Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 636/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 postanawia: odrzucić skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego działając, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.w.", art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) – dalej

w skrócie "u.o.o.", podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A Sp. z o.o. z siedzibą w C. reprezentowana przez radcę prawnego S. M. podniosła zarzuty dotyczące:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1.1. art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) – dalej w skrócie "ustawa zmieniająca" w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. w związku z treścią Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 wraz z Planem Inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do w/w Planu gospodarki odpadami, poprzez pominięcie w w/w Planie gospodarki odpadami oraz w Planie Inwestycyjnym instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B., pomimo prawnego obowiązku objęcia tym planem przedmiotowej instalacji, a tym samym uniemożliwienie uzyskania skarżącej pozwolenia zintegrowanego oraz pozbawienie możliwości finansowania instalacji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w konsekwencji uniemożliwienie uzyskania przez instalację statusu RIPOK pomimo, że skarżąca rozpoczęła budowę przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę

o odpadach (to jest przed dniem 6 lutego 2015 r.) oraz posiada ostateczną decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach sprzed daty 1 stycznia 2012 r.;

1.2. art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 u.o.o. oraz art 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku

z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochrony praw nabytych poprzez nie ujęcie (nie wskazanie) w treści rzeczonego Planu gospodarki odpadami instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B., pomimo, iż prawo do posiadania statusu takiej instalacji i prawo do ujęcia jej

w nowym planie gospodarki odpadami komunalnymi i planie inwestycyjnym nabyte zostały przez skarżącą w oparciu o poprzednio obowiązujący Plan gospodarki opadami województwa łódzkiego 2012 przyjęty uchwałą nr XXVI/481/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 oraz w oparciu o posiadane przez skarżącą ostateczne decyzje indywidualne: decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] - pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zd. 1, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, to jest na wpisanie bądź pominięcie instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami, w konsekwencji pozbawienie jej uprawnienia ustosunkowania się do ewentualnych wątpliwości czy zastrzeżeń organu w przedmiocie umieszczenia instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pomijając przedmiotową instalację w Planie gospodarki odpadami, rażąco naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

2.2. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 36 ust. 3-7, art. 35 a ust. 3 u.o.o., poprzez naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania zarówno projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego jak również na etapie opracowywania projektu inwestycyjnego, natomiast z uwagi na skierowany do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, których skarżąca nie otrzymała do dnia skierowania przedmiotowej skargi, zarzut ten zostanie ewentualnie uzupełniony po otrzymaniu przez skarżącą wnioskowanych dokumentów.

Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane

w uzasadnieniu z powołaniem na rzeczone dokumenty, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. o zobowiązanie przez sąd: Zarządu Województwa Łódzkiego do przedłożenia do akt niniejszego postępowania pełnej dokumentacji powstałej w procedurze przegotowania projektu Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla woj. łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028,

a w szczególności: projektów planu gospodarki odpadami komunalnymi dla woj. Łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 powstałych

i przyjmowanych w procesie przygotowywania, a w szczególności projektu planu przekazanego do Ministra Ochrony Środowiska zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.o.; opinii wydanych przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do projektu PGOWŁ 2016, opinii Ministra właściwego do spraw środowiska odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedury uzgodnienia z Ministrem właściwym do spraw środowiska projektu planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do PGOWŁ 2016 (ew. zgłaszanych przez Ministra uwag czy wyrażanego przez niego stanowiska).

Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty autor skargi wskazał, że w oparciu

o decyzję Starostę [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] skarżąca otrzymała pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B. (dalej "Instalacja C."). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2013 r. Uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało uzyskaniem ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa") oraz ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 21 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XXVI/481/12 w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 (dalej: "WPGO 2012"). Na skutek stosownego wniosku Spółki, w WPGO 2012 stanowiącym załącznik do uchwały Instalacja C. została w kilku miejscach wskazana jako planowany RIPOK oraz planowane składowisko odpadów. W oparciu o uzyskane decyzje (środowiskową, lokalizacyjną

i budowalną) oraz z racji na ujęcie instalacji jako planowanej w Planie gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 skarżącej udało się pozyskać finansowanie budowy instalacji w formie preferencyjnej pożyczki ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie zgodnie z umową pożyczki

