Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 571/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1 pkt 15, art. 40 ust. 1,art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy W. i Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1043/14 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1043/14 w ten sposób, że zastępuje słowo: "sprawowania" słowem: "sprawienia"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1043/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę [...] stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Uchwałą z [...] maja 2014 r., Nr [...] Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 – dalej "ustawa o cmentarzach".), ustaliła sposób sprawienia pogrzebu przez Gminę [...].

W skardze z 18 sierpnia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] (dalej jako skarżący) – działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. – wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały jako niezgodnej z art. 44 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm. - zwanej dalej "u.o.a.n.").

Skarżący wskazał, że podstawę prawną do stanowienia przez radę gminy w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu stanowi art. 44 u.p.s., zgodnie z którym sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. W ocenie skarżącego uchwała rady gminy podjęta na podstawie powyższego przepisu ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., gdyż jest wydana na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Ponadto normy w niej zawarte noszą w sobie cechy generalności i abstrakcyjności, a przez swój charakter kształtują sytuację prawną adresatów. Uchwała ta wytycza bowiem zakres spraw i czynności, za dokonanie których gmina może dochodzić od osób zobowiązanych, zwrotu poniesionych przez siebie kosztów i wydatków, związanych ze sprawieniem pogrzebu (art. 96 u.p.s.). Jest ona więc adresowana do ogólnie określonej grupy podmiotów, obejmującej osoby zobowiązane do zwrotu kosztów pogrzebu, a także dotyczy ich praw i obowiązków. Uchwała ta, jako akt abstrakcyjny, będzie miała zastosowanie do powtarzalnych sytuacji. Zaskarżona uchwała posiada zatem wszelkie cechy pozwalające uznać ją za normatywny i powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Takiego rodzaju akt, aby mógł zaistnieć w obrocie prawnym, powinien zostać bezwzględnie ogłoszony w sposób określony przepisami prawa. Niespełnienie w tym zakresie wymogów publikacji aktu prawnego jest istotnym naruszeniem prawa. Tymczasem przepis § 5 przedmiotowej uchwały, nie przewiduje jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sformułowana w nim norma, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, ustanowiła w istocie termin nabycia przez uchwałę mocy obowiązującej w sposób sprzeczny z ustawą oraz spowoduje, że nigdy nie wywoła ona skutków prawnych. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności § 5 uchwały jest niewystarczające, gdyż pozostawiłoby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego nieobowiązujący i nadal naruszający prawo, bo – wbrew wymogom ustawy – nieogłoszony w dzienniku urzędowym.

Skarżący zwrócił także uwagę na niezgodność z prawem przepisu § 2 zd. 1 uchwały, przewidującego konieczność przeprowadzenia pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego, gdyż obowiązek ten został nałożony przez ustawodawcę przepisem art. 44 u.p.s. Ponowne więc nakładanie takiego obowiązku dodatkowo w drodze aktu podustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że merytoryczne uzasadnienie skargi rozmija się z materią uregulowaną przez Radę Gminy [...] w uchwale Nr [...] z [...] maja 2014 r. Treść uchwały jest ściśle zdeterminowana przez zakres upoważnienia ustawowego, udzielonego na podstawie art. 44 u.p.s. i dotyczy jedynie sposobu sprawiania pogrzebu przez Gminę [...] (działającą przez jej jednostkę organizacyjną - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]). Podkreśliła, że nie jest przedmiotem uchwały zakres czynności, za dokonanie których gmina może dochodzić zwrotu kosztów i wydatków. Materia, o której dywaguje więc skarżący, regulowana jest inną uchwałą rady gminy, wydawaną na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 96 ust. 4 u.p.s. Jedynym adresatem, do którego skierowano uchwałę jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (§ 1 ust. 1 uchwały), jako jednostka organizacyjna gminy realizująca na terenie Gminy [...] zadania z zakresu pomocy społecznej. W tym zakresie podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie można przyjąć, że zapisy uchwały skierowane są do zmarłych mieszkańców (ze względu na brak zdolności prawnej zmarłych), lub nawet do osób zobowiązanych do poniesienia kosztów pogrzebu, tym bardziej, że pochówek taki bardzo często dotyczy osób samotnych lub bez znanych krewnych. Podniosła, że sugestie organu nadzoru wyklucza literalne brzmienie uchwały. Ponadto wskazała, że zasady zawarte w § 2 i § 3 mają charakter czysto techniczny i organizacyjny, co również wskazuje na ich wewnętrzne regulacje, skierowane do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednakże przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu nadzoru uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.

