Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1354/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2015r. nr [...] Prezydent [...], na wniosek P. B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych na [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów) na terenie działek [...] obręb [...] przy ul. [...].

W odwołaniu od tej decyzji J. L., wnosząc o jej uchylenie a następnie o stwierdzenie nieważności, zarzucił naruszenie przez organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012r. sygn. II SA/Bd 593/12 oraz wyroku NSA z 9 lipca 2014r., w którym uchylając decyzje organów sad przesądził, że na działce nr [...] M. B. dopuściła się samowoli budowlanej, która obejmowała między innymi jako całość techniczno-użytkową rozbudowę budynku mieszkalnego oraz utwardzenie terenu celem urządzenia miejsc postojowych dla samochodów celem prowadzonej działalności gospodarczej. Niedopuszczalne jest zatem oddzielenie przez wnioskodawcę kwestii nadbudowy budynku od utwardzenia tylko terenu, po to aby mylnie twierdzić, że owo utwardzenie, nie będzie wymagało pozwolenia na budowę. Podkreślił szczególny charakter istniejącej już inwestycji, fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz konieczność zweryfikowania możliwości urządzenia na tym terenie miejsc postojowych dla wnioskowanej ilości samochodów, w tym ciężarowych oraz brak spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, którą organ opar na porównaniu ze sklepem lub punktem usługowym.

Decyzją z dnia [...]2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych na [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów) na terenie dz. nr [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że fakt zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – budowy parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem postępowanie niniejsze pozostaje w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB [...] w związku z samowolna budową tego parkingu. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem służyć w takiej sytuacji wykazaniu przez stronę wypełnienia obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. Organ zauważył, że wprawdzie wniosek o wydanie decyzji został złożony przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (postanowienie z [...].2015r. data wniosku [...].2015r.), to jednak został złożony po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na co wskazuje zawiadomienie z [...]2015r. Ponadto brak wcześniejszego postanowienia wynikał z wadliwego zawieszenia postępowania (postanowienie kasacyjne [...] WINB z [...].2015r.). Ostatecznie PINB [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu P. B. prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył obowiązek m.in. przedstawienia zaświadczenia o zgodności wybudowanego parkingu z ustaleniami ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W takim stanie organ pierwszej instancji przystąpił do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podkreśli, że zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych. W sprawie zaistniały podstawy materialne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem zrealizowana już inwestycja wymagała wykonania robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Na tym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest tylko w razie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla ustalenia spełnienia tych warunków organ obowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, co wynika z § 3 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organ obowiązany jest także przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia, jednakże w oparciu o załączoną do decyzji analizę, doszło do odmiennych wniosków niż organ I instancji, w zakresie oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Powołując się na szeroką interpretację pojęć działki sąsiedniej oraz kontynuacji funkcji organ podkreślił, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany w obszarze analizowanym stan rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie dostosowania nowej zabudowy do cech i funkcji zabudowy zastanej na danym obszarze, co obejmuje zarówno dostosowanie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), jak i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Po przeprowadzeniu ponownej analizy wyznaczonego w sprawie obszaru sąsiedniego dla inwestycji, organ odwoławczy – odmiennie niż organ I instancji - uznał, że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest spełniony. Zdaniem Kolegium inwestycja objęta wnioskiem nie stanowi bowiem kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji z uwagi na jej charakter nie sposób pogodzić jej z dotychczasowym sposobem zagospodarowania analizowanego terenu, którego zasadniczą (dominującą funkcją) jest funkcja mieszkaniowa. Jak wynika z analizy, na nieruchomościach sąsiednich do terenu inwestycji znajdują się: 1) obiekty o funkcji mieszkaniowej, 2) budynek magazynowy (na jednej działce nr [...], 3) lokale usługowe (zakład fryzjerski i gabinet kosmetyczny w budynku mieszkalnym na działce nr [...]), 4) lokal handlowy (sklep z artykułami instalacyjno-sanitarnymi w budynku mieszkalnym nr [...]). Opierając się na istnieniu ostatniego z wymienionych lokali organ I instancji przyjął kontynuację funkcji dla inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie organy odwoławczego, poza tym, że oba przedsięwzięcia wiążą się z prowadzeniem działalności gospodarczej, to zarówno ich przedmiot, jak i rozmiar wyklucza przyjęcie kontynuacji istniejącej funkcji. Przedmiotem wniosku w rozpoznawanej sprawie jest bowiem budowa parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych na [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą o szerokim zakresie – transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów (funkcja handlowa i usługowa). Parkowanie pojazdów ciężarowych, dostawczych z czym wiąże się wzmożony ruch tych pojazdów, a także prowadzenie działalności w zakresie transportu oraz sprzedaży samochodów, znacząco odbiega od aktualnego zagospodarowania terenu sąsiedniego do działek [...] i jest nieporównywalne z działalnością handlową prowadzoną w lokalu budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Z analizy wynika, że w stałej ekspozycji sklepu znajdują się obiekty o niewielkich gabarytów, a utwardzona jest tylko część działki nr [...]. Organ podkreślił, że na badanym obszarze skupia się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa, a usługi i handel które tam występują, mają wyłącznie charakter uzupełniający i służebny dla zabudowy mieszkaniowej. Funkcja parkingowa dla samochodów ciężarowych, dostawczych i osobowych związana z prowadzoną działalnością gospodarczą, realizowana niemal na całej powierzchni działek nie stanowi uzupełnienia ustalonej dla analizowanego obszaru dominującej funkcji mieszkaniowej i nie jest działalnością usługową dla zaspokojenia podstawowych podstaw mieszkańców terenu. Organ odwoławczy wziął przy tym pod uwagę znaczne rozmiary wykonywanej działalności z czym wiąże się m.in. ilość planowanych miejsc postojowych. Uznając zatem, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, Kolegium, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił pozostałych zarzutów odwołania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złozył M. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że sporna inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej dotychczas zabudowy, co spowodowało uznanie przez organ odwoławczy, iż warunek ten nie jest spełniony,

- przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w aspekcie konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym stanowiących podstawę wydania wadliwego rozstrzygnięcia oraz art. 15 K.p.a. poprzez dokonanie analizy urbanistycznej wniosku i oceny wniosków z tej analizy w postępowaniu przed organem odwoławczym, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Po myśli art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Należy zauważyć, że zakresy zastosowania art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. są rozłączone i dotyczą innych sytuacji. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn.zm.), a nie przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 697/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia nadto wymaga, że w orzecznictwie ukształtowanym na gruncie obowiązującej u.p.z.p. oraz pod wpływem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 rudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007r., nr 247, poz.1844) oraz z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 (Dz.U. z 2009r., Nr 160, 1276), generalnie przyjmuje się za dopuszczalne wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy dla inwestycji, które zostały już zrealizowane bądź zostały już rozpoczęte. Dotyczy to jednak inwestycji zrealizowanych na terenie gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej stanowi odrębny rodzaj postępowania, albowiem wydana w jego wyniku decyzja ma umożliwić legalizację samowolnie zrealizowanej budowy.

Legalizacja istniejącej inwestycji polega, między innymi, na badaniu, czy jest ona zgodna z obowiązującymi zasadami zagospodarowania przestrzennego. Gdy teren jest objęty ustaleniami planu miejscowego - wówczas wystarczy opinia o zgodności czy stosowne zaświadczenie, w przypadku natomiast braku planu miejscowego oraz braku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - jedynym możliwym rozwiązaniem jest ustalenie warunków zabudowy dla takiej zrealizowanej fizycznie - acz niemającej bytu prawnego - inwestycji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora (lub w przypadku postępowania naprawczego zrealizowana samowolnie) zmiana zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164 poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu- chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych, przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. (por. wyrok NSA Lex nr 1217126). (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2106/12, 6 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 222/14 , z 5 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 31/13, z 30 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2089/12 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Podjęcie decyzji w tym przedmiocie poprzedza sporządzenie przez osobę do tego uprawnioną w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. analizy urbanistycznej, która musi odpowiadać warunkom ściśle określonym w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Analiza, która w świetle brzmienia § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia składa się z części tekstowej i graficznej, ma nie tylko dać odpowiedź na pytanie, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa, ale przede wszystkim w oparciu o ocenę zabudowy występującej w graniach terenu analizowanego pozwolić na ustalenie konkretnych parametrów nowej zabudowy. Jest to też wątpienia kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego prawność sporządzenia w świetle obowiązujących przepisów prawa winna zostać oceniona przez organ administracji publicznej z należytą starannością i wnikliwością.

W ugruntowanej judykaturze przyjmuje się, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie obszar analizowany, został wyznaczony w zgodzie z obowiązującymi przepisami, zatem mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia analizy jego funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Przy czym pod pojęciem "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a pod pojęciem "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Sąd analizując zgromadzony materiał dowodowy w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa podzielił niesporne stanowisko organów obu instancji, że w granicach obszaru analizowanego, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową garażową oraz gospodarczą. Na jednej z działek znajduje się budynek magazynowy (nr [...]). Na działce nr [...] w budynku mieszkalnym znajduje się lokal usługowy (zakład fryzjerski i gabinet kosmetyczny), a na terenie działki nr [...] w budynku mieszkalnym znajduje się sklep z artykułami instalacyjno-sanitarnymi (w ofercie elementy oczyszczalni ścieków, szamb, biopreparaty, separatory, korpusy przepompowni, baseny, wanny, piece, urządzenia grzewcze).

