Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2727/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 66/13 w sprawie ze skargi W.F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. F. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 66/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy al. [...],[...] we Wrocławiu wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. W. F. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, żądając aby sąd uwzględniając skargę orzekł, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w terminie czternastu dni albo do wstrzymania postępowania zgodnie ze składanymi w tej sprawie wnioskami.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest zainteresowany sprawnym przeprowadzeniem postępowania naprawczego wobec stwierdzonego odstępstwa istotnego w postaci wykonania studzienek okien piwnicznych przy al. [...],[...] we Wrocławiu, co do których PINB uznał, że zwiększają kubaturę obiektu. Jednak postępowanie, które PINB prowadzi nazywając je postępowaniem naprawczym, nie ma ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego nic wspólnego oraz wykorzystuje pretekst tego postępowania do gmatwania i nękania, rozszerzając bezprawnie jego zakres na legalnie użytkowany budynek mieszkalny. Skarżący podał, że jego inwestycja obejmuje budynek mieszkalny, składający się z dwóch klatek (nazywanych też budynkami) o numerach [...] i [...], które były przedmiotem remontu i rozbudowy oraz rozbudowy o balkony i tarasy. Cała inwestycja jest obecnie od 2012 r. zakończona (wykonano przewidziane projektem prace). Całość inwestycji poza rozbudową budynku [...] o tarasy (w przypadku których nałożono karę i odmówiono pozwolenia na użytkowanie) jest obecnie użytkowana.

Skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie i zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia co prawda podejmuje działania, jak też zmierza do wydania decyzji (najprawdopodobniej z art. 51.ust.1 punkt 3 Prawa budowlanego), ale są to działania niezwiązane z postępowaniem naprawczym jakie wszczął, celowo zmierzające do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Podejmowane działania są celowo wykonywane przewlekle, gdyż ich celem nie jest legalizacja wykrytego odstępstwa istotnego (w szczególności zbadanie czy jest ono zgodne z prawem, co jest przecież podstawowym celem postępowania naprawczego), ale doszukiwanie się w sposób nękający i nierzetelny pretekstów do wszczynania innych postępowań zupełnie niezwiązanych z postępowaniem (naprawczym), które organ wszczął. Zatem w ocenie skarżącego PINB jest w istocie w zakresie wszczętego w listopadzie 2012 r. postępowania w bezczynności.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że PINB zapoznał się z dokumentacją zmian dostarczoną mu w 2010 i 2011 roku i na tej podstawie "powziął informację o dokonanych zmianach", które następnie w trakcie oględzin ponownie ujawnił już celowo tej dokumentacji zmian nie zabierając. Takie działanie sprzeczne jest z zasadą legalizmu i z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności dbałością o interes indywidualny i społeczny oraz budowanie zaufania wśród obywateli do prawa. Takie działanie nosi znamiona fałszowania dokumentacji, gdyż dokumentacja zmian staje się na mocy art. 36a ust 6 częścią projektu. Zdaniem skarżącego PINB sam inicjując postępowanie naprawcze powinien zbadać, na ile odstępstwa istotne od projektu mogą być niezgodne z prawem, czyli np. z warunkami zabudowy. Do tego celu nie są potrzebne żadne oględziny, gdyż nieprawidłowości zostały stwierdzone i są opisane jako dowód w sprawie nakładającej karę i odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. W przypadku inwestycji skarżącego powinno tak zainicjowane postępowanie naprawcze doprowadzić do oczywistego stwierdzenia zgodności tego jednego odstępstwa istotnego w postaci nieznanych studzienek okien piwnicznych za zgodne z prawem - jako że nie naruszającego wydanych warunków zabudowy - i w konsekwencji do umorzenia postępowania.

