Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 820/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Kr 739/17 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej [...] oraz J. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 739/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...] oraz J. K. i M. K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w zakresie punktu 2, 3 i 4.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] organ l instancji – Starosta [...] orzekł - w pkt. 1 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...]) na rzecz Z. F. (c. K. i D.) w 1/2 części, J. K. (s. Z. i J.) w 1/4 części oraz M. K. (s. Z. i J.) w 1/4 części;

- w pkt. 2 - o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz skarżącej kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, a mianowicie:

a) Z. F. - do zwrotu kwoty [...] zł,

b) J. K. - do zwrotu kwoty [...] zł,

c) M. K. - do zwrotu kwoty [...] zł,

- w pkt. 3-o tym, że należność określoną w punkcie 2a należy wpłacić w następujący sposób:

- kwotę w wysokości [...] zł należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji,

- pozostałą kwotę w wysokości [...] zł rozkłada się na 9 rat po [...] zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy dwieście sześćdziesiąt dwa złote zero groszy), oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez NBP, płatnych co rok, w terminie do dnia 25 stycznia każdego roku poczynając od następnego roku po dacie wymagalności pierwszej wpłaty.

- w pkt. 4-o tym, że należności określone w punktach 2b i 2c należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji, na konto Urzędu Miasta [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] września 1958 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę zaplecza szpitala im. Narutowicza w [...], w skład którego miały wejść m.in. takie obiekty jak kotłownia, pralnia, budynek anatomii patologicznej oraz garażu. W dacie wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła współwłasność K. R. i J. P., zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpili wszyscy ich spadkobiercy. Organ l instancji ustalił, że pomimo rozpoczęcia realizacji budynku patomorfologii (anatomii patologicznej) szpitala im. [...] w [...] m.in. na przedmiotowej części dawnej parceli [...]. kat. [...], obiektu tego nie dokończono i obecnie na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się nieużytkowany "budynek w stanie surowym otwartym". Powyższe ustalenia doprowadziły organ l instancji do wniosku o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, co skutkowało orzeczeniem o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców, stosownie do przysługujących tym osobom udziałów. Jednocześnie organ l instancji dokonał rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr [...], stosownie do treści przepisów art. 140-141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n. Dokonano waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z [...] listopada 1960r. znak: [...], obliczając jej wysokość stosunkowo do powierzchni zwracanej nieruchomości.

Zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi, powiększone o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, wyniosło łącznie [...] zł., którą to kwotę podzielono pomiędzy wnioskodawców, stosownie do zwracanych na ich rzecz udziałów w przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. złożyli Z. F., J. K. i M. K. w części orzekającej o zobowiązaniu Z. F. (c. K. i D.), J. K. (s. Z. i J.) oraz M. K. (s. Z. i J.) do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu stosownie do zwracanych udziałów w ww. nieruchomości - oraz o rozliczeniach z tym związanych.

Po ich rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] uchylił pkt. 2a, 2b, 2c, 3 i 4 decyzji organu l instancji powołując się na przepisy art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie budzi wątpliwości dokonana przez organ l instancji waloryzacja kwoty odszkodowania za grunt ustalonego decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z [...] listopada 1960 r.

Organ odwoławczy stwierdził jednak brak w postępowaniu organu l instancji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy odszkodowanie przyznane decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z [...] listopada 1960 r. zostało rzeczywiście wypłacone uprawnionym osobom (względnie wpłacone do depozytu sądowego), pomimo kilkukrotnych wniosków stron w tym zakresie. Świadczy to niewątpliwie o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało naruszeniem przez organ l instancji również art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji w sposób nieuzasadniony dokonano powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, która została ustalona w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2015r.

Zarzuty sformułowane w odwołaniach pod adresem tego opracowania co do zasady nie mogły zostać uznane za zasadne. Organ II instancji wyjaśnił jednak, że wyznaczony przez organ l instancji przedmiot sporządzonej przez biegłą opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mogła ona formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami art. 142 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 u.g.n.

Organ II instancji uznał jednak w oparciu o przedstawione dowody, że powstanie istniejącego na działce nr [...] fragmentu "budynku" Oddziału Patomorfologii było związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wydając zaskarżoną decyzję organ l instancji całkowicie pominął formułowane wnioski i zarzuty odwołujących się co do wpływu nakładów na nieruchomość na wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania, niezasadnie odstępując od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedstawionym powyżej zakresie.

