Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1389/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust.1,
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 89 ust.1, art. 90, art. 91, art. 211 ust.114, art. 212 ust.1 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 21 sierpnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 sierpnia 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.), art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), art. 518 § 1 pkt 3 oraz art. 720 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121), a także art. 89 ust. 1, art. 90, art. 91, art. 211 ust. 1 i 4 oraz art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), po rozpoznaniu uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 21 lipca 2014 r. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego w formie subrokacji faktur na zadanie inwestycyjne pn. "Remont (odnowa) dróg powiatowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" wraz z umową uzupełniającą, orzekło nieważność badanej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że powyższą uchwałą Rada Powiatu [...] postanowiła wyrazić zgodę na zaciągnięcie zobowiązania finansowego do kwoty 2.999.798 zł (po sprostowaniu 2.999.835 zł) w formie subrogacji (błędnie nazwanej w uchwale "subrokacją") na spłatę wymienionych w uchwale faktur. W uzupełnieniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału, w dniu 4 sierpnia 2014 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej przesłano Umowę o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu zawartą w dniu 23 lipca 2014 r. pomiędzy powiatem [...] a "A" S.A. z siedzibą w Ł., a także zawarte między ww. stronami w tym samym dniu Porozumienie nr [...] w sprawie restrukturyzacji zobowiązań.

Na podstawie powyższych dokumentów, tj. Umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu oraz Porozumienia nr [...] w sprawie restrukturyzacji zobowiązań ustalono, że "A" S.A. zobowiązała się do spłaty długu powiatu [...] wobec wskazanych wierzycieli w kwocie 2.461.988,68 zł na zasadach określonych w art. 518 § 1 pkt 3 k.c. Jednocześnie ww. Spółka przekazała na rachunek bankowy powiatu [...] kwotę w łącznej wysokości 2.461.988,68 zł. Na podstawie Porozumienia powiat zobowiązał się do zwrotu Spółce ww. kwoty 2.461.988,68 zł oraz do zapłaty na jej rzecz prowizji w wysokości 49.239,77 zł oraz odsetek w łącznej wysokości 537.845,98 zł. Ustalono również, że w przypadku nieuregulowania należności w terminie Spółka może naliczać odsetki w wysokości 1,5-krotności stopy odsetek ustawowych, nie więcej niż odsetki maksymalne. Na zabezpieczenie spłaty ww. należności powiat wystawił weksel własny in blanco wraz z deklaracją wekslową.

Wskazane powyżej okoliczności wynikające z zawartej Umowy oraz Porozumienia, w ocenie Kolegium Izby, potwierdzają, że przekazana na rachunek powiatu (z obowiązkiem zwrotu) kwota 2.461.988,68 zł przez "A" S.A. wypełnia w rzeczywistości znamiona umowy pożyczki, o której mowa w art. 720 § 1 k.c. Jednocześnie okoliczności te uniemożliwiają, zdaniem organu, zakwalifikowanie dokonanej czynności jako subrogacji ustawowej, o której mowa w art. 518 § 1 pkt 3 k.c.

Zdaniem organu nadzoru z zawartej Umowy oraz Porozumienia w żaden sposób nie wynika cel subrogacji (zabezpieczenie osoby trzeciej, która spłaca wierzyciela), jaki związany jest z instytucją podstawienia. Wręcz przeciwnie, strony nie odniosły się ani w treści Umowy, ani Porozumienia do jakichkolwiek szczególnych warunków umów, z których wynikały wierzytelności (w tym w zakresie ewentualnych zabezpieczeń), a dodatkowo przewidziały wystawienie weksla in blanco jako zabezpieczenie roszczeń Spółki wynikających z Porozumienia, co potwierdza, że wolą stron nie było wstąpienie przez Spółkę w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz powołanie nowego stosunku zobowiązaniowego, na podstawie którego powiat otrzymałby określone środki pieniężne z obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami i prowizją.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że warunkiem skutecznego podstawienia w przypadku, o którym mowa w art. 518 § 1 pkt 3 k.c, jest okoliczność, by osoba trzecia działała w celu wstąpienia w prawa wierzyciela. W analizowanym przypadku (wynikającym z pkt 3 § 1 art. 518 k.c.) mamy do czynienia z tzw. konwersją długu, czyli przemianą jednego długu na inny. Podstawą konwersji zawsze jest stosunek łączący dłużnika z nowym wierzycielem.

