Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Ochrona dóbr kultury
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6, 7, 11,170 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister") po rozpatrzeniu zażalenia J. M., reprezentowanej przez adwokata M. P., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: DWKZ") z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z 5 sierpnia 2020 r. DWKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 silosów typu "ARAJ" do przechowywania zboża, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. W ocenie organu, układ ruralistyczny miejscowości O. pozostał w dużej mierze niezakłócony - zatyla działek, zgodnie z regułami kompozycji przestrzennej stanowią dominujący obszar "zielony" (z przeznaczeniem na uprawy). W granicach historycznego układu ruralistycznego zachował się pierwotny układ funkcjonalny dawnych parcel, skala i lokalizacja zabudowy, co wpływa też na walory widokowe miejscowości, z wyraźnie dominującą sylwetą kościoła w panoramie wsi. Wyjątek stanowi współczesne zagospodarowanie przedmiotowej i sąsiadującej nieruchomości (działek nr [...], [...]), ulokowanych w centralnej części miejscowości po wschodniej stronie "nawsia". Opisana kompozycja przestrzenna, cenna w skali lokalnej, została miejscowo naruszona przeskalowanym względem ustanowionej tradycją sylwety wysokościowej, kubaturowym zagospodarowaniem. Powstały tu dysharmonizujące obiekty budowlane i urządzenia z nimi związane - min. silosy o wysokości 23 m i niższe o wysokości 12 m oraz towarzyszące im urządzenia i hale magazynowe. Budowa bazy suszarniczo-magazynowej w centrum zachowanego zabytkowego układu wsi w znaczący sposób naruszyła jego wartości, wprowadzając dysonans wysokościowy i formalny w jednorodnej zabudowie miejscowości. Silosy widoczne z trzech stron w widoku z dróg najazdowych na wieś tworzą jedyny konflikt przestrzenny w tradycyjnym krajobrazie, gdyż pozostała zabudowa w rejonie działek [...] i [...] nie przekracza dwu kondygnacji naziemnych i wysokości 9 metrów. Jednak, chociaż zrealizowane już silosy spowodowały niekorzystne przekształcenia zabytkowego układu ruralistycznego, to nie powinny one stanowić pretekstu dla kolejnych szkodzących zabytkowi przekształceń, tym bardziej, że powstały bez akceptacji organów ochrony zabytków. Dlatego nowa zabudowa powinna swymi parametrami nawiązywać do zabudowy historycznej i jej gabarytów, nie pogarszając stanu już wykształconego. Przedmiotowa inwestycja jest elementem godzącym w wartości chronionego układu ruralistycznego, co potwierdza nawet treść uzgadnianego projektu decyzji w punkcie 2c jej ustaleń. Projektowane silosy są wprawdzie elementem pokrewnym już istniejącym na działkach nr [...] i [...] obiektom, ale całkowicie obcym historycznemu sposobowi zagospodarowania całej miejscowości, w tym parametrom architektonicznym historycznych obiektów gospodarczych, których wysokość oscyluje wokół 9 metrów.

Organ pierwszej instancji stanął więc na stanowisku, że jego rolą jest zarówno ustalenie granicznych, nieprzekraczalnych gabarytów dla nowej zabudowy jak i eliminacja obiektów, które dekomponują zabytkowy układ urbanistyczny i uniemożliwiają ekspozycję poszczególnych budynków. W uzgadnianym projekcie ustalono wysokość nowej zabudowy 20 m, znacznie powyżej średniej dla analizowanego obszaru i z pogwałceniem wartości zabytkowych tego terenu. Nie określono też innych parametrów ograniczających projektowaną zabudowę. Nowa inwestycja stanowiłaby negatywną konkurencję dla krajobrazowych walorów dominującej w widoku wsi wieży kościoła parafialnego, zatem zgodna na jej realizację prowadziłaby do dalszego obniżenia wartości zabytkowych chronionego obszaru. Przy czym, z uwagi na zaistniałe już przekształcenia organ nie sprzeciwia się realizacji nowych silosów w tylnej części działek, choć historycznie były one wolne od zabudowy. Istniejąca już jednak na tym terenie hala magazynowa sprawia, że realizacja silosów jest dopuszczalna, jeśli ich maksymalna wysokość nie przekroczy 13 metrów. DWKZ wskazał też, że w roku 2016 odmówił już uzgodnienia analogicznej inwestycji i prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia potwierdził swoim orzeczeniem Minister.

Na powyższe postanowienie zażaliła się J. M. reprezentowana przez adwokata M. P., podnosząc, że oba ww. orzeczenia z roku 2016 zostały w całości uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2928/17, tym samym nie istnieją one w obrocie prawnym podobnie jak za nieistniejące uznać należy argumenty prezentowane w uchylonych postanowieniach przez organy obu instancji. DWKZ całkowicie pomija uzasadnienie zawarte w ww. wyroku NSA, że ochrona układu ruralistycznego nie oznacza ochrony poszczególnych zagród, ale ochronę całego układu, którego jednak organ ochrony zabytków nie może traktować jak skansen, gdzie nie może funkcjonować nowoczesne gospodarstwa rolne. W ocenie NSA, organy obu instancji nie wykazały, że planowana inwestycja naruszy wartości zabytkowe chronionego układu ruralistycznego. Ponadto układ ten, jako całość będzie można zachować jedynie, gdy funkcja rolnicza będzie kontynuowana, a to wiąże się z koniecznością realizacji inwestycji dostosowanych do potrzeb współczesnego gospodarstwa. Do zażalenia załączono Studium wpływu inwestycji związanej z budową 4 silosów na zboże wraz z infrastrukturą (dz. nr [...]) na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O. gm. [...], sporządzone przez architekta krajobrazu i specjalistę z zakresu gospodarki

Odnosząc się do ww. zażalenia DWKZ wyjaśnił, że oceniając przedmiotowy projekt decyzji kierował się zarówno ogólną doktryną ochrony zabytków przestrzennych jak i wskazaniami Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który zwraca uwagę na zagrożenie, jakie dla krajobrazu wiejskiego stanowią inwestycje tworzące dominanty konkurencyjne wobec dominant historycznych jak wieże kościelne, dzwonnice lub pałace. Odnosząc się do realizacji farm wiatrowych organ wskazał na ich oddalenie od wsi oraz usytuowanie poza obszarami o wartościach zabytkowych W ocenie organu, fakt powstania ww. studium na zamówienie Inwestorki podważa jego obiektywizm oraz bezstronność autora.

Minister wyjaśnił właściwość rzeczową organów w niniejszej sprawie, wskazując na to, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi O. ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i przewidzianego do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego, jako wiążące rozstrzygnięcie. Organ uzgadniający nie ocenia bowiem sposobu prowadzenia postępowania głównego, czy też samego wniosku inwestora, lecz powinien odnieść się tylko do projektu decyzji w kontekście tego, czy jest on sprzeczny z przepisami prawa.

Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ust. 2 lit. c tiret 4 Ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej sformułowano ustalenie ochrony następującej treści: w ramach inwestycji wymagane jest przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych; na badania archeologiczne należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (dalej: "u.o.z."). Zgodnie z art. 31 ust. 1a ustawy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Przy czym zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. la, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Przepis ten nie nakłada obowiązku przeprowadzania "ratowniczych badań archeologicznych". U.o.z. nie definiuje również pojęcia "ratowniczych badań archeologicznych", a jedynie zawiera definicje legalne zabytku archeologicznego oraz badan archeologicznych. Ani z akt sprawy ani z treści uzgadnianej decyzji lub zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie zabytki archeologiczne miałby doznać uszczerbku w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem, ww. ustalenie ochrony sformułowane w ust. 2 lit. b tiret 4 uzgadnianego projektu decyzji stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej, ponadto odmiennie kształtuje prawa i obowiązki strony, niż wynika to z przepisów ustawy. Nie jest jasne też, kto nakłada niewynikający z przepisów prawa obowiązek "przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych". Decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ gminy, a gmina nie posiada ustawowego prawa do nakładania obowiązków przeprowadzania badań archeologicznych. Ustalenie to jest zatem sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a uzgadniany projekt decyzji w tym punkcie narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wobec czego nie możne uzyskać akceptacji organów uzgadniających. Dlatego w ocenie Ministra zaskarżone postanowienie, co do istoty rozstrzyganej sprawy, jest trafne i nie narusza przepisów prawa. Organy ochrony zabytków nie mogą uzgodnić decyzji, która zawiera regulację sprzeczną z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii podniesionych w zażaleniu oraz poruszonych w załączonym do zażalenia studium dr inż. P. K. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z przepisu tego wynika zatem, że orzeczenie NSA z 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2928/17 wiąże organy przy orzekaniu w sprawie wszczętej wnioskiem Wójta Gminy [...] z 22 marca 2016 r., a nie w sprawie wszczętej wnioskiem obecnie rozpatrywanym.

W przypadku projektu decyzji, który nie zawiera ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej, należy natomiast uwzględnić okoliczność, na którą wskazuje dr inż. P. K. i na którą wskazywał też Minister w swoim postanowieniu z [...] września 2016 r., znak: [...], nakazując ocenić czy nowe instalacje techniczne o określonej formie i przeznaczeniu powinny swoją wysokością nawiązywać do pokrewnych im instalacji już istniejących, czy do zabudowy historycznej o całkowicie odmiennej genezie i formach architektonicznych. Forsowane przez organ pierwszej instancji rozwiązanie może prowadzić do jeszcze większego uszczerbku dla chronionych wartości poprzez generowanie chaosu przestrzennego obok zaistniałej już ahistorycznej dominanty, dla której nowa inwestycja byłaby jedynie uzupełnieniem, ale bez tworzenia dodatkowych czynników negatywnych dla chronionego układu ruralistycznego.

W krajobrazie wsi w przeszłości występowały obiekty, związane z aktualną technologią produkcji rolnej, które swoimi gabarytami wyraźnie wyróżniały się na tle okolicznej zabudowy, jak choćby wiatraki. Współcześnie podobne odstępstwo od ustalonych gabarytów stanowią silosy. Zachowanie wiejskiego charakteru układów ruralistycznych zależy wprost od utrzymania ich rolniczego przeznaczenia, co nieuchronnie wiązać się musi z wkraczaniem w krajobraz kulturowy wsi całkiem nowych obiektów budowlanych, koniecznych dla podtrzymania tradycyjnej funkcji. Organ ochrony zabytków powinien zatem ocenić, czy chroni sposób zagospodarowania działek Inwestorki i zatraconą już malowniczość krajobrazową wsi z samotną dominantą w postaci wieży kościelnej, czy też chroni układ ruralistyczny, jako całość z jego sposobem zabudowy i zagospodarowania wynikającym z powiazania z produkcją rolną.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 5 maja 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Jak wskazał pełnomocnik "zaskarżonej uchwale" zarzucił naruszenie:

"1. prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo wskazania, że odmiennej organ I instancji powinien uwzględnić fakt, że zachowanie wiejskiego charakteru układu ruralistycznego zależy wprost od utrzymania ich rolniczego przeznaczenia, co nieuchronnie wiązać się musi z wkraczaniem w krajobraz kulturowy wsi całkiem nowych obiektów budowlanych, koniecznych dla potrzymania tradycyjnej formy;

b) art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ nie wykazał, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia na przedmiotowej nieruchomości byłaby nie do pogodzenia z wymogami układu ruralistycznego;

c) art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp poprzez ustalenie, że organ gminy w projekcie decyzji zobowiązał inwestora do przeprowadzenia badań architektonicznych, pomimo że organ gminy nie dysponuje w tym zakresie kompetencją, podczas gdy w istocie rzeczy organ gminy zobowiązał do wystąpienie do organu konserwatorskiego o uzyskanie zgody na badania".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "zaskarżone postanowienie jest zaskakujące i oparte na zbędnym formalizmie, który może prowadzić do inflacji spraw i ich przewlekłości".

Wskazując na ostatnie akapity zaskarżonego postanowienia pełnomocnik podkreślił, że pomimo takich ustaleń Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z prawem w zakresie ust. 2 lit. c tiret 4 decyzji. W tej części decyzja stwierdza, że "w ramach inwestycji wymagane jest przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych; na badania archeologiczne należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...)".

Minister pominął, że organ gminy w projekcie wyjaśnił, że badania archeologiczne należy przeprowadzić w oparciu o pozwolenie konserwatorskie. A zatem ostatecznie to właściwy organ konserwatorski zadecydowałby o konieczności i ewentualnym zakresie tych badań. Organ gminy w tej części decyzji posługuje się terminem "badania architektoniczne", jako synonimem dla pozaustawowego pojęcia "ratowniczych badań architektonicznych. Wprawdzie powinien posługiwać się językiem ustawy, ale używanie pozaustawowych synonimów nie jest naruszeniem prawa, które wpływa na treść decyzji. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania.

Powołując się na cytaty z orzecznictwa pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Minister nie wykazał, aby realizacja planowanego przedsięwzięcia była nie do pogodzenia z wymogami ochrony znajdującego się tam układu ruralistycznego. Wręcz przeciwnie, wskazał, że inwestycja może podtrzymać rolnicze funkcje układu ruralistycznego. Wprowadzenie w projekcie decyzji wymogu przeprowadzenia badań archeologicznych z jednoczesnym wskazaniem, że trzeba wcześniej uzyskać zezwolenie konserwatorskie nie naruszało prawa. To ostatecznie organ konserwatorski zdecydowałby, o tym czy istnieje taka konieczność i o ewentualnym jego zakresie. Skoro to organ konserwatorski ostatecznie zdecydowałby o badaniu archeologicznym, to wskazane przez Ministra uchybienie nie wpływa na treść tej decyzji. Innymi słowy, nie wpłynie to ostatecznie na kompetencje właściwego organu konserwatorskiego.