Skarżący dodał, że [...] kwietnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie karne wobec osób biorących udział w wydaniu decyzji kierowanych do skarżącego, wobec czego wydana decyzja PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą organ w sprawie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2013 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, kończąca postępowanie, jest nieważna, bowiem wydana została przez osobę wyłączoną z mocy prawa. Po zamknięciu rozprawy skarżący złożył do akt sprawy pismo procesowe z dnia [...] lipca 2013 r., w którym dodatkowo wskazał, że między [...] grudnia 2012 r., a [...] stycznia 2013 r. organ trwał w bezczynności. Poza dwoma oględzinami w postępowaniu organ nie podejmował racjonalnych czynności mających znaczenie dla sprawy.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu podnoszone w skardze zastrzeżenia dotyczą de facto merytorycznej poprawności postępowania i tym samym pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie bezczynności lub przewlekłości. Stwierdzono, że inwestor w istocie kwestionuje zasadność prowadzenia w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania naprawczego, którego nieodzownym elementem w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego jest nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Pismem złożonym w dniu [...] lipca 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zostało wszczęte postępowanie karne w związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, lecz w dniu [...] kwietnia 2013 r. pracownicy organu złożyli zeznania w charakterze świadków w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) skargę wyjaśnił, że w myśl art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu bezczynność w załatwieniu sprawy oznaczać będzie niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie, chyba że dana sprawa została załatwiona w inny sposób przewidziany prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych doręczonych sądowi oraz z akt administracyjnych przesłanych ze skargą W.F. zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Wr 305/13, znanych sądowi z urzędu, skarżony organ zakończył postępowanie administracyjne w sprawie wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą nałożył na inwestorów J. i W. F. obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2013 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że organ nie pozostaje w bezczynności, skoro wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w sprawie. Przy czym Sąd zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu sąd nie dokonuje oceny merytorycznej legalności wydanej decyzji, ale ocenia sam fakt jej wydania, który to fakt przeczy zarzutowi bezczynności organu w pierwszym z podanych wyżej znaczeń.

Sąd stwierdził, że analizując przebieg postępowania administracyjnego w kontekście jego terminowego prowadzenia, sąd zauważył, że o wszczęciu postępowania organ zawiadomił skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2012 r., jednocześnie wzywając do udziału w oględzinach budynków zaplanowanych na dzień [...] grudnia 2012 r. skarżący pismem złożonym organowi w dniu [...] listopada 2012 r. wniósł o wstrzymanie oględzin, na co organ zareagował postanowieniem odmownym z dnia [...] grudnia 2012 r. Kolejne pisma polemiczne zawierające wnioski o uzupełnienie ww. postanowienia, jego sprostowanie i wyjaśnienie jego treści skarżący złożył organowi w dniach [...] i [...] grudnia 2012 r. Procesową reakcją organu na te wnioski było wydanie w dniach [...],[...] i [...] stycznia 2013 r. czterech postanowień odnoszących się do żądań strony. Wcześniej jednak, bo pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., W. F. złożył skargę do organu wyższego stopnia na bezczynność PINB w powyższym zakresie i organ II instancji pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał organ powiatowy do doręczenia odpowiedzi na skargę i pełnych akt sprawy. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazane postanowienia PINB zostały na początku lutego 2013 r. zakwestionowane przez W. F. w drodze zażaleń i w dniu [...] lutego 2013 r. akta sprawy przekazano organowi II instancji. Dalej organ pismem z dnia 11 lutego 2013 r. zawiadomił stronę, że w dniu [...] marca 2013 r. odbędą się oględziny i kontrola przedmiotowych robót budowlanych. Zażalenie strony na bezczynność PINB organ II instancji rozpatrzył odmownie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. doręczonym organowi I instancji w dniu [...] lutego 2013 r. Również w dniu [...] lutego 2013 r. organ I instancji wystosował m.in. do skarżącego upomnienie nr [...] dotyczące wykonania obowiązku okazania przedmiotu oględzin zaplanowanych na dzień [...] marca 2013 r. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł zażalenie na to upomnienie i w związku z tym w dniu [...] marca 2013 r. akta przekazano organowi II instancji. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, a organ żądanie to rozpatrzył postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na które W.F. wniósł zażalenie. Następnie po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] marca 2013 r., organ pismem z dnia [...] marca 2013 r. zawiadomił strony o zakończeniu zbierania dowodów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W dniu [...] marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie DWINB z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wniósł o wyjaśnienie treści zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Natomiast DWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, a więc uznał zażalenie skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. na bezczynność organu za bezzasadne.