Nawet zatem, gdyby uznać skuteczność zastosowania instytucji subrogacji ustawowej w niniejszej sprawie, to powyższe nie wykluczałoby, że strony przed dokonaniem aktu podstawienia zawarły umowę pożyczki, skoro podstawą konwersji jest istnienie zobowiązania pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią.

Wszystkie powyżej wskazane okoliczności, w ocenie Kolegium, przemawiają za tym, aby uznać łączącą powiat [...] i "A" S.A. umowę za umowę pożyczki.

Uznanie, że badana uchwała nie spełnia warunków subrogacji ustawowej wynika również z zasady, że nabycie wierzytelności następuje do wysokości dokonanej zapłaty. Skoro Spółka przekazała na rzecz powiatu środki w kwocie 2.461.988,68 zł, to tylko i wyłącznie do takiej wysokości mogła nabyć wierzytelność. W treści uchwały wskazano natomiast, że zobowiązanie z tytułu subrogacji nie może przekroczyć kwoty 2.999.835 zł (po sprostowaniu), co odpowiada sumie należności głównej (2.461.988,68 zł) oraz odsetek (537.845,98 zł).

Fakt nieodwołania się w badanej uchwale do umowy pożyczki, w tym brak powołania się na odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w ocenie Kolegium Izby, stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów prawnych, a w szczególności ustawy o finansach publicznych.

Kolegium Izby wskazało, że z treści uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu powiatu [...] na 2014 r. wynika, iż Rada Powiatu ustaliła planowaną nadwyżkę budżetu w wysokości 2.179.108 zł oraz limit zaciągania zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów krótkoterminowych w kwocie 3.000.000 zł na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu powiatu, a także upoważniła Zarząd do samodzielnego zaciągania w roku 2014 zobowiązań do kwoty 5.000.000 zł.

Z treści podjętej uchwały z dnia 21 lipca 2014 r. w sprawie zmian budżetu oraz uchwały budżetowej na 2014 r. i dokonanej analizy tych zmian wynika także, że dokonano m.in. szeregu przesunięć w dochodach jak i wydatkach budżetowych (dot. remontu dróg powiatowych na kwotę 2.461.988 zł). W wyniku dokonanych przesunięć planowany po zmianach deficyt budżetowy w kwocie 2.031.215 zł nie uległ zmianie.

Pomimo podjęcia kwestionowanej uchwały w budżecie powiatu nie uwidoczniono przychodów z tytułu zaciągniętej pożyczki, nie zmieniono także limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz związanego z nim upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny Kolegium Izby stwierdziło, że badana uchwała dotknięta jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa.

Kolegium Izby przywołując treść art. 89, art. 90, art. 91, art. 211 i 212 ustawy o finansach publicznych wskazało, że Rada Powiatu podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego (pożyczki), nie wykazała przychodu oraz nie przewidziała limitu zobowiązań z tego tytułu, jak również nie udzieliła odpowiedniego upoważnienia dla Zarządu do zaciągnięcia tego zobowiązania.

Organ wyjaśnił ponadto, że uchwała w sprawie zaciągnięcia pożyczki nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania przez jednostkę takiego zobowiązania. Nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały o zaciągnięciu pożyczki, która nie ma umocowania w uchwale budżetowej, a konkretnie w limitach planowanych do zaciągnięcia i planowanych przychodach z tego tytułu. Możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki zdeterminowana jest zatem wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów związanych z tą pożyczką.

Co więcej, z treści badanej uchwały wynika, że zaciągnięte na jej podstawie zobowiązanie finansowe nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 1 i 90 ustawy o finansach publicznych, co potwierdza, że uchwała została podjęta z naruszeniem tych przepisów.

Jednocześnie Kolegium wskazało również na naruszenie w niniejszej sprawie art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika obowiązek uzyskania przez zarząd jednostki opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, o którą należało wystąpić w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 ustawy o finansach publicznych. O taką opinię Zarząd Powiatu nie wystąpił do Izby.

Ponadto w podstawie prawnej badanej uchwały powołano art. 12 pkt 4 oraz pkt 8 lit. e ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl których do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej, a także podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę.