W ocenie organu odwoławczego zarówno użytkownik przedmiotowej nieruchomości (Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] w [...]), jak i jej dotychczasowa właścicielka (Gmina [...]), nie byli zainteresowani wykończeniem obiektu posadowionego częściowo na działce nr [...], a zatem co najmniej od 2011r. ów "budynek w stanie surowym otwartym" winien był być przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 67 Prawa budowlanego. W świetle powyższego zasadne było stwierdzenie, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nakłady w postaci fragmentu "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. [...] w [...] nie powinny być uwzględnione przy określaniu zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.

W demokratycznym państwie prawa, zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalna jest sytuacja, w której jednostka ponosić miałaby tak dalece negatywne konsekwencje zaniechań organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, czy poczynione na nieruchomości nakłady, stanowiące część nieukończonego "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. [...] w [...], nie powodują zmniejszenia się wartości działki nr [...]. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze cel wyceny, jakim jest ustalenie stopnia zmniejszenia się wartości działki nr [...] na skutek poczynionych nakładów, które winny podlegać rozbiórce. Zaznaczył, że nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, aby dostrzec, iż możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. W związku z tym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych rozmiarów, który winien podlegać rozbiórce, bez wątpienia ogranicza możliwość wykorzystania jej na cele usługowe. Zauważył, iż rozbiórka omawianego obiektu jest o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment "budynku w stanie surowym otwartym" i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu. Powyższe okoliczności także powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu stopnia zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, iż powołane wcześniej regulacje prawne zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie wartości.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zabudowa w postaci "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. Gabriela Narutowicza w Krakowie podlega rozbiórce; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. u.g.n. w związku z art, 140 ust. 1 u.g.n., art. 142 u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, iż zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez byłych współwłaścicieli może być objęty odrębną decyzją administracyjną, podczas gdy decyzja o zwrocie nieruchomości i ustalenie odszkodowania muszą być rozstrzygane łącznie; art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż naniesienia na gruncie nie zwiększają wartości nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i nie powiększają odszkodowania należnego do zwrotu przez byłych współwłaścicieli, o ile nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem strony skarżącej nie jest dopuszczalne oddzielenie części zwrotowej i odszkodowawczej decyzji o zwrocie nieruchomości. Taka konstrukcja abstrahuje bowiem od potencjalnych konsekwencji dla poprzedniego właściciela. Skoro bowiem mogłoby samodzielnie istnieć ostateczne orzeczenie o zwrocie, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to zdaniem strony skarżącej należy zadać pytanie, czy należałoby również przyjąć istnienie wyłącznie orzeczenia nakładającego prawomocnie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na poprzedniego właściciela w sytuacji, gdyby brak było ostatecznego orzeczenia w zakresie zwrotu. Taka sytuacja jest zdaniem strony skarżącej nie do zaakceptowania.

Drugie zasadnicze uchybienie zawarte w decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2017r. dotyczy wyceny nakładów podnoszących własność działki nr [...], sprzecznej z brzmieniem art. 140 ust. 4 u.g.n.

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu narusza przepis art. 140 ust. 4 u.g.n., albowiem nie wprowadza on jakichkolwiek dodatkowych przesłanek warunkujących zaliczenie nakładów do zwiększających wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi. Wbrew jednoznacznej treści przywołanego przepisu organ II instancji postanowił zastosować podejście, które nie opiera się na obowiązujących przepisach, a co najwyżej na subiektywnej perspektywie wnioskodawców którzy najchętniej przyjęliby zwrot niezabudowanej działki, wolnej od wszelkich obciążeń i ograniczeń, którą w sposób dowolny mogliby zagospodarować. Jak stanowi art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, natomiast organ przesądzając, iż obiekt znajdujący się na działce podlega rozbiórce de facto staje w sprzeczności z przywołanym przepisem i próbuje przerzucić koszt doprowadzenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia na Gminę, która w ten sposób bezpowrotnie utraciłaby nakłady poniesione na działce będącej przedmiotem zwrotu.

Strona skarżąca podniosła, że biegła oceniła, iż wartość wzniesionej na nieruchomości budowli przewyższa korzyści związane z ewentualnym wyburzeniem i odmiennym zagospodarowaniem, a to głównie z uwagi na dobry stan tejże budowli. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada w pełni przepisom dotyczącym wyceny. Strona skarżąca podkreśliła, iż wzrost i spadek wartości nieruchomości są czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od subiektywnej oceny wnioskodawcy co do tego, czy aktualne zagospodarowanie odpowiada jego preferencjom.

