Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 380/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. i S. B. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej - ulicy B. G. wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicy - II etap na odcinku od ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. Lokalizacją inwestycji objęta została m. in. nieruchomość położona w W., na terenie Dzielnicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], która - zgodnie z treścią księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] - stanowiła własność właścicieli wyodrębnionych lokali: nr [...] - opisanego w KW Nr [...] – T. B.; nr [...] - opisanego w KW Nr [...] – S. B. oraz M. B.

T. B. zmarł [...] września 2009 r., a spadek po nim nabyli W. B., J. B., C. B. (postanowienie Sądu Rejonowego [...]).

Zawiadomieniem z 21 lutego 2011 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą na rzecz W., położoną w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] – prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

W celu ustalenia wysokości odszkodowania w dniu [...] kwietnia 2011 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, na łączną kwotę [...] zł. Wartość gruntu biegła wyceniła na kwotę [...] zł, wartość naniesień budowlanych na [...] zł, a wartość nasadzeń roślinnych na [...] zł.

Zawiadomieniem z dnia 4 maja 2011 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków.

Pismem z dnia 20 maja 2011 r. J. B., działająca w imieniu M. B. i S. B., zgłosiła zastrzeżenia co do wyceny nieruchomości. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się pisemnie do zgłoszonych uwag i zastrzeżeń.

Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2011 r., w oparciu o przepis art. 10 k.p.a., organ poinformował strony, iż w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma strony mają możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość ww. nieruchomości oraz wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, jak również o możliwości składania pisemnych uwag i wniosków.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] Prezydent W., na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez Z. J., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, na rzecz byłych właścicieli nieruchomości.

Od powyższej decyzji J. B., działająca w imieniu M. B. i S. B., wniosła odwołanie kwestionując ustaloną przez Prezydenta W. wysokość odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. Prezydent W. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie sporządzonej wyceny, przy uwzględnieniu uwag zawartych w rozstrzygnięciu Wojewody [...].

W dniu [...] maja 2012 r. rzeczoznawca majątkowy Z. J. sporządziła nową wycenę przedmiotowej nieruchomości. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustaliła na łączną kwotę [...] zł. Wartość gruntu rzeczoznawca wyceniła na [...]

Zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym i o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. W wyznaczonym terminie strony z powyższego uprawnienia nie skorzystały.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] Prezydent W. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, na rzecz: M. B. oraz S. B. - w udziale wynoszącym 1/2 części; C. B. - w udziale wynoszącym 1/6 części; J. B. - w udziale wynoszącym 1/6 części; W. B. – w udziale wynoszącym 1/6 części.

Od powyższej decyzji w dniu [...] października 2012 r. J. B., działającą w imieniu M. B. i S. B., wniosła odwołanie, kwestionując ustaloną przez Prezydenta W. wysokość odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zarzut strony, dotyczący braku powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy uznać za bezzasadny. Art. 18 ust. 1e ww. ustawy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 tej ustawy, lub doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda wskazał, że jak wynika z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na stronie 6 tej decyzji znajduje się klauzula nadania rygoru natychmiastowej wykonalności: "nadaję decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy". Dalej Wojewoda wyjaśnił, że strony otrzymały, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. i zgodnie z treścią, oraz dyspozycją zawartą w ww. przepisie, zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w siedzibie Urzędu Dzielnicy W.. Wojewoda podkreślił ponadto, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest samą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest to bowiem tylko informacja dla zainteresowanych stron o wydaniu samej decyzji. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 20 i 21 października 2010 r. i od tej daty należało obliczać termin określony w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości M. B. i S. B. złożyli natomiast w dniu 14 marca 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której wysłano pismo z dnia 10 marca 2011 r.), a więc bezsprzecznie po upływie trzydziestodniowego terminu na wydanie nieruchomości. W związku z powyższymi okolicznościami podniesiony zarzut odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości jest niezasadny.

Wojewoda nie podzielił także uwag odwołujących się dotyczących zaniżenia odszkodowania, wynikającego z operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. oraz podkreślił, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji strony nie kwestionowały wyceny przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając w powyższym zakresie swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wysokości odszkodowania nie można określić na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. I te warunki formalne, w ocenie Wojewody, operat spełnia. Oceny merytorycznej operatu, może dokonywać zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, że biegła "na siłę poszukiwała do porównania działki przeznaczone pod inwestycje drogowe" - co skutkuje obniżeniem wartości odszkodowania - Wojewoda wyjaśnił, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten jednoznacznie nakazuje więc w pierwszej kolejności wycenę gruntów przeznaczonych pod drogi na podstawie cen gruntów sprzedanych z przeznaczeniem na ten cel. Dopiero w przypadku braku transakcji drogowych, rzeczoznawca mógłby zastosować metodę wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazujących na "nierynkowość" transakcji drogowych, Wojewoda [...] wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1548/09 uznał, że "(...) brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem.". W konsekwencji, organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu obniżenia wartości odszkodowania poprzez przyjęcie niewłaściwej metody wyceny przez biegłego.

Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie, nie został naruszony także przepis art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że kwestia słuszności odszkodowania i jego konstytucyjności była wielokrotnie obiektem analiz zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też sądownictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2003 r., sygn. 20/02, opublikowanym w OTK-A 2003/7/76 (III.2) orzekając w zakresie rozumienia pojęcia "odszkodowania słusznego" na tle art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazał, że "... w tym pojęciu mieści się zarówno jego ekwiwalentność w stosunku do poniesionego uszczerbku, jak również adekwatny do okoliczności sposób ustalania i zapłaty odszkodowania. Podstawowe znaczenie ma przy tym kryterium słuszności odszkodowania, a nie kryterium pełnego odszkodowania." Ponadto Wojewoda wskazał na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, opublikowany z uzasadnieniem w OTK-A 2004/7/660), w którym Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczania i nabywania nieruchomości jest zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższej decyzji skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła J. B. - działająca w imieniu rodziców M. B. i S. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 1e specustawy oraz naruszenie art. 8 i 9 k.p.a.;

2) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ustalenie odszkodowania niespełniającego konstytucyjnego warunku słuszności odszkodowania, warunkującego możliwość wywłaszczenia na cel publiczny;

3) art. 24 § 1 pkt 5) oraz art. 84 k.p.a.

4) art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.);

5) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i przyjęcia jako podstawy ustalenia odszkodowania operatu niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uzasadniając zarzut z punktu pierwszego strona skarżąca wskazała, że w treści otrzymanego (w dniu 20 lub 21 października 2010 r.) zawiadomienia z dnia 14 października 2010 r. nie było zawartej informacji o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej – ulicy [...], rygoru natychmiastowej wykonalności ani wprost, ani poprzez odesłanie do art. 17 specustawy. Interpretacja organu dotycząca przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1) w zw. z art. 17 ust. 3 specustawy jest niezgodna z nadrzędnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a. (zasada działania organu w zaufaniu do obywateli państwa oraz zasada należytego i wyczerpującego informowania stron).

Z kolei, obszerne stanowisko dotyczące zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie odszkodowania niespełniającego konstytucyjnego warunku słuszności odszkodowania, strona skarżąca przedstawiła na str. 5 do 14 skargi, popierając je licznymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego oraz opisując stan nieruchomości po dokonanym wywłaszczeniu, a także porównując ceny nieruchomości wystawionych na sprzedaż przez organ administracji na obszarze dzielnic wskazanych przez rzeczoznawcę [...] i ceny nieruchomości wystawionych na sprzedaż na stronach internetowych pośredników obrotu nieruchomościami.

Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie 3 strona skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, iż ponownego rozpatrzenia sprawy (po uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. przez Wojewodę [...]) dokonała ta sama osoba (naruszenie art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a.). Zdaniem skarżących, od udziału w sprawie (sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania), powinien zostać wyłączony także rzeczoznawca majątkowy, gdyż sporządzał on operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., która została uchylona. Zdaniem skarżących zlecenie ponownej wyceny tej samej biegłej narusza art. 84 k.p.a.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przy określaniu drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie - to w ocenie skarżących, rzeczoznawca był zobowiązany do podjęcia próby wyceny zadrzewienia według wartości materiału użytkowego, a dopiero w przypadku gdyby okazało się, że materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, oszacować koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji do dnia wywłaszczenia. Natomiast rzeczoznawca z góry uznała, że drewno pozyskane z tych drzew to wyłącznie materiał opałowy.

