Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1300/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 105, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. i W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. N. i W. N. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r. znak [...] na podstawie

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.);

- art. 35 ust. 1 art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania W. i M. N., od decyzji [...], znak: [...], z 5.11.2014 r., o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 01.07.2008 r. znak: [...], z wyłączeniem zakresu dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. " B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod - kan, gaz, elektryczna, c.o., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. Jw. w K. przy ul. G. przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 07.05.2010r. znak: [...] na rzecz H. P., A. P., M. R., oraz z wyłączeniem zakresu dotyczącego budowy budynków oznaczonych symbolami C1-1, C1-2, A2-1 przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 05.11.2012 r. znak: [...] na rzecz G. S.,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydenta Miasta Nr [...], znak: [...], [...], z 01.07.2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami wybieralnymi oraz instalacjami wewnętrznymi: wod.- kan., gazową, c.o., elektryczną, położonego na działkach nr [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. G.. 03.06.2011 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo W. i M. N., wspólników spółki cywilnej "M" s.c., z zapytaniem dotyczącym planowanych działań organu pierwszej instancji zmierzających do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 01.07.2008 r., w związku z wejściem w życie Uchwały nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. G. w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, przyjętej na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu.

W dniu 09.09.2011 r. Urząd Miasta pismem z urzędu znak: [...], [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], znak: [...], [...], z 01.07.2008, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 9 ustawy z 6.08.2010 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 13 c ust. 1 ustawy z dnia 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, oraz § 1 ust. 1 ww. Uchwały nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z 30.03.2011 r.

Decyzją Prezydenta Miasta znak: [...], [...], z 04.11.2011 r., umorzono ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od ww. decyzji z 04.11.2011 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 10.09.2012 r., sygn. akt II S.A./Kr 801/12, uchylono ww. decyzję tut. organu i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, organ I instancji wydał 26.06.2013 r. decyzję znak: [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 01.07.2008 r. znak: [...], z wyłączeniem zakresu dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod - kan, gaz, elektryczną, c.o., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działkach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. j.w. w K. przy ul. G..

Przeprowadzenie postępowania odwoławczego w tutejszym organie zakończyło się wydaniem decyzji Wojewody znak: [...], z 13.01.2014 r. uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją Prezydenta Miasta znak: [...] z 02.04.2014 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji Nr [...] z 01.07.2008 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami wybieralnymi oraz instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną, położonego na działkach nr [...], [...], obr. [...] w K. przy ul. G." z wyłączeniem zakresu dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gaz, elektryczna, c.o., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. Jw. w K. przy ul. G." przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 07.05.2010r. znak: [...] na rzecz H. P., A. P. i M. R., oraz z wyłączeniem zakresu dotyczącego budowy budynków oznaczonych symbolami Cl-l, C l-2, A2-1 przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 05.11.2012 r. znak: [...] na rzecz G. S..

W związku z przeprowadzeniem postępowania odwoławczego od ww. decyzji znak: [...] z 02.04.2014 r., orzeczeniem Wojewody [...] z 20.06.2014 r., znak: [...], uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po dokonaniu ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję [...], znak: [...], z 5.11.2014 r., o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 01.07.2008 r. znak: [...], z wyłączeniem zakresu dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gaz, elektryczna, c.o., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. Jw. w K. przy ul. G." przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 07.05.2010r. znak: [...], oraz z wyłączeniem zakresu dotyczącego budowy budynków oznaczonych symbolami C l-l, C l-2, A2-1 przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 05.11.2012 r. znak: [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja z 05.11.2014 r. zapadła na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosowanego w sytuacji nierozpoczęcia robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W odwołaniu został podniesiony zarzut nieuprawnionego działania przez organ I instancji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pomimo wszczęcia postępowania na innej podstawie prawnej (art. 162 kpa) i uwag płynących z decyzji tutejszego organu odwoławczego z 20.06.2014 r., znak: [...], dotyczących niemożności zastosowania tejże podstawy w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem opartym o art. 162 kpa, które wszczęto w związku z art. 13 c ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906, zm. Dz. U. z 2010 r. Nr 149). Powyższe zostało zdeterminowane opisanym poniżej stanem prawnym.

Rada Miasta, działając na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13c ust. 1 w związku z art. 13b ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906, zm. Dz. U. z 2010 r. Nr 149, poz. 996) podjęła 30 marca 2011 r. uchwałę nr XI/118/11 w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. G. w K., na której obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Powyższa uchwała w związku z wejściem w życie niżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 13i ustawy z 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, przestała obowiązywać. Od 14.12.2013 r. na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" (Uchwała Nr XC/1325/13 Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r.).

