Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 6/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt. 6 a, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt. 1, art. 14 ust. 5 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: Uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

TEZY

Uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Małgorzata Jaśkowska Irena Kamińska (sprawozdawca) Izabella Kulig-Maciszewska (współsprawozdawca) Małgorzata Masternak-Kubiak Włodzimierz Ryms Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent Łukasz Pilip z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej L. N. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny stanowi naruszenie art. 6 ust.1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 264 § 2 w związku z art.15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wyraził przedstawiając następujące zagadnienie prawne: "Czy uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny stanowi naruszenie art.6 ust.1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)."

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy ustanawianie w uchwałach rad gmin ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego lub kolejnych dzieci z tej samej rodziny stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą". Przedszkole publiczne, jak stanowi art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, który nie może być jednak krótszy niż 5 godzin dziennie. Za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wskazany wyżej wymiar zajęć, ustala opłaty organ prowadzący, w oparciu o art.14 ust. 5 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opłaty za przedszkole nie stanowią daniny publicznej lecz zapłatę za zindywidualizowane świadczenie oferowane przez podmiot prawa publicznego. Cechą odróżniającą tą opłatę od daniny publicznej jest ekwiwalentność świadczeń, co oznacza, że uiszczenie opłaty stwarza możliwość skorzystania ze świadczenia wzajemnego. Skoro art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy nie wskazują reguł ustalania wysokości opłat, niektóre gminy w swoich uchwałach ustanowiły ulgi w opłatach za uczęszczające do przedszkola drugie i kolejne dzieci z tej samej rodziny, powołując się na art. 71 Konstytucji gwarantujący, że państwo w swojej polityce gospodarczej i społecznej uwzględnia dobro rodziny. Uchwały takie były kwestionowane przez organy nadzoru (wojewodów) ze względu na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń oraz naruszenie konstytucyjnej gwarancji równości obywateli.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wykształciły się, przy rozpoznawaniu skarg dotyczących tej kwestii, dwa odmienne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym z nich, uchwała przewidująca niższą stawkę opłat za pobyt drugiego i kolejnych dzieci z rodziny w przedszkolu publicznym prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli, narusza zatem zasadę równości. Sądy administracyjne, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2010 r. sygn. akt P 19/10) wskazywały, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w tym samym stopniu tą samą cechą istotną z punktu widzenia danego stosunku prawnego (cechą relewantną). Ustalenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia gwarancji równości, wymaga ustalenia kręgu adresatów kwestionowanej normy oraz wskazania elementów prawnie relewantnych. W omawianym przypadku, według prezentowanego poglądu, naruszeniem zasady równości jest fakt, że wnoszona opłata nie będzie taka sama za każde uczęszczające do przedszkola dziecko. W ocenie części sądów ograniczenie zasady równości nie znajduje także uzasadnienia w gwarancjach zawartych w art. 71 Konstytucji. Ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji są bowiem możliwe w demokratycznym państwie prawa, o ile są niezbędne ze względu na konieczność ochrony innych konstytucyjnych wartości, nie naruszają istoty ograniczanych wolności i praw oraz są proporcjonalne. Zasada proporcjonalności oznacza, że ograniczenia są adekwatne i konieczne do osiągnięcia celu, dla którego zostały ustanowione. Jeżeli celem przyznania ulgi, miałoby być udzielenie szczególnej pomocy rodzinom, w których wychowuje się więcej niż jedno dziecko w wieku przedszkolnym ze względu na ich trudną sytuację majątkową i społeczną, to system ten budzi poważne wątpliwości ze względu na zasadę proporcjonalności. Kryterium decydującym o objęciu rodziny pomocą socjalną powinien być przede wszystkim jej dochód. Tymczasem zastosowany środek w ogóle nie uwzględnia tego warunku, wobec czego możliwa jest sytuacja, w której zniżką nie zostaną objęte najuboższe rodziny, a będą z niej korzystały te o wyższych dochodach. Przy uznaniu, że naruszona została zasada ekwiwalentności podnoszono z kolei, iż opłata za przedszkole ma charakter ekwiwalentu za świadczone usługi edukacyjne i wychowawcze. Jej wysokość powinna zatem zależeć od usług, które obywatele otrzymują w zamian, a nie od cech podmiotu wnoszącego opłaty. Wszystko to powoduje, że system ulg za drugie i kolejne dziecko uczęszczające do przedszkola publicznego, według części orzeczeń sądów administracyjnych, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 94/06), w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 128/11), oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 689/11).

