Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 §4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151, art. 135, art. 6, art. 40 §2, art. 138 §1 pkt 1, art. 33 §4, art. 10 §1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 751/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 1810 (jeden tysiąc osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 751/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę [...] (Spółka) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŚWINB) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – uPb) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – K.p.a.), nakazał Spółce, jako inwestorowi, rozbiórkę trzech anten sektorowych [...] typ [...] o częstotliwości 1800 MHz wraz z modułami sterującymi i wspornikami, zamontowanych w grudniu 2014 r. na wysokości 47,5 m, oraz rozbiórkę nowego urządzenia sterującego zamontowanego u podstawy wieży, stanowiącej stację bazową telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], zlokalizowanej w [...], ul. [...], dz. nr [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji podano m. in., że na istniejącej wieży konstrukcji stalowej zamontowano dodatkowo 3 anteny sektorowe, a moc trzech anten istniejących zwiększono. Wykonane w grudniu 2014 r. roboty polegające na montażu dodatkowych anten oraz zwiększenie mocy anten istniejących nie zostały poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na rozbudowę, czy przebudowę istniejącej stacji bazowej, ani też zgłoszeniem robót budowlanych. Spółka wywodziła, że instalacja urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, o wysokości poniżej 3 m, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie organu powiatowego doszło jednak do rozbudowy stacji, co powodowało konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu inwestycji. Wykonanie robót bez wymaganej decyzji stanowiło samowolę budowlaną określoną w art. 48 uPb. Dalej zwrócono uwagę, że realizacja całej stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co przesądza o braku możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 uPb i konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych samowolnie robot budowlanych w oparciu o art. 48 ust. 1 uPb.

Pismem z dnia 4 maja 2016 r. M. J. określając się jako pełnomocnik Spółki złożył jej imieniem odwołanie od powyższej decyzji.

W wyroku przytoczono dalej, że ŚWINB wskazaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 pkt 2 uPb, po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał decyzję PINB w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podano m. in., że stanowisko organu I instancji było prawidłowe, a w konsekwencji prawidłowe było procedowanie w trybie art. 48 uPb. Skoro montaż anten na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za rozbudowę obiektu budowlanego, tj. za roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, i skoro takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie i prowadzenie właściwego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego PINB zasadnie stwierdził brak podstaw do umożliwienia legalizacji wykonanej rozbudowy z uwagi na niezgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w całości, a także zwrot kosztów postępowania od organu.

Strona skarżąca podniosła m. in., że organy obu instancji nie zwróciły uwagi, że odpis dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę M. J., znajdujący się w aktach sprawy zwiera adnotację, iż pełnomocnictwo to ma charakter czasowy, tzn. obowiązuje do końca grudnia 2015 r. Zatem od dnia 1 stycznia 2016 r., zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. zd. pierwsze, pisma w tym postępowaniu winny być doręczane stronie, a nie jej byłemu pełnomocnikowi. [...] Sp. z o.o. jest osobą prawną, zatem pisma adresowane do niej stosownie do treści art. 45 K.p.a. doręcza się wyłącznie w lokalu jej siedziby. Takie zachowanie organu II instancji uniemożliwiało Spółce podjęcie konkretnie wskazanych czynności procesowych oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji naruszyć miał też zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z treści art. 15 K.p.a., bowiem w kwestiach kluczowych dla rozstrzygnięcia, czyli kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych oraz ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ograniczył się jedynie do powoływania się na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach, bez uzasadnienia, dlaczego tezy wydane w odmiennych stanach faktycznych mogą mieć odniesienie do robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż chodziło tylko i wyłącznie o instalowanie anten sektorowych na istniejącym maszcie, bowiem zakres wykonanych robót był szerszy. W konsekwencji przeprowadzonych przez Spółkę prac polegających na umieszczeniu (obok istniejących elementów) anten sektorowych oraz okablowania tych urządzeń, co wynika z projektu przedłożonego przez inwestora, nie powstał jednak nowy obiekt budowlany (budowla) posadowiony na innym obiekcie budowlanym, ale doszło do rozbudowy istniejącego obiektu. Zdaniem sądu pierwszej instancji w szczególności nie może być mowy o samym instalowaniu urządzeń na stacji bazowej, skoro nawet z projektu wynikała konieczność prowadzenia innych prac, związanych m. in. z przeciąganiem okablowania anten oraz jego przyłączaniem do urządzeń zlokalizowanych u podnóża wieży. Doszło zatem do rozbudowy obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej – z uwagi na posiadane już przez obiekt budowlany elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości.

