Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 922/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek I. R. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), datowany na dzień [...] czerwca 2013 r., o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną, B. R.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 3 pkt 1, 2, 11, 16 i 22, art. 16a, art. 20 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że Wnioskodawca jest mężem B. R., a więc osobą, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny. Żona Wnioskodawcy orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 18 stycznia 2011 r. została zaliczona do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności, na stałe. Opiekę nad Nią, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, sprawuje Wnioskodawca. Łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 259,89 zł miesięcznie, a więc nie przekracza tzw. kryterium dochodowego (623 zł).

Dalej organ I instancji wskazał, że w świetle art. 16a u.ś.r. podstawowym warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z posiadanego w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy Wnioskodawcy ustał w dniu 28 lutego 2006 r., za porozumieniem stron. Tymczasem znaczny stopień niepełnosprawności żony Wnioskodawcy istnieje, jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, od 12 sierpnia 2010 r. Ponadto Organ zauważył, że w trakcie wywiadu środowiskowego Wnioskodawca wspomniał, iż sytuacja finansowa rodziny jest trudna, a on sam wolałby podjąć pracę zawodową.

W konkluzji Wójt podkreślił, że art. 16a u.ś.r. wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ścisłego związku między rezygnacją z pracy, a potrzebą sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika zaś, że nie został spełniony podstawowy warunek przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, tj. rezygnacja z pracy nie nastąpiła po dacie uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez żonę Wnioskodawcy.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca podkreślił, że żona potrzebuje całodobowej opieki, w związku z czym musiał On zrezygnować z zatrudnienia i innych prac zarobkowych, aby sprawować stałą opiekę nad żoną.

Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 3 pkt 22 i art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie musiał rezygnować z zatrudnienia po to, aby sprawować stałą, osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną, gdyż od ponad 4 lat już nie pracował zawodowo. Nie została zatem spełniona przesłanka, o której ustawodawca wypowiedział się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., i od której nie przewidział żadnych wyjątków. SKO podkreśliło, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną mogła zarówno nie podejmować zatrudnienia lub też z niego zrezygnować. Natomiast w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który jest nowym świadczeniem, ustawodawca już nie stwarza takiej możliwości i jest bardziej rygorystyczny, gdyż mówi o "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Takiego kryterium Wnioskodawca nie spełnia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję SKO – zarejestrowanej pierwotnie pod sygnaturą IV SA/Po 1281/13 – I. R. napisał, że od [...] lutego 2008 r. był zatrudniony w Anglii. W czasie, gdy żona uległa wypadkowi był jeszcze zatrudniony ("pracował"), lecz przebywał na zwolnieniu lekarskim, po którym pracy nie podjął. Do skargi załączono kserokopie dokumentów w języku angielskim.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w dotychczas zebranym materiale dowodowym. Zarazem zaznaczył, że nowe dowody złożone przez Stronę wraz ze skargą do sądu administracyjnego zostały przez Organ pominięte, gdyż ocenie podlegał tylko materiał zebrany w toku postępowania administracyjnego. Z tak zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż Skarżący w chwili powstania u jego żony znacznego stopnia niepełnosprawności, tj. w dniu 12 sierpnia 2010 r., był zatrudniony w Anglii i zatrudnienie to przerwał z zamiarem stałej opieki nad żoną.

Postanowieniem z 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1281/13, tut. Sąd, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, które zostało zarejestrowane w Trybunale pod sygn. P 1/14. Następnie – w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z 17 lipca 2014 r. umarzającego postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14 – tut. Sąd, postanowieniem z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1281/13, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, które odtąd toczyło się pod nową sygnaturą: IV SA/Po 922/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Badając w tak zakreślonych granicach kognicji zaskarżoną decyzję SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzję Wójta, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), gdyż – jak wynika z twierdzeń skargi – nie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy zostały w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wyjaśnione i ustalone.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Oceny "istotności" danej okoliczności faktycznej w powyższym rozumieniu dokonuje się każdorazowo przez pryzmat przepisów stanowiących właściwą materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

