Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 215/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2022 r. [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia 31 marca 2022 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta G. Ł., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 marca 2022 r. znak: [...], orzekającą o odmowie ustalenia, że nieruchomość położona w miejscowości O., G. Ł., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków, obręb 0006 Ł. , jako działka Nr [...] o powierzchni 0,5700 ha, będąca drogą, stanowi mienie gromadzkie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2020 r. Wójt G. Ł. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji o uznaniu za mienie gromadzkie nieruchomości położonej w obrębie Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. 0,5700 ha.

Starosta [...] decyzją z dnia 2 marca 2022 r. orzekł o odmowie ustalenia, że nieruchomość położona w miejscowości O., G. Ł., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków, obręb 0006 Ł. , G. Ł., jako działka Nr [...] o powierzchni 0,5700 ha, będąca drogą, stanowi mienie gromadzkie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt G. Ł., podnosząc, że prowadzone postępowanie miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, która istniała na moment wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiła własność mienia gromadzkiego i była użytkowana przez gromadę. W związku z niedostatecznymi informacjami co do własności lub ich brakiem na 1963 r., organ powinien uwzględnić oświadczenia mieszkańców. Do odwołania dołączona została kopia fragmentu mapy ekonomii S. z lat 1855 - 1856 na okoliczność, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania istniała w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 140), zwanej dalej jako ustawa, starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w zakresie ustalenia, które spośród nieruchomości wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy stanowią mienie gromadzkie. Z mocy art. 8 m. ustawy, Wojewoda, jako organ wyższego stopnia, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania.

Dalej Wojewoda wskazał, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy, zgodnie z którym, podlegają zagospodarowaniu, w trybie i na zasadach określonych w ustawie, nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Gromady jako jednostki posiadające osobowość prawną oraz stanowiące podmiot praw majątkowych powstały na mocy ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294).

Ustawą z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191) w miejsce istniejących uprzednio gmin i gromad utworzone zostały nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Na tle tej ustawy wskazuje się w doktrynie, iż mienie gromadzkie stało się własnością Skarbu Państwa.

Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) nie wniosła do sytuacji prawnej mienia gromadzkiego żadnych zmian, a jedynie powierzyła zarząd majątkiem gromadzkim radom narodowym.

Definicja mienia gromadzkiego zawarta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303), wydanym z upoważnienia ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Przepis § 1 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że przez mienie gromadzkie użyte w rozporządzeniu należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe.

Wskazując na powyższe przepisy Wojewoda podniósł, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość była mieniem gromadzkim na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. 5 lipca 1963 r., istotne jest ustalenie, czy przed tą datą nieruchomość była wspólnie użytkowana przez mieszkańców wsi oraz czy w okresie istnienia dawnych gromad tj. od 1933 r. do 1954 r. stanowiła majątek tych podmiotów.

Wojewoda wskazał, że Starosta [...] przeprowadził dokładne i wieloetapowe poszukiwania dokumentów archiwalnych dotyczących majątku gromady wsi Ł.. W Archiwum Państwowym w K. odnaleziono między innymi:

- spisy inwentaryzacyjne gruntów szkolnych gminy S. z dnia 24 maja 1938 r. z których wynika, że grunt położony w Czerwonej Górce o pow. 3,39 ha - własność oraz 1 ha - wydzierżawionego, pochodził z tabeli 187 Szkolna Osada i użytkowany był częściowo przez szkołę a częściowo przez p. T. L. - kierownika szkoły. W skład nieruchomości wchodził 1 ha położony między lasami, użytkowany jako łąka, położony w oddaleniu 4 km od szkoły oraz 0,5 ha nieużytków;

- wykaz majątku gminy S. Nr [...]/43, z którego wynika, że w 1943 r. w skład majątku Gminy S. wchodził grunt położony we wsi Ł. o pow. 3,39 ha opisany jako "Brodzik, L. Z., plac pod szkołę", nr [...], składający się z placów o pow. 0,79 ha, ogrodów o pow. 0,28 ha, gruntów ornych o pow. 0,84 ha i gruntów innych o pow. 1,68 ha;