z 27 czerwca 2014 r. W ostatnim Aneksie nr 3 do przedmiotowej umowy pożyczki NFOŚiGW uzależnił wypłatę kwoty pożyczki m.in. od ujęcia instalacji w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Dalej pełnomocnik Spółki podkreślił, że na przełomie lat 2015/2016 Marszałek Województwa Łódzkiego podjął prace nad przygotowaniem nowego planu gospodarki odpadami komunalnymi dla Województwa Łódzkiego, realizując zobowiązanie wynikające z art. 5 ustawy zmieniającej. W trakcie prac nad nowym planem instalacja skarżącej ujmowana była

w dokumentach dotyczących projektu planu gospodarki odpadami w zasadzie przez cały okres prac. Znajdowała się ona w projekcie planu przedłożonym do Ministerstwa Ochrony Środowiska. Ostatecznie jednak instalację usunięto z treści planu. Stało się to na etapie przekazania planu przygotowanego przez Zarząd Województwa Łódzkiego do Sejmiku Województwa w celu prac nad uchwałą (miesiące maj/czerwiec 2017 roku).

O fakcie usunięcia instalacji z przedłożonego do uchwalenia Planu skarżąca nie została poinformowana. Zdaniem strony skarżącej w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma pismo Spółki z dnia 27 kwietnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. odnośnie rozpoczęcia budowy Instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r.

W przedmiotowym piśmie Spółka poinformowała Urząd Marszałkowski o rozpoczęciu prac przygotowawczych już w 2013 r., których podjęcie, zgodnie z prawem budowlanym, jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. Na okoliczności wskazane w w/w piśmie Spółka załączyła stosowne dokumenty, w tym dziennik budowy. W w/w piśmie Spółka oświadczyła, że pozostaje w gotowości do kontynuowania budowy, która musiała zostać wstrzymana ze względu na wprowadzenie przez NFOŚiGW (instytucja udzielająca pożyczki na finansowanie inwestycji) obowiązku przedstawienia uchwały Sejmiku Wojewódzkiego w sprawie zatwierdzenia aktualizowanego Planu Gospodarki Odpadami uwzględniającego RIPOK C.. Organ był o tej okoliczności kilkakrotnie informowany. W dniu 20 czerwca 2017 r. organ podjął zaskarżoną uchwałę, w której treści z niewyjaśnionych przez przyczyn Instalacja C. nie została ujęta w PGOWŁ 2016-2020.

Autor skargi uzasadniając w następnej kolejności interes prawny w złożeniu skargi wskazał na brzmienie art. 38a u.o.o. i wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż aby instalacja do przetwarzania odpadów mogła uzyskać status RIPOK, musi wpierw zostać umieszczona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (jako instalacja istniejąca lub planowana), a następnie w samej uchwale w sprawie wykonania WPGO. Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania określonym podmiotom statusu RIPOK nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podmiot, który wypełnia kryteria przyznania takowego statusu, lecz go nie uzyskał, chcąc zrealizować swoje uprawnienie do jego uzyskania zmuszony jest do zaskarżenia odpowiedniego aktu organu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takim właśnie aktem jest wojewódzki plan gospodarki odpadami ("WPGO") oraz uchwała w sprawie jego uchwalenia, załącznikiem której jest WPGO wraz z Planem Inwestycyjnym. Pominięcie Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 uniemożliwia uzyskanie skarżącej pozwolenia zintegrowanego, tym samym wprost wpływa na jej sytuację materialnoprawną. Przepis art. 38a u.o.o. stanowi więc źródło interesu prawnego w zaskarżeniu. Ponadto źródłem tego interesu jest również art. 35a ust. 9 u.o.o., albowiem nie umieszczenie Instalacji C. w planie inwestycyjnym oznacza, iż Spółka nie będzie mogła otrzymać finansowania ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którą to okoliczność Spółka wskazała również w korespondencji z urzędem. Potwierdzeniem braku możliwości wypłaty uzyskanej pożyczki jest załączony do niniejszej skargi Aneks nr 3 do umowy pożyczki zawartej przez skarżącą z NFOŚiGW. W przekonaniu Spółki oba przywołane powyżej przepisy prawa naruszone przez organ, kształtują sytuację prawną skarżącej. Naruszenie w/w przepisów pozbawia skarżącą prawa do otrzymania dofinansowania oraz prawa do ubiegania się o decyzję pozwolenia zintegrowanego

i wpisu do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami komunalnymi -

a więc finalnie - prawa do nabycia statusu RIPOK.

