Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1232/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. a, par. 16 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 143/16 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 21 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę K. G. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] grudnia 2015r., wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, z sankcjami wieloletnimi.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Skarżący w dniu [...] maja 2010 r., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, w którym zadeklarował pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 197,84 ha oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 197,84 ha.

W dniu [...] lutego 2011 r., Skarżący zmienił wniosek, zmniejszając deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 195,09 ha i wariancie 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 195,09 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik ARiMR), w dniu [...] marca 2011 r. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień, co do nieprawidłowego zadeklarowania powierzchni na działkach ewidencyjnych nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738, 2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582, 890, 1579/1.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Skarżący złożył korektę wniosku oraz zmianę wniosku, w którym zmniejszył powierzchnię w wariancie 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 180,50 ha oraz wariancie 5.1 -ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 180,50 ha.

W dniu [...] maja 2011 r. Skarżący cofnął część wniosku,. z wariantu 2.4 i 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem GA o powierzchni 0,70 ha położoną na działkach ewidencyjnych nr: 1434, 1435, 1551 w obrębie W. P. Ł. Różanych W., gmina G. W wyniku czego powierzchnia deklarowana w wariancie 2.4 oraz wariancie 5.1 wynosiła 179,80 ha.

W związku ze stwierdzonym przez organ konfliktem krzyżowym, Skarżący w dniu [...] maja 2011 r. cofnął wniosek w całości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 oraz nałożył sankcje wieloletnie w związku ze stwierdzeniem zawyżenia powierzchni deklarowanej, w stosunku do powierzchni stwierdzonej.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Dyrektor ARiMR stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Kierownik ARiMR odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 oraz nałożył sankcje wieloletnie.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił powyższą decyzję, z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Kierownik ARiMR ponownie odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 oraz nałożył sankcje wieloletnie.

Po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] lutego 2015 r. organ odwoławczy decyzją orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji.

Wydana przez organ I instancji decyzja została po raz kolejny uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] listopada 2015 r. Kierownik ARiMR ponownie wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 z sankcjami wieloletnimi a Dyrektor ARiMR zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał tą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR wskazał, że wobec wycofania przez Skarżącego wniosku o płatność, organ I instancji zgodnie z art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. póz. 267, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, jednak nie uwzględnił cofnięcia wniosku w odniesieniu do powierzchni działek ewidencyjnych, wymienionych w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r.

Przytaczając treść art. 25 ust. 1- 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1122/2009) stwierdził, że powierzchnię działek ewidencyjnych wymienionych w wezwaniu z dnia 29 marca 2011 r. należy traktować jako przedeklarowanie powierzchni (19,06 ha) o 100 %. Przyjął, że powyższe działanie skutkuje tym, że Skarżący musiał został wykluczony z otrzymania pomocy na dany rok kalendarzowy w zakresie danych środków. Nadto, wskazał, że jeżeli różnica wynosi więcej niż 50%, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy, do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy miedzy zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

Wskazując ponadto, na treść art. 16 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), podkreślił, że w związku z przedeklarowaniem przez Skarżącego powierzchni o 100 %, płatność w wariancie 2.4 i 5.1, nie została przyznana, a kwota wynikająca z przedeklarowania w wysokości 32.402,00 zł., będzie potrącana od płatności pomocowych, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli zaś niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości od wymienionych płatności, saldo pozostałe do spłaty zostanie anulowane.

Po rozpoznaniu złożonej skargi, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 5 października 2016r. ją oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 25 ust.1 - 3 rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie, jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli taka kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

Wskazał, iż mając powyższe na uwadze powierzchnię działek ewidencyjnych wymienionych w wezwaniu z dnia [...].03.2011 r. przyjął, iż Skarżący przedeklarował powierzchnię działek zgłoszonych do płatności (19,06 ha) o 100%. Uznał, że ze względu na zawyżenie powierzchni o 19,06 ha, co stanowiło 100 % powierzchni stwierdzonej w wariancie 2.4 i 5.1, Kierownik ARiMR prawidłowo zastosował art. 16 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. DE L 368 z 23.12.2006 r., dalej: rozporządzenie nr 1975/2006), jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30%, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych środków. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy miedzy zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

W myśl z art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 1698/2005 , kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 podlega odliczeniu od płatności pomocowych, w ramach wszystkich środków wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia nr 1698/2005 lub rozporządzenia nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony, na podstawie wniosków składanych przez niego, w ciągu trzech lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Jeżeli ta kwota nie może zostać w pełni odliczona od tych płatności pomocowych, pozostające saldo zostaje anulowane.

