Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1074/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24  § 1 pkt 1 i 4, art. 28, art. 29,  art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a i ust. 5, art. 134 ust. 1 oraz art. 227 w zw. z art. 233
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. Sz. i. H. Sz. w dniu 13 maja 2005 r., powołując się na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] w części ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł za grunt stanowiący działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 735 m2 oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, wystąpili o ustalenie odszkodowania za tereny budowlane, które zgodnie z uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] przeszły na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł, m.in., o ustaleniu na rzecz K. i H. Sz. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w P. przy ulicy L., stanowiącą dawniej działki nr [...] i [...] (pkt I).

Od decyzji tej odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego wnieśli K. Sz. i H. Sz. kwestionując wysokość odszkodowania. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], uchylił punkt III decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., i w tym zakresie orzekł, iż zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu 5 kwietnia 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek K. Sz. i H. Sz. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. W dniu 22 sierpnia 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek K. i H. SZ. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez K. i H. Sz., prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 265/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż uchylenie wyżej powołanych decyzji nastąpiło z uwagi na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania ma prawidłowe i dokładne opisanie stanu nieruchomości na dzień 4 grudnia 1973 r. Podkreślono, iż niedokonanie tego powoduje rażące naruszenie przepisów prawa - art. 130, 134 ust. 1 i 2 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister Infrastruktury związany oceną prawna zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006 r.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 4 pkt 9b 1 , art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a i ust. 5, art. 134 ust. 1 oraz art. 227 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. Zm. – dalej ugn) orzekł o ustaleniu na rzecz K.SZ i H. SZ. odszkodowania w wysokości [...] zł. za nieruchomość położoną w P. przy ulicy L., stanowiącą dawniej działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 735 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa w związku z uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1973 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi P, gmina K; umniejszeniu, na wniosek uprawnionych, odszkodowania o kwotę [...] zł., na którą składają się kwota [...] zł., stanowiąca zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone w 1978 r. oraz kwota [...] zł., stanowiąca zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone 27 listopada 2006 r.; ustaleniu, że wypłacie podlega kwota [...] zł., do zapłaty której zobowiązany jest Prezydent miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9b1 ugn, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] stycznia 1999 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. Nr [...], przekazała Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego [...] sprawy z zakresu wywłaszczania nieruchomości, w tym ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone, a Prezydent Miasta P. upoważnił Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania stwierdził, że nie zostało złożone ono przez stronę postępowania. Wojewoda Wielkopolski uznał bowiem, iż Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej nie był uprawniony do złożenia odwołania, ponieważ stosownie do przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji służy stronie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ odwoławczy powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne i literaturę, stwierdził że z treści art. 28 i 29 k.p.a. wynika, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Według art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż dopuszczenie możliwości wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez odwołania takie rozstrzygnięcie. Takich uprawnień podmiotu nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym. Dlatego Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Jak podkreślił bowiem organ odwoławczy prawo strony w postępowaniu daje tylko własny interes prawny. Interesu tego nie mają i - wobec tego - nie mają przymiotu strony postępowania, a więc nie mogą wnieść odwołania organy powołane do wydawania decyzji administracyjnych. Uznanie, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania, chociażby nie był organem administracji państwowej (wydając te decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych) skutkuje przyjęciem wniosku, iż odwołanie wniesione przez ten organ jest niedopuszczalne.

Zdaniem Wojewody z faktu, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji organu pierwszej instancji jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, nie daje Prezydentowi Miasta P. wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta P. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien przekazać wywłaszczonemu odszkodowanie. Takie ma zadanie jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną (w niniejszej sprawie przejętą) nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego.

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż to przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, który z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 29 k.p.a. potencjalnie może być także administrowanym. To przepisy prawa decydują o tym czy jest on organem administracji publicznej posiadającym kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w orzecznictwie sformułowana została reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania. Właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa właściwym jest starosta (art. 129 ugn), na obszarze dziania którego wywłaszczona nieruchomość jest położona (art. 21 §1 pkt 1 k.p.a.). Wojewoda stwierdził zatem, iż w niniejszej sprawie organem właściwym do jej rozpatrzenia był Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydenta Miasta P. na podstawie art. Ust. 5 ugn jest również podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, ponieważ Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oznacza to, iż zdaniem Wojewody zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prezydent Miasta P. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając poważne naruszenie przepisów prawa procesowego t.j. art. 7, art. 8, art. 24, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego t.j. art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 134 ugn. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w całości i umorzenie postępowania przed organem l-szej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l-szej instancji. Decyzji z dnia [...] września 2011 r. zarzucono przede wszystkim, że oparta została jedynie na rozważaniach o dopuszczalności złożonego odwołania, a nie dotyczyła zasadności ustalonego odszkodowania.

Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt IV SA/Po 937/10 stwierdził, że legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. Skoro Miasto P. zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania trudno wnioskować, że po jego stronie brak interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego. Poza tym Miasto P. było również stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie, a która toczyła się pod sygnaturą akt I SA/Wa 265/08. Skarżący wskazał, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt Ul RN 104/00 wyraził pogląd, - strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowania w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś procesowym. Ponadto w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do interesu faktycznego podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa (vide: wyrok z dnia 29 października 2009 r. Trybunału Konstytucyjnego K 32/08).

Strona skarżąca w złożonej skardze szeroko argumentowała również na temat tego, iż w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym, skoro stwierdzono nieważność orzeczenia w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość można dochodzić wyłącznie w oparciu o art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wskazano, że z dniem 1 września 2004 r., przepis art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004.162.1692) uchylił art. 160 kpa. Stąd od dnia wejścia w życie powyższej ustawy, tj. od dnia 01 września 2004 r., w przypadku wyrządzenia szkody przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodność z prawem, można żądać naprawienia szkody w oparciu o art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego na drodze cywilnoprawnej. Dla potwierdzenia swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 246/08. Strona skarżąca przytoczyła również wyroki sądów podważające stosowanie art. 129 ust. 5 w sytuacjach stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu w części dotyczącej odszkodowania ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 260/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 144/08.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a więc rozstrzygnięcie formalno prawne kończące postępowanie odwoławcze, bez merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Oceniając powyższą decyzję, odnosząc się również do sformułowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi wskazać należy, iż legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. Jeżeli zatem podmiot żądający rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje, na czym polega jego interes prawny, to odmowa przyznania mu przymiotu strony wyłącznie w oparciu o samą treść wniosku może nastąpić tylko wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jego stronie interesu prawnego (tak wyrok NSA z 7.02.1986r.,II SA 2247/85 nie publ.), poza takim nie nasuwającym wątpliwości przypadkiem trzeba zbadać zasadność wniosku w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r., OPS 9/96 (ONSA 1997, nr 3, poz.102, s.45-46) mocno akcentuje się, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. W postanowieniu zaś NSA z dnia 30 maja 1984r., sygn. akt II SA 789/84 (nie publ.) stwierdzono, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Podobny pogląd zawiera wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 (nie publ.) wskazujący na to, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. A zatem można stwierdzić, że "stroną w rozumieniu art.28 kpa będzie podmiot wymieniony w art.29 kpa lub przepisach odrębnych, który na podstawie prawa obowiązującego może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinien być) obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji" (tak komentarz C.H.Beck wyd.5 do art.28, W-wa 2003 s.230).

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest również to, że status miasta na prawach powiatu, jakim zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) jest Miasto P., jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent Miasta P. może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze wszczęło Miasto P. reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązuje art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Treść w/w przepisu przesądza o tym, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że Miasto P., czy Prezydent Miasta Po. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej nie ma legitymacji prawnej do złożenia odwołania, czy też skargi do sądu. Skoro bowiem Miasto P. zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania, trudno wnioskować, iż po jego stronie istnieje brak interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego.

Ponadto należy wskazać, ze Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był stroną postępowania w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...], która została poddana kontroli w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.08.2008r. sygn. akt I SA/Wa 265/08. Prezydent Miasta P. był również strona w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] stwierdzającej nieważność Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...]. Dlatego też w ocenie Sądu nie mogła się ostać w obrocie prawym decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej tego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy błędnie stanął na stanowisku, że Miasto P. nie ma legitymacji do złożenia odwołania, a następnie skargi w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji I instancji podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (por. postanowienie NSA z 23.08.2011 r., sygn. II OZ 685/11). Mając powyższe na uwadze w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwe rozpatrzenie zarzutów dotyczących decyzji I instancji.

Tym niemniej stwierdzić należy, iż organ II instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien rozważyć z urzędu, czy Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] nie naruszył art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

W przedmiotowej sprawie ma bowiem miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Miasta P., ze sferą władczych uprawnień, przynależnych Prezydentowi Miasta P. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta P., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Miasto P. (miasto na prawach powiatu), co z kolei ma wpływ na jego budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek miasta. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Miasta P., ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową Miasta.

Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów ugn. Ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia i wprowadził art. 142 ust. 2 ugn, zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Podobne rozwiązane przewiduje art. 124 ust. 8 ugn.

Wprawdzie w niniejszej sprawie brak jest podobnego wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta P. od rozpatrzenia sprawy, to jednak Sąd jest zdania, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta.

Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takiej okoliczności brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok z dnia 17 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 1093/10 oraz wyrok z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1620/10 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji), o wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy,