Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 41/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 21, art. 24, art. 25 par. 1, art. 26, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 4, art. 10, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącego A. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 października 2015 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach odmówił stwierdzenia u A. C. choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego. Organ podał, że A. C. od 5 lutego 1986 r. do 28 lutego 2014 r. pracował jako ślusarz oraz ślusarz-spawacz na powierzchni i pod ziemią kolejno w A w [...], w B Sp. z o.o. w [...] (następca prawny: C S.A. w [...] Zakład "[...]"), w D Sp. z o.o. w [...], w E (obecnie F S.A. [...] w [...], w G w [...] (obecnie H S.A. Oddział [...] w [...]) i w czasie wykonywania pracy był narażony na szkodliwe działanie hałasu o natężeniu stwarzającym ryzyko utraty słuchu. Dalej organ wskazał, że A. C. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu oraz - w trybie odwoławczym - w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu i te jednostki orzecznicze wydały orzeczenia lekarskie odpowiednio w dniu 27 kwietnia 2015 r., nr [...] oraz w dniu 7 września 2015 r., nr [...], w których nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na niespełnione kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.

Nie godząc się z tą decyzją A. C., reprezentowany przez pełnomocnika - adw. A. S., wniósł odwołanie, w którym zarzucił:

- naruszenie art. 2351 w zw. z art. 2352 Kodeksu pracy i w zw. z rozporządzeniem RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, z późn. zm., zwanym dalej rozporządzeniem) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że u strony nie występują objawy choroby zawodowej;

- naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. i w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, po pominięciu wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu istotnego dla treści rozstrzygnięcia i w konsekwencji tego naruszenia - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne ustalenie, że u strony nie występują objawy choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ oparł się wyłącznie na wskazaniach jednostek orzeczniczych, podczas gdy w dniu 8 października 2015 r. strona zgłosiła wniosek dowodowy, żądając przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca jej pracy - I S.A. Oddział [...] w [...] - na okoliczność stwierdzenia występowania hałasu o natężeniach powodujących uszkodzenie słuchu u A. C. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tego wniosku dowodowego i uniemożliwił należytą weryfikację stanu zdrowia, a także obronę praw strony w postępowaniu oraz doprowadził do błędnej oceny stanu zdrowia i niezasadnego przyjęcia, że brak jest objawów choroby zawodowej.

Wniesione odwołanie rozpatrzył Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, który decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił w uzasadnieniu, że w sprawie nie zachodzi przesłanka warunkująca rozpoznanie i stwierdzenie choroby zawodowej na podstawie art. 2351 Kodeksu pracy, gdyż w wyniku badań lekarskich w specjalistycznych jednostkach wykluczono istnienie zamian w stanie zdrowia A. C. odpowiadających zawodowemu uszkodzeniu narządu słuchu i nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Brak jest przy tym podstaw do kwestionowania wiarygodności orzeczeń lekarskich, a wnioskowane przez stronę przeprowadzenie oględzin miejsca pracy nie mogło prowadzić do ustalenia okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozpoznanie choroby zawodowej. Jakkolwiek bowiem warunki pracy mają bezsprzeczny wpływ na stan zdrowia, to sama ocena stanu zdrowia jest dokonywana w procesie diagnostyki medycznej. Odmowa rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej podyktowana jest natomiast wynikiem oceny stanu zdrowia A. C., tj. wielkością stwierdzonego niedosłuchu, a nie wynikiem oceny warunków w jakich wykonywał pracę. Organ stwierdził, że jednostki diagnostyczne dysponowały dokumentacją narażenia zawodowego oraz informacją o pracy w hałasie i - uwzględniły ją przy wydawaniu swych orzeczeń, na co wskazują zapisy zamieszczone w uzasadnieniach.

Na powyższą decyzję A. C., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której powtórzył zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 2351 K.p. w zw. z art. 2352 K.p. i w zw. z rozporządzeniem, a także naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. i w zw. z § 8 rozporządzenia, wraz z argumentacją na ich poparcie. Dodatkowo zarzucił, że decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za przedwczesną, a organ odwoławczy bezpodstawnie pominął wniosek o przeprowadzenie obiektywnego dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy. Podniósł też, że organy nie dopełniły swych obowiązków w zakresie należytej weryfikacji stanu faktycznego i zbadania stanu zdrowia skarżącego, skutkiem czego bezpodstawnie uznano, ze skarżący nie cierpi na chorobę zawodową.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu uchybień innych niż te, które zostały przytoczone przez skarżącego, w tym również jest zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie, jeżeli stwierdzi zaistnienie okoliczności określone w art. 156 K.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana zostały z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie na tle właściwości ustawowej organów rozróżnia się właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy.

Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i sformułowaną na gruncie postępowania administracyjnego w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, czy w postępowaniach nadzwyczajnych. Przystępując do rozpoznania sprawy każdy z organów jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko bowiem pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie bowiem w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 20 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Oznacza to, że podstawą do jej określenia są normy prawa materialnego, określające kompetencje danego organu do rozpoznania sprawy w danym przedmiocie. Do ustalenia właściwości miejscowej zastosowanie znajdują natomiast zasady zawarte w art. 21 K.p.a., który w § 1 pkt 3 wskazuje, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Reguły przewidziane w art. 21 K.p.a. znajdują przy tym bezpośrednie zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, chyba że przepisy ustaw szczególnych zawierają regulacje określające inne kryteria ustalenia właściwości miejscowej lub na podstawie upoważnienia wynikającego z takich ustaw właściwość miejscowa organów zostanie inaczej określona w aktach wykonawczych.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w przedmiocie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Rozpoznanie i rozstrzyganie tych spraw niewątpliwie przekazane zostało do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015. poz. 1412), który stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują: Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano w art. 8 ust. 1 tej ustawy - jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, a ponadto państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie, jak również państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie oraz państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich, portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych. W przepisie art. 12 omawianej ustawy ustalono natomiast, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej - z zastrzeżeniem ust. 1a, w którym ustalono właściwość państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, a organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym są: w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, a w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - Główny Inspektor Sanitarny. W art. 37 komentowanej ustawy ustawodawca wskazał też, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powołane regulacje należało przyjąć, że według właściwości miejscowej rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia u A. C. choroby zawodowej należało w pierwszej instancji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach, na którego terenie działania skarżący ma miejsce zamieszkania. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 K.p.a., właściwym do rozpoznania sprawy i wydania decyzji w trybie odwoławczym, był Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach. W tych okolicznościach rozpoznanie odwołania i wydanie zaskarżonej decyzji przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 19 K.p.a. Jakkolwiek bowiem stwierdzić można, że Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny w Opolu jest właściwy rzeczowo i instancyjnie do rozpoznania odwołania od decyzji orzekającej o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej to jednocześnie dostrzec trzeba, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia jego właściwości miejscowej w niniejszej sprawie. Nie istnieją regulacje prawne, na podstawie których można ustalić szczególną właściwość Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji powiatowych inspektorów sanitarnych działających na terenie innego województwa, a więc na obszarze właściwości miejscowej innego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Przede wszystkim zaś nie można uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiło przekazanie właściwości pomiędzy organami wojewódzkich inspekcji sanitarnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia pisma Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego – U. M. z dnia 16 września 2015 r., kierowanego do Głównego Inspektora Sanitarnego, zawierającego wniosek o wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 K.p.a. od prowadzenia spraw z zakresu działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach z uwagi na fakt, iż funkcje tego organu piastuje jej mąż – Z. B. W aktach zalega także pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2015 r., o treści: "W związku z pismem Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 września 2015 r., znak [...], dotyczącym wyłączenia tego organu z prowadzenia spraw z zakresu działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach, uprzejmie proszę o przejęcie prowadzenia ww. spraw.". Należy dostrzec, że brak jest formalnego, aktu znajdującego umocowanie w wyraźnej normie prawnej, na podstawie których mogłoby dojść do skutecznego przekazania właściwości miejscowej pomiędzy wskazanymi organami. Pismo Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi jedynie nieformalną prośbę, a takie działanie organu nadzoru pozbawione jest jakiejkolwiek mocy prawnej i nie może skutecznie prowadzić do przekazania właściwości pomiędzy organami inspekcji sanitarnej.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej możliwość przekazania sprawy do rozstrzygnięcia innemu organowi w przypadku zaistnienia podstaw do wyłączenia organu od załatwienia sprawy, przewidziana została w art. 26 § 2 K.p.a. Przesłanki takiego wyłączenia określone zostały w art. 25 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1), a także osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). Dostrzec trzeba, że wystąpienie okoliczności wskazanych w powyższym przepisie prowadzi do wyłączenia organu z mocy prawa i obowiązku uwzględnienia z urzędu tych podstaw wyłączenia, a ustawodawca nie przewidział w tym względzie konieczności wydania formalnego postanowienia o wyłączeniu organu. Niemniej jednak określony w art. 25 § 1 K.p.a. katalog przyczyn wyłączenia należy uznać za zamknięty, stąd okoliczności inne niż wskazane w tej normie prawnej nie mogą stanowić podstawy do wyłączania organu. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby w niniejszej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek przewidzianych w omawianym przepisie. Jedyną ujawnioną okolicznością, uzasadniającą wniosek Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wyłączenie, jest fakt piastowania funkcji organu odwoławczego przez osobę będącą żoną piastuna funkcji organu wydającego decyzję w pierwszej instancji. Okoliczność taka nie jest jednak wymieniona w katalogu ustawowych przesłanek wyłączenia organu, stąd nie można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wyłączenia Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od rozpoznania sprawy z mocy art. 25 § 1 K.p.a. i że możliwe było wyznaczenie przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. innego organu do rozpoznania sprawy - w tym przypadku Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Wskazana w niniejszej sprawie okoliczność nie wyczerpuje także żadnej z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 K.p.a., dotyczących obligatoryjnego, z mocy prawa wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu. Ponadto podkreślenia wymaga, że brak było podstaw prawnych do stosowania w niniejszej sprawie art. 24 K.p.a., w tym także do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia o wyłączeniu od udziału w postępowaniu osoby pełniącej funkcję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., tj. z uwagi na uprawdopodobnione istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności i w konsekwencji także wydania na podstawie art. 26 § 2 i § 3 K.p.a. postanowienia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W odniesieniu do zakresu stosowania uregulowanej w art. 24 K.p.a. instytucji wyłączenia pracownika, wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sądowi znany jest wyrażony w orzecznictwie pogląd o braku istnienia przeszkód prawnych do tego, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący stanowisko organu administracji publicznej. Stanowisko to opiera się na założeniu, że zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 K.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, czyli także do osoby wykonującej funkcję tego organu, a przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego zawarte w art. 25 K.p.a. nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 24 K.p.a., gdyż niewątpliwie organem administracji jest pracownik, który tym się różni od pozostałych pracowników, iż zajmuje stanowisko, z jakim związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko załatwiania, określonej kategorii spraw administracyjnych. Z tego względu organ administracji podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 K.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Według tego poglądu, przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym. Według tego poglądu, powoływanie się na wyłączenie pracownika w trybie art. 24 § 3 K.p.a. jest skuteczne w przypadku wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r., SA/Po 3155/92, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta linia orzecznicza nie jest jednak kontynuowana w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający przyjął, że brak jest podstaw do akceptowania powyższego stanowiska. W świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, należy podzielić pogląd, zgodnie z którym zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu, a przepisy art. 24 K.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję organu monokratycznego. Jak wyjaśniono w powołanej uchwale, przyjęte w K.p.a. rozwiązania w zakresie wyłączenia wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne jest zatem wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można natomiast stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje bowiem konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Stosownie też do tego należy przyjąć, że piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję podlega natomiast wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Tym samym należy uznać, że art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu (raczej - urzędu organu). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można jedynie stosować wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, wyroki NSA: z 23 marca 2012 r., I OSK 2401/11; z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12; z 21 maja 2014 r., II GSK 374/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 października 2015 r., II SA/Rz 1049/15, WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 czerwca 2015 r., II SA/Go 297/15, wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r., VI SAB/Wa 74/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa uchwała jest na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. pośrednio wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego.