W związku z przedeklarowaniem powierzchni o 100 % płatność w wariancie 2.4 i 5.1 nie została przyznana, a kwota wynikająca z przedeklarowania w wysokości 32402,00 zł będzie potrącana od płatności pomocowych, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia.

Za niezasadny uznał także zarzut podnoszony przez Skarżącego dotyczący naruszenia art. 105 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1-6 rozporządzenia nr 1975/2006, a przedstawione przez Skarżącego wyliczenia pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną na poziomie 10 % za niewłaściwe. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sposób jednoznaczny wykazało bowiem, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił cofnięcie wniosku, bez powierzchni działek ewidencyjnych nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738, 2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582, 890, 1579/1, wymienionych w wezwaniu z dnia 29.03.2011 r., w myśl art. 25 ust. 1 - 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W związku z powyższym, powierzchnia ww. działek ewidencyjnych (19,06 ha) stanowi powierzchnię zawyżoną o 100 %.

Za niezasadny uznał również zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do stosowania sankcji w przypadku, gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie wariantu 2.4 i wariantu 5.1 nie zostało skutecznie podjęte przez wnioskodawcę, bowiem zastosowane przez organ I instancji sankcje wynikają z przedeklarowania powierzchni o 100 %, a nie z braku podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podkreślił, iż obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Natomiast z akt sprawy wynika, ze Kierownik ARiMR w dniu [...].03.2011 r. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień co do zadeklarowania nieprawidłowo powierzchni na działkach ewidencyjnych nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738,2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582,890, 1579/1, czyli przed cofnięciem przez wnioskodawcę w dniu 19.05.201 1 r. całego wniosku. Wobec powyższego, organ I instancji nie uwzględnił cofnięcia wniosku co do powierzchni działek ewidencyjnych wymienionych w wezwaniu z dnia [...].03.2011 r. uznając powierzchnię tych działek jako zawyżoną o 100 % i w sposób prawidłowy naliczył sankcje wieloletnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest.:

1. naruszenie art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 1975/2006, w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności zastosowanie sankcji z niego wynikającej mimo, że organ w stanie faktycznym nie stwierdził różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekraczającą 50 % a jedynie mniej niż 10 % (19,06 ha z zadeklarowanej powierzchni 197,84 i 198,84 ha.), gdyż na dzień wezwania do wyjaśnień nieprawidłowości wystosowanego przez organ w dniu [...] marca 2011 całość wniosku nie była jeszcze wycofana (wycofano wniosek w dniu [...].05.2011), a zatem powierzchnia spornych działek powinna być odnoszona do całości deklarowanego na tamtą chwilę obszaru,

2. art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 1975/2006, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że możliwe jest zastosowanie sankcji z niego wynikającej mimo, że Skarżący nie posiadał statusu beneficjenta (osoby, które uzyskały jakąś pomoc w ramach programu), gdyż ostatecznie dokonał wycofania całości wniosku, a zatem zrezygnował z ubiegania się o pomoc i tym samym nie byłby za ten rok uprawniony do żadnych płatności, a w konsekwencji wycofania wniosku żaden obszar nie został w przypadku Skarżącego zatwierdzony, bo nie doszło do przyznania pomocy, podczas gdy przepis mówi, że beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, oraz, że gdy różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym co doprowadziło do zastosowania sankcji bezpodstawnie,

3. art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 1975/2006, w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, póz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.)., poprzez zastosowanie sankcji z niego wynikających odnośnie zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczętego na dzień [...] marca 2010 r. mimo że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 2, wariant 2.4 i pakiem 5, wariant 5.1 w 2010 r. nie zostało skutecznie podjęte,

