Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1272/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust 1 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obecnie: (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. dalej: "K.p.a"), w związku z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j: Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. J. (określanej dalej jako skarżąca) z dnia 12 grudnia 2019 r., uzupełnionego przy piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. oraz z dnia 19 lutego 2020 r., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], odmawiającej zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji, polegającej na gromadzeniu ścieków bytowych z własnego gospodarstwa domowego w szczelnym zbiorniku na nieczystości na działce o nr ew. [...], obr. [...], gm. [...], na rzecz G. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 października 2019 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wpłynął wniosek skarżącej z dnia 16 października 2019 r. w sprawie zwolnienia od zakazów, obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne dla inwestycji, polegającej na budowie szczelnego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m³ do budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...], gmina [...].

Wobec faktu, że nie wpłynęły dodatkowe materiały organ, powołując się za art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania oraz na art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stanowiący że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 (o ile nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód), w przypadku wystąpienia powodzi, wywodził, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, które utrudniają ochronę przed powodzią lub zwiększają zagrożenie powodziowe. Jedynie w ściśle określonych przypadkach organ może wydać decyzję zwalniającą od zakazów. W obowiązującym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć, które utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym, jak również przedsięwzięć, które mogą powodować zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi organ nie może wydać decyzji zwalniającej od zakazów.

Planowana inwestycja obejmuje budowę szczelnego zbiornika o pojemności 10 m³ do gromadzenia ścieków bytowych z projektowanego budynku mieszkalnego, drewnianego, parterowego o wymiarach 8,2 x 4,2 m. Zakładana rzędna posadzki budynku oraz rzędna włazu zbiornika wynosi 86,90 m n.p.m. Przewiduje się budowę zbiornika żelbetowego, prostopadłościennego.

W ocenie organu bezdyskusyjnym jest, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania decyzji zwalniającej od ww. zakazów, bowiem dotyczy działań zakazanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Teren nieruchomości wskazanej pod planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków OSO Natura 2000 Dolina [...]. Stosownie do art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie (raz na 100 lat), a także obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie.

Organ wyjaśnił, że dokumentami pozwalającymi na określenie lokalizacji terenu nieruchomości, są mapy zagrożenia powodziowego opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w 2015 r. Z analizy mapy zagrożenia powodziowego o godle arkusza [...] wynika, iż teren inwestycji położony jest na lewym brzegu rzeki [...], wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki w rejonie km 93+100. Cały teren działki nr ewid. [...], na której ma być realizowana inwestycja, stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż jest narażony na zalanie wodami powodziowymi rzeki [...] o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat o rzędnej wynoszącej około 86,68 m n.p.m. oraz o głębokości zalewu przeważnie w przedziale 0,5 - 2,0 m. Niewielka, północna część przedmiotowej działki jest także narażona na zalanie wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat, o rzędnej wynoszącej około 85,68 m n.p.m., o głębokości zalewu do 0,5 m.

Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN), według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Lokalizacja planowanej inwestycji została przedstawiona na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000, pochodzącej z zasobów Starosty [...] oraz planie sytuacyjnym lokalizacji budynku mieszkalnego, wraz ze zbiornikiem na nieczystości w skali 1:500. Do analizy rzędnych terenu wykorzystano numeryczny model terenu.

Według art. 16 pkt 34 ustawy - Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią:

1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej: woda 1%);

2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%;

3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;

4) pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią w oparciu o art. 169 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego, które w dniu 15 kwietnia 2015 r. zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl).

W myśl art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. 2019 r., poz. 2170) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W załączonej do wniosku dokumentacji "Charakterystyka planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót" wskazano parametry techniczne szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, dotyczące rzędnej pokrywy zbiornika (86,90 m n.p.m.). Na mapie zasadniczej, będącej załącznikiem graficznym do złożonego wniosku z dnia 16 października 2019 r., określono dokładną lokalizację bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowym terenie.

Organ wywodził, lokalizacja zbiornika na ścieki na terenie narażonym na zalanie wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat przekraczającymi rzędne terenu o około 1 m, stanowi zagrożenie dla jakości wód. W przypadku wystąpienia powodzi istnieje bowiem realne ryzyko przedostania się wód wezbraniowych do zbiornika na ścieki, który może np. ulec uszkodzeniu mechanicznemu, co w konsekwencji spowoduje przedostanie się zgromadzonych w zbiorniku zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych. W związku z tym, planowane przedsięwzięcie będzie stwarzało zagrożenie przedostania się zanieczyszczeń do wód powierzchniowych w przypadku wystąpienia powodzi.

