Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 4, art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2;
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Teza: W zakresie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów.

Z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.

TEZY

W zakresie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów.

Z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 144/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami; - z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 144/21 oddalił skargę A. W. na decyzje Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...)w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.; z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...)w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 r.; z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...)w przedmiocie płatności ekologicznej na 2019 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W dniu 28 maja 2019 r. A. W., złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenieni, płatności dodatkowej (tzw. płatności bezpośrednie); płatności ONW; płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) wraz z kosztami transakcyjnymi. W jego treści zadeklarował rolnicze użytkowanie 3 działek rolnych o łącznej powierzchni 52,33 ha, w całości z ekologiczną uprawą ostropestu plamistego.

W dniu 16 czerwca 2019 r. skarżący złożył zmianę do powyższego wniosku, rozszerzając swoje roszczenie o płatność do powierzchni upraw pomidorów, przez zmianę rośliny uprawnej z pierwotnie zadeklarowanego ostropestu plamistego na pomidory (w uprawie ekologicznej).

Następnie skarżący złożył kolejną zmianę do wniosku, jednakże nie zmodyfikował jego zapisów. Do złożonego druku załączona była kopia datowanej na 10 czerwca 2019 r. umowy kontraktacyjnej ważnej do roku 2020, zawartej z M. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą F (...). Zgodnie z zapisami tej umowy skarżący zobowiązał się do dostarczenia 20 ton pomidorów pozyskanych z upraw o powierzchni 52,33 ha.

W dniu 28 czerwca 2019 r. grunty skarżącego zostały poddane kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W toku kontroli inspektorzy stwierdzili, m.in, że na wszystkich ujętych we wniosku działkach rolnych brak jest możliwości stwierdzenia rodzaju wysianej rośliny. W okresie od 27 sierpnia do 4 września 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę u skarżącego w ramach działania "rolnictwo ekologiczne". W toku kontroli ustalono, że na gruntach obecne były krzaki pomidorów w różnym stadium rozwoju, w zagęszczeniu od 15.480 (na działce B/B1/B1a) do 22.060 (na działce C/C1/C1a) szt/ha, przy czym uprawa była zdominowana przez chwasty.

W dniu (...) sierpnia 2020 r. organ I instancji wydał: decyzję nr (...)w której odmówił przyznania skarżącemu wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegał się on we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, decyzję nr (...), w której odmówił skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019; decyzję nr (...), w której odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej (...) (płatności ekologicznej) na rok 2019.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że analiza wniosków i zmian do nich, złożonych przez skarżącego oraz (...) - grupę rolników, w sprawach których M. G. występował jako pełnomocnik w zakresie niektórych czynności w relacjach z ARiMR oraz M. G. i S. spółkę z o.o., w której M. G. był prezesem, wskazywała, że poczynania wszystkich wymienionych, były koordynowane i opierały się na daleko idącej tożsamości oraz powiązaniach ekonomicznych ze skarżącym. Organ I instancji podał, że cała grupa - zgłaszająca do wsparcia działki położone w niewielkich odległościach od siebie - w 2019 r. pierwotnie deklarowała m.in. ekologiczną uprawę ostropestu plamistego (wszystkie wnioski wpłynęły w odstępie 2 dni), by w jednej dacie (17 czerwca 2019 r.) dokonać identycznych modyfikacji swoich wniosków, poprzez zmianę uprawy ostropestu na uprawę pomidora. Każda z tych osób dołączyła do wniosku umowę kontraktacji, zawartą w tej samej dacie (10 czerwca 2019 r.) z M. G., działającym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod firmą F(...). Nasiona pomidora wszyscy ci rolnicy kupili od firmy M. G.. Wszystkie te osoby wskazywały M. G., jako osobę upoważnioną do reprezentowania ich podczas kontroli na miejscu, przeprowadzanych w ich gospodarstwach, każdorazowo na podstawie identycznego pełnomocnictwa. Kontrole na miejscu, przeprowadzane w tym okresie u wskazanych w decyzji każdorazowo przynosiły podobne wyniki - we wszystkich przypadkach stwierdzona była zachwaszczona, niedbale założona i niepielęgnowana uprawa pomidora.

Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji stwierdził, że gospodarstwa wszystkich członków grupy tworzą w istocie jeden organizm gospodarczy, podlegający M. G.. Podział na formalnie odrębne gospodarstwa został, w ocenie organu I instancji, dokonany celem uniknięcia ograniczeń w zakresie tych form wsparcia, w których przy przekraczaniu określonych progów wielkości gospodarstwa stosuje się stawki degresywne, bądź płatnością obejmuje grunty jedynie do pewnej wielkości, pozostawiając pozostałą część gruntu bez wsparcia.

