Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1002/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2, art. 225
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi V. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz V. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego V. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 10 listopada 2015 roku, pod pozycją [...]. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzja z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania V. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu, przewidzianej do realizacji na fragmencie działki nr ewid. 164 oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 203/1, w obrębie [...] w Ł. przy ul. A 11. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję V. L. (właściciel działki nr ewid. 163) wniósł odwołanie domagając się uchylenia w całości tejże decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i treść przepisów regulujących postępowanie w sprawie warunków zabudowy wskazując następnie, iż Prezydent Miasta Ł. wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. A) W ocenie Kolegium, tak określony obszar analizowany jest wystarczający dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu, gdyż ten teren stanowi obszar reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powołanej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Jak następnie wskazało Kolegium, kontynuacja funkcji nie jest jednakże jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sprawie, przeprowadzona analiza zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr 164 pozwoliła na ustalenie wymaganych cech i parametrów przyszłej zabudowy, czyli nieprzekraczalnej linii zabudowy (od strony ul. A, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. A 9 i 17), wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki (od 0,28 do 0,36), szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego i warsztatowego (od 8 m do 12,3 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w tym okapu (do II kondygnacji, od 5,8 m do 7 m, w tym parter i poddasze użytkowe) oraz geometrii dachu (dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokość kalenicy od 6 m do 7,5 m).

Przechodząc do szczegółowej analizy pozostałych cech i parametrów przyszłej inwestycji organ odwoławczy wskazał należy, że z analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy od strony ul. A jest zróżnicowana, bowiem budynki zlokalizowane są w różnych odległościach od granicy z działką drogową, tj. od 3 m do 15,5 m. W ocenie organu orzekającego dla planowanego budynku zasadnym było wyznaczenie tej linii jako przedłużenie linii zabudowy na działkach przy ul. A 9 i 17. Bezspornym jest bowiem, że wzdłuż ul. A istnieją budynki sąsiadujące ze sobą bezpośrednio i zlokalizowane w jednej linii (ul. A 5 i 7), tym samym zgoda na lokalizację planowanego budynku w jednej linii z obiektem na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (ul. A 9), w ocenie Kolegium, nie tylko pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, ale także nie stanowi zagrożenia dla istniejącego ładu przestrzennego.

Natomiast, w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy organ podkreślił, że został on wyznaczony stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,23, a przyjęty w decyzji wskaźnik w wysokości od 0,28 do 0,36 ustalony został na podstawie wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, który zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,36. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala na określenie tego parametru zabudowy, gdy wynika to z analizy. W sprawie, zdaniem Kolegium, zaistniała taka sytuacja, gdyż ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje do wielkości występującej w obszarze analizowanym, ale także nie przekracza maksymalnej jego wielkości w tym obszarze. Minimalna jego wielkość odpowiada wskaźnikowi powierzchni zabudowy już istniejącej na działce nr 164, zaś maksymalna – równa jest największemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji, prawidłowo uwzględnił fakt, że na inwestowanej działce istnieje już zabudowa. Mimo więc, że terenem inwestycji jest tylko część tej działki, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy został określony w decyzji łącznie w stosunku do całej działki, a nie tylko do jej części będącej terenem inwestycji. W ocenie Kolegium ustalona w ten sposób wielkość daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy.

Uwzględniając, że tak ustalony parametr nie pozwala na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, a organ jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy co do rodzaju inwestycji, ale nie jest związany wskazanymi poszczególnymi parametrami technicznymi. Parametry te będą mogły być dokładnie ustalone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy, niekiedy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Kontynuując organ wskazał, iż § 6 ust. 1 rozporządzenia reguluje kwestię określenia szerokości elewacji frontowej. W sprawie podstawę do określenia tego parametru stanowił § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru kształtuje się w przedziale od 8 m do 19 m, średnio 12,3 m. W decyzji natomiast przyjęto szerokość elewacji frontowej od 8 do 12,3 m, co zdaniem Kolegium, nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Zarówno minimalna, jak też maksymalna jego wielkość nawiązuje do tego szerokości elewacji frontowych występujących w przypadku wielu nieruchomości w obszarze analizowanym. Maksymalna zaś dodatkowo odpowiada średniej tego parametru z obszaru analizowanego. Tak określona szerokość elewacji frontowej pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich), a tym samym zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Natomiast przepis § 7 rozporządzenia reguluje kwestię określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od I do III kondygnacji, co odpowiada wysokości od 4 do 9 m, średnio – 5,8 m. W sprawie, jak wskazano w analizie, uzasadnione było wyznaczenie tego parametru, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w przedziale od 5,8 m do 7 m, co – zdaniem Kolegium – wynikało z analizy architektoniczno – urbanistycznej. W szczególności maksymalna wielkość tego parametru nawiązuje do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (ul. A 9 i 13). Tak określona wysokość, poprzez nawiązanie do tego parametru na działkach sąsiednich, gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu.

Kwestię określenia geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych) reguluje § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że obsługa komunikacyjna inwestycji – z drogi publicznej – drogi gminnej (ul. A) będzie odbywać się przez dwa projektowane zjazdy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując, zdaniem Kolegium, w sprawie prawidłowo sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczno – architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Z akt sprawy wynika także, iż organ zapewnił wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdym stadium tego postępowania. W szczególności, działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to zostało doręczone odwołującemu w dniu 22 lipca 2015 roku, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia jego adresu. Jak podkreśliło Kolegium, istotnie w zawiadomieniu wskazano trzydniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, niemniej jednak żaden z przepisów K.p.a. nie reguluje sprawy związanej z terminem, w jakim strona mogłaby zrealizować swoje prawo wynikające z art. 10 K.p.a., a ponadto wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów może być zrealizowane do dnia wydania decyzji, co w tej sprawie nastąpiło [...]. V. L., na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, z prawa tego nie skorzystał, nie wniósł także o przedłużenie tego terminu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w decyzji pierwszej instancji nie określono powierzchni biologiczne czynnej, bowiem określenie tego parametru nie jest obowiązkowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niedoręczenia odwołującemu załączników do decyzji organ wskazał, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującemu stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając zaś na uwadze zarzut odwołania dotyczący wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, poprzez pominięcie właścicieli działek nr ewid. 155 i 156, Kolegium napisało, że ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na ogólnych zasadach określonych w K.p.a. Decydujące znaczenie w określeniu kręgu stron postępowania ma rodzaj i zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta stanął na stanowisku, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, którym jest wyłącznie część działki nr ewid. 164. Skoro wymienione w odwołaniu działki nr ewid. 155 i 156 nie sąsiadują z tak określonym terenem inwestycji zasadnie, zdaniem Kolegium, właściciele tych działek nie zostali uznani za strony w postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii związanej z niewyjaśnieniem, czy w sprawie decyzja o warunkach zabudowy winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm.) Kolegium stwierdziło, że tak sformułowany zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 71 ww. ustawy wskazał, realizacja jakiego rodzaju przedsięwzięć będzie musiała być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że inwestycja w postaci realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku, zatem jej realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konkluzji Kolegium zaakcentowało, że kwestionowana w odwołaniu decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowo określa cechy i parametry planowanej zabudowy. Okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem tejże decyzji. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, zaistniała w sprawie.

W skardze do sądu administracyjnego V. L. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. wskazał na naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.:

1. Naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wybiórcze wskazanie treści przedłożonych dokumentów oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji;

2. Naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji określającej warunki zabudowy nie będące kontynuacją aktualnej intensywności zabudowy;

- § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy niezgodnie z tym przepisem, oraz

- § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), poprzez nieustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna została przeprowadzona wadliwie, którego to uchybienia nie wyeliminował organ odwoławczy. Przede wszystkim, osiedle gdzie planowana jest inwestycja to osiedle domów jednorodzinnych, gdzie na jednej działce jest jeden budynek mieszkalny. Tymczasem planowana inwestycja wprowadzając drugi budynek mieszkalny na jednej działce zaburzy ten układ. Ponadto analiza przeprowadzona jest niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu, bowiem obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z przepisami "jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Skoro więc na sąsiednich działkach istnieje zabudowa naprzemienna, zaburzenie tej zasady nie jest dopuszczalne.