Przy piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. G. J., przedłożyła kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, plan sytuacyjny urządzenia służącego do gromadzenia ścieków naniesiony na kopię mapy zasadniczej oraz przekrój podłużny szczelnego zbiornika na nieczystości, informując jednocześnie o zmianie planowanej lokalizacji gromadzenia ścieków na działce o nr ew. [...], obr. [...], gm. [...].

Ponadto, do pisma z dnia 19 lutego 2020 r. G. J., załączyła oryginał mapy zasadniczej działki o nr ew. [...], obr. [...], gm. [...], z prośbą o dołączenie ww. mapy do akt przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) ustalił, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym rzędna wody 1% wynosi 86,68 m n.p.m. oraz w niewielkiej części na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, gdzie rzędna wody 10% wynosi 85,68 m n.p.m. Analizując dodatkowe materiały przedłożone w toku postępowania administracyjnego, informujące o zmianie planowanej lokalizacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (mapa zasadnicza) organ odwoławczy na podstawie Numerycznego Modelu Terenu określił rzędną terenu w miejscu planowanej lokalizacji zbiornika, która wynosi 86,3 m n.p.m. Na tej podstawie organ ustalił, że w przypadku wystąpienia powodzi głębokość zalewu w miejscu planowanego posadowienia zbiornika wyniesie do 0,38 m (woda 1%).

We wniosku z dnia 16 października 2019 r. wskazano lokalizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w południowo-wschodniej części działki nr [...], objętej wnioskiem, gdzie rzędna terenu wynosi 85,75 m n.p.m., a wysokość zalewu w przypadku powodzi - do 0,93 m.

Na etapie postępowania, prowadzonego w związku ze złożonym odwołaniem z dnia 12 grudnia 2019 r. od decyzji Dyrektora RZGW w [...] PGW WP z dnia [...] listopada 2019 r., odwołująca się przy piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. dokonała zmiany lokalizacji bezodpływowego zbiornika. Zbiornik zaplanowano zlokalizować w północno-zachodniej części działki, gdzie rzędna terenu wynosi 86,3 m n.p.m., a głębokość zalew w przypadku powodzi - 0,38 m. Odnosząc się do tej modyfikacji organ zauważył, że pomimo, że głębokość zalewu w miejscu planowanej zmienionej lokalizacji posadowienia zbiornika, jest mniejsza, to nadal istnieje oddziaływanie wód powodziowych w przypadku wystąpienia powodzi.

Organ II instancji, odwołując się do celu, jakim jest eliminowanie zagrożenia dla jakości wód w sytuacji wystąpienia powodzi zaznaczył, że gromadzenie ścieków w zbiorniku bezodpływowym na nieczystości ciekłe na przedmiotowym terenie nie gwarantuje, że nie wystąpi zagrożenie dla jakości wód, bowiem w przypadku wystąpienia powodzi, teren w miejscu planowanej lokalizacji zbiornika pokryty zostanie wodą o głębokości 0,4 m. Pozostała część działki objętej wnioskiem, a także tereny sąsiednie zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, gdzie głębokość zalewu mieści się w przedziale od 0,5 m do 2 m. Za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał ponadto odległość planowanej lokalizacji zbiornika od najbliżej położonego terenu nie zagrożonego powodzią, która wynosi ponad 400 m. W ocenie zagrożenia powodziowego organ musi więc brać pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko miejsca planowanej lokalizacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, lecz również obszarów przyległych do wnioskowanego terenu oraz dróg dojazdowych. Uwzględniając takie ujęcie organ nie wykluczył, że w wyniku powodzi zalana droga dojazdowa stanowić będzie utrudnienie w przypadku konieczności wypróżnienia nieczystości z przepełnionego zbiornika bezodpływowego i - co z tym związane - zaistnienia zagrożenia dla jakości wód, ponieważ powódź jest zjawiskiem niekontrolowanym, nagłym i nie sposób jest przewidzieć skutków jej wystąpienia.

