Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1222/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15 a, art. 35 ust 6
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 211 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 936/13 w sprawie ze skargi U. M. w W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 936/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi U. M. w W. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ponadto orzeczono, że decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 grudnia 2008 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (zwana dalej IZ RPO [...]) zawarła z beneficjentem – A. M. w W. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu "Budowa i wyposażanie Ośrodka Badawczo – Naukowo – Dydaktycznego [...]" w zakresie Działania nr 7.1 "Rozwój Infrastruktury szkolnictwa wyższego" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007- 2013 (zwanego dalej RPO [...] 2007-2013).

Ostatecznie na podstawie umowy i aneksu (nr [...]) przyznano stronie skarżącej na realizację projektu dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 34 715 188,38 zł, co stanowi nie więcej niż 50,33 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 68 975 140, 83 zł. Strona skarżąca – działając jako Zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i wyposażanie Ośrodka Badawczo – Naukowo – Dydaktycznego [...]", przeprowadziła postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego.

W dniach od 1 marca do 20 sierpnia 2012 r. Zespół kontrolujący IZ RPO [...] przeprowadził kontrolę. Kontroli poddano m.in. dwie procedury przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego w ramach wspomnianego zadania inwestycyjnego, tj. na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych oraz na kompleksowe zarządzanie całością zdań związanych z tą inwestycją.

W wyniku kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "Budowę i wyposażenie Ośrodka Badawczo – Naukowo – Dydaktycznego [...] przy ul. [...] wraz z towarzyszącym parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" wykryto trzy naruszenia, w tym dwa skutkujące nałożeniem korekt finansowych, w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych dla zamówienia na podstawie umowy z dnia 2 lutego 2009 r. ([...]) o wartości 61 910 095,05 zł brutto (wartość wydatków kwalifikowanych 60 005 341,05 zł)

W wyniku kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "Kompleksowe zarządzanie całością zadań związanych z inwestycją Budowa i wyposażenie Ośrodka Badawczo – Naukowo – Dydaktycznego [...]" wykryto trzy naruszenia, w tym jedno skutkujące nałożeniem korekty finansowej, w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy z dnia 23 czerwca 2008 r. (nr [...]) o wartości wydatków kwalifikowalnych 2 194 780,00 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) Zarząd Województwa [...] określił kwotę środków przypadających do zwrotu, otrzymanego w ramach RPO [...] 2007-2013 dofinansowania w kwocie 120 579,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Zarząd Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ stwierdził naruszenie przez stronę skarżącą:

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 4a pkt 2 PZP, a tym samym postanowienia § 12 umowy o dofinansowanie projektu – przez niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zmianie terminu składania ofert, przy jednoczesnym poinformowaniu o zmianie wykonawców, którzy pobrali Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ), oraz zamieszczeniu na swojej stronie internetowej, a tym samym naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania;

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy PZP, poprzez stosowanie dyskryminacyjnych warunków działu w postępowaniu – przez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję i który nie zapewnia równego traktowania wykonawców.

Organ potwierdził w obu przypadkach naruszeń konieczność nałożenia – według zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa [...] nr 640/IV/ll z dnia 17 maja 2011 r. "Taryfikatora" [Tabela nr 1 pozycja 2] – korekt finansowych na poziomie 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych poniesionych w związku z realizacją umów która wyniosła 120 579,80 zł i zobligował stronę skarżącą do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej była zasadna. W uzasadnieniu wskazano, że wobec rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji i argumentów podniesionych w skardze, ocena legalności postępowania organów publicznych sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w kontekście unormowań zawartych art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) organy prowadzące postępowanie mogły w jednej decyzji ustalić i nałożyć na stronę korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, i jednocześnie orzec – według przepisów o finansach publicznych – o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań.

Dostrzegając różnice między art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. (III GSK 1777/12), według którego korekta powinna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, natomiast art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to zasadny staje się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych).

Sąd wskazał, że w związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym, Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia 11 lipca 2013 r., zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi i stanowisko Sądu.

Zarząd Województwa [...], złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana w oparciu o wszystkie powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych). Sąd także nie dokonał oceny czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie.

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie, niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: "W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym [...] przy ponownym rozpatrywania sprawy IZ RPO [...] uwzględni uwagi i stanowisko Sądu."

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz, 712 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych).