Zdaniem Kolegium Izby powyższe przepisy nie będą miały zastosowania w niniejszym przypadku nie tylko z powodu omówionych wyżej okoliczności (celem zarówno podjęcia uchwały, jak i zawarcia Umowy i Porozumienia, było zaciągnięcie pożyczki), ale także z uwagi na treść cytowanych przepisów, a w szczególności art. 12 pkt 8 lit. e ustawy o samorządzie powiatowym, który wprost odnosi się do zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji, a nie restrukturyzacji zadłużenia związanego z już trwającą (lub zakończoną) inwestycją. Wskazane zatem przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej podjętej uchwały.

Końcowo organ nadzoru zwrócił także uwagę, że z analizy sprawozdań wykonania budżetu za I półrocze br. wynika, że nadwyżka budżetu wyniosła 2.102.115,93 zł, a stan wolnych środków na dzień 30 czerwca 2014 roku wynosił 6.965.789,83 zł. Wątpliwość budzi zatem zasadność zaciągnięcia zobowiązania finansowego na podstawie badanej uchwały, skoro powiat posiadał wolne środki, a wskutek zawartej Umowy i Porozumienia budżet powiatu zostaje dodatkowo obciążony odsetkami i prowizją w łącznej wysokości 587.085,75 zł.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. przepisów art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. przepisów art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3. przepisów art. 89 ust. 1, art. 90, art. 91, art. 211 ust. 1 i 4 oraz art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu autor skargi nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium podniósł, że należy odróżnić treść samej uchwały od jej wykonania. Zaskarżona uchwała zarzuca w istocie niewłaściwe wykonanie uchwały Rady Powiatu. Skarżąca nie podziela stanowiska organu nadzoru, że w rzeczywistości doszło w sprawie do zawarcia umowy pożyczki. Niemniej jednak uszło z pola widzenia Kolegium rozróżnienie kompetencji poszczególnych organów powiatu i odróżnienie kompetencji uchwałodawczej Rady Powiatu i Zarządu Powiatu. Doprowadziło to do mylnego wniosku, że uchwała Rady stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów prawnych, a w szczególności ustawy o finansach publicznych. Nie można, zdaniem skarżącej, czynić Radzie Powiatu zarzutu podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania w formie subrogacji w sytuacji kiedy jest to dopuszczalne prawem. Zarzuty Kolegium nie dotyczą w ogóle tej kwestii, koncentrując się na wykonaniu uchwały Rady.

Przechodząc do zarzutu, że w rzeczywistości doszło w sprawie do zawarcia umowy pożyczki, autor skargi wskazał, że umowa subrogacji polega na dokonaniu płatności za wskazane przez dłużnika zobowiązania. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że w przedmiotowej sprawie zastosowano inną dopuszczalną konstrukcję, opartą o przelew na rachunek dłużnika (powiatu). Na podstawie umowy powiat zobowiązał się do dokonania przelewu wypłaconej przez "A" S.A. kwoty na rachunki bankowe wierzycieli powiatu. Z chwilą dokonania zapłaty "A" S.A. wstępuje w prawa wierzyciela do wysokości dokonanej zapłaty (art. 518 § 1 pkt 3 k.c.). Przelew środków przez "A" S.A. z tytułu spłaty zadłużenia na rachunek powiatu miał jedynie charakter techniczny, a powiat zobowiązany był wykorzystać przelane środki wyłącznie do dokonania spłaty zadłużenia na rachunki wierzycieli. Zobowiązanie zachowało więc swój pierwotny charakter, zmienił się natomiast wierzyciel. Kolejnym krokiem było zawarcie porozumienia z "A" S.A. w sprawie spłaty zobowiązań powiatu, określające warunki na jakich powiat będzie dokonywać płatności na rzecz "A" S.A.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej w dalszej części "P.p.s.a" - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady powiatu objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 79 ust. 1 ww. ustawy określono, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym.

Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały.

Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dlatego rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady powiatu, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przechodząc do kwestii merytorycznych na wstępie przypomnienia wymaga, że uchwałą, której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, Rada Powiatu postanowiła wyrazić zgodę na zaciągnięcie zobowiązania finansowego do kwoty 2.999.798 zł (sprostowana do kwoty 2.999.835 zł) w formie subrogacji na spłatę wymienionych w uchwale faktur. W aktach sprawy znajduje się Umowa o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu zawarta w dniu 23 lipca 2014 r. pomiędzy powiatem [...] a "A" S.A. z siedzibą w Ł., a także zawarte między ww. stronami w tym samym dniu Porozumienie w sprawie restrukturyzacji zobowiązań.