Uzasadniając w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi stwierdził, że organ nie umieszczając Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 naruszył przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej, która wprowadziła analizowany powyżej art. 38a do u.o.o. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, art. 38a u.o.o. nie znajduje zastosowania do tzw. planowanych instalacji regionalnych, których budowa rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r. ( tj. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej) pod warunkiem, że do 1 stycznia 2012 r. dla takich instalacji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Przywołane wyżej normy prawne powinny być zatem rozumiane w ten sposób, iż w odniesieniu do takich instalacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajdzie zastosowanie dopiero wtedy, gdy w wyniku aktualizacji WPGO instalacja taka nie zostanie ujęta w WPGO (co ma miejsce w sytuacji skarżącej). Celem ustawodawcy było więc zachowanie dotychczasowej infrastruktury wskazywanej

w starych planach gospodarki odpadami. Tak długo bowiem, jak planowana instalacja regionalna jest ujęta w WPGO, nie istnieją podstawy do odmowy wydania jej operatorowi decyzji administracyjnych na podstawie art. 38a u.o.o., skoro przepis ten jako wyłączną przesłankę odmowy wydania decyzji wskazuje brak ujęcia w WPGO. Skarżąca jednak w PGOWŁ 2016-2020 została pominięta, pomimo tego, że Instalacja ujęta była w dotychczas obowiązującym Planie Gospodarki Odpadami Województwa Łódzkiego 2012.

Spółka, przywołując w następnej kolejności art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ustawy zmieniającej, wywiodła, że przepis ten przesądza o zasadzie ciągłości planu

i utrzymaniu doczasowych postanowień z uwzględnieniem jedynie zmian wprowadzonych wskazaną ustawą nowelizującą. Ze zmian tych nie wynika, aby sejmik województwa otrzymał uprawnienia do wykreślenia instalacji z planu, a więc do pozbawienia praw przyznanych w ramach planu poprzedniego. Przeciwnie, wskazany powyżej art. 4 ustawy zmieniającej, właściwie intepretowany pozwala dekodować normę nakazującą organom uchwałodawczym takie ustalenie treści planu, która zapewni ochronę dotychczasowego prawa. Podsumowując, skoro skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją środowiskową z 2011 r., a budowa Instalacji C. rozpoczęła się w 2013 r., wówczas nieujęcie instalacji w WPGO powinno być traktowane jako naruszenie interesu prawnego i praw nabytych przysługujących skarżącej, zaś uchwała sejmiku o uchwaleniu PGOWŁ 2016-2020 stanowi działanie niezgodne z prawem. W przekonaniu skarżącej, powyższe w pełni uzasadnia poszukiwanie skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym.

Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, reprezentowany przez radcę prawnego T. S., wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione

w skardze zarzuty za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że uchwalenie PGOWŁ 2016 w dniu 20 czerwca 2017 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności

w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z opracowaniem projektu PGOWŁ 2016, a następnie opiniowania projektu PGOWŁ 2016 i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Pełnomocnik organu odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na decyzję organu, tj. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. stwierdził, że nie mają one uzasadnienia formalnego

i prawnego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu wymienionej ustawy art. 4 ust. 1 i 2 "zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia

w życie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami". Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że według art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.o. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

W praktyce oznacza to, że jeżeli planowana do budowy instalacja mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, nie rozpoczęła budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., nie uwzględnia się zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i dalej w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Wskazując na następnej kolejności na brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej w skrócie "P.b", organ wywiódł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego,