Art.13 b i 13c ustawy z 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu zostały dodane ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r., o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw. W myśl art. 9 ww. ustawy nowelizującej: Przepisów art. 13a ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 13c ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1 nie stosuje się do budowy lub odbudowy obiektów budowlanych rozpoczętej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 11 ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 16 sierpnia 2010 r.

Organ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji zostało wszczęte 09.09.2011 r. pismem Urzędu Miasta znak: [...], w którym zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia z urzędu decyzji Nr [...] z 01.07.2008 r., znak: [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 9 ustawy z dnia 6.08.2010 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw* w związku z art. 13 c ust, l ustawy z 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, oraz § l ust. l Uchwały Nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r.

Ww. art. 13 c ust. 1 ustawy z 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, jest przepisem posiadającym charakter lex specialis, co oznacza, że wyznacza prawo o większym stopniu szczegółowości, stosowane przed prawem ogólniejszym. Zatem w niniejszej sprawie rzeczą organu I instancji było wydanie orzeczenia w oparciu o ww. przepis, bez względu na istnienie podstaw obecnie do orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ewentualnych obliczeniach terminu wynikającego z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego organ winien uwzględnić fakt zastosowania się przez inwestora do przepisów szczególnych uniemożliwiających wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznacza się, że procedowanie na podstawie przedmiotowych przepisów szczególnych zainicjowane zostało przed upływem terminów wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co daje bezwzględne pierwszeństwo regulacjom art. 13 c ust. 1 ustawy z 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. W niniejszej sprawie fakt objęcia części terenu inwestycji uchwałą z 30 marca 2011 r. Nr XI/118/11 w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. G. w K., na której obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, determinował brak rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora.

W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10.09.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 801/12, zapadłym w niniejszej sprawie, wskazano, że z art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika, że bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia -albo z mocy przepisu prawa albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponadto podano, że bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy tez zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J.Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 765)".

Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ustaniem możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 01.07.2008 r., wskutek wprowadzenia w życie ustaleń uchwały nr XI/118/11 w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul., G. w K., na której obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków (obowiązującej do 14.12.2013 r.). Taki stan prawny daje podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę (z wyłączeniem zakresu przeniesionego wskazanymi decyzjami) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Obecnie na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący konsekwencją ww. uchwały. Teren ten nie może być zabudowany z uwagi na zagrożenie ruchami masowymi ziemi.

Radca prawny G. K. reprezentująca G. i W. N., przedstawiła w piśmie z 7.07.2015 r. stanowisko w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego pismo to przedstawia racjonalną analizę zaistniałych w sprawie okoliczności w kontekście przepisów prawa. Wykazuje ono w sposób logiczny zaistnienie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej wejściem w życie aktu prawa miejscowego (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XI/118/11 z 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. G. w K., na której obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków), które skutecznie uniemożliwiło wykonanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wykazuje istnienie słusznego interesu strony przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia tejże decyzji. W związku z tym, że tutejszy organ z uwagi na konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowania nie może zreformować zaskarżonego orzeczenia, w świetle poczynionych ustaleń zaskarżoną decyzję należy uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia w istotny wpływają na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania kasatoryjno-reformatoryjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bo zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak jest takiego zakresu sprawy, którego wyjaśnienie miałoby jakikolwiek wpływ na jej rozstrzygniecie.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie, organ przekazując sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w istocie uchylił się od obowiązku wydania rozstrzygnięcia kasatoryjno- reformatoryjnego, merytorycznie kończącego sprawę. Skarżący, kwestionując rozstrzygnięcie w zakresie proceduralnym, swój pogląd opierają na następującej argumentacji. Skarżący podnoszą w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony l w świetle okoliczności faktycznych sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownegorozpatrzenia organowi pierwszej instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 k.p.a., zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę na etapie odwoławczym poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjno - reformatoryjnego.

Skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego że nie stwierdził wad dotyczących samego postępowania, a nadto nie wskazał żadnego zakresu, który wymagałby wyjaśnienia przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że do wskazania okoliczności, które w tej sytuacji organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy był zobligowany wprost normą ustawową (art. 138 § 2 in fine k.p.a.).

