Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 9 pkt 6c ppkt a, art. 88d ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. sprawy ze skargi M. T.- C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. T.- C. i B. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. C. i M. T.-C. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 10H/10J na działkach nr 65/29 i 65/30, obr. [...] (pierwotnie część dz. 65/8 po podziale dz. 65/18) oraz działce nr ewid. 65/13 (pierwotnie część dz.65/8) i fragmencie działki drogowej 65/4 w obr. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 12 października 2012 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacji) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. A., przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B. (ul. A./ C.) część działki nr 65/8, obręb [...] i część działki drogowej nr 65/4, obręb [...]. Jednocześnie do organu wpłynęło 5 innych wniosków, różnych wnioskodawców na takie same inwestycje zlokalizowane na różnych fragmentach tej samej działki nr 65/8, w obrębie [...] i tej samej części działki drogowej nr 65/4, obręb [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] zostały natomiast wydane decyzje: Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] o warunkach zabudowy dla pozostałych ww. inwestycji na innych fragmentach tej samej działki 65/8 i tym samym fragmencie dz.65/4. W wyniku odwołania od wszystkich ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu [...] wydało sześć odrębnych decyzji, utrzymujących w mocy wszystkie decyzje Prezydenta Miasta Ł. .

Na skutek skarg złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na 6 ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. Sąd postanowił połączyć ww. sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Po wydaniu ww. decyzji o warunkach zabudowy, Sąd Rejonowy dla Ł. –Ś. w Ł. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. A. w ten sposób, że z działki o nr 65/8 zostały wydzielone działki o nr 65/13, 65/14, 65/15, 65/16, 65/17, 65/18, 65/19, 65/20. Powstało tym samym 8 działek, w tym między innymi działka o nr ewid. 65/18 przeznaczona pod zabudowę, działka o nr ewid. 65/13 przeznaczona pod drogę dojazdową do wydzielonych działek oraz działka nr ewid. 65/20, na fragmencie której położony jest użytek ekologiczny "D.". W oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] inwestor zrealizował na działce o nr ewid. 65/18 budynek mieszkalny jednorodzinny, dwulokalowy wraz z infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi. W dniu 22 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. budynku. Kolejnym zaś krokiem był podział działki o nr ewid. 65/18 na dwie działki budowlane o nr ewid. 65/29 i 65/30. W art. 96 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 709/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po połączeniu ww. spraw, oddalił skargi.

W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA stwierdził, że "nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy brakuje planu miejscowego, a Studium jest aktem prawa wewnętrznego i jego obowiązywanie ma ograniczony zakres. Brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlega krajowemu porządkowi prawnemu".

NSA za zasadny natomiast uznał - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że "szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci domu mieszkalnego, wniesionych przez różne podmioty, które w toku postępowania administracyjnego dokonywały przekształceń struktury własnościowej i prawnej i doprowadziły w konsekwencji do sytuacji, że każdy z wniosków rozpatrywany był odrębnie, chociaż już w toku postępowania doszło do sytuacji, w której w istocie chodzi o jedną lub więcej inwestycji, realizowanych przez znacznie mniejszą liczbę inwestorów i obejmujących więcej niż jeden dom mieszkalny". Sąd wskazał, że w sposób oczywisty rzutuje to na parametry inwestycji, w tym m.in. zapotrzebowanie na wodę i energię, rozwiązania dotyczące odprowadzania ścieków i rozwiązania komunikacyjne. Taki sposób działania inwestorów doprowadził do sytuacji, w której przyjęte w odrębnych decyzjach potrzeby w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, planowane sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ulegały zmianom, a zawarte we wnioskach odrębne charakterystyki i potrzeby stały się nieadekwatne do rzeczywistości. Brak odpowiednich zbiorczych informacji o projektowanych inwestycjach miał niewątpliwy wpływ na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Rzeczywisty zakres inwestycji, odmienny od poszczególnych wniosków wymagał także rozważenia wpływu takiej inwestycji i jej łącznego obszaru na tereny objęte ochroną w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] ustanawiającą użytek ekologiczny "D.". NSA podzielił również podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 88 f ust. 5, art. 88k pkt 1 i 4, art. 88l ust 1 pkt 3 w zw. z art. 88i ustawy Prawo wodne, bowiem z akt sprawy wynikało, że wypowiadający się w tej sprawie organ wskazywał na posiadane w danej chwili, tymczasowe i niepełne materiały, w sytuacji gdy przygotowywane były nowe opracowania, z których może wynikać występujący na danym terenie stan zagrożenia powodziowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/ Łd 434/16 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta Ł. . Od powyższego wyroku WSA skargi kasacyjne wnieśli wszyscy inwestorzy planowanych inwestycji, w tym między innymi wnioskodawca. W dniu 4 października 2017 r. wyrokiem sygn. akt II OSK 1348/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł między innymi o oddaleniu skargi wnioskodawcy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stał się zatem prawomocny od dnia 4 października 2017 r. W wyroku tym Sąd kontrolując legalność zaskarżonych decyzji Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzających je decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], z których każda na wniosek innej Spółki, ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych oraz wjazdu/wyjazdu z ul. A., przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B. (ul. A. / C.) na części działki nr 65/8 oraz części działki drogowej 65/4, stwierdził, że związany jest stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15. Zwrócił przy tym uwagę na brzmienie art. 170 p.p.s.a., stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając na względzie powyższe Sąd wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazany przez sąd przepis prawa dotyczy określenia charakterystycznych parametrów inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi również ocenił, że w toku postępowania organy obu instancji naruszyły również przepisy art. 88f ust. 5, art. 88k pkt 1 - 4 art. 88l ust. 1 pkt 3 w związku z art. 88i ustawy Prawo wodne poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii zagrożenia powodziowego.

