Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2557/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11 ust 1, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art 20 ust 3a
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art 20 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2557/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].08.2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [..].04.2012 r., ustalającą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) – A. K., sprawcy wyłączenia 0,0800 ha gruntów leśnych z produkcji na części działki ew. nr [...], obręb S., gmina T., o siedliskowym typie lasu - Bór mieszany świeży (BMśw), a zarazem jej właścicielowi - opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tyt. wyłączenia tych gruntów leśnych z produkcji leśnej, w wysokości 34.349,12 zł.

Informacja o dokonanym zrąbie dewastacyjnym tego lasu znalazła się w notatce Leśniczego Leśnictwa S., w wyniku czego Nadleśnictwo K. powiadomiło o tym fakcie Starostwo Powiatowe w L.. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie organ I instancji początkowo przyjmował, iż doszło do wyłączenia 0,1178 ha na wskazanej działce, objętej koncesyjnym wydobyciem piasku, jednakże po sporządzeniu przez uprawnionego geodetę operatu technicznego przyjęto, iż wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej dokonano na pow. 0,0800 ha, stanowiącej różnicę pow. użytku Ls wg zapisów w ewidencji gruntów, tj. 0,26 ha i pow. pozostałego na gruncie użytku leśnego - 0,18 ha.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. ustalił, iż grunty te w dniu wyłączenia ich z produkcji leśnej pozostawały gruntami leśnymi. Przedmiotowa działka objęta jest obowiązującym, uproszczonym planem urządzenia lasu (część wydzielenia 1s - BMśw) oraz grunty leśne położone w tym wydzieleniu nie są przeznaczone na cele nieleśne w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowość zajętego stanowiska w tej sprawie potwierdził Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Wskazał, iż przedmiotowe grunty nie były przeznaczone na cele nieleśne, wobec czego decyzja Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. o przekwalifikowaniu tych gruntów leśnych na użytek gruntowy Lz-RVI, na którą powołał się skarżący, nie mogła stanowić o możliwości przystąpienia do inwestowania na przedmiotowej działce. Nie było więc podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, czego domagał się A. P. w odwołaniu.

We wniesionej skardze, podobnie jak i uprzednio w odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie artykułów:

- 7 i 77 § 1 K.p.a. przez brak precyzyjnego ustalenia kiedy i kto dopuścił się wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej;

- 75 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z zeznań leśniczego, który sporządził notatkę o zrąbie dewastacyjnym;

- 76 § 1 w zw. z art. 76a § 1 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o tę notatkę, gdy w aktach administracyjnych znajduje się jego kopia niepoświadczona urzędowo przez Nadleśniczego, a stanowi ona załącznik do decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa K. z [...].03.2011 r., co uzasadnia wątpliwości co do daty sporządzenia tego dokumentu;

- 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania daty owego wyłączenia, które wg notatki służbowej z [...].10.2011 r. miało nastąpić [..].10.2011 r., gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. o przekwalifikowaniu tych gruntów leśnych na użytek gruntowy Lz-RVI, a tę cześć notatki organ w sposób nieuprawniony pominął;

- 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego bezzasadne zastosowanie.

Jednocześnie w skardze wskazano, iż konsekwencją zmiany użytków dokonanej decyzją Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. było wydanie przez tegoż Burmistrza decyzji z [..]..06.2012 r., wyrażającej zgodę na wycinkę pozostałego drzewostanu znajdującego się na działce o nr. ew. [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że w październiku 2011 r. pracownicy organu I instancji wspólnie ze skarżącym potwierdzili podpisami na protokole oględzin wyłączenie z produkcji leśnej gruntu w wydzieleniu 1s. Stwierdził, iż skarżący prowadzi na tej działce działalność polegającą na wydobyciu piasku, a zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwalał na przyjęcie, że to on jest sprawcą tego wyłączenia. Ewidencja czynności leśniczego została zaś poświadczona za zgodność z oryginałem przez uprawniony organ, a data sporządzenia tego dokumentu jest jednoznaczna – [....].07.2011 r. Natomiast nawet gdyby do wyłączenia doszło później, gdy w obrocie prawnym znajdowała się decyzja Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r., to nie zmieniłoby to faktu, że przedmiotowe grunty nadal są gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jej art. 2 ust. 2 pkt 1 definiuje grunty leśne przez odesłanie do przepisów o lasach, a art. 20 ust 2 ustawy o lasach wprowadza zasadę, że ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu mają pierwszeństwo przed zapisami ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowy Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Obrębu Ewidencyjnego S., zatwierdzony decyzją Starosty L. z [...].12.2007 r. obowiązuje w okresie od [...].01.2008 r. do [...].12.2017 r. i do dnia dzisiejszego nie został zmieniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (określanej dalej u.o.g.r.l.) nie jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a decyzją naliczającą opłatę podwyższoną (dwukrotną należność) z tytułu nieuprawnionego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Teren, na którym znajduje się działka o nr. ew. [...] objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapis w odniesieniu do niej przewiduje, iż w części przeznaczona jest nadal pod zieleń leśną. Na marginesie należy zatem zauważyć, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący otrzymał decyzję zezwalającą w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., na wyłączenie przynajmniej w części wskazanej działki z produkcji leśnej i przeznaczającą ją na cele nierolnicze i nieleśne. Nic też nie wskazuje na to, że o takie zezwolenie skarżący występował.

