Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 201/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31art. 24 ust. 4, 5, 6,;
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 145 § 1 lit a i lit c art. 200 w zw. z art. 205 § 2. art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 28 marca 2018 r. odmawiającą R. P. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) wyjaśnił, że R.P. złożył wniosek o umorzenie należności wobec Zakładu. Organ ustalił, że wnioskodawca obciążony jest zadłużeniem na ubezpieczenie za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych. Przywołał przepis art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, zwanej dalej: "u.s.u.s.") stanowiący, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w stosunku do tych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia.

Na podstawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek.

W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń

w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie R.P. jako płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. W związku z tym zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.

Odnosząc się do argumentu strony, że zasadne jest uzupełnienie uzasadnienia decyzji w tej sprawie o ustalenie istnienia należności, a dopiero później podjęcie decyzji w przedmiocie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania, organ podniósł, że należności nadal są wymagalne. Kwestię tą wyjaśniono w decyzji z 13 kwietnia 2018 r. o odmowie umorzenia należności. Powołując przepis

art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.s.u.s. organ wskazał, że Zakład zabezpieczył należności będące przedmiotem postępowania na nieruchomości, zatem powołane przez stronę przepisy dotyczące przedawnienia należności nie mają zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R.P.zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez błędną jego wykładnię, która powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., gdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej,

w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie

z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że niedopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania wobec należności, które uległy przedawnieniu. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania były należności z tytułu składek poczynając od stycznia 2000 r., obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się

z opisanego obowiązku. W 2008 r. została ustanowiona hipoteka przymusowa zwykła tytułem zabezpieczenia należności składkowych ZUS na podstawie administracyjnych tytułów wykonawczych (nie odpisów tytułów na podstawie których dokonano zabezpieczenia lub ewentualnie dalszych tytułów) nr H-225-241/2008 r. obejmujących ww. należności. Z powyższego wynika, że wpisu hipoteki przymusowej dokonano na podstawie administracyjnych tytułów wykonawczych w oparciu o inne przepisy niż regulacja art. 26 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawą ustanowienia hipoteki przymusowej jest doręczona decyzja o określeniu wysokości należności

z tytułu składek, o odpowiedzialności osoby trzeciej lub o odpowiedzialności następcy prawnego.

Uprzednio natomiast na wniosek Zakładu w 2001 r. dokonano wpisu hipoteki przymusowej zwykłej na tej samej nieruchomości tytułem zabezpieczenia należności za 1999 r. na podstawie administracyjnych tytułów wykonawczych Zakładu

z 17 stycznia 2001 r. nr 13-15/2001. Następnie, jak wynika z dokumentacji przesyłanej przez organ do skarżącego, na te same należności składkowe zostały wystawione 31 lipca 2014 r. nowe administracyjne tytuły wykonawcze nr TW4150214001101-1118, obejmujące należności Zakładu za okres od 1999 r. do 2002 r., na podstawie których dokonano zajęcia rachunku bankowego skarżącego.

Z kolei 27 listopada 2017 r. Zakład wystawił skarżącemu zaświadczenie o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej zabezpieczającej należności Zakładu za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 1999 r. z powodu "przedawnienia oraz uregulowania przez płatnika zabezpieczonych hipotecznie należności", pomimo braku wpłat skarżącego z ww. tytułu.

Organ powołał jedynie treść przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie wskazując terminów przedawnienia należności z uwzględnieniem zaistniałych w sprawie przesłanek ich ewentualnego przerwania i/lub zawieszenia, co uniemożliwia skarżącemu weryfikację aktualnej wysokości i wymagalności zadłużenia wobec ZUS w kontekście przedmiotowej sprawy, jak również skutecznej obrony przed dalszymi próbami ich wyegzekwowania w części przedawnionej i z majątku, do którego organ nie może skutecznie skierować egzekucji ze względu na przedawnienie należności. Zakład nigdy nie próbował wszcząć egzekucji z przedmiotu zabezpieczenia.