Argumentując powyższe Sąd wyjaśnił, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać go za akt normatywny. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, ani art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego. Ponadto stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Na ocenę tę nie ma wpływu art. 96 u.p.s., który w ust. 3 reguluje sposób zwrotu kosztów pogrzebu, to jest z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje – z masy spadkowej zmarłego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to za niezasadny należało uznać zarzut braku jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto, zdaniem Sądu, Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten ma charakter ustrojowy odsyłający do szczególnych uregulowań prawnych, które zastrzegają kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały. Jednocześnie art. 44 u.p.s. nie zastrzega wprost kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie.

Sąd wskazał, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Treść art. 10 ust. 1 tej ustawy potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Natomiast ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej. W Dziale II tej ustawy zatytułowanym "Rodzaje świadczeń" został określony katalog świadczeń z pomocy społecznej, w którym sprawienie pogrzebu ustawodawca zaliczył do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. f u.p.s.). Z przepisu art. 106 u.p.s. wynika, że co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 110 u.p.s. wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że o świadczeniach z pomocy społecznej decyduje organ wykonawczy gminy.

W sytuacji kiedy sprawienie pogrzebu znalazło się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do jego odmiennego potraktowania w tym względzie. Jedyna odmienność wynika z tego, że w przypadku decydowania o udzieleniu tego świadczenia, nie może być wydana decyzja, gdyż nie ma podmiotu posiadającego zdolność prawną. W tym więc zakresie organ wykonawczy podejmuje innego rodzaju czynność. W przypadku organu monokratycznego będzie to zarządzenie. W ocenie Sądu nie można opierać się w tym zakresie na domniemaniu kompetencji rady gminy.

Dodatkowo Sąd zauważył, że zawarte w art. 44 u.p.s. sformułowanie, że gmina określa sposób sprawienia pogrzebu nawiązuje bezpośrednio do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, określającego obowiązek gminy pochowania zwłok. Natomiast nie świadczy to o właściwości organów gminy, którą należy przesądzić na rzecz organu wykonawczego. Skoro chodzi o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, to - jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej - rozstrzygnięcie w kwestii tego świadczenia winno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad. Już sam art. 44 u.p.s. wskazuje na konieczność różnicowania sposobu organizacji pogrzebu ze względów religijnych (zgodnie z wyznaniem zmarłego). W praktyce zróżnicowanie to może wynikać także z innych względów, np. w przypadku uhonorowania osób zasłużonych, i to też w różnym stopniu i skali. Powyższe wymaga każdorazowego uwzględnienia tych okoliczności w indywidualnej sprawie.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że gdy natomiast chodzi o stanowienie ogólnych zasad w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, to ustawa o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie na kompetencje rady gminy.

W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Wojewoda [...] i Gmina [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Wojewoda [...], na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

1. naruszenie art. 44 u.p.s., poprzez utożsamienie przez Sąd aktu "określenia sposobu sprawienia pogrzebu", z czynnością faktyczną "sprawienia pogrzebu", czyli przyjęcie, że rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia sposobu udzielenia tego świadczenia winno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad;

2. naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 u.p.s. poprzez uznanie braku dopuszczalności stosowania domniemania kompetencji rady gminy w zakresie określenia sposobu sprawienia przez gminę pogrzebu;

3. naruszenie art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 u.p.s. poprzez uznanie, że określenie sposobu sprawienia przez gminę pogrzebu leży w kompetencji organu wykonawczego, który dokonuje tej czynności w formie zarządzenia;