Dokonując oceny przebiegu opisanego postępowania administracyjnego Sąd Wojewódzki stwierdził, że od jego wszczęcia do zakończenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ dokonywał czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpatrywania. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, że w którymkolwiek okresie w trakcie postępowania organ pozostawał w bezczynności, czym naruszyłby termin ustalony w k.p.a. do załatwienia sprawy. Nie można również nie zauważyć, że W.F. podejmował polemikę z każdą czynnością podejmowaną przez organ powiatowy, co zmuszało organ do przygotowywania odpowiedzi na jego wystąpienia, a tym samym pociągało za sobą przedłużanie się postępowania. Oczywiście proste porównanie daty wszczęcia postępowania i daty jego zakończenia decyzją organu I instancji pozwala stwierdzić, iż organ nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca. Jednak zdaniem Sądu trzeba wziąć pod uwagę art. 35 § 5 k.p.a. i stwierdzić, że skoro do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to za takie terminy należy uznać terminy do przygotowywania pism przekazujących liczne zażalenia W. F. do organu II instancji. Dalej do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, a za takie okoliczności należy uznać w warunkach niniejszej sprawy w zasadzie nieustającą korespondencję skarżącego z organem, która nie niosła za sobą treści mających realne znaczenie dla gromadzenia materiału dowodowego, ale zmierzała najpierw do skłonienia organu do wycofania się z zamiaru oględzin budynków, a następnie do składania licznych środków zaskarżenia, które organ II instancji uznawał ostatecznie za niedopuszczalne lub niezasadne. Sąd nie oceniał – albowiem nie było takiej potrzeby – charakteru "winy strony", o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a., ale przyjął, że w realiach kontrolowanego postępowania doszło do niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym również z powodu tego, że zachodziła konieczność reagowania na liczne wystąpienia strony, co nie może być poczytane jako uchybienie terminowi załatwienia sprawy, które dałoby się zakwalifikować jako bezczynność organu. Dalej, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień wynikłych z przyczyn niezależnych od organu, a za takie należałoby uznać wszystkie okresy pomiędzy doręczaniem kolejnych pism skarżącemu, innym stronom postępowania i organowi II instancji. Terminy doręczeń dokonywanych za pośrednictwem poczty pozostają poza kontrolą organu i czasu ich dokonywania nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie można uwzględnić skargi w zakresie bezczynności organu, która miałaby polegać na naruszeniu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skarżącego zmierzających do wykazania przewlekłości postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, Sąd ten wskazał, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że organ nie prowadził w sposób przewlekły postępowania będącego przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ zaplanował przeprowadzenie w sprawie oględzin budynków i robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie. Ten środek dowodowy posłużył następnie za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie. Przy czym, Sąd nie jest uprawniony do oceny decyzji organu I instancji pod względem jej zgodności z prawem, ponieważ nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze kasacyjnej W. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności pominięcie lub nieuwzględnienie faktów i dowodów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to pochopne orzeczenie, że:

a) organ wydał decyzję w sprawie zatem nie pozostaje w bezczynności pomijając, iż postępowanie prowadzone było bez podstawy prawnej, a wydana decyzja nie odpowiada stanowi faktycznemu i jest niezgodna z prawem;

b) organ w trakcie postępowania nie pozostawał bezczynny, co stoi w rażącej sprzeczności z faktami - uwadze Sądu umknął długi (ponad miesięczny) niczym nie usprawiedliwiony okres całkowitej bezczynności organu;

c) organ nie prowadził postępowania przewlekle, co nie zgadza się ze stanem faktycznym, jako iż działania organu miały charakter działań pozornych, wykraczały poza zakreślone postępowanie, a w szczególności miały charakter mistyfikacji polegającej na stworzeniu pozoru odkrycia czy stwierdzenia zmian, o których organ wiedział, w warunkach zatajenia przez organ dokumentów w aktach i zaświadczenia nieprawdy, czego weryfikacja była prosta w oparciu o dokumenty w aktach.

2. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez "orzeczenie praworządności postępowania prowadzonego w istocie bez podstawy prawnej" oraz zakończenie go wadliwie decyzją z art. 51 ust 1 pkt 3 i pominięcie zastosowania art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.

3. Uchybienie Sądu wobec innych przepisów postępowania wypełniające przesłanki z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. i mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to mianowicie poprzez:

a) to że w składzie orzekającym był sędzia, który powinien być wyłączony na mocy art. 18 § 1 p.p.s.a.;