Dalej sąd wojewódzki wywodził, że z uwagi na posadowienie wskazanych dodatkowych elementów na istniejącym obiekcie budowlanym nie można pomijać zwiększenia ciężaru rozbudowanego masztu. Tego rodzaju obiekty mają swoją wytrzymałość, przez co organ musi mieć pewność, że rozbudowanie go o dalsze elementy nie naruszy wytrzymałości konstrukcji, jako całości i nie będzie stanowiło zagrożenia dla ludzi. Prawidłowym jest traktowanie tego rodzaju inwestycji jako rozbudowy i spojrzenie na nią, jako na konstrukcyjną całość, obejmującą elementy dotychczasowe oraz dodawane/dodane w terminie późniejszym. Stąd zasadne – w ocenie sądu pierwszej instancji – było objęcie takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co będzie wiązało się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego. Rozbudowa tego rodzaju obiektu nie była zatem zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym konieczne – zdaniem WSA w Gliwicach – było wdrożenie procedury naprawczej i ustalenie, czy inwestycja może być zalegalizowana, czy nie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia niezgodności inwestycji w postaci wieży telefonii komórkowej posadowionej w tym miejscu, którą rozbudowano, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była już przedmiotem wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2012 r., II SA/Gl 634/12, a ustalenia zawarte w cyt. wyroku należy podzielić. W kontekście powyższego wyroku, skoro sama wieża, jako obiekt budowlany, jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, to tym bardziej nie można uznawać, że dodatkowe elementy, o które została rozbudowana, są z planem miejscowym zgodne i winny podlegać legalizacji.

Zdaniem tegoż sądu, z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja, objęta zakresem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, miała miejsce później, niż budowa samej wieży telefonii komórkowej, stąd podlegała ona odrębnej procedurze naprawczej. Jej skutkiem musiał być z kolei nakaz rozbiórki obiektu, z uwagi na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym na analizowanym obszarze.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi dotyczących działania M. J. bez pełnomocnictwa, przyznając zarazem iż pełnomocnictwo znajdujące się w aktach faktycznie wygasało 31 grudnia 2015 r.. W ocenie sądu a quo jednak M. J. dalej był pełnomocnikiem, skoro tak się określał np. w piśmie procesowym i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skuteczności wniesienia odwołania pełnomocnik Spółki nie kwestionuje, przy czym od tej skuteczności zależy wyczerpanie toku instancji administracyjnej oraz możliwość rozpoznania skargi. Nie można było więc podzielić zarzutu skargi co do wadliwości doręczeń spowodowanych wygaśnięciem pełnomocnictwa.

WSA w Gliwicach nie podzielił dalszych zarzutów skargi, a dotyczących naruszeń przepisów procesowych odnoszących się do kwestii zasadności zawieszenia postępowania, pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ustalenia katalogu stron postępowania, a w konsekwencji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 "p.o.p.s.a." (z kontekstu i dalszych wywodów skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu) – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 Ppsa poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy obowiązującego prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola sądu pierwszej instancji, a także w poprzedzającym go postępowaniu w I instancji,

wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania, m. in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 40 § 2, art. 61 § 4, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w tym brak jednoznacznego wskazania zakresu orzeczonej rozbiórki, brak prawidłowego doręczania pism na adres Spółki czy wszczęcie postępowanie w innej sprawie, niż decyzja nakazująca rozbiórkę;