W tym stanie rzeczy najistotniejsze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma okoliczność, iż dla tego terenu uchwalony został Plan Urządzenia Lasu Obrębu Ewidencyjnego S., zatwierdzony decyzją Starosty L. z [...].12.2007 r. na lata 2008 - 2017, który do dnia dzisiejszego nie został zmieniony. W planie tym przedmiotowa działka ew. nr [...] obręb S., gmina T., figurująca pod poz. [...], na pow. 0,2740 ha stanowi oddział 1s, las sosnowy (So) w wieku lat 45 o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży (BMśw), zwarcie przerywane, zadrzewienie 0,6. Niewątpliwie jest to las w rozumieniu ustawy o lasach, ma bowiem powierzchnię przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy).

Podkreślenia wymaga, że ustalenia tego Planu Urządzenia uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach). Także ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu oznacza także, iż niedopuszczalne jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew zapisom tych planów urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. m. in. wyrok NSA z 8.02.2007r., sygn. akt I OSK 454/06, publ. Lex nr 362471).

Zapis dotyczący przeznaczenia i zarazem charakteru działki nr [...] nie wynika więc wyłącznie z wpisu w ewidencji gruntów, w której działka ta zmieniła oznaczenie użytków gruntowych, w oparciu o wskazaną przez skarżącego decyzję Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. o przekwalifikowaniu tych gruntów leśnych na użytek gruntowy Lz-RVI. Wskazana decyzja bowiem dotychczasowy użytek oznaczony symbolem Ls, o pow. 0,6000 ha, na pow. 0,2600 ha - zmieniła na użytek Lz, pozostawiając las - Ls nadal na pow. 0,3400 ha. W tym kontekście należy odnotować stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 28.01.2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, co do relacji lasu a gruntu zadrzewionego i zakrzewionego, w którym pierwszeństwo przed zapisami ewidencji gruntów dano Planom Urządzenia Lasu. Wskazana przez stronę skarżącą zmiana oznaczenia użytków gruntowych nie mogła zatem niweczyć zasadności wymierzenia kwestionowanej opłaty, wobec obowiązywania w niezmienionym kształcie Planu Urządzenia Lasu Obrębu Ewidencyjnego S..

Przesądzające znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, ma zatem treść wskazanego Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, obowiązującego do końca 2017 r. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje ścisłe ustalanie czasu dokonania przedmiotowego zrębu. Najprawdopodobniej miał on miejsce między lipcem a sierpniem 2011 r., lecz gdyby miał miejsce później, po ustatecznieniu się decyzji Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r., a więc na początku października 2011 r. to i tak istniałaby podstawa do wymierzenia kwestionowanej opłaty w wysokości dwukrotnej należności z tyt. wyłączenia tych gruntów leśnych z produkcji leśnej. Kwestie tę trafnie wywiodły organy obu instancji.

Należy nadmienić, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 - określanym dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m. in. na użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67). Te ostatnie z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz (§ 68). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6). Według punktu 2 tego załącznika grunty leśne to m. in. lasy, do których zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.), czyli stosownie do jej art. 3 grunt: a) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; b) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z usuniętym częściowo lasem.

Nie może budzić wątpliwości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, iż skarżący jest właścicielem i posiadaczem przedmiotowej działki [...] i nadal prowadzi na niej wydobycie kruszywa (piasku), na którą to działalność posiada koncesję. Podczas wizji terenu przeprowadzonej z udziałem skarżącego dniu [..].10.2011 r., skarżący podpisał sporządzony z niej protokół. Zapisano w nim, że jest sprawcą tego wyłączenia terenu leśnego z produkcji leśnej. Skarżący zadeklarował wówczas także zasadzenie lasu na innej części działki i nie kwestionował, że jest sprawcą usunięcia części lasu z terenu, na którym wydobywany jest piasek (fakt wycięcia lasu obrazuje dokumentacja fotograficzna załączona do akt administracyjnych sprawy). Jednocześnie należy nadmienić, iż fakt usunięcia części lasu z przedmiotowej działki skarżący potwierdził w odwołaniu. Oświadczył, że wyrąb miał miejsce [...].08.2011 r., był niezamierzony, na granicy zalesienia. Z tego względu chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez to, iż nie ustalono kto i kiedy dokonał tego zrębu dewastacyjnego lasu.

