Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1086/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. C. kwotę 100 zł ( słownie: 100 złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: [...], wydaną m.in. w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 6, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) orzekł o ustaleniu dla Z. C. jako zbywcy 1/4 udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2310 ha, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Z. C. zbyła udział 1/4 części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,2310 ha położoną w S. aktem notarialnym z dnia 14 stycznia 2015 r. Rep. A Nr [...].

Dalej wskazano, że zgodnie że w miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy S. w dniu 16 maja 1989 roku (Dz. U. M. K. Nr 13 poz. 127 z dnia 6 czerwca 1989r.) oraz Uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994r. (DZ.U.W.K. Nr 21 poz. 89 z dnia 12 grudnia 1994r.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. - działka objęta niniejszym postępowaniem leżała w terenach o następującym przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o Symbolu Planu: R/UC.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc prawną w/w plan ogólny. Od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto S. nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy wyroków – WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz NSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt OSK 1208/13 stwierdzono nieważność MPZP zatwierdzonego Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006r., a co za tym idzie – wszystkich zmian punktowych tego planu. Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 16 stycznia 2014r. poz. 266) zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o następującym przeznaczeniu: - tereny zabudowy produkcyjno – usługowej o Symbolu Planu: A3-PU oraz częściowo w tereny dróg publicznych – droga (ulica) zbiorcza o Symbolu Planu: KDZ. Dokonując porównania przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym MPZP oraz w aktualnie obowiązującym MPZP Miasta S. stwierdzono, że nie są one tożsame. Podano, iż wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości pod rządami aktualnego planu miejscowego została wyliczona w operacie szacunkowym na poziomie [...] zł, zaś przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania - [...] zł. Do uzyskanego wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do posiadanego udziału (1/4) zastosowano następnie stawkę opłaty planistycznej (30%), co dało wysokość opłaty na poziomie [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., znak [...] - po rozpoznaniu odwołania Z. C. od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1073), dalej też jako "u.p.z.p.", art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozp. w spr. wyc." oraz art. 138 § l pkt l w zw. z art. 17 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.":

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zawarta przez Z. C. umowa sprzedaży udziału 1/4 w nieruchomości – działce nr [...] o pow. 0,2310 ha w S. miała miejsce w dniu 14 stycznia 2015 r. Nastąpiło to więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XII N/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (obowiązuje od dnia 16 lutego 2014 r.). Z kolei wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Kolegium uznało za chybione stanowisko strony o braku podstaw do określenia tej opłaty, oparte na fakcie obowiązywania w okresie tzw. luki planistycznej planu miejscowego z 2006 r. (uchwała nr DCN/310/06 Rady Miejskiej w S.). Uchwała ta została bowiem poddana kontroli sądowej, skutkiem której wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. wydanym do sygn. akt: II SA/Kr 1599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził jej nieważność, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt: OSK 1208/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że od samego początku uchwała planistyczna nie mogła wywołać skutków prawnych. W konsekwencji niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że owa zdelegalizowana uchwała planistyczna i wynikające z niej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (zbliżone bądź tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego) tworzy przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej.

Powyższe nie wyklucza jednak pewnego znaczenia ww. nieobowiązujących uchwał planistycznych, z których pierwsza objęta jest stwierdzeniem nieważności, w procesie badania warunku materialnego nałożenia opłaty planistycznej.

Ustalenie, czy do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu miejscowego organ I instancji trafnie przeprowadził przy uwzględnieniu brzmienia obowiązującego przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy pomiędzy wygaśnięciem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. a uchwaleniem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje luka planistyczna, czyli przez jakiś czas brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej wymaga oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym w dniu 31 grudnia 2003 r. planie, według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w czasie gdy żadne plan nie obowiązywał, jak i przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym.

Mając ustalone trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech różnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Dalej Kolegium omówiło operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D. B., datowany na dzień 24 marca 2018 r. Wycena w nim dokonana była podstawą wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zaskarżonej decyzji z 24 kwietnia 2018 r.

W ocenie Kolegium decyzja ta odpowiada prawu, a zarzuty odwołania nie mogą odnieść skutku. Operat szacunkowy, na którym oparto zaskarżone rozstrzygniecie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami staranności, co szczegółowo i wyczerpująco ocenił organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu. Ocenę tę Kolegium w pełni podzieliło.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. C. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania:

1. art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2. art. 77 § l w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych;

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej.

Zdaniem organów okoliczność, że w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła.

W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej zwana ustawa o planowaniu) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy o planowaniu przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

W ocenie sądu użyty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu, i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P ).

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A30PU) oraz w niewielkim zakresie tereny tras komunikacyjnych (KDZ). Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnic w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Tak w planie z 15 maja 2006 r. jak i z 12 grudnia 2013r. podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie pod obiekty i urządzenia produkcyjne składowe i magazynowe. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji. W niewielkim zakresie działka znajduje się obecnie nadto w terenach KDZ. Wątpliwe jest zatem twierdzenie o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2013 r., gdyż w planie obowiązującym dla tego obszaru dotychczas, przeznaczenie terenu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w planie nowo uchwalonym.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę S. w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r.

Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r.

Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zaprezentowany pogląd TK prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej.

Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika tylko i wyłącznie z wejścia w życie (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać też można i tą okoliczność, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Na koniec kilka uwag o skutku prawnym orzeczenia przez sąd nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną już nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.