Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 677/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. S. po podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami dojazdowymi, ciągami pieszymi, parkingami, śmietnikiem, placem zabaw, murami oporowymi, skarpami oraz zjazdem na działkach oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] (obr. [...], ark. [...] położonych w L. przy ul. [...], pas drogowy - działka nr ewid.[...] (ul. [...] - droga gminna).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Uzasadniając odmowne stanowisko organ I instancji wskazał na przedmiot inwestycji oraz na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji.

Organ I instancji przytoczył ponadto treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podkreślając, że aby było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, muszą być łącznie spełnione następujące warunki określone w tym artykule,

a mianowicie:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej.

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4/ teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji wyjaśnił, że aby ustalić czy ma miejsce łączne spełnienie tychże warunków niezbędne jest przeprowadzenie analizy obszaru według zasad określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczył wokół terenu inwestycji, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Teren inwestycji oznaczył linią koloru czerwonego oraz literami ABCDE-A na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

Integralną częścią decyzji są: wymieniony załącznik nr 1 oraz części analizy obszaru: tekstowa (załącznik nr 2) i graficzna (załącznik nr 3).

Nawiązując do ustaleń przeprowadzonej analizy obszaru organ I instancji stwierdził: podstawową formą obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana w różnym układzie, a mianowicie: wolnostojącym, bliźniaczym i szeregowym. Nieliczne zaś budynki mieszkalne wielorodzinne usytuowane są przy ul. [...] i [...], a nadto obiekty o takiej funkcji powstają również przy ul. [...] i [...]. Tak więc podstawową formą zagospodarowania działek obsługiwanych z ul. [...] jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zagrodowa, mająca ekstensywny charakter (zabudowa rozproszona).

Organ I instancji zauważył, iż forma zabudowy, jaką proponuje inwestor, uwzględniając rodzaj zabudowy obsługiwanej z ul. [...], nie znajduje analogii w zagospodarowaniu badanego obszaru, co oznacza brak kontynuacji funkcji wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro art. 61 ust. 1 u.p.z.p. możliwość pozytywnego załatwienia wniosku inwestora wiąże z łącznym spełnieniem warunków określonych w pkt 1-5, to wykazany brak kontynuacji funkcji zabudowy stanowi negatywną przesłankę dla uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji profesjonalny pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że organ I instancji pomimo wskazania w załączniku graficznym, nie wykazał w istocie, jaki obszar przyjął do analizy. Ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, iż co prawda w sąsiedztwie terenu inwestycji są zlokalizowane obiekty o podobnej funkcji (ul. [...], [...], ul. [...], [...]), ale nie uzasadnił braku uwzględnienia tej okoliczności przy rozstrzyganiu wniosku, tymczasem organ powinien był wziąć ten fakt pod uwagę i odpowiednio przeanalizować i uwzględnić analizowany obszar jako całość. Nieruchomość znajduje się bowiem w sąsiedztwie z dużymi obszarami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, na których ze względu na znikomą zabudowę od innych stron działki, powinna być oparta analiza urbanistyczna. Wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie ignoruje tę zabudowę i za podstawę decyzji przyjmuje tylko niewielką część terenu zabudowy jednorodzinnej.

Pełnomocnik skarżącej nie podzielił twierdzenia organu o ekstensywnym charakterze zabudowy tego obszaru, gdyż nie uwzględnia ono wydania, dla terenu działek objętych wnioskiem inwestora, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a rozważania organu nie uwzględniają powyższej okoliczności

i pomijają zupełnie istnienie działek najbardziej istotnych z punktu widzenia postępowania, tj. działek przy ul. [...] i ul. [...], ale także zabudowy

w obszarze wyznaczonym na załączniku do decyzji, od Al. [...], gdzie zlokalizowane są liczne działki usługowe.

Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część decyzji - jak wskazał pełnomocnik skarżącej - to wadliwa ich interpretacja czy wręcz pomijanie ich treści budzi wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Rozpatrując złożone odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w L. wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", zmianę zagospodarowania terenu uzależnia od określonej funkcji terenu, na którym ma być realizowana inwestycja oraz określonych cech zagospodarowania sąsiedniego terenu właśnie według tej zasady, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego w danym terenie, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Na organie uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy ciąży obowiązek sporządzenia analizy obszaru,

w tym dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

w sposób uregulowany w przepisach wymienionego rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki (terenu inwestycji), obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ust. 2 w/w przepisu wskazuje sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a mianowicie wyznacza się je na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez pojęcie ..front działki" (front terenu inwestycji) należy rozumieć tę część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (teren inwestycji) - § 2 pkt 5 rozporządzenia.

