Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 370/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 73/21 w sprawie ze skargi S."B." w D. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 73/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni B. z siedzibą w D. na uchwałę Zarządu Województwa P. z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D." - uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółdzielnia B. w D. złożyła w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.", który został zarejestrowany pod nr [...].

Zarząd Województwa P. uchwałą z [...] stycznia 2021 r., nr [...], rozpatrzył negatywnie protest skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc w przedmiotowej sprawie nie może być udzielona, z uwagi na fakt, że prace nad projektem rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i nie został spełniony tzw. "efekt zachęty" o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187). W tym zakresie Zarząd powołał się na zapisy, przedłożonego przez skarżącą, dziennika budowy nr [...] wydanego dnia [...] grudnia 2017 r. przez Starostwo Powiatowe w K., z którego wynika, że [...] października 2019 r. rozpoczęto roboty budowlane, o czym świadczy następujący wpis: "Rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku - wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy". Jako, że wniosek o dofinansowanie projektu obejmujący rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego "Młyn gospodarczy" na działce nr [...] w D. na obiekt Laboratorium badawczo - rozwojowego produktów ekologicznych, został złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r. tj. po terminie rozpoczęcia inwestycji budowlanej (co miało miejsce w dniu 7 października 2019 r.), więc inwestycja ta nie wywołuje efektu zachęty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie stwierdził, że w skardze skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 6 ust. 2 w zw. art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 polegającego na przyjęcie, że prace nad realizacją projektu rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i tym samym nie został spełniony efekt zachęty.

Kluczowym zagadnieniem było ustalenie zakresu projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.", a także czy rozpoczęto roboty budowlane, o czym w ocenie Zarządu Województwa P. świadczy wpis w dzienniku budowy: "Rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku - wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy". Zdaniem Sądu, rozstrzygniecie zaś tego zagadnienia uzależnione jest od dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "projekt", zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).

W przepisie tym zdefiniowano pojęcie projektu jako przedsięwzięcia zmierzającego do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. Ustawodawca zdefiniował pojęcie projektu jako przedsięwzięcie zgłoszone do objęcia lub objęte już współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego.

Zdaniem WSA, ustawodawca wyraźnie uściślił pojęcie projektu, w porównaniu do definicji wskazanej w ustawie wdrożeniowej z 2006 r., w której projekt został określony jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą.

Sąd I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie to sformalizowane zgłoszenie do współfinansowania działania, o którego wsparcie aplikuje wnioskodawca, podejmowane w celu realizacji celów określonych w programach operacyjnych. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że to podmiot składający wniosek o dofinansowanie określa przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować z wykorzystaniem środków finansowych UE. Aby z nich skorzystać, wnioskodawca powinien wskazać nakreślony wskaźnikami cel realizacji projektu oraz zakreślić ramy czasowe realizacji projektu. Te dwa elementy zgłoszenia dają instytucji zarządzającej możliwość weryfikacji, czy realizacja projektu będzie możliwa z udziałem współfinansowania UE dostępnego w ramach programów operacyjnych w latach 2014-2020.

Ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej pojęcie "projektu" jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji instytucji zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem. Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. W świetle ustawowej definicji pojęcia "projekt" to sam wnioskodawca decyduje o tym, a nie Instytucja Zarządzająca. Zakres przedmiotowy projektu musi być jednoznacznie wskazany we wniosku, nie może podlegać interpretacji, po to m. in. aby wyeliminować jakąkolwiek dowolność w późniejszym etapie oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą.