- akta Okręgowego Urzędu Ziemskiego w K. nr zespołu [...] sygn. arch. 2805 z których wynika, że w 1950 r. przydzielono na cele szkolne działkę gruntu z parcelacji majątku państwowego Ł. o pow. 1,12 ha, a w zamian za to Gmina S. przekazała na rzecz Skarbu Państwa swoją działkę o powierzchni 1,92 ha, wychodzącą w skład osady szkolnej, zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi Ł. pod Nr [...], położonej w środku lasów państwowych;

- pismo Wójta Gminy S. do Zarządu Związku Gmin w K. Nr Insp [...]/42 z dnia 30 kwietnia 1942 r. przy którym przekazany został wykaz majątku wszystkich gromad gminy S. na dzień 1 kwietnia 1942 r. Ze spisu wynika, że w skład majątku gromady Ł. Zaszosie wchodziła osada kowalska o pow. 3 morgi 286 prętów;

- z tabel pt. "Zaprowadzenie ewidencji majątku gromadzkiego i uporządkowania tytułów użytkowania" wynika, że gromada Ł. posiadała 1 działkę o pow. 2,21 ha, stanowiącą osadę kowalską, na podstawie ukazu z 19 lutego (2 marca) 1964 r. zapisaną na wieś Ł. Nr [...] Działka użytkowana była przez sołtysa na mocy Uchwały Kolegium Zarządu Gmin z roku 1948;

- z akt Urzędu Wojewódzkiego w K. nr zespołu [...] sygn. 4201 wynika, że z majątku państwowego pn. Osada Młyńska Ł. o ogólnej pow. 2,30 ha przyznano grunt o pow. 0,40 ha dla Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł. oraz grunt o pow. 1,20 ha dla Spółdzielni Przemysłu Drzewnego.

Zdaniem Wojewody zachowana dokumentacja archiwalna pozwala na ustalenie, które nieruchomości położone na terenie gminy S., gromady Ł. były wykorzystywane jako grunty użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby mieszkańców gromady. Były to nieruchomości nadane ukazem opisane jako osada szkolna i osada kowalska i nieruchomości pozyskane w wyniku zamiany za te grunty oraz nieruchomości pochodzące z majątku państwowego tzw. Osady Młyńskiej. Wszystkie te grunty były zidentyfikowane i zagospodarowane. Zachowały się dotyczące ich spisy i korespondencja. Równocześnie z ww. jednostek archiwalnych nie wynika, aby w skład mienia pozostającego we władaniu gromady Ł. wchodziły jakiekolwiek drogi. W szczególności brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na uznanie, że teren aktualnej działki Nr [...], położonej w obrębie Ł., wchodził w skład mienia dawnych gromad do 1954 r. Nie został odnaleziony tytuł nabycia ww. nieruchomości przez gromadę, ani żadne inne dokumenty archiwalne potwierdzające kiedy i na jakiej podstawie powstała masa majątkowa obejmująca przedmiotową nieruchomość.

Dalej Wojewoda podał, że pierwsza wzmianka o działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, znajduje się w rejestrze gruntów Gromady Ł. wsi Ł. - Z. z 1969 r. Wynika z niego, że działka Nr [...] o pow. 0,57 ha pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych jako droga. Z oświadczenia świadków, mieszkańców wsi O., urodzonych w latach 1928-1944, złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynika, że działka Nr [...] o pow. 0,57 ha położona w obrębie Ł. na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła ogólnodostępną drogę.

Do odwołania dołączona została kopia fragmentu mapy ekonomii S. z lat 1855 - 1856. Na mapie tej widoczna jest cienka linia w miejscu odpowiadającym położeniu aktualnej działki Nr [...].