W ocenie organu II instancji przytoczone przepisy prawa materialnego dowodzą, że organ który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy, mając na względzie obowiązek ustalenia granic obszaru analizowanego, powinien zachować te wymogi oraz precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (terenu inwestycji); informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie.

Obszar analizowany należy zatem wyznaczać dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w pkt II Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu określił szerokość "frontu działki", która wynosi 106,0 m, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w równych odległościach 318,0 m od jego granic. Tym samym można ocenić do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników odnosiła się przeprowadzona analiza.

Po wyznaczeniu na mapie granic obszaru analizowanego organ jest zobowiązany do ustalenia, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach położonych w obszarze analizowanym i jakie pełnią funkcje, tzn. w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu, czego wymaga § 1 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie oraz ustalenia odnoszące się do zagospodarowania tego obszaru, w tym jego zabudowy, nie pozwalają na podzielenie zarzutów odwołania dotyczących braku poprawności przeprowadzenia analizy obszaru. Organ I instancji uwzględnił bowiem treść § 3 i zastosował przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia. Mapa stanowiąca załącznik nr 3 do decyzji (część graficzna analizy) dowodzi ponadto, iż nawet poszerzenie granic obszaru analizowanego nie daje okazji do wykazania, iż w obszarze tak utworzonym znajdują się inne obiekty mieszkalne wielorodzinne poza tymi, które organ ujawnił przy ul. [...] i ul. [...], [...].

Z załącznika graficznego analizy obszaru wynika ponadto, iż to właśnie ul. [...] może stanowić granicę obszaru urbanistycznego, który jest sukcesywnie zabudowywany obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Na taki rodzaj zabudowy opiewa też wymieniona w odwołaniu decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., co wskazuje, iż również ten argument odwołania organ odwoławczy uznał za chybiony.

Kolegium wskazało, że możliwość ustalenia warunków zabudowy jest uzależniona od tego czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki nr ewid.[...] i [...] położone są po zachodniej stronie ul. [...], gdzie występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wprowadzenie w ten obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sprzecznej co do zasady z zabudową mieszkaniową jednorodzinną stanowiłoby swoisty dysonans, zaburzając już istniejący i mający w przyszłości powstać kompleks budynków jednorodzinnych, tym samym założony ład przestrzenny. Organ odwoławczy podkreślił, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna to dwa różne rodzaje zabudowy, dla których przepisy prawa określają zgoła odmienne uregulowania.

Co prawda drogi znajdujące się w tym obszarze, niezależnie od ich klasy

i kategorii tworzą układ komunikacyjny obsługujący ten obszar, to z okoliczności tej nie da się wyprowadzić wniosku, iż w obszarze analizy znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia w stosunku do terenu inwestycji, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, dostępna z tej samej drogi publicznej. Jednocześnie nie tylko bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi dodatkowo jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na podstawie której nie sposób ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego nie ma racji pełnomocnik inwestora, iż skonkretyzowane parametry planowanej inwestycji powinny stanowić przedmiot rozważań organu I instancji, bo po pierwsze zasadniczą kwestią w sprawie jest niemożliwa z prawnego punktu widzenia odmienność obiektów mieszkalnictwa wielorodzinnego od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po drugie organ mający wydać decyzję o warunkach zabudowy nie jest bezwzględnie związany treścią wnioski zawierającą żądania wnioskodawcy. Związanie to dotyczy bowiem jedynie charakteru i rodzaju inwestycji oraz jej przeznaczenia. Oznacza to, że orzeczone warunki zabudowy mogą być zgoła odmienne od oczekiwań inwestora i od niego to zależy, czy w realiach takiej decyzji będzie nadal zainteresowany realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie organu odwoławczego to właśnie ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego normującego wstępny etap procesu inwestycyjnego dało asumpt do odmowy ustalania wnioskowanych warunków zabudowy. Załączona do wniosku inwestora wstępna koncepcja zagospodarowania terenu nie stanowi dla organu dokumentu o wiążącej treści. Nie musiał on tym samym poddawać analizie jej treści. Wobec ustaleń analizy obszaru, które w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego wykluczały pozytywne załatwienie wniosku inwestora, nie mógł organ ustalić w decyzji stosownych parametrów planowanej inwestycji, co prowadziłoby do uwzględnienia oczekiwań wnioskodawcy. Badanie w tej sytuacji, czy parametry planowanych robót budowalnych stanowiłoby zagrożenie dla istniejącego i ustalonego ładu przestrzennego, było zatem nieuzasadnione.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa, czy to materialnego, czy to procesowego w takim stopniu aby owo naruszenie mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy.