Organ I instancji powołał się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95), zgodnie z którym, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe uregulowanie znajduje odzwierciedlenie w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), zgodnie z którym, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Organ I instancji wskazał, że w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) zostały uszczegółowione kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków do przyznania: jednolitej płatności obszarowej, płatności dla małych gospodarstw, płatności redystrybucyjnej.

Według organu I instancji, w sytuacji stwierdzenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Zdaniem organu I instancji, grunty zgłaszane przez (...) i skarżącego były faktycznie zarządzane i koordynowane przez jedną osobę, tj. M. G.. Powiązania i zależności pomiędzy ww. osobami podmiotami, według organu I instancji, jednoznacznie wskazywały, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem rolnym. Czynności podejmowane przez M. G., w ocenie organu I instancji, jednoznacznie wskazywały na celowe działanie polegające na podziale jednego gospodarstwa, w celu uzyskania wyższych płatności, uniknięcia limitu powierzchni, do której można uzyskać płatności.

W ocenie organu I instancji, multiplikowanie podmiotów przez M. G., które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności, jest działaniem obchodzącym prawo. Płatności nie mogły być przyznane z uwagi, że nie był osiągnięty cel wsparcia oraz że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Organ I instancji podkreślił też, że celem pomocy dla rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie jest wspieranie podmiotów, które nie są rolnikami w rozumieniu przepisów unijnych, lecz podmiotów, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą na danych gruntach. Jeżeli natomiast mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), by uzyskać dopłaty, jest to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych (tj. wsparcia finansowego udzielanego podmiotom, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą).

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu (...) listopada 2020 r. decyzje o nr: (...)(...)(...), w których utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i podał, że w sprawie zaistniały przesłanki do uznania sztucznych warunków stworzonych do uzyskania nadmiernych płatności przez M.G. i osoby z nim współdziałające, w tym skarżącego. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez a M. G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym skarżącego, upraw pomidora w 2019 r.

Zdaniem organu odwoławczego, o zasadności przekonania o prowadzaniu przez skarżącego uprawy pomidora jedynie w celu pozyskania niezasadnie - w stosunku do faktycznego poziomu jej plenności - wysokich dopłat świadczy też stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów. Za 16 kg (w decyzji podano błędnie 15 kg - dopisek Sądu) nasion skarżący zapłacił M. G. 3.519,94 zł, zaś za dostarczone przez siebie plony otrzymał jedynie 2.220,25 zł (brutto). Kwoty powyższe zostały ujęte w odnośnych fakturach za zakup materiału siewnego i dostawę pomidorów.

Organ odwoławczy podał, że analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów. Zadeklarował bowiem drastycznie zawyżony - w stosunku do zakontraktowanego plonu - areał, na którym prowadzona miała być uprawa tej rośliny, prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze niemal 5-krotnie niższym, niż zakontraktowany (i tak nieracjonalnie niski), oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny dla uzyskania prawa do wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z podmiotem, o którym skarżący z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu i przetworzenia plonu, a jedynie być pośrednikiem, przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji uznał, że kluczowa dla wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. spraw jest ocena, czy w okolicznościach sprawy organy ARiMR prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania płatności sektorowych objętych wnioskami z roku 2019. Organy ARiMR uznały, że skoro skarżący podjął działania polegające na zadeklarowaniu do płatności strukturalnych uprawy pomidorów prowadzonej niezgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowej (właściwej dla takich upraw), oraz zawarł z kontraktującym umowę niezgodną z ustawowymi wymaganiami, doszło do stworzenia sztucznych warunków sprzecznych z celami prawodawstwa sektorowego w celu uzyskania płatności. W konsekwencji utracił on automatycznie prawo do uzyskania wszelkich form wsparcia, tj. płatności bezpośrednich, płatności ONW i płatności ekologicznych.

Sąd wskazał, że stwierdzenie przez organ ARiMR zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności). Powołane przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Sąd podzielając wnioski wynikające z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, za słuszne uznał stanowisko organu, że działania skarżącego skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy ARiMR musiały (i dokonały tego) przeprowadzić analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do skarżącego, lecz również w stosunku do innych producentów rolnych, tj.: (...)(...)(...)(...)(...)(...). Zwrócił uwagę na ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi formalnie zadeklarowana we wnioskach o płatność uprawa pomidorów prowadzona była przez skarżącego, jednak faktycznie jego działania związane były ze sztucznym podziałem gospodarstwa należącego do M. G.. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że okoliczności te nie zostały w wystarczającym zakresie wyjaśnione.