Oceniając zgromadzone dowody, Wojewoda doszedł do przekonania, że brak jakiejkolwiek wzmianki o nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania w tak dobrze zachowanej dokumentacji dotyczącej mienia wspólnego Gromady Ł. , przeczy twierdzeniu wnioskodawcy, że nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie. Z pierwszego rejestru gruntów z 1969 r. także nie wynika, aby nieruchomość ta stanowiła kiedykolwiek majątek dawnych gromad. Jako podmiot władający gruntem wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., a więc organ który nie miał kompetencji do zarządzania mieniem gromadzkim. Wpis w rejestrze gruntów świadczy o tym, że przed 1969 r. nieruchomość nie była mieniem gromadzkim.

Zdaniem Wojewody zeznania świadków również nie potwierdzają, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka Nr [...] wchodziła w skład mienia dawnych gromad. Z zeznań tych wynika jedynie, że działka była ogólnodostępną drogą.

Wojewoda podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że zeznania świadków mogą stanowić samodzielną podstawę ustaleń dopiero w przypadku braku dokumentów archiwalnych pozwalających stwierdzić, czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły mienie gromadzkie. W rozpatrywanej sprawie zachował się obszerny materiał archiwalny dotyczący mienia dawnej Gromady Ł. , dlatego ocena oświadczeń świadków powinna być dokonana w łączności z innymi dowodami.

W ocenie Wojewody, dołączona do odwołania kopia fragmentu mapy ekonomii S. z lat 1855 - 1856 powstała w zbyt odległej dacie (przed wydaniem ukazu carskiego, około 80 lat przed utworzeniem dawnych gromad i około 100 lat przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), aby mogła zawierać informacje pozwalające na ustalenie, które nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie. Dokument ten nie pozwala również na jednoznaczne ustalenie, co oznaczają naniesione na mapę linie.

Dalej Wojewoda podniósł, że z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

W treści tego przepisu drogi nie zostały wymienione jako podlegające zagospodarowaniu w trybie ustawy. Praktyka orzecznicza dopuszcza uznawanie za mienie gromadzkie nieruchomości o innym przeznaczeniu niż wyżej wymienione, w tym drogowych, o ile spełniają pozostałe przesłanki z tego artykułu.

W ocenie Wojewody, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia domniemania, że mieniem gromadzkim jest każda nieruchomość, która w dniu 5 lipca 1963 r. stanowiła ogólnodostępną drogę. W szczególności brak jest podstaw do uznania za mienie gromadzkie nieruchomości drogowej jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że na terenie wsi Ł. nie występowały drogi stanowiące mienie gromadzkie, w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, że działka nr [...] położona w obrębie Ł. stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

G. Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Wojewody zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 1 ust. 2 ustawy;

- zaniechanie prawidłowego ustalenia przez Wojewodę i Starostę Skarżyskiego, że działka nr [...] położona w Obrębie Ł. stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy, co potwierdzają wskazani świadkowie i fakt, że w 1954 r. - jak wynika z dokumentów odnalezionych w Archiwum Państwowym w K. - mieszkańcy wnosili opłaty za użytkowanie mienia gromadzkiego wg dokumentów z księgi bierczej podatku gruntowego dotyczącego miejscowości Ł. i Czerwona Górka.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wskazani we wniosku świadkowie potwierdzają, że nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie. Mienie gromadzkie służyło i często nadal służy potrzebom ogółu mieszkańców dawnej gromady, ale użytek ten ma charakter społeczny. Mieniem takim są wójtówki, kowalówki, działki szkolne, place publiczne, piaskownie, cmentarzyska, wodopoje, drogi dojazdowe do pól i domostw itp. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyroki WSA w Kielcach: z dnia 29 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke [...] i z dnia z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK [...].

