Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 949/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 1. art. 211 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d) i art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy U. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...], Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy U. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego przeznaczonego na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów.

Uchwałę z dnia [...] Rada Gminy podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) i art. 58 ust. 1 u.s.g. oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada Gminy postanowiła zaciągnąć kredyt długoterminowy w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań z tytułu ośmiu wcześniej zaciągniętych kredytów: jednego w Banku A w T. w oparciu o umowę nr [...] oraz siedmiu w Banku A’ w R. Oddział U. na podstawie umów o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. W myśl kolejnych postanowień: źródłem spłaty kredytu będą dochody własne (§ 2), całkowita spłata nastąpi w latach 2016-2025 (§ 3), zabezpieczeniem kredytu będzie weksel in blanco wraz z deklaracją wekslową (§ 4) a uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (§ 5).

W uzasadnieniu Rada Gminy zaakcentowała, że celem podjęcia tej uchwały jest restrukturyzacja istniejącego zadłużenia. Stanęła na stanowisku, że zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego nie jest przychodem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.f.p., a jego spłata nie stanowi rozchodu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.f.p., ponieważ kwota uzyskanego świadczenia podlega bezpośredniemu przekazaniu przez bank, który go udziela, dotychczasowym kredytodawcom. Istotą tej operacji jest zatem konwersja długu, a jej pozabilansowy charakter sprawia, że nie musi ona znaleźć odzwierciedlenia w uchwale budżetowej i wieloletniej prognozie finansowej. Kończąc, zwróciła uwagę, że pogląd ten znajduje oparcie w rozstrzygnięciach podejmowanych przez inne regionalne izby obrachunkowe, które przywołała, a ponadto został on zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 221/14.

Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium RIO podało, że definicja legalna budżetu jednostki samorządu terytorialnego, którą zawiera art. 211 ust. 1 u.f.p., nie różnicuje ani przychodów, ani rozchodów, natomiast twierdzenie jakoby zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego nie skutkowało powstaniem przychodu a spłata tego zobowiązania nie była rozchodem pozostaje w sprzeczności (kolejno): z art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Następnie, powołując się na brzmienie art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. i art. 91 ust. 1 u.f.p., zwróciło uwagę, że kwota zaciągniętego kredytu konsolidacyjnego znacznie przewyższa limit zobowiązań przewidziany w uchwale budżetowej Rady Gminy, który został ustalony na kwotę [...] zł. Zważywszy na te okoliczności, uznało, że zaproponowany przez Radę Gminy "pozabudżetowy" sposób restrukturyzacji zadłużenia jest nieprawidłowy i niezgodny z prawem.

W skardze Rada Gminy zażądała uchylenia powyższej uchwały Kolegium oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d), art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 211 ust. 1 oraz art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego wymaga zaplanowania odpowiedniej kwoty limitu zobowiązań w budżecie Gminy. Jej zdaniem uchwała budżetowa nie może nie może przewidywać możliwości zaciągnięcia konsolidacyjnego kredytu długoterminowego, gdyż stanowiłoby to wykazanie fikcyjnych przychodów, które w rzeczywistości były uzyskane dzięki zaciągniętym wcześniej kredytom.

Ponadto zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium RIO nie odniosło się do wszystkich argumentów, jakie przedstawiła w treści swej uchwały, nie wykazało sprzeczności postanowień tego aktu z prawem, a także nie wyjaśniło w pełni sensu przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływających z nich norm. Zaznaczyła, że kwota kredytu konsolidacyjnego nie wpłynie na konto gminy. Powtórzyła dotychczasową argumentację, a na jej poparcie powołała kolejne uchwały innych regionalnych izb obrachunkowych. Ponadto zwróciła uwagę, że możliwość zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego potwierdzona została także przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych w uchwale Nr 6 z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie kredytów konsolidacyjnych. Wskazano w niej, iż konsolidacja może być oparta o różne konstrukcje prawne i jest możliwa, jeżeli umowy nie znajdują odzwierciedlenia w obrotach na rachunku bankowym gminy (jak w niniejszej sprawie). Nawiązując do ww. wyroku WSA w Rzeszowie dodatkowo podała, że NSA wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1830/14 oddalił skargę kasacyjną, w następstwie której została wydana uchwała pozytywnie opiniująca możliwość spłaty kredytu konsolidacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami u.f.p.