Ponadto pełnomocnik skarżącej przypomniał, że skarżąca w przeszłości wykonywała badania archeologiczne tego terenu.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie (i postanowienie organu I instancji) były błędne, a skarga – co do zasady i z przyczyn wskazanych w części poniższej – była zasadna.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że zakres dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienia konserwatorskiego wyznaczany jest rodzajem zabytku, podlegającego ochronie. Z tego bowiem, jaki zabytek występuje w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy wynika to, co podlega ochronie konserwatorskiej – a więc przedmiot postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zarówno wojewódzkiego konserwatora zabytków w I instancji, jak i Ministra, jako organu drugoinstancyjnego.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem zabytkiem był historyczny układ ruralistyczny. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Tym samym, ochronie konserwatorskiej w postepowaniu uzgodnieniowym podlegało ww. założenie (w tej sprawie wiejskie), zawierające określone elementy istniejące w dacie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 6 u.o.z. ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organa administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ten obowiązek nie jest nałożony wyłącznie na organa konserwatorskie, ale również na te organa administracji publicznej, które rozstrzygają sprawy leżące w ich kompetencjach mające (lub mogące mieć) wpływ na zabytek.

Dlatego też – co wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, a więc po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

2. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...] prawidłowo odczytał i wypełnił własne obowiązki w zakresie uwzględnienia ochrony zabytków, spoczywające na nim (z mocy wyżej przytoczonego art. 4 pkt 2 i 6 u.o.z. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), jako organie administracji planistycznej. Uwzględnił w projekcie pozytywnej dla skarżącej decyzji o warunkach zabudowy fakt, że projektowana inwestycja będzie realizowana w historycznym układzie ruralistycznym. Wynika to wprost z tiretu 1 pkt 2c projektu decyzji. Wójt, zdając sobie sprawę, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie i formie zabudowy, a jedynie potwierdza dopuszczalność planistyczną określonego zamierzenia budowlanego, wyjaśnił w ww. tirecie, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga jeszcze (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę) uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie organ błędnie wskazał, jako podstawę art. 39 ust. 3 (zamiast art. 39 ust. 1) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), ale nie miało to decydującego znaczenia.

Co więcej, uwzględniając przedmiot ochrony zabytkowej (przestrzennego założenia wiejskiego) organ planistyczny w celu zminimalizowania skutków wizualnych planowanej inwestycji przewidział obowiązek otoczenia jej szybko rosnącą zielenią wysoką i średniowysoką oraz maksymalną wysokość silosów do 20 m (tiret 4 i 3). W takim też zakresie Wójt powołał się w uzasadnieniu projektu decyzji na wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2928/17 wydany w tożsamym przedmiotowo i podmiotowo stanie faktycznym.

Zdaniem tut. Sądu Wójt słusznie uwzględnił ww. wyrok, natomiast Minister niezasadnie zlekceważył i pominął dokonaną przez ten Sąd ocenę prawną i poczynione ustalenia stanu faktycznego; choć poprawnie wobec treści art. 153 p.p.s.a. stwierdzając, że wyrok ten w niniejszej sprawie go nie wiąże. W ww. wyroku z 18 października 2019 r. NSA stwierdził jednoznacznie, że "istotą układu ruralistycznego jest ochrona określonego założenia urbanistycznego w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nie jest to ochrona poszczególnych zagród rolnych, jako obiektów zabytkowych, a określonego założenia". Z tak rozumianego zabytku płynęły bowiem określone konsekwencje prawne dla organów ochrony konserwatorskiej w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynikające też i z tego, że z zasad ochrony historycznego układu ruralistycznego nie wynikają nakazy traktowania tego układu, jak skansenu wsi z dominującym kościołem, w którym nie może funkcjonować nowoczesne gospodarstwo rolne.

