Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5,  art. 13,  art. 14,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w [...] do rozpatrzenia wniosku T. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej w [...] na rzecz skarżącej T. S.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. T. S. wystąpiła do Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", następujących informacji:

1) Ilu notariuszy było łącznie wpisanych na listę notariuszy w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 r. we wszystkich Izbach w Polsce?

2) Ile spraw odwoławczych wpłynęło w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego?

3) Ile rozpoznano spraw w poszczególnych latach: 2014, 2015 i 2016 r.?

4) Jakie kary i ile orzekł Wyższy Sąd Dyscyplinarny w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016, uznając obwinionego notariusza za winnego zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego, utrzymując w mocy lub zmieniając orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej: tj. ile kar upomnienia, kar nagany, kar pieniężnych, kar pozbawienia obwinionych notariuszy prawa prowadzenia kancelarii?

5) W ilu przypadkach w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 obwiniony notariusz został uniewinniony od stawianych zarzutów poprzez zmianę orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego lub utrzymania przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny przewinienia przez Sąd Dyscyplinarny - Sąd I instancji?

6) W ilu przypadkach Wyższy Sąd Dyscyplinarny w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 uchylił orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego i sprawy te przekazał do ponownego rozpoznania?

7) W ilu przypadkach Wyższy Sąd Dyscyplinarny w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 postępowania umorzył?

8) W ilu przypadkach Wyższy Sąd Dyscyplinarny w poszczególnych latach 2014, 2015 postępowania uchylił i w pkt 1 przekazał do ponownego rozpoznania, a w pkt 2 umorzył postępowanie?

9) Ile wynosił czas trwania postępowań dyscyplinarnych przed Wyższym Sądem Dyscyplinarnym (licząc od daty wpływu do daty wydania orzeczenia w sprawie), tj. jaki % spraw zakończono w ciągu 3 miesięcy, jaki % spraw rozpatrywano od 3 do 6 miesięcy, jaki % spraw zakończono w czasie od 6 do 12 miesięcy, jaki % spraw zakończono - powyżej 12 miesięcy?

10) Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Wyższym Sądem Dyscyplinarnym w poszczególnych latach 2014, 2015, 2016 zakończyło się prawomocnym orzeczeniem?

11) Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Wyższym Sądem Dyscyplinarnym w poszczególnych latach 2014, 2015, 2016 zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego?

12) Ile kasacji do Sądu Najwyższego za pośrednictwem Wyższego Sądu Dyscyplinarnego zostało wniesionych w poszczególnych latach 2014, 2015 i 2016 od orzeczeń wydanych przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w II instancji, tj. ile przez obwinionego, przez rzecznika dyscyplinarnego, przez Ministra Sprawiedliwości, przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przez Krajową Radę Notarialną?

13) W jaki sposób zostały rozpoznane kasacje przez Sąd Najwyższy w poszczególnych latach 2014, 2015, 2016, tj. w ilu przypadkach SN oddalił kasację, w ilu przypadkach SN oddalając kasację uznał za oczywiście bezzasadną, w ilu przypadkach SN uchylił zaskarżone orzeczenia i umorzył postępowanie, w ilu przypadkach SN uchylił zaskarżone orzeczenia i umorzył postępowanie (w pozostałym zakresie oddalił skargę jako oczywiście bezzasadną), w ilu przypadkach SN uchylił zaskarżone orzeczenia i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania?

Wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o przekazanie ww. informacji w formie zwrotnej korespondencji elektronicznej wraz ze stosownymi załącznikami (w formacie doc/pdf), na adres wskazany w niniejszej wiadomości.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. ww. wniosek został przekazany przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego do Krajowej Rady Notarialnej "zgodnie z właściwością".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Krajowa Rada Notarialna wezwała wnioskodawczynię o wykazanie szczególnie ważnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji publicznej, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, iż w jej ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym nie jest ona zobowiązana do wykazania, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreśliła przy tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, Wyższego Sądu Dyscyplinarnego jako podmiotu, który ze względu na swą właściwość posiada informacje objęte wnioskiem i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Do chwili obecnej nie otrzymała jednak odpowiedzi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Krajowa Rada Notarialna wezwała T. S., w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do usunięcia braku formalnego wniosku z dnia 11 kwietnia 2017 r. w postaci braku własnoręcznego podpisu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Za pismem z dnia [...] maja 2017 r. T. S. przesłała własnoręcznie podpisany wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie wskazała, że nie wyraża zgody na dalsze kierowanie do niej korespondencji drogą elektroniczną. Ponownie wskazała, że ww. wniosek skierowała do Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, Wyższego Sądu Dyscyplinarnego jako podmiotu, który ze względu na swą właściwość posiada informacje objęte wnioskiem, i od Wyższego Sądu Dyscyplinarnego oczekuje odpowiedzi na wniosek.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedmiotowy wniosek - pierwotnie skierowany do Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego - został przekazany przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego do rozpatrzenia przez Krajową Radę Notarialną, która zgodnie z art. 26 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.), posiada osobowość prawną i może działać jako organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, w przeciwieństwie do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, a tym bardziej jego Przewodniczącej.

Następnie wskazano, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem wymaga kompilacji posiadanego zasobu danych i wytworzenia jakościowo nowych informacji. Wnioskodawczyni, pomimo wezwania, nie wykazała szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu żądanych informacji, co skutkowało odmową ich udostępnienia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, reprezentowanego przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając skarżonemu podmiotowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej,

2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej grzywny w wysokości 3 przeciętnych wynagrodzeń miesięcznych w gospodarce narodowej w roku poprzednim w wysokości ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

4) w przypadku wydania przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego na dzień orzekania przez Sąd żądanych dokumentów i informacji o zbadanie, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny i wymierzenie grzywny w wysokości 1 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r. wystąpiła do Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej o udostępnienie wymienionych dokumentów i informacji. Do dnia złożenia skargi, tj. [...] czerwca 2017 r., Przewodnicząca Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej reprezentująca Wyższy Sąd Dyscyplinarny, nie udostępniła żądanej informacji ani też nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt 1 u.d.i.p., czym naruszyła 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa skarżąca wskazała, iż przedmiotem jej żądania jest informacja publiczna, zaś Przewodnicząca Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej reprezentująca Wyższy Sąd Dyscyplinarny, który jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem mającym zdolność sądową i procesową w rozumieniu art. 32 w związku z art. 25 § 3 i art. 26 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydała Krajowa Rada Notarialna, co mieściło się w zakresie jej kompetencji. Nie można stwierdzić, że Przewodnicząca Wyższego Sądu Dyscyplinarnego pozostawała w bezczynności, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany na adres Krajowej Rady Notarialnej (biuro@krn.org.pl), a część informacji nie dotyczyła informacji związanych z funkcjonowaniem WSD, lecz funkcjonowaniem KRN. Zatem wszelkie zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2917 r. T. S. podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Podniosła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Przewodniczącej Wyższego Sąd Dyscyplinarnego i Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, a w skardze na bezczynność z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazała jako organ Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej reprezentowany przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej. Podkreśliła, że jakkolwiek oczywistym jest, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny nie jest organem samorządu notarialnego w znaczeniu ustrojowym, to jednak jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, jest jednostką samorządu zawodowego notariuszy zajmującym się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków korporacji notariuszy. Z tego względu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 334/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. S. na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że sądy dyscyplinarne nie są wymienione w ustawie Prawo o notariacie jako organy samorządu notarialnego, funkcjonują one zaś przy izbach notarialnych. Nie funkcjonuje zatem taki podmiot, jak Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej, a skarga wniesiona na jego bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła T. S. zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi i zobowiązanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarga została wniesiona na bezczynność Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, a zatem przeciwko podmiotowi nieistniejącemu; nieistniejący byt nie może mieć zdolności sądowej, co w konsekwencji oznacza, że skarga nie została wniesiona na uprawniony podmiot, a zatem podlega odrzuceniu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe, niezrozumiałe i wprowadzające w błąd uzasadnienie zaskarżonego postanowienia a ponadto poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do jakiegokolwiek argumentu podniesionego przez skarżącą w pismach z dnia [...] maja, [...] maja, [...] maja, [...] maja 2017 r., w skardze na bezczynność z dnia 21 czerwca 2017 r., w piśmie z dnia [...] września 2017 r., które to naruszenie powoduje, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 53 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Przewodnicząca Wyższego Sądu zobowiązani byli do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i udzielenia żądanej informacji publicznej, lecz wniosku tego nie rozpoznali, a co za tym idzie informacja publiczna nie została skarżącej udostępniona.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 903/18 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, iż zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści postanowienia wynika, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była sprawa bezczynności Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy, wielokrotnie w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej wskazywała, że adresatem jej wniosku jest Wyższy Sąd Dyscyplinarny i od niego oczekuje odpowiedzi na ww. wniosek.

