Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1037/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], wskazując na art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako K.p.a.) w związku z uchwałą [...] dalej jako Uchwała) ustalił S. N. jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...], jako współwłaścicielowi nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł.

Uzasadniając napisał, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie przesłanego do Urzędu aktu notarialnego - [...]., dotyczącego zbycia ww. nieruchomości przez Skarżącego i B. N., jako jej współwłaścicieli. W toku prowadzenia postępowania stwierdzono, iż w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1993 r., który utracił moc obowiązującą, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Natomiast w obecnie obowiązującym miejscowym planie przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie "częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług bytowych w lokalu o powierzchni do [...] powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego o symbolu MN i częściowo pod drogi publiczne dojazdowe o symbolu [...]".

Decyzjami z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz naliczył jednorazową opłatę planistyczną – osobno każdemu ze współwłaścicieli. Rozpoznając odwołania wniesione współwłaścicieli: B. N. i S. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2015 r. uchyliło w całości zaskarżone decyzje i przekazało sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Burmistrz napisał, że po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] kwietnia 2015 r. ponownie ustalił Skarżącemu jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale SKO, rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] czerwca 2015 r. ponownie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz, decyzją z [...] lutego 2016 r. ustalił Skarżącemu jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale SKO, rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. ponownie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolejny raz prowadząc postępowanie Burmistrz zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie aktualnego operatu szacunkowego. Organ I instancji ocenił przedłożony operat jako spełniający wszystkie wymagania.

Burmistrz napisał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu nieruchomości. Na podstawie § [...] Uchwały, stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem MN, wynosi [...]%.

Zgodnie z art. 150 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się między innymi określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Rzeczoznawca, dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie Burmistrza zastosowany przez rzeczoznawcę materiał porównawczy był odpowiedni i wystarczający. Burmistrz napisał, że sprawdził atrybuty mające zasadniczy wpływ na cenę: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, parametry techniczne działki, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość działki oraz uwarunkowania urbanistyczne i prawne. Ocenił również nieruchomości, które są najbardziej podobne do przedmiotu wyceny pod względem analizowanych cech, mających wpływ na wartość.

Oszacowana wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej - działki [...] po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł. (w tym droga wewnętrzna [...] zł), natomiast przed uchwaleniem miejscowego planu wynosiła [...] zł (w tym droga wewnętrzna [...] zł). W związku z powyższym, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz naliczył jednorazową opłatę planistyczną ogólną w kwocie [...]zł., określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, przy czym "z uwagi na znane organowi z urzędu fakty", została naliczona opłata planistyczna w wysokości [...] zł dla każdego współwłaściciela.

W odwołaniu od opisanej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z nakazaniem powołania innego biegłego do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Uzasadniając napisał, że SKO w poprzednich decyzjach już wskazywało nie tylko na uchybienia jakie dopuścił się proceduralnie w niniejszym postępowaniu Burmistrz ustanawiający ową opłatę, ale także na brak profesjonalizmu biegłego. Burmistrz ponownie zlecił sporządzenie opinii temu samemu biegłemu, zamiast wyznaczyć innego biegłego, bardziej rzetelnego i profesjonalnego. Tym bardziej, że w sprawie nic się nie zmieniło w co do nieruchomości i faktu jej sprzedaży. Biegły ponownie nie pochylił się nad skrupulatniejszym wskazaniem schematu wyliczenia opłaty planistycznej, zaś organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na wyciąg z operatu szacunkowego, lecz nie wiadomo w której części się on znajduje, nie wynika to wyraźnie z uzasadnienia. Ponadto w decyzji nie wskazano nieruchomości porównywanych, mimo że powołano się na metodę porównawczą. Znów Burmistrz powołał się na podstawy prawne, lecz nie poparł ich logicznym wyjaśnieniem. Ponownie uniemożliwia to dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego i decyzji. Nadto Burmistrz powołał się na znane z urzędu fakty, lecz nie wskazał jakie są to fakty znane organowi z urzędu, do których można byłoby się odnieść i zakwestionować. Nadto Skarżący zaznaczył, że w roku 1998 r. starali się z byłą żoną o takie właśnie przekształcenie planistyczne nieruchomości, jakie nastąpiło obecnie, ale bezskutecznie.