- art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez jego błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji gdy ta decyzji samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały,

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Zarządu Województwa [...] opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 936/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa [...], z których wynika że decyzją ostateczną z 10 października 2013 r. organ ten zobowiązał U. M. w W. do zwrotu kwoty 120.579,80 zł wraz z odsetkami, uzyskanej na dofinansowanie projektu "Budowa i wyposażanie Ośrodka Badawczo-Naukowo-Dydaktycznego [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że dostrzegając różnicę między art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. (III GSK 1777/12), według którego korekta powinna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, natomiast art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to zasadny staje się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., skoro organowi przysługiwały uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt b autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sądowi I instancji można również zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Wojewódzki Sąd we Wrocławiu stwierdził, że Zarząd Województwa [...] naruszył przepisy postępowania przez wydanie jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu bezzasadnie stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia Zarząd Województwa [...] w ogóle się nie dopuścił.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15) i pkt 15a) z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Natomiast według art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz art. 211 ust. 4 u.f.p., w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 27 października 2014 r. podjął następującą uchwałę: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej." (II GPS 2/14).

Należy wobec tego stwierdzić, że skoro według art. 26 ust. 1 pkt 15) z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, to jeśli chodzi o tryb administracyjny odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, właściwym jest tryb z art. 211 u.f.p., w którym mają odpowiednie zastosowanie wskazane już przepisy O.p. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane.

Dział III Zobowiązania podatkowe ustawy Ordynacja podatkowa obejmuje artykuły od 21 do 119. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) i 2), zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania; doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W rozpoznawanej sprawie mają odpowiednie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 1) i art. 21 § 3 O.p., ponieważ decyzja z art. 211 ust. 4 u.f.p. jest decyzją określającą, a nie decyzją ustalającą. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 O.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych O.p. stosowanych odpowiednio oraz wprost z art. 26 ust. 1 pkt 15) z.p.p.r. i art. 211 ust. 4 u.f.p. wynika, że zarząd województwa posiada uprawnienia organu podatkowego do określenia w jednej decyzji kwoty podlegającej zwrotowi oraz do orzeczenia w tej samej decyzji o zwrocie środków w określonej tak kwocie przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. Wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, mieści się w ramach szerszej kompetencji zarządu województwa wynikającej z art. art. 26 ust. 1 pkt 15) z.p.p.r.: odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, które może nastąpić również w trybie bezdecyzyjnym. Kwoty podlegające zwrotowi, o jakich mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15) z.p.p.r., określone ostateczną decyzją wydaną w trybie art. 211 ust. 4 u.f.p. podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami naliczanymi od terminu określonego w decyzji. Do egzekucji tych należności mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W rozpoznawanej sprawie do dnia 19 marca 2013 r., kiedy to zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. w przedmiocie zwrotu dofinansowania, toczyło się postępowanie mające na celu odzyskanie kwoty podlegającej zwrotowi w trybie bezdecyzyjnym, w ramach którego instytucja zarządzająca w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 15a) z.p.p.r. wykonywała swoje zadanie ustawowe: ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Do chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu strona była informowana o sposobie ustalania i nakładania korekty finansowej. Pismem z 20 września 2012 r. beneficjent wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, a następnie 4 lutego 2013 r. poinformował, że w całości podtrzymuje swoje zastrzeżenia. Wobec tego, że postępowanie mające na celu odzyskanie kwoty podlegającej zwrotowi w trybie bezdecyzyjnym okazało się nieskuteczne, obowiązkiem zarządu województwa było wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, ponieważ w procedurze ustalania i nakładania korekty finansowej stwierdzono nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Kiedy ustaloną i nałożoną korektą stwierdzi się nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z którą beneficjent się nie zgadza, to po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu, stwierdzenie to będzie weryfikowane na gruncie art. 211 u.f.p. przez ustalanie w toku postępowania administracyjnego istnienia przesłanki: "w przypadku stwierdzenia okoliczności, że środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ", której ustalenie jest niezbędne do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Postępowanie poprzedzające postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie: korekt finansowych w ramach programów operacyjnych; sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 9b) i pkt 10) z.p.p.r., minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie: korekt finansowych w ramach programów operacyjnych; sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości. Według art. 35 ust. 6 z.p.p.r., wytyczne dotyczące spraw, o których mowa w ust. 3 pkt 4 i 10, minister rozwoju regionalnego przygotowuje we współpracy z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Regulacje Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 regulują sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, sposób odzyskiwania środków. Natomiast Wytyczne dotyczące korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, które zostały opracowane w oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej stanowią instrukcję postępowania wykorzystywaną w procesie obliczania wartości nieprawidłowości i korekt finansowych. Ustalenie wysokości korekty może nastąpić na dwa sposoby: przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej, które zostały w Wytycznych zdefiniowane. We wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym ustalona i nałożona wcześniej korekta finansowa staje się elementem stanu faktycznego sprawy, której prawidłowość oceniana jest w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, a końcowo podlega kontroli sądu administracyjnego, w ramach której ocenia się legalność decyzji ostatecznej, której wyliczenia oparte są na ustalonej i nałożonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego korekcie finansowej.

Ze wskazanych powodów, skarga kasacyjna Zarządu Województwa [...] ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części) odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.