Dlatego też NSA, uchylając wyrok WSA w Warszawie oraz postanowienia organów obu instancji, stwierdził jednoznacznie "skoro silos będzie zlokalizowany w głębi działki, na tyłach zabytkowych zagród, to konieczne było wykazanie, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem kompozycyjno-przestrzennym wsi O., gdzie charakter dominanty ma budynek kościoła, a przeważa zabudowa mieszkalno-zagrodowa nieprzekraczająca swą wysokością 9 m. Przecież przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie nie była sama możliwość posadowienia silosów na przedmiotowej nieruchomości, ale ich dopuszczalna wysokość. W tym kontekście zauważyć należy, że w okolicy znajduje się 28 budynków o wysokości większej niż 9 m, jednak w żaden sposób nie wykazano, iż planowana realizacja silosów zaburzy zarówno historyczne podziały własnościowe, jak i funkcjonowanie sieci dróg. Z tego względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustaleń tego parametru dokonano w sposób dowolny, nie licząc się przede wszystkim z konstytucyjną ochroną prawa własności i zasadą proporcjonalności, a także z racjonalnie uzasadnioną potrzebą. Zaznaczyć trzeba, że układ ruralistyczny wsi O. będzie możliwy do zachowania, jeśli funkcja rolnicza krajobrazu będzie nadal dominowała. A to z kolei będzie możliwe m.in. wtedy, gdy wielkoobszarowe gospodarstwa rolne będą mogły prowadzić aktywną, efektywną i opłacalną gospodarkę. Stąd też przy ocenie dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestorów należało wziąć pod uwagę również możliwość zrównoważenia i prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa inwestora w oparciu o zastosowanie najnowszej techniki, która zapewni możliwość prawidłowego i zgodnego ze standardami przechowywania (magazynowania) płodów rolnych".

Istniejący w sprawie dowód w postaci wyjątkowo szczegółowego i przekonywującego "Studium wpływu inwestycji (...) na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O., gm. [...]" z lipca 2019 r., autorstwa P. K., zawierający m.in. graficzna analizę układu funkcjonalno – przestrzennego, inwentaryzację wysokości istniejącej zabudowy i analizę zasięgu widoczności silosów po nasadzeniu wymaganej projektem decyzji zieleni nie został przez organ II instancji przeanalizowany w sposób wymagany art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., zaś w uzasadnieniu decyzji brak jest należytego (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.) uzasadnienia, czemu Minister nie dały mu wiary przyjmując odmienne ustalenia. DWKZ znał ww. Studium przed przekazaniem akt sprawy organowi odwoławczemu (pismo z 22 września 2020 r.) i przesłał Ministrowi własne uwagi do jego ustaleń.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/19 CBOSA) "w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści".

Skoro ponadto z akt sprawy wynika, że – na co zresztą zwrócił też uwagę NSA w ww. wyroku - w okolicy planowanej inwestycji znajduje się 28 budynków o wysokości większej niż 9 m, to przyjąć należy, że z uzasadnienia DWKZ (a Minister kwestię tą niezwykle istotna dla treści rozstrzygnięcia pomija całkowitym milczeniem) w ogóle nie wynika, dlaczego w takim razie planowana realizacja silosów zaburzy zarówno historyczne podziały własnościowe, jak i funkcjonowanie sieci dróg – czyli walory objęte ochroną konserwatorską. Organ I instancji w swej decyzji dokonał analizy historycznej wsi O., ustalił, że na skutek już wcześniej wykonanej budowy silosów o wysokości 23 i 12 m została zaburzona koncepcja przestrzenna i "powstały dysharmonizujące obiekty budowlane", wprowadzono już "ahistoryczny zespół obiektów budowlanych" (w tym ww. silosy, baza suszarniczo magazynowa) i "niekorzystnie przekształcono układ o zachowanych dotąd walorach przestrzennych i funkcjonalnych". Pomimo tego, jak stwierdził DWKZ, historyczny układ ruralistyczny nie utracił swoich wartości, gdyż "elementy dawnej struktury przeważają i zachowały się w dobrym stanie".

Odnosząc się negatywnie do projektu decyzji organ I instancji stwierdził, że określana dopuszczalna wysokość projektowanych silosów – 20 m – nie jest możliwa do zaakceptowania przy uwzględnieniu, że "działania konserwatorskie polegają na ustaleniu nieprzekraczających gabarytów zabudowy i zagospodarowania zharmonizowanego z zespołem zabytkowym bądź ograniczeniu lub wykluczeniu zabudowy i innych elementów wysokościowych dysharmonizujących oraz eliminacji obiektów dekomponujących zachowany czytelny układ zespołu historycznej zabudowy i uniemożliwiający ekspozycję poszczególnych budynków". Zdaniem organu I instancji projektowana inwestycja naruszałaby "wyróżniającą się morfologicznie z tkanki ruralistycznej sylwetkę zabytkowego kościoła oraz pogorszyłaby relacje przestrzenne, tworząc wyraźny dysonans w krajobrazie miejscowości".

Pomijając styl i niezrozumiałe dla strony niebędącej wyspecjalizowanym organem konserwatorskim zastosowane w ww. fragmencie uzasadnienia sformułowania stwierdzić należy, że DWKZ nie tylko błędnie określił rolę organu konserwatorskiego w tej sprawie, ale również popada w sprzeczność z własnymi, wcześniejszymi ustaleniami.