Z kolei, naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w ocenie skarżących uzasadnia okoliczność, że analiza cen nieruchomości oferowanych do sprzedaży przez organ na terenie przyjętym przez rzeczoznawcę [...], jak również analiza cen oferowanych niezależnie przez pośredników nieruchomości na tym rynku, jak i analiza cen rynku lokalnego zawarta przez rzeczoznawcę w operacie nie dają podstaw do przyjęcia, iż ceny przyjęte do porównania w tej konkretnej sprawie i stanowiące podstawę wysokości ustalenia odszkodowania są cenami transakcyjnymi i nie są zawarte w warunkach szczególnych. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, z uwagi na brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość nieruchomości wywłaszczonej powinna zostać ustalona przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych - § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Uzasadnienie zaś zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i przyjęcia jako podstawy ustalenia odszkodowania, strona skarżąca przedstawiła obszernie na str 19 do 22 operatu, podnosząc m.in. że: operat określa wartość odtworzeniową, a nie wartość rynkową; rzeczoznawca nie wskazuje żadnych cech podobnych nieruchomości przyjętych do porównania; rzeczoznawca nie porównuje w sposób jasny i precyzyjny cech nieruchomości, które zgodnie z art. 14 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują podobieństwo nieruchomości; ceny nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają warunków cen transakcyjnych; rzeczoznawca nie wykazuje się znajomością cech nieruchomości, które przyjął do porównania; rzeczoznawca nie porównuje takiej cechy jak wielkość wywłaszczanej nieruchomości versus powierzchnia działki pozostała po wywłaszczeniu; rzeczoznawca dokonuje błędnej wyceny drzew; rzeczoznawca nie przeprowadził rzetelnej analizy lokalizacji i lokalnych uwarunkowań.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., organ uznał go za bezzasadny. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy te dotyczą wyłączenia pracownika i odpowiednio wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczyli oni uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W analizowanym postępowaniu fakt ten nie miał miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz W. nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]

Kwestią sporną jest kwota ustalonego w sprawie odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Miasta W. z dniem, w którym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej – ulicy [...] wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicy - II etap na odcinku od ul. [...], stała się ostateczna.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", tj. art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 18, a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", tj. art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134.

Art. 12 ust. 4a specustawy drogowej jest przepisem kompetencyjnym, ust. 4f wskazuje pomioty uprawnione do otrzymania odszkodowania, zaś ust. 5 nakazuje do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Art. 18 specustawy drogowej określa zasady dotyczące ustalania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W sprawie niniejszej, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2012 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. J. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Miasta W. jest ustalona w sposób wymagany przez prawo – i ocenę taką, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela.

Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegła prawidłowo określiła przedmiot wyceny (działka nr [...]), funkcje w planie zagospodarowania przestrzennego (obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [,...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...], działka oznaczona na rysunku planu symbolem: Tdm - tereny ulic dojazdowych), oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej instancji z dnia [...] października 2010 r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania (przyjmując założenie, że decyzja ta zostanie wydana w nieodległym czasie). Analizą biegła objęła ceny nieruchomości za okres 2010 do 2011. Wobec tego, że na rynku lokalnym - rynek gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogę – [...], na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość [...] odnotowano transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne biegła prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), biorąc pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjmując wartość wycenianej działki jako iloczyn wartości 1m2 jej powierzchni. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje zatem, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, co jednak nie ma zastosowania gdy dane z lokalnego rynku nieruchomości (ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi) są wystarczające do określania wartości nieruchomości.

Z treści operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że biegła mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. biegła oszacowała nieruchomość wybierając z ww. rynku lokalnego miasta (trzech dzielnic) 11 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości dotyczących nabycia gruntów pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących o cenach jednostkowych od 286,00 zł za 1 m² do 500,00 zł za 1 m² (str. 9 operatu), o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych, podobnych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju, zainwestowania, uzbrojenia, dostępności do centrum miasta.

Pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z tego względu najpoprawniej byłoby, aby cechy wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania były szczegółowo opisane w operacie, jednakże - w ocenie Sądu - szczegółowe opisanie nieruchomości o cenach skrajnych (działka położona przy ul. [...]) i nieruchomości wycenianej, a także ogólne scharakteryzowanie pozostałych - w sytuacji gdy umożliwia organom i sądowi skontrolowanie operatu, nie wpływa na jego negatywną ocenę. Biegła określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (lokalizacja, wyeksponowanie, renoma, pozycja na rynku lokalnym - U1; uzbrojenie terenu w media infrastruktury technicznej, pozycja na rynku – U2; dostępność komunikacyjna, dostępność do obiektów użyteczności publicznej – U3; kategoria drogi – U4; sąsiedztwo, otoczenie – U5), a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określiła wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę [...] za 1 m2. Biegła określiła także wartość naniesień budowlanych na kwotę [...] zł. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, obejmującymi naniesienia budowlane, biegła określiła ich wartość w podejściu kosztowym. Ponadto biegła wyliczyła wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, stosując podejście kosztowe, z uwagi na fakt, że wycenie podlegają drzewa rosnące na obszarze zainwestowania miejskiego, na działce przydomowej - biorąc pod uwagę koszty przygotowania gleby, koszt zakupu materiałów do nasadzeń, oraz koszt posadzenia i pielęgnacji. Z uwagi na brak danych dotyczących wartości drzew rosnących na wycenianej działce, wartość ich oszacowano poprzez analogię do wartości świerka. Powyższe wyliczenia biegła dokonała mając na względzie przepis art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n, który stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Ostatecznie wartość przedmiotowej działki oszacowano na łączną sumę [...] zł.