Na podstawie powyższych dokumentów organ nadzoru ustalił, że "A" S.A. zobowiązała się do spłaty długu powiatu [...] wobec wskazanych wierzycieli w kwocie 2.461.988,68 zł na zasadach określonych w art. 518 § 1 pkt 3 k.c. Jednocześnie ww. Spółka przekazała na rachunek bankowy powiatu [...] kwotę w łącznej wysokości 2.461.988,68 zł. Na podstawie ww. Porozumienia powiat zobowiązał się do zwrotu Spółce ww. kwoty 2.461.988,68 zł oraz do zapłaty na jej rzecz prowizji w wysokości 49.239,77 zł oraz odsetek w łącznej wysokości 537.845,98 zł. Ustalono również, że w przypadku nieuregulowania należności w terminie Spółka może naliczać odsetki w wysokości 1,5-krotności stopy odsetek ustawowych, nie więcej niż odsetki maksymalne. Na zabezpieczenie spłaty ww. należności powiat wystawił weksel własny in blanco wraz z deklaracją wekslową.

Wskazane powyżej okoliczności wynikające z zawartej Umowy oraz Porozumienia, w ocenie Sądu, potwierdzają przyjęte przez organ nadzoru stanowisko, że przekazana na rachunek powiatu (z obowiązkiem zwrotu) kwota 2.461.988,68 zł przez "A" S.A. wypełnia w rzeczywistości znamiona umowy pożyczki, o której mowa w art. 720 § 1 k.c.

Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem 720 § 1 k.c.: Przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.

Pożyczka jest zatem umową, przy której dochodzi do zmian w obrębie prawa własności przedmiotu umowy. Umowa pożyczki jest umową konsensualną, dwustronnie zobowiązującą. O konsensualnym charakterze pożyczki przesądza fakt, że dochodzi ona do skutku przez samo porozumienie się stron. Obowiązek wydania przedmiotu pożyczki, jaki ciąży na pożyczkodawcy, jest konsekwencją uprzednio zawartego porozumienia w tej sprawie. Obowiązkowi pożyczkodawcy do przeniesienia własności przedmiotu umowy na pożyczkobiorcę odpowiada obowiązek zwrotu, czyli przeniesienia przez pożyczkobiorcę na pożyczkodawcę przedmiotu umowy, powiększonego o ewentualne wynagrodzenie ustalone w umowie. Umowa pożyczki zobowiązuje pożyczkodawcę do przeniesienia własności przedmiotu pożyczki na pożyczkobiorcę, zaś samo wydanie przedmiotu pożyczki może nastąpić w dowolny sposób, byle pożyczkobiorca miał możność swobodnego dysponowania czy to pieniędzmi, czy rzeczami będącymi przedmiotem umowy.

Umowa pożyczki w swojej treści powinna wskazywać strony umowy z określeniem ich roli w tym stosunku oraz przedmiot pożyczki. Przedmiotowo istotnym elementem umowy pożyczki jest obowiązek zwrotu pożyczki. Bez tego elementu nie ma umowy pożyczki (wyrok SN z 8 grudnia 2000 r., I CKN 1040/98). W sytuacji gdy przedmiotem są pieniądze, wystarczy wskazanie wielkości pożyczki, a w odniesieniu do rzeczy oznaczonych gatunkowo - należy określić ich rodzaj i ilość. Sama nazwa umowy nie musi jeszcze przesądzać jej charakteru. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że wbrew terminologii przyjętej przez strony, uprawniony organ może ustalić typ czynności prawnej zawiązanej przez strony (wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 1997 r., III SA 1184/95).

Przytoczone okoliczności faktyczne i prawne potwierdzają ustalenia Kolegium, że strony zawarły umowę pożyczki. Jednocześnie okoliczności te uniemożliwiają zakwalifikowanie dokonanej czynności jako subrogacji ustawowej, o której mowa w art. 518 § 1 pkt 3 k.c., zgodnie z którym: Osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością wyrażona na piśmie.