Z akt sprawy wynika również, że teren działki budowlanej (działki ewidencyjne nr [...] obręb [...] KM [...]), na której już zrealizowana została przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych na [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów), stanowi własność osób fizycznych. Według ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, obie działki zgodnie z ewidencją mają charakter użytków mieszkaniowych. Nadto z akt sprawy wynika, że działki te zostały zagospodarowane i są użytkowane częściowo także w inny sposób, czyli dla celów prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, w opisanym wyżej zakresie. Zostały zatem niemal w całości utwardzone i użytkowane dla parkowania pojazdów ciężarowych, dostawczych i osobowych, związanych z działalnością transportową oraz komisem samochodowym.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że tak istotna zmiana (w stosunku do wynikającej z legalnej zabudowy o funkcji wyłącznie mieszkaniowej) sposobu użytkowania i zagospodarowania zarówno części budynku mieszkalnego jak również pozostałej części terenu, która wiązała się z wykonaniem robót budowlanych, które co najmniej częściowo zostały już zakwalifikowane prawomocnym wyrokiem sądu jako obiekt budowlany, stanowiła przede wszystkim zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W takim też zakresie należało zatem dokonać analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy tego czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jak stwierdził organ pierwszej instancji, czy też nie spełnia tego warunku, pozostając w kolizji wobec funkcji mieszkaniowej dominującej w obszarze analizowanym, jak orzekł organ odwoławczy - co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Organ pierwszej instancji warunek kontynuacji funkcji uznał za spełniony powołując się na istnienie na działce nr [...], zgodnie z właściwymi decyzjami, zabudowy mieszkaniowej z funkcją usługową na parterze (sklep z artykułami instalacyjno-sanitarnymi). Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie zmienia całkowicie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, bowiem na działce nr [...] istnieje nadal budynek o funkcji mieszkalnej (z pomieszczeniem usługowym na parterze). Stwierdził, że działalność gospodarcza prowadzona przez wnioskodawcę wiąże się z koniecznością zabezpieczenia miejsc do parkowania – stosownie do jej przeznaczenia i zabudowy – co przewiduje § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Liczbę miejsc postojowych określa się w decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy umotywował swoje odmienne stanowisko w sprawie, wynikające z własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (części tekstowej i graficznej). Na tej podstawie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji i ze względu na jej charakter nie sposób pogodzić ją z dotychczasowym sposobem zagospodarowania analizowanego terenu, którego zasadniczą (dominująca funkcją) jest funkcja mieszkaniowa. W ocenie organu odwoławczego, warunku kontynuacji funkcji nie spełnia także porównanie do funkcji zagospodarowania na działce nr [...], na której również poza funkcją mieszkalną prowadzona jest działalność gospodarcza (sklep), z uwagi na przedmiot i rozmiar objętej wnioskiem inwestycji czyli budowa parkingu dla samochodów ciężarowych, dostawczych, osobowych [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą o szerokim zakresie – transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów (funkcja handlowa i usługowa). Parkowanie samochodów ciężarowych, dostawczych z czym wzmożony ruch pojazdów, a także prowadzona działalność w zakresie transportu i sprzedaży samochodów znacząco odbiega od aktualnego zagospodarowania terenu sąsiedniego dla działek nr [...] i jest, zdaniem organu odwoławczego nieporównywalne z działalnością handlową prowadzoną w lokalu budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Jak wynika bowiem z analizy działalność ta obejmuje tylko sprzedaż artykułów instalacyjno-sanitarnych, w stałej ekspozycji znajdują się artykuły małogabarytowe, a nadto utwardzona jest tylko cześć tej działki.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działek sąsiednich znajdujących się w terenie analizowanym, wobec czego tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniona w realiach tej sprawy.

Zasadnie organ odwoławczy, w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że przedmiotowe zrealizowane już samowolnie zamierzenie inwestycyjne polegające, zgodnie z wnioskiem na budowie parkingu dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych na [...] stanowisk w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (transport, serwis akumulatorów, sprzedaż pojazdów) na terenie dz. nr [...] obręb [...], nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w którym zdecydowanie dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna. Także, co wymaga podkreślenia, przedmiotowe działki legalnie są użytkowane dotychczas wyłącznie w funkcji mieszkalnej, co błędnie pominął organ pierwszej instancji, dokonując analizy w zakresie kontynuacji funkcji przyjmując, że planowane zamierzenie ma stanowić uzupełnienie istniejącej już na działce funkcji 52/2 – prowadzonej działalności gospodarczej. Okoliczność, że inwestor bez uprzedniej stosownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przystąpił do zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania działki budowlanej, zabudowaną legalnie wyłącznie budynkiem mieszkalnym, w istocie zmienił sposób jej użytkowania i zagospodarowania, podejmując działalność gospodarczą w zakresie transportu, usług i handlu (sprzedaż samochodów), ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Rodzaj i rozmiar tej zmienionej, wobec mieszkaniowej, funkcji ma istotne znaczenie przy ocenie, czy można w sprawie uznać, że mieści się on w ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, czy też nie.