W tej sytuacji, w związku z wyrokami - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego - w wyniku których między innymi decyzja Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy Nr [...] została uchylona, pismem dnia 29 grudnia 2017 r. wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień i potwierdzenia żądań z wniosku z dnia 12 października 2012r. oraz ewentualne skorygowanie go. W dniu 29 stycznia 2018 r. inwestor złożył pismo, w którym poinformował, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dnia 12 marca 2018 r. pełnomocnik inwestora złożył uzupełnienie pierwotnego wniosku, a dnia 27 kwietnia 2018 r. pismem skorygował projektowaną szerokość elewacji frontowej obiektu. Uzupełniony wniosek zawierał określenie zapotrzebowania na media dla planowanej inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zapotrzebowanie z miejskiej sieci na wodę, gaz i energię elektryczną oraz zapotrzebowanie na odprowadzenie ścieków do kanalizacji lokalnych, tj. zbiorników bezodpływowych oraz stosowne umowy z gestorami mediów. Jednocześnie, w uzupełnionym wniosku, odnosząc się do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., tj. do określenia charakterystycznych paramentów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, inwestor zawarł informację, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko, gdyż znajduje się poza obszarem użytku ekologicznego "D.", dla którego zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...]z dnia [...] nie ustalono otuliny, tj. strefy ochronnej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 10H/10J na działkach nr 65/29 i 65/30, obr. [...] (pierwotnie część dz.65/8 po podziale dz. 65/18) oraz działce nr ewid. 65/13 (pierwotnie część dz.65/8) i fragmencie działki drogowej 65/4 w obr. [...].

Pismem z dnia 14 września 2018 r. M. T.-C. złożyła wniosek o uzupełnienie na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Ł.. W dniu 19 września 2018 r. B. C. złożył w organie I instancji wniosek o uzupełnienie na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] M. i B. C. w dniu 28 września 2018r. złożyli za pośrednictwem poczty elektronicznej (EPUAP) odwołanie od decyzji [...] Prezydenta Miasta Ł., wnosząc o jej uchylenie.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 7 września 2018r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia 25 października 2018 r. Kolegium stwierdziło w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, iż odwołujący wnieśli wskazany środek odwoławczy przed otrzymaniem wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w kwestii złożonego w ustawowym terminie wniosku o uzupełnienie decyzji.

Pismem z dnia 12 października 2018 r. oraz kolejno pismami z dnia 16 października 2018 r., z dnia 17 października oraz 24 października 201 8r. M. T.-C. oraz B. C. złożyli pisma zatytułowane "odwołanie - uzupełnienie do sprawy", które Kolegium uznało za odwołanie od decyzji nr [...] złożone w ustawowym terminie. W odwołaniu tym, jak i wszystkich kolejnych pismach, strony wniosły o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, zarzucając jej przede wszystkim niezgodność z wyrokami NSA sygn. akt II OSK 536/15 z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1348/17 z dnia 4 października 2017 r. oraz WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 434/16 z dnia 28 października 2016 r.

Ponadto strona zarzuciła:

- wykorzystanie w procedowaniu decyzji map z roku [...], na których znajdują się obiekty wybudowane bez decyzji wz, są zmienione rzędne terenu, teren jest podwyższony i zmienione są stosunki wodne niezgodnie z Prawem wodnym, w sytuacji gdy powinna to być mapa z [...], ta która była aktualna na czas złożenia wniosku z dnia 12 października 2012r.

- ustalona linia zabudowy jest niezgodna z linią zabudowy istniejącą na ul. C., również gabaryty obiektów odbiegają od istniejącej zabudowy,

- decyzja została skierowana do nieprawidłowego podmiotu gospodarczego bowiem działka na której powstał obiekt stała się od 2017r. własnością spółki E.,

- obszar rozpatrywany został oceniany bez uwzględnienia istnienia użytku ekologicznego i terenu zalewowego rzeki F.,

- powstałe po podziale działki nie odpowiadają wielkością działek przewidzianych w Studium,

- do analizy urbanistycznej przyjęto działkę drogową i w związku z tym sześciokrotnie zaliczono ją do powierzchni inwestycji co w sposób oczywisty wpływa na parametry,

- na terenie zalewowym (a takim jest teren inwestycji) niedopuszczalne jest budowanie bezodpływowych zbiorników na nieczystości, a takowe zostały w tym przypadku zlokalizowane,

- nie wydano odrębnej decyzji na realizację drogi wewnętrznej.

