Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 21/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. i K. S. wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 marca 2012 r., nr [...], i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia 9 maja 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, odstąpił od nałożenia na B. i D. K. obowiązków wymienionych art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z wykonanymi robotami budowlanymi związanymi z przebudową budynku gospodarczego, usytuowanego na posesji przy ul. [...] w Opolu.

Wnioskiem z dnia 14 września 2011 r. B. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne, na terenie działki nr A. k.m. [...] obręb [...], ul. [...]. Organ I instancji decyzją z dnia 27 marca 2012 r., nr [...], odmówił ww. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzając, że nie spełnia ono wymogu kontynuacji funkcji, wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 712 ze zm.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy określającego wymagania, których łączne spełnienie warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, iż brak spełnienia wymogu określonego w punkcie 1 ust. 1 przywołanego artykułu wynika z ustaleń analizy funkcji, przeprowadzonej w analizowanym obszarze, w otoczeniu przedmiotowej działki. Wskazał, że działka nr A. jest położona przy ul. [...] będącej drogą wojewódzką - drogą publiczną, w obrębie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, usytuowanej wzdłuż tej ulicy. Do ul. [...], w pobliżu ww. działki, dochodzi ul. [...], stanowiąca drogę gminną, przy której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki w analizowanym obszarze nie przekraczają III kondygnacji nadziemnych, zabudowę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Obszar ten z uwagi na walory architektoniczne zabudowy w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] został objęty strefą "B" ochrony konserwatorskiej - "[...]". Przedmiotowa działka jest z kolei zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, posiadającym dwa lokale mieszkalne i jeden lokal mieszkalno-usługowy (studio fryzjerskie) oraz budynkiem gospodarczym zlokalizowanym w głębi działki. Dostępne z ul. [...] działki sąsiednie są również zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnym z usługami i położonymi w głębi działek budynkami gospodarczymi. Organ stwierdził, iż planowana zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne części budynku gospodarczego na działce nr A. wprowadzi nową funkcję, tj. funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co, w ocenie organu I instancji, zburzy ład przestrzenny, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy rozumiany jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Nowa funkcja ma inne wymogi, co może generować konflikt z funkcją obecną tego terenu. Stwierdził także, że obecne zagospodarowanie działki tworzy funkcjonalną całość urbanistyczną, a planowana zmiana zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami ani nie jest jej uzupełnieniem. Organ dodał, iż pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrażają zgody na wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania części wspólnego budynku gospodarczego, a zastrzeżenia te zgłosili w toku prowadzonego postępowania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, B. K. podniosła przede wszystkim wadliwe, w jej ocenie, uznanie organu I instancji, że wprowadzenie funkcji mieszkalnej dla jednej osoby, w części stanowiącej ok. 30 % zabudowy istniejącego budynku gospodarczego, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, stanowić będzie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w dodatku konfliktową w stosunku do obecnej funkcji, również mieszkalnej (wielorodzinnej). Zdaniem strony, takie stanowisko organu prowadzi do absurdalnego uznania, iż również powstanie kolejnego mieszkania w budynku wielorodzinnym zburzy ład przestrzenny, powstanie bowiem więcej mieszkań niż dotychczas. Skarżąca dowodziła, że organ nie przeprowadził prawidłowo analizy, przez co nie dostrzegł, iż dostępne z tej samej drogi publicznej są również budynki jednorodzinne istniejące od 100 lat. Niezrozumiałe, zdaniem skarżącej, jest też powoływanie się na studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Skarżąca zakwestionowała również udział w postępowaniu właścicieli działek sąsiednich, wskazując, iż planowana inwestycja nie ma żadnego oddziaływania na tereny sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. K., wydało zaskarżoną decyzję z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], którą uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium nie zgodziło się z argumentacją Prezydenta Miasta Opola, bowiem uznało, że urządzenie wnioskowanego lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku nie zmienia sposobu zagospodarowania działki i pozostaje w zgodzie z dotychczasowym sposobem użytkowania istniejącego budynku wielorodzinnego, co tym samym spełnia wskazany w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji jest tym bardziej nietrafne, gdyż może prowadzić do uznania, że w przedmiotowym przypadku nie jest możliwe urządzenie jednego lokalu mieszkalnego, jako elementu zabudowy jednorodzinnej, ale można urządzić np. trzy lokale mieszkalne, bowiem będzie to zgodne z istniejącą funkcją terenu - zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Uzasadniając zaś bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego stwierdziło, że zmiana ta nie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych. Wykonane samowolnie roboty budowlane, związane z przebudową tego budynku, zostały bowiem sanowane decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. Kolegium na poparcie swojego stanowiska przywołało treść art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wskazało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Rozwijając swoją argumentację Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę podjętej przez organ I instancji decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - zwanej dalej ustawą), a interpretacja przepisu art. 59 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że w odniesieniu do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego każda zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem przewidzianej w art. 59 ust. 2 ustawy), niezależnie od tego czy jest połączona z budową obiektu budowlanego lub wykonaniem innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 ustawy), czy też nie łączy się z takimi działaniami wymaga ustalenia, na terenie bez planu, warunków zabudowy. Jednak inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a więc obiektu już istniejącego, co jest zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w judykaturze i doktrynie, w wyniku interpretacji ww. przepisów utrwalone zostało stanowisko, iż decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Kolegium podniosło, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Równocześnie zdanie drugie tego przepisu stanowi, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. W świetle wykładni systemowej oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, jeżeli zamierzone roboty budowlane mają obejmować jedynie roboty określone w art. 50 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Reasumując, Kolegium wskazało, że w myśl przywołanych wyżej przepisów, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Nie wynika to wprost i bezpośrednio z przywołanego wyżej art. 59 ust. 1, ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu co do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Należy w związku z tym przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2, warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. i K. S. wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w całości oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosły, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa, a w szczególności z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wymagającego wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu, polegającego na przebudowie istniejącego garażu na mieszkanie. Wskazały, że nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja stanowi współwłasność i wobec tego wymagana jest pisemna zgoda współwłaścicieli do prowadzenia przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zmiana użytkowania obiektu wprowadziła nieład na wspólnej posesji, bowiem inwestorka przechowuje obecnie, wobec braku pomieszczenia gospodarczego, sprzęt na wspólnych częściach nieruchomości. Podniosły także, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego występował mąż inwestorki, który nie jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skardze. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podlega regulacjom ustawy, a nie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto, na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma znaczenia, czy wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do terenu, na którym realizowana ma być inwestycja. Takim tytułem wykazać się musi dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej K. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 50 ust. 2 ustawy, który w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania. Podkreśliła, że skarżąca nie wyraziła zgody na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, a także, że nie doszło do sądowego wydzielenia odrębnych części nieruchomości do użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Z kolei z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm. - zwana dalej także ustawą)). Przepisy te, określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wprowadzają także ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegające na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek, określonych w art. 61 pkt 1-5 ustawy. Wśród przesłanek tych znajduje się wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodzić się zatem należy z poglądem organu odwoławczego, iż inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją i nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Nie godzi ona w istniejący stan rzeczy, bowiem zachowany pozostaje charakter istniejącej już zabudowy. Urządzenie lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku nie zmienia sposobu zagospodarowania działki i pozostaje w zgodzie z dotychczasowym sposobem użytkowania istniejącego budynku wielorodzinnego, a zatem kontynuuje funkcję zabudowy. Realizacja kontynuacji funkcji zabudowy nie polega bowiem na możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czyli tak jak wskazał organ pierwszej instancji – wyłącznie wielorodzinnych. Przyjęcie takiej interpretacji stanowiłoby zawężenie zakresu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i jednocześnie ograniczałoby zasady wolności zagospodarowania terenu. Tymczasem zapewnienie kontynuacji funkcji ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczanie powstającej inwestycji. Tym samym uznać należało, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dokonując dalszej oceny zgodności z prawem wydanego aktu Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w kwestionowanej decyzji, tj. umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w sprawie z wniosku B. K. o ustalenie warunków zabudowy, jest prawidłowe. Organ ten dokonał bowiem właściwej wykładni przepisów ustawy, a w szczególności art. 59 ust. 1. Zgodnie z jego treścią, w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Powyższy przepis przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Należy podkreślić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego również może być związana z wykonywaniem robót budowlanych. Nie wynika to wprost i bezpośrednio z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wskazuje na to odesłanie tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Przyjąć zatem należy, że stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.

