Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2303/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 2a, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "Z." Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym paragrafu 1 ust. 2 pkt 1 i 3, paragrafu 1 ust. 3 pkt 8, 9,10 i paragrafu 1 ust. 4; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz "Z." Sp. z o.o. w L. kwotę 557 zł. (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2010 r. Rada Powiatu M., działając m.in. na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), na mocy uchwały Nr [...] ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Powiatu M. (§ 2 uchwały).

Pismem z [...] lipca 2012r. Centrum N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., wezwała Radę Powiatu M. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że zapis § 1 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały w zakresie w jakim podstawę obliczenia/naliczenia dotacji określa się na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu SIO ze stanem na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a następnie dokonuje korekty na podstawie tego sprawozdania ze stanem na 31 marca roku udzielonej dotacji, jest niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty. Z kolei § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim uregulowane zostało, że do uzyskania przez Powiat informacji o ostatecznej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy, dotacja będzie wyliczana zaliczkowo. Zdaniem pełnomocnika Centrum ustawa jednoznacznie określa kwestię przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą, a Rada Powiatu nie ma podstaw prawnych do jej modyfikacji.

Zdaniem autora wezwania doszło również do naruszenia § 1 ust. 3 punkty 8 -10 uchwały w zakresie w jakim uregulowane zostało, że w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości w rozliczeniu i wykorzystaniu dotacji, kierowane jest do jednostki kontrolnej wystąpienie pokontrolne wraz z zaleceniami, co nie zostało przewidziane w ustawie o systemie oświaty.

Ponadto naruszony został w opinii wnioskodawcy, zapis § 1 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim przepisy przewidują wstrzymanie dotacji. Upoważnienie organu do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczenia prawa do wypłaty dotacji.

W okresie przewidzianym na odpowiedź na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowa uchwała przestała obowiązywać w związku z wejściem w życie w dniu [...] lipca 2012r. uchwały Rady Powiatu M. z [...] czerwca 2012r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z 3 września 2012 r. Centrum N. Sp. z o.o. w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia [...] marca 2010 r.

Kwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania dotacji oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 1 i 3, § 1 ust. 3 pkt 8-10 oraz § 1 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z [...] marca 2010 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zakwestionowano § 1 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały w zakresie w jakim przewiduje, że podstawę obliczenia/naliczenia dotacji określa się na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu SIO ze stanem na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a następnie dokonuje korekty na podstawie tego sprawozdania ze stanem na 31 marca roku udzielonej dotacji, z uwagi na niezgodność tego zapisu z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Uzasadniając zarzut odnośnie § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały autor skargi wskazał na brak ustawowych podstaw do przyjęcia, iż do czasu uzyskania przez Powiat informacji o ostatecznej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy, dotacja będzie wyliczana zaliczkowo. Zdaniem pełnomocnika ustawa jednoznacznie określa kwestię przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą, a Rada Powiatu nie ma podstaw prawnych do jej modyfikacji.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił - podtrzymując wcześniejszą argumentację przedstawioną w postępowaniu prowadzonym przed organem - naruszenie § 1 ust. 3 pkt 8 -10 uchwały w zakresie w jakim uregulowane zostało, że w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości w rozliczeniu i wykorzystaniu dotacji, kierowane powinny być do jednostki kontrolnej wystąpienia pokontrolne wraz z zaleceniami, co nie zostało przewidziane w ustawie o systemie oświaty.

Pełnomocnik Centrum zarzucił również nieprawidłowość § 1 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim przepisy przewidują wstrzymanie dotacji. Rada Powiatu nie ma możliwości wstrzymania wypłat należnych dotacji. Muszą być one realizowane na podstawie dotychczasowych, znanych organowi i udostępnionych przez placówkę danych o liczbie uczniów (wychowanków) lub danych o planowanej liczbie uczniów wynikających z wniosku o przydzielenie dotacji składanym do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Kwestia wstrzymywania przekazywania dotacji, jak podniósł autor skargi nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty i wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia dla Rady określonego w art. 90 ust. 4 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu M. wniosła o jej oddalenie. Podniosła również, że zapisem § 11 nowej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 roku, Nr [...], stwierdziła utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2009 roku a wraz z nią noweli z [...] marca 2010 roku, co powoduje brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Jak zaznaczył autor odpowiedzi na skargę z zapisów tych nie wynikały żadne skutki finansowe dla skarżącego.

