Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 283/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art.3 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2, art. 4 ust. 1-3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Polska Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej [...] Polska Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz strony skarżącej [...] Polska Sp. z o.o. w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Polska Sp. z o. o. w [...] w dniu [...] października 2014 r. skierowała do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w [...] wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie "notatki dotyczącej postępowania wyjaśniającego [...], o której mowa w piśmie Prezesa UOKiK z dnia [...] października 2014 r. [...].

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] października 2014 r. nr [...], podpisanym przez dyrektora Biura Prezesa UOKiK, został poinformowany, że żądany dokument nie zostanie udostępniony, jako że jest to dokument o charakterze wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. Ponadto podano, że notatka wewnętrzna, stanowiąca opis zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, podsumowanie prowadzonego postępowania oraz zawierająca ewentualne propozycje, co do sposobu zakończenia sprawy, nie jest wiążąca dla Dyrektora Delegatury UOKiK.

Powyżej określona Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., żądając zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych mających potwierdzić, że przedmiotowa notatka, która dotyczy sfery faktów i stanowiła podstawę do wydania postanowienia kończącego sprawę merytorycznie jest informacją publiczną. Jej udostępnienie służyć będzie większej transparentności działań organu władzy publicznej dotyczy bowiem zamierzeń organu wyrażonych w postanowieniu.

Prezes UOKiK, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w jej uzasadnieniu podał, że przytoczone przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych, choć zawierają istotne wytyczne co do sposobu rozumienia pojęcia informacja publiczna, w niniejszej sprawie mogą stanowić jedynie wskazówki o charakterze ogólnym.

Pełnomocnik organu wskazał na specyficzny charakter postępowania, w toku którego notatka została sporządzona. Dotyczyła ona prowadzonego postępowania wyjaśniającego, uregulowanego w art. 48 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Podał, że przedmiotowa notatka nie stanowi integralnej części procesu wydawania postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z tego też powodu, notatka nie jest włączona do akt postępowania, które kończy się wydaniem postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego organ podejmuje decyzje co do ewentualnych dalszych działań kontrolnych oraz wszczęcia postępowania zasadniczego. Bardzo istotnym jest aby podmioty, wobec których mają być podjęte działania kontrolne, nie mogły się o tym dowiedzieć przed jego wszczęciem. Ujawnienie notatki wewnętrznej z postępowania wyjaśniającego może w znaczący sposób obniżyć efektywność działań podejmowanych przez UOKiK, a w konsekwencji wpłynąć negatywnie na poziom ochrony konkurencji i konsumentów w Polsce. Notatka zawiera informacje uzyskane w toku postępowania, ich ocenę oraz propozycję co do dalszego postępowania, w szczególności wszczęcia jednego z postępowań zasadniczych i wyraża opinie co do zasadności jego wszczęcia.

Pełnomocnik Spółki w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2015 r. odniósł się stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, którą podtrzymał w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia - jak w rozpoznawanej sprawie - czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.z 2014 r., poz. 782), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast art. 3 powołanej powyżej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tychże informacji.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do tych danych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia.

Oceniając w aspekcie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie skarżącego w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej notatki, nie można podzielić stanowiska organu, iż nie jest ona informacją publiczną, gdyż ma charakter dokument wewnętrznego.

Notatka została sporządzona w związku z działalnością organu administracji publicznej i znajduje się w jego posiadaniu, co wypełnia treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

• treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

• dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opnie podmiotów ją przeprowadzających.

Z akt sprawy wynika, że Spółka była inicjatorem wszczęcia przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalania zasad organizacji rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków z terenu obejmującego zakres działania Związku Komunalnego w B., w tym wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniającej wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy. Prezes UOKiK postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. zakończył prowadzone postępowanie wyjaśniające. Spółka wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci przedmiotowej notatki złożyła do organu w dniu [...] października 2014 r. Oznacza to, że wniosek został złożony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego zainicjowanego przez Spółkę w dniu [...] lutego 2014 r.

W ocenie Sądu, wniosek Spółki o udzielenie informacji publicznej dotyczył określonego faktu jakim było zakończenie postępowania wyjaśniającego, którego była inicjatorem. Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotu realizującego zadania publiczne stanowią bez wątpienia informację publiczną, a organ nią dysponujący jedynie powinien ustalić, czy nie korzystają one z ochrony przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ocena organu, że żądana przez Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej należy ocenić jaką błędną, a w szczególności w świetle ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184), która w art. 1 ust. 2 kompleksowo reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powołana ustawa reguluje również prawa stron w toczącym się postępowaniu przed Prezesem UOKiK. W postępowaniu wyjaśniającym wszczętym z wniosku Spółki nie była ona w nim stroną, co oznacza że nie miała dostępu do jego akt w zakresie, na który zezwalają przepisy powołanej ustawy. Skoro tak, to o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego mogła uzyskać interesujące ją informacje, poprzez złożenie wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podmiot obowiązany, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, a rozpoznawanej sprawie tak jest, powinie albo udostępnić żądaną informację w formie materialno – technicznej, albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy.

Organ nie załatwiając sprawy w jednej z powyżej określonych form, w sytuacji gdy żądana informacja jest informacja publiczną, nie rozpatrzył w istocie wniosku o jej udostępnienie kwestionując zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ocenę, że żądana informacją nie jest informacją publiczną.

W zaistniałej sytuacji należało uznać, ze organ pozostawał w zwłoce i należało zobowiązać go do rozpatrzenia przedmiotowego, bądź poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Spółki o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ dokonał błędnej oceny, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, ale nie można tego ocenić jako działanie z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 powyżej powołanej ustawy.