Skarżąca wskazała, że z dokumentów odnalezionych w Archiwum Państwowym w K. wynika, że mieszkańcy Ł. w 1954 r. wnosili opłaty za użytkowanie mienia gromadzkiego wg dokumentów z księgi bierczej podatku gruntowego dotyczący miejscowości Ł. i Czerwona Górka, a okoliczność ta nie została ujawniona i uwzględniona przy wydawaniu zaskarżanej decyzji. Ponadto wskazana droga na działce nr [...] była wspólnie użytkowana przez mieszkańców już w XIX wieku, znajduje się też na mapach wskazanych przez Starostę Skarżyskiego, a zatem stanowiła i stanowi mienie gromadzkie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej autorka skargi wprost nie sformułowała zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania i takich też nie wskazała w uzasadnieniu skargi. Tym niemniej postawiony zarzut zaniechania "prawidłowego ustalenia przez Wojewodę i Starostę Skarżyskiego, że działka nr [...] położona w Obrębie Ł. stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy" wskazuje, że skarżąca kwestionuje prawidłowość prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego i dowodowego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do tego zarzutu Sąd stwierdza, że jest on nieuzasadniony.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Należy przy tym mieć na uwadze, że zakres prawidłowych ustaleń w sprawie, której przedmiotem jest uznanie/ odmowa uznania nieruchomości za mienie gromadzkie determinowane jest specyfiką tego postępowania wynikającą z treści mających zastosowanie w tego typu sprawie przepisów prawa materialnego (ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) jak również charakteru wydawanego przez organy końcowego jej rozstrzygnięcia (decyzja deklaratoryjna).

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który zdaniem Sądu był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy w sposób wszechstronny i bardzo staranny przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Podkreślić również należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., przy czym Sąd zwraca uwagę na szczegółowe i wyczerpujące jej uzasadnienie, tak w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy jak i przekonującej argumentacji prawnej.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, że zasadniczy spór w sprawie koncentruje się na ustaleniu, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 140), zwanej dalej "ustawą", starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny – poświadcza bowiem stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963 r. Z mocy art. 8 m. ustawy, Wojewoda, jako organ wyższego stopnia, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64 poz. 303 ze zm.) przez określenie mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Pod pojęciem dawne gromady (§1 pkt 3) należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. Trzeba zaznaczyć, że na mocy tej ustawy w miejsce dotychczasowych gmin i gromad, które – stosownie do zapisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr [...] poz. 294 ze zm.) – nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego – utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach. Jak przyjmowano, całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa.

W kontrolowanej sprawie słusznie przyjęły organy obu instancji, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie na dzień 5 lipca 1963 r. niezbędne było wykazanie, że do 1954 r. była ona mieniem gromady oraz że przed 5 lipca 1963 r. była faktycznie użytkowana przez mieszkańców wsi.

W tym zakresie, jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe. Jak słusznie zauważył Wojewoda, organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne i wieloetapowe poszukiwania dokumentów archiwalnych dotyczących majątku gromady wsi Ł.. Akta sprawy dowodzą, że Archiwum Państwowym w K. odnaleziono między innymi:

- spisy inwentaryzacyjne gruntów szkolnych gminy S. z dnia 24 maja 1938 r. z których wynika, że grunt położony w Czerwonej Górce o pow. 3,39 ha - własność oraz 1 ha - wydzierżawionego, pochodził z tabeli 187 Szkolna Osada i użytkowany był częściowo przez szkołę a częściowo przez p. T. L. - kierownika szkoły. W skład nieruchomości wchodził 1 ha położony między lasami, użytkowany jako łąka, położony w oddaleniu 4 km od szkoły oraz 0,5 ha nieużytków;

- wykaz majątku gminy S. Nr [...]/43, z którego wynika, że w 1943 r. w skład majątku Gminy S. wchodził grunt położony we wsi Ł. o pow. 3,39 ha opisany jako "Brodzik, L. Z., plac pod szkołę", nr [...], składający się z placów o pow. 0,79 ha, ogrodów o pow. 0,28 ha, gruntów ornych o pow. 0,84 ha i gruntów innych o pow. 1,68 ha;