Zdaniem skarżącej organ nie dokonał wykładni powołanych przez siebie przepisów (na tą okoliczność powołała wyroki WSA: w Rzeszowie z 11 stycznia 2007 r. II SA/Rz 630/06, w Olsztynie z 27 listopada 2007 r. II SA/Ol 720/07 oraz NSA: z 20 kwietnia 1999 r. II SA/Wr 606/98 i z 29 lipca 2005 r. IV SA/Wa 995/05).

W odpowiedzi Kolegium oznajmiło, że nie znajduje podstaw do zmiany swego stanowiska i, uznawszy za chybione zarzuty skargi, wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że wnioskowanie skarżącej powoduje obejście przepisów o finansach publicznych. Ponadto stwierdziło, że przytoczone uchwały składów orzekających RIO nie są wiążące dla organu. Uznało także za niezrozumiałe twierdzenie o niedostatecznym uzasadnieniu uchwały skoro wyczerpująco wyjaśniono, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.g., nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, który to limit Rada Gminy określiła w uchwale budżetowej na 2015 r. – zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.g. – w kwocie znacznie niższej od zaciąganego kredytu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę podkreślając, że RIO przedstawiło swoją argumentację dopiero w odpowiedzi na skargę zarzucając, iż nie odniosło się do uchwały Nr 6 Krajowej Rady RIO z 10 czerwca 2011 r., która wyznacza istotne kierunki interpretacyjne (jej kserokopię załączył do akt). Zaakcentował, że na skutek uzyskania kredytu konsolidacyjnego gmina nie uzyskała żadnego przychodu, a jedynie nastąpiła zmiana jej wierzyciela.

Pełnomocnik organu nadzoru wnosił i wywodził jak w skardze, formułując wniosek o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie wymogów z art. 98 u.s.g. Podkreślił, że przyjęcie argumentacji skarżącej oznaczałoby, iż omawiany kredyt nie jest objęty ustawą o finansach publicznych, która reguluje wszelkie operacje finansowe wnikające z funkcjonowania gminy. Wyjaśnił, że powołany wyrok WSA w Rzeszowie nie zawierał merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast uchwała Nr 6 nie wiąże organu i ma znaczenie jedynie pomocnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powyższej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). Zgodnie z art. 148 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 -172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...], którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy U. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego przeznaczonego na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów.

W zakresie stanu faktycznego bezspornym jest, że Rada Gminy zaciągnęła kredyt konsolidacyjny na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów w łącznej kwocie [...] zł w Bankach A w U. oraz w T. określając, że źródłem dochodu będą dochody własne, spłata nastąpi w latach 2016-2025, a zabezpieczeniem kredytu będzie weksel in blanco wraz z deklaracją wekslową. Poza sporem jest również to, że w uchwale budżetowej na rok 2015 Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] w § 11 ustalono jedynie limit zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek krótkoterminowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego przejściowego deficytu budżetu do łącznej wysokości [...] zł.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Rada Gminy była uprawniona do wydania uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego przeznaczonego na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów bez uprzedniego ustalenia limitu kwotowego na ich spłatę w uchwale budżetowej na rok 2015.

Zdaniem skarżącej kredyt konsolidacyjny ma pozabudżetowy charakter, nie znajduje się po stronie przychodów w budżecie gminy i nie jest też rozchodem.

Zdaniem organu nadzoru zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego zaciągniętego na spłatę zobowiązań kredytowych winno zostać zaplanowane w budżecie gminy.

Należy podkreślić, że kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa; w myśl zasady, iż w sferze stosunków publicznoprawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie i jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. ustawa o samorządzie gminnym), ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw, uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku złożonego na rozprawie przez pełnomocnika organu nadzoru o odrzucenie skargi z uwagi na brak uchwały podjętej przez skarżącą na podstawie art. 98 u.s.g.

Na wezwanie tut. Sądu (doręczone w dniu 28 sierpnia 2015 r.) skarżąca załączyła do akt uchwałę Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Radę Gminy U. w sprawie zatwierdzenia wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze podjętą na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Cel przepisu art. 98 ust. 3 u.s.g. nie wyklucza podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przepis nie ustanawia bowiem terminu do podjęcia takiej uchwały. Oznacza to, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, iż uchwała Rady Gminy została wydana po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05 oraz z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10; Lex nr 743431). Uchwała z dnia [...] została przesłana do Sądu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi.

