Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2108/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi F. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy niezgodnej z obowiązującymi przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz F. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 62 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271) oraz art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w formie decyzji administracyjnej nakazał Federacji [...] natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia niezgodnej z obowiązującymi przepisami, kierowanej do publicznej wiadomości reklamy produktów leczniczych: C., Y., E., P., E. i D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z Prawo farmaceutyczne, Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy produktów leczniczych. Mając na uwadze wymienione powyżej uprawnienie ustawowe, Główny Inspektor Farmaceutyczny wszczął postępowanie administracyjne w związku z podejrzeniem, iż treści zawarte w materiałach zamieszczonych na ogólnodostępnej stronie internetowej Federacji [...] www.[...] dotyczące produktów leczniczych P., E. i D. mogą stanowić niezgodną z obwiązującymi przepisami reklamę produktów leczniczych.

Organ wskazał, że zachodziło podejrzenie naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, który zabrania kierowania do publicznej wiadomości reklamy produktów leczniczych wydawanych wyłącznie na podstawie recepty. Tymczasem produkty lecznicze P., E. i D. wydawane są na podstawie recepty.

W toku postępowania administracyjnego Główny Inspektor Farmaceutyczny wystąpił do strony o wyjaśnienia.

Strona w piśmie skierowanym do Głównego Inspektora Farmaceutycznego przedstawiła swoje cele statutowe, do których należy m. in. zapewnienie dostępu do informacji i usług w dziedzinie planowania rodziny, propagowanie różnorodnych metod i środków kontroli urodzeń. Wymienione wyżej cele strona realizuje m. in. poprzez prowadzenie ogólnodostępnej strony internetowej jak również szereg publikacji o charakterze edukacyjno – informacyjnym, zawierających nazwy konkretnych produktów leczniczych np. C., Y., E., P., E. i D. dostępnych na receptę. Zdaniem strony opisane powyżej działanie, wynikające z jej celów statutowych nie stanowi reklamy produktów leczniczych, lecz ma charakter czysto edukacyjno-informacyjny, a żadna z informacji zamieszczonych na stronie internetowej www.[...] nie jest nakierowana na reklamę konkretnego środka czy firmy farmaceutycznej.

Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę. W jego ocenie treści zawarte w materiałach zamieszczonych na ogólnodostępnej stronie internetowej www.[...] oraz innych materiałach wskazanych przez stronę jak np. Biuletyn Federacji stanowią reklamę produktów leczniczych w rozumieniu art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym reklamą produktu leczniczego jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. W ocenie organu przedmiotowy materiał zachęca do stosowania wymienionych w nim produktów leczniczych, prowadzi do wzrostu liczby przepisywanych recept, wypełniając w ten sposób przesłanki określone w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, niezbędne do uznania go za reklamę produktu leczniczego. Reklama narusza przepis art. 57 ust. 1 pkt 1, zakazujący kierowania do publicznej wiadomości reklamy produktów leczniczych wydawanych na podstawie recepty, gdyż wymienione produkty lecznicze posiadają kategorię dostępności "Rp" - tzn. są wydawane na receptę przepisaną przez osobę uprawnioną do wystawiania recept.

Jednocześnie organ dodał, iż zgodnie z przepisem art. 52 ust. 3 pkt 5 wskazanej ustawy, za reklamę produktów leczniczych nie uważa się informacji dotyczących zdrowia lub chorób ludzi i zwierząt pod warunkiem, że nie odnoszą się nawet pośrednio do produktów leczniczych. W treści materiałów wskazanych przez stronę w piśmie skierowanym do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wymienione są nazwy produktów leczniczych, dlatego też nie można uznać tych materiałów za informację na temat zdrowia lub chorób, o której mowa w przytoczonym przepisie.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Farmaceutyczny, nakazał Federacji [...] natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktów leczniczych

Powyższa decyzja została zakwestionowana przez Federację, która wystąpiła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i błędną wykładnie przepisów. Podniosła, że wymienienie na stronie internetowej produktów ma charakter informacyjny, co w powiązaniu ze statutową działalnością fundacji zaprzecza o reklamowym charakterze umieszczenia tych produktów na stronach www.[...], a w żadnym wypadku nie można mówić o działaniu mającym na celu zwiększenie liczby przepisywanych recept dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. Federacja dodała, że treści zamieszczone na stronie internetowej stanowią suchy przekaz, w dodatku nie pochodzący od podmiotu odpowiedzialnego, w którym nazwa produktu leczniczego stanowi w istocie tło do omówienia określonego zagadnienia zdrowotnego (kwestia antykoncepcji), pozbawiony ocen odnoszących się do produktu leczniczego.

