Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 360/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.245 § 1pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Jerzy Solarski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 756/05 w sprawie ze skargi J.K., K.K. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ka 756/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J.K., K.K. i B.M, stwierdził nieważność zaskarżonej przez nich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

B.M., K.K. i J.K., wnioskiem z dnia [...] maja 2003 r. wystąpili o stwierdzenie, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1956 r. o podziale nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w wyniku wniosku ww. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] utrzymało swoją decyzję mocy. B.M., K.K. i J.K. wnieśli skargę do Sądu Administracyjnego, podając, iż w składzie orzekającym, który wydawał decyzje w obu instancjach brała udział ta sama osoba, a nadto również wskazując zarzuty co do meritum sprawy. Samorządowe Kolegium uwzględniło skargę i na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], uchyliło obie ww. decyzje i stwierdziło, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1956 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, które wywołała. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium z urzędu wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło tę decyzję stwierdzając, że w jej wydaniu brali udział członkowie Kolegium podlegający wyłączeniu z mocy prawa, jako uczestniczący w składzie wcześniej wydanych decyzji oraz umorzyło postępowanie w sprawie, gdyż na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z dnia [...] października 2003 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o podziale z 1956 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], wskazaną na wstępie.

Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. i [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd wyjaśnił następująco:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ, który na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. podlega wyłączeniu, jednak decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r., która była przedmiotem wznowionego postępowania, została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota tego przepisu polega na tym, że organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono może uwzględnić skargę w całości, co oznacza, że pomiędzy decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego, a decyzją wydaną w trybie autokontroli nie zachodzą takie relacje prawne, jak pomiędzy decyzją organu pierwszej i drugiej instancji. Nie jest to zatem klasyczne postępowanie dwuinstancyjne, a wobec tego nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika od orzekania w sprawie. Nie była zatem podstawa do wznowienia postępowania, a skoro zostało ono wznowione, to decyzje wydane w jego następstwie rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto art. 151 K.p.a. nie przewiduje takiego rodzaju rozstrzygnięcia jakie zapadło w zaskarżonych decyzjach, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, a jakkolwiek w doktrynie przyjmuje się, że jeśli postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe może zostać umorzone, jednak w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a nadto nie zostały wskazane żadne okoliczności co do bezprzedmiotowości wznowienia.

Reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 54 § 3 U.p.p.s.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. A zatem skoro postępowanie zostało wznowione, to decyzje wydane w jego następstwie rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy w sytuacji opisanej wyżej nie można decyzjom Kolegium przypisać wady rażącego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzić ich nieważności na tej podstawie.

K.K., J.K. i B.M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1681/06, zawiesił postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na zagadnienie prawne przedstawione przez ten Sąd w sprawie II OPS 3/07. Wobec wyroku Trybunału z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1681/06.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie II OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie: czy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka Kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. P 7/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wzajemnej relacji art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., tj. wyłączenia członka Samorządowego Kolegium od orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej tym środkiem prawnym decyzji, zaś w niniejszej sprawie podstawą decyzji, co do której zostało wznowione postępowanie był art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Na różnicę tę zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i uznał, iż tryby z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 54 § 3 P.p.s.a. nie są tożsame, a wobec tego w tym drugim nie muszą być zastosowane reguły wynikające z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Jednak z taką oceną Wojewódzkiego Sądu nie można się zgodzić.

Instytucja wyłączenia pracownika organu i członka organu kolegialnego od orzekania w sprawie ma na celu zapewnienie obiektywizmu w rozstrzyganiu sprawy. Jednym z warunków mających ten cel realizować jest odsunięcie od udziału w sprawie w postępowaniu w drugiej instancji pracownika, członka organu kolegialnego, który wydawał lub brał udział w wydaniu decyzji, podlegającej ocenie w tym postępowaniu. Taki pracownik z mocy samego prawa jest wyłączony od orzekania w wyższej instancji, a jeśli idzie o członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ten środek bowiem, mimo określonych różnic, w istocie pełni rolę odwołania i jego skutkiem jest ponowna ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem wątpliwości, a już zwłaszcza po wskazanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że członek Samorządowego Kolegium, który brał udział w wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, jest wyłączony od udziału w orzekaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wniesionego od tej decyzji. Jednak postępowanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. jest takim, które toczy się w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, natomiast postępowanie z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a. jest już innego rodzaju. Możliwość jego przeprowadzenia powstaje wówczas, gdy administracyjne postępowanie dwuinstancyjne zakończy się, a od wydanej decyzji zostaje wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to różnica istotna i w tym należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, jednak nie jest to różnica tego rodzaju, która miałaby wyłączać zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym.

