Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 898/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 156 par 2 i 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 października 1996 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B.. W wyniku tego podziału działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W decyzji ustalono, że działka nr [...] stanowi drogę i przechodzi na własność Gminy Miasta B..

Podaniem z 28 grudnia 2016 r. B. C. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części stwierdzającej przejście wydzielonej pod drogę działki nr [...] na rzecz Gminy Miasta B.. We wniosku wskazała, że wydzielona pod drogę działka nr [...] nie posiadała parametrów do tego, aby stać się drogą, co oznacza wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że organ nadzoru budowlanego stwierdził wprost, że droga ta stanowi samowolę budowlaną jako obiekt budowlany. Skarżąca wskazała również, że w chwili wydania decyzji podziałowej obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nakazująca ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linię rozgraniczających ulice (art. 10 ust. 1 pkt 1) . Obowiązujący w dacie wydania decyzji plan nie zawierał w tym miejscu linii rozgraniczających ulice.

Decyzją z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu 1 instancji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła B. C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2017r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Niezasadny jest podgląd strony skarżącej, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. znak: [...] [...]/96 była niewykonalna w dniu wydania decyzji, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (zob. Wyrok NSA z 30.06.2016 r., II OSK 2651/14, publ. LEX nr 2083562). W niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna. Przeczą temu nawet dowody przedstawione przez wnioskodawczynię, a to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 30 listopada 2015 r. znak: [...] (w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi wewnętrznej- dz. nr [...] na drogę gminną) i z dnia 21 października 2016 r. znak: [...] (w sprawie rozbiórki drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej), z których wynika, iż działka nr [...] od momentu podziału do dnia dzisiejszego pełni funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej stanowiącej własność Gminy Miasta B.. Fakt, iż Gmina została zobowiązana do rozbiórki drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej potwierdza jedynie to, że obiekt ten był budowany bez właściwego zezwolenia organów administracji architektoniczne- budowlanej, nie dowodzi jednak tego, że z samej natury niemożliwym było i jest korzystanie z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do działek powstałych w wyniku podziału.

W kwestii charakteru czy też statusu działki nr [...] wypowiadał się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Decyzją z dnia 19 października 2009 r. znak: [...] Burmistrz [...] odmówił zatwierdzenia projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr [...] na działki nr [...] i [...]. We wniosku o wydanie decyzji przedstawiając projekt podziału działki nr [...] wnioskodawcy tj. Z. i J. Ś. wskazali, iż dojazd z drogi publicznej do działki nr [...] odbywał się będzie poprzez działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w/w decyzję organu 1 instancji w mocy (decyzja z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt: [...]) wskazując, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115 z poz. zm.). Kolegium wskazało, iż przejście działki nr [...] na własność Gminy Miasta B. i oznaczenie jej jako droga nie stanowi samo w sobie o uznaniu takiej działki za drogę publiczną, albowiem drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, nie musiały należeć do żadnej z kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rozpatrując skargę na tą decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 243/10 uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu 1 instancji. Istotne jest to, do jakich przekonań doszedł Sąd na temat statusu działki nr [...]. Sąd przypomniał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na wniosek J. F., decyzją z 28 października 1996 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B.. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] jako droga. Sąd dalej stwierdził:

"Artykuł 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście prawa własności na rzecz gminy następowało ex lege. W orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielaną pod ulicę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53; podobnie Sąd Najwyższy w powoływanym przez strony wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Lex Omega nr 398461). Sama decyzja organu administracji publicznej zezwalająca na podział i zatwierdzająca jego projekt, jeżeli wskazywała działkę pod budowę ulicy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności przysługującego gminie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93). Artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 roku, sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 126), wykonując przysługujące mu wówczas uprawnienie do powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65). Powyższe nie oznacza jednak, że takie ulice służyć miały wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wyczerpującą wykładnię przepisów, z uwzględnieniem ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w powoływanym przez obie strony i cytowanym obszernie w skardze wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05. Podzielając wyrażone w nim poglądy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na te elementy uzasadniania wyroku, które przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia "ulic ", w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), kładą nacisk na charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych oraz akcentują , że wydzielenie działki pod ulice nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych.

W świetle powyższego należy przyjąć, że działka nr [...] . powstała jako ulica, dla obsługi pozostałych nieruchomości wydzielone w ramach tego samego podziału. Z chwila przejścia tak powstałej nieruchomości ex lege na własności Gminy Miasta B., ulica jako ogólnodostępna droga przeznaczona była do obsługi bezpośredniego otoczenia, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych.