a w szczególności z przedłożonych przez Spółkę skanów dzienników budowy, nie wynika, aby zakres robót wymieniony w art. 41 ust. 2 P.b. był wykonany przed dniem 6 lutego 2015 r. Planowane do budowy instalacje, tj. instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne Spółki A w msc. C., zostały wskazane w Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 z terminem realizacji 2013 rok. Przedmiotowe inwestycje zostały uwzględnione w Planie z 2012 r. z uwagi na posiadanie określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Pomimo otrzymania przez podmiot w 2014 r. dofinansowania w formie pożyczki na realizację przedmiotowego zadania ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie budowa inwestycji nie rozpoczęła się, a tym samym nie nastąpiło wydatkowanie żadnych środków publicznych. Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy. Pierwotnie zadanie miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., w aneksie nr 3/148 z dnia 13 marca 2017 r. termin ten został ustalony na dzień 31 sierpnia 2018 r. Od 2012 r., monitorując sytuacje w zakresie wdrażania zapisów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wielokrotnie zawracano się do Spółki (głównie poprzez wiadomości elektroniczne) z prośbą o informacje z postępu prac w zakresie budowy instalacji.

Z przedkładanych informacji wynikało, że oprócz różnego rodzaju dokumentacji i prac porządkowych nic więcej nie zostało wykonane. Skarżąca wskazywała na kolejne terminy przesunięcia prac budowalnych. W związku z prowadzoną aktualizacją wojewódzkiego planu gospodarki w dniu 27 kwietnia 2016 . pismem znak [...] zwrócono się do Spółki z prośbą o przesłanie kopii/skanów dokumentów potwierdzających rozpoczęcie budowy instalacji w C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. Spółka przedłożyła informacje, że rozpoczęła w 2013 r. prace przygotowawcze dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac polegał na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013 r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. W załączeniu Spółka przedłożyła jedynie dokument pn. "Ocena mikrobiologiczna zanieczyszczenia powietrza na nieczynnym zwałowisku pozostałości poprodukcyjnych Zakładów B

w C.". Nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające wykonanie prac wymienionych w piśmie. Dnia 28 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną wystąpiono do Spółki A z prośbą o przesłanie skanu pozwolenia na budowę i skanu dziennika budowy - pierwszej strony oraz stron z poszczególnymi wpisami. Skany dzienników budowy (3 szt.) zostały przesłane w dniu 5 maja 2017 r. Z ich analizy wynika, że dzienniki budowy nr 442/2015, 443/2015, 444/2015 zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr 443/2015 dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w pkt. dot. czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr 442/2015 dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. Analogicznie jest w przypadku dziennika budowy nr 444/2015 dotyczącego budowy budynku socjalno-biurowego. Zatem z zebranego materiału dowodowego, wynika, że budowa nie rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r., a także z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że organ miał uprawnienie, aby nie uwzględnić budowy instalacji Spółki A w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załączniku do tego dokumentu, tj. Planu Inwestycyjnego. Według organu analiza załączonych dokumentów do skargi wskazuje, że np. umowa o wykonanie usług geodezyjnych zawarta została w dniu 5 października 2015 r., protokół z wykonania tych prac datowany jest na dzień 19 października 2015 r. Umowa na wykonanie prac polegających na usunięciu wierzchniej warstwy humusu - data zawarcia 20 listopada 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 21 listopada 2015 r. Umowa dotycząca wykonania montażu 400 m ogrodzenia została zwarta w dniu 6 października 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 12 października 2015 r.

Organ ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochronę praw nabytych poprzez nie ujęcie w treści PGOWŁ 2016 instalacji skarżącej, wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia z dnia 1 lipca 2015 r. sposób

i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia

2015 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz

z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych

w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego PGOWŁ 2016, wynikającym

z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów,

a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych. Instalacja skarżącej była wpisana w Planie 2012 jako planowana RIPOK. Nie można jednak w tym przypadku mówić o prawach nabytych, gdyż poza decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzją - pozwolenia na budowę z dnia 26 lipca 2013 r. Spółka nie przystąpiła do budowy przed dniem 6 lutego 2015 r. Ponadto w trakcie uzgadniania i konsultacji projektu PGOWŁ 2016 oraz Planu Inwestycyjnego Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał przewymiarowanie mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych. Zasady opracowywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w tym jego aktualizacji, regulują przepisy u.o.o., które w art. 36 ust. 2 u.o.o. wskazują zarząd województwa jako organ odpowiedzialny za opracowanie planu,