W części orzeczeń sądów administracyjnych uznano jednak, że wprowadzenie ulg w opłacie za przedszkole, w sytuacji gdy do placówki uczęszcza więcej niż jedno dziecko w rodzinie nie stanowi naruszenia prawa. Jako grupę osób wyróżniającą się tą samą cechą relewantną wskazano rodziny, w których wychowuje się konkretna liczba dzieci w wieku przedszkolnym, bowiem sytuacja tych rodzin przy systemie ulg kształtowana jest w identyczny sposób. Zastosowanie kryterium różnicowania sytuacji prawnej obywateli (liczba dzieci w rodzinie) pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi. Celem wprowadzenia ulg jest objęcie edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci oraz wsparcie zamieszkujących na terenie gminy rodzin wielodzietnych. Ich stosowanie nie narusza zatem zasady równości i ekwiwalentności świadczeń. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2010r (sygn. akt IV SA/Kl 478/09), w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 875/ 10) i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wr 424/11).

Przedstawione powyżej rozbieżności wymagają w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnienia wskazania przepisów przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje drugi z przedstawionych wyżej poglądów.

Rzecznik wskazał, że art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy nie określa żadnych szczegółowych zasad na jakich powinno być oparte ustalanie wysokości opłaty za przedszkole. Gmina ma zatem w tym względzie zakres swobody pozwalający na uwzględnienie lokalnych uwarunkowań. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zasady naliczania opłat za przedszkola nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równości. Jednak sądy, które przyjęły naruszenie tej zasady błędnie określiły podmioty, których sytuacja prawna powinna być porównywana, a także cel regulacji. Tymczasem stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych. W tym przypadku porównywane powinny być opłaty wnoszone przez rodziny dzieci w wieku przedszkolnym, a nie, jak wskazały sądy administracyjne, które uznały ulgi za niezgodne z prawem, opłaty za konkretne dziecko korzystające z opieki przedszkolnej. Zakwestionowane przepisy dotyczą rodzin i to z ich punktu widzenia przyznawane są ulgi. Niezależnie od wprowadzonych ulg rodziny, w których wychowuje się więcej niż jedno dziecko, wnoszą odpowiednio wyższą opłatę niż rodziny w których wychowuje się tylko jedno dziecko. Nieuprawniony jest jednak wniosek, że z konstytucyjnej zasady równości wynika obowiązek takiego kształtowania opłaty by w przypadku kilkorga dzieci uczęszczających do przedszkola, była ona wielokrotnością opłaty za pierwsze dziecko.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich sądy administracyjne, które orzekały o niezgodności z prawem ulg w opisanym kształcie, błędnie wskazały również cel zakwestionowanych regulacji. Celem tym nie jest pomoc socjalna dla rodzin wielodzietnych lecz przede wszystkim upowszechnienie edukacji przedszkolnej i objęcie nią jak największej ilości dzieci. Służy to realizacji konstytucyjnego prawa do nauki i sprzyja wyrównaniu szans edukacyjnych. Natomiast konieczność ponoszenia kosztów pobytu kilkorga dzieci w przedszkolu może zniechęcać rodziców do korzystania z ich oferty, bowiem wysokość opłaty może być porównywalna z kosztem innych form opieki (niani lub rezygnującego z pracy jednego z rodziców). Rzecznik wskazał ponadto, że art. 71 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym dają jednostce samorządu prawo do wspierania rodzin zamieszkałych na jej terytorium. Polityka wspierania rodzin wychowujących dzieci (a nie tylko rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej) może wynikać z uznania roli jaką pełnią w społeczeństwie takie rodziny, a w dłuższej perspektywie sprzyjać zwiększeniu przyrostu naturalnego poprzez ułatwienie decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci.

