Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 480/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 78 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi TK (skarżącego) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia 24 marca 2009 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. skarżący pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] marca 2015 r. orzeczono względem skarżącego o odmowie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 2 marca 2015 r., w którym, stwierdzono, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Odwołanie od powyższej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Apelacja od powyższego wyroku została oddalona na rozprawie w obecności skarżącego, prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący dokonał rejestracji w urzędu pracy jako bezrobotny w dniu 8 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 8 grudnia 2016 r. i jednocześnie odmówił przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W ocenie organu I instancji, z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji skarżący spełniał określone w u.p.z. warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, że z dokumentów przedstawianych w dniu 8 grudnia 2016 r., tj. w dniu stawienia się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] wynika jednoznacznie, że w okresie od dnia 24 marca 2009 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. pobierał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nr/znak [...]. Skarżący podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ZUS Oddział w [...] odmówił mu kontynuacji prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Odwołujący się zaskarżył tę decyzję, niemniej ostatecznie odmowa stała się prawomocna w dniu wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny w [...] w sprawie sygn. akt III [...] tj. w dniu [...] listopada 2016 r.

Odwołujący się podał, że w okresie trwania sporu, tj. pomiędzy pierwszym dniem odmowy kontynuowania świadczenia - 1 lutego 2015 r. a dniem wydania prawomocnego wyroku (9 listopada 2016 r.) nie pracował, był objęty ubezpieczeniem ZUS i - właśnie z powodu trwania sporu - nie przysługiwało mu prawo do ubiegania się o uznanie go za osobę bezrobotną. Prawo to przysługiwało mu dopiero od dnia 30 listopada 2016 r., jednak z uwzględnieniem okresu poprzedzającego dzień ponownej rejestracji w urzędzie pracy (8 grudnia 2016 r.), od dnia wydania decyzji ZUS o odmowie prawa do renty (4 marca 2015 r.). Skarżący podniósł, że opisywana sytuacja w jakiej się znalazł i którą udokumentował przedstawionymi w PUP w [...] w dniu 8 grudnia 2016 r. dokumentami jest w jego ocenie absurdalna i wynika z niedoskonałości przepisów. W ocenie odwołującego się, w żadnym jednak razie nie jest zawiniona przez niego i nie może przesądzać, na jego niekorzyść, o pozbawieniu go prawa do ustawowego zasiłku dla bezrobotnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w dniu rejestracji skarżący przedłożył decyzję zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], sygn. sprawy: [...] o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W powyższej decyzji wskazano, iż skarżący nie ma prawa do renty, gdyż Orzeczeniem Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. ustalono, iż nie jest on niezdolny do pracy. W aktach znajduje się ponadto wyrok Sądu Apelacyjnego w [...],z dnia [...] listopada 2016 r. [...] oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...], z treści którego wynika, iż skarżący pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w okresie od 24 marca 2009 r. do 31 stycznia 2015 r.

Wojewoda wskazał, ze zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, [...]

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie łub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 u.p.z., do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy:

1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708);

2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów;

3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1. renty szkoleniowej oraz przypadające no ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, leżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę:

4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę;

6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 oraz z 2017 r. poz. 60);

7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej;

8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.).

Zdaniem organu odwoławczego, z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że muszą być spełnione łącznie dwa warunki, aby można było przyznać prawo do pobierania zasiłku dla osób bezrobotnych, tzn. osoba ubiegająca się zasiłek musi zostać zarejestrowana jako bezrobotna we właściwym urzędzie pracy oraz musi legitymować się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym, co najmniej 365 dni na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, na który to mogą składać się wyłącznie okresy enumeratywnie wymienione w przepisie art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.