b) to że Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu jako pełnomocnika organu osobę z mocy prawa wyłączoną od udziału w sprawie na mocy art. 24 § 1 k.p.a., jak też pominął, że rozstrzygnięcie kończące postępowanie zostało wydane przez taką osobę, a cały organ w trakcie postępowania administracyjnego stał się niezdolny do załatwienia sprawy wypełniając przesłanki z art. 26 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz, powołując się na uchwałę NSA - I OPS 10/09 (w pełnym składzie), o odniesienie się do wszystkich przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ,,p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na to, że w składzie orzekającym był sędzia Anna Siedlecka, która powinna być wyłączona z mocy prawa z uwagi na to, że brała już udział we wcześniejszej sprawie toczącej się ze skargi W. F. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu o sygnaturze II SA/Wr 685/12. Zarzut ten nie jest trafny. Stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowego zachodzi jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skarg na decyzje albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Celem tego przepisu było wyłączenie możliwości orzekania przez sędziego dwukrotnie w tej samej w sprawie pod względem merytorycznym, a więc dokonania przez sędziego dwukrotnie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych czy to w trybie zwykłym postępowania administracyjnego czy też w trybie nadzwyczajnym, lecz w tej samej sprawie. Przedmiotem sprawy toczącej się ze skargi W. F. zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygnaturze II SA/Wr 685/12, w której w składzie orzekającym brała udział sędzia Anna Siedlecka było wymierzenie kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w postępowaniu naprawczym w którym organ ten wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r. nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy projektu zamiennego. Sprawy te choć są ze sobą powiązane, mają inny przedmiot, gdyż w pierwszej z nich Sąd dokonywał oceny postanowienia w przedmiocie wymierzenia inwestorowi kary a w drugiej oceniał czy w postępowaniu naprawczym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania, oceniał sprawność i terminowość tego postępowania. Nie można zatem uznać, że w tej sytuacji procesowej sędzia Anna Siedlecka była wyłączona od orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem zaskarżonym skarga kasacyjną rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Ocenę zarzutów zawartych w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej należało poprzedzić wywodami natury ogólnej dotyczącymi wymogów sporządzania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587).

Powyższy pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności pominięcie lub nieuwzględnienie faktów i dowodów, mające istotny wpływ na wynik sprawy i przez to pochopne orzeczenie, że organ wydał decyzję w sprawie, zatem nie pozostaje w bezczynności oraz że organ nie prowadził postępowania przewlekle. W tej podstawie kasacyjnej autorka skargi kasacyjnej tj. profesjonalny pełnomocnik skarżącego, nie wskazała żadnego przepisu na poparcie tych zarzutów które jej zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji. Żadnych przepisów nie wskazano także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym tych zarzutów. W rezultacie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mającym na względzie wcześniejsze uwagi dotyczące wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna, braki w zakresie sformułowania podstawy kasacyjnej w punkcie pierwszym uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tej części środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny czyniąc ją w tej części nieskuteczną.

Nie można również podzielić zarzutu z punktu drugiego skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez "orzeczenie praworządności postępowania prowadzonego w istocie bez podstawy prawnej" oraz zakończenie go wadliwie decyzją z art. 51 ust 1 pkt 3 i pominięcie zastosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący polemizuje merytorycznie z zastosowanym przez organ administracji trybem postępowania naprawczego. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczący bezczynności i przewlekłości uregulowany jest w przepisach art. 149. p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem z uregulowania tego wynika, że sąd administracyjny w tego typu postępowaniach nie może oceniać merytorycznych aspektów prowadzonego postępowania administracyjnego poprzez ocenę prawidłowości przyjętych podstaw prawnych prowadzonego postępowania naprawczego, ponieważ jest to zastrzeżone dla organu odwoławczego i sądów administracyjnych rozpoznających sprawę prowadzoną na skutek odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013r. nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy projektu zamiennego i ewentualnej skargi na decyzję organu drugiej instancji.

Z uregulowania art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika także, że w takim postępowaniu nie podlega badaniu kwestia udziału w postępowaniu administracyjnym i w wydanym rozstrzygnięciu osób wyłączonych z mocy prawa oraz kwestii niezdolności organu do rozpoznania sprawy na skutek zaistnienia przesłanek z art. 26 § 3 k.p.a., ponieważ badanie ewentualnych uchybień organów w tym zakresie również jest zastrzeżone dla organu odwoławczego i sądów administracyjnych rozpoznających sprawę prowadzoną na skutek odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013r. i nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. przez to, że Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym jako pełnomocnika organu radcę prawnego jako osobę z mocy prawa wyłączoną od udziału w sprawie na mocy tego przepisu. Z regulacji tej wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu między innymi w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Wskazany przepis dotyczy wyłączenia pracownika w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ to postępowanie reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy tu tylko dodać, że ustawa ta w szczególności jej rozdział 3 "Pełnomocnicy" nie zawiera przepisów, które uniemożliwiałyby udział w postępowaniu sądowym jako pełnomocnika organu, osoby podlegającej wyłączeniu w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.