art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewystarczające wyjaśnienie "z uzasadnieniu decyzji", dlaczego zdaniem sądu pierwszej instancji zakres wykonanych robót budowlanych należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu, na którym były wykonywane, w tym jakie parametry charakterystyczne miałyby ulec zmianie wskutek wykonania tych prac;

art. 153 Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a. z uwagi na błędne przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego były związane stanowiskiem sądu wyrażonym w innym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i nie miały obowiązku samodzielnie ocenić zgodności wykonanych robót z "zapisami" uchwały nr XXXVII/346/2009 Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Rudy i Ruda Kozielska w gminie Kuźnia Raciborska (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 111, poz. 2408 z 2009 r., MPZP), podczas gdy ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego wiąże organy wyłącznie w danej sprawie;

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269 ze zm., prawidłowo należało powołać się na Dz. U. z z 2016 r., poz. 1066, ze zm., Pusa – uwaga Sądu) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest "nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej", gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji WSA w Gliwicach oddalił skargę złożoną przez Spółkę;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa – naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 uPb poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy roboty

budowlane, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale jako instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

7. art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez Spółkę "na tej lokalizacji" ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, których wysokość nie przekroczyła 3 m, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania;

8. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 uPb, poprzez zastosowanie, czyli nakazanie rozbiórki trzech anten sektorowych [...] typ [...] o częstotliwości 1800 MHz wraz z modułami sterującymi i wspornikami oraz rozbiórkę nowego urządzenia sterującego zamontowanego u podstawy wieży w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do rozbudowy budowli, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę,

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o:

rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, na podstawie przepisu art. 185 § 1 Ppsa,

zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 Ppsa.

Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła stan faktyczny sprawy, a następnie rozwinęła sformułowane w petitum zarzuty kasacyjne. W pierwszej kolejności nie zgodzono się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, jakoby prawidłowo organy doręczały pisma byłemu pełnomocnikowi Spółki, skoro w aktach nie istnieje żaden dokument, z którego należałoby wywodzić, że M. J. po dniu 31 grudnia 2015 r. był pełnomocnikiem strony w sprawie. Decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w innym przedmiocie, niż przedmiot postępowania wywołanego zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Sąd wojewódzki wadliwie ponadto miał zaaprobować brak wskazania w decyzji o rozbiórce szczegółowego określenia zakresu tego nakazu.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego brakuje jakiegokolwiek wywodu prawnego odnośnie własnej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania z postanowieniami MPZP. Jej zdaniem nie jest prawidłowe powoływanie się w tym zakresie na ocenę prawną dokonaną przez sąd administracyjny w innej sprawie, tj. o sygn. akt II SA/Gl 634/12, która dotyczyła pozwolenia na budowę.

Zakwestionowano prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w świetle wymogów, o jakich mowa w art. 141 § 4 Ppsa.

Dalej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że roboty budowlane, co do których prowadzone było postępowanie, polegały na instalacji urządzeń o wysokości nie przekraczającej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, gdyż znajdowało oparcie w treści normy art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb, zgodnie z którymi podlega zgłoszeniu instalacja urządzeń, których wysokość przekracza 3 m, a urządzenia na tej lokalizacji nie przekraczały tej wysokości.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie sposób uznać więc stanowiska WSA w Gliwicach, iż zakres prac wyczerpuje znamiona rozbudowy obiektu budowlanego, za uzasadnione, a tym samym uznanie za prawidłowe decyzji obu instancji w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki tych urządzeń. Analizę tego zagadnienia autor skargi kasacyjnej opatruje obszernymi przykładami zaczerpniętymi z judykatury oraz piśmiennictwa, które mają wzmacniać argumentację skarżącej kasacyjnie strony.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest jednak zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 Ppsa może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Zasadnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., II OSK 457/12 (CBOSA.nsa.gov.pl), wskazano, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W przywołanym wyroku wskazywano na liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, za jedną z nich uznaje się np. "nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi". Żadnych z tych uchybień nie sposób przypisać zaskarżonemu wyrokowi. WSA w Gliwicach poprawnie zrekapitulował stan sprawy, zapadłe w postępowaniu administracyjnym decyzje oraz stanowiska stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a następnie klarownie wyłożył powody, dla których uznał, że skarga Spółki została przezeń oceniona jako nieuzasadniona, co w konsekwencji prowadziło do jej oddalenia. Sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Polemika Spółki z oceną sądu pierwszej instancji odnośnie kwalifikacji wykonanych robót, subiektywne przekonanie strony skarżącej o niedostatku merytorycznej argumentacji sądu wojewódzkiego w tym względzie nie może prowadzić do innego wniosku, niż ten, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa uznać trzeba za chybiony.