Sąd akceptuje ocenę Kolegium, iż brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że zmiana sposobu użytkowania terenu o funkcji mieszkalnej w obszarze o takiej właśnie dominującej funkcji zabudowy, na dopuszczenie także funkcji handlowej, usługowej i działalności transportowej, ze związaną z nią realizacją obiektu budowlanego służącego takiej właśnie działalności we wnioskowanym rozmiarze, jest nie do pogodzenia z funkcja mieszkalną. O ile bowiem co do zasady samo urządzenie w terenie zabudowy mieszkalnej (nawet z nieuciążliwymi usługami czy handlem), parkingów dla samochodów związanych z funkcją mieszkalną nie budzi wątpliwości, to już urządzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej zaplecza działalności transportowej, w tym utwardzenia terenu i parkingu dla samochodów ciężarowych, dostawczych i osobowych oraz działalności związanej z handlem samochodami (autokomis), jest zdaniem Sądu sprzeczne z funkcją mieszkalną i może powodować znaczne uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkalnej. Charakter i oczywisty znacznie większy zakres uciążliwego oddziaływania tego typu działalności, w ocenie Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia, niż uczynił to organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podobnie jak okoliczność, że tego typu działalność nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej i nie da się z nią pogodzić.

Podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że prawidłowa wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie uzasadnia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęcie, że spełnienie warunku kontynuacji funkcji wnioskowanego zamierzenia można wywodzić ze stwierdzonej na działce nr [...] funkcji mieszkalnej z handlową w postaci sklepu z artykułami instalacyjno-sanitarnymi, w lokalu na parterze. Podkreślenia wymaga, że wbrew zapatrywaniu organu pierwszej instancji i skarżącego, nie mają decydującego znaczenia w tym zakresie gabaryty niektórych z produktów stanowiących asortyment tego sklepu, mieszczącego się w budynku mieszkalnym.

Jednocześnie Sąd zważył, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012r. sygn. II SA/Bd 593/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014r. sygn. II OSK 275/13 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmiana sposobu użytkowania części budynku na usługowy na terenie działki nr [...] KM [...]. Zgodnie z bowiem z dyspozycją art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego własnej wszechstronnej i ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Ta ocena, przeprowadzona kompleksowo, czego nie uczynił organ pierwszej instancji, doprowadził organ, w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, do odmiennych ustaleń, dokonanych na podstawie tych samych dowodów. Organ odwoławczy nie uzupełniał postępowania dowodowego, opierał się wszakże na analizie tego samego zasadniczego dowodu w sprawie ustalenia warunków zabudowy – czyli analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W sytuacji gdy organ odwoławczy, wbrew ustaleniu organu pierwszej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zobowiązany był do uchylenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i ponownego orzeczenia co do istoty (decyzja reformacyjna art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W takiej sytuacji, nie istniała potrzeba uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie istniała potrzeba uzupełniania postępowania wyjaśniającego, a wada decyzji pierwszoinstancyjnej tkwiła w błędnej wykładni prawa materialnego, a nie w naruszeniu w tym zakresie przepisów postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.). Oznacza to, w konsekwencji, że wbrew stanowisku skarżącego, nie istniała potrzeba powielania czynności procesowych, w tym ponownego sporządzania analizy, czy też sporządzania odmiennego (o odmowie ustalenia warunków zabudowy), projektu decyzji przez uprawniony podmiot. Nie istniała też konieczność uzgadniania z innymi organami decyzji odmownej.

Niezależnie od powyższego stwierdzić, przyjdzie, że w okolicznościach sprawy przy ustalaniu warunków zabudowy, wbrew stanowisku organów, nie było podstaw do odstąpienia od oceny spełnienia warunku kontynuacji niektórych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności wielkości powierzchni zabudowy (tu utwardzenia związanego z działalnością gospodarczą uznanego w prawomocnym wyroku za obiekt budowlany) w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Także przywoływana w decyzji Prezydenta Miasta konieczność dostosowania ilości miejsc postojowych do charakteru i rodzaju zabudowy oraz działalności gospodarczej, która ma być prowadzona, wymagała analizy i rozważenia, czego organ zaniechał.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.