4. art. 25 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia wnioskodawcy, który nie otrzymał jeszcze pomocy finansowej wycofania całości wniosku i rezygnacji z ubiegania się o pomoc, gdy w odniesieniu do części działek organ zgłosił nieprawidłowość, podczas gdy stosując wykładnię celowościową należy przyjąć, że wnioskodawca, który rezygnuje w ogóle ze wsparcia ma prawo wycofać całość wniosku, gdyż jest on wyłącznym dysponentem tego wniosku i ma dowolność korzystania lub nie z programów pomocowych.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zastosowanych przepisach w szczególności nie uwzględniając faktu wycofania przez Skarżącego całości wniosku przed wydaniem rozstrzygnięcia i niepowstania po jego stronie zobowiązania oraz braku "zatwierdzonych" obszarów, do których organ mógłby odnieść procentowe wyliczenia stwierdzonych powierzchni, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje,

2. art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach postępowania co znalazło wyraz w umorzeniu postępowania w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej do powierzchni 180,2 ha, mimo że Skarżący wycofał cały wniosek co winno skutkować umorzeniem postępowania w całości skoro Organ uznał, że brak jest przesłanek negatywnych w tym zakresie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 litera c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że wobec wycofania całości wniosku przed jego rozpatrzeniem Skarżący nie uzyskał statusu beneficjenta i żaden obszar nie został dla jego wniosku zatwierdzony i nie byłby on uprawniony do żadnej płatności, a tym samym sankcję naliczono odnosząc się do wartości hipotetycznych, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naruszony przepis, zdaniem skarżącego, musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem nie tylko obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, zasadne jest ich łączne rozpoznanie.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Jeżeli jednak właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. Cofnięcie wniosku zgodnie z art. 25 ust. 1 w/w rozporządzenia sprawi, że wnioskodawca znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części wniosku. Treść tego przepisu koresponduje z punktem 30 preambuły do w/w rozporządzenia, w którym wskazuje się, że rolnicy powinni być uprawnieni do wycofania swoich wniosków o przyznanie pomocy lub ich części w każdej chwili, pod warunkiem, że właściwy organ nie poinformował ich wcześniej o zawartych we wniosku nieprawidłowościach lub nie zapowiedział kontroli na miejscu.

Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż Skarżący mógł cofnąć wniosek o przyznanie pomocy w całości, w każdej chwili, jednakże od momentu poinformowania go o nieprawidłowościach zaistniałych we wniosku, cofnięcie jest możliwe tylko w odniesieniu do tej części wniosku, której nie dotyczy informacja o zaistniałych nieprawidłowościach. Jak wynika z stanu faktycznego sprawy Kierownik ARiMR wezwał Skarżącego w dniu [...] marca 2011r. do złożenia wyjaśnień co do nieprawidłowo zdeklarowanych powierzchni na działkach ewidencyjnych nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738, 2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582, 890, 1579/1. Natomiast, Skarżący w dniu [...] maja 2011 r. cofnął wniosek w części, a następnie w dniu [...] maja 2011 r. cofnął wniosek w całości.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że umorzenie postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., tylko w odniesieniu do części działek nie wymienionych w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r. było prawidłowe ( zarzut I.4, II.1,II.2).

Zauważyć należy, iż w wyniku uznania cofnięcia wniosku o przyznanie płatności za niedozwolone, w części, co do której Kierownik ARiMR wezwał do złożenia wyjaśnień i umorzenia postępowania, w pozostałej części, powstał stan (art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009) w którym Skarżącego uznaje się za składającego wniosek jedynie w odniesieniu do nie umorzonej części wniosku, a więc w odniesieniu do działek wymienionych w wezwaniu z dnia [...] marca 20111r. to jest nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738, 2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582, 890, 1579/1. W odniesieniu do tej części wniosku Kierownik ARiMR bada więc wniosek, co do jego zasadności.