Gdyby przyjąć odmiennie, Instytucja Zarządzająca mogłaby w istotny sposób zmieniać zakres przedsięwzięcia i w zasadzie w arbitralny sposób rozstrzygać, co jest częścią projektu, a co nie. Wnioskodawca, składając wniosek, nie miałby pewności co do tego, czy organ uzna, że jeden z jego zasobów komplementarnie powiązany z projektem, nie zostanie uznany za niezbędny do realizacji projektu. Intencją ustawodawcy było takie zdefiniowanie pojęcia "projekt", aby wyeliminować wątpliwości i ewentualną arbitralność decyzji instytucji. Tylko wąskie rozumienie tego pojęcia umożliwi potencjalnym beneficjentom realizującym (będącym już w toku lub planujących) duże inwestycje możliwość ubiegania się o dofinansowanie projektów stanowiących element składowy większych inwestycji. Przy ich realizacji niewątpliwie mogą znaleźć się takie jej elementy, które w mniejszym lub większym zakresie można by uznać za niezbędne dla realizacji jej części objętej projektem.

WSA dokonując interpretacji art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej - w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy - uznał, że należy mieć również na uwadze przepisy art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem.

Określając szczegółowe warunki efektu zachęty, Sąd przyjął, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter - formalny, sprowadzający się do oceny, czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa członkowskiego o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę, czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa.

Co do pierwszego z przywołanych powyżej elementów weryfikacji spełnienia efektu zachęty, tj. złożenia wniosku o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem, należy zauważyć, że weryfikacja jego spełnienia odnosi się do okoliczności o charakterze chronologicznym, a więc odwołuje się do analizy ratione temporis. Analiza taka winna być dokonywana w odniesieniu do decyzji inwestycyjnej danego przedsiębiorstwa, która to decyzja wyznacza początek dynamicznego procesu, jakim z pewnością jest inwestycja na poziomie zakładu.

Przy dokonywaniu powyższej weryfikacji należy w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że ocena, czy prace w zakresie danej inwestycji rozpoczęły się, czy też nie, wymaga na wstępie ustalenia zakresu przedmiotowego projektu. W zależności bowiem od zakresu projektu będzie możliwe ustalenie, czy w jego ramach rozpoczęły się jakiekolwiek prace (co prowadzi do oceny, czy doszło do naruszenia obowiązku powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku).

Jak wynika z opisu zakresu rzeczowego projektu podlegającego ocenie w niniejszej sprawie obejmował on roboty rozbiórkowe i prace budowlane związanie z przystosowaniem budynku Młynu gospodarczego na potrzeby mającego powstać laboratorium.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że efektu zachęty nie niweczyło ogrodzenie placu przyszłej inwestycji jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Ogrodzenie placu przyszłej inwestycji nie stanowi bowiem "rozpoczęcia prac" wskazanego w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Pojęcie "rozpoczęcia prac" ściśle wiąże się z nieodwracalnością inwestycji. Jako przykład nieodwracalności ustawodawca unijny wskazał rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje sposób wykładni pojęcia "rozpoczęcie prac". Muszą to być prace, które mogą być wykorzystane praktycznie tylko do konkretnego zamierzenia gospodarczego, bardzo ściśle z nim związane i praktycznie uniemożliwiające swobodną zmianę projektu. Tak rozumianym rozpoczęciem prac jest właśnie rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, czy też np. podpisanie umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą usług, bądź wpłatę zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionej usługi, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna.

W ocenie Sądu, przy takiej wykładni powyższego przepisu, trudno uznać, że wykonane przez skarżącą prace takie jak wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi i ogrodzenie placu budowy powodują, że doszło do realizacji prac - robót budowlanych sensu stricto, co z kolei powoduje, że realizacja całej inwestycji ma charakter nieodwracalny. Wręcz przeciwnie, wykonane przez skarżącą prace mają charakter prac przygotowawczych w rozumieniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, służą one do przygotowania robót budowlanych oraz co istotne, mają charakter odwracalny w rozumieniu komentowanych przepisów. Trudno bowiem uznać, że wykonanie tych prostych prac, spowodowało, że inwestycja staje się nieodwracalna, a sam ogrodzony teren i znajdujący się na nim budynek nie może być przeznaczony na inne cele, nie objęte projektem, tym bardziej, że w samym budynku żadnych prac nie wykonano.