W sprawie planowanej przez B. K. zmiany sposobu użytkowania obiektu, zmiana ta nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Brak było zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy terenu. Wprawdzie w przedmiotowym obiekcie dokonane zostały samowolnie roboty budowlane, co odnotowano w skardze, jednakże decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2011 r., nr [...], zostały uznane za prawidłowe i nie naruszające przepisów prawa. W związku z tym, nie nałożono na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym przeprowadzone roboty zostały zalegalizowane, a decyzja o tym rozstrzygająca została przesłana stronom postępowania, w tym skarżącym, co wynika z jej treści. Z akt sprawy i wyjaśnień organu odwoławczego wynika także, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie była kwestionowana przez strony postępowania i stała się ostateczna. Wniosek o zmianę warunków zabudowy został natomiast złożony w dniu 23 września 2011 r., a zatem po wydaniu przedmiotowej decyzji. Na etapie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokalu, zmiana ta nie wymagała więc przeprowadzenia robót budowlanych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie organu nadzoru budowlanego było odrębnym postępowaniem prowadzonym w ramach kontroli legalności robót budowlanych. W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżących, iż decyzja Kolegium jest niezgodna z art. 71 ust. 2 pkt Prawa budowlanego. Do postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, nie miał bowiem zastosowania przywołany przepis, lecz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy brał udział mąż B. K. – D. K., który nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, iż nie ma to znaczenia dla przebiegu postępowania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy terenu nie mogła zostać wydana z tego powodu, że wnioskujący o ustalenie tych warunków nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której zaplanowano realizację zamierzenia budowlanego. Zauważyć więc przyjdzie, że z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że adresat decyzji nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja taka, w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana nawet więcej niż jednemu wnioskodawcy. Powołany przepis wymaga jedynie, by odpis decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji doręczony został pozostałym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Brak potrzeby posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie uzasadnione jest tym, że decyzja taka nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Osoba, której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniona na tej podstawie do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót, a na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor winien wykazać dysponowanie na cele budowlane nieruchomością, objętą ustaleniami warunków zabudowy (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane).

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania organu I instancji na zasadzie art.105 K.p.a. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, ale w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy, co wywiedziono wyżej. Sąd uznał tym samym za niezasadne zarzuty i argumenty skargi.

Badając przedmiotową sprawę, Sąd nie stwierdził uchybień stanowiących naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.