W niniejszej sprawie podstawę taką stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, na czele z jej art. 16a ust. 1, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO stanowił, że: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Na tle art. 16a ust. 1 u.ś.r. w cytowanym brzmieniu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że podstawowym warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego – również przez Wnioskodawcę w kontrolowanej sprawie – była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zarazem jednak należy stwierdzić, że kwestia ta nie została w niniejszej sprawie wyczerpująco wyjaśniona. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że ostatnim zatrudnieniem Skarżącego była praca na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w ramach stosunku pracy, który ustał z dniem [...] lutego 2006 r. za porozumieniem stron. Tymczasem według twierdzeń zawartych w skardze, Skarżący pracował jeszcze później (od [...] lutego 2008 r.) w Anglii i pozostawał tam w zatrudnieniu w czasie, gdy żona uległa wypadkowi – co uprawdopodobnił za pomocą załączonych do skargi kserokopii dokumentów. W odpowiedzi na skargę SKO przyznało, że okoliczność ta nie wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pozostawała organom nieznana.

Powyższe oznacza, że po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję – a więc, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wprawdzie do wystąpienia tego naruszenia prawa przyczynił się sam Skarżący – podnosząc okoliczność swego zatrudnienia w Anglii dopiero na etapie wniesienia skargi – jednak nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Stosownie bowiem do zasady ogólnej z art. 7 k.p.a., to na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W konsekwencji, to organy ponoszą też, co do zasady, ryzyko wystąpienia sytuacji, w której jakieś istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostaną w odpowiednim czasie wyjaśnione. Potwierdza to treść cytowanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego nie ma znaczenia dla zaistnienia określonej w nim podstawy wznowieniowej, z jakich przyczyn tudzież z czyjej winy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wyszły na jaw dopiero po wydaniu decyzji. W szczególności nie jest istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań organu, czy z innych powodów (por. np. wyroki NSA: z 05.11.1998 r., III SA 1226/97, LEX nr 35503; z 09.12.2010 r., I OSK 1256/10, CBOSA).

Z tych względów decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. I to pomimo trafnego, co do zasady, poglądu prawnego wyrażonego w tych decyzjach. Mianowicie organy prawidłowo uznały, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, uregulowanego w art. 16a u.ś.r., ustawodawca wymaga, aby sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wiązało się z uprzednią rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym unormowanym w art. 17 u.ś.r. – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza.

Uzupełniając w tym zakresie wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że z porównania brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a u.ś.r. Wynika to już z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom, różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca obok przesłanki: "rezygnują z zatrudnienia" osobno wyszczególnił przesłankę: "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza – zgodnie z ww. zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne), a w szczególności, że drugie z tych pojęć ("nie podejmują zatrudnienia") nie zawiera się w pierwszym ("rezygnują z zatrudnienia"). W konsekwencji – zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej – w taki sam sposób pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" powinno być rozumiane na gruncie art. 16a u.ś.r.: jako nieobejmujące sytuacji, gdy opiekunowie wyłącznie "nie podejmują zatrudnienia" (zob. wyrok WSA z 05.12.2013 r., IV SA/Po 933/13, CBOSA).

Trafność takiej interpretacji znalazła potwierdzenie w treści nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o."). Na mocy art. 17 pkt 2 lit. a tej ostatniej ustawy przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

– w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., z wyjątkiem przywołanego art. 17 pkt 2 lit. a u.u.w.z.o., który w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – a więc w części rozciągającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego także na osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – wejdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 26 u.u.w.z.o.).

Wskazana nowelizacja art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na dodaniu doń przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ma niewątpliwie charakter prawotwórczy (tj. wprowadza określoną nowość normatywną), a nie wyłącznie wyjaśniający czy doprecyzowujący (tu: wyłącznie potwierdzający przyjmowaną niekiedy w orzecznictwie konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Innymi słowy, chodzi w tym przypadku nie tylko o zmianę brzmienia, ale przede wszystkim treści analizowanego przepisu. Przemawia za tym – oprócz domniemania prawotwórczego skutku każdej zmiany przepisów prawa, które jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym (por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – także fakt odroczenia w czasie wejścia w życie omawianej nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., na które to odroczenie ustawodawca bez wątpienia by się nie zdecydował, gdyby chodziło jedynie o korektę redakcyjną przepisu w celu usunięcia rysujących się w praktyce wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, fakt wprowadzenia do art. 16a ust. 1 u.ś.r. z mocą od 01 stycznia 2015 r., obok dotychczasowej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", świadczy jednoznacznie o tym, że w dotychczasowym stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł przysługiwać (i do dnia 31 grudnia 2014 r. zasadniczo nadal nie przysługuje) osobom, które nie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, lecz "tylko" z tej przyczyny owego zatrudnienia lub innej pracy zawodowej nie podejmowały.