4. naruszenie art. 44 u.p.s. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., a to poprzez orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa zamiast stwierdzenia jej nieważności;

5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 94 ust. 1 u.s.g.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustaleniem sposobu sprawienia pogrzebu w rozumieniu art. 44 u.p.s. jest szczegółowe określenie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w niniejszej sprawie - sprawienia pogrzebu. Błędne jest sprowadzenie rozumienia aktu ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu do czynności faktycznej, jaką jest samo sprawienie pogrzebu. Skarżący kasacyjnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że gdy ustawa wprost wskazuje na dany organ, jako kompetentny do załatwienia danej sprawy, to trudno wtedy wywodzić kompetencje innego organu i to na podstawie jedynie zasady domniemania kompetencji. Jednakże zwrócił uwagę, że art. 44 u.p.s. nie zawiera żadnego wskazania na kompetencje organu. W takim przypadku wywodzenie kompetencji organu stanowiącego na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że decydowanie o sposobie grzebania ma charakter każdorazowy i indywidualny. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obejmujących swym zakresem kwestie następujących czynności: zakup trumny, tabliczki informującej o tożsamości zmarłego i wiązanki pogrzebowej, przewiezienie zwłok w granicach administracyjnych gminy, wykopanie i zakopanie grobu, pochowanie do mogiły, oznaczenie kwatery, zapewnienie sformowania i oznaczenia grobu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma żadnego uzasadnienia, aby te czynności i ich koszt był zróżnicowany dla różnych osób. Z żadnych regulacji prawnych nie wynika też, aby gmina mogła dowolnie dysponować kwotą przeznaczoną na wydatki związane ze sprawieniem pogrzebu. W ocenie skarżącego kasacyjnie jedynym czynnikiem różnicującym sposób chowania zmarłego będzie jego wyznanie, na co wskazuje art. 44 u.p.s.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie określenie przez gminę zasad sprawienia pogrzebu jest niezbędnym elementem dla prawidłowej realizacji przepisu art. 44 u.p.s., dlatego też powinno przybrać formę konkretnego aktu prawnego właściwego organu gminy. Aktem, z którego muszą wynikać wiążące w tym zakresie zasady, jest uchwała rady gminy. Dopiero przepisy tej uchwały wraz z uwzględnieniem pozostałej dyspozycji art. 44 u.p.s. stanowią podstawę prawną i gwarancję prawidłowego udzielenia świadczenia z pomocy społecznej polegającego na sprawieniu pogrzebu.

Ponadto kasator wyraził przekonanie, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 44 u.p.s. ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwała jest wydana na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, co stanowi konstytucyjny warunek uznania uchwały organu gminy za akt prawa miejscowego. Zauważył, że z upoważnienia ustawowego nie zawsze wynika zastrzeżenie kompetencji do przyjęcia regulacji dla organu stanowiącego.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że zakres spraw przekazanych w art. 44 u.p.s. do unormowania wskazuje na to, że uchwała je regulująca będzie kształtowała sytuację prawną określonych podmiotów. Uchwała ta wyznacza zakres spraw i czynności, za dokonanie których gmina może dochodzić od osób zobowiązanych zwrotu poniesionych przez siebie kosztów i wydatków (art. 96 u.p.s.). Jest ona więc adresowana do ogólnie określonej grupy obywateli i dotyczy ich praw i obowiązków. Uchwała ta będzie dotyczyć nieokreślonego kręgu adresatów, obejmującego podmioty zobowiązane do zwrotu kosztów pogrzebu, będzie też niewątpliwie - poprzez określenie spraw wpływających na wysokość zobowiązań tych osób względem gminy - kształtować ich sytuację prawną. Wreszcie uchwała ta, jako akt abstrakcyjny, będzie miała zastosowanie do powtarzalnych sytuacji. Należy zatem stwierdzić, że akt ten posiada wszelkie cechy pozwalające uznać go za akt normatywny i powszechnie obowiązujący, a tym samym stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. powinien zostać ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Gmina [...] na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 44 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że treść ww. przepisu upoważnia organ zarządzający gminy do ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu przez gminę,

2. art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez niezastosowanie domniemania właściwości rady gminy w sprawie ustalenia zasad sprawiania pogrzebu przez Gminę [...], mimo że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g i zawarte w nim domniemanie kompetencji rady gminy powinno mieć miejsce dla określenia właściwości organu gminy, uprawnionego do ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu.

