Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1662/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że występująca w sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie pos
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 118/15 w sprawie ze skargi M. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje na rzecz skarżącej E. U. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sumę pieniężną w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz E. U. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 118/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

M. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sprawy wszczętej wnioskiem jego oraz E. U. a dotyczącej legalności wykonanego nasypu ziemnego na działce nr [...] w S. L. oraz zgodności wykonanych na tej nieruchomości robót z decyzją Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej.

Wnioskodawcy początkowo otrzymali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisemną informację zawierającą stanowisko organu. Następnie w czerwcu 2012r. organ po przeprowadzeniu na wniosek pełnomocnika skarżącego postępowania wyjaśniającego uznając, że sprawa nie należy do jego kompetencji decyzją umorzył postępowanie. Również późniejsze działania organu nie doprowadziły do merytorycznego, a przede wszystkim ostatecznego zakończenia sprawy.

W ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie powinno być zakończone stosownymi nakazami organu nadzoru budowlanego, gdyż jest ono niezależne i przedmiotowo odrębne od postępowania przed Wójtem Gminy S. w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Postępowanie toczy się już ponad 4 lata i choć PINB wydawał w tym czasie decyzje - w tym 3 o umorzeniu postępowania, to były one następnie uchylane przez organ II instancji. Pomimo wskazówek co do dalszego prowadzenia sprawy zawartych w decyzjach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to organ I instancji nie stosował się do nich i prowadził postępowanie w sposób opieszały, nie przeprowadzał zaleconych czynności dowodowych, co skutkowało uchylaniem wydawanych decyzji kończących postępowanie lub postanowień w toku postępowania. Czynności dowodowe przeprowadzane przez organ powiatowy podejmowane były w długich odstępach i dopiero po interwencji pełnomocnika skarżących. Pomiędzy kolejnymi czynnościami upływał czas od 3 do 9 miesięcy, a organ nie podejmował wtedy żadnych innych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy.

Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 września 2014 r. złożył do organu wyższej instancji za pośrednictwem PINB w S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, a ten postanowieniem z dnia [...].10.2014r. uznał je za zasadne, natomiast z uwagi na wydanie już przez organ I instancji decyzji, odmówił wyznaczenia mu terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższej instancji zobowiązał PINB w S. do podjęcia kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków w przyszłości. Pomimo to, organ I instancji nie zmienił sposobu procedowania i nadal podejmował czynności opieszale.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska o braku przewlekłego prowadzenia postępowania PINB w S. wskazał, że pismo skarżących w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działkach powstałych z podziału działki nr ew. [...] wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2011 r. nie zawierało niezbędnych danych. Na wezwanie organu zostało ono uzupełnione pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r.

W dniu 5 września 2011 r. została przeprowadzona kontrola na działkach nr ew. [...],[...] i [...]. Organ nie widział potrzeby prowadzenia postępowania i pismem z dnia 8 września 2011 r. udzielił odpowiedzi skarżącym. E. i M. U. pismem z dnia 15 września 2011 r. zgłosili swoje żądania, na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 9 listopada 2011 r.

W dniu 31 maja 2012 r. pełnomocnik E. i M. U. radca prawny I. S. – O. złożyła pismo z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wykonania nasypu ziemnego na działce nr ew. [...] położonej w S. L..

W związku z powyższym wyznaczono kontrolę na dzień 18 czerwca 2012 r., na którą nie stawił się pełnomocnik skarżących.

Zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. W międzyczasie zwiększyła się liczba stron postępowania. W związku z tym, zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2012 r. poinformowano A. i I. M., że zostali uznani za strony toczącego się postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. PINB w S. umorzył postępowanie administracyjne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2012 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2012 r. PINB w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. zobowiązał inwestorów J. i A. T., I. i A. M. oraz E. O. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...] z kołnierzem 20 m od jej granicy obejmujący działkę nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] wraz z podaniem rzędnych wysokościowych na odcinku od pasa drogi wojewódzkiej tj. ulicy [...] do działki nr [...] i określenie czy nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych.

Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2013 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego. W związku z wniesieniem żądania przez pełnomocnika skarżących o włączenie sprawy dotyczącej prawidłowości budowy sieci wod.-kan. na działce [...] organ wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. wezwał S. Z. - projektanta przedmiotowej sieci, Ł. S. - kierownika budowy oraz E. O. - inwestora do stawienia się w siedzibie PINB celem złożenia wyjaśnień. W dniu 19 kwietnia 2013 r. wezwane osoby stawiły się i złożyły stosowne wyjaśnienia.

Zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie spornego nasypu.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z decyzją MWINB organ I instancji wezwał pismem z dnia 2 września 2013 r. E. O. do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...].12.2012 r. Pismem z dnia 11 września 2013 r. pełnomocnik E. O. poinformował o braku możliwości wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia. Ze względu na okres zimowy i trudne warunki w terenie nie można było przeprowadzić kontroli w terenie, wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2014 r. wyznaczono kontrolę na dzień 14 marca 2014 r. W czasie kontroli ustalono, że ponownie zmieniła się ilość stron postępowania. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. poinformowano E. B., M. i P. M., że zostali uznani za strony postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego nasypu. Mazowiecki WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ponownie uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym PINB w S. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wybudowanej na działce nr [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB w S. zobowiązał E. O. do dostarczenia wyników pomiarów rzędnej góry studzienek sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej na działce nr [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego w dniu 1 kwietnia 2015 r. wezwano E. O. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na działce nr [...].

Następnie w dniach 21 maja 2015r. i 7 lipca 2015r. przedstawiciel organu przeprowadził rozmowy z geodetami w celu zlecenia zastępczego wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...].12.2012 r., lecz żaden z geodetów nie podjął się wykonania zlecenia.

Wykonując zalecenia organu drugiej instancji, pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wezwano na dzień 27 sierpnia 2015 r. E. O. i Ł. S. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonanego nasypu.

Zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego, po czym organ zamierzał wydać decyzję.

W toku postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając w trybie art. 37 § 2 k.p.a. zażalenie M. i E. U. uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadą, jednocześnie (wobec wydania decyzji) odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy.

Organ II instancji przypomniał, że od wydania decyzji przez MWINB z dnia [...] czerwca 2014 r., do wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] września 2014 r., minęły 3 miesiące. Natomiast organ powiatowy w tym czasie nie podejmował żadnych czynności kompetencyjnych. Stanowisko w sprawie zajął dopiero w dniu 29 września 2014 r. Nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący uzyskali możliwość instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przewlekłości postępowania przez PINB w S.. Sąd zaznaczył, iż organ ten kilkukrotnie wydawał decyzje, kończące postępowanie, zatem ocena przewlekłości postępowania mogła odnosić się tylko do ostatniego etapu postępowania przed organem I instancji. Co więcej, zakończenie postępowania przez organ I instancji w sposób niezgodny z oczekiwaniem strony, nawet w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez organ odwoławczy, nie jest podstawą do stwierdzenia przewlekłości postępowania, jeśli tylko decyzja taka nie jest pozorna, lecz jest wynikiem dokonanej przez organ analizy (choćby błędnej) materiału dowodnego.

W ocenie Sądu, nie ulegało wątpliwości, że niektóre czynności podejmowane były przez organ I instancji ze zwłoką, jednak sprawa jako całość na tym etapie ulegała przedłużeniu głównie z powodu obiektywnych trudności w przeprowadzeniu określonych dowodów i gromadzeniu materiału dowodowego. Ponadto, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd nie stwierdził, aby działanie PINB w S. w tej sprawie miało charakter pozorujący chęć rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o przedstawione argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na powyższy wyrok E. U., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. nie przeprowadzenie należytej kontroli działalności organu administracji w zakresie objętym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz poprzez zawężenie zakresu rozpoznania skargi do ostatniego etapu postępowania przed organem I instancji, a tym samym nie rozpoznanie istoty sprawy;

2. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 k.p.a., przez ich niezastosowanie, tj. przez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia;

3. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała m.in., iż WSA w Warszawie swoją ocenę czy w sprawie doszło do przewlekłości, oparł jedynie na pobieżnym zbadaniu przebiegu "ostatniego etapu postępowania przed organem I instancji", aczkolwiek z samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, o który etap chodzi, albowiem Sąd w części zawierającej rozważania Sądu opisuje czynności podejmowane w okresie od dnia wydania przez PINB decyzji z dnia [...].04.2014 r. do dnia [...].08.2015 r., tj. do dnia wystosowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego.