- akta Okręgowego Urzędu Ziemskiego w K. nr zespołu [...] sygn. arch. 2805 z których wynika, że w 1950 r. przydzielono na cele szkolne działkę gruntu z parcelacji majątku państwowego Ł. o pow. 1,12 ha, a w zamian za to Gmina S. przekazała na rzecz Skarbu Państwa swoją działkę o powierzchni 1,92 ha, wychodzącą w skład osady szkolnej, zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi Ł. pod Nr [...], położonej w środku lasów państwowych;

- pismo Wójta Gminy S. do Zarządu Związku Gmin w K. Nr Insp [...]/42 z dnia 30 kwietnia 1942r. przy którym przekazany został wykaz majątku wszystkich gromad gminy S. na dzień 1 kwietnia 1942 r. Ze spisu wynika, że w skład majątku gromady Ł. Zaszosie wchodziła osada kowalska o pow. 3 morgi 286 prętów;

- z tabel pt. "Zaprowadzenie ewidencji majątku gromadzkiego i uporządkowania tytułów użytkowania" wynika, że gromada Ł. posiadała 1 działkę o pow. 2,21 ha, stanowiącą osadę kowalską, na podstawie ukazu z 19 lutego (2 marca) 1864 r. prawdopodobnie zapisaną na wieś Ł. Nr [...] Działka użytkowana była przez sołtysa na mocy Uchwały Kolegium Zarządu Gmin z roku 1948;

- z akt Urzędu Wojewódzkiego w K. nr zespołu [...] sygn. 4201 wynika, że z majątku państwowego pn. Osada Młyńska Ł. o ogólnej pow. 2,30 ha przyznano grunt o pow. 0,40 ha dla Ochotniczej Straży Pożarnej w Ł. oraz grunt o pow. 1,20 ha dla Spółdzielni Przemysłu Drzewnego.

W świetle powyższych okoliczności, rację ma Wojewoda twierdząc, że zachowana dokumentacja archiwalna pozwala na ustalenie, które nieruchomości położone na terenie gminy S., gromady Ł. były wykorzystywane jako grunty użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby mieszkańców gromady. Były to nieruchomości nadane ukazem opisane jako osada szkolna i osada kowalska i nieruchomości pozyskane w wyniku zamiany za te grunty oraz nieruchomości pochodzące z majątku państwowego tzw. Osady Młyńskiej. Wszystkie te grunty były zidentyfikowane i zagospodarowane. Zachowały się dotyczące ich spisy i korespondencja.

Należy podzielić ocenę Wojewody, że z ww. jednostek archiwalnych nie wynika, aby w skład mienia pozostającego we władaniu gromady Ł. wchodziły jakiekolwiek drogi. Brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na uznanie, że teren aktualnej działki nr [...], położonej w obrębie Ł., wchodził w skład mienia dawnych gromad do 1954 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie został odnaleziony tytuł nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gromadę, ani żadne inne dokumenty archiwalne potwierdzające kiedy i na jakiej podstawie powstała masa majątkowa obejmująca przedmiotową nieruchomość.

Jak wynika z lektury akt kontrolowanej sprawy, pierwsza wzmianka o działce stanowiącej przedmiot postępowania, znajduje się w rejestrze gruntów Gromady Ł. wsi Ł. - Z. z 1969 r. Wynika z niego, że działka nr [...] o pow. 0,57 ha pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych jako droga. Z oświadczenia świadków, mieszkańców wsi O., urodzonych w latach 1928-1944, złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynika, że działka nr [...] o pow. 0,57 ha położona w obrębie Ł. na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła ogólnodostępną drogę. Do odwołania dołączona została kopia fragmentu mapy ekonomii S. z lat 1855 - 1856. Na mapie tej widoczna jest cienka linia w miejscu odpowiadającym położeniu aktualnej działki nr [...].