Wojewoda wskazał, że w odwołaniu od zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, iż w okresie pomiędzy pierwszym dniem odmowy kontynuowania świadczenia - 1 lutego 2015 r., a dniem wydania prawomocnego wyroku objęty był ubezpieczeniem ZUS i właśnie z tytułu trwania sporu nie przysługiwało mu prawo ubiegania się o uznanie za osobę bezrobotną. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją skarżącego wskazując, że przepisy u.p.z. nie wprowadzają takiego ograniczenia. Prowadzenie przez skarżącego sporu sądowego z ZUS o dalszą wypłatę renty nie przeszkadzało zgłoszeniu się do urzędu pracy i dokonaniu rejestracji bezpośrednio po utracie prawa do renty. Rejestracja jest dobrowolna. Organ podał, że opóźnienie skarżącego w dokonaniu rejestracji zadecydowało o braku prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie zgłosił się on bowiem do urzędu pracy bezpośrednio po ustaniu prawa do renty, lecz dopiero po upływie 22 miesięcy i 7 dni od utraty prawa do tego świadczenia, co pozbawiło go możliwości uzyskania zasiłku.

Organ odwoławczy podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. I OSK 1553/10 wyraził pogląd, iż art. 71 ust. 1 u.p.z. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. W przywołanym wyroku NSA przyjął taki sposób liczenia okresu 18 miesięcy, że przedział czasowy kończył się w dniu poprzedzającym dzień zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Ol 1011/11 zauważono natomiast, iż ustawodawca nie zezwolił organom administracji na ustalanie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności niż określone w przepisach art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Zatem wskazany okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. Ustawodawca nie przewidział możliwości doliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu w którym trwał spór z organem rentowym o ustalenie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewoda podniósł, że w pełni zgadza się z powyższym stanowiskiem.

Zdaniem organu odwoławczego, w odniesieniu do skarżącego okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (8 grudnia 2016 r.) obejmuje przedział czasowy od 7 czerwca 2015 r. do 7 grudnia 2016 r. W tym okresie skarżący nie udokumentował okresów uprawniający do zasiłku, w związku z czym nie ma możliwości uzyskania uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 71 u.p.z. W ocenie Wojewody wskazać również należy, że ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie. Organ podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w opisywanej sprawie wynika, iż skarżący kryteriów tych nie spełnił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...], co do orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że nie sprostała wymogom ustawy poprzez to, iż błędnie ustaliła, że pomiędzy datą ustania prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy tj. 31 stycznia 2015 r. a datą wydania prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oddalającego apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oddalającego odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającej kontynuowania prawa do renty istniała możliwość rejestracji w urzędzie pracy. Skarżący zarzucił w szczególności, że Wojewoda [...] przed wydaniem przedmiotowej opinii nie zbadał wszechstronnie jego sytuacji prawnej i faktycznej w okresie czasu wyżej zakreślonym, co do spełniania warunków przez niego warunków uznania za osobę bezrobotną i poszukującą pracy tak, aby możliwa była rejestracja we właściwym urzędzie pracy.

Zdaniem skarżącego należy zwrócić uwagę na to, że pomimo sporej objętości uzasadnienia decyzji Wojewody [...], treść orzeczenia nie została tak naprawdę uzasadniona. W zamian zostały przepisane obszerne fragmenty ustawy, które nie wnosiły niczego do meritum sprawy, tworząc w całości wrażenie popełnienia podstawowego błędu logicznego "idem per idem". W ocenie skarżącego podstawą rozpatrywania odwołania musiało bowiem być wszechstronne zbadanie, czy w konkretnej sytuacji i w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym mógł być zarejestrowany przed dniem 30 listopada 2016 r. lub też, ewentualnie, przed jakąś inną datą. Takiego badania Wojewoda [...] oraz Starosta Powiatu [...] nie przeprowadzili w ogóle.

Skarżący podniósł, że z takim stanowiskiem nie zgadza się, co najmniej z trzech powodów:

1. We "Wstępie" do "Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Komentarzu" (2 wydanie Wolters Kluwer, 2016) redaktor naukowy tomu, prof. dr hab. Zbigniew Góral zwraca na str. 62 i następnych uwagę na to, że utrzymująca się niejasność przepisów co do wpływu czasowej niezdolności do pracy na możliwość prawidłowego zarejestrowania w urzędzie pracy bezrobotnego, silnie komplikuje procedury na tym właśnie etapie - w przeciwieństwie do jasno uregulowanych na podst. art. 33 ust. 4 u.p.z. przypadków wystąpienia czasowej niezdolności u osób już zarejestrowanych. Podaje wybrane przykłady orzecznictwa: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2010 r. (II SA/ Op. 188/10, LEX nr 754141) i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2014 r. (IV SA/ G1 721/13 LEX nr 1520835), które świadczą o tym, że "gotowość do podjęcia pracy nie może sprowadzać się wyłącznie do wyników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, ale musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych". Autor komentarza zwraca uwagę, że osoba kwalifikująca się do rehabilitacji - nie może być uważana za zdolną i gotową do podjęcia proponowanego zatrudnienia. Prawomocność decyzji ZUS odmawiającej kontynuowania prawa do renty nastąpiła dopiero w dniu uprawomocnienia się wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., czyli po doręczeniu mu przesyłką pocztową odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w dniu 29 listopada 2016 r. Do tego czasu trwał spór, czyli nie było wiadomo, czy odmowa kontynuowania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy była uzasadniona, czy też nie była. W ocenie skarżącego należy przyjąć, że do czasu prawomocnego i podlegającego wykonaniu rozstrzygnięcia "decyzji o odmowie kontynuowania prawa do renty jakby nie było", bo nie była w żadnej mierze skuteczna. Zdaniem skarżącego okres sporu w co do prawa do renty trwa aż do momentu uprawomocnienia się decyzji i musi być traktowany jako taki, w którym nie wyklucza się możliwości uznania tego prawa z datą wsteczną, co rodzić musi kolejne dość skomplikowane skutki (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2008 r. , II SA/ Kc 689/08; wyrok WSA w Katowicach z 3 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 821/07).

2. Skarżący podniósł, że z trudnych do zrozumienia przyczyn decyzja Wojewody [...] bierze pod uwagę wyłącznie jedną z istotnych okoliczności - trwanie sporu sądowego o przyznanie prawa do renty, pomijając zupełnie inne okoliczności, od których ustawodawca uzależnia wprost zgodną z prawem możliwość rejestracji bezrobotnego: określane jako zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia, a nazywane w orzecznictwie i w komentarzach do ustawy "gotowością w znaczeniu psychofizycznym".

3. Skarżący podał, że okoliczności powyższe nie były wprost podnoszone w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu [...] z tego powodu, że nie były w ogóle przedmiotowo poruszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Równocześnie jednak wystarczająco szeroka informacja na ten temat wynikała z dokumentów przekazanych przy rejestracji w dniu 8 grudnia 2016 r. i zalegających w aktach sprawy. Skarżący wskazał, że w postępowaniu o charakterze administracyjnoprawnym organ nie tylko nie jest ściśle związany, ograniczony zakresem złożonego wniosku, ale jest wręcz zobowiązany do rozpatrzenia wszystkich prawem wyznaczonych warunków i przesłanek, bez względu na to, czy one wszystkie zostały przez stronę wprost podniesione w piśmie procesowych czy też nie. Skarżący podniósł, że od października 2013 r. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (dawna II grupa inwalidztwa), które w styczniu 2017 r. zostało przedłużone do 31 grudnia 2020 roku. W wymienionym wyżej spornym okresie czasu były wystawione trzy skierowania na operacje ortopedyczne, które zostały one przeprowadzone kolejno w: lipcu 2016 r., wrześniu 2016 r. i marcu 2017 r. Jak wskazał skarżący, od wielu bowiem lat choruje na postępujące zwyrodnienie kolejnych stawów, co jest chorobą nieuleczalną i nawet przy intensywnym leczeniu i rehabilitacji choroba ta będzie nadal postępowała. Przez minione pięć lat intensywnie rehabilitowany był też nerw piszczelowy w nodze lewej, prawdopodobnie naciągnięty podczas operacji alloplastyki stawu biodrowego w kwietniu 2012 r. Skarżący wskazał ponadto, że w ostatnim okresie czasu zaczynają się nasilać zwyrodnienia stawów palców obydwu rąk, co powoduje, że ma czasem nawet problem z podpisaniem się.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu w świetle przesłanek uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Legalność proceduralna decyzji oraz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.).

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, że skarżący zakwestionował w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów jedynie w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący formalnie nie zakwestionował jednak będącego przesłanką powyższej odmowy uznania go za osobę bezrobotną z dniem 8 grudnia 2016 r. Uznając jednak, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd administracyjny nie jest – co do zasady i z poszanowaniem zakazu reformationis in peius – związany zakresem zaskarżenia, przedmiotem kontroli uczyniono całość rozstrzygnięcia organów, a więc zarówno orzeczenie w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną, jak i w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu między stronami są zasadniczo dwie kwestie.