Podkreślić należy przy tym, iż interpretacja art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009, wskazana przez Skarżącego, co do możliwości cofnięcia wniosku w całości, w przypadku wykrycia nieprawidłowości, co do części działek, jest nie konsekwentna. Skarżący bowiem twierdził, iż niemożliwe jest tylko cofnięcie wniosku w odniesieniu do części działek co do których stwierdzono nieprawidłowości, przy pozostawieniu działek, co do których nie stwierdzono nieprawidłowości. Jednakże możliwość uznania za dopuszczalne cofnięcie wniosku w całości również w odniesieniu do działek co do których stwierdzono nieprawidłowości, zgodnie z poglądem Skarżącego, umożliwiałoby bowiem obejście zakazu określonego w art. 25 w/w rozporządzenia.

Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu Skarżącego, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało skutecznie podjęte i z tego też względu nie było zasadnym nałożenie sankcji wieloletnich ( zarzut I.3)

Skarżący formułując zarzut w tym względzie, wskazał na naruszenie art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., nie wskazując jakiej jednostki redakcyjnej § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia zarzut dotyczy. Skarżący twierdząc przy tym, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało skutecznie podjęte, nie uzasadnił tego bliżej, wskazując jedynie na decyzje z dnia[...] listopada 2015r. i z dnia [...] listopada 2015r., nie określając, czego powyższe decyzje dotyczą. W tym stanie rzeczy ocena zasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej nie jest możliwa

Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin, w jakim składa się wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku.

Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, o więcej niż 30 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań, natomiast jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

Pokreślić należy, przy tym, iż po dokonaniu cofnięcia wniosku o płatność i uznania, iż cofnięcie nie jest możliwe w odniesieniu do jego części, organ dokonał oceny prawidłowości wniosku w tej części. Tym samym zgodnie z brzmieniem w/w przepisu Skarżący był beneficjentem, jako podmiot który był uprawniony do otrzymania pomocy, a która to pomoc nie została przyznana na skutek przekroczenia powierzchni obszaru zadeklarowanego (zarzut I.2)

Zauważyć również należy, zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 1975/2006, jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 50 %, beneficjenta (Skarżącego) dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w zaistniałej sytuacji obszar zadeklarowany przekroczył obszar zatwierdzony o 100%. Czyli inaczej mówiąc obszar zatwierdzony wynosił 0%, a więc brak było obszaru odpowiadającego zasadom przyznania pomocy.

Pokreślić przy tym należy, iż sankcja określona w/w przepisie jest stosowana nie tylko w przypadku gdy zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony o więcej niż 50%, np. 90%, ale również gdy zadeklarowany obszar został przedeklarowany w 100%. Wówczas brak jest obszaru zatwierdzonego, co nie uchyla zastosowania sankcji, bowiem prowadziłoby to do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o płatności.

Brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzenia, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi mniej niż 10%, bowiem jak twierdzi Skarżący na dzień wezwania do wyjaśnień nieprawidłowości z dnia [...].03.2011r. całość wniosku nie została cofnięta, a więc powierzchnia działek winna być odnoszona do całości deklarowanego obszaru (zarzut I.1).

Przypomnieć więc należy, że w wyniku uznania cofnięcia części wniosku o przyznanie płatności za niedozwolone, w części, co do której Kierownik ARiMR wezwał do złożenia wyjaśnień i umorzenia postępowania, w pozostałej części, powstał stan (art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009) w którym Skarżącego uznaje się za składającego wniosek jedynie w odniesieniu do nie umorzonej części wniosku, a więc w odniesieniu do działek wymienionych w wezwaniu z dnia 29 marca 20111r. to jest nr: 1578, 1681, 1677, 1678, 1682, 1694, 1738, 2507, 1769, 1761/1, 2790, 1654, 1587, 1579/4, 1581, 1595, 1373, 1638, 1582, 890, 1579/1. Również w odniesieniu do tej części wniosku Kierownik ARiMR bada wniosek, co do jego zasadności, w kwestii przyznania płatności. Tym samym brak jest podstaw do ustalania różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, na podstawie całości pierwotnie zadeklarowanej powierzchni.

W konsekwencji uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.