Dalsze rozważania należy odnieść do treści obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie formułuje definicji środków publicznych, będących pojęciem podstawowym dla publicznej gospodarki finansowej, w art. 5 ogranicza się jedynie do wyliczenia różnych rodzajów przychodów i rozchodów gromadzonych w budżecie państwa i budżetach jednostek samorządu terytorialnego oraz ujmowanych w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Klasyfikacja przyjęta w art. 5 dzieli środki publiczne na trzy podstawowe kategorie, są nimi: dochody publiczne, przychody publiczne oraz środki pochodzące z budżetu UE i inne bezzwrotne środki ze źródeł zagranicznych. Każda z tych kategorii środków publicznych została uszczegółowiona w kolejnych ustępach art. 5; i tak w ust. 1 pkt 4 lit. d) środkami publicznymi są przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z otrzymanych pożyczek i kredytów. W art. 5 posłużono się pojęciami "dochody" i "przychody", podobnie jak w art. 6 użyto terminów "wydatki" i "rozchody". Przychody i rozchody są odrębnymi elementami funkcjonowania budżetu w stosunku do dochodów i wydatków. Dochody i wydatki mają charakter podstawowy, a przychody i rozchody uzupełniający, o cechach bankowo-kredytowych. W systemie przychodów budżetowych dominujące znaczenie mają przychody o charakterze zwrotnym (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 5 ustawy o finansach publicznych; System Informacji Prawnej Lex).

Z kolei art. 6 u.f.p. określa przeznaczenie środków publicznych, wymienionych w art. 5 na wydatki publiczne i rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1). Również pojęcia "wydatków" i "rozchodów publicznych" nie mają swojej legalnej definicji, w ust. 2 wskazano rodzaje rozchodów publicznych wymieniając, że rozchodami publicznymi są: spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów (pkt 1), a także udzielone pożyczki i kredyty (pkt 3).

Rozróżnienie wydatków od rozchodów opiera się na kryterium ekonomicznym. Wydatki wiązać należy z redystrybucją definitywną (np. zapłata za towary lub usługi, wypłata wynagrodzeń). Rozchody są związane z czasowym transferem środków. Rozchody publiczne wynikają z konieczności realizacji zobowiązań zaciągniętych uprzednio przez jednostkę sektora finansów publicznych (np. spłata pożyczki) albo wykonania obowiązków umownych polegających na udostępnieniu publicznych zasobów finansowych innym podmiotom (np. udzielenie pożyczki). Wydatki publiczne mają charakter ostateczny, czyli bezzwrotny, a rozchody publiczne cechuje zwrotny charakter płatności. Wyodrębnienie rozchodów umożliwia zachowanie przejrzystości budżetu. Spłata zobowiązań nie stanowi wydatku publicznego. Wydatkiem jest natomiast spłata odsetek i obsługa długu. Ujęte w budżecie państwa, budżetach samorządu terytorialnego oraz w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit zwrotnym (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 6 ustawy o finansach publicznych; Lex).

Rozwinięcie ww. przepisów zawarto w art. 89 u.f.p. określającym cele, które mogą być sfinansowane środkami pochodzącymi z kredytu lub pożyczki albo ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (ust. 1), m.in. na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3).

W dalszej kolejności należy wymienić kluczowy dla rozpoznawanej sprawy przepis art. 91 u.f.p. Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych (ust. 2).

Wymieniony przepis w ust. 1 dopuszcza zaciąganie zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. Ograniczenie w korzystaniu ze środków zwrotnych, polegające na obligatoryjnym ustaleniu ich limitu kwotowego w uchwale budżetowej, obejmuje m.in. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów. Limit zobowiązań jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera – mimo ustawowego wymogu – tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 91 ustawy o finansach publicznych; LEX). Zatem nieujęcie w uchwale budżetowej przychodów determinuje możliwość zaciągania kredytu długoterminowego na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawiera art. 211 u.f.p. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ust. 1). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy (ust. 2). Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (ust. 3). Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust. 4). Z tak sformułowanej definicji wynikają następujące cechy budżetu j.s.t.: jest planem dochodów i wydatków, ma charakter roczny, jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na okres roku budżetowego, uchwała budżetowa (której najistotniejszym elementem jest budżet) stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Z kolei przepis art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowi, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Limit zobowiązań, określony tym przepisem jest więc obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że kwotowy limit zobowiązań musi zostać określony w uchwale budżetowej już na etapie planowania budżetowego. Podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zaciągnięciu kredytu konsolidacyjnego na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w postaci kredytów, których wysokość nie została określona w uchwale budżetowej, stanowi istotne naruszenie prawa.