Po pierwsze, zadaniem wojewódzkiego konserwatora zabytku w tego typu postepowaniu uzgodnieniowym nie jest ograniczanie, wykluczanie i eliminacja czegokolwiek. Organ ten ma uzgodnić (lub odmówić uzgodnienia) projekt decyzji o warunkach zabudowy. Art. 4 u.o.z. nie określa, w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków, które jednakże nie może być dowolne. Wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdza na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu budowlanego, to nie ma obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Przeszkodą do uzgodnienia projektu decyzji w sprawie niniejszej mogłoby być więc wyłącznie ustalenie przez DWKZ, że przedmiotowa inwestycja niedopuszczalnie naruszy istniejący stan zachowania historycznego układu ruralistycznego O., a nie stan pożądany, ale już nieistniejący. Przy czym ponownie należy przypomnieć, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje objęcie ochroną konserwatorską tworzących go istotnych elementów - parcelacji działek, relacji przestrzennej panującej na tym terenie oraz współzależności pomiędzy zabudową wsi, zielenią i przestrzenią otwartą rozmieszczoną w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.).

Po drugie, organ I instancji przyznaje, że w sąsiedztwie znajdują się już obiekty podobne o wysokości 23 m (zapominając o elektrowni wiatrowej). Słusznie więc w tym zakresie stwierdził Minister w zaskarżonej decyzji (wydając jednak sprzeczne z tym rozstrzygniecie), że "w krajobrazie wsi w przeszłości występowały obiekty, związane z aktualną technologią produkcji rolnej, które swoimi gabarytami wyraźnie wyróżniały się na tle okolicznej zabudowy, jak choćby wiatraki. Współcześnie podobne odstępstwo od ustalonych gabarytów stanowią silosy. Zachowanie wiejskiego charakteru układów ruralistycznych zależy wprost od utrzymania ich rolniczego przeznaczenia, co nieuchronnie wiązać się musi z wkraczaniem w krajobraz kulturowy wsi całkiem nowych obiektów budowlanych, koniecznych dla podtrzymania tradycyjnej funkcji. Organ ochrony zabytków powinien zatem ocenić, czy chroni sposób zagospodarowania działek Inwestorki i zatraconą już malowniczość krajobrazową wsi z samotną dominantą w postaci wieży kościelnej, czy też chroni układ ruralistyczny jako całość z jego sposobem zabudowy i zagospodarowania wynikającym z powiazania z produkcją rolną".

Jak wynika zaś z akt sprawy i stanu faktycznego opisanego w ww. wyroku NSA z 18 października 2019 r., obok kościoła stanowiącego ową naruszana "dominantę" znajdują się budynki o wysokości 15 m, w centrum wsi jest dwupiętrowy budynek szkoły o wysokości 12 m, równie wysoki jest budynek plebanii, w centrum wsi i w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła jest budynek świetlicy wiejskiej, 13-metrowe budynki mieszkalne znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła, są też przemysłowe zabudowania po byłej piekarni, jest wieża telekomunikacyjna i elektrownia wiatrowa.

Dlatego też – w ocenie tut. Sądu – organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sporządzając ponadto uzasadnienie postanowienia z naruszeniem art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Jedną z przyczyn takiego naruszenia prawa przez DWKZ było zdecydowanie to, że organ ten – pomimo braku związania z art. 153 p.p.s.a. - nie rozważył należycie i nie wziął pod uwagę oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2928/17 – wydanym przecież w tożsamym przedmiotowo i podmiotowo stanie faktycznym. Zgodnie jednak z ratio legis art. 170 p.p.s.a., polegającym na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643) stwierdzić należy, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie, jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, CBOSA, a także komentarz do art. 170 p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II LEX/el. 2021).

Zdaniem tut. Sądu, DWKZ znając treść "Studium wpływu inwestycji (...) na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O., gm. [...]" z lipca 2019 r., autorstwa P. K. powinien był przynajmniej rozważyć przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 132 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

3. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko, wyrażone w ww. wyroku NSA z 18 października 2019 r. Zasadnym wydaje się przypomnienie, że zgodnie z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność, rozumiana, jako triada uprawnień wymienionych w art. 140 Kodeksu cywilnego, polega na tym, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzecz i rozporządzać rzeczą (acz w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego), zaś tak rozumiana własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Niewątpliwie, w skład uprawnień właściciela gospodarstwa rolnego wchodzi więc jego wykorzystywanie gospodarcze w celu uzyskania pożytków, a w konsekwencji dochodów. To uprawnienie może być ograniczone przez ustawę, np. przez wprowadzenie ograniczeń spowodowanych koniecznością ochrony zabytku.