a sejmik województwa jako organ uprawniony do jego uchwalenia wraz z uchwałą

w sprawie jego wykonania. W opracowanym dokumencie system gospodarki odpadami komunalnymi oparto na 3 regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których odpowiednio dla charakterystyki każdego z nich wskazano między innymi sieć regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Jednym ze wspomnianych regionów gospodarki odpadami komunalnymi jest region II, na terenie którego wskazano instalacje w Ł., D., R. i R. Moce przerobowe tych instalacji są wystarczające

i w pełni zapewniają potrzeby regionu II w tym zakresie. Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami składowanie znajduje się na samym końcu łańcucha sposobów zagospodarowania odpadów. Ponadto w przypadku przyłączenia do regionu II gminy K., a tym samym instalacji w R. z planowaną rozbudową składowiska o 1 700 000 m3 nie było uzasadnienia do budowy kolejnych nowych kwater. Zgodnie z treścią Planu wskazane instalacje o statusie RIPOK w regionie II gwarantują kompletność systemu gospodarki odpadami komunalnymi poprzez zachowanie równowagi pomiędzy zapotrzebowaniem a zaplanowanymi mocami przerobowymi instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w tym regionie. Organ podkreślił, że korzystając ze swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu, stosował się ściśle do warunków określonych w przepisach prawa, zdeterminowany celami, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji przepisów zawartych w PGOWŁ 2016,

a w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, co w konsekwencji zdeterminowało zaplanowanie sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ujętych w PGOWŁ 2016.

Chybione - w ocenie organu - są także zarzuty natury procesowej, ponieważ procedura podejmowania uchwały w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi w całości materię należącą do gospodarki odpadami. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.s.w. oraz u.o.o. W art. 34 i art. 35 u.o.o. ustawodawca dał samorządom województw ustawowe prawo do stanowienia polityki m.in. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie województwa. Rolę kreatora tej polityki ustawodawca powierzył organom województwa. Gdyby ustawodawca chciał przenieść tę rolę na podmioty gospodarcze, nie mielibyśmy do czynienia z planowaniem działań w zakresie gospodarki odpadami w obrębie województwa, lecz odrębnymi postępowaniami w sprawie indywidualnych wniosków podmiotów. Dlatego też, tworzenie planów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim musi obejmować między innymi dokonanie odpowiedniej analizy stanu istniejącego gospodarki odpadami na obszarze województwa (art. 35 ust. 1 u.o.o.), następnie zdiagnozowanie potrzeb

w poszczególnych obszarach oraz kolejno wyznaczenie celów i kierunków działań do ich zrealizowania w okresie planowania. Nie bez znaczenia dla wymienionych działań ma instytucja udziału społeczeństwa oraz opiniowanie projektu planu przez różne organy wskazane w przepisach prawa. Daje to możliwość organowi opracowującemu projekt dokumentu na zebranie, a następnie rozpatrzenie wszelkich uwag i wniosków lub opinii poszczególnych organów. Co do zasady, przepisy dotyczące określonej polityki, a w szczególności planów gospodarki odpadami mają pewne znamiona reglamentacji i mogą być w konsekwencji odbierane przez poszczególnych uczestników proponowanego systemu jako ograniczające ich swobodę działalności gospodarczej. Jednym z warunków, jaki musi być spełniony przy planowaniu systemu na poziomie wojewódzkim jest określenie miedzy innymi potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych. Nie można w tym miejscu zapominać o wymogu zgodności planu wojewódzkiego z planem krajowym. Musi być bowiem zachowana zgodność celów wynikających z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 wyznaczonych dla odpadów komunalnych np. w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, redukcji składowania odpadów czy też zachowania udziału masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w województwie. Uzyskanie od Ministra Środowiska pozytywnej opinii do projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego było poprzedzone postępowaniem, w trakcie którego organ opiniujący badał między innymi zgodność projektu PGOWŁ 2016 zarówno z celami wskazanymi

w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, w odniesieniu do potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, opakowań i odpadów opakowaniowych czy też składowania odpadów, jak i poddał szczególnie wnikliwej weryfikacji planowanych inwestycji w zakresie rozbudowy i budowy instalacji MBP, jak

i składowisk odpadów. Poprawność przyjętych zapisów PGOWŁ 2016 wraz z Planem inwestycyjnym w szczególności w zakresie zgodności z celami wynikającymi

z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, potwierdził Minister Środowiska, który pismem z dnia 31 maja 2017 r. znak [...] wydał pozytywną opinię odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnił Plan Inwestycyjny.