Przyjęcie odmiennej interpretacji nie jest uzasadnione. Zważyć należy, bowiem, że regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkuje quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym. W samej ustawie wskazano przedmiot przejścia własności, którym jest ulica, przy czym uznaniu, że wydzielenie ulicy następuje li tylko w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości sprzeciwia się choćby fakt, że utrata własności następuje za odszkodowaniem [...] Wydzielenie i przejęcie na własność przez Gminę Miasta B. z mocy prawa działki nr [...], przesądza także aktualnie o jej przeznaczeniu, jako ulicy -obecnie drogi innej niż publiczna - ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób, która stanowi pośredni, niezależny dostęp do drogi publicznej".

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: [...] skargę oddalił, uznając argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za zasadną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przejęcie na własność z mocy prawa przez Gminę B. działki nr [...] przesądza aktualnie o jej przeznaczeniu, jako ulicy ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób. Wskazano też:

"Zgodnie z art. 140 kc granice treści prawa własności wyznaczają: ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa wyznacza granice prawa własności przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotu tego prawa. Wskazać należy, że ochrona własności w odniesieniu do mienia komunalnego musi być rozpatrywana przy uwzględnieniu tego, że samorząd terytorialny został powołany w myśl art. 163 Konstytucji RP do wykonywania funkcji publicznych. W piśmiennictwie przeważa pogląd, że co do zasady mienie komunalne ma charakter publicznoprawny. Wskazuje się zwłaszcza, iż Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w tej materii uznał, że mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym. W szczególności, zdaniem Trybunału, własność komunalna może doznawać ograniczeń podyktowanych interesem publicznym i to znacznie dalej idących niż w odniesieniu do własności prywatnej. Trybunał zastrzegł jedynie, że wspomniane ograniczenia powinny być stosowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (por. System prawa prywatnego tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dybowskiego Wyd. C. H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2007 r. str. 178, 239; Komentarz Kodeks Cywilny pod red. K. Piętrzykowskiego Warszawa 1997 r. str. 305).

W świetle poczynionych wyżej uwag uzasadnionym było wnioskowanie Sądu, że w okolicznościach konkretnej sprawy spełniony został warunek z art. 93 ust. 3 u.g.n., skoro dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości podlegającej podziałowi zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną już istniejącą, powstałą w wyniku podziału innej nieruchomości i stanowiącą z mocy prawa własność Gminy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie kierował się tylko istniejącym stanem faktycznym, a więc tym, że aktualnie skarżący korzystają z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, lecz wykazał także, że owo korzystanie ma legalną podstawę.

Autor skargi kasacyjnej pominął w swoich wywodach to, że działka gruntu nr [...] stała się własnością Gminy, gdyż przeznaczona była pod drogę (ulicę) ogólnodostępną. Gmina nie może, zatem obecnie wymagać, aby korzystanie z tej drogi przez określony krąg podmiotów odbywał się tylko po uzyskaniu indywidualnego tytułu prawnego, podczas gdy jednocześnie część podmiotów korzysta z niej bez żadnych ograniczeń.

Dodatkowo trzeba podnieść, że w świetle konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) trudno byłoby zaakceptować taką sytuację, w której właściciele działek leżących po jednej stronie drogi wewnętrznej (działki nr [...]) mogliby swobodnie korzystać z tej drogi, natomiast skarżący, jako właściciele nieruchomości gruntowej położonej po drugiej stronie drogi nie mają prawa z niej korzystać, gdyż Gmina uzależnia to od tytułu prawnego (zgody Gminy)".

Przytoczenie powyższych orzeczeń ma zdaniem organu odwoławczego istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Nie jest, bowiem tak jak twierdzi skarżąca, że działka drogowa nr [...] nigdy nie spełniała tej funkcji, a mówiąc wprost nigdy nie była i nie mogła być drogą. Jest całkiem przeciwnie. Fakt że organy nadzoru budowlanego orzekały w przedmiocie legalności budowy ulicy, dotyczy wyłącznie kwestii budowli tj. jej parametrów technicznych itp., a nie drogi jako takiej. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, jakoby decyzja organu I instancji w przedmiocie podziału była niewykonalna już w momencie jej wydania. Przeczą temu przytoczone wyżej fakty.

