Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3208/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1079/14 w sprawie ze skargi K. W. i M. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 1079/14 oddalił skargę K.W. i M.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] września 2014 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [..] grudnia 1950 r., znak: [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie orzekło o odjęciu z dniem 27 lipca 1950 r. prawa własności - m.in. do nieruchomości o powierzchni 4.096 m² stanowiącej własność M. i J. małż. J. Dokument ten zawierał również informację, że orzeczenie co do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości będzie wydane po złożeniu przez strony odpowiedniego wniosku skierowanego do organu, stosownie do przepisu art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

M.J. pismem z dnia [..] maja 1959 r. złożył wniosek do PWRN w Lublinie o wypłatę odszkodowania, jednak wówczas poinformowano go (pismo PWRN w Lublinie z dnia [..] czerwca 1959 r.), iż orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało zaskarżone, a w związku z tym, że po upływie 3 lat od jego uprawomocnienia się żaden ze współwłaścicieli nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu.

Wnioskiem z dnia 19 listopada 2011 r. A.J., K.A.W., M.W. i G.W. - spadkobiercy M. i J. małż. J. wystąpili do Starosty Lubelskiego o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Starosta wniosek ten – zgodnie z właściwością miejscową – przekazał Prezydentowi Miasta Lublin.

Rozpatrując ten wniosek Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [..] października 2012 r., znak: [..], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

Powyższa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona decyzją kasacyjną Wojewody Lubelskiego z dnia [..] marca 2014 r., nr [..], z uwagi na ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, że jedna ze stron postępowania (A.J.) zmarła przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..], po raz kolejny umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą kiedyś własność M. i J. małż. J., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [..] grudnia 1950 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [..] lipca 2014 r., podzielając przekonanie organu I instancji, że w świetle art. 39 ust. 1 dekretu roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Wyjaśnił, że w przepisach tego dekretu funkcjonowała rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania, które w myśl art. 33 ustalane było na wniosek, a roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu (art. 39 tego dekretu). Z pisma Urzędu Spraw Wewnętrznych PWRN z dnia [..] czerwca 1959 r. wynika zaś, że żaden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie złożył odwołania od orzeczenia Prezydium z dnia [..] grudnia 1950 r., w związku z czym stało się ono ostateczne. Następnie w ciągu trzech lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia żaden ze współwłaścicieli nie zgłosił wniosku o ustalenie odszkodowania, dlatego roszczenie to przedawniło się. Organ II instancji zaznaczył, że były właściciel nieruchomości M.J. wystąpił do Przewodniczącego PWRN w Lublinie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania dopiero w dniu [..] maja 1959 r., zaś jego spadkobiercy ponownie wystąpili z takim wnioskiem w dniu [..] listopada 2011 r.

W ocenie Wojewody, w tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania przedawniło się i nie może być zaspokojone. Organ odwoławczy podkreślił, że w ramach postępowania dowodowego mając na względzie to, iż w aktach sprawy znajdowały się kopie dokumentów archiwalnych, zwrócił się do Archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego o ich uwierzytelnienie, a ponadto dołączył do akt postępowania potwierdzone za zgodność z dokumentacją archiwalną zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji kierowanej do M. i J. małż. J. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w ramach sprawy nr [..], a także odpis orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [..] grudnia 1950 r. Wskazana dokumentacja potwierdza ustalenia, że żaden z właścicieli objętej wywłaszczeniem nieruchomości przy ówczesnej Al. [..] (obecnie ul. [..]) – nie złożył odwołania od wyżej wymienionego orzeczenia, w związku z czym stało się ono ostateczne. W aktach archiwalnych brak jest także wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożonych w wymaganym przez ówczesne przepisy trzyletnim terminie od uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. M.J. swoją prośbę o odszkodowanie złożył dopiero w dniu[..] maja 1959 r., a więc z uchybieniem tego terminu. Z tego samego względu nie może zostać uwzględniony również wniosek jego spadkobierców z dnia [..] listopada 2011 r.