Faktycznie treść skargi na bezczynność mogła powodować pewne niejasności została bowiem skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej. Jednak jako organ skarżony został wskazany Wyższy Sąd Dyscyplinarny (reprezentowany przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej), a tytuł skargi wskazuje, że dotyczy ona bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie.

Sąd I instancji stwierdził zaś, że skarga została wniesiona na bezczynność Przewodniczącej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, przedmiotem rozpoznania uczynił bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, a jednocześnie stwierdził, że Sądy dyscyplinarne nie są wymienione jako organy samorządu notarialnego, zaś obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych zapewniają rady izb, przy których działają sądy dyscyplinarne. Słusznie zatem wskazano w skardze kasacyjnej, że kontrolowane postanowienie wymyka się spod skutecznej kontroli instancyjnej. Nie jest oczywiste, co było podstawą odrzucenia skargi. Nie jest oczywiste, czy Sąd I instancji uznał, że sądy dyscyplinarne nie są organami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej, czy uznał wyłącznie, że nie istnieje taki podmiot, jak Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej i na jakiej podstawie uznał, że to on był tym podmiotem, którego działania w zakresie udzielenia informacji publicznej domagała się skarżąca.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd działał w warunkach związania oceną prawną dokonaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 903/18. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ww. postanowieniu NSA stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia uniemożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest bowiem oczywiste, co było podstawą odrzucenia skargi. Nie jest oczywiste, czy Sąd I instancji uznał, że sądy dyscyplinarne nie są organami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej, czy uznał wyłącznie, że nie istnieje taki podmiot, jak Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej i na jakiej podstawie uznał, że to ten Sąd jest podmiotem, którego działania w zakresie udzielenia informacji publicznej domagała się skarżąca.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika więc z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym omawianej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie może być kwestionowane, że żądana informacja obejmująca odpowiedzi na pytania 1 - 13 wniosku z dnia 11 kwietnia 2017 r., ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. d u.d.i.p. Dotyczy bowiem danych związanych z przedmiotem działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz danych na temat załatwiania spraw przez tenże podmiot.

Kluczowe jednak w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie kwestii, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym czy posiada zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym - w klasycznym ujęciu - stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Niemniej jednak, również inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie obowiązków (art. 25 § 3 p.p.s.a.).

Tego rodzaju przepisem jest art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej.

Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z przepisów k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym.

Sąd dyscyplinarny izby notarialnej nie jest z pewnością organem samorządu notarialnego w znaczeniu ustrojowym, ale nie można odmówić mu takiego charakteru w znaczeniu funkcjonalnym. Przepis art. 27 ustawy Prawo o notariacie wskazuje, że organami izby notarialnej są walne zgromadzenie notariuszy izby oraz rada izby notarialnej. Ustawa nie wymienia wśród organów tego samorządu zawodowego sądów dyscyplinarnych. Niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, iż sądy dyscyplinarne izby notarialnej są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego notariuszy zajmującymi się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej.