Skarżąca podniosła, iż Sąd pominął wcześniejsze (przed [...].04.2014 r.) etapy postępowania, a także czynności podejmowane po wniesieniu skargi. Tymczasem postępowanie będące przedmiotem skargi do chwili obecnej nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, a zatem winno być oceniane jako ciągły i nierozerwalny zespół czynności procesowych organu zmierzający do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skarżąca nadto wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na poparcie stanowiska, iż nie doszło do przewlekłości postępowania, przytoczył jedynie w sposób mechaniczny czynności wykonane przez organ, bez ich oceny pod kątem celowości, efektywności i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a także ich rozłożenia w czasie. W szczególności Sąd I instancji wskazał m.in. na podjecie takich czynności, jak: potwierdzone notatkami służbowymi z dnia 21.05.2015 r. i 07.07.2015 r. rozmowy z geodetami w celu zbadania możliwości zlecenia zastępczego wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...].12.2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one w części uzasadnione.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Jak wskazano wyżej przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., gdyż przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji.

Natomiast w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a., ponieważ w kontekście analizowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy brak było podstaw do oddalenia skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam stwierdził, że "nie ulega wątpliwości, że niektóre czynności podejmowane były przez organ I instancji ze zwłoką." Biorąc pod uwagę, że w momencie składania skargi na przewlekłość postępowania (skarga z dnia 27 sierpnia 2015r.) organ I instancji prowadził postępowanie po kolejnym uchyleniu jego wadliwej decyzji przez Mazowieckiego WINB decyzją z dnia [...] listopada 2014r., to uznać należy, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Pierwszą czynnością organu I instancji po tym uchyleniu było pismo do Starostwa Powiatowego w S. z 5 stycznia 2015r., a następnie wydanie postanowienia nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2015r. nakładającego obowiązek dostarczenia wyników pomiaru rzędnych. Postanowienie to zostało uchylone przez MWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. Następnie organ 1 kwietnia 2015r. wezwał inwestorkę do przedłożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, która za pismem z dnia 9 kwietnia przedłożyła stosowne dokumenty wskazując jednocześnie, że żądana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza działki nr [...] już wcześniej została złożona do PINB w S.. Kolejnymi czynnościami – jak wynika z notatek służbowych – podjętymi w dniu 21 maja 2015r. oraz 7 lipca 2015r. były rozmowy z geodetami co do możliwości wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]. Pomimo upływu terminu zakończenia postępowania wynikającego z art.35 k.p.a. organ nie zastosował obowiązku wynikającego z art.36 k.p.a. – nie zawiadomił stron a braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, przyczynach tego stanu rzeczy oraz nie wskazał kiedy zostanie ono zakończone. Wreszcie w dniu 27 sierpnia 2015r. organ odebrał wyjaśnienia od inwestorów. W konsekwencji tych działań dopiero 2 grudnia 2015r. PINB w S. wydał decyzję, która także została uchylona przez MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Zatem pomiędzy przekazaniem akt sprawy przez organ odwoławczy po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2014r., a dniem orzekania przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne nadal toczyło się przed PINB w S.. Podkreślić należy, że działania organu I instancji w tej niezbyt skomplikowanej faktycznie (dowodowo) i prawnie sprawie były nieefektywne, często niecelowe (jak np. notatki służbowe z rozmów z geodetami), a podejmowane w znacznych odstępach czasu od siebie prowadziły w konsekwencji do nieuzasadnionego przedłużania postępowania nie przyczyniając się do rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art.188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Sąd I instancji wadliwie ocenił całokształt sprawy, a tym samym wadliwie oddalił skargę. Mając na uwadze wykazany w aktach sprawy stan faktyczny NSA na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Przewlekłość postępowania (brak koncentracji działań organu w krótkim okresie czasu zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, brak podejmowania czynności lub podejmowanie pojedynczych, prostych czynności z dużym opóźnieniem) konsekwentnie wywiera negatywny wpływ na realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym uwzględnienia słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 7 kpa) jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Należy podkreślić, że terminy określone w art. 35 kpa i art. 36 kpa mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, które mogą być przedłużane na zasadach określonych jedynie w art. 36 § 1 kpa.

Na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. przyznał na rzecz skarżącej E. U. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sumę pieniężną w wysokości 10000 złotych (pkt 3 wyroku). Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej). Przyznając kwotę w wyżej wskazanej wysokości NSA miał także na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już od 2011r., kiedy to E. i M. U. zgłosili do PINB w S. swoje żądania pismem z dnia 30 lipca 2011r.

Ponieważ z informacji udzielonej przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na rozprawie w dniu 23 maja 2017r. wynika, że PINB w S. wydał w dniu [...] września 2016r. decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania określonego aktu i dlatego NSA umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania zwartych w punkcie 5 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art.203 pkt 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.