W dniu 23 października 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 17 października 2017 r., do którego załączono trzy opinie prawne na poparcie stanowiska Spółki prezentowanego w skardze.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i przedłożył do akt sprawy email z informacją o ujęciu instalacji należącej do strony skarżącej w projekcie Planu gospodarki odpadami z 2016 r., który wręczył także pełnomocnikowi organu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Następnie zaś pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów wskazanych

w skardze.

Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy, zwracając uwagę, że dokumentacja znajduje się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Łd 706/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach

z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Jako podstawę wniesienia skargi skarżąca Spółka wskazała art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.w.", który należy rozważać łącznie z brzmieniem art. 90 u.s.w.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Stosownie zatem do tych regulacji, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą sejmiku województwa podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Fakt, że przedmiotową uchwałę można zaskarżyć do sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że może to uczynić każdy podmiot zainteresowany jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ustawodawca prawo do zaskarżenia uchwał sejmiku województwa przyznaje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Oznacza to zatem, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale

i jego naruszenie. Jeżeli wnoszący skargę nie wykaże owego naruszenia, a tym bardziej nie wykaże, że w ogóle ma interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, to sąd nie może badać zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez skarżącą Spółkę uchwała narusza jedynie jej interes faktyczny. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącą instalacji, to powoduje to dla niej określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Rzecz w tym, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącej prowadzenia działalności w zakresie przez nią zamierzonym czy planowanym. Żaden przepis prawa nie przewiduje również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałaby skarżąca prowadzić w ramach Planu, nawet wówczas gdy posiada stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji, których jednak, w świetle załączonej dokumentacji, nie zaczęła realizować przed dniem 6 lutego

2015 r., co dawało jej swego rodzaju "gwarancję" uwzględnienia planowanej instalacji

w zaskarżonym Planie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej w skrócie "P.b.", rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (ust. 1). Pracami przygotowawczymi są: pkt 1 - wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; pkt 2 - wykonanie niwelacji terenu; pkt 3 - zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; pkt 4 - wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (ust. 2). Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (ust. 3). Inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, (...) organ nadzoru budowlanego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, dołączając na piśmie: pkt 1 - oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7; pkt 2 - w przypadku ustanowienia nadzoru inwestorskiego - oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego, stwierdzające przyjęcie obowiązku pełnienia nadzoru inwestorskiego nad danymi robotami budowlanymi, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7; pkt 3 - informację zawierającą dane zamieszczone w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 (ust. 4). Rozpoczęcie dostaw energii, wody, ciepła lub gazu na potrzeby budowy może nastąpić jedynie po okazaniu wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (ust. 5).

Dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji (art. 45 ust. 1 i 2 P.b.).

Inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (art. 42 ust. 1 P.b.). Kierownik budowy (robót) jest obowiązany: pkt 1 - prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki; pkt 2 - umieścić na budowie lub rozbiórce, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia; nie dotyczy to budowy obiektów służących obronności i bezpieczeństwu państwa oraz obiektów liniowych; pkt 3 - odpowiednio zabezpieczyć teren budowy (rozbiórki) (art. 42 ust. 2 P.b.).

W świetle art. 22 P.b. do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy: pkt 1 -protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi

i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego; pkt 2 - prowadzenie dokumentacji budowy; pkt 3 - zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy

i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Sąd po przeanalizowaniu załączonej do skargi dokumentacji w kontekście przywołanych wyżej unormowań Prawa budowlanego, których wykładnia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, stwierdził, że Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy z dnia 27 czerwca 2014 r. o dofinansowanie w formie pożyczki przedsięwzięcia pn. "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne". Pierwotnie wspomniane zadanie inwestycyjne miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., jednakże już w aneksie nr 3/148

z dnia 13 marca 2017 r. termin został przesunięty na dzień 31 sierpnia 2018 r.