W przypadku powodzi strefa aeracji, czyli przestrzeń pomiędzy powierzchnią terenu a zwierciadłem wód podziemnych, która w normalnych warunkach wypełniona jest powietrzem i wodą, w całości wypełniona zostaje wodą, co przyczynia się do zmiany warunków gruntowo-wodnych na terenach, na których nastąpiła powódź. W związku z powyższym – jak dalej wywodził organ - na niekorzystne oddziaływania wód powodziowych narażone są zarówno obiekty zlokalizowane na powierzchni terenu, jak i obiekty usytuowane poniżej poziomu terenu, które w normalnych warunkach nie są eksponowane na oddziaływanie wód podziemnych, co przekłada się na wystąpienie zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Za narażone na niekorzystne oddziaływanie wód powodziowych organ uznał zatem instalację do tymczasowego gromadzenia ścieków oraz wbudowane w ziemię: studzienkę rewizyjną, rurociąg kanalizacyjny i zbiornik bezodpływowy. Biorąc pod uwagę usytuowanie powyższych elementów instalacji w podłożu, które w wyniku powodzi zmienia swoje właściwości, a przez to zmniejsza stabilizację wbudowanych w ziemię obiektów, organ skonstatował, że nie można wykluczyć uszkodzenia tych elementów instalacji, w wyniku oddziaływania siły wyporu nawodnionego podłoża na wbudowane obiekty, co stanowi realne zagrożenie dla jakości wód.

Dalej organ wyjaśnił, że instalacja niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe złożona jest z łączonych ze sobą elementów, narażonych na niekorzystne oddziaływanie wody powodziowej, w szczególności w miejscach ich łączenia, a przez to na uszkodzenie i rozszczelnienie. Istnieje więc realne ryzyko uszkodzenia instalacji w miejscu łączenia poszczególnych elementów, a w związku z tym przedostania się wody powodziowej do wnętrza zbiornika na nieczystości ciekłe. Nie można więc wykluczyć przepełnienia zbiornika, w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez nieszczelny właz, w który wyposażony jest zbiornik. Powyżej wskazana sytuacja przyczynia się do zwiększenia zanieczyszczeń wód wezbraniowych i wiąże się z zaistnieniem zagrożenia dla jakości wód.

Ponadto organ stwierdził, że warunki techniczne nie mogą stanowić postawy do wydania decyzji, zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ustawodawca nadał uprawnienia organowi wydającemu decyzję w myśl art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, do określania warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód. Z konstrukcji przepisu wynika, że powyższe dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy organ uzna, iż planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Mając na uwadze uwarunkowania lokalizacyjne ustalono, że w przedmiotowym przypadku gromadzenie ścieków stanowi zagrożenie dla jakości wód w przypadku powodzi, więc organ nie posiada uprawnień do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, o których mowa w ww. przepisie. Ponadto ustawodawca w ww. przepisie nie ograniczył roli organu do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, tylko wskazał, że w drodze wyjątków możliwe są zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W kwestii gromadzenia ścieków, z uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne, realizacja zamierzenia stanowi zagrożenie dla jakości wód, z uwagi na realną możliwość przedostania się do środowiska zgromadzonych w zbiorniku ścieków, w przypadku wystąpienia powodzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, organ wywodził, że z § 34 art. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 r., poz. 1065) stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych. Jednak w myśl art. 2 ww. przepisu, przepisu ust. 1 nie stosuje się do zbiorników na nieczystości ciekłe, dla których została wydana decyzja na podstawie (...) art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym, istotnie, nieuzasadnionym było powołanie się w przedmiotowej sprawie przez Dyrektora RZGW w [...] PGW WP na przepis § 34 ww. rozporządzenia.

Niemniej jednak art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo wodne stanowi wprost, że "zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. gromadzenia ścieków". Zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest więc zakazem ustawowym, a decyzja zwalniająca od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ma charakter wyjątku, ponieważ na ww. obszarach obowiązuje generalny zakaz wykonywania czynności, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Ustawodawca, w istocie, przewidział więc możliwość zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jednak jedynie w sytuacji zupełnie wyjątkowej. Uzyskanie decyzji zwalniającej w myśl art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest możliwe jedynie wtedy, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

W odwołaniu podniesiono, że wszystkie urządzenia służące do gromadzenia ścieków przewidziano jako szczelne, umiejscowione w gruncie rodzimym i solidnym nasypie ziemnym. Jedynymi punktami nieszczelnymi w zaproponowanych urządzeniach są: właz studni rewizyjnej, właz do zbiornika, ewentualnie wloty urządzeń sanitarnych w budynku. Jeśli organ wydający decyzję miał w tym względzie wątpliwości, powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia, ewentualnie nałożyć w decyzji zwalniającej obowiązek zastosowania jeszcze bardziej restrykcyjnych rozwiązań technicznych.