Ponadto rozporządzenie określa sposób wyliczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wprawdzie przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje ustalenie ww. wskaźnika w wielkości innej, niż średnie dla danego obszaru, jednakże odmienność ta za każdym razem musi wynikać z analizy – tj. analiza musi uzasadniać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, zatem uzasadnienie analizy i decyzji winno za każdym razem wyczerpująco wyjaśnić zastosowane odstępstwa od ogólnej zasady. W analizie stanowiącej podstawę skarżonej decyzji brak jest motywów przyjętego rozwiązania. Nie stanowi bowiem uzasadnienia jedynie przytoczenie zasady, czy ogólne odwołanie się do wyników analizy. Autor analizy winien szczegółowo wskazać, które z elementów analizy wskazują na zasadność proponowanego rozwiązania. Nieakceptowalne jest przyjęcie wskaźników nowej zabudowy w oparciu o dane jedynie z jednej czy trzech nieruchomości, jaskrawo odbiegające w zakresie intensywności zabudowy od wskaźników innych znajdujących się w analizowanym obszarze. Prowadzić to może do naruszenia ładu przestrzennego czy do obejścia reguł ustalania warunków nowej zabudowy, unormowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzeniu. Chęć uwzględnienia wniosku nie stanowi wystarczającej przesłanki dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy z tak istotnymi odstępstwami od przeciętnych wielkości na danym terenie.

W decyzji o warunkach zabudowy średnia wielkość zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,23 %. Inwestowana działka ma już zabudowę na poziomie 0,28 %, nie ma więc podstaw do ustalenia wskaźnika zdecydowanie powyżej tej średniej, tj. 0,36 %. Kolegium oceniło, że wielkość ww. parametru daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa, co o tyle nie ma znaczenia, że w samej analizie w ogóle nie wskazano jaka jest podstawa i zasadność odejścia od średniego wskaźnika. Ponadto sam fakt wcześniejszej zabudowy tej działki nie oznacza, że inwestor ma mieć prawo dalszej jej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, zaś wnioski do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia muszą wynikać z analizy urbanistycznej. Skoro okoliczna zabudowa jest spójna architektonicznie, intensyfikowanie jej ponad przeciętną miarę naruszy te warunki, zaś analiza urbanistyczna w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania innego niż średni wskaźnik.

Organ pierwszej instancji nie ustalił dla terenu inwestycji udziału powierzchni biologicznie czynnej, czym naruszył § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Udział powierzchni biologicznie czynnej stanowi element wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło także do wielu naruszeń proceduralnych, bowiem jako strony nie uznano właścicieli nieruchomości sąsiednich (działki nr ewid. 155 i 156), sąsiadujących z tyłu z budynkiem. Dodatkowo zawiadomienie z dnia [...] o zakończeniu postępowania dowodowego jest sprzeczne z treścią art. 10 K.p.a. w zakresie wyznaczenia terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. Wyznaczenie terminu 3 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym praktycznie uniemożliwia skorzystanie z uprawnienia, bowiem w tym czasie strona musi zapoznać się z materiałem dowodowym, ale także wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Termin ten uznać należy na naruszający prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ drugiej instancji nie rozważył tej okoliczności w sposób należyty, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W konkluzji autor skargi napisał, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną stanowią integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem organ uznał, że ze względów technicznych i ekonomicznych załączniki do decyzji otrzymuje tylko wnioskodawca, a pozostałe strony postępowania mają jedynie prawo wglądu do załączników w siedzibie organu. Do takiego działania, organ nie jest upoważniony żadnym przepisem obowiązującego prawa. Skoro więc załączniki są integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, to ich brak stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wskazanych w jej motywach.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu, planowanej do realizacji na fragmencie działki nr ewid. 164 i fragmencie działki drogowej nr ewid. 203/1 znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...], w Ł. przy ul. A 11.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego także już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 tego aktu wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Podkreślić należy, iż powołany przepis posługuje się określeniem "działki budowlanej", której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wskazującym, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 roku, II OSK 1826/06, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, organ ma powinność ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki, a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, jeżeli takowy jest wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym.

W sprawie niniejszej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta została jedynie część działki nr ewid. 164, która w całości ma powierzchnię 0,0611 ha i tylko dla tej części działki o powierzchni 200 m2, która nie jest prawnie wydzielona, organ określił wszystkie parametry planowanej zabudowy, co – zdaniem składu orzekającego – jest błędem, bowiem stanowi naruszenie powołanego wcześniej § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia, jak i art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Organy obu instancji, określając parametry zabudowy dla inwestowanego fragmentu gruntu, potraktowały tenże fragment jako odrębną działkę, co nie znajduje potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt, z których wynikałoby, że grunt ten stanowi wyodrębnioną ewidencyjnie działkę. Parametry planowanej zabudowy powinny odnosić się do całej działki, a nie jedynie fragmentu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić rzeczone parametry uwzględniając teren całej działki budowlanej, a nie tylko ograniczoną planami inwestycyjnymi jej część.