Sądownictwo dyscyplinarne zawodu notariusza zostało przez ustawodawcę wyodrębnione ze struktury izb notarialnych i znajduje się poza kontrolą rad tych izb. Rady zapewniają obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych, nie mają jednak wpływu na działania tych jednostek. Biorąc zatem pod uwagę funkcję sądów dyscyplinarnych notariuszy należy stwierdzić, iż ich rolą jest rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania publiczne w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi także wątpliwości, że zawód notariusza, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego. Zestawiając to z kolei z władczymi uprawnieniami sądów dyscyplinarnych (decydowanie o możliwości dalszego wykonywania zawodu notariusza), sposobem powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego przewodniczącego i zastępców, należy przyjąć, że sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Tym samym nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem, że sąd dyscyplinarny izby notarialnej jest podmiotem mającym zdolność sądową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska warto powołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 684/15 (pub. CBOSA), w którym wskazano, że "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje wprost, że do udzielenia informacji publicznej są zobowiązane organy samorządów zawodowych. Przez organ należy rozumieć każdy podmiot, którego działanie lub zaniechanie zaskarżono. Z powyższego wyprowadzić należy, że - jeżeli podmiot wykonuje zadania publiczne, a otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest informacji tej udzielić i nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p. Stanowisko to, przyznające sądom dyscyplinarnym samorządów zawodowych zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczynanym na podstawie u.d.i.p. w zakresie ich orzeczeń jest szeroko w orzecznictwie prezentowane (por. orzeczenia: WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r., II SAB/Gd 86/16; WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., II SAB/Bk 70/15; WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2015 r., II SAB/GL 60/15; WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14 i z dnia 26 października 2015 r., II SAB/Op 56/15; WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 146/16; WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 570/14; WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15; WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Sz 67/15; NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OSK 652/16; NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). Należy też zaznaczyć, że zdolność sądowa podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości - podlegających kontroli sądowoadministracyjnej - sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15)".

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać trzeba, iż w sytuacji skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- w przypadku zakwalifikowania wnioskowanej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej, odmówić jej udostępnienia w przypadku niezaistnienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w rozumieniu w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dopiero brak podjęcia przez podmiot zobowiązany któregokolwiek z wyżej wymienionych działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia orzekania przez Sąd nie został rozpatrzony w formie przepisanej prawem. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej, reprezentowany przez Przewodniczącą tego Sądu, nie tylko bowiem nie udostępnił wnioskowanych informacji, nie wydał decyzji odmawiającej ich udostępnienia, lecz nawet nie przeanalizował treści wniosku i nie wypowiedział się, czy jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Oznacza to, iż skarżony podmiot pozostaje w bezczynności, co obligowało Sąd do orzeczenia jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zauważyć w tym miejscu należy, że bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej zawartej we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. z powodu niewykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sprawa zakończona wydaniem ww. uchwały była procedowana przez niewłaściwy podmiot, tj. Krajową Radę Notarialną, w sytuacji gdy we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako jego adresat, a następnie w skardze na bezczynność, został wskazany Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej. Uchwała ta nie mogła być zatem przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu.

Uznając, że w dacie wniesienia skargi Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej pozostawał w bezczynności względem ww. wniosku informacyjnego, Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, publ. OSP z 2015, nr 12, poz. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie.

W niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieprawidłowego przeświadczenia podmiotu zobowiązanego, że wniosek powinien zostać przekazany według właściwości do Krajowej Rady Notarialnej. Ta z kolei błędnie przejęła, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny - nie będący organem samorządu notarialnego w znaczeniu ustrojowym i nie posiadający osobowości prawnej - nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Błędna wykładnia przepisów prawa nie oznacza jednak, że bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskowała skarżąca.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. jak w pkt 4 wyroku. Zasądzając od Krajowej Rady Notarialnej zwrot poniesionych przez skarżącą koszów postępowania Sąd wziął pod uwagę treść art. 26 § 3 i art. 70 ustawy Prawo o notariacie.