W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie Wojewody, wyrażające negatywną ocenę decyzji Prezydenta Miasta, opierało się w istocie na odmiennym poglądzie prawnym co do przyczyny bezprzedmiotowości sprawy uzasadniającej wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Stwierdzono więc błąd w zakresie stosowania prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, co jest jedną z przesłanek wydania decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie Wojewoda wprowadził nieznaną ustawie przesłankę wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej tj. tożsamość podstawy prawa materialnego w rozstrzygnięciach organów obu instancji, wywodząc ją z zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżący podnieśli, że nawet więc gdyby przyjąć, że doszło do zmiany przedmiotowej sprawy administracyjnej, to brak było podstaw do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie granice sprawy administracyjnej zostały zakreślone wnioskiem M. N. i W. N. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących fakt, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek orzeczenia kasatoryjnego organ pierwszej instancji wydał rozstrzygniecie, w którym stwierdził bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o inną przesłankę, niż ta zgodna wnioskiem M. N. i W.N., oznacza, iż w sposób nieprawidłowy załatwił on wniosek stron, co winno zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, iż pomimo kilkukrotnych uchyleń decyzji organu pierwszej instancji zachowana jest ciągłość postępowania prowadzonego z wniosku M. N. i W. N. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji w sposób niedopuszczalny dokonał modyfikacji żądania strony, ale ta podjęta próba przekształcenia przedmiotowego sprawy oczywiście uznana być musi za nieskuteczną - w tym przypadku to żądanie strony zakreśla granice sprawy administracyjnej, którą winien rozstrzygnąć organ. Wady postępowania w tym zakresie nie wyeliminował organ odwoławczy w toku instancji.

W ocenie skarżących Wojewoda wyprowadził nieuprawnione wnioski z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. W świetle bowiem tej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Organ odwoławczy nie może się uchylić się od swoich ustawowych obowiązków poprzez dokonanie jedynie kontroli poprawności samej decyzji. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy i omówienie tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

W ocenie skarżących z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania uznał, że w sprawie powinna być powołana inna podstawa prawna do czego odniósł się w uzasadnieniu swoje decyzji. Zauważyć również należy, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, co oznacza, że organy obu instancji badały, czy istnieją przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tej bezprzedmiotowej decyzji. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmieniłby jej przedmiotu, lecz usunąłby skutki błędu w zakresie stosowania prawa materialnego przez organ pierwszej instancji. Przez zmianę podstawy prawnej nie doszłoby do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, od czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie się uchylił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona, co nie oznacza, że Sąd podziela wszystkie jej zarzuty.

Kontrolowana decyzja organu II instancji jest decyzją kasacyjną w związku z czym, w przypadku wydania takiej decyzji przez organ odwoławczy, Sąd bada w pierwszej kolejności, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny zawartymi w Komentarzu do tego przepisu: "Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze 2013, t. XXIX, s. 27-33). (tak: A. Wróbel, aktualizowany komentarz do art. 138 par. 2 opubl. LEX/el. 2015, Teza 10).

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wykorzystuje kompetencje kasacyjne w przypadku, gdy jego zdaniem dla prawidłowego wydania nie został określony element stanu faktycznego (okoliczność) mająca istotne znaczenie dla stosowania prawa przy wydaniu decyzji a zarazem nie ustalenie tej okoliczności nastąpiło wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie jest oczywiste, że ustalając te okoliczności organ II instancji czyni to na bazie określonej wykładni prawa, którą powinien w swojej decyzji zaprezentować. Organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa organu II instancji, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma powinność uwzględnić, wyjaśnić okoliczności o których stanowi organ II instancji w drodze odpowiednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uzdrawiającego błędy, które ten organ uczynił poprzednio.

Odnosząc te ustalenia do realiów kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że podstawą materialnoprawną do wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji w sprawie był art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a.

Organ II instancji opowiedział się za zastosowaniem w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 9 ustawy z 6.08.2010 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 13 c ust. 1 ustawy z dnia 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, oraz § 1 ust. 1 ww. Uchwały nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z 30.03.2011 r., ujmowanej zarazem jako element stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji organ II instancji powinien rozważyć uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji za pismem z dnia 07.08.2014 r. a zatem brakiem tego działania naruszył art. 105 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nie wykorzystał w tym celu prawidłowej argumentacji, podzielaną przez Sąd bez niepotrzebnego powtarzania, którą przyjął w uzasadnieniu swojej decyzji dla wskazania materialnych podstaw prawnych procedowania w sprawie. Między innymi, wobec niewiążącego charakteru ustaleń materialnoprawnych decyzji kasacyjnej, o którym była mowa wyżej w części dotyczącej konstrukcji prawnej art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zmuszony był uchylić decyzję organu II instancji.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że pismem z dnia 09.09.2011 r. Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z urzędu decyzji Nr [...] z dnia 01.07.2008r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami wybieralnymi oraz instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, gazową, co., elektryczną, położonego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. G., o czym poinformowano strony, że następuje to "Zgodnie z art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a., na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa, w związku z art. 9 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 13c ust 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, oraz § 1 ust. 1 uchwały nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30.03.2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. G. w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków"(zob. karta 25 Teczka I administracyjnych akt organu I instancji).