Sąd I instancji za trafny uznał wniosek organu, że skarżący, zakładając wytworzenie zaledwie 20 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności w wysokości 117.784,89 zł (poza innymi płatnościami). Dostarczając natomiast zaledwie 4,15 t pomidorów, uzyskałaby płatności za samo tylko prowadzenie uprawy w kwocie 28.381,90 zł za 1 t plonu. Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynikał, nieracjonalny stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów kontraktującemu. Kolejną kwestię, która wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia stanowią ustalenia dotyczące roli m G. (jako kontraktującego) w procesie kontraktowania plonu przez skarżącego.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że umowa kontraktacyjna ważna do roku 2020 zawarta w dniu 10 czerwca 2019 r. nie spełnia warunków ustawowych, a w związku z tym stanowi element sztucznych warunków do uzyskania płatności. Wszystkie wskazane zatem okoliczności związane z deklarowaną uprawą zasadnie uznał organ za wskazujące, że wnioskowane przez skarżącego wsparcie objęcia uprawy pomidora nie zapewnia wsparcia uprawy prowadzonej w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na synchronizacji działań przez pełnomocnika skarżącego w stosunku do niego i innych rolników, których jest pełnomocnikiem, rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż z uwagi na tożsamość osoby pełnomocnika synchronizacja działań producentów rolnych jest związana z normalną organizacją pracy, zaniżony plon wynikał z opóźnionego okresu wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia zakupionych płodów rolnych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony przez stronę zarzut jest nieusprawiedliwiony, w części w ogóle nieskuteczny.

W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie obu decyzji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na synchronizacji działań przez pełnomocnika skarżącego w stosunku do niego i innych rolników, których jest pełnomocnikiem, rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania winno prowadzić do wniosku, iż z uwagi na tożsamość pełnomocnika synchronizacja działań producentów rolnych jest związana z normalna organizacją pracy, zaniżony plon wynikał z opóźnionego wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia pomidorów.

W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 81a k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wypada w tym zakresie wskazać na art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), który dotyczy płatności bezpośrednich, a także na art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które odnoszą się do płatności ONW i płatności ekologicznych.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z kolei w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.

W zakresie powołanego w zarzucie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem wypada, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.

Potwierdzeniem przedstawionego poglądu jest komentarz do omawianego przepisu (art. 81a k.p.a.) F. Elżanowskiego, który stwierdza, że w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru. Wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w komentowanym przepisie zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 716).

Odnosząc się do wskazanego w zarzucie art. 75 § 1 k.p.a. przede wszystkim wypada przywołać jego treść. Z powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści zarzutu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Z zarzutu tego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nietrafny.

Omówione przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając zatem powyższe na względzie jednoznacznie w sprawie stwierdzić należy, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Niezależnie od powyższego NSA podziela zapatrywania na sprawę wyrażone przez Sąd I instancji. Przekonują do tego poczynione przez organy ustalenia faktyczne oraz dokonane oceny, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Słusznie WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. Wypada zatem wskazać na poszczególne elementy dokonanych ustaleń i ocen.

Organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny w sprawie i podał, że w dniu 23 października 2020 r. wystąpił do Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ZODR) w B. o podanie informacji na temat plenności upraw pomidora gruntowego. W odpowiedzi z dnia 27 października 2020 r. wskazano, że w Polsce Zachodniej plenność upraw waha się od 30 do przeszło 80 ton pomidorów gruntowych z hektara uprawy. Z uwagi na fakt, iż uprawy deklarowane przez skarżącego prowadzone miały być w reżimie rolnictwa ekologicznego, organ odwoławczy, pismem z 30 października 2020 r. ponownie wystąpił do ZODR w B. w prośbą o wskazanie różnic w plenności ekologicznych upraw pomidora w porównania z ich odpowiednikami w ramach rolnictwa konwencjonalnego oraz wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na wielkość dostawy pomidorów zrealizowanej w roku 2019. Pismem z 2 listopada 2020 r. Dyrektor ZODR wyjaśnił, że w ocenie specjalistów Ośrodka, racjonalna uprawa pomidora, prowadzona metodami ekologicznymi, z zastosowaniem odpowiednich odmian tej rośliny i oprysków preparatami ekologicznymi, przynosi od 20 do 30 % niższy plon, niż analogiczna uprawa konwencjonalna. W dniu 6 listopada 2020 r. (data stempla) skarżący przesłał fakturę RR nr RR3 z 23 września 2019 r., wskazującą na dokonanie dostawy 4.150 kg pomidorów na rzecz F.. M. G..