Zważywszy na treść wniesionego środka zaskarżenia i zawarty w nim wniosek o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 pkt 5 i pkt 7 k.p.a. oraz termin złożenia Kolegium, jak już wyżej wskazano, postanowiło o rozpatrzeniu go w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, po uprzednim przywołaniu treści art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja – działka nr ewid. 65/29, 65/30 (powstałe z podziału działki nr ewid. 65/18) oraz działka nr ewid. 65/13 (także pierwotnie cz.dz.65/8) i fragment działki drogowej 65/4 w obr. [...], w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku 3 x 30m = 90 m od terenu objętego wnioskiem. W celu prawidłowego wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy oraz dla zachowania ładu przestrzennego w kontekście sąsiedniej zabudowy, organ uznał, że w obszarze analizy winny znaleźć się wszystkie nieruchomości, do których dojazd odbywa się przez tę samą drogę wewnętrzną co wnioskowane działki, czyli wszystkie działki budowlane położone wzdłuż ul. A. oraz ul. C. . W związku z powyższym rozszerzono nieznacznie minimalny obszar analizy w kierunku zachodnim o nieobjęte nim działki zlokalizowane wzdłuż ul. C. - o działki o nr: 106/16, 106/7. W obszarze analizy - jak podkreślił organ uwzględniono wbrew twierdzeniom strony odwołującej, działki na których znajduje się użytek ekologiczny "D.".

Organ podkreślił, że w granicach obszaru analizy dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren inwestycji graniczy z działkami budowlanymi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wybudowanymi na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i oddanymi są do użytkowania. Fakt, że w późniejszym czasie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego nie stanowi, że powstały w warunkach samowoli budowlanej. Od wschodu na fragmencie szerokości działki nr 65/13, tj. ok. 9,0m oraz od południa na fragmencie o szerokości obu działek teren inwestycji graniczy z użytkiem ekologicznym "D.", ustanowionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...]. Teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej - ul. B. (dz.64/13) poprzez drogę wewnętrzną - ul. A. (dz.65/4) i projektowany wjazd/wyjazd. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Inwestor przedłożył umowy zawarte z odpowiednimi gestorami sieci w zakresie dostaw mediów. Umowy odnoszą się do, każdego lokalu mieszkalnego osobno:

- zaopatrzenie w wodę - umowa ZWiK nr [...] z dnia [...] i umowa nr [...] z dnia [...] - dotyczące dostawy wody do nieruchomości ul. A. 10H i J,

- zaopatrzenie w energię elektryczną - umowa kompleksowa z A nr [...] z dnia [...] i umowa kompleksowa z A [...] z dnia [...] dotyczące sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usługi dystrybucji do nieruchomości przy ul. A. dz. 65/18/1/2, przeznaczenie obiekty: gospodarstwa domowe;

- zaopatrzenie w gaz - umowa kompleksowa z B: nr [...] z dnia [...] i umowa kompleksowa z B : [...] z dnia [...] - dotyczące dostawy gazu do nieruchomości;

- odprowadzenie ścieków sanitarnych - do szczelnych zbiorników bezodpływowych.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że teren inwestycji sąsiaduje z użytkiem ekologicznym "D.", pismem z dnia 27 marca 2018 r. wystąpiono do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych UM. o informację, czy na nieruchomości istnieją formy ochrony przyrody oraz czy dla przedsięwzięć w bezpośrednim sąsiedztwie z użytkiem ekologicznym "D." są jakieś ograniczenia zabudowy wynikające z przepisów prawa. Z pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM. z dnia 3 kwietnia 2018r. wynika, że w granicy terenu objętego wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), ani działki te nie wchodzą w skład takich form. Ponadto nie ma danych o występowaniu na przedmiotowych nieruchomościach gatunków chronionych, o których mowa wart. 6 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Wskazano natomiast, że składniki przyrody występujące na nieruchomości podlegają ochronie na zasadach ogólnych - na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów zawartych w ustawach: o ochronie przyrody oraz z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze. zm.) - co Kolegium podkreśliło w odniesieniu do zarzutu strony o istnieniu gatunków chronionych ropuch i żab.

Organ wskazał także - w związku z położeniem nieruchomości na obszarze przyległym do użytku ekologicznego "D.", że ograniczenia i zakazy wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "D." dotyczą jedynie granic obszaru chronionego. Wokół użytku ekologicznego nie była ustanowiona strefa otuliny, będąca buforem dla pośrednich oddziaływań zewnętrznych, dla której przewidywane byłyby ograniczenia w zabudowie. Możliwości ustanowienia otuliny wokół użytku ekologicznego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W piśmie podkreślono nadto, że w związku z położeniem przedmiotowego terenu w sąsiedztwie rzeki F. i jego dopływu działki objęte wnioskiem mają niekorzystne do zabudowy warunki hydrologiczne. W świetle jednego z dostępnych opracowań ekohydrologicznych ("Identyfikacja przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenia związane ze spływem wód powierzchniowych", T. Stolarska i Łukasiewicz 2013), wykonanego na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej teren ten znajduje się w zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w nowym Studium uwarunkowań.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, iż w związku ze wskazaniem wyroku NSA sygn. akt II OSK 536/15 stanowiącym, iż "wypowiadający się w tej sprawie organ wskazywał na posiadane w danej chwili, tymczasowe i niepełne materiały, w sytuacji gdy przygotowywane były nowe opracowania, z których może wynikać występujący na danym terenie stan zagrożenia powodziowego" Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa wskazał, że odnośnie uwarunkowań hydrologicznych nie dysponuje w chwili orzekania innymi danymi źródłowymi, niż te które wykorzystał, tj.:

- mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, udostępnione pod adresem http://mapy .isok.gov.pl/imap/- na stronie prowadzone przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej;

- zlecone przez MPU, opracowanie pt. "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania" (Zalewski 2007 i in.), wykonane przez Międzynarodowe Centrum Ekologii PAN na potrzeby obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Ł.;

- zlecone przez MPU opracowanie pt. "Identyfikacja przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenia związane ze spływem wód powierzchniowych" (Stolarska i Łukasiewicz 2013).