Z załączonych do skargi dzienników budowy nr 442/2015, 443/2015, 444/2015 wynika, że wydano je inwestorowi dopiero w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr 443/2015 dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w punkcie dotyczącym czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót dowodzi, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia (znaków geodezyjnych) oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy świadczące o realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są na miesiąc lipiec 2015 r. W dzienniku budowy nr 442/2015, wydanym dla budowy hali sortowni odpadów zmieszanych zamieszczony jest wpis o przejęciu z dnia 1 lipca 2015 r. obowiązków inspektora nadzoru. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia z dziennikiem budowy nr 444/2015, wydanym dla budowy budynku socjalno-biurowego. Wskazać ponadto trzeba, że umowa o wykonanie usług geodezyjnych zawarta została w dniu 5 października 2015 r., a protokół z wykonania tych prac datowany jest na dzień 19 października 2015 r. W dniu 6 października 2015 r. zawarta została umowa na usunięcie wierzchniej warstwy humusu nie głębiej niż 10 cm z całego terenu budowy Regionalnego Zakładu (...). Natomiast w dniu 20 listopada 2015 r. zawarto umowę na wykonanie prac polegających na usunięciu wierzchniej warstwy humusu o głębokości ok. 20 cm z powierzchni wskazanej przez Zamawiającego (...), zaś protokół zdawczo-odbiorczy z jej wykonania opatrzono datą 21 listopada 2015 r. Dnia 6 października 2015 r. zawarta została umowa obejmująca montaż 400 m ogrodzenia, z której wykonania w dniu 12 października 2015 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy.

A zatem, wobec powyższych ustaleń, oczywistym jest fakt, że budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, wbrew bezskutecznym twierdzeniom skarżącej Spółki, nie została rozpoczęta przed dniem 6 lutego 2015 r. Załączona do akt dokumentacja – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - wskazuje, że pierwsze czynności związane z jej realizacją wykonano po tej dacie.

Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2069/15 (Lex nr 2273736) nie można z samego faktu posiadania instalacji w obrębie regionu gospodarki odpadami wyprowadzić indywidualnego

i realnego interesu prawnego do zaskarżenia aktu wprowadzającego na danym terenie inne instalacje spełniające kryteria jako instalacje regionalne. W systemie prawa brak jest normy gwarantującej skarżącej określone status quo i zarazem uniemożliwiającej innym podmiotom w regionie nadanie statusu RIPOK. Z kolei, w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1670/15 (Lex nr 2273735) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, aprobowane zresztą przez tutejszy sąd, że kwestie finansowo-ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę, jako podstawa interesu prawnego. NSA zaakcentował przy tym, że "żaden przepis ustawy

o odpadach, czy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowania aktu planistycznego do potrzeb podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zagospodarowaniu i przetwarzaniu odpadów. Nie można także przyjąć, że o naruszeniu interesu prawnego stanowi ewentualna trudność w spłacie zaciągniętych kredytów i dotacji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantował skarżącej Spółce pozycji monopolisty w Regionie Południowym gospodarki odpadami. Trzeba mieć na uwadze, że Spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, musi się liczyć z tym, że jej działalność obarczona jest ryzykiem ekonomicznym". Równocześnie NSA stwierdził, że plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu. Sąd administracyjny zaś nie może takiego nakazu sformułować pod adresem sejmiku województwa, ponieważ naruszyłoby to konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Reasumując, interes skarżącej Spółki w rozpatrywanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącej, ale nie chronionego prawem

i jako taki nie daje wnoszącej skargę – A Sp. z o.o. z siedzibą w C. możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie mogą zatem być rozpoznane zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, w tym naruszenia art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o., w których jednocześnie Spółka upatruje źródła swojej legitymacji skargowej i naruszenia przysługującego jej interesu prawnego. Podkreślić bowiem należy, że kontrola działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę sejmiku województwa, podobnie zresztą jak na uchwałę organu każdej innej jednostki samorządu terytorialnego, została uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie.

W pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. Jeśli zaś sąd stwierdzi na tym pierwszym etapie, że interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony, to skargę odrzuca - stosownie do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Z powyższych względów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut niepodjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego czynności nakazanych prawem

w związku z nieuwzględnieniem instalacji skarżącej w kwestionowanej uchwale, do którego to zarzutu zdaje się nawiązywać skarżąca powołując się w podstawie skargi na art. 91 ust. 1 u.s.w., jako że i w tym przypadku skargę mogłaby skutecznie wnieść osoba do tego legitymowana.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

k.ż.