Odnosząc się do zgłoszonego w toku postępowania przez pełnomocnika stron wniosku o wezwanie i przesłuchanie w sprawie świadków, organ II instancji stwierdził, że przeprowadzanie tego dowodu jest niecelowe i nie wniesie do sprawy nowych okoliczności, które nie są znane organowi, lecz będzie jedynie powodowało przedłużanie postępowania. Podkreślono przy tym, że orzeczenie z dnia [..] grudnia 1950 r. zawierało pouczenie o konieczności złożenia dodatkowego wniosku w celu ubiegania się o odszkodowanie, jednak żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 k.c. Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest całkowicie chybiony, ponieważ powołany przepis nie ma zastosowania w odniesieniu do prawa administracyjnego. Co do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. (obecnie 9 k.p.a.), poprzez niepoinformowanie stron o terminie przedawnienia roszczeń dotyczących ubiegania się o odszkodowanie, a następnie możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie tych czynności przez Urząd Spraw Wewnętrznych PWRN, Wojewoda wskazał jedynie, że orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i wiąże organy przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną wnieśli K.W. i M.W., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania im należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. [..] w L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili w szczególności naruszenie art. 5 k.c. i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że roszczenie wnioskodawców o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu z mocy dekretu stanowiącego podstawę wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wniesioną skargę uznał, że stanowisko organów obu instancji, według którego postępowanie wszczęte na skutek wniosku następców prawnych M. i J. małż. J. z dnia [..] listopada 2011 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną od nich nieruchomość o powierzchni 4.096 m2, położoną przy [..] (niegdyś [..]) w L., jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlega umorzeniu – jest prawidłowe. Orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [..] grudnia 1950 r. zostało podjęte w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), którego przepis art. 39 ust. 1 stanowił, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Sąd wyjaśnił, że termin ten jest terminem prawa materialnego, a w związku z tym nie może on zostać ani przywrócony, ani też nie mógł zostać przedłużony, bądź skrócony. W toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego jednoznacznie ustalono, że orzeczenie z dnia [..] grudnia 1950 r. nie zostało przez żadną ze stron zaskarżone w drodze odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie, przewidzianego w art. 24 ust. 2 dekretu, a tym samym stało się ostateczne (z dniem [..] grudnia 1950 r. – ustalonym na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru pozyskanych z zasobów Archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego), a okoliczność ta nie była w toku niniejszego postępowania kwestionowana. Termin do ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy orzeczenia z dnia [..] grudnia 1950 r., upłynął w dniu [..] grudnia 1953 r., a tym samym następcy prawni byłych właścicieli składając wniosek w tym przedmiocie w dniu [..] listopada 2011 r., uczynili to już po przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego.

W ocenie Sądu za przyjęciem odmiennego stanowiska nie mogą przemawiać twierdzenia skarżących dotyczące tego, że w okresie stalinowskim (wywłaszczenia) M.J. był osobą prześladowaną przez Urząd Bezpieczeństwa i z tego względu nie mógł skutecznie dochodzić roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Nie przecząc przywołanym przez wnioskodawców okolicznościom Sąd zauważył, że M.J. wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie w dniu [..] maja 1959 r., jednak już wówczas wniosek taki był spóźniony, o czym został on poinformowany w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [..] czerwca 1959 r. Nawet gdyby wniosek taki nie został wówczas przez M.J. w ogóle złożony - przyjmując, że z uwagi na prześladowania jakim był poddany, nie mógł on skutecznie korzystać ze swoich uprawnień w okresie stalinowskim, a także później, przez cały okres PRL-u - można by jedynie ewentualnie rozważyć, czy trzyletni termin do złożenia takiego wniosku w przypadku M. i J. małż. J., bądź ich następców prawnych, nie rozpoczął biegu dopiero w chwili istotnej zmiany ustrojowej w Polsce w 1989 r. Rozważania w tym zakresie należy jednak uznać za zbędne w sytuacji, gdy wniosek następców prawnych byłych właścicieli o odszkodowanie został złożony dopiero w 2011 r., a więc bez wątpienia po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w art. 39 ust. 1 dekretu nawet w sytuacji, gdyby początek jego biegu datować na 1989 r.

Co do zarzutu naruszenia przez organy art. 5 k.c. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis ten odnosi się do zakazu nadużycia prawa podmiotowego i leży w obszarze prawa prywatnego (cywilnego), nie zaś administracyjnego, a co więcej, nie może stanowić samoistnej podstawy dochodzenia jakichkolwiek roszczeń, także cywilnych, gdyż służy do obrony przed roszczeniami nieuzasadnionymi właśnie z powodu nadużycia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.W. i M.W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o "nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego i decyzji Prezydenta Miasta Lublina o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość M.J. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie" oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. przez niesłuszne pominięcie dowodu o dopuszczenie i przesłuchanie przez Wojewodę Lubelskiego zgłoszonych przed nim świadków;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 k.c. odnośnie nieuwzględnienia w oparciu o ten przepis zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, zawartego w treści art. 39 ust. 1 dekretu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie strony o wezwanie i przesłuchanie świadków na okoliczności istotne dla sprawy nie zostało przez Wojewodę uwzględnione bezpodstawnie, tym samym stanowisko Sądu I instancji o braku naruszeń art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przed organem jest błędne. Zdaniem skarżących kasacyjnie postępowanie niesłusznie zostało umorzone, ponieważ przedawnienie roszczenia jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego określonymi w art. 5 k.c., a okoliczności niewystąpienia przez M.J. z wnioskiem o odszkodowanie nie zostały należycie wyjaśnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy.