W ocenie Dyrektora ARMiR-u, w sprawie zaistniały przesłanki do uznania sztucznych warunków stworzonych do uzyskania nadmiernych płatności przez M. G. i osoby z nim współdziałające, w tym skarżącego. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez a M. G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym skarżącego, upraw pomidora w 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie podkreślił zaistnienie niecodziennego zdarzenia, jakim była jednoczesna próba przeniesienia się wszystkich członków grupy poza obszar objęty właściwością miejscową organu I instancji, przez wskazanie nowych miejsc zamieszkania zlokalizowanych poza powiatem wałeckim (w dwóch różnych województwach), w sytuacji, w której żadna z zainteresowanych osób pod nowymi adresami nigdy nie zamieszkiwała. Była to ewidentnie skoordynowana próba intencjonalnego wprowadzenia organów Agencji w błąd. Nie sposób zdarzenia tego typu uznać za zbieg okoliczności, niepozwalający na wysnuwanie wniosków o współdziałaniu zaangażowanych w nie osób. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji, wszystkie ww. osoby funkcjonują, jako jeden organizm gospodarczy.

W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy uznał na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, że skarżący dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do upraw pomidorów, co skutkowało odmowa przyznania płatności. Organ odwoławczy podał, że skarżący w dniu 10 czerwca 2020 r. zawarł ze swoim znajomym, M. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą F/, umowę kontraktacji pomidorów. Zgodnie z jej treścią skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy pomidora na powierzchni 52,33 ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 20 ton. Tymczasem zgodnie z zapisami faktury RR nr RR3 z 23 września 2019 r., przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie, dostarczył on w 2019 r. do F./. MG tylko 4,15 tony.

Na szczególną uwagę zasługują ustalenia dotyczące wydajności udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów, która waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (30 + 80 = 110; 110/2 = 55). Przyjmując, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20 - 30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wyniósłby (organ przyjmuje tu korzystniejszą dla skarżącego wielkość obniżki plenności, tj. 30%) 38,5 t/ha (55 * 0,7 = 38,5).

Zestawiając zapisy wskazanej powyżej umowy kontraktacji z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych, pochodzącymi z opracowania przygotowanego przez ZODR, a więc materiały oparte o rzetelną wiedzę fachową i naukową w zakresie przemysłowych upraw tej rośliny założoną przez skarżącego (poniżej 4 dt/ha, czyli mniej niż 0,4 t/ha), a przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym. Przyjmując zatem 38,5 t za znormalizowaną, średnią (niezawyżoną, ani niezaniżoną) wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju, Dyrektor stwierdził, że skarżący, zobowiązując się do dostarczenie 20 ton pomidorów - "zakontraktował" ze swoim znajomym de facto uprawę z powierzchni ok. 0,52 ha (20/38,5 = 0,51948051948051948051948051948052 ≈ 0,52). Umowa obejmuje jednakże aż 52,33 ha. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie przepisami, z którymi płatność do pomidorów przysługuje do powierzchni uprawy ujętej w umowie kontraktacji, jest rzeczą oczywistą, że umowa ta - z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego - stanowi formę obejścia prawa, celem uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego produkcji pomidorów.