W odniesieniu do powyższego, organ wyjaśnił, że warunki techniczne nie mogą stanowić postawy do wydania decyzji zwalniających od zakazów, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Ustawodawca nadał uprawnienia organowi wydającemu decyzję w myśl art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do określania warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód. Z konstrukcji przepisu wynika, że powyższe dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy organ uzna, iż planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Mając na uwadze uwarunkowania lokalizacyjne ustalono, że w przedmiotowym przypadku istnieje zagrożenie dla jakości wód w razie powodzi, więc właściwy organ nie posiada uprawnień do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, o których mowa w ww. przepisie.

Odwołująca podniosła, że wody powodziowe nie mają możliwości uszkodzenia zbiornika, ponieważ zlokalizowany on będzie pod powierzchnią terenu oraz w masywnym nasypie ziemnym. Nasyp ten samoczynnie ulegnie zadarnieniu i nie będzie narażony na rozmycie.

Ustosunkowując się do tego twierdzenia organ zauważył, że powódź należy do nagłych zjawisk, niekontrolowanych i nie sposób określić skutków jej wystąpienia. Na terenach, na których występuje powódź, następuje zmiana warunków gruntowo-wodnych. W związku z tym, w wyniku zmian właściwości podłoża obiekty wbudowane w ziemię, w warunkach powodzi, narażone są na uszkodzenia spowodowane zmniejszeniem stabilizacji posadowienia, zatem nie można wykluczyć uszkodzenia elementów instalacji wbudowanych w ziemię w wyniku oddziaływania siły wyporu nawodnionego podłoża i wystąpienia zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. NSA w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt. Il OSK 2374/15 wyjaśnił, że "dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych", a teren objęty wnioskiem, według obowiązujących map zagrożenia powodziowego, w całości stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią.

Nawet uzyskanie decyzji zezwalającej na gromadzenie ścieków na terenie stanowiącym obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza, że organy odpowiedzialne za ochronę przed powodzią wyrażą zgodę na lokalizowanie na przedmiotowym terenie zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

Skarżąca w skardze z dnia 23 kwietnia 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, zarzuciła:

1. Naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, iż zaproponowany sposób gromadzenia ścieków nie będzie odbywał się w warunkach szczelnych, bez zgromadzenia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów,

2. Naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania, bez możliwości zajęcia stanowiska przez stronę w zakresie wątpliwości co do szczelności zaproponowanych rozwiązań technicznych. Informacje o ewentualnych możliwościach rozszczelnienia czy przepełnienia zbiornika nie znajdowały się w aktach postępowania i zostały ujawnione dopiero w uzasadnieniu decyzji, przez co strona nie miała możliwości odnieść się do takiej argumentacji,

3. Błędne i niezgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż zaproponowany sposób gromadzenia ścieków spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, podczas gdy akta postępowania wskazują, iż gromadzenie ścieków planuje się w szczelnym zbiorniku, połączonym ze szczelnym rurociągiem do ich transportu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywodziła, że z jej obserwacji nie wynika, aby na terenie i w sąsiedztwie działki nr ew. [...] na powierzchni terenu występowały wody powodziowe, również te, wskazane na mapach zagrożenia powodziowego, jako możliwe do wystąpienia z większą częstotliwością - 1 raz na 10 lat. Sprawa uwzględnia jednak w planowanych działaniach teoretyczne stany wód wskazane na mapach zagrożenia powodziowego.

Skarżąca otrzymała decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - odmowę od zwolnienia z zakazów gromadzenia ścieków, która nie została poprzedzona wezwaniem do uzupełnienia wniosku czy też wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W zmienionej lokalizacji wysokość warstwy wód powodziowych zbiornika na nieczystości jest dużo mniejsza niż w lokalizacji pierwotnej (ok. 40 cm zamiast pierwotnego około 95 cm). Skarżąca uznała, iż być może zmiana lokalizacji szczelnego zbiornika na nieczystości na wyżej położony teren stanowić będzie dodatkowy argument, przemawiający za zwolnieniem z zakazu.