W tym miejscu – w nawiązaniu do wcześniejszych kwestii – dostrzec wypada, iż część tekstowa i graficzna analizy urbanistycznej nie korelują ze sobą. W części tekstowej autor analizy określał, że terenem inwestycji jest działka, a z mapy wynika, że planami inwestycyjnymi objęto jedynie fragment działki (kolorem zielonym określono linie rozgraniczające teren inwestycji). Również to uchybienie potwierdza, że w sprawie naruszono przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, co także stanowi o konieczności ponownego opracowania analizy urbanistycznej.

Z uwagi na konieczność ponownego ustalenia parametrów planowanej zabudowy argumenty skargi, jak i podnoszone w toku postępowania administracyjnego zawarte w odwołaniach, a odnoszące się do tej kwestii, pozostają poza zakresem zainteresowania składu orzekającego w sprawie niniejszej. Odnoszenie się do tej grupy zarzutów na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne.

Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa co do zasady – zdaniem sądu – pozwala na realizację planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. np. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2014 roku, II OSK 2106/12; z dnia 17 stycznia 2014 roku, II OSK 1944/12; z dnia 6 czerwca 2013 roku, II OSK 305/12 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 roku, II SA/Po 1348/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 roku, II SA/Bd 207/13).

Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym występuje zatem zabudowa mieszkaniowa, tym samym realizacja obiektu mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną wkomponowuje się w istniejącą zabudowę.

Ze wskazanych powodów nie może być skutecznie kwestionowana możliwość realizacji – co do zasady – planowanego zamierzenia budowlanego na terenie wskazanym przez inwestora. Zatem argumenty skargi skierowane w tym kierunku, jako nieuzasadnione, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ, orzekając w sprawie warunków zabudowy, uwzględnia przede wszystkim uprawnienia inwestora, jako prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Żaden przepis u.p.z.p. nie uprawnia organu do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeciw społeczny, gdy spełnione są wszystkie określone w prawie warunki.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż w ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez nieustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do tego zarzutu skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, iż nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej choć niewątpliwie przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia posługuje się takim pojęciem, ale rozporządzenie nie określa sposobu i trybu ustalania tego parametru (por. np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 18 stycznia 2011 roku, II SA/Kr 759/10 i z dnia 3 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1076/13 i inne). Z tego powodu fakt, iż organ nie określił tego parametru zabudowy nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Kolejny zarzut skargi, który nie zasługuje na uwzględnienie odnosi się do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia, bowiem nie doręczenie stronie skarżącej przez organ pierwszej instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż brak dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku wyznaczenia obszaru analizy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 597/10) lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt: II SA/Po 399/10). Powyższe zapatrywanie wypada podzielić. Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1317/08).

Ustosunkowując się do następnego zarzutu podkreślić wypada, że regulacja art. 10 K.p.a. wskazuje, iż organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dostrzec należy, że organ pierwszej instancji niewątpliwie skierował do skarżącego powiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. zakreślając 3 – dniowy termin zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Zdaniem skarżącego wyznaczony przez organ termin 3 dni, nie pozwala na zapoznanie się z aktami sprawy i na odniesienie się do ich treści. Mimo tego naruszenia skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu, bowiem skierował odwołanie do organu drugiej instancji, co – zdaniem Sądu – konwaliduje ewentualne naruszenie w tym zakresie. Utrwalony jest w orzecznictwie bowiem pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 roku, II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 622/12). W sprawie skarżący nie wykazał takiego związku, zatem naruszenie art. 10 K.p.a. sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy odnieść się także do zarzutu stanowiącego o naruszeniu związanym z pominięciem właścicieli działki nr ewid. 155 i 156, jako strony postępowania. Wskazane naruszenie nie może być przedmiotem uwagi Sądu w sprawie niniejszej, bowiem ewentualne uchybienie w tym zakresie powinno być zwalczane wnioskiem w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który – w związku z treścią art. 147 in fine K.p.a. powinien pochodzić od właścicieli tych nieruchomości, a nie od skarżącego, który jest właścicielem działki nr ewid. 163.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 757 zł złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi orzekając w tym zakresie na mocy art. 225 P.p.s.a.

Lp/