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena jest prawidłowa w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Prezydenta W. jak i Wojewodę [...], jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie brak jest cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, w konsekwencji wartość nieruchomości wywłaszczonej powinna zostać ustalona przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z cytowanym w skardze art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z podstaw szacunku należy więc wykluczyć ceny osiągane w transakcjach, w których jedna strona jest lub może być uzależniona od drugiej (np. transakcje między spółkami powiązanymi kapitałowo), w transakcjach nagłych, np. dotyczących pojedynczych nieruchomości o funkcjach unikalnych na danym rynku, a zbywanych zaraz po wybudowaniu lub po zmianie funkcji, oraz transakcje zawierane w sytuacji przymusowej (np. gdy ktoś nagle musi zbyć nieruchomość i oferuje okazyjną cenę, niższą od tej, którą uzyskałby, gdyby miał czas na prowadzenie negocjacji w sprawie zbycia i spokojne oczekiwanie na decyzję potencjalnych nabywców) – por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ewa Bończak-Kucharczyk, Lex 2011. Taka sytuacja, w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiła. Przy założeniu skarżących, wszystkie umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg nie byłyby umowami rynkowym.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi biegła prawidłowo określiła także cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości podobnych (skrajnych) istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego, w tym przyjęte różnicujące cechy rynkowe oraz ich wagi (udział procentowy) strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie, bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co umożliwia art. 157 u.g.n. Z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu mogła skorzystać także strona skarżąca - co do oceny operatu z dnia [...] maja 2012 r. - czego jednak nie uczyniła. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem jest - zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia [...] maja 2012 r.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie może mieć także zastosowania art.18 ust. 1e specustawy drogowej, tym samym brak jest podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5 %.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ww. art. 18 ust. 1e wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy (tj. decyzji zrid - zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności);

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Przenosząc powyższe unormowania prawne na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. (zrid) z rygorem natychmiastowej wykonalności (str. 6 decyzji) - dotycząca przedmiotowej działki. W celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie ww. 30 dni niezbędne było zawarcie protokołu zdawczo-odbiorczego, złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego lub faktyczne zajęcie nieruchomości przez zarządcę drogi. Innym słowy musi istnieć w aktach sprawy dowód wskazujący na dokonanie przeniesienia posiadania w tym okresie. Tymczasem, w aktach sprawy administracyjnej takiego dokumentu brak. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 14 października 2010 r., na podstawie art. 11f ust. 3 i 4, Prezydent W. poinformował o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. – zrid, z którą to właściciel lub użytkownik mogą się zapoznać w siedzibie urzędu. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało złożone zaś dopiero w dniu 14 marca 2011 r. W konsekwencji, wobec niespełnienia którejkolwiek przesłanki wynikającej z art. 18 ust. 1e, organy administracji słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania powyższy przepis. Wbrew przekonaniu skarżących, organ nie miał obowiązku informowania stron o jego treści, tj. o tym, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. jest decyzją, o której mowa w przepisie art. 17 specustawy drogowej, a przede wszystkim o tym, że niedochowanie terminu 30 dniowego liczonego od wystąpienia zdarzeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 1e skutkować będzie brakiem możliwości uzyskania "profitu" w postaci zwiększonej wartości odszkodowania o 5%.

Sąd uznał także, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie można zarzucić organom naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę wydania decyzji.

Za zasadne należy uznać także stanowisko Wojewody, zawarte w odpowiedzi na skargę, w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a pracownik organu podlega wyłączeniu z udziału w sprawie, w której uczestniczył w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy więc przyjąć, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Taka sytuacja bez wątpienia nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Także okoliczność polegająca na sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, przez tego samego biegłego, po uchyleniu decyzji odszkodowawczej, nie stanowi podstawy do jego wyłączenia na mocy art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a.

W związku z powyższym oczekiwanego skutku nie mógł także odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zdaniem skarżących polega na tym, że nie przyznano jej słusznego odszkodowania. Jak bowiem wskazano wyżej, operat szacunkowy na którym oparto rozstrzygnięcia administracyjne sporządzony został w zgodzie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu właściwej metody porównawczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

-----------------------

14