W świetle wskazanych okoliczności Wojewoda prawidłowo uznał, że brak jakiejkolwiek wzmianki o nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania w tak dobrze zachowanej dokumentacji dotyczącej mienia wspólnego Gromady Ł. , nie pozwala na uznanie, że nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie. Z pierwszego rejestru gruntów z 1969 r. także nie wynika, aby nieruchomość ta stanowiła kiedykolwiek majątek dawnych gromad. W rejestrze gruntów, jako podmiot władający gruntem wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K.. Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, że wpis ten dotyczy organu, który nie miał kompetencji do zarządzania mieniem gromadzkim, co dodatkowo wzmacnia stanowisko organu, że przed 1969 r. nieruchomość nie była mieniem gromadzkim.

Rację ma również Wojewoda, że oświadczenia mieszkańców gminy, dołączone do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, nie potwierdzają, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] wchodziła w skład mienia dawnych gromad, a nadto wynika z nich jedynie, że działka była ogólnodostępną drogą.

Zdaniem Sądu, zeznania świadków mogą stanowić samodzielną podstawę ustaleń dopiero w przypadku braku dokumentów archiwalnych pozwalających na poczynienie ustaleń czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły mienie gromadzkie. W sytuacji gdy zachowała się bogata dokumentacja obrazująca, które nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie, zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do odmiennych ustaleń (jak zdaje się uważać skarżąca), a w konsekwencji do uznania, że jeszcze inne nieruchomości, niż w niej wymienione, stanowiły mienie gromadzkie.

Trafnie także Wojewoda zauważa, że dołączona przez stronę kopia fragmentu mapy ekonomii S. z lat 1855 - 1856 powstała w zbyt odległej dacie - przed wydaniem ukazu carskiego, około 80 lat przed utworzeniem dawnych gromad i około 100 lat przed wejściem w życie ustawy - aby mogła zawierać informacje pozwalające na ustalenie, które nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie. Dokument ten nie pozwala również na jednoznaczne ustalenie, co oznaczają naniesione na mapę linie.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do uznania za mienie gromadzkie nieruchomości drogowej jeżeli - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że na terenie wsi Ł. nie występowały drogi stanowiące mienie gromadzkie, w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem.

W związku z powyższym, Wojewoda prawidłowo uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, że działka nr [...] położona w obrębie Ł. stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Po pierwsze. Sąd dostrzega motywy jakie przyświecają skarżącej Gminie, a konkretnie jej organowi wykonawczemu, w zakresie podejmowanych działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. [...] jednak, jak trafnie zauważył to Wojewoda, instytucja prawna mienia gromadzkiego nie może być automatycznie wykorzystywana do regulowania stanu prawnego każdej ogólnodostępnej drogi. Słusznie również organ argumentuje, że na gruncie ustawy brak jest podstaw do zastosowania domniemania, że każda nieruchomość ogólnodostępna, wykorzystywana na cele publiczne w 1963 r. wchodziła w skład majątku dawnych gromad.

Po drugie. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że brak dokumentacji poświadczającej stan prawny nieruchomości w okresie poprzedzającym datę 5 lipca 1963 r. nie uniemożliwia uznania tych nieruchomości za mienie gromadzkie. Wobec braku tytułu nabycia przez gromadę danej nieruchomości organy celem ustalenia stanu faktycznego powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe, wykorzystując z mocy art. 75 k.p.a. dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem. Do takich środków dowodowych powołany wyżej przepis zalicza m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2013r., sygn. II SA/Ke [...] i z dnia 12 marca 2015r., sygn. II SA/Ke [...] (w obu sprawach NSA oddalił skargi kasacyjne odpowiednio wyrokami z dnia 5 listopada 2014r., sygn. II OSK [...] i z dnia 18 maja 2017r., sygn. II OSK [...]).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, że zeznania świadków są dowodem mogącym stanowić samodzielną podstawę ustaleń, ale dopiero w przypadku braku dokumentów archiwalnych pozwalających stwierdzić, czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły mienie gromadzkie. W związku z powyższym należy odróżnić sytuację, w której pomimo podejmowanych działań, nie uda się organowi odnaleźć żadnej dokumentacji (materiału archiwalnego) dotyczącej nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie, od sytuacji w której (tak jak w rozpoznawanym przypadku), istnieje dokumentacja archiwalna dotycząca nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie.