Po pierwsze, zdaniem skarżącego w okresie trwania sporu sądowego przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawie odwołania od decyzji ZUS z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie prawa do renty w związku z ustaniem niezdolności do pracy nie jest możliwa i dopuszczalna rejestracja w urzędzie pracy odwołującego się jako osoby bezrobotnej, gdyż w tym czasie sporna i niepewna jest kwestia nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy jest negatywną przesłanką do uznania danej osoby za osobę bezrobotną. W związku z tym – w ocenie skarżącego – do czasu wydania przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych prawomocnego wyroku w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie prawa do renty istnieje prawna przeszkoda do rejestracji w urzędzie pracy, a zatem w razie późniejszego prawomocnego wyroku sądu pracy i ubezpieczeń społecznych utrzymującego w mocy decyzję ZUS o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy możliwe jest uznanie danej osoby za osobę bezrobotną "z datą wsteczną", czyli od momentu wydania decyzji o odmowie prawa do renty ([...] marca 2015 r.) albo od momentu ustania prawa do świadczeń rentowych (31 stycznia 2015 r.), gdyż prawomocna decyzja ZUS będzie wtedy potwierdzać, że odwołujący się był przez cały okres trwania sporu "zdolny i gotowy do pracy", a zatem – pomimo braku rejestracji – spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, należy stwierdzić, że nie znajduje ono podstaw prawnych.

Instytucja uznawania danego podmiotu za osobę bezrobotną bazuje na formalnoprawnej przesłance obowiązku rejestracji w urzędzie pracy. Jakkolwiek więc akt rejestracji jest czynnością administracyjnoprawną i nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, to jednak należy przypisać mu walor konstytutywności w tym sensie, że dopiero od tego momentu dana osoba może być formalnie i świetle prawa uznawana za "osobę bezrobotną". Oczywiście akt rejestracji musi być poprzedzony procedurą oceny przesłanek ustawowych, których negatywna weryfikacja zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie uznania osoby składającej kartę rejestracji za osobę bezrobotną. Rozwiązanie to jest racjonalne, gdyż zapobiega sporom co do daty nabycia statusu osoby bezrobotnej. Status ten można zatem nabyć najwcześniej od dnia rejestracji, czyli od dnia pozytywnej weryfikacji przez organ wniosku o dokonanie rejestracji w świetle przesłanek ustawowych uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W aktualnym stanie prawnym nie ma więc możliwości nabycia statusu osoby bezrobotnej z mocą wsteczną, a więc ze skutkiem od dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o dokonanie rejestracji.

Stanowisko powyższe potwierdza treść przepisów u.p.z., w tym art. 2 ust. 1 pkt 2 (bezrobotny to osoba, która "bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona (...)"), art. 33 ust. 1 (rejestracja bezrobotnych następuje "po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień"), art. 71 ust. 1 (prawo do zasiłku jako ściśle związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego "przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (...)").

Trzeba ponadto odróżnić osobę bezrobotną w sensie faktycznym od osoby bezrobotnej w sensie prawnym (w świetle przesłanek ustawowych), to znaczy takiej, która formalnie uzyskała status "osoby bezrobotnej" w rozumieniu ustawy.

Jeżeli natomiast chodzi o argument skarżącego związany z niepewnością i ewentualną koniecznością zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych w razie dokonania rejestracji w okresie sporu przed sądem pracy i ubezpieczeń o prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz późniejszego przyznania prawa do renty i wypłaty świadczeń z rentowych za okres wsteczny, to w tym zakresie należy wskazać na treść art. 78 ust. 1 i 4 u.p.z. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że zasiłki dla bezrobotnych pobrane za okres, za który przyznano prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, podlegają zaliczeniu na poczet świadczenia rentowego.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.p.z. w przypadku przyznania bezrobotnemu lub osobie, o której mowa w art. 43, prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierali zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast zgodnie z art. 78 ust. 4 u.p.z. w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Po drugie, w ocenie skarżącego organ zatrudnienia przed wydaniem decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych powinien dokonać we własnym zakresie weryfikacji zdolności psychofizycznej skarżącego do pracy, aby ustalić, czy skarżący jest osobą "zdolną i gotową do zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" albo – jako osoba niepełnosprawna – "zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy" (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.).