Prezes Wód Polskich uznał postępowanie przeprowadzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu za prawidłowe oraz wskazał dodatkowe, nowe argumenty: z uwagi na zlokalizowanie zbiornika na nieczystości na terenie szczególnego zagrożenia powodzią niemożliwe będzie jego opróżnianie podczas powodzi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, co z kolei może spowodować jego przepełnienie w czasie użytkowania podczas powodzi. Siła wyporu wody znajdującej się w gruncie może spowodować utratę stabilności urządzeń do transportu ścieków, ich rozszczelnienie i napływ wód do zbiornika na nieczystości.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu z następujących powodów:

1. Nie jest możliwe użytkowanie działki rekreacyjnej w czasie powodzi, a co za tym idzie przepełnienie w tym czasie zbiornika na nieczystości o pojemności 10 m². Wnioskodawca planuje działkę użytkować rekreacyjnie i z pewnością nie podczas powodzi, gdy dojazd do nieruchomości będzie niemożliwy.

2. Organ nie zbadał tej kwestii braku możliwości przemieszczenia czy rozszczelnienia urządzeń do transportu i gromadzenia ścieków poprzez siłę wyporu jest możliwy do uzyskania technicznie, a przyjął odwrotne domniemanie o uszkodzeniu urządzeń. Organ również mylnie uznał, iż napływ wód powodziowych do zbiornika poprzez powstałe nieszczelności urządzeń transportujących (co wykluczone jest ich szczelną konstrukcją) spowoduje przepełnienie zbiornika na nieczystości. W ocenie skarżącej jest to fizycznie niemożliwe, ponieważ teoretyczne zwierciadło wody dopływającej znajduje się niżej, niż właz zbiornika.

Organ nie zgromadził w sprawie powyższych kwestii żadnych dowodów (i oparł rozstrzygnięcie na domysłach i nie pozyskał w sprawie swoich wątpliwości co do szczelności przyjętych rozwiązań żadnego materiału dowodowego, również poprzez wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień.

W toku postępowania organ pierwszej i drugiej instancji dysponował dwoma podstawowymi dowodami: mapą zagrożenia powodziowego, która wskazuje na jakim obszarze, z jakim prawdopodobieństwem i z jaką głębokością może pojawić się woda powodziowa, wnioskiem Skarżącej wskazującym, iż urządzenie do gromadzenia ścieków wykonane zostanie szczelnie i z odpowiednim przewyższeniem włazu ponad poziom wody powodziowej. Organ bez zgromadzenia jakiegokolwiek dowodu w tej materii przyjął, iż sposób gromadzenia ścieków spowoduje rozszczelnienie urządzeń do gromadzenia lub transportu ścieków.

Ponadto przeprowadzone postępowanie z uwagi na brak bezstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego nie budzi zaufania Skarżącej. Wywodziła, że kierując się stanowiskiem organu pierwszej i drugiej instancji można dojść do wniosku, iż brak jest w gruncie rzeczy możliwości wydania zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków i przepis art. 77 ust. ustawy Prawo wodne staje się niemożliwy do zastosowania. Ze stanowiska Prezesa Wód Polskich wynika bowiem, w Jej ocenie, iż każde urządzenie służące do gromadzenia czy transportu ścieków, zlokalizowane na terenie szczególnego zagrożenia powodzią może spowodować zagrożenie dla jakości wód. Nie sposób określić na podstawie wydanej decyzji, jakiej treści wniosek może zostać uznany za zasadny przez organ. Jest natomiast powszechnie wiadome, iż urządzenia takie istnieją i funkcjonują w kraju zgodnie z prawem na terenach dolin rzecznych narażonych na zagrożenie powodzią.

Dalej Skarżąca wskazała, że planuje zlokalizowanie budynku rekreacyjnego konstrukcji drewnianej, wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki. Zlokalizowanie takiego zbiornika jest zgodne z wytycznymi ww. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - § 21 ust. 8. Wniosek zawierał charakterystykę planowanego sposobu gromadzenia ścieków. Jedyne elementy, które z racji swej natury i funkcji nie są szczelne - właz do zbiornika, właz do studni rewizyjnej - zostaną wyniesione na bezpieczną wysokość ponad poziom wody powodziowej, jaka statystycznie może wystąpić na terenie nieruchomości 1 raz na 100 lat. Poziom takiej wody wskazany jest na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wnioskodawczyni zaplanowała zatem sposób gromadzenia ścieków, uwzględniający brak możliwości zanieczyszczenia wód w przypadku wystąpienia powodzi.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2020 r. (karta 50 akt sądowych i nast.) skarżąca, podtrzymując zarzuty skargi, podkreśliła w szczególności, że organ wykazał się biernością w zakresie podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia dowodów, a tym nie wezwał skarżącej do przedstawienia atestu przedmiotowego zbiornika, do miało – w ocenie skarżącej – wpływ na błędną ocenę organu II instancji w zakresie istnienia zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Nadto wskazała na naruszenie zasady równości, bowiem na sąsiadujących działkach, również położonych na terenach zagrożenia powodziowego, podobne urządzenia są usytuowane. W ocenie skarżącej organ II instancji nie odniósł się do zaprezentowanych w odwołaniu argumentów, naruszając zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału IV tutejszego Sądu zarządzeniem z dnia 16 października 2020 r. odwołał rozprawę i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.")