Jak już wskazano na wstępie, w realiach kontrolowanej sprawy zachowała się obszerna dokumentacja urzędowa wskazująca, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia gromadzkiego w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem. Inaczej rzecz ujmując, zachowała się dokumentacja archiwalna pozwalająca na ustalenie, które nieruchomości położone na terenie gminy S., gromady Ł. były wykorzystywane jako grunty użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby mieszkańców gromady. Były to nieruchomości nadane ukazem opisane jako osada szkolna i osada kowalska i nieruchomości pozyskane w wyniku zamiany za te grunty oraz nieruchomości pochodzące z majątku państwowego tzw. Osady Młyńskiej. Wszystkie te grunty były zidentyfikowane i zagospodarowane. Zachowały się dotyczące ich spisy i korespondencja.

W tym stanie rzeczy, na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że z ww. jednostek archiwalnych nie wynika, aby w skład mienia pozostającego we władaniu gromady Ł. wchodziły jakiekolwiek drogi.

Należy również podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, Wojewoda przeprowadził dowód z oświadczeń mieszkańców gminy i dokonał prawidłowej ich oceny w powiązaniu z innymi dowodami, co pozwoliło organowi na poczynienie istotnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że z oświadczeń mieszkańców gminy nie wynika, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] wchodziła w skład mienia dawnych gromad, ale jedynie, że działka ta była ogólnodostępną drogą. Również z pierwszego rejestru gruntów z 1969 r. nie wynika, aby nieruchomość ta stanowiła majątek dawnych gromad. Wpis w rejestrze wskazujący Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. jako podmiot władający gruntem (organ który nie posiadał kompetencji do zarządzania mieniem gromadzkim) dodatkowo wzmacnia stanowisko organu, że nieruchomość nie była mieniem gromadzkim.

Po trzecie. Dołączone do skargi dokumenty z Archiwum Państwowego w K. pochodzące z zespołu archiwalnego Nr [...] akta gminy S. z lat 1882, 1894-1954; sygn. arch. 125 - Księga biercza podatku gruntowego na rok 1954. Gromady Belno, Gózd, Występa, Zalezianka, Jęgrzyna, Podłazie, Zaskale, Zagórze, Czerwona Górka, Ł. , Michniów, Krzyżka z 1954 r. były przedmiotem badania przez organy w toku postępowania wyjaśniającego. Jak trafnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, nazwa dokumentu oraz jego treść wskazują, że dotyczy on podatku gruntowego, a nie opłaty za użytkowanie mienia gromadzkiego. Ponadto dokument nie zawiera żadnych informacji o nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sumując, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności zachowana dokumentacja archiwalna, nie pozwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej Gminy i uznanie, że działka oznaczona aktualnie nr [...] położona w obrębie Ł. należała do mienia dawnych gromad funkcjonujących na terenie dawnej Gminy S. (od 1994 r. G. Ł.) i była zarządzana przez podmiot uprawniony do zarządzania mieniem gromadzkim, a w konsekwencji stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie tym mieniem.

Jedynie ubocznie, odnosząc się do zawartego w końcowych wnioskach skargi żądania skarżącej Gminy dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i "orzeczenia co do istoty sprawy", wyjaśnić należy, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola orzeczniczej działalności organów administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie zastępuje organów administracji i nie wydaje decyzji "co do istoty sprawy", lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W przypadku uznania, że organ naruszył prawo, sąd, w zależności od stopnia tego uchybienia, stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia albo uchyla je, dając wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Natomiast uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, jak w kontrolowanej sprawie, powoduje oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.