Wnioskodawca zakwestionował także twierdzenie, że ulgi w opisanym kształcie są sprzeczne z zasadą ekwiwalentności. Ekwiwalentność świadczeń jest cechą odróżniającą opłaty od podatków (danin publicznych). Opłaty za przedszkola – niebędące daniną publiczną – muszą, ze względu na możliwość skorzystania ze świadczenia wzajemnego, być konstruowane w taki sposób, aby nie były pobierane za usługi, z których dziecko faktycznie nie skorzystało, a ich wysokość powinna wynikać z rzeczywistych kosztów sprawowania opieki. Z zasady tej jednak nie wynika, że wysokość opłaty musi stanowić cenę świadczenia administracyjnego, a więc nie może być niższa niż jego wartość. Przedszkola są placówkami oświatowymi realizującymi cele systemu oświaty w Polsce. Nie mogą zatem być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne, a pobierane przez nie opłaty nie mogą utrudniać realizacji tych celów, tym bardziej że z ustawy o systemie oświaty nie wynika bezwzględna konieczność pobierania opłat w wysokości odpowiadającej wartości usług świadczonych przez przedszkola. Zdaniem Rzecznika naruszeniem zasady ekwiwalentności byłoby takie ukształtowanie zasad odpłatności za przedszkola publiczne, które obciąża obywateli kosztami usług, z których ci nie skorzystali lub narzuca opłaty w wysokości przekraczającej wartość tych usług. Jednak kwestionowany system ulg nie wpływa na wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców. Koszt zniżek jest bowiem przerzucany na gminę, a więc podmiot ustawowo zobowiązany do prowadzenia przedszkoli. Nie jest także naruszony bezpośredni związek opłaty ze świadczeniem administracyjnym, jego "wycena" pozostaje bowiem niezmieniona i jednakowa dla wszystkich obywateli. Z tych względów ulgi w opłatach za przedszkola dla drugiego i kolejnych dzieci w rodzinie nie stanowią naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy.

Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały, że uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich jest w pełni uzasadniony poważnymi rozbieżnościami występującymi w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto omawiana problematyka dotyczy ważnych zagadnień społecznych, takich jak ochrona rodziny, zapewnienie równych szans edukacyjnych i powszechnego dostępu do edukacji, do których ustawodawca odnosi się wielokrotnie zarówno w normach konstytucyjnych, jak i przepisach ustawowych.