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że pismem z dnia 9 maja 2018 r. organ wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o udzielenie informacji, czy teren w rejonie ul. A. – C. położony jest na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią lub obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) i z tego tytułu obowiązują ograniczenia w jego zagospodarowaniu (art. 40 ust 1 pkt 3 lub art. 88l ust. 1 Prawa wodnego) i czy dla przedmiotowego terenu sporządzono mapy zagrożenia powodziowego lub mapy ryzyka powodziowego. Organ zwrócił się również o udzielenie odpowiedzi, czy planowana inwestycja narusza przepisy art. 88f ust.5, art. 88k pkt 1 i 4, art.88l ust. 1 pkt 3 w związku z art.88i ustawy Prawo wodne.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 29 maja 2018r. znak: [...] poinformowało, że "teren działek nr 65/27,65/28 obręb [...] Ł. znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią oraz poza innymi obszarami prezentowanymi na mapach zagrożenia powodziowego oraz studium ochrony przeciwpowodziowej. Dla analizowanego terenu nie opracowano map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, a zakazy, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88 ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne odnoszą się wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, co wynika wprost ze wskazanej podstawy prawnej. Ustalenia zawarte w art. 88f ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odnoszą się wyłącznie do terenów wskazanych w art. 88d ww. ustawy, a więc obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku: zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, a także zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego, a wskazane we wniosku tereny działek znajdują się poza ww. obszarami. Zakazy określone w art. 81 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne odnoszą się wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w art. 88k pkt 1i pkt 4 ww. ustawy określono działania obejmujące ochronę ludzi i mienia przed powodzią. Art. 88i uchylonej ustawy Prawo wodne, odnosi się do etapu przygotowania wstępnej oceny ryzyka powodziowego, sporządzenia map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego oraz przygotowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym".

Następnie Kolegium wskazało, że pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM. dodatkowo wyjaśnił, iż przedstawiona opinia WOŚiR z dnia [...] i [...] o istniejących przeciwwskazaniach do zabudowy dawnej działki nr 65/8 nie ma odzwierciedlenia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a wynika z dostępnych opracowań ekohydrologicznych wykonanych na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Obszar zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1% wskazany w ww. opracowaniach hydrologicznych i w dokumencie planistycznym nie jest tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art.9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne, który w świetle art. 88f ust. 5 ww. ustawy, może być uwzględniony w decyzjach o warunkach zabudowy. Nie jest też tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jej obecny "kształt" jest konsekwencją upływu czasu pomiędzy pierwotnie wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a ponownym rozpatrzeniem wniosku inwestora. Wbrew twierdzeniom strony, zaskarżona decyzja ustalająca warunki ma prawidłową podstawę prawną.

Kolegium stwierdziło przy tym, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Jednocześnie oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zdaniem Kolegium z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej. Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium odnosząc się do zarzutów, iż organ I instancji ustalił parametry wskaźnika zabudowy i gabarytów obiektu bez należytego uzasadnienia, podniosło, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. § 5 ust. 2 dopuszcza zaś wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Autor analizy wskazał, że dla analizowanego obszaru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 0,05 do 0,19 (średnio 0,13 ). Wyliczony wskaźnik dla nowej zabudowy - ok. 0,13. W decyzji organ ustalił wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek przeznaczonych pod zabudowę (działki o nr ewid. 65/29 i 65/30) ustalono od 0,13 do 0,17, tj. od średniego wskaźnika zabudowy z obszaru analizy do wskaźnika, występującego w obszarze analizy, do wnioskowanego, który nie przekracza maksymalnego występującego na działce przy ul. A. (dz.65/10). Kolegium uznało parametr za prawidłowy i nienaruszający ładu przestrzennego. Przy czym w świetle złożonego odwołania zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom strony, ustalony wskaźnik zabudowy jest stricte dla terenu podlegającemu zainwestowaniu tj. działki 65/29 i 65/30 bez działki drogowej.

Zdaniem Kolegium, podobnie sytuacja ma się z parametrem wysokości elewacji frontowej. Stosownie do brzmienia § 7 ww. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak wynika z analizy, w przyjętym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 3 m do ok. 8,0 m. (średnio - 5 m). Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - 6,0 m. Na podstawie § 7 ust. 4 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do gzymsu, attyki, okapu, ustalono dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego od 5,0 m do 6,0 m, tj. od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizy do wysokości występującej w obszarze analizy, w tym wysokości elewacji budynków położonych na bezpośrednio sąsiadujących działkach. Wysokość ta nie przekracza maksymalnej wysokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizy. Kolegium stwierdziło, że tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego obiektu nie zaburzy ładu przestrzennego.