Odwołujący się podkreślił, że wartość nieruchomości nie wzrosła, bowiem w dniu [...] grudnia 2013 r., a więc przed uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu, razem ze współwłaścicielką zawarli umowę przedwstępną sprzedaży tej nieruchomości, w której określono cenę: [...] zł, a współwłaściciele zobowiązali się do sprzedaży nieruchomości w ciągu roku i otrzymali zadatek. Aby uniknąć konsekwencji finansowych zmuszeni byli do sprzedaży nieruchomości za ustaloną cenę, niezależnie od okoliczności, że został uchwalony miejscowy plan.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało na art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłata, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. SKO podkreśliło, że w przypadku renty planistycznej ustawodawca nie ustalił dla organu terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie, a jedynie termin dla wszczęcia postępowania w tej sprawie – odmiennie niż w przypadku opłat adiacenckich.

SKO podkreśliło, że pięcioletni termin nie upłynął w dacie wszczęcia postępowania przez Burmistrza. Dalej SKO powtórzyło ustalenia zawarte w operacie i opisało proces wyceny. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że operat szacunkowy jest należycie uzasadniony i sporządzony zgodnie z przepisami.

Odnosząc się do argumentu Skarżącego, że wartość nieruchomości faktycznie nie wzrosła, skoro została zawarta umowa przedwstępna określona cena, SKO podkreśliło, że przepisy u.p.z.p. oraz u.g.n. posługują się pojęciami wartości nieruchomości. Rzeczoznawca ustala wartość nieruchomości, nie cenę. To wartość nieruchomości stanowi podstawę ustalenia ceny, nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2745/12; Lex) wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. N. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego i zwrot kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając skargę powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że już przed uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu wartość nieruchomości (rynkowa) była szacowana na kwotę [...]zł a po wejściu w życie miejscowego planu wartość nieruchomości nie wzrosła ponad tą kwotę. Co więcej, wartość nieruchomości okazała się niższa, o czym świadczą przywołane przez biegłego dane, a do czego organy w ogóle się nie odniosły. W ocenie Skarżącego wyliczenia dokonane przez biegłego i przyjęte przez organy administracji mają jedynie walor abstrakcji, nie oddający sensu regułom popytu i podaży, a te przecież określają najbardziej realną cenę nieruchomości tj. jej wartość, przez wyrażenie w pieniądzu. Nadto napisał, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie nie była wykorzystywana dla celów rolniczych o czym świadczą zdjęcia. Nieruchomość tak naprawdę gotowa była do zabudowy mieszkaniowej. Zmiany planistyczne były formalnością.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji, którą wydano na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i obecnie stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jest to tzw. tzw. opłata planistyczna.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że Skarżący, wraz ze współwłaścicielką zbyli przedmiotową nieruchomość, stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu [...] w okresie nie dłuższym niż 5 lat odkąd plan miejscowy stał się obowiązujący (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), co uprawniało organ gminy do naliczenia stosownej opłaty. W tym miejscu Sąd odniesie się do kluczowego argumentu skargi, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, skoro już przed uchwaleniem miejscowego planu rynkowa wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł. Tymczasem biegły wyliczył, że wartość nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu wynosiła [...] zł, natomiast po wejściu w życie miejscowego planu, wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po dacie uchwalenia planu, wynosi [...] zł. Sąd ocenia, że zarzut jest chybiony. Skarżący myli bowiem wartość nieruchomości z ceną, ustaloną w umowie przedwstępnej, tworzącej zobowiązanie do zawarcia w przyszłości umowy sprzedaży.

Opłata planistyczna jest dochodem własnym gminy. Istotą tej opłaty jest obowiązek jej poniesienia, jeżeli ziszczą się okoliczności opisane w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy administracji słusznie oceniły, że zaistniały przesłanki do wyliczenia opłaty planistycznej.

Sąd podziela stanowisko, zawarte w wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2745/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), który to wyrok został zresztą przywołany w zaskarżonej decyzji, że rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Dla organów administracji nie ma znaczenia, czy cena ustalona w umowie była wyższa od wartości rynkowej nieruchomości, równa tej wartości, czy też była niższa od wartości rynkowej nieruchomości. Znaczenie ma wyłącznie okoliczność, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła w stosunku do wartości nieruchomości sprzed uchwalenia miejscowego planu. Jeżeli biegły stwierdzi, w operacie szacunkowym, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła i zostaną spełnione pozostałe przesłanki pobrania opłaty planistycznej, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy dla organów administracji nie ma znaczenia, że przed uchwaleniem miejscowego planu strony ustaliły cenę wyższą niż ówczesna wartość rynkowa tej nieruchomości.

