Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1819/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 89 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 6/12 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/12 oddalił skargę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na sesji w dniu [...] września 2011 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 645) podjął uchwalę Nr [...] w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. W rozstrzygnięciu organ nadzoru podniósł zarzuty odnoszące się do uchwały oraz osobno do statutu stanowiącego jej załącznik. Organ nadzoru zarzucił § 3 uchwały, w którym określono termin jej wejścia w życie na dzień ogłoszenia uchwały, naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ponadto organ zarzucił brak przepisu końcowego o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Zdaniem organu nadzoru, omawiana uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że o zaliczeniu uchwały do tej kategorii decyduje: podstawa ustawowa do podjęcia uchwały, fakt że uchwała została podjęta przez organ samorządu terytorialnego i wreszcie - w treści statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą zawarte są postanowienia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym; te ostatnie to w szczególności takie, jak określające cele i zadania podmiotu, firmę podmiotu odpowiadającą rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju. O abstrakcyjności przepisów uchwały świadczy też możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Analiza treści uchwały prowadzi zatem do przyjęcia kwalifikacji prawnej tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru zauważył, że pod rządami ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) statut nadawała rada społeczna, a organ samorządu jedynie go zatwierdzał, zaś obecnie - pod rządami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) - organ samodzielnie nadaje statut, nie jest więc zależny od woli innego organu, tym samym, jego uchwała zyskuje nową kwalifikację prawną.

Odnośnie statutu Szpitala stanowiącego załącznik uchwały organ nadzoru sformułował dwa zarzuty względem § 5 ust. 1 i § 13 ust. 5. Przy czym w przypadku pierwszym zakwalifikował wadliwość przepisu jako istotne naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, gdyż statut nie określa, choć w oparciu o w/w przepis ma taki obowiązek, prowadzonej wyodrębnionej organizacyjnie działalności gospodarczej. W odniesieniu do drugiego przepisu organ nadzoru podniósł, iż budzi wątpliwość wypełnienie obowiązku zawarcia w statucie elementu w postaci okoliczności odwołania członka rady społecznej przed upływem kadencji. Podkreślono, że zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, statut określa między innymi okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji – czyli przesłanki odwołania. W uchwale nie zostały wskazane przyczyny odwołania, a jedynie podmioty uprawnione do złożenia wniosku o odwołanie członka Rady społecznej przed upływem kadencji.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Samorząd Województwa Dolnośląskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił niezgodność z prawem i wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi, organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów powiatu jedynie z punktu widzenia legalności, o czym stanowią zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim, zdaniem zaś skarżącego organ nadzoru przekroczył granice uprawnionej ingerencji w działalność organów samorządu województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na wstępie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku województwa - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.). W myśl przepisu art. 78 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 79). Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu województwa. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie, jak zaznaczył Sąd, jest zagadnienie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z powyższym podlega ona ogłoszeniu w formie zarezerwowanej dla tego typu aktów. Powołując zatem art. 87 i 94 Konstytucji RP Sąd wskazał, że z przepisów tych wynika, iż akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie i w granicach ustaw, są źródłem prawa obowiązującym powszechnie na obszarze działania organów, które ją ustanowiły, są stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sięgając zaś do przepisów ustawy ustrojowej tj. ustawy o samorządzie województwa, Sąd podkreślił, że art. 89 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, natomiast zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Powołane ustawy wskazują na dalsze elementy aktu prawa miejscowego – musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Dalszą płaszczyznę aktów prawa miejscowego stanowią przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Powyższe rozważania – jak podkreślił Sąd - dają podstawę do stwierdzenia, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego. W dalszych wywodach Sąd wskazał, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Przystępując do oceny uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. w kontekście powyższych kryteriów Sąd wskazał, że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654). Sąd stwierdził również, że regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Ponadto jej postanowienia dotyczą każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma więc charakter generalny. Uchwała ta została wydana przez organy samorządu terytorialnego. Skoro zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 3 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tym samym uchwała ta nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jak podkreślił Sąd, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Nieuprawnione zatem – w ocenie Sądu - jest twierdzenie strony skarżącej, że organ nadzoru winien był proporcjonalnie stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro bowiem konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej – należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, jak prawidłowo orzekł organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie – decyduje, że akt jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego. Taki zaś charakter miały rozważania zawarte w skardze. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że charakter statutu uległ zmianie, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia powierzył Sejmikowi.