Odnosząc się zaś w dalszej kolejności do zarzutu stron o braku dwukondygnacyjnych i dwulokalowych budynków przy ul. C., co stanowi o braku podstaw do ustalenia takich parametrów, organ II instancji wskazał, że kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być traktowana jedynie jako możliwość powstania budynków tego samego rodzaju co istniejące. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W ocenie Kolegium nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym, bowiem celem ustawodawcy było wprawdzie zachowanie ładu przestrzennego, ale nie blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Następnie Kolegium wskazało, że kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest szerokość elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym - na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w przyjętym obszarze analizy zawiera się w przedziale od ok. 9,0 m do ok. 20 m (średnio 14 m - tolerancja ± 20% tj. od 11,2 m do 16,8 m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego -16-17 m. Na podstawie § 6 ust. 1 - szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku mieszkalnego określono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z tolerancją ± 20% tj. od 11,2 m do 16,8 m. Zdaniem Kolegium zgodzić się trzeba z organem I instancji, że tak ustalona wartość pozwoli na zachowanie zastanego w przestrzeni ładu, kształtowanego przez obiekty już istniejące. A taki sposób wyznaczenia omawianego parametru pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Przechodząc natomiast do pozostałych parametrów planowanej zabudowy Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Kierując się tymi ustaleniami Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie zabudowa mieszkaniowa wzdłuż południowej granicy ul. C. zlokalizowana jest w zróżnicowanych odległościach od granicy z działką drogową - tj. od ok. 5 m do ok. 10 m. Zabudowa wzdłuż wschodniej granicy ul. A. usytuowana jest w odległości ok. 5 m od granicy z działką drogową. Teren działek przeznaczonych pod zabudowę objętą wnioskiem przylega do działki nr ewid. 65/13, będącej terenem inwestycji, ale stanowiącej drogę dojazdową. Istniejące budynki mieszkalne położone na działkach sąsiednich, stojące wzdłuż tej drogi usytuowane są w jednakowej odległości od granicy z działką nr 65/13 - tj. w odległości 5,0 m. Ponadto Kolegium wskazało, że na podstawie § 4 ust. 1 - w celu zachowania ładu przestrzennego wyznaczono: - nieprzekraczalną linię zabudowy, wzdłuż północnej granicy działek o nr 65/29 i 65/30, w odległości 5,0 m od granicy drogi dojazdowej na działce nr 65/13, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium taki sposób wyznaczenia przedmiotowego parametru pozwoli, wbrew twierdzeniom odwołujących, na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.

Nadto, mając na uwadze zarzut odwołania odnoszący się do wybudowania drogi wewnętrznej bez wniosku inwestora oraz odrębnych decyzji organu Kolegium wskazało, że działka drogowa nr 65/13 stanowi drogę dojazdową do wydzielonych działek, będącą przedmiotem niniejszego wniosku, została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]. Z kolei okoliczność braku ściany ogniowej w budynkach nie stanowi przedmiotu postępowania przed Kolegium.

W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium odniosło się do kwestii związania wnioskiem inwestora, stwierdzając, że nie może tego wniosku ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami inwestora. Skoro zatem inwestor wskazał we wniosku, jako teren inwestycji, dwie działki ewidencyjne to organ orzekający w sprawie może, dla tak określonego terenu inwestycji, bądź ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Zdaniem Kolegium na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badane prawo inwestora do terenu objętego wnioskiem, nie ma też znaczenia, kto był i kto jest nowym właścicielem działki.

W kwestii zaś zarzutów odwołujących, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla obiektów planowanych, a nie już istniejących, Kolegium wyjaśniło, co już wcześniej wskazano, że przedmiotowa decyzja jest wydana po pierwsze, w sytuacji uchylenia przez sąd pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że w organie I instancji złożony jest i wymaga rozpatrzenia wniosek inwestora. Po drugie natomiast, obowiązujące przepisy stanowią, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem planowania przestrzennego, a jej celem jest ustalenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego. Decyzja ta stanowi zatem niezbędny element procesu mającego na celu ustalenie zgodności planowanego zamierzenia z przepisami, w sytuacji gdy na danym terenie nie ma obowiązującego planu miejscowego. Organ odwoławczy zauważył także, iż zgodnie z przepisami projekt zagospodarowania działki lub terenu, musi być sporządzony na aktualnej w chwili orzekania, mapie do celów lokalizacyjnych. Jest to niezbędne chociażby z punktu widzenia ustalenia istniejącej zabudowy, jej cech, a także odniesienia tego do inwestycji, której dotyczy postępowanie.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że zasada związania orzeczeniem Sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organy administracji, jak i Sąd ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane są do stosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W określeniu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organy administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK1296/10).

W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Nie dopatrzyło się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Prawidłowo przy tym ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. T.-C. i B. C..

W uzasadnieniu skargi skarżący, przytaczając obszernie treść przywołanego powyżej wyroku NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17, podnieśli, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] jest sprzeczna z tym wyrokiem, gdyż go nie realizuje. Wskazali nadto, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], spełnia kryteria unieważnienia zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2, pkt 5 i pkt. 7 k.p.a.

W ocenie skarżących powoływanie się Prezydenta Miasta Ł., jak również Kolegium na decyzje Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł., jest także sprzeczne z ww. wyrokiem NSA z dnia 4 października 2017 r. Uzyskane w trakcie procedowania opinie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. w tej sprawie nie mają znaczenia, gdyż tylko prawomocne wyroki WSA w Łodzi i NSA podają dla tej nieruchomości obowiązującą wykładnię prawa na podstawie art. 170 i art. 190 p.p.s.a.