Pismem z 24 października 2012r. pełnomocnik Centrum - w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę - podtrzymał dotychczasowe zarzuty prezentowane w skardze. Autor pisma podkreślił, że zaskarżona uchwała została uchylona nie ze względu na sprzeczność jej zapisów z powszechnie obowiązującym prawem, lecz z uwagi na fakt, że w dniu [...] lipca 2012r. weszła w życie nowa uchwała z [...] czerwca 2012 r. Zatem nie ma to wpływu zdaniem pełnomocnika skarżącego na możliwość orzeczenia przez Sąd jej niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 90 ustawy o systemie oświaty, który w ust. 1 stwierdza, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Skarżąca spółka prowadzi szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkoły publicznej.

Stosownie do art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W ust. 3 ww. artykułu została uregulowana wysokość dotacji. Przepis ten stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje te stosownie do ust. 3c są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zakres kontroli wynika z ust. 3f ww. artykułu. Zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynikają kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy stwierdzić, że Centrum N. Sp. z o.o. w L. słusznie zakwestionowała uchwałę Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w części obejmującej ustalenia zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3, § 1 ust. 3 pkt 8-10 oraz § 1 ust. 4 zasadnie zwracając uwagę na ich sprzeczność z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, iż Rada Powiatu M. jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia lub rozliczania dotacji w formie uchwały. Uchwała ta powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostaje ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, który jednoznacznie stanowi, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Z uwagi na powyższe za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Analizując przepisy zakwestionowane w skardze należy podzielić stanowisko strony skarżącej.

Zasadnie także zakwestionowano § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim przewiduje nałożenie na podmiot dotowany dodatkowych wymogów niż są przewidziane w przepisach ustawowych. Beneficjent dotacji nie jest zobowiązany do przedkładania innych dokumentów niż te wskazane w ustawie o systemie oświaty, w szczególności dokumentacji dotyczącej SIO.

W § 1 ust. 3 pkt 8 - 10 zaskarżonej uchwały wprowadzone zostało kierowanie do jednostki pisemnego wystąpienia pokontrolnego, w którym m. innymi powinno znaleźć się określenie osób winnych powstałych nieprawidłowości. W przepisie tym zawarto także możliwość składania "zastrzeżeń" i formę ich rozpatrzenia.

W ocenie Sądu zapis powyższy przekracza delegację ustawową, ponieważ przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wyłącznie prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa zatem nie przewiduje w związku z kontrolą trybów przyjętych w zaskarżonej uchwale. Przyjęte w uchwale rozbudowane postępowanie pokontrolne nie mieści się w ustawowych pojęciach "tryb udzielania i rozliczania dotacji czy "tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (art. 90 ust. 4).

Uzasadnione są również zarzuty dotyczące przepisów § 1 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 zaskarżonej uchwały, w których mowa o zaliczkowym wyliczaniu dotacji oraz o wstrzymaniu dotacji. Sąd podkreśla, iż ustawa o systemie oświaty nie przewiduje ani zaliczkowego wyliczania dotacji ani ich wstrzymywania. Przepis art. 90 ust. 3 stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje te stosownie do ust. 3c są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym okoliczność, że Rada Powiatu M. podjęła uchwałę z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], którą zmieniła zaskarżoną uchwałę. Mimo, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała w zaskarżonej części została już zmieniona przez organ, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Nie można pominąć faktu, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, wywoływała skutki prawne na terenie powiatu M. Przepisy zaskarżonej uchwały, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu jej obowiązywania, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących.

Zasadnym jest w tym miejscu zwrócić uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Dlatego też uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku było w pełni zasadne. Orzeczenie to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł o art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 ppsa Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.