Wobec powyższych okoliczności, jedynie na marginesie Sąd stwierdził, iż wymieniony w rozstrzygnięciu nadzorczym § 5 ust. 1 załącznika do zakwestionowanej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że statut może przewidywać prowadzenie określonej wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż lecznicza. Z treści powołanego przepisu wynika, iż inna działalność niż działalność lecznicza winna zostać określona. Nie jest zatem wypełnieniem tego obowiązku określenie przykładowe takiej działalności, na co wskazuje określenie "w szczególności". § 5 ust. 1 bowiem brzmi: "Szpital może prowadzić bez szkody dla jakości i dostępności realizowanych statutowo świadczeń zdrowotnych, działalność gospodarczą inną niż działalność lecznicza, w szczególności (...)".

W ocenie Sądu podobny zarzut istotnego naruszenia prawa - art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej – należy sformułować co do § 13 ust. 5 załącznika do uchwały. Art. 42 ust. 2 pkt 4 mówi, że okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji określa statut. Tymczasem wymieniony powyżej paragraf statutu takich postanowień nie zawiera – wskazuje tylko organy, które są uprawnione do odwołania, bez określenia przyczyn. Mówi, że odwołanie może nastąpić na wniosek Rady, organu samorządowego i nadzorującego, organu desygnującego lub Dyrektora Szpitala. Stanowi jedynie, że odwołanie może nastąpić na prośbę członka Rady.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sejmik Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez adwokata, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. za akt prawa miejscowego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że statut Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. winien zostać ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a co za tym idzie, powinien wejść w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że uchwała nr [...] w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L. winna zostać uznana za nieważną, z uwagi na wystąpienie istotnego naruszenia prawa;

4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie dopełnił obowiązku wskazania w uchwale prowadzenia innej działalności, iż lecznicza, a także, że nie dopełnił obowiązku określenia okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz merytoryczne rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty normatywne stanowione przez organy samorządu muszą mieć wyraźną podstawę prawną przewidzianą w akcie rangi ustawy. Upoważnienie do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego nie może wynikać z norm nakładających zadania. Szereg uchwał podejmowanych przez sejmik województwa, jak i pozostałe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi aktów prawa miejscowego, są jedynie aktami prawa. Tym samym fakt podjęcia uchwały przez organ właściwy nie kwalifikuje jej jako akt prawa miejscowego, a tylko stanowi warunek prawomocności, o ile jest to organ właściwy. Statut Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. nie kreuje praw i obowiązków jego pacjentów, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, który choć powiązany z prawem powszechnie obowiązującym, odnosi się tylko do jednostek podległych organowi, który je ustanowił. Brak jest zatem – w ocenie Sejmiku Województwa – podstaw do ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i przyjęcia 14-dniowego terminu do jej wejścia w życie.

Zarzucając naruszenie art. 79 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podniesiono, że organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów powiatu jedynie z punktu widzenia legalności, a tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że nieujęcie w przepisie końcowym formy ogłoszenia oraz dnia wejście w życie uchwały, winno skutkować całkowitą jej nieważnością.