Skarżący wskazali nadto, iż zacytowane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] opracowania dotyczące problematyki zagrożenia powodziowego nie są jednymi opracowaniami. Na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w [...] G. wraz z Europejskim Regionalnym Centrum Ekohydrologii pod auspicjami UNESCO wykonało na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanie pt. "Zagrożenie powodziowe i charakterystyka przyrodnicza doliny F. od źródła cieku do jego ujścia". W ocenie skarżących niedopełnienie obowiązku ustawowego przez Prezydenta Miasta Ł. spowodowało, że powyższe opracowanie nie zostało uwzględnione w opracowaniu HYDRO-PORTALu Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Zdaniem skarżących nieprawdę podaje Kolegium w zaskarżonej decyzji powołując się na pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego WODY POLSKIE z dnia [...] znak [...], że: "... teren działek nr 65/29 i nr 65/30 obr. [...] Ł. znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią oraz poza innymi obszarami prezentowanymi na mapach zagrożenia powodziowego oraz studium ochrony przeciw powodziowej". Tereny zalewowe rzeki F. nie podlegały aktualizacji, ani opracowaniom KZGW. Zgodnie z informacją PGW Wody Polskie opublikowaną w dniu 19 września 2018 r. na stronie internetowej ".. na podstawie art. 171 ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne została wykonana aktualizacja map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego dla wybranych odcinków rzek". Rzeki objęte przeglądem nie są rzekami przepływającymi przez Ł. . Aktualizacja pozostałych map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego opracowanych w I cyklu planistycznym, w zakresie wynikającym z przeglądu MZP i MRP nastąpi w terminie do 22 grudnia 2019r., który wynika z Dyrektywy Powodziowej".

Skarżący podkreślili, że w związku z niedopełnieniem ustawowego obowiązku przez Prezydenta Miasta Ł. (art. 88i ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r.) i wysłaniem do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej opracowań A Projektu z 2011r. pt. "Zagrożenia powodziowe i charakterystyka przyrodnicza doliny F. od źródła cieku do jego ujścia" oraz pt. "Identyfikacja przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenia związane ze spływem wód powierzchniowych" wykonane w 2013r., zostały przekazane do KZGW w dniu 30 maja 2014 r. (pismo MPU w Ł. z dn. 16.04.2016 r. znak [...]), więc nie mogły być uwzględnione w I cyklu planistycznym. W ocenie skarżących powyższe opracowania jednoznacznie wskazują, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zalewowym wodą stuletnią.

W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że lokalizacja na działkach powstałych z podziału dz. nr 65/8 obr. [...] w Ł. 12 zbiorników bezodpływowych na ścieki jest naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne i art. 77 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 20017 r. Prawo wodne i zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 i pkt. 11 lit. b u.p.z.p. wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WODY POLSKIE.

Nadto lokalizacja osiedla domów dwukondygnacyjnych, dwulokalowych przy wybudowanej nowej drodze bez wniosku inwestora i bez odrębnej decyzji wzzt na nią w dwóch liniach jest zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] spełnia przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji, ale nie spełnia w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Na ul. C. i ul. A. w Ł. występują tylko budynki parterowe i parterowe z użytkowym poddaszem, jednorodzinne posiadające duże ogrody z różnorodną roślinnością. Natomiast po podziale działek wydzielonych z dz. nr 65/8 obr. [...] posesje posiadają wielkość od powierzchni - 384 m2 (dz. nr 65/21) do powierzchni - 643 m2 (dz. nr 65/32), co nie odpowiada działkom występujących przy ul. C. i ul. A. w Ł.. Budynki postawione w dwóch liniach nie są kontynuacją obowiązującej linii zabudowy.

Skarżący wyjaśnili dalej, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji wzzt dla planowane drogi dojazdowej do nieruchomości zlokalizowanych na działkach powstałych z podziału dz. nr 65/8 obr. [...] w Ł. i nie uzyskał odrębnej decyzji wzzt na realizację tej drogi, co jest naruszeniem art. 52 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 55 ustawy u.p.z.p. Pomimo braku wniosku i decyzji wzzt w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję pozwolenia na budowę drogi nr [...] Powyższe postępowanie jest związane z wydanymi decyzjami wzzt dla nieruchomości zlokalizowanych na działkach powstałych z podziału dz. nr 65/8 obr. [...] w Ł. . Do każdej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dodano powierzchnię drogi różniącą się między sobą powierzchnią od 926 m2 do 1026 m2, aby zmniejszyć wskaźnik zabudowy. To samo zrobiono w nowych decyzjach wzzt z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dodając powierzchnie drogi zgodnie z księgą wieczystą tj. - 1008,75 m2 oraz powierzchnię drogi publicznej, tj. działki drogowej nr 65/4, obr. [...] o pow. - 300,57 m2.

Skarżący podnieśli również, iż w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono przekazanej przez nich drogą elektroniczną EPUAP w dniu 17 października 2018 r. odwołania - uzupełnienia prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5-ciu, wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr 104/2 do nr 104/8 obr. [...] i drogi dojazdowej do tych budynków na dz. nr 65/8 obr. [...] oraz prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Także wydanie decyzji na budowę drogi na działce nr 65/13 obr. [...] wydzielonej z dz. nr 65/8 obr. [...], w ocenie skarżących, jest naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.