Organ drugiej instancji podał, że istotnym aspektem umów kontraktacji jest przede wszystkim wielkość produkcji, która winna być dostosowana do potrzeb przemysłu przetwórczego. Wykorzystywana do uprawy i tym samym zgłaszana do płatności związanej do pomidorów powierzchnia, musi pozostawać w racjonalnej relacji do zakładanego plonu. W niniejszym przypadku o racjonalnym stosunku areału do wskazanego w umowie plonu nie można w żadnej mierze powiedzieć. W ocenie organu odwoławczego, doprowadziło to do sytuacji, w której skarżący, faktycznie wytworzywszy na cele przetwórcze zaledwie 4,15 tony pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności z tytułu prowadzenia tej uprawy w wysokości 117.784,89 zł (nie licząc jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności dodatkowej). Zgodnie bowiem z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1970), stawka płatności związanych do powierzchni upraw pomidorów wynosiła w 2019 r. 2.250,81 zł/ha, co przy ujętej w umowie kontraktacji powierzchni uprawy wynoszącej 52,33 ha oznaczało, że skarżący wystąpił z roszczeniem o przyznanie takiej właśnie kwoty, jak wskazana powyżej (2.250,81 * 52,33 ≈ 117.784,89). Dostarczył jednakże zaledwie 4,15 tony. Oznacza to, że dostawa 1 tony pomidorów wiązałaby się z przyznaniem skarżącego płatności za samo tylko prowadzenie tej uprawy w kwocie 28.381,90 zł (117.784,89/4,15 ≈ 28.381,90). Dla porównania, rolnik zgłaszający do płatności ekologiczną uprawę 1 ha pomidorów o wydajności 38,5 t/ha (czyli - jak wskazano powyżej - raczej przeciętnej dla racjonalnie prowadzonej uprawy tych warzyw), otrzymałby 2.250,81 zł płatności związanej do powierzchni uprawy pomidorów, czyli 58,46 zł za tonę. Przeszło 485 razy mniej, niż chciałby otrzymać skarżący.

Dyrektor podał, że na faktyczną pozorność uprawy pomidorów, jako źródła surowca dla przemysłu przetwórczego oraz na zamierzone działanie skarżącego wskazywały również zapisy pisma z zastrzeżeniami do ustaleń poczynionych w kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz załączone do niego dokumenty. Zgodnie z zapisami ww. pisma, powodem, dla którego skarżący zamienił uprawę ostropestu plamistego na pomidory była "domniemana" nieudatność pierwszej z tych upraw, zaś zamiana została dokonana "szybko". Z kolei z załączonej do pisma kopii decyzji W. wynikło, że już 20 maja 2019 r. skarżący otrzymał zgodę na zastosowanie w maju 2019 r. nieekologicznego materiału siewnego pomidora odmiany B.. Data wydania decyzji W. wskazywała, że o odnośną zgodę skarżący wystąpił wcześniej. Jednocześnie jeszcze 28 maja 2019 r. skarżący zadeklarował uprawę ostropestu plamistego. Zakup nasion został dokonany dopiero, zgodnie za załącznikiem do wskazanego powyżej pisma, w dniu 7 czerwca 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, trudno zatem mówić tu o dokonaniu jakichkolwiek czynności "szybko" przez skarżącego. Według organu drugiej instancji, daty te mają istotne znaczenie dla oceny działań skarżącego, także dlatego, że B. jest wczesną odmianą pomidora, owocującą - przy uprawie zgodnej z zasadami prawidłowej agrotechniki - w pierwszej dekadzie lipca. Kontrole przeprowadzone na gruntach skarżącego wykazały, że na przełomie sierpnia i września pomidory były relatywnie nieliczne, silnie zachwaszczone i znajdowały się bardzo różnych fazach rozwoju, od małych roślin (2-3 liście w pędzie głównym), przez będące w fazie kwitnienia do pewnej liczby krzaków z niedojrzałymi owocami. Pamiętać należy, że nasiona pomidorów wysiewa się do inspektu na przełomie marca i kwietnia. Przesadzenie do gruntu (pamiętać należy, że mowa tu nie o sianiu, ale sadzeniu rozsady, a więc roślin z wykształconym już systemem korzeniowym) następuje do połowy maja. Siew został więc dokonany poza jakimkolwiek terminem agrotechnicznym przewiedzianym dla upraw pomidora i nie w bezpiecznych, kontrolowanych warunkach szklarni czy tunelu foliowego (gdzie produkuje się siewki, pikowane już w późniejszym stadium rozwoju na polu), ale wprost w grunt. Z punktu widzenia prawidłowej agrotechniki zastosowany sposób uprawy gwarantował - przy równoczesnym braku zabiegów odchwaszczających i nie zastosowaniu jakiegokolwiek systemu irygacyjnego - fatalną plenność uprawy. Co istotne - jest to odmiana karłowa o niewielkich krzakach. Sadzi się ją gęsto, w liczbie sięgającej 60.000 sztuk na hektar. Zagęszczenie stwierdzone w toku kontroli na miejscu wynosiło co najwyżej 22.060 sztuk na hektar. To niewiele ponad 1/3 zagęszczenia racjonalnego z punktu widzenia prawidłowej uprawy. Przy czym owoce wykształciła tylko ich część.