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

2. Zaskarżoną decyzją organ odmówił, powołując się na art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne zwolnienia, od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, w związku z planowaną realizacją zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na gromadzeniu ścieków bytowych z własnego gospodarstwa domowego w szczelnym zbiorniku na nieczystości.

Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. W myśl art. 77 ust. 3 ww. ustawy, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Stosownie do art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej woda 1%), obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej woda 10%), obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne oraz pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

3. Nie jest sporne między stronami usytuowanie planowanej inwestycji w kontekście ochrony przeciwpowodziowej. Sporne jest wystąpienie podstaw do zastosowania przywołanego wcześniej art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Przedmiotowa inwestycja miała zostać ulokowana w dolinie rzeki [...], w odległości około 300 m od jej koryta, na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W okolicy dominuje zabudowa letniskowa. Droga ewakuacji z przedmiotowej nieruchomości zagrożona jest zalewem wód powodziowych o głębokości do około 1 m. Zasadnie organ wywodził, że zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy, co wiąże się również z narażeniem na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych.

4. Odnosząc się do ustalenia stanu faktycznego Sąd zaznacza, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż nie doszło do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, biorąc pod uwagę wzorzec z art. 7 i 77 K.p.a.

Przedmiotowy wniosek zawierał charakterystykę planowanego sposobu gromadzenia ścieków i stanowił, iż urządzenia kanalizacji sanitarnej, służące do gromadzenia ścieków zostaną wykonane jako szczelne. Jedyne elementy, które z racji swej natury i funkcji nie są szczelne - właz do zbiornika, właz do studni rewizyjnej - zostaną wyniesione na bezpieczną wysokość ponad poziom wody powodziowej jaka statystycznie może wystąpić na terenie nieruchomości 1 raz na 100 lat.

Skarżąca wywodziła, że zaplanowała sposób gromadzenia ścieków, uwzględniający brak możliwości zanieczyszczenia wód, w przypadku wystąpienia powodzi. Jednak niepozbawione logiki i zasadności są wywody organu, że nawet zabezpieczenie zbiornika poprzez zastosowanie właściwych rozwiązań konstrukcyjnych, odpowiednie posadowienie w gruncie zbiornika oraz wyniesienie wylotu rury wywiewnej i poziomu włazu nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W trakcie przepływu wód wezbraniowych może dojść do rozszczelnienia konstrukcji i przedostania się zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych. Wysoko wyniesiony ponad poziom gruntu właz może ulec zniszczeniu poprzez np. powalone drzewa podczas wichury, co może umożliwić dopływ wód powodziowych do zbiornika i spowodować jego zniszczenie.

Obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego wskazują, że cały teren działki nr [...] znajduje się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze ustalone rzędne terenu oraz zagrożenie powodziowe, analizowany teren w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym 1%, w miejscu planowanego posadowienia zbiornika bezodpływowego zostanie pokryty wodą o głębokości do ok. 0,4 m. Ponadto należy pokreślić, że pozostała część działki objętej wnioskiem, a także tereny sąsiednie zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, gdzie głębokość zalewu mieści się w przedziale od 0,5 m do 2 m. Przedmiotowy teren wskazany jest na ogólnodostępnych mapach zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu K2GW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), a skarżąca nie podważyła tej kwalifikacji.

Istotna jest także w przedmiotowej sprawie odległość planowanej lokalizacji zbiornika od terenu nie zagrożonego powodzią, która wynosi ponad 400 m. Za zasadne i zgodne z doświadczeniem życiowym należy uznać twierdzenia organu, że instalacja niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe złożona jest z łączonych ze sobą elementów, narażonych na niekorzystne oddziaływanie wody powodziowej, w szczególności w miejscach ich łączenia, a przez to na uszkodzenie i rozszczelnienie. Nie ulega kwestii, że istnieje więc realne ryzyko uszkodzenia instalacji w miejscu łączenia poszczególnych elementów, a w związku z tym przedostania się wody powodziowej do wnętrza zbiornika na nieczystości ciekłe. Nie można więc wykluczyć przepełnienia zbiornika, w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez nieszczelny właz, w który wyposażony jest zbiornik, co wpływanie na zwiększenie zanieczyszczeń wód wezbraniowych. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych argumentów, a we wniosku brak jest zaprezentowania takich opinii czy świadectw technicznych, które wykluczają, lub choćby minimalizują opisana przez organ sytuację. Modyfikacja lokalizacji przedmiotowego zbiornika sama w sobie nie podważa wniosków organów, bowiem cały teren działki objętej tymże wnioskiem leży na obszarze zagrożonym powodzią.