Podnosząc powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu przez Gminę [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina [...] wskazała, że podziela ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż wydana na podstawie art. 44 u.p.s. uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie podzieliła natomiast stanowiska Sądu, iż Rada Gminy nie jest organem właściwym do określenia sposobu sprawienia pogrzebu zmarłemu.

Gmina [...] stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 44 u.p.s., polegającej na stwierdzeniu, iż to organ zarządzający gminy ustala sposób sprawienia pogrzebu w gminie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd błędnie przyjął, że ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę jest czynnością przypisaną temu samemu organowi, co sama czynność sprawienia pogrzebu (która to czynność, siłą rzeczy realizowana jest przez jednostki podległe organowi wykonawczemu gminy). Sprawienie pogrzebu i ustalenie przez gminę sposobu sprawiania pogrzebu, nie są ani pojęciami tożsamymi, ani też tym bardziej czynnościami tożsamymi, dlatego też błędne jest stanowisko Sądu, że realizuje te czynności organ wykonawczy gminy.

W ocenie Gminy [...] zawarte w przepisie określenie "w sposób ustalony przez gminę" należy rozumieć jako pewne wytyczne, tudzież zasady, skierowane do jednostki organizacyjnej gminy, dotyczące wykonywania pochówku zwłok, nie stanowiące jednak czynności "sprawienia pogrzebu".

Jednocześnie organ stwierdził, że bez znaczenia dla ustalenia właściwości organu do ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu pozostają przepisy ustawy o cmentarzach, które nie określają kompetencji organów.

Gmina [...] wskazała, że sprawienie pogrzebu, o którym mowa w art. 44 u.p.s., odbywa się z zachowaniem dwóch warunków wynikających bezpośrednio z tego przepisu. Po pierwsze, sprawienie pogrzebu nie może nastąpić inaczej niż tylko w sposób ustalony przez gminę, a po drugie, powinno przebiegać zgodnie z wyznaniem zmarłego. Ustalenie zasad sprawiania pogrzebu należy do właściwości rady gminy, gdyż żaden przepis nie wskazuje wprost organu właściwego do dokonywania takich ustaleń. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aktem, z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawiania pogrzebu, jest uchwała rady gminy. Przepisy tej uchwały wraz z art. 44 u.p.s. stanowią podstawę prawną udzielenia świadczenia z pomocy społecznej polegającego na sprawieniu pogrzebu.

Argumentując naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g., kasator stwierdził, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym jeżeli w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca nie uregulował spraw przewidzianych do właściwości rady gminy w sposób pozytywny, wskazujący wyraźnie kompetencje tego organu, to sprawy te zastrzeżono do właściwości organu zarządzającego.

Z uzasadnienia i rozstrzygnięcia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie zastosował przy orzekaniu przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g., mimo że przepis ten zawiera normę dopełniającą (domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy), stosowaną "o ile ustawy nie stanowią inaczej".

Jednocześnie kasator podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej, w żadnym swoim przepisie nie stanowi, by ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu należało do właściwości organu wykonawczego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Złożone w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne zawierają zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zasadą jest, iż w pierwszej kolejności ocenia się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na jego subsumcję pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie, mając na względzie treść podniesionych zarzutów, należy jednak dokonać łącznej ich oceny, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

Przedmiotem sądowej oceny była uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę [...].