Uwzględniając przedstawiony pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, w kwestii braku podstaw do wyłączenia od rozpoznania sprawy osoby piastującej funkcję organu w trybie art. 24 K.p.a. stwierdzić trzeba, że wniosek Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o wyłączenie go na podstawie art. 24 § 1 K.p.a. od prowadzenia spraw z zakresu działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach, nie mógł odnieść skutku i prowadzić do wyznaczenia Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako właściwego do prowadzenia tych spraw, nawet w przypadku wydania w tym przedmiocie przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia w trybie art. 26 K.p.a. Jako podkreślono w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. Instytucja wyłączenia jest przy tym tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście należy przyjąć, że ujawniony fakt, iż funkcję organ odwoławczego pełni małżonka piastuna organu pierwszej instancji, nie mógł uzasadniać wyłączenia organu odwoławczego od rozpoznania sprawy.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie nie zostały ujawnione przesłanki wyłączenia organu odwoławczego określone w art. 25 § 1 K.p.a. i w związku z tym Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem, wydawanym na podstawie art. 26 § 2 K.p.a., nie wyznaczył do załatwienia sprawy Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak również brak jest innych podstaw prawnych do ustalenia w sprawie właściwości tego organu, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i wobec tego dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Zaakcentowania wymaga, że organem właściwym do rozpoznania w niniejszej sprawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach. Skoro natomiast sprawa nie podlegała ocenie tego organu, brak było podstaw do dokonywania przez tut. Sąd oceny w kwestiach merytorycznych, dotyczących przedmiotu sprawy, a więc stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec braku rozpoznania sprawy przez właściwy organ w trybie odwoławczym, ocena taka byłaby przedwczesna i prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającej się dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez właściwe organy pierwszej i drugiej instancji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2, na wniosek skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).