Zdaniem Dyrektora ARMiRU-u, siew wprost w grunt, dokonany przez skarżącego w połowie czerwca oznaczał, że uprawa będzie z założenia wysoce nieudatna. Zastosowanie tej szczególnej odmiany oraz brak jakichkolwiek zabiegów odchwaszczających wskazują, że miała ona nie tyle służyć uzyskaniu racjonalnego plonu, co stworzyć formalny pretekst umożliwiający skarżącemu wystąpienie o bardzo wysokie płatności do powierzchni upraw pomidorów. Organ odwoławczy podkreślił, że postawiona w piśmie odwoławczym teza, jakoby ogromne zachwaszczenie plantacji było zwykłą cechą upraw ekologicznych, jest z gruntu fałszywa. Rolnictwo ekologiczne rozwinęło szereg metod walki z chwastami, z których jednakże żadna nie została przez skarżącego zastosowana.

Zdaniem organu odwoławczego, o zasadności wyrażonego powyżej przekonania o prowadzaniu przez skarżącego uprawy pomidora jedynie w celu pozyskania niezasadnie - w stosunku do faktycznego poziomu jej plenności - wysokich dopłat świadczy też stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów. Za 16 kg (w decyzji podano błędnie 15 kg - dopisek Sądu) nasion skarżący zapłacił M. G. 3.519,94 zł, zaś za dostarczone przez siebie plony otrzymał jedynie 2.220,25 zł (brutto). Kwoty powyższe zostały ujęte w odnośnych fakturach za zakup materiału siewnego i dostawę pomidorów. Organ słusznie podkreślił też, że W. wyraził zgodę na siew w maju 2019 r., zaś skarżący dokonał siewu w czerwcu.

Według organu odwoławczego, dodatkową czynnością stanowiącą obejście prawa było zawarcie umowy kontraktacji przez skarżącego i inne ww. podmioty z grupy z F (...). Jakkolwiek F jest zarejestrowany podmiot (posiada odpowiedni kod PKD) w zakresie przetwórstwa płodów rolnych, to "skup" dokonany został przez ten podmiot nie miał na celu dokonania przetworzenia pozyskanego surowca, lecz jego odsprzedanie w postaci surowej odbiorcy docelowemu, tj. firmie O. (znanemu przedsiębiorstwu z branży przetwórstwa owocowo-warzywnego). Z odwołania skarżącego wynikało, że rolą F (...) z założenia miało być nie dokonanie skupu i przetworzenie surowca, ale jedynie pośrednictwo w zebraniu pomidorów od członków nieformalnej grupy i przekazaniu ich dalej, do podmiotu faktycznie prowadzącego zarówno skup, jak i przetwórstwo płodów rolnych. Organ podał, że okoliczność ta była przez skarżącego utrzymywana w tajemnicy do czasu wydania decyzji przez organ I instancji.

Organ drugiej instancji wskazał, że działania skarżącego były próbą obejścia ustawy o płatnościach bezpośrednich, która w art. 15 ust. 4 pkt 1 lit.a stanowi, że "Płatność związana do powierzchni uprawy pomidorów jest przyznawana rolnikowi, jeżeli zawarł umowę na uprawę pomidorów, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje przetwarzanie owoców i warzyw, określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć". Jak jednoznacznie wynikało z odwołania, skarżący był świadom, że F II GSK 38/22 nie miała dokonać przetworzenia pomidorów, ale jedynie przekazać je dalej do właściwego przetwórcy, przedłożenie umowy, w której F II GSK 38/22figuruje, jako przetwórca, a faktycznie nim nie jest, stanowiło ewidentną próbę stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności związanej do pomidorów.

Dyrektor ARMiR-u zasadnie podał, że analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów. Zadeklarował bowiem drastycznie zawyżony - w stosunku do zakontraktowanego plonu - areał, na którym prowadzona miała być uprawa tej rośliny, prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze niemal 5-krotnie niższym, niż zakontraktowany (i tak nieracjonalnie niski), oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny dla uzyskania prawa do wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z podmiotem, o którym skarżący się z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu i przetworzenia plonu, a jedynie być pośrednikiem, przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy.

Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził w okolicznościach faktycznych sprawy, że poczynania powyższe miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym - z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora - ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było natomiast zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzoną na niewielką skalę i w niedbały sposób produkcję wykorzystują, jako pretekst do występowania o nienależne sobie wsparcie w znacznej wysokości.

Odnośnie płatności ONW oraz płatności ekologicznej, słusznie organ drugiej instancji podał, powołując się na treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, że skoro ustalono, iż skarżący sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, automatycznie traci prawo do uzyskania innej z wnioskowanych form wsparcia sektorowego. W myśl bowiem zastosowanego w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.