Dodatkowy zarzut w stosunku do decyzji organu II instancji dotyczy próby nałożenia - wbrew przepisowi art. 140 u.g.n. - na organ l instancji zobowiązania do wyjścia poza zakres rozpatrywanej sprawy. Nie do organu rozpatrującego sprawę o zwrot nieruchomości należy bowiem ocena czy obiekty na niej usytuowane zostały legalnie wzniesione, albowiem wymogu takiego nie można wywieść z powołanych wyżej przepisów u.g.n. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie zaliczenia na poczet wartości nieruchomości zwracanej wyłącznie nakładów wzniesionych "legalnie", dałby temu wyraz jak w przypadku przepisu art 208 u.g.n. czy art. 210 u.g.n. Oczywiście bezzasadna i nie poparta żadnymi dowodami jest przy tym teza Wojewody, jakoby wzniesiony obiekt podlegał rozbiórce. W tym zakresie orzekać mogą tylko właściwe organy administracji budowlanej, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek ostatecznych orzeczeń właściwych organów.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli także skarżący J. K. i M. K. w części nieuwzględniającej wniosku o uchylenie punktu 2 decyzji organu l instancji z dnia [...] grudnia 2016 roku znak [...] Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji co do wniosku zawartego w odwołaniu skarżących o uchylenie punktu 2 decyzji Starosty;

- art. 11 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która nie jest sformułowana w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla każdej ze stron postępowania, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji;

- art. 111 § 1 i 1a k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzupełnienia zaskarżonej decyzji i nie orzeczenie o uchyleniu w całości pkt 2 decyzji organu l instancji mimo, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu zasadne było domaganie się przez skarżących uchylenia w całości zobowiązania osób wymienionych w pkt l decyzji organu l instancji do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności;

- art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która utożsamia wysokość poniesionych nakładów na nieruchomość z różnicą pomiędzy wartością nieruchomości po poniesieniu nakładów a wartością nieruchomości przed poniesieniem nakładów, co w sposób jednoznaczny jest sprzeczne z intencją ustawodawcy w tym zakresie.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku o uchylenie punktu 2 decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 roku znak [...]

Na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. Sąd wydał postanowienie o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 803/17 ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 739/17.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym podzielanym przez Sąd, decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania ma charakter podzielny. Naturalną konsekwencją przyjęcia podzielności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania jest trafna konkluzja organu II instancji, że dopuszczalne było zaskarżenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. tylko w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia dotyczącego rozliczenia wynikającego z art. 140 u.g.n., albowiem w pozostałym zakresie tj. orzeczenia o zwrocie nieruchomości, wobec jej niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania, uzyskała ona walor ostateczności.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Gminy Miejskiej [...] w szczególności w zakresie naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. przez organ II instancji Sąd wskazał, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn tego stanu, osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do rozliczeń związanych z tym stanem. Zakres tych rozliczeń wynika z art. 140 ust. 4 u.g.n. i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się również skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości. Użyty w przepisie zwrot "odszkodowanie (...) pomniejsza się albo powiększa" w odniesieniu do odszkodowania zwracanego przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego oznacza przy tym, że rozliczenia te w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości ograniczone są kwotą podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania". Skład orzekający stanął na stanowisku, że art. 140 ust. 4 u.g.n. reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać, czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu.

Prawidłowo zatem Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte jest naruszeniem art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prezydent Miasta [...] przyjął bowiem z góry, bez czynienia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, że nakład poczyniony na nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot, zwiększa jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy będąc zaś związanym zakresem zlecenia wykonania operatu ustalił więc wartość nieruchomości przy uwzględnieniu nakładów jako zwiększających jej wartość. Tymczasem okoliczności przytoczone przez organ II instancji wskazują na wątpliwość, co do przyjętego stanowiska organu l instancji po pierwsze z punktu widzenia legalności poczynionych nakładów, tudzież konieczności rozważenia czy z uwagi na okoliczności w prawy, nie będzie miał zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można przy tym mylić, jak czyni to w skardze Gmina, przesłanek rozstrzygnięcia, które może samodzielnie ustalić organ administracyjny w tym postępowaniu, z kompetencją organów nadzoru budowlanego w postępowaniu rozbiórkowym czy naprawczym.