Rozbieżności w orzecznictwie sygnalizowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, związane z omawianym problemem, powstały w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych we wskazanych orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej kwestii stanowisko w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 997/12. Wyrokiem tym NSA uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 689/11) i oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VII/53/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę. Przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego był paragraf 4 uchwały stanowiący, że w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określone w paragrafie 2 uchwały opłaty ulegają obniżeniu, o 50% za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola, o 100% za trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola. Sąd I instancji uznał, że uchwała w zaskarżonej części narusza art. 32 Konstytucji, bowiem przyjęte rozwiązanie może prowadzić do niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyraził pogląd odmienny i stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd ten wskazał, iż zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie może być traktowana jako zasada absolutna. Jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji faktycznej różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 67/06, Lex nr 19828).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kategorią podmiotów miarodajną do oceny czy doszło do naruszenia zasady równości, nie są wszyscy mieszkańcy gminy lecz rodzice lub opiekunowie prawni dzieci, które korzystają z prowadzonych przez gminę przedszkoli. Wspólną cechą podmiotów, do których adresowany jest kwestionowany przepis jest korzystanie ze świadczeń przedszkoli. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że opłaty ponoszone przez rodzinę w której jedno dziecko korzysta ze świadczeń przedszkolnych są dla niej bardziej dotkliwe (a więc dyskryminujące) niż w przypadku rodzin wielodzietnych, w których więcej niż jedno dziecko korzysta z tych samych świadczeń. System zwolnień odnosi się bowiem do odmiennej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się rodziny wielodzietne, nie wpływa jednak na zakres praw i obowiązków rodzin, które nie są rodzinami wielodzietnymi. Ponadto wprowadzenie zróżnicowanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola jest zgodne z wyrażoną w art. 71 Konstytucji zasadą ochrony dobra rodziny i ochrony praw dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze), sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. Zastosowane kryterium różnicowania opierające się na ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola publicznego, nie ma charakteru dyskryminującego ani przypadkowego. Pozostaje ono w związku z celem ustawy o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci, poprzez wprowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie, co najmniej, podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego gminy. Oznacza to, że przyznany przywilej ma charakter ochronny, a za uznaniem jego konstytucyjnego charakteru przemawia waga interesów podlegających ochronie, a więc dobro rodziny i dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny, w omawianej sprawie, wskazał ponadto, że ustawodawca wymieniając w art. 71 ust. 1 Konstytucji rodziny wielodzietne jako grupę podmiotów, do których "zwłaszcza" powinna być skierowana pomoc władz publicznych, uznał za konstytucyjnie dopuszczalne takie działania prawodawcy, które zmierzają do szczególnego potraktowania takich rodzin, czego przejawem może być wprowadzenie redukcji części opłaty w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny.

Argumenty podnoszone w części orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych przemawiające przeciwko stosowaniu ulg w opłatach za świadczenia przedszkoli publicznych w przypadku rodzin wielodzietnych, dotyczą naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady ekwiwalentności. Zasada równości oraz zakaz dyskryminacji zapisane zostały w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i są najbardziej podstawowymi zasadami w demokratycznym państwie prawa. Oznaczają one, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości może być rozpatrywana zarówno w znaczeniu formalnym, jak i materialnym. W znaczeniu formalnym oznacza konieczność równego, a więc takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez jakiegokolwiek różnicowania. Natomiast równość w znaczeniu materialnym oznacza, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących określoną grupę osób. Zasada tak rozumiana służy zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom i stwierdzić należy, iż na gruncie polskiej ustawy zasadniczej i opartym na niej orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z zasadą równości wobec prawa w znaczeniu materialnym. Od ogólnej zasady równości Trybunał Konstytucyjny, w swoim orzecznictwie, przewiduje bowiem wyjątek w postaci tak zwanej dyskryminacji pozytywnej, urzeczywistniającej zasadę równości szans, a polegającej na aktywnym preferowaniu pewnych grup, wówczas gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do stanu faktycznej równości. W jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalne jest wprowadzenie zróżnicowania w ramach tej samej klasy podmiotów. Ocena konstytucyjności kryterium zróżnicowania wymaga rozstrzygnięcia, czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, oraz czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zobacz wyrok z 20 października 1998 r. sygn. K 7/98, OTK ZU-A 1998, nr 6, poz. 96).

W omawianej sprawie, w pierwszej kolejności dla oceny czy doszło do naruszenia, wyrażonej w art. 32 Konstytucji, zasady równości konieczne jest ustalenie cechy relewantnej, czyli kryterium według którego oceniać się będzie sytuację rodzin, w których są dzieci uczęszczające do przedszkola publicznego, jako adresatów ocenianych norm prawnych. Stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest bowiem tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych, a więc porównywalnych. Jest oczywiste, że inna jest sytuacja rodzin w których do przedszkola uczęszcza jedno dziecko i rodzin wielodzietnych gdzie takich dzieci jest dwoje lub kilkoro. Nawet jednak wśród rodzin wielodzietnych, liczba dzieci korzystających ze świadczeń w przedszkolach publicznych, w sposób bardzo istotny różnicuje ich sytuację, albowiem wpływa na wysokość ponoszonych opłat. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, porównywana powinna być sytuacja rodzin posiadających określoną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego. Uchwały przewidujące ulgi w opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkolnych w sposób identyczny kształtują bowiem sytuację osób znajdujących się w tym samym stanie faktycznym, relewantnym z punktu widzenia założeń zwolnienia od opłaty. Rodziny posiadające określoną, taką samą liczbę dzieci są zobowiązane do ponoszenia opłat w tej samej wysokości. Ich sytuacja faktyczna i prawna jest identyczna, nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości.