Ponadto do wykonania prac wskazanych w dzienniku budowy, nie zawierano umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą robót budowlanych, nie dokonywano zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionych usług, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Samo zaś wykonanie ogrodzenia terenu budowy, służyło zabezpieczeniu istniejącego budynku przed dewastacją, a nie zabezpieczeniu uczestników procesu budowlanego, który nie został rozpoczęty.

Reasumując Sąd wskazał, że jeżeli zaś chodzi o stanowisko Instytucji Zarządzającej zawarte w odpowiedzi na skargę, że gdyby spółdzielnia nie wykonała tych prac przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, to nie dysponowałaby ważnym pozwoleniem na budowę wskazać należy, że kwestia ważności pozwolenia na budowę na etapie oceny formalnej nie była kwestionowana przez organ nie może zatem ona być podstawą do uznania negatywnej oceny formalnej projektu za uzasadnioną. Podstawą do takiej oceny było bowiem stwierdzenie dotyczącego braku spełnienia kryterium "efektu zachęty".

Zarząd Województwa P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie iż organ administracji nie ustalił w ramach prowadzonego postępowania zakresu przedmiotowego projektu;

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku w związku z art. 6 ust 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014 poprzez błędne przyjęcie, iż organ oceniając projekt posługiwał się systemami stwarzającymi zbyt szerokie pole do interpretacji pozwalające na dowolność ocen naruszając tym samym przejrzystość, rzetelność lub bezstronność jednocześnie;

- art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie iż Skarżąca S. w D. nie rozpoczęła prac budowlanych pomimo iż wykonano faktyczne czynności i dokonano wpisy w dzienniku budowy;

2. przepisów postępowania, tj.:

- naruszenie art. 66 ust 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała nr 245/4827/21 Zarządu Województwa P. w R. z [...] stycznia 2021 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu wniesionego w dniu [...] października 2020 r. przez Spółdzielnię B. w D. od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.", nr [...], złożonego w ramach naboru nr RPPK[...] Osi priorytetowej Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, działania 1.2 "Badania przemysłowe, prace rozwojowe oraz ich wdrożenia",projektu: "Infrastruktura B+R" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014 - 2020 nie została wydana w sposób naruszające prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 pkt 18 tej ustawy oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 przez błędne przyjęcie, że organ nie ustalił (w ramach prowadzonego postępowania) zakresu przedmiotowego projektu, a także – że oceniając projekt posługiwał się systemami, które doprowadziły do naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Organ zarzucił też naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że strona nie rozpoczęła prac budowlanych, mimo dokonania wpisu do dziennika budowy o wykonaniu czynności faktycznych. W związku z tym wnoszący skargę kasacyjną podniósł też zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Treść zarzutów oraz towarzysząca im argumentacja wskazuje, że spór między stroną a organem koncentruje się wokół oceny wpisu do dziennika budowy. W ocenie organu dokonany w dzienniku budowy wpis potwierdza rozpoczęcie prac (robót budowlanych) w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Przeciwnego zdania jest natomiast strona oraz Sąd I instancji.

Przystępując do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w ocenie Sądu I instancji ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd wskazał, że ogrodzenie placu przyszłej inwestycji przed złożeniem wniosku o dofinansowanie nie niweczy efektu zachęty pomocy, z czym należy się zgodzić.

Stosownie do art. 6 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Zgodnie z art. 2 pkt 23 powołanego rozporządzenia "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem.