Wówczas jednak, gdy gospodarstwo rolne (lub jego części składowe) nie stanowi zabytku indywidualnego, ale wchodzi w skład – jak w niniejszej sprawie – historycznego układu ruralistycznego, to ograniczenia ustawowe korzystania z tego gospodarstwa mogą być odnoszone wyłącznie do zakresu udzielanej ochrony zespołom budowlanym, pojedynczym budynkom i formom zaprojektowanej zieleni, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Niedopuszczalna jest w takim zakresie wykładnia rozszerzająca. W wypadku gospodarstwa rolnego, położonego na terenie historycznego układu ruralistycznego, ograniczanie rolniczego wykorzystywania gruntu (np. przez zakaz budowy urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu) musi odbywać się przy uwzględnieniu zasad ochrony gruntów rolnych, przewidzianych również w ustawie - z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326). Uniemożliwienie bowiem prowadzenia prawidłowej działalności rolniczej poprzez niedopuszczenie budowy niezbędnych urządzeń służących bezpośrednio produkcji rolnej prowadzi wprost do degradacji gruntów lub ich dewastacji (art. 4 pkt 16 i 17 cyt. ustawy). Tym samym unicestwia założenia ochrony gruntów rolnych, ustanowione w ustawie.

Wszystkie organa administracji publicznej, a więc także konserwator zabytków i Minister, są zobowiązani do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Oznacza to, że każdej sprawie administracyjnej organa te muszą uwzględniać wszystkie przepisy dotyczące danego stanu faktycznego. W tej więc sprawie niedokonanie wyważenia przedmiotu i zakresu ochrony udzielanego układowi ruralistycznemu ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z wartościami chronionymi inną ustawą (o ochronie gruntów rolnych i leśnych) doprowadziło do niezasadnego prawnie uniemożliwienia skarżącej prowadzenia prawidłowej działalności rolniczej – pomimo, że takie prawo również wynika z ustawy.

4. Analiza decyzji Ministra prowadzi do wniosku, że powodem utrzymania w mocy decyzji DWKZ nie było to, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie potencjalnego naruszenia inwestycją skarżącej ochrony udzielanej historycznemu układowi ruralistycznemu, ale to, że Wójt Gminy [...] nałożył na skarżącą w ust. 2 lit. b tiret 4 uzgadnianego projektu decyzji stanowi obowiązek "przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych". Zdaniem Ministra, stanowiło to "nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej, ponadto odmiennie kształtuje prawa i obowiązki Strony niż wynika to z przepisów ustawy. Nie jest jasne też, kto nakłada niewynikający z przepisów prawa. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ gminy, a gmina nie posiada ustawowego prawa do nakładania obowiązków przeprowadzania badań archeologicznych. Ustalenie to jest zatem sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a uzgadniany projekt decyzji w tym punkcie narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wobec czego nie możne uzyskać akceptacji organów uzgadniających". To właśnie - w ocenie Ministra – powodowało, że postanowienie DWKZ "co do istoty rozstrzyganej sprawy, jest trafne i nie narusza przepisów prawa".

Powyższy wniosek tut. Sądu wynika też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Minister wprost stwierdza, że "należy natomiast uwzględnić okoliczność, na którą wskazuje dr inż. P. K. i na którą wskazywał też Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swoim postanowieniu z dnia [...].09.2016 r., znak: [...]. W orzeczeniu tym nakazano ocenić czy nowe instalacje techniczne o określonej formie i przeznaczeniu powinny swoją wysokością nawiązywać do pokrewnych im instalacji już istniejących, czy do zabudowy historycznej o całkowicie odmiennej genezie i formach architektonicznych. Słusznie wskazuje bowiem autor załączonego do zażalenia studium, że forsowane przez organ pierwszej instancji rozwiązanie może prowadzić do jeszcze większego uszczerbku dla chronionych wartości poprzez generowanie chaosu przestrzennego obok zaistniałej już ahistorycznej dominanty, dla której nowa inwestycja byłaby jedynie uzupełnieniem, ale bez tworzenia dodatkowych czynników negatywnych dla chronionego układu ruralistycznego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do treści rozstrzygnięcia Ministra i uzasadnienia zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia DWKZ, ale z innym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, wyjaśnia, co następuje.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych – co trafnie zdaje się zauważać w projekcie decyzji o udzieleniu warunków zabudowy Wójt, a co umknęło uwadze Ministra – przewiduje, że w stosunku do gruntów rolnych, na których znajdują się zabytki archeologiczne, wojewódzki konserwator zabytków może określić, w drodze decyzji, zakres i sposób eksploatacji takich gruntów (art. 34 tej ustawy). Posiadając więc wiedzę o tym, że na terenie działek nr ewid. [...] i [...] prowadzone były uprzednio badania archeologiczne (w 2013 r.), które doprowadziły do odkrycia zabytków archeologicznych – relikty osadnictwa średniowiecznego i nowożytnego – Wójt słusznie zamieścił w projekcie decyzji wymóg prowadzenia "ratowniczych badań archeologicznych" za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków (tiret 5 pkt. 2c projektu decyzji). Wbrew stanowisku Ministra, nałożenie na skarżącą takiego obowiązku nie było pozbawione podstawy prawnej; wynika ona wprost z ww. już art. 4 u.o.z., nakładającego m.in. na Wójta Gminy obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, w tym więc i archeologicznych (ust. 2), udaremniania potencjalnie możliwego w trakcie budowy silosów zniszczenia zabytków (ust. 3), a przede wszystkim uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 6).