Z zacytowanego przepisu wynika, że warunkiem wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela jest spłacenie tegoż wierzyciela przez osobę trzecią. Potwierdzeniem powyższego jest treść § 3 art. 518 k.c., który również wskazuje na fakt spłacenia wierzyciela przez osobę trzecią. Warunku powyższego nie spełnia jednak dokonana w niniejszym przypadku transakcja, która zakładała przekazanie środków pieniężnych wyłącznie powiatowi (jako dłużnikowi) celem zapłaty wierzycielom należnych im kwot. Ponadto cytowany przepis zakłada, że nabycie wierzytelności następuje do wysokości dokonanej zapłaty. Elementem subrogacji ustawowej nie mogłaby być zatem ustalona w niniejszej sprawie prowizja, a także odsetki w kwocie 537.845,98 zł, skoro nie zostały one zapłacone przez Spółkę, a należą się jej wyłącznie z tytułu zawarcia Umowy oraz Porozumienia.

Cechą podstawienia jest również to, że w jego wyniku następuje zmiana wierzyciela, lecz wierzytelność na skutek jej spłacenia (przez osobę trzecią) nie wygasa, lecz trwa nadal ze zmienionym podmiotem po stronie wierzyciela. Co więcej - jest to ta sama wierzytelność, jaka przysługiwała wierzycielowi przed spłatą, a osobie trzeciej przysługują te same zarzuty co wierzycielowi.

Celem subrogacji ustawowej jest zabezpieczenie osoby trzeciej, która spłaca wierzyciela. Wraz ze spłaconą wierzytelnością osoba trzecia nabywa bowiem również prawa akcesoryjne z nią związane, takie jak hipoteka, zastaw, czy poręczenie. Jeśli kodeks cywilny nie przewidywałby takiej instytucji, zapłata przez osobę trzecią prowadziłaby do wygaśnięcia długu, lecz osobie trzeciej służyłyby tylko roszczenia wynikające z treści stosunku, na podstawie którego świadczyła lub z bezpodstawnego wzbogacenia.

Z zawartej Umowy oraz Porozumienia w żaden sposób nie wynika powyższy cel, jaki związany jest z instytucją podstawienia. Wręcz przeciwnie, strony nie odniosły się ani w treści Umowy, ani Porozumienia do jakichkolwiek szczególnych warunków umów, z których wynikały wierzytelności (w tym w zakresie ewentualnych zabezpieczeń), a dodatkowo przewidziały wystawienie weksla in blanco jako zabezpieczenie roszczeń Spółki wynikających z Porozumienia, co potwierdza, że wolą stron nie było wstąpienie przez Spółkę w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz powołanie nowego stosunku zobowiązaniowego, na podstawie którego powiat otrzymałby określone środki pieniężne z obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami i prowizją.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że warunkiem skutecznego podstawienia w przypadku, o którym mowa w art. 518 § 1 pkt 3 k.c, jest okoliczność, by osoba trzecia działała w celu wstąpienia w prawa wierzyciela - istnienie takiego celu jest wręcz warunkiem koniecznym nabycia wierzytelności. W analizowanym przypadku (wynikającym z pkt 3 § 1 art. 518 k.c.) mamy do czynienia z tzw. konwersją długu, czyli przemianą jednego długu na inny. Podstawą konwersji zawsze jest stosunek łączący dłużnika z nowym wierzycielem.

Nawet zatem, gdyby uznać skuteczność zastosowania instytucji subrogacji ustawowej w niniejszej sprawie, to powyższe nie wykluczałoby, że strony przed dokonaniem aktu podstawienia zawarły umowę pożyczki, skoro podstawą konwersji jest istnienie zobowiązania pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią.

Wszystkie powyżej wskazane okoliczności przemawiają za tym, aby uznać łączącą powiat i "A" S.A. umowę za umowę pożyczki. Zgodnie bowiem z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1), a ponadto w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2).

Powyższe ustalenie ma bezpośrednie przełożenie na treść uchwały, której nieważność stwierdzono, a która już w tytule odwołuje się do odrębnego stosunku, który będzie łączył strony (w tytule użyto sformułowania "wraz z umową uzupełniającą"). Zawarta Umowa i Porozumienie odzwierciedlają także treść uchwały nie tylko poprzez odwołanie się do subrogacji, ale także co do terminów i kwot podlegających spłacie w najbliższych latach (w zakresie kwoty należności głównej oraz odsetek). Związek i wpływ uchwały na Umowę oraz Porozumienie jest jednoznaczny i niewątpliwy. Wobec powyższego należy, za Kolegium Izby, uznać, że przedmiotem ww. uchwały było wyrażenie de facto zgody na zaciągnięcie pożyczki.