Nadto skarżący podnieśli, iż do wydania decyzji wzzt z dnia [...] o warunkach zabudowy wykorzystano mapę do celów lokalizacyjnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonaną przez [...] Ośrodek Geodezji w Ł. w dniu [...] pod nr ewid. [...] w skali 1:1000. Mapa ta podaje rzędne terenu podniesionego przez inwestora niezgodnie z decyzjami wzzt z dnia [...] oraz niezgodnie z obowiązującym prawem, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. i jest usiłowaniem legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżących jest to naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., a za tym również art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, M. T.-C. i B. C., na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, pkt. 5 i pkt. 7 w zw. art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., wnieśli o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. 10H/10J dz. nr 65/29 i dz. nr 65/30 obr. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. Sąd oddalił wnioski skarżących o połączenie spraw z ich skarg na podstawie art. 111 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w "jedno postępowanie przed WSA w Łodzi".

Skarżący poparli skargę, wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego i złożyli do akt sprawy szereg dokumentów, w tym kopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., III Wydział Karny z dnia [...], sygn. akt [...], wydanego po rozpoznaniu ich zażalenia na postanowienie o umorzeniu śledztwa, uchylające zaskarżone postanowienie w sprawach w nich opisanych (w pkt I-X, w tym w pkt V-X dotyczących naruszeń prawa przy wydawaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie poszczególnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oraz w pkt. XII-XXXIV) i przekazujące w tym zakresie sprawę Prokuraturze Rejonowej Ł.-B. do ponownego rozpatrzenia oraz utrzymujące to postanowienie w pozostałej sprawie, opisanej w pkt XI. Ponadto skarżący złożyli kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 czerwca 2010 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianej do realizacji na działkach m.in. o nr 65/8, obręb [...] położonych w Ł. w rejonie ulic C. / H. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującej w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Ł., na które powoływali się w toku postępowania odwoławczego.

Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A.10H/10J na działkach nr 65/29 i 65/30, obr. [...] (pierwotnie część dz. 65/8 po podziale dz. 65/18) oraz działce nr ewid. 65/13 (pierwotnie część dz. 65/8) i fragmencie działki drogowej 65/4 w obr. [...].

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] nr [...] została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, uchylającym m.in. wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. A., przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B. (ul. A. / C.) część działki nr 65/8, obręb [...] i część działki drogowej nr 65/4, obręb [...] (nr [...]). Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku i odrzucił skargę kasacyjną I. spółki z o.o. z siedzibą w Ł., podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co do konieczności uchylenia m.in. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wskazując na konieczność dokonania oceny, czy w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w oparciu o wniosek inwestora określający rzeczywiste granice terenu inwestycji oraz charakterystykę inwestycji.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wyjaśnić przy tym należy, że ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć zatem należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art.153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 985/16, dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...], z perspektywy realizacji powyższego obowiązku przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim wskazać, iż w powołanym wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, będąc związany na podstawie art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a. wykładnią prawa zawartą w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15, za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślił, że szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci domu mieszkalnego, wniesionych przez różne podmioty, które w toku postępowania administracyjnego dokonywały przekształceń struktury własnościowej i prawnej i doprowadziły w konsekwencji do sytuacji, że każdy z wniosków rozpatrywany był odrębnie, chociaż już w toku postępowania doszło do sytuacji, w której w istocie chodzi o jedną lub więcej inwestycji, realizowanych przez znacznie mniejszą liczbę inwestorów i obejmujących więcej niż jeden dom mieszkalny. Jak przyjął Sąd, rzutuje to na parametry inwestycji, w tym m.in. zapotrzebowanie na wodę i energię, rozwiązania dotyczące odprowadzania ścieków i rozwiązania komunikacyjne. Taki sposób działania inwestorów doprowadził do sytuacji, w której przyjęte w odrębnych decyzjach potrzeby w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, planowane sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ulegały zmianom, a zawarte we wnioskach odrębne charakterystyki i potrzeby stały się nieadekwatne do rzeczywistości. Brak odpowiednich zbiorczych informacji o projektowanych inwestycjach miał niewątpliwy wpływ na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rzeczywisty zakres inwestycji, odmienny od poszczególnych wniosków wymagał także rozważenia wpływu takiej inwestycji i jej łącznego obszaru na tereny objęte ochroną w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] ustanawiającą użytek ekologiczny "D.".

