Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2077/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 64b par. 1, art. 151a par. 1 i 2, art. 182 par. 2a i 3, art. 183 par. 1, 188,200,203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 par. 2 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2, par. 2, par. 2b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Teza: 1. Z art. 138 par. 2, art. 138 par. 2b oraz art. 136 par. 2 i 3 k.p.a wynika, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 par.2 k.p.a.;

2. Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonal zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 par. 2 kpa tylko wówczas, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.

TEZY

1. Z art. 138 par. 2, art. 138 par. 2b oraz art. 136 par. 2 i 3 k.p.a wynika, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 par.2 k.p.a.;

2. Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonal zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 par. 2 kpa tylko wówczas, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i Ł. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 790/20 w sprawie ze sprzeciwu E. K. i Ł. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz E. K. i Ł. K. kwotę 1191 (jeden tysiąc sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 790/20, oddalił sprzeciw E. K. i Ł. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie ustalenia na wniosek wnoszących sprzeciw (skarżących) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – w celu uzyskania projektu budowlanego zamiennego" i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

2. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) wynika, że decyzja organu odwoławczego została podjęta z następujących powodów.

3. Po pierwsze, SKO uznało, że organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy powinien rozważyć umorzenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone "w celu uzyskania projektu budowlanego zamiennego, co (...) sugeruje, iż prowadzone jest postępowanie administracyjne w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego", zaś z informacji uzyskanych od organu nadzoru budowlanego wynika, że żadne postępowanie w odniesieniu do projektowanego budynku nie jest prowadzone. Zdaniem SKO decyzji o warunkach zabudowy nie można wydać dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

4. Po drugie, SKO uznało, że nie jest trafny zasadniczy powód odmowy ustalenia warunków zabudowy oparty na art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz tezie o sprzeczności ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego [...] w P. Zdaniem SKO powołane rozporządzenie utraciło moc 15 listopada 2008 r. i w związku z tym wynikające z niego ograniczenia w zabudowie nie obowiązują.

5. Po trzecie, SKO przyjęło, iż brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu sprzeczności z innymi przepisami ustalającymi ograniczenia zabudowy, w szczególności dotyczącymi ochrony przed hałasem. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz że potwierdza to "analiza wykonana w toku niniejszego postępowania administracyjnego".

6. Po czwarte, zdaniem SKO w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

7. Po piąte, w ocenie SKO niedopuszczalne jest wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty przez ustalenie warunków zabudowy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem SKO wydanie tego rodzaju decyzji wymagałoby przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania praktycznie w całości. Konieczne byłoby opracowanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie załączników do decyzji o warunkach zabudowy oraz zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania. SKO zaznaczyło przy tym, że "przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie przeanalizowano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy". Ponadto, według SKO analiza art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem SKO wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych przepisów dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami szczególnymi pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. W ocenie SKO zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

8. Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko SKO za zasadne z wyjątkiem stwierdzenia dotyczącego potrzeby rozważenia umorzenia postępowania administracyjnego. Według Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się w związku z zamiarem zmiany pozwolenia na budowę. Akceptując zaś stanowisko SKO Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 – 5 oraz art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd ten uznał, że przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. oraz że w każdym przypadku ustalenia warunków zabudowy konieczne jest przeprowadzenie wskazanej analizy. Ponadto stwierdził, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i ewentualne dokonanie odpowiednich uzgodnień, a następnie wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji różnych instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro SKO uznało, że nie zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skoro jednocześnie SKO podważyło kompletność sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analizy urbanistycznej, na podstawie której ustalono spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, to organ odwoławczy nie mógł wydać innej decyzji, jak decyzję przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze, że wybór przez organ odwoławczy urbanisty i zlecenie mu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a następnie sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy "wskazuje obiektywnie na pojawienie się możliwych trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie". Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności w sprawie ustalenia warunków zabudowy powoduje, że organ odwoławczy prowadziłby postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie niemal w całości od początku zamiast organu pierwszej instancji. W związku z tym prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające nie jest jedynie uzupełnieniem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnia to uznanie prowadzenia tego postępowania za nadmierne utrudnienie.

9. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 151a § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez oddalenie sprzeciwu, mimo że nie istniała podstawa do wydania przez SKO zaskarżonej sprzeciwem decyzji, gdyż zachodziła podstawa do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, czyli decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i ustaleniu warunków zabudowy.

10. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przez organ pierwszej instancji sporządzona zgodnie z przepisami i nie jest konieczne ponowne sporządzenie takiej analizy. Zwrócono uwagę, że według SKO oraz Sądu pierwszej instancji konieczne jest ponowne sporządzenie analizy urbanistycznej, jednakże ani SKO, ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniają dlaczego w ich ocenie dotychczas sporządzona analiza urbanistyczna jest wadliwa. Skarżący kasacyjnie powołali się też na orzeczenia sądów administracyjnych, z których ma wynikać, że jest dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

11. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

12. SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

13. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14. Uwzględniając przesłanki podjęcia przez SKO zaskarżonej sprzeciwem decyzji (punkty 3 - 7 uzasadnienia), podstawę kasacyjną (punkt 9 uzasadnienia) oraz związanie granicami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) NSA stwierdza, że podczas rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie podlegają ocenie pod kątem zgodności z prawem przesłanki rozstrzygnięcia SKO pierwsza, druga i trzecia (punkty 3, 4 i 5 uzasadnienia). W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do tych przesłanek, co zresztą jest zrozumiałe, gdyż kwestionowanie tego stanowiska w przypadku każdej z tych przesłanek nie leży w interesie skarżących. Oznacza to, że należy przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (punkt 4 i 5 uzasadnienia) oraz że nie jest trafny pogląd SKO wyrażony przy okazji formułowania pierwszej przesłanki zaskarżonej sprzeciwem decyzji (punkt 3 uzasadnienia). NSA zaznacza jednakże, że nie oznacza to, że Sąd drugiej instancji podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. W szczególności NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podziela stanowiska odnoszącego się do kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego [...] w P. Powyższe stwierdzenie, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, należy jednak traktować jako obiter dictum.

15. W podstawie kasacyjnej kwestionuje się dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 138 § 2 k.p.a., co w świetle art. 64e oraz art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi istotę sprawy na skutek sprzeciwu. W ocenie NSA trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił sprzeciw, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

16. Stosownie do art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas, jak wynika z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika więc, że podstawą jego zastosowania są dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie. Po pierwsze, naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Po drugie, konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

17. Z zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO wynika, że w ocenie organu odwoławczego obie wskazane przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zachodziły, przy czym jeżeli chodzi o konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to był to w istocie pełny zakres sprawy o ustalenie warunków zabudowy, mianowicie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizy urbanistycznej), przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnienie tego projektu z organami współdziałającymi w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji to stanowisko organu administracji podzielił.

18. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że w ocenie organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji co do zasady nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie należy wskazać, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te określają organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej instancji i obowiązek uzgodnienia takiej decyzji z innymi organami administracji (art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1), wymóg sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (art. 60 ust. 4) oraz przesłanki wydania takiej decyzji (art. 61 ust. 1). Wobec tego dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi być oceniana w oparciu o przepisy postępowania odwoławczego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 138 § 2b k.p.a., a także art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Powołany przepis nie wyklucza wydania przez organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei z art. 138 § 2, art. 138 § 2b oraz art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. W związku z tym, jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.

19. W związku z powyższym wskazać należy, że nie jest kwestionowane, iż organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że SKO podważyło kompletność sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej, jednakże stanowisko to nie jest trafne. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że SKO wyraziło sprzeczne oceny dotyczące analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W jednym miejscu uzasadnienia stwierdza bowiem, że "w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, co potwierdza także analiza wykonana w toku niniejszego postępowania administracyjnego". W drugim natomiast, że "przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie przeanalizowano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy". SKO nie wyjaśnia przy tym, jakich to konkretnie parametrów zabudowy nie przeanalizowano. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś SKO przyznaje, że w obszarze analizowanym taka zabudowa się znajduje. Z powyższego może wynikać, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że zakwestionowanie sporządzonej dotychczas analizy urbanistycznej wymagałoby wykazania, że proponowane przez wnioskodawców parametry zabudowy wyraźnie nie nawiązują do parametrów sąsiedniej zabudowy.

20. Odnośnie do argumentu SKO, podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, dotyczącego konieczności dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji wskazać należy, że z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zakres koniecznych uzgodnień zależy od szczególnych uwarunkowań planowanej inwestycji, takich jak przede wszystkim jej umiejscowienie i charakter. W art. 53 ust. 4 powołanej ustawy wymienia się siedemnaście organów administracji, z którymi należy dokonać uzgodnień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem - w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - także decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednakże, że każda taka decyzja wymaga uzgodnienia z tymi wszystkimi organami administracji. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania przed organem administracji pierwszej instancji dokonano uzgodnienia z zarządcą dróg (pismo Zarządu Dróg Miejskich z 7 kwietnia 2016 r.). W związku z tym konieczne było wskazanie konkretnie z jakimi organami administracji wymagane jest uzgodnienie oraz odniesienie się do dokonanego już uzgodnienia.

21. Odnosząc się do argumentu Sądu pierwszej instancji, w którym twierdzi się, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby nadmierne utrudnienie, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a., z którymi powiązany jest art. 136 § 4 k.p.a. wyłączający możliwość zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a., gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż po pierwsze, jego zastosowanie zależy od odpowiednich wniosków zawartych w odwołaniu, po drugie, stosuje się go wówczas, gdy zachodzi przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postaci konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie NSA istota błędu SKO, jak wskazano, polega na tym, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż konieczny jest do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

22. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie podniesiono w niej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie przedstawili przekonujących argumentów przemawiających za dopuszczalnością zastosowania w sprawie powołanego przepisu i wobec tego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

23. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

24. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 64b § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.

25. Zgodnie z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.