Z powyższego wprost wynika, że te same należności Zakład objął już kilkakrotnie w różnych odstępach czasu nowymi administracyjnymi tytułami wykonawczymi oraz na tej podstawie, pomimo uprzedniego dokonania zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości dłużnika na podstawie innych tytułów z 2008 r., a następnie, już na podstawie wprowadzonych do obrotu prawnego nowych tytułów wykonawczych, obejmujących te same należności, wszczął nowe postępowanie egzekucyjne kierując w jego ramach zajęcia do innych składników majątku niż przedmiotowa nieruchomość, czyli prawdopodobnie już po terminie ich przedawnienia. Naruszył tym samym mające w sprawie zastosowanie zarówno przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak również przepisy Ordynacji podatkowej i u.s.u.s.

Wykładnia przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez organ przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących przepisu art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Obecnie, tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy

z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić

o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału powinny stanowić wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez organ przepisów ustawy. Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do

31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej.

Mając na uwadze stanowisko przedstawione w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził, że samo ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie może automatycznie wykluczać przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do powołanego w skardze przepisu art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej podniósł, że u.s.u.s. we własnym zakresie zawiera regulacje dotyczące należności z tytułu składek. Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie był kwestionowany w wyniku wywiedzenia skargi konstytucyjnej bądź w drodze pytania prawnego, dlatego nie jest uzasadnione dokonywanie jego prokonstytucyjnej wykładni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018. poz.1302.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, tj. art. 61 a § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści rozstrzygnięcia z 25 marca 2018 r., utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że organ wskazując jako podstawę prawną art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. P.o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2000 r. do maja 2001 r. oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres od stycznia 2000 do maja 2001 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wskazując jako podstawę prawną art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił również wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2000 r. do maja 2001 r. za pracowników zgłaszanych w części finansowanej przez płatnika.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. W przepisie art. 24 u.s.u.s. wyjaśniono używane w ustawie pojęcia "należności z tytułu składek". Wynika z niego, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.

Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (pkt 1-6 ust. 3), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Wynika to wprost z art. 30 u.s.u.s. w którym wskazano, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s.

Z akt administracyjnych wynika, że R. P. pismem - data wpływu do organu –14 lutego 2018 r. złożył, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 28 ust. 3a w związku z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wniosek o umorzenie kwot zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2000 r. do stycznia 2002 w kwocie 13.293,46 zł oraz odsetek za zwłokę – 25.450 zł, na ubezpieczenia zdrowotne za okres od stycznia 2000 do stycznia 2002 r. w kwocie 2850,39 oraz odsetek za zwłokę - 5461 zł, na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2000 do stycznia 2002 r. w kwocie 914,46 zł oraz odsetek za zwłokę – 1475 zł. Uzasadnieniu wskazał, że odsetki za wnioskowany okres uległy przedawnieniu.

Analiza informacji o stanie należności z tytułu składek wykazuje, że zobowiązany za okres od stycznia 2000 do maja 2001 r. posiada należności na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonego - obejmujące tak składki jak i odsetki, za okres od stycznia 2000 do maja 2001, w części finansowanej przez płatnika (z wyłączeniem należności za osobę prowadzącą działalność) na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych obejmujące tak składki jak i odsetki, oraz należności na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) za okres od stycznia 2000 do stycznia 2002 r. obejmujące składki, odsetki oraz koszty i upomnienia. Należy zaznaczyć, że objęta wnioskiem kwestia związana z umorzeniem należności własnych była procedowana przez organ odrębnie.

Analiza wniosku w powiązaniu z informacją o stanie należności pozwala na stwierdzenie, że skarżący domagał się umorzenia należności tak z tytułu składek jak i z tytułu odsetek, przy czym wnioskiem obejmował zarówno należności z tego tytułu w części finansowanej przez ubezpieczonego jak i przez płatnika.

Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. o charakterze procesowym, czyli odmawiając wszczęcia postępowania organ zakresem rozstrzygnięcia objął wyłącznie żądanie dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych, pozostawiając poza zakresem rozpoznania część wniosku, w której skarżący domagał się umorzenia odsetek.

