejącego fundamentu poprzez jego odcinkowe podbijanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. złożyli D. K. i W. K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie o uwzględnienie przez organ II instancji skargi w całości tj. uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi bezwzględną przeszkodę w prowadzeniu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, na co wskazuje się aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skoro inwestor legitymuje się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wydaną na podstawie art. 55 pkt 2 i 3 i art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jak w niniejszej sprawie, a zatem legalnie użytkuje obiekt po jego rozbudowie od chwili uzyskania tejże decyzji, nie jest możliwe, dopuszczalne, jak twierdzi organ, prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest spór pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości sprowadzający się do tego, że inwestorzy w ramach przedmiotowej inwestycji w miejscach dotychczasowego zakotwiczenia konstrukcji drewnianej w ścianie na granicy według ostatniego orzeczenia sądu cywilnego należącej do Pana M., wykorzystywanych jeszcze od okresu międzywojennego, zakotwiczyli nowoczesną, bezpieczną konstrukcję metalową (wymiana starych spróchniałych belek na stabilne belki nowe). Taka sprawa jest typową sprawą z dziedziny prawa cywilnego, którą już po wykonaniu i legalnym zakończeniu (pozwolenie na użytkowanie) mógłby ewentualnie zajmować się wyłącznie sąd powszechny na gruncie kodeksu cywilnego - prawa sąsiedzkiego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że PINB wydając decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 oraz zawartych w decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. K. i W. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wyniki sprawy:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu tego przepisu obejmuje swoim zakresem oprócz przepisów prawa administracyjnego materialnego również inne gałęzie prawa w tym prawo cywilne i regulowane nim prawo własności nieruchomości;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie w niniejszym stanie faktycznym postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo istnienia dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] a udzielających skarżącym pozwolenia na użytkowanie zarówno części usługowej jak i mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce ew. [...] ul. [...] w [...].

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2981/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na utrwalone w doktrynie i w orzecznictwie sądowym poglądy dotyczące rozumienia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego mowa jest o doprowadzeniu "wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", co w związku z ust. 7 art. 51 należy rozumieć, że przepis ten dotyczy również robót budowlanych już wykonanych. Prawdą jest, jak podaje się w skardze kasacyjnej, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjęto pogląd, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisów oznacza, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LexPolonica nr 2324178; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, "Palestra" 2011, nr 1–2, s. 128; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 listopada 2009 r., II SA/Rz 377/09, LexPolonica nr 2125745; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1815/09, LexPolonica nr 2511675; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LexPolonica nr 1138086; Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540–541; R. Godlewski [w:] Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, pod red. H. Kiślowskiej, Warszawa 2010, s. 259; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Glinicki, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682).

Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Prawa budowlanego, należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku takiego planu zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyroki NSA z: 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LexPolonica nr 3036446; 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LexPolonica nr 2580564).

Jeżeli natomiast wykonane robot budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego np. art. 151 k.c., który stanowi: "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze".

NSA wskazał ponadto, że w pkt 2 skargi kasacyjnej podnosi się, iż w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 51 pomimo istnienia w obrocie prawnym dwu ostatecznych decyzji administracyjnych, udzielających skarżącym pozwolenia na użytkowanie zarówno części usługowej jak i mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego, w związku z tym naruszono przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w dniu 16 maja 2014 r. na rozprawie pełnomocnik skarżących załączył do akt sprawy:

– decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) udzielającą W. i D. K. pozwolenia na użytkowanie części usługowej powstałej w wyniku remontu i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się w [...] przy ul. [...], przeprowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] czerwca 2001 r.

– decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) udzielającą D. i W. K. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego – I i XVII kat. obiektu, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. ul. [...], w części obejmującej pomieszczenia mieszkalne.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowym, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to nie może mieć miejsca wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego), co wynika z tego, że ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, LexPolonica nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, LexPolonica nr 2561683; 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, Lex nr 992654; 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, "Gazet Prawna" z 3–5 sierpnia 2012 r., nr 150, s. B9; 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, niepubl.; wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, Lex nr 1320781).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odnosząc się do kwestii uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu stwierdził, że nie podziela poglądu o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, co wydaje się zbyt mało powiedziane w okolicznościach niniejszej sprawy. Poza tym stwierdzenie to brzmi tak, jakby Sąd nie akceptował zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a.

Stwierdził, że postępowanie administracyjne (naprawcze) w niniejszej sprawie toczy się już od ponad dziesięciu lat, w którym to czasie organ pierwszej instancji wydawał czterokrotnie decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, które następnie uchylał w całości organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zauważył, że zasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie wskazania na kwestie, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie pozwala na przewidywanie szybkiego zakończenia postępowania w tej sprawie.

NSA wskazał, że w rozpoznawanej po raz kolejny sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 wydał wyrok, co zgodnie z art. 153 p.p.s.a. powoduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w zaskarżonym wyroku podobnie jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wielokrotnie odwołują się do ww. wyroku z 16 marca 2010 r. i do brzmienia art. 153 p.p.s.a., jednak brak jest jednoznacznej analizy treści tego wyroku, z której by wynikało co należy traktować jako oceną prawną a co jako wskazania do dalszego postępowania, gdyż tylko te elementy uzasadnienia są wiążące w sprawie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pięciokrotnie negatywnie ocenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. za to, że organ nie zastosował się do "wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 oraz zawartych w decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r." Jednak za każdym razem odwołuje się do treści uzasadnienia powyższego wyroku i oceny wykonania zaleceń Sądu dokonanej przez organ odwoławczy w swojej decyzji. Brak w tych rozważaniach własnych ustaleń Sądu, w której części uzasadnienia wyroku z dnia 16 marca 2010 r., VII SA/Wa 2197/09 została wyrażona ocena prawna i czego ona dotyczy, a w której wskazania co do dalszego postępowania, które to elementy uzasadnia są jedynie wiążące w dalszym postępowaniu.