W świetle powołanych przepisów można więc przyjąć, że co do zasady pomoc wywołuje efekt zachęty wówczas, gdy wniosek o dofinansowanie projektu zostanie zgłoszony przed rozpoczęciem prac. Efekt zachęty zachodzi bowiem wówczas, gdy wnioskowana pomoc doprowadzi do zmiany zachowania przedsiębiorcy, na przykład w taki sposób, że angażuje się on w dodatkową działalność, której nie podjąłby bez pomocy lub którą podjąłby w ograniczonym, lub innym zakresie czy miejscu. Dlatego też zgłoszenie wniosku po podjęciu jakichkolwiek działań związanych z realizacją projektu wymaga zbadania czy przeprowadzone prace spowodowały, że inwestycja staje się nieodwracalna. Ocena ta, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powinna odnosić się do zakresu przedmiotowego projektu (inwestycji). Tylko wówczas jest możliwe ustalenie czy rozpoczęły się prace związane z realizacją projektu oraz czy beneficjent naruszył obowiązek powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku. Nie każde bowiem działanie (prace) podjęte przed złożeniem wniosku dyskwalifikuje automatycznie z możliwości uzyskania pomocy publicznej. Jest to uzależnione od charakteru wykonanych prac. Stosownie do przepisów rozporządzenia nr 651/2014 "efekt zachęty" pomocy koreluje z "rozpoczęciem robót budowlanych". Prawodawca unijny nie wyjaśnia jednak co należy rozumieć przez rozpoczęcie robót budowlanych. Wobec tego należało w tym względzie odwołać się do przepisów prawa krajowego.

Podstawowym aktem prawnym regulującym proces budowlany jest ustawa Prawo budowlane. W myśl przepisów tej ustawy przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7), przez "budowę" – wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6) a przez "obiekt budowlany" – budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których ustawodawca zalicza: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 1 i 2). Zagospodarowanie terenu budowy, o którym mowa w powołanym art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy, wykonuje się przed rozpoczęciem robót budowlanych, co najmniej w zakresie: 1) ogrodzenia terenu i wyznaczenia stref niebezpiecznych; 2) wykonania dróg, wyjść i przejść dla pieszych; 3) doprowadzenia energii elektrycznej oraz wody, zwanych dalej "mediami", oraz odprowadzania lub utylizacji ścieków; 4) urządzenia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i socjalnych; 5) zapewnienia oświetlenia naturalnego i sztucznego; 6) zapewnienia właściwej wentylacji; 7) zapewnienia łączności telefonicznej; 8) urządzenia składowisk materiałów i wyrobów (§ 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 41, poz. 401).

W świetle powołanych powyżej przepisów należy uznać, że dokonany w dzienniku budowy wpis o treści "Rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku – wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno – ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy." nie potwierdza podjęcia prac w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Organ nie wykazał bowiem, aby podjęte przez beneficjenta działania wywołały tzw. nieodwracalny efekt, a tym samym, aby nastąpiło rozpoczęcie prac (robót budowlanych), o których mowa w art. 2 pkt 23 powołanego rozporządzenia. Wypada przypomnieć, że przedmiotowy projekt dotyczył "Utworzenia Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.". Co wskazuje, że wykonane przez beneficjent prace należało zaliczyć do prac przygotowawczych związanych z realizacją projektu. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną weryfikacja wniosku o dofinansowanie nie może ograniczać się jedynie do zbadania spełnienia wymogów formalnoprawnych tego wniosku. Organ badając wymogi formalne wniosku powinien ustalić, czy przed jego złożeniem nastąpiło rozpoczęcie prac, a jeśli tak, to czy były to prace nad projektem. W tym przypadku nie chodzi bowiem o podjęcie jakichkolwiek prac przez beneficjenta, a jedynie takich, które wywołują nieodwracalny efekt. Innymi słowy organ powinien ocenić, czy przedsiębiorca mimo wykonanych prac może zrezygnować z realizacji tego projektu (inwestycji) bez jakiegokolwiek uszczerbku. Takich rozważań w poddanym kontroli Sądu akcie brak, co oznacza, że organ co najmniej przedwcześnie stwierdził brak spełnienia przez beneficjenta kryterium efektu zachęty pomocy. Podsumowują, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.