Ponadto Federacja zarzuciła decyzji niewykonalność, bowiem organ nie wskazał jakie konkretnie przekazy zostały uznane za reklamę produktów leczniczych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji. Wskazał ponadto, że decyzja nie jest niewykonalna, bowiem w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazano, iż dotyczy ona treści zamieszczonych na stronie internetowej www.[...] odnoszących się do konkretnych, wskazanych z nazwy produktów leczniczych. Z tego względu zarzut niewykonalności przedmiotowej decyzji jest bezzasadny.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Federacja [...]. Wniosła na podstawie art. 50 § 1 art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2008 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję GIF z dnia [...] sierpnia 2008 r. .znak [...], względnie o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 52 ust.1 i art. 52 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo Farmaceutyczne prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 1 pkt 1 poprzez uznanie, że informacje udostępniane na portalu skarżącej www.[...] stanowią reklamę produktów leczniczych wydawanych wyłącznie na receptę kierowaną do publicznej wiadomości oraz naruszenie art. 54 Konstytucji RP przyznającego wolność do wyrażania poglądów I rozpowszechniania informacji. Przedmiotowej decyzji zarzuciła także nieważność wynikającą z niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe przepisy na uwadze Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że reklama produktów leczniczych jako szczególny rodzaj działalności marketingowej podlega ograniczeniom. Może się ona odbywać na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53 poz. 533 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1936) obowiązującego w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ administracji – a od 28 listopada 2008 r. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych (Dz. U. 2008 Nr 210, poz.1327). Ograniczenie swobody w zakresie reklamy wynika ze szczególnego przedmiotu którego ta reklama dotyczy (produkt leczniczy). Uzasadnione jest to koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa stosowania tych produktów.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 prawa farmaceutycznego reklamą jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie: liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych.

Z treści ww. przepisu wynika, że działalność polegająca na reklamie musi spełniać łącznie dwie przesłanki – informować o produkcie zachęcając do jego stosowania, a po drugie ma mieć na celu zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. Ustawodawca formułując omawiany przepis wskazał zatem okoliczność zachęcenia do stosowania określonego produktu leczniczego w powiązaniu z określonym celem jakim jest np. zwiększenie sprzedaży.

W tym kontekście należy uznać publikacje zawarte na stronie Federacji za działalność polegającą na zachęcaniu do stosowania wymienionych produktów leczniczych. Jest to również działalność mieszczącą się w pojęciu propagowania wiedzy o nich, informowaniu o skuteczności działania, możliwościach kontroli za ich pomocą urodzeń, jednakże jednocześnie niewątpliwie wyczerpuje przesłankę zachęcania do stosowania danego produktu. Zarazem działalność taka może wpłynąć na zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. W tym kontekście działanie Federacji wyczerpuje przesłanki określone w przepisie art. 52 prawa farmaceutycznego. Tych argumentów skargi Sąd nie podziela.

Z tego względu organ prawidłowo wskazał na podstawę naruszenia prawa w postaci art. 57 ust. 1 pkt 1 prawa farmaceutycznego.

Decyzję w sprawie uchylono jednakże z innych względów. Przede wszystkim należy podnieść zarzut, że treść decyzji nie koresponduje z materiałem zgromadzonym w sprawie.

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę miał do dyspozycji zawarte w aktach administracyjnych wydruki ze stron internetowych Federacji z dnia 10 czerwca

2008 r. Na tych wydrukach omawiane są trzy środki p., e. i d. Natomiast organ w decyzjach wymienił sześć produktów leczniczych – dodatkowo – c., y. i e., z tym że p. z dopiskiem d. Wprawdzie w piśmie strony z dnia 14 lipca 2008 r. trzy nie wymienione na stronach "www" produkty są wskazane jako występujące w ulotce "Z." – na stronie 27 ulotki, jednakże ulotka ta nie jest załączona do akt sprawy. Oznacza to, że materiał zebrany w sprawie jest niekompletny i nie odzwierciedla rozstrzygnięcia oraz treści zawartych w uzasadnieniu. Jest zatem niewłaściwie zgromadzony. To nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja organu wymieniająca reklamę sześciu produktów jest zasadna, bowiem organ udowodnił niewłaściwą reklamę jedynie trzech produktów.

Drugim zarzutem jaki należy podnieść w stosunku do zaskarżonej decyzji jest okoliczność, że organ nie wskazał w jaki sposób należy wykonać decyzję. W decyzji podniesiono, że reklamowanie sześciu produktów jest niezgodne z przepisem ustawy, jednakże by decyzja mogła odnieść zamierzony skutek powinna określić dokładnie jaki produkt, na jakiej stronie, w jakim sformułowaniu, czy w jakim materiale stanowi niedozwoloną reklamę. Poprzestanie jedynie na wymienieniu w decyzji nazw produktów Sąd uznał za zbyt gołosłowne i przede wszystkim nieprecyzyjne. Decyzja administracyjna, która ustala określone prawa i stanowi wyraz władczego rozstrzygnięcia organu administracji wkraczającego w konkretnej sprawie w prawa podmiotu nie może być formułowana ogólnikowo. Rozstrzygnięcie w formie decyzji nakazującej zaprzestanie reklamy powinno zatem wskazywać dokładnie jakie materiały zostały uznane za reklamę produktu leczniczego, na jakich stronach one się znajdują, ew. w jakich broszurach zostały użyte oraz jakie zwroty organ uważa za reklamę.

Z tych względów Sąd uznał, że stan faktyczny w sprawie nie został właściwie wyjaśniony, jak również, że materiał dowodowy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany. Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 Kpa, a jednocześnie wpłynęło na naruszenie art. 107 Kpa – niewłaściwe uzasadnienie decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Punkt II wyroku zapadł na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast punkt III wyroku w oparciu o art. 200 ww. ustawy.