5. Odnośnie do wykładni zwrócić należy uwagę, że art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo wodne stanowi wprost, że "zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. gromadzenia ścieków". W związku z tym przepis ten w zakresie przedmiotowego postępowania jest obligatoryjny do zastosowania. W świetle wykładni językowej oraz systemowej należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepis ten wyraża interes społeczny, a zatem należy uwzględnić interes ochrony życia i majątku wielu osób, w zestawieniu z interesem skarżącej, czemu dał wyraz organ w zaskarżonej decyzji, z zachowaniem zasady proporcjonalności, tj. współmierności.

Ponadto przepisy zakazujące oraz restrykcyjne w stosunku do uprawnień obywateli nie mogą być wykładane rozszerzająco. Jednak konstrukcja przepisu, obowiązującego w zakresie gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wyraźnie wskazuje, że jedynie w sytuacji, gdy nie istnieje zagrożenie dla jakości wód, organ może zwolnić z obowiązującego zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód. Istotą decyzji, dotyczącej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter, a organ nie przekroczył swych uprawnień. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dokonał innej wykładni zwolnienia, niż ścisła. Ścisła wykłada przepisów zwalniających, którą zastosowały w sprawie organy, nie jest równoznaczna z wykładnią rozszerzającą zakazu, co przypisuje organom skarżąca.

Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (por. np. postanowienia NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07, wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/98, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1766/08, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wykładnia dokonana przez organ odpowiada wykładni celowościowej, wynikającej z przepisów unijnych. Ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 16 pkt 4 Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności, powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem, a ochronę przed powodzią realizuje się uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Ustalenie powyższe nie zostało w żaden merytoryczny sposób zakwestionowane. Podkreślić należy, że obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, opublikowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, stanowią oficjalne dokumenty planistyczne, będące podstawą do podejmowania działań, związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym w zakresie ryzyka powodziowego. Dokumenty te nie zostały w żaden merytoryczny sposób zakwestionowane.

6. Ustosunkowując się do zarzutów procesowych Sąd zauważa, że organ wydający decyzje na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne posiada wiedzę niezbędną do poczynienia wszelkich ustaleń na okoliczność istnienia ryzyka powodziowego na terenie planowanej inwestycji oraz zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi.

W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania albo wykazania, że organ, wnioskując o dowodzie, popełnił błędy w rozumowaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1217/14, CBOSA). Takich dowodów skarżąca nie przedstawiła, podobnie jak kontrargumentów wskazujących na to, że w czasie powodzi całe urządzenie nie będzie nieszczelne. Nie może być bowiem uznany za polemiczny argument, wystarczający do oblania twierdzeń organu fakt, że skarżąca nie będzie używać działki w trakcie powodzi (nie ma to związku ze szczelnością), czy też wysokość lustra wody, skoro organ opisywał sposób zachowania się wód pod gruntem. Ogólnie sformułowany zarzut odwołania, podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, za niezasadny.

Organ również rozważał proponowane sposoby zabezpieczenia zbiornika wskazując, że zabezpieczenia zbiornika, planowane przez inwestora, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Powołano, że w wyniku uszkodzenia mechanicznego zbiornika lub rozszczelnienia w jego części naziemnej (pokrywa), zanieczyszczenia mogą przedostać się do wód podziemnych lub powierzchniowych i uzasadniono dlaczego taki wniosek jest prawdopodobny. Nie można zatem zarzucić organom arbitralności oceny, jak również jej niedogłębnego przeprowadzenia.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w przekonujący sposób do treści odwołania i kolejnych pism, w związku z czym spełniono wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Przypomnieć również należy, że konieczną przesłanką do uznania, że zarzut procesowy prowadzi do uchylenia decyzji przez Sąd jest związek uchybienia z błędnym aktem (art. 145 P.p.s.a.), będącym przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca takiego istotnego wpływu na wynik sprawy przekonująco nie wyprowadziła w treści skargi i pisma procesowego z dnia 15 października 2020 r.