To, że Wójt użył słowa "ratownicze" w powiązaniu z badaniami archeologicznymi nie powoduje – jak twierdzi Minister – że organ planistyczny nałożył na stronę wbrew własnym kompetencjom obowiązek nieznany ustawie. Badania archeologiczne to – zgodnie z art. 3 ust. 11 u.o.z. - działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego, czyli zabytku nieruchomego, będącego powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytku ruchomego, będący tym wytworem (art. 3 ust. 4 u.o.z.). Określenie ich w uzgadnianym projekcie decyzji, jako "ratownicze" miało więc na celu wyłącznie podkreślenie, że Wójt – wiedząc o odnalezieniu zabytków archeologicznych na terenie działek nr ewid. [...] i [...] - dostrzega ryzyko wymienione w pkt 2 i 3 art. 4 u.o.z. również w wypadku realizowania przedmiotowej inwestycji i chce mu zapobiec.

Tym samym Minister naruszył nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, ale również przez błędną wykładnię art. 4 u.o.z., nakazującego Wójtowi wprost sprawowanie ochrony nad zabytkami (w tym archeologicznymi) oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1 i 11 k.p.a. przez zaniechanie należytego odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu na decyzję DWKZ oraz przez brak odniesienia się do prawidłowości uzasadnienia prawnego postanowienia organu I instancji i przyjętych przez ten organ podstaw prawnych – pomimo akceptacji przez Ministra części wniosków wynikających ze "Studium wpływu inwestycji (...) na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O., gm. [...]" z lipca 2019 r., autorstwa P. K.. Naruszenie to polegało również na tym, że Minister uznał za wystarczającą przyczynę utrzymania w mocy postanowienia DWKZ rzekomo błędnie nałożony na skarżącą przez Wójta i niewynikający z prawa obowiązek "ratowniczych badań archeologicznych", pomimo, że nie mogło to stanowić przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Minister nie jest w tym postępowaniu organem sprawującym kontrolę instancyjną, ale organem uzgadniającym. W kompetencji Ministra w tej sprawie leży wyłącznie ocena, czy wymogi ochrony konserwatorskiej zabytku ruralistycznego uzasadniają uzgodnienie projektu decyzji. Ewentualne wady decyzji o warunkach zabudowy (w tym nałożenie obowiązku bez podstawy prawnej lub z naruszeniem przepisów o właściwości) mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej lub dokonywanej w trybie nadzwyczajnym – np. w związku z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

5. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonana przez tut. Sąd (art. 153 p.p.s.a.). Dokona należytej wykładni w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej, udzielonej historycznemu układowi ruralistycznemu wsi, istniejącego stanu faktycznego tego zabytku i wpływu dokonanych już zmian w postaci posadowienia nowych obiektów budowlanych oraz wysokości tych obiektów i obiektów wcześniej już istniejących, uwzględni też w swej ocenie rolny charakter nieruchomości stanowiących własność skarżącej i obszaru objętego wpisem – i ustawową ochronę gruntów rolnych, wspomnianą w uzasadnieniu tego wyroku. W oparciu o takie ustalenia organ dokona reasumpcji prawnej, należycie ją uzasadniając (art. 107 § 3 k.p.a.), w sposób czytelny dla strony (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem organu będzie też staranne rozważenie treści i wniosków "Studium wpływu inwestycji (...) na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O., gm. [...]" z lipca 2019 r., autorstwa P. K. i odniesienie się do tego opracowania w uzasadnieniu postanowienia.

6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.