Art. 54 § 3 P.p.s.a. upoważnia organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do dokonania tzw. "autokontroli", pod warunkiem jednak, że uwzględnia się skargę w całości. Z przepisu tego wynika zatem uprawnienie dla organu, że po otrzymaniu skargi może ją zbadać i ocenić pod kątem czy nie jest ona zasadna. Ocena ta sprowadza się do rozpoznania zarzutów skargi, ich zasadności, a zatem czy rację można przyznać skarżącemu i uwzględnić jego żądania. "Autokontrola" i wydanie w jej ramach decyzji, dokonywane jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tylko wg tego aktu prawnego organ administracji może prowadzić postępowania i wydawać decyzję administracyjną. Ocena zarzutów skargi w ramach "autokontroli" musi zatem dokonywać się z uwzględnieniem zasad wynikających z K.p.a Jedną z nich jest zasada prawdy obiektywnej. Zachowaniu jej służy – jak powiedziano wyżej – m.in. instytucja wyłączenia pracownika czy członka organu kolegialnego. Skoro w ramach postępowania w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. ma zostać dokonana ocena zasadności zarzutów skargi, to może ona być przeprowadzona tylko poprzez pryzmat zasady prawdy obiektywnej. W istocie w postępowaniu tym będzie podlegała ocenie, przez ten sam organ, prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji. Taka kontrola, jeśli ma być obiektywna, czy może się dokonywać przez tego samego pracownika organu lub członka, czy nawet skład organu kolegialnego. W ramach "autokontroli" nie można przecież pominąć zasad K.p.a., w tym przede wszystkim tych, które zapewniają zachowanie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a.

Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a ma dotyczyć postępowania dwuinstancyjnego, w tym równoważnego z nim postępowania z wniosku o ponowne załatwienie sprawy. Postępowanie z art. 54 § 3 P.p.s.a. takim postępowaniem nie jest, bowiem jest to rzeczywiście dość nadzwyczajny środek mający umożliwić z jednej strony organowi naprawienie błędów, z drugiej zaś stronie szybsze i zgodne z jej żądaniem załatwienie sprawy. Jednak fakt, iż nie jest to postępowanie dwuinstancyjne nie oznacza, że kontroli zaskarżonej decyzji może dokonać ta sama osoba – pracownik, członek organu kolegialnego – która ją wydała. Byłoby to zaprzeczeniem rzetelności i obiektywności "autokontroli" dopuszczonej tym przepisem. Odwołanie powoduje dokonanie oceny prawidłowości decyzji przez organ wyższej instancji, tj. inny aniżeli wydający decyzję. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, takie samo uprawnienie ma stronie zapewnić. Kontrola w ramach art. 54 § 3 P.p.s.a. jest zawsze przeprowadzana przez organ, który wydał decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, ale to nie oznacza, że przez te same osoby, które wydały tę decyzję. Tak dokonana ocena tej decyzji naruszałaby zasady prawdy obiektywnej.

Wznowienie zatem postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., wydanej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie było dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Ze stwierdzeniem zatem nieważności zaskarżonych decyzji, wydanych w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny dotyczącej wyłączenia członka Kolegium nie można się zgodzić. Dokonywanie oceny zarzutów skargi i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno się dokonywać z zachowaniem zasady, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Członkowie zatem tego Kolegium, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej do Sądu Administracyjnego decyzji, są wyłączeni od udziału w sprawie w trybie "autokontroli".

Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dostrzegł również inną wadę zaskarżonych decyzji. Zostały one wydane we wznowionym postępowaniu, zatem na podstawie art. 151 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje się decyzję, w której:

– odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej, albo

– uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, lub

– stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie można uchylić decyzji.

Z przepisu tego wynika zatem, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie ma podstawy do wydania decyzji takiej, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, tj. uchylającej decyzję uwzględniającą w całości skargę i umarzającej postępowanie w tej sprawie. Może zostać, jak to również podniósł Sąd, umorzone postępowanie, ale wznowieniowe, o ile zajdą okoliczności wskazujące na jego bezprzedmiotowość, lecz na podstawie art. 151 K.p.a. nie może być umorzone postępowanie w sprawie, której dotyczyła decyzja podlegająca ocenie we wznowionym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego co do decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie "w tej sprawie", tj. w sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., uwzględniającej w całości skargę. Takie rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd miał podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z tego względu.

Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, bowiem w rezultacie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Oddalenie skargi kasacyjnej spowodowało ten skutek, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2004 r. i we wznowionym postępowaniu organ ten weźmie pod uwagę, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie prowadzonej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jeśli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc pominie tę części oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która dotyczy tej kwestii, natomiast pamiętać będzie jakie rodzaje decyzji przewiduje art. 151 K.p.a., gdyż w tej materii pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.