W sytuacji, kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, w której wcześniej zapadł wyrok (prawomocny), ustalenie zakresu związania tym wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a. należy do Sądu, a nie do organu odwoławczego, którego decyzję kontroluje Sąd.

NSA zauważył też, że związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń sądów administracyjnych, a nie decyzji organów odwoławczych, co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym "wytyczne" zawarte w decyzji organu odwoławczego Sąd zdaje się traktować na równi z "wytycznymi" zawartymi w wyroku Sadu z 16 marca 2010 r. (wyroki NSA z: 26 października 2010 r., II OSK 1644/09, Lex nr 746706, 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, Lex nr 1121155, 25 września 2012 r., II OSK 930/11, niepubl.).

Poza tym oceniając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. należy mieć na uwadze, że roboty budowlane, w których sprawie organy prowadzą postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zostały wykonane w 2002 r. na postawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. ([...]).

Postępowanie w sprawie odstępstw od decyzji z [...] września 2001 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]. ul. [...], zostało wszczęte 22 grudnia 2004 r. (k. 4). Przed tym jednak decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. udzielił W. i D. K. pozwolenia na użytkowanie części usługowej powstałej w wyniku remontu i rozbudowy budynku (...).

Decyzja Starosty [...] z [...] września 2001 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w [...]. ul. [...] została uchylona dopiero decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r. (k. 7). Wcześniej jednak bo decyzją z dnia [...] marca 2005 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał D. i W. K. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych (...). Powyższa decyzja PINB z [...] marca 2005 r. nie została zaskarżona i w odniesieniu do tej decyzji były wydawane kolejne decyzje PINB na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Rozgraniczenie spornych nieruchomości nastąpiło postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...] (k. 18).

Natomiast decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zostały po raz pierwszy poddane kontroli sądowej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, jakie miały miejsce na przestrzeni lat w jakich toczyło się postępowanie, a w szczególności dokładnie ustalając zakres związania (art. 153 p.p.s.a.) wynikający z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę spornej inwestycji była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1153/12) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2689/12 zawarł ocenę prawną.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 190 w zw. z art. 170 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni prawa uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego poddał analizie treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 w celu ustalenia zakresu związania tym wyrokiem.

WSA w swoim wyroku zawarł ocenę prawną o dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oraz konieczności uwzględniania w postępowaniu naprawczym doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem naruszonych dóbr chronionych przepisami również prawa cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 16 maja 2014 r. zawarł odmienną ocenę prawną w obydwu kwestiach.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to nie może mieć miejsca wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego), co wynika z tego, że ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania mocy obowiązującej.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny powołując się stwierdzenia zawarte w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego o doprowadzeniu "wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", stwierdził, że w związku z ust. 7 art. 51 tej ustawy, przepis ten dotyczy również robót budowlanych już wykonanych. Następnie dokonał wykładni prawnej, jak należy rozumieć wskazane w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego określenie "doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Wskazał, że "doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Prawa budowlanego, należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku takiego planu zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli natomiast wykonane robot budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego.

Zatem Sąd mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 190 w zw. z art. 170 p.p.s.a. doszedł do przekonania, że wobec odmiennych ocen prawnych dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok WSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 nie zawiera ocen prawnych wiążących organ i Sąd przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy.

W przedmiotowej sprawie, zostały wydane dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowane obiektu budowlanego: jedna, jeszcze przed wszczęciem postępowania (dotycząca użytkowania części usługowej), druga w toku już wszczętego postępowania naprawczego (dotycząca użytkowania pomieszczeń mieszkalnych). Należy jednak mieć na uwadze, że roboty budowlane, w których sprawie organy prowadzą postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zostały wykonane w 2002 r. Skoro roboty budowlane zostały wykonane w 2002 r. i została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) udzielająca inwestorom pozwolenia na użytkowanie części usługowej powstałej w wyniku remontu i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, to niedopuszczalne było prowadzenie postępowania naprawczego w tej części. Należy więc powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zachodzi niedopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego. Organ nie powinien wszczynać postępowania a już wszczęte postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odmienna sytuacja występuje w stosunku do rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, w części obejmującej pomieszczenia mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) udzielająca inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, w części obejmującej pomieszczenia mieszkalne, została wydana w oparciu o decyzję o ostateczną decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2009 r., który utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Ale obie wskazane decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2197/09).

Skoro zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o decyzję, która została następnie uchylona (przez Sąd), to zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. udzielającą inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, w części obejmującej pomieszczenia mieszkalne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, otworzy drogę do postępowania naprawczego. Do tego czasu korzysta ona z domniemania mocy obowiązującej.

Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odwołania R. M. od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. organ odwoławczy winien zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego, które winno być wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji (decyzję w ostatniej instancji wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]).

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.