B. C. stwierdziła, że w chwili wydania decyzji podziałowej obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, Nr 15, póz 139) nakazująca ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice (art. 10 ust. 1 pkt 1). Jak przekonuje skarżąca, obowiązujący w dacie wydania decyzji plan nie zawierał w tym miejscu linii rozgraniczających ulice. W kwestionowanej decyzji z 28 października 1996 r. organ wskazał, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego przez Radę Miejską w B. dnia 3 czerwca 1992r. (uchwała Nr [...]) przedmiotowy teren objęty był budownictwem skoncentrowanym i nie posiadał szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że powyższa ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 1 stycznia 1995 r., a uchwała podjęta została na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1989, Nr. 17, poz. 99), która nie zobowiązywała do wyznaczania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium, stwierdzono, iż właściwe wywiedziono, że decyzja z 28 października 1996 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) . Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólne, zatwierdzającej projekt podziału" (ust. 3).

Stosownie do art. 10 ust. 5 w/w ustawy, "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Słusznie zauważono, iż nie ma podstaw do formułowania wady rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej i do takiej kategorii nie zostanie zaliczona, a to z uwagi na niespełnienie warunków technicznych, jakie obecnie obowiązują. Należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 10 ust. 5 w/w ustawy, nie ma mowy o drodze publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60).

Opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C., wnosząc o

uchylenie wskazanych decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała argumenty zawarte we wnioskach skierowanych do SKO w T. i zarzuciła temu organowi, iż wydając wskazane wyżej decyzji dopuścił się:

1. rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

2. rażącego naruszenia art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

3. rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię;

4. rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię.

Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej ponowna decyzja SKO w T. rażąco narusza przepisy prawa procesowego i nie może się ostać w obrocie prawnym.

W swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w B. skarżąca wskazywała, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości celem przejęcia przez gminę wydzielonej działki była budowa ulicy, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 obowiązującej wtedy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, drogi na terenie zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Cel ten nigdy nie mógł być zrealizowany, tj. na działce tej nigdy nie mógł powstać obiekt budowlany w postaci budowli, jaką jest droga, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Również pod rządami obecnie obowiązującego prawa cel nie może być zrealizowany. W szczególności, aby cel ten został zrealizowany działka [...] oraz realizowana na niej budowa drogi spełnić musiała wymogi określone przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz stosowne przepisy wykonawcze. W swoim wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca podnosiła w szczególności, że mająca powstać na wydzielonej działce droga nie może spełniać warunków technicznych wynikających z obowiązujących przepisów. W dniu wydania decyzji obowiązywało w tym zakresie m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W późniejszym okresie obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W obu tych aktach prawnych kwestia minimalnych warunków dla dojazdów do działek budowlanych i budynków z dróg publicznych były uregulowane tak samo. Zgodnie z tymi przepisami do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się także zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Warunków tych nie spełniała działka nr [...] w chwili dokonania podziału decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 28.10.1996 r., nie spełnia ich również w chwili obecnej. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń powołałam orzeczenia organów nadzoru budowlanego, zarówno PINB w B., jak i WINB w K., które potwierdzają, że na działce nr [...] doszło do samowoli budowlanej i nie istnieje tam żaden legalnie wzniesiony obiekt budowlany w postaci drogi, a co ważniejsze nigdy powstać nie może z uwagi na trwałą niemożność spełnienia minimalnych wymogów określonych w przepisach budowlanych. SKO w T. w zaskarżonej decyzji zupełnie zignorowało ten fakt. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, bowiem, że organ nie uznał braku spełnienia parametrów technicznych przez działkę nr [...] jako faktu mogącego mieć istotne znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Równocześnie zdaniem skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego w uzasadnieniu przyjęto taki tok rozumowania, nie zbadano jakie były podstawy nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki drogi (inwestor nie był w stanie wykonać nałożonego obowiązku sporządzenia zgodnego z prawem projektu budowlanego), nie zbadano też parametrów technicznych działki oraz czy może ona spełnić cel dla którego została poddana wywłaszczeniu. SKO w T., w przeprowadzonym postępowaniu, ograniczyło się jedynie do zanegowania moich dowodów przedstawionych w obu wnioskach nie uzasadniając jednak swojego stanowiska. Działaniem tym SKO naruszyło zdaniem skarżącej jej prawa, jako strony postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania. W swoich wnioskach skarżąca wskazywała, że niewykonalność decyzji Urzędu Rejonowego w B. polega na braku możliwości wybudowania na działce [...] ulicy stanowiącej dojazd do określonych w tej decyzji nieruchomości. Decyzji ta stanowiła o "wywłaszczeniu" działki nr [...] w celu wybudowania na niej ulicy, tj. obiektu, który musi spełniać określone wymogi prawne, a nie jakikolwiek drogi czy ścieżki. Zignorowanie tego faktu i nie poddanie go w postępowaniu dowodowym odpowiedniej analizie stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Następnie skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na niezgodność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 28.10.1996r. z planem miejscowym wskazywałam w obu wnioskach kierowanych do SKO w T.. W decyzji z dnia 22.03.2017 r. SKO w T. w ogóle na ten temat nie zajęło stanowiska, co skarżąca jak twierdzi skarżąca naruszyło jej prawa. W zaskarżonej decyzji z dnia 12.05.2017r. SKO w T. powołano jedynie ustawę z dnia 12.07.1984 r., która nie obowiązywała w dniu wszczęcia postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego, co skarżąca uważa za zupełnie nie zrozumiałe. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, jakie ma to znaczenie w rozpoznawanej sprawie. We wnioskach kierowanych do SKO w T. skarżąca wskazywała, że na objętej podziałem działce w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 28.10.1996 r. nie przewidziano dróg. W związku z tym wyodrębnienie przy podziale dróg dla obsługi nowo utworzonych działek nie może prowadzić do ich przejścia z mocy prawa na własność gminy. Tak wypowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29.03.1995 r., sygn. akt: III ARN 7/96 wskazując, że wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić, wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Powyższe oznacza, że gmina nabywa własność gruntu przeznaczonego pod drogę (ulicę) tylko, gdy plan miejscowy określa przebieg tej drogi. Pozostałe zaś wyodrębnione drogi (nieokreślone w planie), wydzielone dla obsługi nowoutworzonych działek (nieruchomości) pozostają własnością dotychczasowego właściciela i nie przejdą na własność gminy. Zatem są to drogi prywatne, stanowiące własność osób prawnych lub fizycznych, obsługujące tylko i wyłącznie określone nieruchomości, dokładnie jak w przypadku działki nr [...]. Ponadto skarżąca wskazuje, że w wyroku NSA z dnia 20.03.1998 r., sygn. akt: I SA 1815/97 sąd stwierdził, że warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jest o tyle przesądzający, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. Orzecznictwo w tym zakresie jest, więc przesądzające. Nie ma w tym przypadku miejsca na inną wykładnię powołanych przepisów, co przesądza, że niezgodność z planem (także w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie podkreślono, że w chwili wydania decyzji podziałowej, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązywał obowiązek ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W związku z powyższym jedynie na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę, gmina mogła realizować inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa i utrzymanie dróg. Jedynie w takim przypadku można mówić o przejściu określonej działki na własność gminy, która na działce tej będzie realizować cel publiczny w postaci budowy drogi (ulicy). SKO w T. w tym zakresie również zdaniem skarżącej nie dokonało oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w kontekście spełnienia przesłanek nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 października 2017 r. skarżąca zawarła uwagi do odpowiedzi na skargę, podnosząc dodatkowo, że w 1990 r działka nr [...] pokryta była powierzchniową wodą płynącą cieku [...] potoku i tylko dodatkowo obejmowała pas drogowy ulicy [...]. Grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowiły własność Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacji gruntu potoku [...] z 1993 r została zdaniem skarżącej przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ grunt publiczny tego potoku nie podlegał komunalizacji. Działka nr [...] wydzielona pod budowę lokalnej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej nie przylegała do ulicy [...] będącej własnością gminy, a przylegała do gruntu potoku [...] będącego własnością Skarbu Państwa. W związku z tym zdaniem skarżącej Skarb Państwa winien być ujawniony w księgach wieczystych, jako współwłaściciel działki nr [...]. Zapisy w księdze wieczystej są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Następnie w piśmie z dnia 6 listopada 2017 r skarżąca powołała się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zgodnie, z którym jeżeli przepis ustawy dopuszcza wywłaszczenie, którego nie można uznać za konieczne lub niezbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, powstaje konstytucyjny obowiązek zwrotu nieruchomości. Dodatkowo w piśmie z dnia 4 listopada 2017 r zarzuciła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał i nie przewiduje istnienia na działce [...] ogólnodostępnej drogi wewnętrznej pełniącej funkcje publiczne. Gmina przez 21 lat nie planowała wybudowania drogi twierdząc, że jej wybudowanie nie wypełnia znamion interesu publicznego a jedynie prywatny właścicieli.

W piśmie z dnia 24 października 2017 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania B. C., popierając skargę, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wydzielenia drogi i pozostawienie terenu tej drogi, jako integralnej części jego działki, aby na niej ustanowić służebność przechodu i przejazdu dla pozostałych właścicieli.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a- c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a argumenty skargi bezzasadne.

Przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulicy następowało na podstawie decyzji podziałowej z mocy samego prawa. Stosownie do Art. 10. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r , Nr 30 , poz. 127) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 28 października 1996 r. :

1.Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2.Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1)zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,

2)wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

3)wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.

3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

4.Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej.

5.Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. OSK 607/14 ( LEX nr 1988139 ) – " dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji. Definicje zarówno "ulicy" jak i "drogi publicznej" zawierają natomiast przepisy ustawy o drogach publicznych.

Na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ".

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( Dz. U. z 1985 r, nr 14 , poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do roku 2000 - "ulica" - to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych, nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Obecnie definicja "ulicy" zawarta jest w pkt 3 tego artykułu, który stanowi, że ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe;

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08 (LEX nr 552271)

"Ustawodawca w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod budowę "dróg publicznych". Oznacza to, że w dacie obowiązywania tego przepisu nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Tym samym bezpodstawne jest wymaganie od organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie o ustalenie odszkodowania, aby zbadał kategorię drogi do której została zaliczona nieruchomość wydzielona pod budowę ulicy ".

Następnie przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r , sygn. akt I OSK 1784/10 (cbosa) w którym jednoznacznie stwierdzono że wydzielenie i przejęcie na własność przez Gminę z mocy prawa działki nr [...] przesądza aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób. W rezultacie działka ta, jako droga wewnętrzna może być użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ulice powstałe w trybie art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie służą wyłącznie, jako dostęp do drogi publicznej dla nowo wydzielonych działek a mają charakter dróg ogólnodostępnych, przeznaczonych do obsługi bezpośredniego otoczenia.

W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do regulacji art. 10 ust 5 tej ustawy zwracano uwagę, że przejście na własność gminy gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem, niezależnie od kwestii formalnego jej zaliczenia do drogi publicznej. Istotne było jedynie to, czy ulica ma charakter ogólnodostępny jako element układu komunikacyjnego danej miejscowości, a w szczególności, czy służy do obsługi działek leżących w jej bezpośrednim otoczeniu, w tym oczywiście działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości ( wyrok SN z 6 kwietnia 2006 r , sygn.. akt IV CK 418/05, wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r sygn. akt I OSK 349/09)

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje i podziela te poglądy.

Skoro przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywały konieczności zaliczenia wydzielonej pod drogę działki do dróg publicznych, to taka działka drogowa nie musiała spełniać parametrów właściwych dla drogi publicznej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Wbrew twierdzeniom skargi, w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania. Trafne są stwierdzenia organu, że nie ma podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna, bowiem zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 r, III SA 1146/85, (ONSA 1986, Nr 1 poz. 12 s. 73-74) niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze ( niewykonalnośc faktyczna i prawna). Tymczasem działka nr [...] od momentu podziału do dnia dzisiejszego pełni funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej (innej niż publiczna, ale ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób) stanowiącej własność Gminy Miasta B.. Samo wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. Nie zachodzi również przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub rażącego naruszeniem prawa. Podstawę prawną jasno określono w decyzji podziałowej. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

W decyzji z dnia 28 października 1996 r, znak : [...] stwierdzono że projekt podziału zgodny jest z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonym przez Radę Miejską w B. dnia 3 czerwca 1992 r uchwałą nr [...] Teren nie jest objęty budownictwem skoncentrowanym i nie posiada szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta podjęta została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 28 lutego 1989 r , Nr 17 , poz. 99) , która wbrew twierdzeniom skargi nie zobowiązywała do wyznaczania w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice , place oraz drogi publiczne. Stosownie do art. 26 ust 1 tej ustawy plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe ( ust 1) . Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne , ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta , gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustalał warunki i sposoby : 1. zagospodarowania i wykorzystania gruntów, 2.ochrony zdrowia, 3. ochrony środowiska,4. ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych, 5. kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6. kształtowania struktur przestrzennych,7. rozwiązań architektonicznych i budowlanych.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji tego samego organu wszystkie powyższe okoliczności zostały rozważone. Organ szeroko i wnikliwie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko.

Argumenty zawarte w pismach uzupełniających skarżącej i wspomniane w nich okoliczności nie były istotne dla oceny zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy. Stwierdzenie, że zapisy w księdze wieczystej i ewidencji gruntów są sprzeczne ze stanem rzeczywistym podniesiono wyłącznie na użytek zainicjowanego skargą postępowania, bowiem nie zostały w żaden sposób wykazane ani zakwestionowane w odpowiednim do tego trybie.

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)