Z tych samych przyczyn nie jest uprawniony zarzut zaniechania dopuszczenia dowodu z zeznań leśniczego, który sporządził notatkę o zrąbie dewastacyjnym, co miało naruszać art. 75 § 1 K.p.a. Zarzut ten nie był podnoszony w odwołaniu, a wniosek dowodowy tej treści nie był w postępowaniu administracyjnym zgłaszany. Notatka Leśniczego (Ewidencja czynności...) służyła wyłącznie ustaleniu kiedy orientacyjnie miało dojść do wyłączenia przedmiotowego terenu z produkcji leśnej, a zebrany materiał dowodowy w sprawie kwestię tę wyjaśnił, przy czym brak precyzyjnego wskazania daty wyłączenia nie miał wpływu na zasadność wymierzenia przedmiotowej opłaty. Leśniczy określił ten obszar jako ok. 40 % pow. wydzielenia 1s, a więc 0,1096 ha, szczegółowe obliczenia poczynione przez uprawnionego geodetę wykazały, iż było to 0,8000 ha i ta wartość zasadnie przyjęta została w zaskarżonej decyzji na potrzeby wymierzonej opłaty. W ocenie Sądu, nie doszło także do zarzucanego naruszenia art. 76 § 1 w zw. z art. 76a § 1 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o wskazaną notatkę (Ewidencję czynności...), gdy w aktach administracyjnych znajduje się jej kopia niepoświadczona urzędowo przez Nadleśniczego, a stanowi ona załącznik do decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa K. z [...].03.2011 r. Kopia ta, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego została prawidłowo, przez uprawniony podmiot poświadczona za zgodność z oryginałem i stanowiła wystarczający dowodowy materiał pomocniczy w sprawie.

Ze wskazanych uprzednio przyczyn nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania daty owego wyłączenia, które wg notatki służbowej z [...].10.2011 r. miało nastąpić 3-4.10.2011 r., a więc wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. o przekwalifikowaniu tych gruntów leśnych na użytek gruntowy Lz-RVI. Logiczny ciąg zdarzeń i poczynione przez organy ustalenia pozwalały przyjąć, iż najprawdopodobniej wyłączenie to miało miejsce w lipcu 2011 r. Brak jednak wpływu decyzji Burmistrza Miasta T. z [...].09.2011 r. na zasadność wymierzenia przedmiotowej opłaty, czynił zbędnym precyzyjne określenie tej daty. W tym stanie rzeczy wymierzenie kwestionowanej opłaty stało się uzasadnione i konieczne, jej wysokość ustalono prawidłowo, wyczerpująco podając podstawę prawną i zasady jej wymierzenia.

Sąd dostrzega wprawdzie, iż decyzja organu odwoławczego sporządzona została nieco skrótowo, jednakże przyjęte w niej ustalenia oraz przytoczony tok rozumowania Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych dotykały najistotniejszych elementów tej sprawy i zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy nie mógł się ostać zarzut braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż skarżący prowadząc na działce nr [...] roboty ziemne, polegające na wydobyciu piasku doprowadził do dewastacji uprawy leśnej na obszarze 0,8000 ha. Rozpoczął więc inne niż leśne użytkowanie tych gruntów, przez co dokonał wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Uczynił to wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Należy wskazać, iż art. 28 u.o.g.r.l. w ust. 1 stanowi - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Przepisy ust. 1 - 5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 u.o.g.r.l.).

Dokonując z kolei oceny prawidłowości wymierzonej opłaty podwyższonej należy mieć na względzie, że wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l., dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony lub nie przewiduje przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się - w drodze decyzji - opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie, że skarżący nie występował o zezwolenie na wyłączenie.

Opłata ta w rozpatrywanej sprawie obliczona została z uwzględnieniem ustalonej przez biegłego geodetę powierzchni wyłączenia, rodzaju lasu przyjętego wg Planu jego urządzenia (siedliskowy bór mieszany świeży (BMśw), ceny drewna wynikającej z aktualnego na dzień ustalania tej opłaty komunikatu Prezesa GUS, przy zastosowaniu jej dwukrotności - nie można zatem zarzucić także i tego, że opłata ta rachunkowo ustalona została wadliwie.

Mając na względzie wskazane ustalenia, Sąd uznał iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają - wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji - przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.