Kwestiami spornymi występującymi w rozpoznawanej sprawie była właściwość organu gminy do ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz charakter wydanego w tej sprawie aktu.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie natomiast z art. 44 u.p.s. sprawowanie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przywołany przepis nie wskazuje organu właściwego do dokonania takich ustaleń. W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Stanowi on podstawę dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do organu gminy właściwego do realizacji zadań gminy określonych w przepisach prawa materialnego w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał expressis verbis właściwego organu (por. Ł. Złakowski /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod. red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011). Jeżeli zatem dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zakresy przyznanych tym organom kompetencji są rozłączne, co oznacza, że kompetencje właściwe jednemu organowi nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy.

Jako nieuprawnione należy zatem ocenić stanowisko Sądu I instancji, które w istocie prowadzi do zrównania czynności sprawienia pogrzebu z ustaleniem sposobu sprawienia pogrzebu. Czynność sprawienia pogrzebu, która jest realizowana przez jednostkę podległą organowi wykonawczemu gminy – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, to bez wątpienia czynność faktyczna, jednorazowe świadczenie z pomocy społecznej.

Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego SJP (Warszawa 2003) "sposób" to określona metoda, forma wykonania czegoś, algorytm zrobienia czegoś, rozwiązania jakiegoś problemu. Przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu należy zatem rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, a skierowanych do jednostki organizacyjnej gminy. Skoro zatem mają to być zasady znajdujące zastosowanie przy sprawianiu pogrzebu osobom zmarłym, o których mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej, to nieuprawnione jest przyjęcie, że każdorazowo, w indywidualnej sprawie winien je określać organ wykonawczy w formie zarządzenia, jak przyjął to Sąd I instancji. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy ustaleniem sposobu sprawienia pogrzebu a samym aktem pochówku. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę. Pozostaje to we właściwości rady gminy, zaś aktem z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu jest uchwała rady gminy (por. W. Maciejko /w:/ W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, LexisNexis, Wydanie 4, Warszawa 2013, tak też S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor, Wrocław 2013).

W świetle powyższego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej Gminy [...] i Wojewody [...] naruszenia art. 44 u.p.s. oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest natomiast zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody [...], a dotyczący naruszenia art. 44 u.p.s. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Rada Gminy [...] ustaliła sposób sprawienia pogrzebu przez Gminę [...] w formie uchwały. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08, Legalis).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie natomiast aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, pn. "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Ustrojodawca zaniechał wskazania rodzajów aktów prawa miejscowego, ich nazw, jak i form, w których powinny być stanowione. Konstytucja poprzestaje jedynie na wskazaniu ograniczonego zasięgu terytorialnego ich obowiązywania, powiązaniu z ustawą w postaci nakazu ich stanowienia na jej podstawie i w jej granicach oraz ogólnego wskazania organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej, jako podmiotów uprawnionych do stanowienia tych aktów. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym również nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienia ustawowe do wydawania aktów prawa miejscowego można podzielić – biorąc pod uwagę ulokowanie norm upoważniających w ustawach – na upoważnienia ogólne (generalne) oraz upoważnienia szczególne. Pierwsze z nich zawarte są w ustawach ustrojowych (samorządowych) w formie ogólnej normy kompetencyjnej, natomiast upoważnienia szczególne wynikają z ustaw administracyjnego prawa materialnego (por. B. Jaworska-Dębska, Prawo miejscowe /w:/ Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013). Upoważnienie ogólne do stanowienia aktów prawa miejscowego stanowi przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., P10/02 (OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62) uznał, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem.

Nie wszystkie akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Uchwały zawierające akty prawa miejscowego stanowią tylko część aktów uchwałodawczych rady. W działalności rady gminy można wyróżnić trzy kategorie uchwał: 1) będące aktami prawa miejscowego, 2) będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, 3) o znamionach aktów indywidualnych, jak np. uchwała osobowa czy uchwała podejmowana w sprawie indywidualnej. W orzecznictwie eksponowane są znamiona aktów prawa miejscowego, których istotą jest normatywny charakter i podmiotowy walor, zamykający się w płaszczyźnie ustrojowo prawnej w terenowym ich charakterze z uwagi na to, że są kreowane przez terenowe organy administracji publicznej (por. P. Dobosz /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis, Wydanie 4, Warszawa 2010). Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.

Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji.

Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż akty prawa miejscowego stanowią przeciwieństwo aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, które są przedmiotem regulacji norm konstytucyjnych w zakresie aktów normatywnych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one jednak, stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy zasadniczej, stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty – organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (K. Działocha, art. 94, /w:/ K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć na organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego /w:/ System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013).

Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Akt ten indywidualizuje adresata tego aktu. Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. To Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym postanowienia tej uchwały. Ponadto przywołane w nim podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Kompetencji rady do stanowienia prawa miejscowego nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowa wyraźna podstawa prawna. Rada jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określenia sposobu sprawienia pogrzebu w formie uchwały rady gminy nie zawierają. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Również pozostałe przepisy podane w podstawie prawnej decyzji takiego upoważnienia nie zawierają (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor, Wrocław 2013).

W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych lub rozporządzeń, jest ich ogłoszenie. Jest to ogólny wymóg, który odnosi się do wszystkich źródeł prawa obowiązujących w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W sytuacji uznania, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, to a contrario organ nie był obowiązany ogłaszać jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Przywołany przepis nie wprowadza obowiązku ogłaszania aktów wewnętrznych wydanych przez organy gminy.

Konsekwencją uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, było zastosowanie jako podstawy wydanego orzeczenia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Od podjęcia uchwały minął termin określony przepisem art. 94 ust. 1 u.s.g., a zatem wyłączona została możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] podjętej [...] maja 2014 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania przed Sądem I instancji Wojewoda [...] nie wskazywał na uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Okoliczność przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie ustawowym nie była między stronami sporna, stąd brak odniesienia się Sądu I instancji do tej kwestii.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania Wojewoda [...] wskazał jako naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwianych podstaw.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, Lex nr 1225725).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zawiera też stanowisko Sądu co do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, która pozostaje w zgodzie z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu. Dla oceny prawidłowości przyjętej przez Sąd podstawy prawnej szersza argumentacja co do znajdującego zastosowanie w sprawie art. 94 ust. 1 u.s.g. nie była niezbędna, tym bardziej, że Wojewoda [...] nie twierdzi, że Gmina uchybiła obowiązkowi przedłożenia uchwały.

Mając na uwadze wykazaną powyżej wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi, stwierdzając, iż istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4, wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy a mianowicie istotne naruszenia prawa i naruszenia nieistotne, nie określając jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ stanowiący gminy nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności, przejawia się podjęciem uchwały przez niewłaściwy organ, brakiem podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędnym zastosowaniem przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniem procedury podjęcia uchwały.

Jak już zostało wskazane powyżej zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie było zatem przeszkód prawnych, aby zastrzec w niej, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie istniał bowiem obowiązek ogłaszania uchwały w dzienniku urzędowym. Prowadzi to do wniosku, że zapis § 5 uchwały nie narusza prawa.

Naruszenia prawa nie stanowi również wskazanie w zdaniu pierwszym § 2 uchwały, iż pogrzeb należy przeprowadzić zgodnie z wyznaniem zmarłego. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie podkreśla się, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, a co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98).

Powtórzenie w § 2 uchwały części art. 44 u.p.s. jest niewątpliwie niezgodne z przywołanymi zasadami techniki legislacyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że zapis ten nie zmienia w żaden sposób intencji prawodawcy i tworzy wprowadzenie do dalszej części przepisu, który jest w istocie jego uszczegółowieniem. Nie można zatem uznać, aby kwestionowany przez Wojewodę [...] zapis uchwały stanowił istotne naruszenie prawa. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Sprostowania oczywistej omyłki w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie określenia przedmiotu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w oparciu o przepis art. 156 § 3 P.p.s.a. Nie znajdując podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej regulacji zawartej w art. 203 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.