Stanowisko zbieżne z niniejszym zostało także zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Rz 400/07 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stanowisko to Sąd podziela i akceptuje. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że w powołanym przez skarżącą wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 221/14 uznano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione, na czym polegało istotne naruszenie przepisów u.f.p., leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały.

W ocenie Sądu podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. Pomimo podjęcia spornej uchwały w budżecie gminy nie uwidoczniono przychodów z tytułu zaciągniętego kredytu konsolidacyjnego i nie zmieniono limitu zobowiązań z tego tytułu. Organ nadzoru w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 czerwca 2015 r. wymienił przepisy ustawy o finansach publicznych, które zostały naruszone (tj. art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d), art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 211 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6) i odniósł się do ustalonego w uchwale budżetowej na rok 2015 limitu zadłużenia. W ocenie Sądu organ nadzoru wyjaśnił sens przepisów, które zostały naruszone, a uzasadnienie jest prawidłowe pod względem faktycznym i prawnym.

Sąd nie podzielił także motywacji skargi w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. polegającego na nieprawidłowym uzasadnieniu uchwały poprzez nieodniesienie się do argumentacji skarżącej. Wiodący w tym zakresie był zarzut pominięcia uchwały Nr 6 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie kredytów konsolidacyjnych. Pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie załączył do akt niniejszej sprawy jej kserokopię (otrzymaną faxem). Treść uchwały jest następująca:

"Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych stoi na stanowisku, że zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego na spłatę zobowiązań zaciągniętych przez jednostkę samorządu jest możliwe przy spełnieniu warunków określonych w ustawie o finansach publicznych.

1. Konsolidacja długu gminnego (j.s.t.) jest możliwa przy zachowaniu progów dopuszczalnego zadłużenia.

2. Konsolidacja – umowa o kredyt konsolidacyjny – może być oparta o różne konstrukcje prawne, takie jak np. odnowienie (506-507 kc), wstąpienie w prawa zaspokojonego wierzyciela ( 518 § 1 pkt 3 kc), podstawienie w prawa wierzyciela, zwalniające przejęcie długu (519 kc), umowa o zwolnienie z długu (392 kc), spełnienie świadczenia za dłużnika (356 kc), a także inne umowy mieszane lub nienazwane.

3. Konsolidacja długu gminnego jest możliwa, jeżeli wymienione wyżej umowy nie znajdują odzwierciedlenia w obrotach na rachunku bankowym gminy – dłużnika (tzw. pozabilansowa operacja na długu), a także wtedy, gdy takie odzwierciedlenie nastąpi, lecz nie doprowadzi to do naruszenia progów dopuszczalnego zadłużenia."

Wymieniona uchwała formułuje jedynie stanowisko Krajowej Rady RIO, które w preambule uzależnia zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego od spełnienia warunków określonych w u.f.p. W pkt 1 i 3 odwołuje się wprost do zachowania progów dopuszczalnego zadłużenia przy konsolidacji długu gminnego. Należy zaznaczyć, że omawiana ustawa nie posługuje się pojęciem "pozabilansowa operacja na długu"; bez znaczenia dla tej sprawy jest więc odwołanie się pełnomocnika skarżącej do rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 40 ust. 4 u.f.p. Przyjęcie bowiem poglądu strony skarżącej doprowadziłoby do konieczności pominięcia regulacji zawartych w wyżej wymienionych i omówionych przepisach. Zaznaczenia wymaga także to, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie czynią wyjątków dla spłat dokonywanych w ramach konsolidacji zadłużenia.

Dla kompletności wywodu należy dodać, że w związku z nowelizacją art. 243 u.f.p. (z dniem 28 grudnia 2013 r.), od 2014 r. obowiązuje limit zadłużenia liczony indywidualnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego ustalony według algorytmu przewidzianego tym przepisem. W ust. 1 przewidziano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,

2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,

3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji

do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru określonego tym przepisem.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań zdeterminowany jest wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów z nim związanych.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.