Ponadto, zgodzić się trzeba z poglądem wyrażanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna i absolutna (tj. w znaczeniu formalnym), jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i normy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o przepisy konstytucyjne (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 997/12, wyrok z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 67/06, Lex nr 198281). Podobnej oceny przestrzegania zasady równości dokonał Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt K 5/01 OTK, 2001, nr 4, poz. 87, że ocena taka wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia prawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

Przy takim rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji za przyjęciem ulg w opłatach za korzystanie z przedszkoli publicznych za pobyt w przedszkolu dla drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny przemawiają też normy konstytucyjne. Zgodnie z art. 18 Konstytucji pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej znajdują się rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo. Z kolei art. 71 ust. 1 Konstytucji stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Z brzmienia przywołanej normy konstytucyjnej nie wynika przy tym wymóg, aby szczególna pomoc ze strony władz publicznych miała być kierowana do rodzin wielodzietnych tylko wtedy gdy znajdują się one w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ulgi w opłatach za świadczenia przedszkolne przy takim rozumieniu tego przepisu mogłyby być przyznawane tylko przy istnieniu wymienionej w zdaniu drugim przesłanki (trudna sytuacja materialna i społeczna) i pełniłyby funkcje pomocy społecznej.

Tymczasem przy interpretacji tej normy konstytucyjnej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) trzeba mieć na uwadze treść art. 18 ustawy zasadniczej. Stanowi on, że małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Państwo mocą normy konstytucyjnej otacza opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo należy uznać, że użycie w art. 71 Konstytucji określenia "zwłaszcza" przy rodzinach wielodzietnych oznacza, że ustawodawca zamierzał otoczyć je szczególną opieką, bez względu na sytuację materialną w jakiej się znajdują.

Otaczanie taką opieką rodzin wielodzietnych jest elementem polityki prorodzinnej, może też być zachętą do wielodzietności, co wpisuje się w ogólne cele zapisane w art. 18 Konstytucji. Sytuacja rodzin wielodzietnych, bez względu na warunki bytowe, w jakich się znajdują jest zawsze trudniejsza od sytuacji rodzin, w których wychowuje się jedno dziecko, choćby ze względu na zwielokrotnienie ilości zadań, obowiązków i funkcji jakie muszę wykonywać rodzice posiadający kilkoro dzieci. Dotyczy to również zwielokrotnienia ponoszonych przez nich wydatków. Przyznanie rodzinom wielodzietnym preferencji w zakresie opłat za świadczenia przedszkolne nie jest nieuzasadnionym przywilejem, lecz realizacją konstytucyjnych zasad, zgodnie z którymi Państwo otacza ochroną i opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a zwłaszcza rodziny wielodzietne.

Trzeba w tym miejscu ponownie przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2001 r. sygn. K 5/01, w uzasadnieniu którego Trybunał stwierdził, że zasada równości nie może być rozumiana w ten sposób, iż przyznanie określonej grupie osób pewnych preferencji oznacza obowiązek przyznania takich preferencji innym.

Z tych wszystkich względów za nietrafne uznać należy poglądy wyrażane w niektórych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, co do naruszenia, przez wprowadzenie ulg dla drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny za pobyt w przedszkolu, zasady równości i zakazu dyskryminacji, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, a tym samym art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Do rozważenia pozostaje zatem drugi z zarzutów podnoszony w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczący naruszenia zasady ekwiwalentności.