Skargę kasacyjną wniesiono na podstawie art. 174 i art. 191 p.p.s.a., zarzucając naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu kodeksu cywilnego, wnosząc w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. o nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W istocie zatem niewątpliwe jest tylko to, że skarżący kasacyjnie wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zgadzają się z treścią zapadłego w sprawie wyroku.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Niemniej jednak, uwzględniając pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej należy uznać, że skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., mimo że zaistniały wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organami. Wprawdzie zarzut ten jest sformułowany w sposób bardzo ogólny, niemniej jednak okoliczność ta - przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie uniemożliwiała jego merytorycznego rozpoznania. Naruszenia powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w zaniechaniu zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co przy braku uwzględnienia wniosku o powołanie i przesłuchanie wskazanych świadków prowadziło – w ocenie skarżących kasacyjnie - do zaniedbania dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędnego umorzenia postępowania. Zarzutu tego nie można podzielić.

Bezspornym w sprawie jest, że podstawę umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiła bezprzedmiotowość postępowania w związku z brakiem możliwości wydania merytorycznej decyzji w sprawie, z uwagi na spóźnione wystąpienie strony z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ostatecznym od dnia [..] grudnia 1050 r. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [..] grudnia 1950 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Bezspornym także jest, że określony w przepisie art. 39 ust. 1 dekretu termin do zgłoszenia wniosku o przyznanie odszkodowania zakończył swój bieg z upływem 3 lat od dnia, w którym orzeczenie stało się ostateczne.

Upływ terminu prekluzyjnego, a takim był określony termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, powoduje, że czynność jest bezskuteczna. Upływ tego terminu spowodował wygaśniecie roszczenia, a tym samym nie jest możliwa merytoryczna ocena wniosku w momencie, gdy nastąpiło przedawnienie roszczenia. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania organu, który umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ani zarzucić organom naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa. Dopuszczenie do przesłuchania świadków w postępowaniu administracyjnym było zatem zbędne, skoro upływ terminu do zgłoszenia wniosku został ustalony i nie został skutecznie przez stronę skarżącą zakwestionowany.

Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 k.c. Wskazać należy, że jakkolwiek zasady, do których odwołuje się art. 5 k.c. mają charakter uniwersalnych reguł ludzkiego postępowania, zakres zastosowania tego przepisu jest ograniczony do stosunków prawa prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 649/98, Lex, nr 45696, uznał, że "przepis art. 5 k.c. może mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, o ile konkretny przepis prawa materialnego do niego odsyła" (wcześniej - wyrok NSA w Szczecinie z dnia 23 maja 1995 r., SA/Sz 347/95, Lex nr 26909; wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 88). Później Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, że zasada ustanowiona w art. 5 k.c. jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., I OSK 486/07, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., I OSK 1214/07), generalnie wykluczając jej stosowanie w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 1998 r., I SA 2224/97, Lex nr 44515).

Jak wskazują komentatorzy (zob. M. Pyziak-Szafnicka: Komentarz do art. 5 k.c. Lex 2009) istota problemu nie polega jednak na tym, w jakim postępowaniu art. 5 k.c. zostaje powołany, lecz na tym, o jaki typ stosunków prawnych chodzi. W wyroku z dnia 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć art. 5 k.c. wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa, to - ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego – "klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w którym nie występuje jej odpowiednik".

W orzecznictwie utrwalony jest także pogląd, że art. 5 k.c. nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczenia ani powództwa. W związku z tym normy tego rodzaju mogą być wyłącznie posiłkowymi do wymogów zawartych w określonych przepisach prawa.

Mając powyższe na uwadze i podzielając powyższe stanowisko co do braku możliwości skutecznego odwołania się do normy wynikającej z art. 5 k.c. w postępowaniu administracyjnym, zarzut ten nie mógł stanowić podstawy do podważenia stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną. Trafnie przy tym wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 5 k.c. odnosi się do zakazu nadużycia prywatnego prawa podmiotowego i służy do obrony przed roszczeniami nieuzasadnionymi właśnie z powodu nadużycia prawa, a nie do dochodzenia roszczeń, zwłaszcza tych które uległy przedawnieniu (w realiach niniejszej sprawy w związku z art. 39 ust. 1 dekretu) i które dotyczą relacji o charakterze administracyjnoprawnym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw prawnych do jej uwzględnienia.