Ustalenie bowiem takich okoliczności jak legalność wykonanych robót rzutuje na ocenę zgodności stanu rzeczywistego nieruchomości ze stanem prawnym, tudzież istnienie okoliczności przesądzających o konieczności rozbiórki istniejącego na gruncie obiektu przesądzi ostatecznie o tym, czy poczynione nakłady zmniejszają czy zwiększają wartość nieruchomości na dzień zwrotu. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli ostatecznie ustalić kwotę należną Gminie [...] z tytułu obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd wskazał także, że organ II instancji ma rację co do tego, że brak jest w sprawie ustaleń, czy orzeczone odszkodowanie zostało rzeczywiście wypłacone zważywszy, że z uzasadnienia nie wynika by w toku postępowania zainteresowane strony zgłaszały w tym przedmiocie wątpliwości poparte jakimikolwiek argumentami. Stwierdzone powyżej uchybienia organu l instancji są, zdaniem organu odwoławczego na tyle istotne, że ich usunięcie nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jak wskazał sąd I instancji przyczyna uchylenia decyzji organu II instancji tkwi jednak w błędnym rozstrzygnięciu tego organu w zakresie braku uchylenia w całości punktu 2 zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydenta Miasta [...]. Nie można bowiem odmówić racji skarżącym J. K. i M. K., którzy w skardze podnieśli, że punkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz skarżącej kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, jest immanentnie związany z pkt 2 a, 2 b i 2 c, które to podpunkty stanowią konkretyzację pkt 2 w zakresie wskazania wysokości tego zobowiązania, przypadającego stosownie do wysokości udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom zwróconej nieruchomości. W wyniku uchylenia pkt 2 uchyleniu musiały więc ulec również pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji. Pozostawienie, jak to uczynił organ II instancji, punktu 2 w części odnoszącej się do wysokości kwoty ustalonego zwrotu odszkodowania powoduje, że zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią jego uzasadnienia. Intencją organu było wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalonej wysokości należnego Gminie [...] zwrotu odszkodowania w całości, albowiem jak wyżej wywiedziono organ l instancji rozstrzygając tę kwestię naruszył zasady postępowania. Dla prawidłowego zaś rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest ustalenie dodatkowych, istotnych okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości zobowiązania Z. F., J. K. i M. K. w stosunku do Gminy [...], wynikającego z art. 140 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska [...] domagając się uchylenia punktu 1 wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu pkt 1 wyroku zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w związku z art. 140 ust. 1 i art. 142 ust.1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania mają charakter rozdzielny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku że rozstrzygnięcia te są ze sobą nierozerwalnie związane i nie mogą osobno funkcjonować w obrocie prawnym;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż naniesienia na gruncie nie zwiększają wartości nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i nie powiększają odszkodowania należnego do zwrotu przez poprzednich właścicieli, o ile nie zostały wykonane na podstawie pozwoleń budowlanych;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż normy zawarte w tych przepisach nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o zwrot obowiązek ustalenia w toku postępowania, czy nakłady na zwracanej nieruchomości zostały wykonane na podstawie ważnych pozwoleń budowlanych i czy ewentualnie znajdujące się tam budynki nie spełniają przesłanek do objęcia ich decyzją o rozbiórce, podczas gdy rozważania takie należą do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że normy zawarte w tych przepisach nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o zwrot obowiązek dowiedzenia, że ustalone w decyzji odszkodowanie zostało poprzedniemu właścicielowi rzeczywiście wypłacone, podczas gdy norma ta obowiązek zwrotu przyznanego odszkodowania wiąże jedynie z faktem ustalenia odszkodowania, a nie faktem jego wypłacenia;

naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, poprzez przyjęcie, iż organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił:

kwestię zwiększenia wartości spornej nieruchomości wskutek poczynionych na niej nakładów po jej wywłaszczeniu, podczas gdy kwestię tę dostatecznie wyjaśniał dowód w postaci operatu szacunkowego (opinii biegłego) - kompletny, zgodny ze standardami oraz nie zawierający niejasności, spójny, logiczny i konsekwentny,

kwestię legalności wykonanego na spornej nieruchomości budynku i spełnienia przesłanek do objęcia go decyzją o rozbiórce, podczas gdy rozważania takie znajdują się poza sferą kompetencji organu prowadzącego postępowanie o zwrot,