Konieczność respektowania tej zasady wynika z uznania, że zapłata za przedszkole nie jest rodzajem daniny publicznej i różni się od opłaty tym, że nie występuje ekwiwalentność świadczeń. Obywatel po uiszczeniu podatku (daniny publicznej) nie może domagać się od organu publicznego świadczenia wzajemnego. Inaczej jest przy opłacie za świadczenia przedszkolne gdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że świadczenie wzajemne w postaci świadczeń opiekuńczo wychowawczych musi być zindywidualizowane a wysokość i zasady naliczania opłat pozostawać muszą w zgodzie z zasadą ekwiwalentności. Jednak ani z omawianych przepisów ustawy o systemie oświaty, ani też z powołanych wcześniej norm konstytucyjnych nie wynika, że opłata za świadczenia przedszkolne ma być ceną odpowiadającą – w całości czy też w określonej części – wydatkom ponoszonym przez organ. Co więcej z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wprost wynika, że przedszkole publiczne ma zapewniać bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Również art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określa reguł, według których ma być ustalana opłata i nie nawiązuje przy ustalaniu jej wysokości do wysokości ponoszonych przez przedszkola kosztów za świadczone usługi opiekuńczo wychowawcze.

Jak trafnie wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, przedszkola publiczne nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne. Są one placówkami oświatowymi realizującymi funkcje zarówno opiekuńczo-wychowawcze, jak i edukacyjne. Prowadzenie przedszkoli jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy, która zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6a i 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zobowiązana jest do wspierania rodziny i polityki prorodzinnej. Zadaniem oświatowym gmin jest zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wiąże się to z wymogiem zapewnienia warunków technicznych oraz finansowych w celu stworzenia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania dzieci w wieku przedszkolnym. Ustawodawca w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania opłat umożliwiając im tym samym realizację konstytucyjnych zasad zapisanych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Oznacza to jednak, że organ gminy może za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu ustalić opłaty albo nie, oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości. Organ samorządu powinien mieć przy realizacji swoich zadań znaczny stopień swobody we wprowadzaniu regulacji, najlepiej odpowiadających lokalnym stosunkom społecznym. Jest to zgodne z ideą samorządności, zgodnie z którą mieszkańcy poprzez wybranych przedstawicieli realizują cele najważniejsze dla danej wspólnoty terytorialnej. Celem takim może być poprawa dzietności rodzin poprzez szczególne wsparcie rodzin wielodzietnych. Decydujące mogą tu być możliwości gminy i potrzeby lokalnej społeczności. Granicą swobody są jedynie powszechnie obowiązujące przepisy prawa i normy konstytucyjne. Z omawianych względów granice te przy stosowaniu ulg w opłatach dla rodzin wielodzietnych nie zostały przekroczone.

Za takim stanowiskiem przemawiają też względy dotyczące funkcji jaką pełnią ulgi w opłatach za wychowanie przedszkolne. Sprzyjają one upowszechnieniu edukacji przedszkolnej poprzez możliwość objęcia tą edukacją jak największej ilości dzieci. Zapewniają każdemu dziecku prawo do opieki i nauki, urzeczywistniają wreszcie zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to wyrównania szans dzieci wychowujących się w różnych rodzinach bez względu na liczbę wychowywanych w tych rodzinach dzieci. Dla rodzin wielodzietnych, ponoszących większe wydatki na utrzymanie i wychowanie dzieci, zbyt wysoka opłata za świadczenia przedszkolne mogłaby być barierą ograniczającą dostęp dzieci z tych rodzin do świadczeń edukacyjnych.

Z tych wszystkich względów należy uznać, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty. Jednak zasada ekwiwalentności nie zostaje naruszona przez wprowadzenie ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny. Tym samym ulgi takie nie naruszają art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Prowadzi to do wniosku, że uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.