Dyskwalifikując powyższy pogląd, Sąd oczywiście ustalił, że skarżący posiadał i posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2013 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem możliwości zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Powyższe orzeczenie obowiązywało do dnia 31 października 2016 r. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem możliwości zatrudnienia na otwartym rynku pracy w ramach przystosowanego stanowiska pracy. Powyższe orzeczenie wydano "do dnia 30 listopada 2019 r." Na skutek wniesionego odwołania odpowiedni wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności [...] stycznia 2017 r. uchylił powyższe orzeczenie i orzekł o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, bez wskazania dotyczącego odpowiedniego zatrudnienia. Powyższe orzeczenie wydano "do dnia 31 grudnia 2020 roku".

Na tle powyższych ustaleń istotne są trzy uwagi.

Po pierwsze, w spornym okresie (2015-2016), obowiązywały orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r., z których wynikały odpowiednie stopnie niepełnosprawności skarżącego oraz wskazania co do możliwości podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej lub w ramach przystosowanego stanowiska pracy. Dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. wydano kolejne orzeczenie, w którym nie określono wskazań co do możliwości zatrudnienia, jednak w uzasadnieniu nie wskazano również, czy skarżący jest osobą niezdolną do jakiekolwiek pracy, czy też zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub przystosowanej (por. art. 4 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Z powyższych orzeczeń nie wynikała zatem negatywna przesłanka uzyskania statusu osoby bezrobotnej w postaci braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy w warunkach odpowiednich ze względu na istniejący stopień niepełnosprawności. Podkreślić również należy, że skarżący w istocie domaga się uznania, że spełniał przesłanki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej przed dniem 8 grudnia 2016 r., a zatem – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. – był w tym czasie osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia.

Należy przy tym uwzględnić, że przesłanka "zdolności do pracy" osoby niepełnosprawnej ma charakter prawny, co oznacza, że w indywidualnych przypadkach "faktyczna zdolność psychofizyczna" osoby niepełnosprawnej do podjęcia zatrudnienia może być bardzo ograniczona. Formalnie wiążące w tym zakresie są jednak oceny zespołów ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności. Twierdzenie skarżącego, z którego zdaje się wynikać, że nie mógł on zarejestrować się jako bezrobotny przed dniem 8 grudnia 2016 r., gdyż w spornym okresie (2015-2016) nie był zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia właściwego dla osoby bezrobotnej (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.), jest zatem sprzeczne z żądaniem skargi (uznanie za bezrobotnego z datą wsteczną i przyznanie za ten okres zasiłku dla bezrobotnych).

Po drugie, istotne jest również to, że w postępowaniu przed organem rentowym orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2015 r. ustalono, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Powyższe orzeczenie nie było wprawdzie formalnie wiążące dla organów zatrudnienia, jednak w toku postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych ustalono, że skarżący nie jest niezdolny do pracy (co potwierdzili biegli sądowi), co ostatecznie doprowadziło do utrzymania w mocy przez sądy I i II pracy i ubezpieczeń społecznych decyzji ZUS o odmowie przyznania prawa do renty. Tym samym argument, że poza orzeczeniami o stopniu niepełnoprawności organy zatrudnienia przy ocenie zdolności skarżącego do pracy nie uwzględniły innych okoliczności, jest chybiony.

Po trzecie, trzeba mieć na uwadze, że organy zatrudnienia dokonujące rejestracji osób bezrobotnych nie są uprawnione do samodzielnej oceny stopnia niepełnosprawności oraz związanej z nim niezdolności albo zdolności do pracy. Miarodajne i wiążące w tym zakresie orzeczenia lub inne dokumenty potwierdzające wiążącą ocenę właściwych organów co do stopnia niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. W przypadku osoby niepełnosprawnej wiążąca ocena co do zdolności do pracy wynika z orzeczeń właściwych zespołów ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Również z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy wynika, że osoba niepełnosprawna ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających stopień niepełnosprawności.

Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. – wobec uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu – orzekł o oddaleniu skargi.