Dalszych argumentów na rzecz tego poglądu dostarcza art. 25 u.u.w.z.o., który – w charakterze wyjątku potwierdzającego regułę – stanowi, że: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej."

Istotą świadczenia przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą – co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Ustawowy wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" implikuje konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy wystąpienia bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i, co do zasady, czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można zasadniczo mówić jedynie o sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co już wszakże nie uprawnia do otrzymania zasiłku z art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie (zob.: pismo przewodnie dołączone przez Wójta do odwołania – k. 7v. akt adm. II inst.) – przed wystąpieniem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawca pobierał świadczenie pielęgnacyjne, ocenę spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" należy, siłą rzeczy, odnieść do czasu przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy zbadać – przede wszystkim w oparciu o treść decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, której odpis winien z tego względu znajdować się również w aktach administracyjnych sprawy o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a czego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy zabrakło – czy świadczenie to zostało wówczas przyznane w związku z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), czy też wyłącznie z uwagi na niepodejmowanie przezeń zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuacji faktycznej tych dwóch kategorii osób nie można utożsamiać, gdyż w przypadku osób niepodejmujących pracy, w ogóle nie podlegało badaniu, czy miały one rzeczywistą możliwość podjęcia pracy, a co za tym idzie – osiągania z tego tytułu określonych dochodów. Natomiast osoby z pierwszej grupy (tj. te, które zrezygnowały z pracy) dobrowolnie zrzekały się faktycznie posiadanej możliwości zarobkowania. Powyższe zróżnicowanie sytuacji faktycznej tych osób pozwala na wprowadzenie również zróżnicowania prawnego, a w konsekwencji na uznanie, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. tylko te spośród osób pobierających uprzednio świadczenie pielęgnacyjne mogą obecnie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, które uzyskały to świadczenie w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie wyłącznie z ich niepodejmowaniem.

Problemu prawnego podobnego do występującego w niniejszej sprawie dotyczyło pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: "TK") zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 (sprostowanym postanowieniem z 13 stycznia 2014 r. o tej samej sygnaturze) – zarejestrowanym w TK pod sygn. P./14 – o następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

Właśnie w związku z tym pytaniem prawnym doszło do zawieszenia postępowania sądowadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Ostatecznie jednak Trybunał Konstytucyjny uchylił się od odpowiedzi na zadane pytanie, gdyż postanowieniem z 17 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.).

W uzasadnieniu swego orzeczenia TK wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się w rzeczywistości z brakiem unormowania sytuacji osób, które w poprzednim stanie prawnym były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a którym to świadczenie już nie przysługuje w związku z jego wygaśnięciem na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2012 r.", w skrócie "zm.u.ś.r."). Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – został już ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem TK z 05 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca z 2012 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za umorzeniem postępowania w sprawie o sygn. P 1/14 przemawiał ponadto fakt, że wykonując wyrok TK o sygn. K 27/13 Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r.: ustawę o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 01 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wnioski mogą być składane nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli w tym czasie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą sprawowana jest opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał wydanie wyroku w sprawie o sygn. P 1/14 za niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Przywołane postanowienie TK o sygn. P 1/14 nie zawierało wiążącej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sposobu rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w kontekście prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, w ocenie Sądu, w pełni aktualne pozostają uwagi i oceny prawne sformułowane wyżej przez Sąd.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wskazania i oceny prawne zawarte w nin. uzasadnieniu, a przede wszystkim przeprowadzi w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Wcześniej jednak – ze względów ekonomii procesowej – wyjaśni, czy Skarżącemu nie został przyznany "w międzyczasie" zasiłek dla opiekuna. Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c u.ś.r. w aktualnym brzmieniu, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje m.in. wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.