B. Uzasadniony za to jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 6, art. 40 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 151 Ppsa w zakresie, w jakim oddalając skargę Spółki, WSA w Gliwicach nie dostrzegł naruszenia powyższych przepisów Kodeksu.

Bezsporne jest, że strona skarżąca kasacyjnie jest osobą prawną, takie strony przeto działać muszą przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z dalszych przepisów tego Kodeksu (art. 34 § 2 i § 3) wynika, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z treści art. 33 § 4 K.p.a. wynika, że tylko "w sprawach mniejszej wagi" organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Treść tego ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że takie dorozumiane pełnomocnictwo jest dopuszczalne w szczególnych przypadkach i z pewnością nie obejmuje sytuacji, gdy stroną jest osoba prawna, tak jak w realiach kontrolowanej sprawy.

Bezsporne jest także, co zresztą przyznał sąd a quo, że pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę M. J. wygasało w dniu 31 grudnia 2015 r. Oznacza to, że po tej dacie PINB winien wezwać Spółkę o udzielenie M. J. nowego pełnomocnictwa lub procedować z udziałem samej Spółki, względnie innego ustanowionego przez tę stronę pełnomocnika. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że wystarczyło w takiej sytuacji, iż M. J. w korespondencji do organów określał się jako pełnomocnik Spółki, skoro aktualnego – skutecznego po dniu 31 grudnia 2015 r. pełnomocnictwa do działania imieniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie przedstawił. W konsekwencji wadliwe było doręczanie M. J., traktowanemu jako pełnomocnik Spółki, wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji. Nie mogły także odnieść skutku jego oświadczenia formułowane w kolejnych pismach procesowych. Z przepisu art. 40 § 2 K.p.a. zd. 1 wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro jednak z treści pełnomocnictwa udzielonego M. J. przez Spółkę wynikało, że stało się ono bezskuteczne po dniu 31 grudnia 2015 r., to i późniejsze doręczanie mu decyzji nie mogło oznaczać zgodnego z prawem ich doręczania względem Spółki. Naruszając w/w przepis odnośnie sposobu doręczania decyzji stronie PINB naruszył zasadę ogólną z art. 6 K.p.a., zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, utrzymując zaś w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro pozostawił w obrocie prawnym decyzję wydaną w postępowaniu, w którym strona tego postępowania nie była prawidłowo reprezentowana.

C. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb rozpoznania skargi, to zaś pozwalało ją rozpoznać na zasadzie art. 188 Ppsa w ten sposób, że uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa podlegać muszą decyzje wydane przez organy obu instancji, jako iż doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., skoro nie uwzględniając faktu wygaśnięcia pełnomocnictwa, nie zapewniono Spółce prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

D. Pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia tak przepisów procesowych, jak i prawa materialnego w tej sytuacji są przedwczesne, skoro organ powiatowy raz jeszcze w sposób przewidziany przepisami K.p.a., mającymi charakter bezwzględnie obowiązujący, winien – zapewniając Spółce prawidłowy sposób udziału w postępowaniu – rozstrzygnąć sprawę.

E. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 Ppsa.