Z akt sprawy zarazem wynika, że bezpośrednio przed wydaniem decyzji z dnia 05.11.2014 r. - pismem z dnia 07.08.2014 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta działając zgodnie z art. 10 § 1 i 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, w rezultacie decyzji Wojewody z 20.06.2014r. znak: [...] zawiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek inwestora: "M" S.C. M. i W. N., ul. P. reprezentowanej przez pełnomocnika: G. K. Kancelaria Radcy Prawnego G. K., ul. M., K., w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z urzędu decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 2008r. znak: [...] dotyczącej inwestycji:

"Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami wybieralnymi oraz instalacjami wewnętrznymi: wpod-kan, gazową, co., elektryczną, położonego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. G."

dla inwestora: "M" S.C. M. I W. N. - Spółka z o.o. w K., P., K.,

przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 07.05.2010r. znak: [...] na rzecz:

1) H. P., ul. R., K.

2) A. P. - ul. R., S.

reprezentowanych przez M. R., ul. R., K.

3. M. R., ul. R., K.

w części dotyczącej "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gaz, elektryczna, co., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działkach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. J.w. w K. przy ul.G."

oraz

przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 05.11.2012r. znak: [...] na rzecz: G. S., ul. W., K.: w części dotyczącej budynków C1-1, Cl-2, A2-1.

Zakres przedmiotowy żądania co do zakresu wygaśnięcia postanowień/rozstrzygnięć w/w decyzji został następnie przeredagowany w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Obecnie sprawa dotyczy wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 01.07.2008 r. znak: [...], z wyłączeniem zakresu dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ozn. " B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod - kan, gaz, elektryczna, c.o., oraz zbiornikiem wybieralnym, położonego na działkach nr [...], [...] obr. [...] z dojazdem po drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] obr. Jw. w K. przy ul. G. przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 07.05.2010r. znak: [...] na rzecz H. P., A. P., M. R., oraz z wyłączeniem zakresu dotyczącego budowy budynków oznaczonych symbolami C1-1, C1-2, A2-1 przeniesionego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 05.11.2012 r. znak: [...] na rzecz G. S..

W tej sytuacji, wobec bytu prawnego dwóch zawiadomień o wszczęciu postępowania, w oparciu o zróżnicowane podstawy prawne, przy czym dla strony skarżącej i obiektywnego porządku prawnego nie jest obojętne, która podstawa znajduje zastosowane w sprawie, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie pojawiły się dwa postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej dla sprawy decyzji administracyjnej, uzasadniające swój byt w oparciu o zróżnicowane podstawy prawne. W kontrolowanej sprawie mamy nie tyle z niedopuszczalną modyfikacją żądania strony w ramach jednego postępowania administracyjnego, co z rozmnożeniem przez organ I instancji bytów postępowań administracyjnych w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej wnioskowanej decyzji w ustalonym zakresie. Wobec powyższego, w celu jednoznacznego określenia przedmiotu sprawy a zatem jej podstaw prawnych, i wyeliminowania postępowania administracyjnego wszczętego w sposób wadliwy, z pominięciem zasadności podstaw prawnych posiadających charakter lex specialis, organ odwoławczy powinien rozważyć zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji pismem z dnia 07.08.2014 r., co oznaczać powinno w konsekwencji, że przed organem I instancji pojawia się rozstrzygnięcie sprawy w świetle pierwotnych podstaw prawnych, w oparciu o które zostało wszczęte kontrolowane postępowanie administracyjne.

Wobec faktu wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji za pismem z dnia 07.08.2014 r. i działania przez organ I instancji w oparciu o podstawy prawne przywołanej w tym piśmie - organ odwoławczy nie mógł orzec kasacyjnie i reformatoryjnie zarazem rozpatrując merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyż w obiegu prawnym brak było aktu administracyjnego wydanego pierwszoinstancyjnie w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 9 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 13c ust 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, oraz § 1 ust. 1 uchwały nr XI/118/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30.03.2011r.

Sąd zwraca uwagę, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II i I instancji powinien się kierować zaleceniami i oceną prawną Sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.