Sąd wskazał przy tym, że z akt sprawy wynika, że wypowiadający się w tej sprawie organ wskazywał na posiadane w danej chwili, tymczasowe i niepełne materiały, w sytuacji gdy przygotowywane były nowe opracowania, z których może wynikać występujący na danym terenie stan zagrożenia powodziowego. Kwestia zagrożenia powodziowego nie została zatem dostatecznie i kompleksowo wyjaśniona przez organy orzekające i wymaga ponownego, rzetelnego rozważenia w kontekście przywołanych wyżej norm prawnych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W konkluzji WSA w Łodzi stwierdził, że kontynuując postępowanie wyjaśniające organy orzekające zobligowane są uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podjąć wszelkie czynności procesowe zmierzające do prawidłowego ustalenia oraz oceny stanu faktycznego (globalnego charakteru planowanej inwestycji, jej charakterystycznych parametrów i rzeczywistego zakresu oddziaływania na środowisko) i stanu prawnego sprawy, celem wydania decyzji odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe kwestie dotyczące prawidłowej oceny stanu faktycznego (globalnego charakteru planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu także poczynionych w tym względzie wskazań NSA zawartych w wyroku w sprawie II OSK 1348/17, jej charakterystycznych parametrów i rzeczywistego zakresu oddziaływania na środowisko), a także kwestia zagrożenia powodziowego, wskazane przez Sąd, wymagały wyjaśnienia przez organy w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji, analogicznie zresztą jak w decyzji organu I instancji, zachodzi brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie, choć Sąd zwracał uwagę, że wątpliwości organów orzekających powinien wzbudzić fakt, że załączone w każdej sprawie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oświadczenie A z dnia [...] o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej dotyczyło nie pojedynczego domu mieszkalnego jednorodzinnego, a "zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych, lokalizacja Ł., ul. B. (A., C.) dz. nr 65/14, 65/15, 65/16, 65/17, 65/18". Jednocześnie Sąd wskazywał, iż z wypisu z ewidencji gruntów wynikało, że teren inwestycji (działka nr 65/8) stanowi współwłasność siedmiu Spółek, powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo, a do każdego wniosku o warunki zabudowy dołączona została koncepcja zagospodarowania terenu uwzględniająca przyszły, nowoprojektowany podział działek. Ponadto NSA w powołanym wyroku z dnia 4 października 2017 r. II OSK 1348/17 wskazywał na konieczność dokonania oceny kwestii spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego w oparciu o wniosek inwestora określający rzeczywiste granice terenu inwestycji oraz charakterystykę inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, że co jest Sądowi wiadomym z urzędu, że w materiałach zgromadzonych w postępowaniu w związku z udzieleniem pozwolenia na budowę, tj. z projektach zagospodarowania terenu stwierdza się, że poszczególne budynki stanowią część osiedla złożonego z 6 budynków i drogi wewnętrznej żwirowej wraz z chodnikami, a działka będzie ogrodzona ogrodzeniem z siatki. Powyższe świadczy, że jako zamierzenie inwestycyjne należy traktować całe osiedle, nie zaś poszczególne budynki, mimo złożenia odrębnych wniosków.

Jak dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestię wykonania powyższych wskazań Sądu, a tym samym związania oceną prawną zawartą w powołanych wyżej wyrokach, organ w istocie ograniczył do przywołania poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1296/10, wcześniej przy tym stwierdzając, że decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jej obecny "kształt" jest konsekwencją upływu czasu pomiędzy pierwotnie wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a ponownym rozpatrzeniem wniosku inwestora. Kolegium podkreśliło przy tym, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badane prawo inwestora do terenu objętego wnioskiem, w jego ocenie nie ma również znaczenia, kto był i kto jest nowym właścicielem działki. Zaprezentowana przez Kolegium realizacja wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2016 r. II SA/Łd 434/16 i wyroku NSA dnia 4 października 2017 r. II OSK 1348/17, jak trafnie podnieśli skarżący w skardze, nie odpowiada wymogom art. 153 p.p.s.a.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy nie dokonały należytych ustaleń w kwestiach zagrożenia powodziowego. W zaskarżonej decyzji Kolegium z jednej strony przyjmuje, że planowa inwestycja nie będzie realizowana na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a z drugiej strony powołuje w uzasadnieniu decyzji opracowanie wykonane na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej pt. "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad zagospodarowania" (Zalewski 2007 i n.), z którego wynika, że istnieją przeciwwskazania dla zabudowy nieruchomości, bowiem nieruchomość znajduje się w zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 9 pkt 6c ppkt a) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1121) obszary szczególnego zagrożenia powodzią to także obszary, na których zagrożenie powodzią jest średnie i wynosi raz na sto lat. Z kolei przepis art. 88d ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. określa zakres przedmiotowy opracowania mapy zagrożenia powodziowego, która powinna zawierać trzy informacje odnośnie do obszarów zagrożenia powodziowego. Pierwsza dotyczy obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Druga informacja dotyczy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Trzecia obejmuje tereny narażone na zalanie w przypadkach określonych w tej ustawie. Wobec zatem braku przygotowania map zagrożenia powodziowego, dla przedmiotowego terenu, na który to brak wskazuje organ w decyzji, ciążył na nim, jako posiadającym opracowanie informujące o zagrożeniu, obowiązek wnikliwego wyjaśnienia tej kwestii. Zwłaszcza, że opracowanie to miało istotne znaczenie dla wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...], której kserokopię skarżący złożyli na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż ze złożonej przez skarżących na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. kserokopii odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., III Wydział Karny z dnia [...], sygn. akt [...], wynika, że toczy się postępowanie karne obejmujące między innymi kwestie związane z przeprowadzonymi analizami urbanistycznymi, na które powoływali się skarżący podczas rozprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem dokonać oceny wpływu tej okoliczności na prawidłowość prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, a w jego ramach postępowania dowodowego, czyniąc tym samym zadość obowiązkom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej, o której stanowi art. 7 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie rozpoznana przez organ, w następstwie bowiem przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego organ przedwcześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie stosując się należycie do oceny i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, od którego skargi kasacyjne oddalił NSA w drodze wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17. Uchybienia te dowodzą o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz o zasadności podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowią o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy, zgromadzony także z czynnym udziałem strony, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. w sposób odpowiadający wymogom art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

RP