Deklarowana przez wnioskującą szczelność zbiornika sama w sobie, bez poparcia tego twierdzenia odpowiednimi dokumentami technicznymi, nie może stanowić wystarczającego argumentu do zastosowania zwolnienia, przewidzianego w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skarżącej stanowiska organu nie należy zatem odczytywać jako równoznacznego z niemożliwością zastosowania tego przepisu w ogóle czy uczynieniem go niewykonalnym (por. również o sposobie stosowania przedmiotowego przepisu – wyroki NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 1530/18, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

7. Skarżąca podnosi, że zlokalizowanie szczelnego zbiornika na ścieki jest zgodne z wytycznymi § 21 ust. 8 Uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z ww. przepisem prawa miejscowego w odniesieniu do terenów oznaczonych jako MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), do czasu realizacji komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków przewiduje się indywidualne ujęcia wody oraz urządzenia do gromadzenia ścieków sanitarnych, z zapewnieniem ich usuwania i oczyszczania, stosownie do odrębnych przepisów.

Zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi przepis odrębny, będący lex specialis w stosunku do przepisów innych przepisów, a nadto – w stosunku do aktów niższego rządu, jakim jest plan miejscowy – mający pierwszeństwo. Nie ma zatem rozstrzygającego znaczenia dla sprawy, że przedmiotowy teren zgodnie z miejscowym planem zagospodarowaniem przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym jako MN.

Ponadto kluczowe jest w przedmiotowej kwestii jest wskazanie, że przepisy prawa miejscowego (w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia od zakazów ustanowionych aktem normatywnym rangi ustawowej. Przyjęcie innej optyki, skutkowałoby naruszeniem jednej z podstawowych zasad wykładni systemowej - nakazem respektowania hierarchii aktów normatywnych, której urzeczywistnienie w stosowaniu prawa polega na obowiązku interpretowania przepisów aktów normatywnych niższego rzędu w zgodzie z treścią przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu.

Zasadne jest uznanie przez organ, że skoro miejscowy plan, na zapisy którego powołuje się Skarżąca, został uchwalony w grudniu 2004 r. natomiast dokumenty określające zasięgi obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zostały opublikowane po tym terminie (w kwietniu 2015 r.), to niedopuszczalnym jest przyjęcie, że podstawę oceny stanu prawnego i faktycznego ma stanowić akt prawa miejscowego, którego zapisy nie odzwierciedlają zakazów ustanowionych przepisami rangi ustawowej, wobec braku regulacji prawnej w zakresie dostosowania tychże aktów prawa miejscowego do przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Nieaktualność przedstawionych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego informacji nie zwalnia obywateli ze stosowania przepisów prawa (które w przedmiotowym przypadku określone zostały w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne).

8. Odnosząc się do wydania pozytywnych decyzji dla innych właścicieli gruntu Sąd zauważa, że nie są one wiążące w sprawie, a ich ewentualna ocena nie może być przeprowadzona w tym postępowaniu, podobnie jak zbadanie okoliczności stanów faktycznych tych spraw, w tym porównanie uwarunkowań lokalizacyjnych. Nie stanowią one zatem wyznacznika dla orzekania w rozpatrywanej sprawie. Z tego powodu nie jest uprawnione twierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji, w kontekście przywołanych przez skarżącą aktów, dotyczących tego samego obszaru narusza zasadę równości, co miałoby implikować uchylenie zaskarżonej decyzji.

9. W ocenie Sądu organ przeanalizował wniosek we wszystkich jego aspektach uznając, że z uwagi na całokształt uwarunkowań lokalnych nie ma możliwości zwolnienia od zakazu, albowiem spowodowałoby to zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi.

10. Istotną kwestią, wspierającą twierdzenia organu jest również fakt, że inwestycja może stanowić impuls osadniczy, który może zachęcić innych właścicieli nieruchomości do realizowania kolejnych inwestycji na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Oczywistym jest, że zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi, a przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy, co wiąże się również z narażeniem na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych.

Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 1 lipca 2020 r., V SA/Wa 441/20 oraz z dnia 2 lipca 2020 r., V SA/Wa 2950/19, CBOSA.

11. Słusznie organ ocenił, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, bowiem będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz stanowi zagrożenie dla ochrony ludzi i środowiska. Zwolnienie od zakazów obowiązujących na tych obszarach w przedmiotowej sytuacji nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód, w przypadku wystąpienia powodzi oraz stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.