Dla szacowania nieruchomości na potrzeby ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej, cena uzyskana za wycenianą nieruchomość nie ma żadnego znaczenia i nie jest istotna z punku widzenia sporządzania operatu (wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1572/13 - CBOSA).

W myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zastosowanie w sprawie omawianej opłaty znajdzie art. 7 u.g.n.), który stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy. Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe regulacje u.p.z.p. i u.g.n. Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że nie jest trafny zarzut skarżącego, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie udowodniono należycie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dowodem na okoliczność, jaka jest wartości nieruchomości. Nie mogą być przy tym skutecznie przeciwko jego treści wysunięte twierdzenia strony niepoparte materiałem o równej mocy dowodowej. Nietrafny jest zarzut skarżącego, że organ nie przeprowadził należycie dowodów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie doszło więc – w ocenie Sądu – do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a.

Zdaniem Sądu wysoki poziom skomplikowania i specjalizacji operatu szacunkowego świadczy o jego szczególnej roli w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. i kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, CBOSA). Organy administracji publicznej powinny więc ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 157, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, System Informacji Prawnej LEX 2017 i cytowane tam orzecznictwo). Wyznacznikiem wiarygodności operatu szacunkowego jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości. Organ może zakwestionować przyjętą przez rzeczoznawcę metodę wyceny nieruchomości czy też dobór nieruchomości w sytuacji, gdy stoją one w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i sprzeczność ta niewątpliwie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Jednocześnie, jeżeli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć istoty wiadomości specjalnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

W tym kontekście Sąd ocenił, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji dokonał trafnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Ustalenie, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalne pozwoliło organom obu instancji na przyjęcie go jako dowód tego, jaka była wartość nieruchomości przed i po wejściu w życie planu miejscowego. Do skutecznego zakwestionowania ustaleń operatu szacunkowego nie może prowadzić przekonanie skarżącego o braku wzrostu wartości nieruchomości oparte na jej cenie określonej umownie. W tym kontekście zarzuty skargi Sąd ocenił jako nietrafne.

Nie budzi wątpliwości, iż kluczową przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, by wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości (tak: I. Zachariasz, Komentarz do art. 36, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013).

Trafnie organy ustaliły, że do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 2014 r. nieruchomość była położona na terenie o przeznaczeniu rolniczym, zaś zgodnie z planem znajduje się na terenie częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług bytowych w lokalu o powierzchni do [...] powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego i częściowo pod drogi publiczne dojazdowe. Ustaleń tych skarżący nie kwestionuje.

Rzeczoznawca w procesie wyceny przeanalizował akty notarialne kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i przeznaczonych jako tereny rolne. Przyjął transakcje prawem własności na obszarze gminy [...], który to rynek uznał za dobrze rozwinięty, gdzie transakcje tego typy nieruchomościami zawierane są dość regularnie. Ze względu na stabilizację cen określono trend czasowy na poziomie 0%.

Dokonując wyceny nieruchomości, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.) w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę porównywania parami, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania. W szczególności biegły uwzględnił, że część nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie dróg publicznych dojazdowych. Co do wyboru podejścia i metody oraz co do poszczególnych etapów procedury szacowania: przyjęcia katalogu cech rynkowych, ich oceny, określenia wag, wyboru nieruchomości porównawczych nie zostały w skardze przedstawione zasadne zarzuty. W szczególności za zasadny nie może być uznany zarzut braku szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania.

Dla zastosowania wybranego podejścia oraz metody istotne znaczenie ma rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości, uwzględnił cechy rynkowe takie jak lokalizacja ogólna i szczegółowa, parametry techniczne, dostęp do infrastruktury technicznej, powierzchnia oraz uwarunkowania urbanistyczne i prawne.

Brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu (ust. 3 art. 155) danych. Nie wynika z niego natomiast, by dane te miały być podawane w operacie szacunkowym. To samo dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który mówi o dołączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a zatem nie wszystkich dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy. Zwrócić należy także uwagę, że operat szacunkowy nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Należy także wskazać, że analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko zajęte przez organy obu, instancji że przedłożony operat szacunkowy może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wykazała jednoznacznie, że wartość nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze była niższa niż wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. W zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a do wzrostu wartości nieruchomości doszło w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

Zdaniem Sądu całokształt okoliczności faktycznych został przez organy obu instancji wzięty pod uwagę i poddany prawidłowej ocenie z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.