Skargę na powyższą decyzją wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, I. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oraz obrazę prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych

i prawnych;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ze strony organów obu instancji przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie

w wydanej decyzji zebranego materiału dowodowego, a to w szczególności załącznika graficznego określającego analizowany obszar;

- art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji organu de facto brak jest merytorycznego odniesienia do stanu faktycznego i realnego układu urbanistycznego obejmującego przedmiotową nieruchomość, a organ w sposób dowolny dokonując interpretacji i doboru danych nie dokonał należytego określenia zakresu postępowania niezbędnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164. 1588) poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej

w nieprawidłowy sposób,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 1, 6, 6a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja powoduje niekorzystną zmianę zagospodarowania terenu i narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa",

- art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jej nieuwzględnienie i w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie swobody dysponowaniem nieruchomością.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że kluczowe

w niniejszej sprawie jest należyte oznaczenie terenu poddawanego analizie oraz należyte określenie dobrego sąsiedztwa z poszanowaniem zasad prawnych zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Organ I instancji należycie od strony formalnej określił w załączniku graficznym obszar analizy to dokonując analizy w swoich rozważaniach ograniczył się jedynie do bardzo niewielkiego wycinka uprzednio wyznaczonego terenu i w konsekwencji wywiódł nieprawdziwy wniosek o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie lub w sposób zbliżony do wnioskowanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, (np. wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 1095/12). Jak wskazuje orzecznictwo nie można dopuszczać zabudowy kontynuującej tylko funkcję dominującą - czyli mieszkaniową. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że - jak przyznaje SKO w L. -

w analizowanym obszarze zlokalizowane są budynki wielorodzinne oraz zabudowa

o charakterze usługowym. Jak przy tym wskazał WSA w Warszawie wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech

i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 899/12).

Zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy

w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 863/14). Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja

o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni"

o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA w Warszawie, sygn. akt II OSK 116/12).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy administracji winny były uwzględnić okoliczność, iż w znaczeniu funkcjonalnym działką sąsiednią jest działka położona

w granicach obszaru analizowanego, która nie musi mieć wspólnej granicy z terenem inwestycji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2196/10, LEX nr II OSK 2196/10), natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 240/12) stanął nawet na stanowisku, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, bez bezwzględnej realizacji zasady, że działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargę, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność

z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego

w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego

z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że zabudowa wielorodzinna jest zabudową mieszkaniową, zatem zasada dobrego sąsiedztwa

w rozpoznawanej sprawie jest zachowana. Czym innym jest bowiem funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 1 pkt 2 rozporządzenia) czym innym natomiast są cechy zabudowy

i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Oba wspomniane elementy są analizowane pod kątem dobrego sąsiedztwa.

W rozpoznawanej sprawie zachowana jest mieszkaniowa funkcja zabudowy. Jak bowiem wynika z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, dokonano opisu stanu zainwestowania analizowanego terenu od strony wschodniej, zachodniej północnej i południowej. Słusznie wskazały organy administracji, że

w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest dominująca jednakże wskazać należy, że również budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się na terenie objętym analizą, na działkach nr ewid.[...], [...] i [...], [...] i [...].

Podkreślić przy tym należy, że dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. np. wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 300/14, WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 664/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 428/13, WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1190/12). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorka określił wysokość budynku na IV kondygnacje naziemne, tymczasem

z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że w większości budynki choć jednorodzinne mają III kondygnacje (np. dz. ewid. nr [...] (od strony północnej), dz. ewid. nr [...], [...] - [...], [...] - [...], [...], [...]

i sąsiednie, [...] i sąsiednie, [...], 4 (od strony wschodniej), [...] (od strony zachodniej)). Natomiast działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi mają IV kondygnacje (dz. ewid. [...] i [...], [...] i [...]).

Choć organy administracji wskazują, że budynki wielorodzinne usytuowane są przy ul. [...] i ul. [...], a nie ul. [...] to zwrócić należy uwagę na układ ulic w obrębie działki objętej wnioskiem - prostopadłe, bezpośrednie położenie ul. [...] względem ul. [...].

W ocenie Sądu przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy w rozpoznawanej sprawie została spełniona. Wydając decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z powodu braku kontynuacji funkcji zabudowy, organ I instancji nie prowadził więc postępowania w zakresie ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązany będzie wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W konsekwencji więc - ustali warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak punkcie I wyroku w oparciu

o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, zaś o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.