Uznanie, że badana uchwała nie spełnia warunków subrogacji ustawowej wynika również z przywołanej wyżej zasady, że nabycie wierzytelności następuje do wysokości dokonanej zapłaty. Skoro Spółka przekazała na rzecz powiatu środki w kwocie 2.461.988,68 zł, to tylko i wyłącznie do takiej wysokości mogła nabyć wierzytelność. W treści uchwały wskazano natomiast, że zobowiązanie z tytułu subrogacji nie może przekroczyć kwoty 2.999.835 zł (po sprostowaniu), co odpowiada sumie należności głównej (2.461.988,68 zł) oraz odsetek (537.845,98 zł).

W ocenie Sądu w tak przedstawionym stanie faktycznym uzasadnione jest stwierdzenie organu nadzoru, że fakt nieodwołania się w badanej uchwale do umowy pożyczki, w tym brak powołania się na odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiło próbę obejścia obowiązujących przepisów prawnych, a w szczególności ustawy o finansach publicznych a przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że pomimo podjęcia spornej uchwały w budżecie powiatu nie uwidoczniono przychodów z tytułu zaciągniętej pożyczki, nie zmieniono także limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz związanego z nim upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania.

Z treści art. 89 ust. 1 i 90 ustawy o finansach publicznych wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t,

finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.,

spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,

wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, ujęte w ramach przedsięwzięć określonych w wieloletniej prognozie finansowej (przy czym zaciągnięcie zobowiązania może nastąpić w państwowym funduszu celowym, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi).

Zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała budżetowa jest aktem normatywnym, stanowiącym - stosownie do dyspozycji art. 211 ust. 4 cyt. ustawy - podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nakłada natomiast formalne i merytoryczne ograniczenie w zaciąganiu zobowiązań j.s.t i dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej.

Limit zobowiązań, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy nie zawiera tego limitu (mimo ustawowego wymogu), to jednostka ta nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 400/07). Powyższe dotyczy również przypadku wykorzystania limitu w trakcie roku budżetowego.

Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego (pożyczki), nie wykazała przychodu oraz nie przewidziała limitu zobowiązań z tego tytułu, jak również nie udzieliła odpowiedniego upoważnienia dla Zarządu do zaciągnięcia tego zobowiązania.

Natomiast wskazania wymaga, że uchwała w sprawie zaciągnięcia pożyczki nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania przez jednostkę takiego zobowiązania. Nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały o zaciągnięciu pożyczki, która wprawdzie ma umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym), ale nie ma umocowania w uchwale budżetowej, a konkretnie w limitach planowanych do zaciągnięcia zobowiązań i planowanych przychodach z tego tytułu. Możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki zdeterminowana jest zatem wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów związanych z tą pożyczką.

Co więcej, z treści uchwały wynika, że zaciągnięte na jej podstawie zobowiązanie finansowe nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art. 89 ust. 1 i 90 ustawy o finansach publicznych, co potwierdza, że uchwała została podjęta z naruszeniem tych przepisów.

Słusznie wskazało również Kolegium na naruszenie w niniejszej sprawie art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika obowiązek uzyskania przez zarząd jednostki opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, o którą należało wystąpić w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 ustawy o finansach publicznych. O taką opinię Zarząd Powiatu nie wystąpił w niniejszej sprawie.

Wskazania wymaga także, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 12 pkt 4 oraz pkt 8 lit. e ustawy o samorządzie powiatowym nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie nie tylko z powodu omówionych wyżej okoliczności (celem zarówno podjęcia uchwały, jak i zawarcia Umowy i Porozumienia, było zaciągnięcie pożyczki), ale także z uwagi na treść ww. przepisów, który wprost odnoszą się do zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji, a nie restrukturyzacji zadłużenia związanego z już trwającą (lub zakończoną) inwestycją.

Reasumując w ocenie Sądu opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uzasadniona w niniejszej sprawie jest konkluzja Kolegium Izby, że sporna uchwała, odwołując się do pojęcia subrogacji a nie pożyczki, miała na celu zaciągnięcie zobowiązań z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów (cel pożyczki – art. 89 i 90 ustawy o finansach publicznych, jej limit i uwzględnienie w budżecie – art. 91 ust. 1 i 212 ust. 1 pkt 6 tej ustawy oraz obowiązek uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości jej spłaty – art. 91 ust. 2 ustawy).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.