kwestię rzeczywistego wypłacenia poprzednim właścicielom odszkodowania, podczas, gdy normy dotyczące obowiązku zwrotu przyznanego odszkodowania wiążą go jedynie z faktem ustalenia odszkodowania, a nie faktem jego wypłacenia; co ostatecznie doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia - oprócz decyzji organu II instancji, także pkt 2, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy uznać za w pełni trafny pogląd sądu I instancji co do podzielności decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej (przejętej na rzecz Skarb Państwa) nieruchomości i zwrocie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą akceptuje linię orzecznictwa ukształtowaną i ugruntowaną przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniami sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co nie oznacza że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r.; sygn. akt I OSK 798/08).

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż naniesienia na gruncie nie zwiększają wartości nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i nie powiększają odszkodowania należnego do zwrotu przez poprzednich właścicieli o ile nie zostały wykonane na podstawie pozwoleń budowlanych, to należy stwierdzić, że sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia nie wyraził takiego poglądu prawnego. Sąd dostrzegł jedynie, że legalność poczynionych nakładów może mieć znaczenie z punktu widzenia ich wpływu na podwyższenie wartości nieruchomości.

Tak sformułowany pogląd Sądu I instancji należy uznać za w pełni słuszny. Art. 140 ust. 4 u.g.n. nakazuje uwzględniać przy ustaleniu odszkodowania podlegającego zwrotowi okoliczności zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Oczywistym jest, że w odmienny sposób wpływają na wartość nieruchomości zlokalizowane na niej obiekty wzniesione legalnie, które mogą być bezzwłocznie użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem, niż obiekty powstałe nielegalnie, co do których mogą być prowadzone postępowania przez organy nadzoru budowlanego mające na celu ich rozbiórkę lub legalizację. Pogląd ten nie ma jednak nic wspólnego z przypisywanym przez wnoszącego skargę kasacyjną sądowi I instancji zaprzeczeniem co do zasady jakiegokolwiek wpływu na wartość nieruchomości przez nakłady poczynione bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zatem przesłanka legalności poczynionych nakładów, jako istotna z punktu widzenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi, wymaga uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, przy czym słusznie zwrócił uwagę sąd I instancji, że ustaleń w tym zakresie może dokonać organ administracji w niniejszym postępowaniu w oparciu o ocenę istniejącej dokumentacji, uwzględniającej oczywiście długi okres czasu, który upłynął od daty przerwania inwestycji. Kompetencje organów nadzoru budowlanego są odrębne od kompetencji organów orzekających w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie wyłączają możliwości i potrzeby dokonania samodzielnych ustaleń przez organy rozstrzygające niniejszą sprawę w takim zakresie, w jakim ocena legalności inwestycji ma wpływ na określenie wartości nieruchomości.

Nie narusza zatem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przyjęcie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości mają obowiązek dokonać oceny legalności dokonanych na nieruchomości nakładów, jeśli istnieją co do tego jakiekolwiek wątpliwości. Konsekwencją takich ustaleń powinno być właściwe sformułowanie tezy dowodowej, na podstawie której rzeczoznawca majątkowy powinien sporządzić wycenę niezbędną dla ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania.

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej mają obowiązek dowiedzenia, że ustalone w decyzji odszkodowanie zostało poprzedniemu właścicielowi rzeczywiście wypłacone. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2009r. sygn. akt I OSK 1499/08, zgodnie z którym w żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n. wprowadzająca określenie "ustalonego w decyzji odszkodowania" w miejsce poprzedniego brzmienia "wypłaconego odszkodowania" miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia. Słusznie zwrócił uwagę NSA w powołanym wyżej wyroku, że: "nie sposób zwrócić czegoś, czego się wcześniej nie otrzymało". Zatem stanowisko sądu I instancji co do analizowanej kwestii jest w pełni prawidłowe.

Brak usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uwzględnienie materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej determinuje ocenę co do bezpodstawności podstawy prawnoprocesowej, stanowiącej w istocie procesowe odbicie podstaw materialnoprawnych. Skoro materialnoprawna ocena dokonana przez sąd I instancji jest bowiem trafna, to prawidłowe są także i wskazania dotyczące postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, interpretowanych właściwie przez ten sąd. Zatem zarzut nr 5 skargi kasacyjnej - naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. musiał być uznany za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.