Uzasadniając podstawę skargi w zakresie naruszenia art. 42 ustawy o działalności leczniczej podniesiono, że ustawa ta uregulowanie ustroju podmiotu leczniczego w drodze statutu odnosi jedynie do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Pozostałe podmioty lecznicze ustrój swój opierają na innych regulacjach niebędących statutami w rozumieniu art. 42. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z samodzielnym publicznym zakładem, który Województwo prowadzi od momentu przejęcia w 1999 r. i któremu w związku ze zmianą przepisów nadało nowy statut derogując dotychczasowy. Trudno zatem zakładać, że statut uchwalony w tym trybie jako akt prawa miejscowego miałby uchylić akt prawny niebędący aktem równorzędnym. Podkreślono ponadto, że ten sam podmiot oprócz statutu posiada także regulamin organizacyjny o treści wynikającej z art. 24 ustawy o działalności leczniczej. Proste porównanie zakresu regulacyjnego z art. 24 ust. 1 i art. 42 ust. 2 wykazuje, iż w treści statutu nie znajdują się inne materie regulacyjne niż w regulaminie, a wręcz przeciwnie, zakres regulacji regulaminowej jest szerszy od statutowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie tej skargi, bądź jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej podniesiono, że została ona wniesiona po upływie terminu. Pełnomocnik skarżącego otrzymał bowiem wyrok z uzasadnieniem w dniu 14 maja 2012 r., natomiast skargę kasacyjną złożył w dniu 14 czerwca 2012 r. Wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewoda, w pełni zgadzając się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, stwierdził, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Wojewody Dolnośląskiego o odrzucenie skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, podnoszona bowiem przez pełnomocnika Wojewody okoliczność przekroczenia terminu do złożenia skargi kasacyjnej nie miała miejsca. Jak wynika z akt sądowych odpis zaskarżonego wyroku został doręczony pełnomocnikowi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w dniu 14 maja 2012 r., skarga kasacyjna została zaś nadana w urzędzie pocztowym w dniu 13 czerwca 2012 r., a zatem w ostatnim dniu 30 – dniowego terminu przewidzianego dla wniesienia skargi kasacyjnej.

Przechodząc zatem do zbadania zarzutów podniesionych skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanych przepisów, zasadnie bowiem Sąd przyjął, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego została wydana podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, uchwała ta zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie. Stwierdzić również należy, że jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w L. świadczeń medycznych. Powyższe świadczy o zasadności przyjęcia przez Sąd I instancji, iż uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi akt prawa miejscowego.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Powołany zaś przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) wymienia akty, które mają być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W punkcie 2 tego artykułu wskazuje się, że w wojewódzkim dzienniku ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skoro zatem, jak wywiedziono powyżej, uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L. stanowiła akt prawa miejscowego, to – jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji - podlegała ona obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 79 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazać należy, że przepisy te statuują zasadę, zgodnie z którą nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Tak określone kryterium nadzoru odnosi się do zgodności działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego z prawem, czyli z normami powszechnie obowiązującymi. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność organów gminy tylko wówczas, gdy naruszone zostaje prawo, co - jak wykazano powyżej - miało miejsce w niniejszej sprawie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L. Tym samym przyjąć należało, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie stanowiło - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nadmiernej ingerencji organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego.

W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał w pełni prawidłowej wykładni przepisów odnośnie charakteru prawnego uchwały o nadaniu statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w L. zasadnie wywodząc, iż istniały podstawy do zastosowania sankcji nieważności.

Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 42 ustawy o działalności leczniczej podkreślić należy, że z brzmienia ust. 3 tego przepisu wynika, iż prowadzenie przez podmiot leczniczy wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż lecznicza możliwe jest w sytuacji, gdy działalność taka zostanie przewidziana w statucie. W świetle powyższego, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie jest w tej mierze wystarczające zawarcie w statucie otwartego katalogu rodzajów działalności innych niż działalność lecznicza, jakie dany podmiot leczniczy może podjąć. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 42 ustawy o działalności leczniczej, który autor skargi kasacyjnej wywodzi z błędnego przyjęcia przez Sąd, że uchwałodawca nie dopełnił obowiązku określenia okoliczności odwołania członków Rady społecznej przed upływem kadencji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w statucie określa się m.in. okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Takie sformułowanie przytoczonego przepisu oznacza konieczność uwzględnienia w treści statutu kontekstu sytuacji, w jakiej możliwe jest odwołanie członka rady społecznej. Nie jest zatem wystarczające, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, wskazanie w statucie jedynie organów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odwołanie członków Rady społecznej, czy też przyjęcie, że z wnioskiem takim może wystąpić członek tej Rady.

Z powyższych przyczyn, wobec braku przedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, które zasługiwałyby na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.