Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 815/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2, art. 1, art. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 127 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę w części dotyczącej punktu pierwszego i drugiego zaskarżonej decyzji; 2) odrzuca skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Starosta L. orzekł zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. M., obręb [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz C. J. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu kwoty [...] złotych, pobranej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie. Natomiast z uwagi na fakt sprecyzowania przez uprawnioną wniosku, który ograniczyła do żądania zwrotu działki nr [...], w stosunku do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], postępowanie o zwrot stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie obejmującym zwrot C. J. działki nr [...] wniósł Prezydent Miasta L., zarzucając naruszenie art. 2 pkt 11 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że zwrócona działka nr [...], stanowi część działki nr [...], na której zlokalizowano pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...], zgodnie z decyzją Wojewody L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] do obwodnicy Miasta L. - przedłużenie ul. M. w kierunku do węzła drogowego "M." wraz z obiektami inżynierskimi, drogami obsługującymi, ścieżką rowerową, ciągami pieszymi oraz przebudową cieków i urządzeń kolidujących, oświetleniem odwodnieniem i sygnalizacją świetlną. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Prezydent Miasta L. podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zatem, skoro decyzja Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wyda w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawy"), to możliwość zastosowania art. 1 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. została wyłączona. Normy wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają więc charakter lex specialis w stosunku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w myśl zasady lex specialis derogat legi generali, przepisy specustawy należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że Starosta L. naruszył art. 2 pkt 11 związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Na decyzję organu drugiej instancji C. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., podnosząc, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało podpisane ani przez stronę, ani przez osobę upoważnioną do jego podpisania w imieniu strony.

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r., II SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż osoba, która podpisała odwołanie nie była do tego upoważniona.

Decyzją z dna [...] września 2011 r. Wojewoda L. umorzył postępowanie odwoławcze wobec uznania, że osoba podpisująca odwołanie nie była do tego upoważniona. Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku odwołania pochodzącego od strony, tj. odwołania podpisanego przez Prezydenta Miasta L. bądź na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta L., postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem.

Gmina L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który wyrokiem z dnia [...] lutego 2012 r., II SA/Lu [...], uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że Wojewoda L. błędnie utożsamił uprawnienia Gminy L. do bycia stroną niniejszego postępowania z kwestią należytego umocowania osoby wnoszącej odwołanie w imieniu Gminy. Sąd podniósł, że w sytuacji, gdy czynności procesowej dokona za stronę jej pełnomocnik, ale bez przedstawienia stosownego pełnomocnictwa (upoważnienia), to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia tego braku formalnego, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach jego nieuzupełnienia.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ odwoławczy wystąpił do Prezydenta Miasta L. o uzupełnienie braku odwołania z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez podpisanie odwołania przez stronę bądź, jeżeli strona działa przez pełnomocnika, przedstawienie stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania strony.

W odpowiedzi na wezwanie potwierdzono, że M. Z., ówczesny kierownik referatu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w Wydziale Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. była upoważniona do sporządzenia i złożenia odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r. Ponadto odwołanie zostało w dniu [...] czerwca 2012 r. podpisane przez Prezydenta Miasta L. – K. Ż.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., [...], Wojewoda L.:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w punktach: I, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, dotyczących zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. M., obręb [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha,

2) odmówił zwrotu C. J. przedmiotowej działki nr [...],

3) w pozostałej części (tj. w punkcie II) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta L., prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, nie uwzględnił faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m. in. działkę nr [...], której częścią jest wnioskowana do zwrotu działka nr [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Decyzja Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury zostały załączone do akt przez organ drugiej instancji w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Z całością zgromadzonego materiału dowodowego strony mogły zapoznać się przed wydaniem niniejszej decyzji, o czym organ odwoławczy zawiadomił strony pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren ustalonymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1885 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Zdaniem organu drugiej instancji, przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo przed przepisami art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r. o zwrocie działki nr [...] istniała w obrocie prawnym decyzja Wojewody L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] do obwodnicy Miasta L. - przedłużenie ul. M. w kierunku do węzła drogowego "M." wraz z obiektami inżynierskimi, drogami obsługującymi ścieżkę rowerową, ciągami pieszymi oraz przebudową cieków i urządzeń kolidujących, oświetleniem i sygnalizacją świetlną, wydana na podstawie art. 1 la, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowa decyzja, która została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury, obejmowała budowę drogi wojewódzkiej m. in. na działce nr [...], w skład której wchodzi działka nr [...].

W ocenie Wojewody, w świetle powyższych ustaleń, decyzja Starosty L. o zwrocie działki nr [...], stanowiącej już w dacie zwrotu część nieruchomości drogowej (ul. M. - drogi wojewódzkiej), narusza art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co w konsekwencji powoduje również naruszenie art. 2, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Organ wyjaśnił, że nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, bowiem w myśl. art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna nie może bowiem stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi, w tym osób fizycznych. Takie nieruchomości nie mogą być zatem przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W obszernej skardze na powyższą decyzję C. J. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. przez błędne uznanie, że fakt istnienia decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest dostateczną przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości,

2) art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, polegające w szczególności na zawarciu w nim sprzecznych ze sobą informacji oraz pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących faktycznej realizacji inwestycji będącej przedmiotem decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości,

3) art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, podczas gdy art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną, była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który przed oceną należało uzupełnić,

4) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie wskazuje w osnowie jej adresata,

5) art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez prowadzenie postępowania odwoławczego mimo nieuzupełnienia przez organ braków odwołania w sposób prawidłowy, co narusza zasadę skargowości,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 w związku z art. 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że do istnienia drogi publicznej wystarczy wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy niezbędne jest ustalenie faktycznej realizacji drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę w części dotyczącej punktu pierwszego i drugiego zaskarżonej decyzji, zaś w pozostałym zakresie skargę odrzucił.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi, należy wskazać, że działka nr [...], której zwrotu odmówiono skarżącej zaskarżoną decyzją, została wywłaszczona na rzecz Państwa od C. J. w trybie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej ul. M.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Zbędność, o której mowa w powołanym przepisie prawa zachodzi, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.).

Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że mimo upływu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie tylko nie zrealizowano celu wywłaszczenia (poszerzenie ul. M.), lecz nawet nie przystąpiono do jego realizacji.

Oznacza to, że zaistniały pozytywne przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a więc zbędność nieruchomości na cel jej nabycia.

Jednak zbędność nieruchomości tylko o tyle może skutkować jej zwrot na rzecz poprzedniego właściciela, o ile nie zaistnieją przesłanki negatywne uniemożliwiające zwrot.

Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji zostało ujawnione, że Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zezwolił na realizację inwestycji w postaci pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] z wykorzystaniem m. in. działki nr [...], której zwrot na rzecz C. J. orzeczono decyzją organu pierwszej instancji.

Wskazaną decyzją Wojewoda L. stwierdził też, powołując się na art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że działki przeznaczone pod budowę pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], w tym działka nr [...], stają się z mocy prawa własnością Województwa L., co następuje w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Decyzja Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w postaci pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] z wykorzystaniem m. in. działki nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r., kiedy to Minister Infrastruktury utrzymał ją w mocy decyzją nr [...]. W tym dniu działka nr [...] stała się zatem własnością Województwa L.

Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że skutki uzyskania przez Województwo L. własności działki nr [...] w tym trybie w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości należy rozpatrywać w świetle art. 2 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że ustawy, o których w nim mowa, a wiec i ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią przepisy odrębne, które należy stosować w zakresie gospodarowania nieruchomościami przed uregulowaniami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n.

Zatem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o zezwoleniu na lokalizacje inwestycji drogowej wyklucza zwrot objętej nią nieruchomości.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska skarżącej, że odmowa zwrotu przedmiotowej działki byłaby zasadna jedynie wówczas, gdyby na przedmiotowej działce w dniu orzekania istniała już droga. Nie wynika to bowiem z żadnego przepisu prawa, a ponadto stoi w sprzeczności z art. 2 u.g.n., który, jak wyżej wskazano, daje pierwszeństwo regulacjom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przed unormowaniami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącej dotyczących niewyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 1 la, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej na działce objętej niniejszym postępowaniem stanowiło jedyną i wystarczającą przesłankę odmowy zwrotu tej działki C. J., co organ odwoławczy jednoznacznie i przekonująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 w związku z art. 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że do istnienia drogi publicznej wystarczy wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy niezbędne jest ustalenie faktycznej realizacji drogi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie wskazuje w osnowie jej adresata, należy wskazać, że strony niniejszego postępowania będące jednocześnie adresatami zaskarżonej decyzji, w tym skarżąca, zostały oznaczone w rozdzielniku decyzji.

Niewątpliwie niezbędnym składnikiem decyzji administracyjnej jest oznaczenie jej adresata (strony). Z punktu widzenia legalności decyzji obojętne jest natomiast, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana; ważne jest, aby była ona określona w sposób jednoznaczny. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona. W ogólnym postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem przepisu regulującego tę kwestię (tak m. in. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1370/10, Lex nr 1068384).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. Skoro bowiem odwołanie zostało podpisane w wyznaczonym przez organ terminie przez Prezydenta Miasta L., który do reprezentowania gminy upoważniony jest na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to nie ma znaczenia data, z której pochodzi upoważnienie do podpisania tego odwołania przez M. Z. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, nie doszło do naruszenia zasady skargowości przez prowadzenie postępowania odwoławczego mimo nieuzupełnienia braku odwołania.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że decyzja drugoinstancyjna w zakresie, w jakim organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punkcie I, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. M., obręb [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha i odmówił zwrotu C. J. przedmiotowej działki nr [...], nie narusza prawa.

W związku z tym, sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Natomiast w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym punktu II zaskarżonej decyzji, sąd odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie toku instancji administracyjnej.

Należy bowiem zważyć, że odwołanie Prezydenta Miasta L. nie obejmowało punktu II decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r., w którym organ ten umorzył postępowanie w sprawie zwrotu skarżącej działki nr [...] o pow. [...] ha.

Skarżąca natomiast nie wniosła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Zatem decyzja Starosty L. z dnia [...] lipca 2010 r. w punkcie II stała się ostateczna na skutek niezakwestionowania jej w tym zakresie przez żadną ze stron postępowania.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 52 § 2 p.p.s.a., poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W związku z powyższym, skoro skarżąca C. J. wniosła skargę na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie punktu II do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., podczas gdy żadna ze stron nie skorzystała uprzednio z przysługującego jej prawa odwołania od tego rozstrzygnięcia, nie został wyczerpany w sprawie tok instancji administracyjnej.

Prawną konsekwencją powyższego ustalenia jest odrzucenie skargi w zakresie obejmującym punkt trzeci zaskarżonej decyzji z powodu jej niedopuszczalności na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekła jak w sentencji.