Takie postępowanie organu było wadliwe. Po pierwsze postępowanie zgodnie z art. 61 K.p.a. wszczyna się na wniosek, chyba, że zachodzą przesłanki określone w art. 61a K.p.a. i zostanie wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania obejmujące swoim zakresem całość żądania. Z treści decyzji odmawiającej wszczęcia postepowania nie wynika jednoznacznie w jakim zakresie organ rozstrzyga odmawiając wszczęcia postępowania w szczególności, czy rozstrzygnięciem objęte zostały także odsetki. W rozstrzygnięciu z 28 marca 2018 r. organ na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 art. i 83 b ust. 1 u.s.u.s odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych zaś przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z dnia 25 kwietnia 2018 r. organ posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek".

Należy zauważyć, że nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (tak wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17 dostępny dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wskazano wyżej pojęcie należności tytułu składek jest szersze, obejmuje – poza składkami między innymi odsetki od składek nieopłaconych w terminie.

Sąd orzekający podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia sygn. akt I SA/Ke 46/18, który stwierdził, że "stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przepisie tym ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por. wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r., I UK 240/05, nie publ.). A zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Interpretując przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy zatem przyjąć, że dopuszcza on umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Na gruncie tego przepisu taka też ukształtowała się praktyka orzecznicza organów administracji i sądów. Przewidziany zatem w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i obejmuje on umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (tak wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2015 r., I SA/Gd 1460/14, Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 864/16 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie wyłącza dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek" (wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1816/07, Lex nr 492250). Odsetki od składek finansowanych tak przez płatnika (pracodawcę) jak i przez pracownika nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 30 u.s.u.s. (tak NSA w wyroku z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17).

Jako nieprawidłowe należy ocenić również wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści tego przepisu wynika, że odnosi się on jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli jej własnych obciążeń z tego tytułu.

Skarżący we wniosku o umorzenie, którym objął także należności względem ZUS za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika składek, powołał jako podstawę przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. z tym, że należy zauważyć, że jednym wnioskiem objął umorzenie także własnych należności, ponadto powiązał ten przepis z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. regulującym kwestię przedawnienia należności z tytułu składek.

Jakkolwiek, jak wskazano wyżej, przepis art. 28 ust 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu, to rozpoznanie wniosku skarżącego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. Z powyższego wynika, że istnieje podstawa prawna do rozpoznania wniosku w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracownika w części finansowanej przez płatnika. Rozpoznanie merytoryczne ma szczególne znaczenie wobec stawianego we wniosku oraz odwołaniu zarzutu przedawnienia należności. Wskazać należy, że w karcie informacyjnej o stanie należności z tytułu składek od stycznia 1999 r. znajduje się adnotacja, że wskazane zadłużenia przedawniły się w 2014 r., z tym, że nie zostały odpisane z uwagi na zabezpieczenie hipoteką.

Organ odmawiając wszczęcia postępowania, nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie, do czego był zobowiązany naruszając tym samym przepis art. 61a § 1 K.p.a

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ wydając postanowienie formalne nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty sprawy, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania nie może bowiem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17).

Objęcie z kolei kontrolą Sądu rozstrzygnięcie o charakterze procesowym skutkuje tym, że nie mogły na tym etapie postępowania zostać rozpoznane zarzuty dotyczące wygaśnięcia zobowiązań na skutek przedawnienia, niezgodności z Konstytucją art. 24 ust 5 u.s.u.s., czy wadliwego pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013r. w sprawie SK 40/12. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego w przedmiocie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika, organ uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie do ustalenia czy należności objęte wnioskiem są nadal wymagalne, w zależności od wyniku ustaleń umorzy postępowanie ewentualnie po rozważeniu zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, wyda stosowne rozstrzygnięcia, którego wyniki zostaną przedstawione w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 265) z pkt 2 wyroku uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.