Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3794/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art 7, art 77 § 1, art 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 778/17 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 778/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej także Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2017 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...].

Z ustaleń organu wynika, że ww. nieruchomość położona w Warszawie przy ul. D. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 1949 r., nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. L. Grunt tej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r., zatem termin składania wniosku upływał 16 lutego 1949 r. W dniu 18 stycznia 1949 r. do Urzędu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.

Na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność Miasta st. Warszawy. Działka nr [...] stanowi podwórko przed budynkiem i znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych - właścicieli lokali w budynku przy ul. D. [...] oraz O. S.A. Natomiast działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i znajduje się w użytkowaniu wieczystym O. S.A. oraz osób fizycznych. Jak wynika z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 14 lipca 2011 r., przedmiotowy grunt nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] lutego 2015 r., utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także Kolegium) z [...] marca 2015 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Co do działki ewidencyjnej nr [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzono brak możliwości podziału. Działka nr [...] jest w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, którego budowa została ukończona w 1959 r. Zgodnie z ekspertyzą architektoniczną z lutego 2012 r. projektowany podział działki nr [...] na działki [...] i [...] nie spełniałby wymogów narzuconych przez art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia dokonania podziału działki nr [...] na potrzeby zwrotu nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Z uwagi na to, że przedmiotowe działki obciążone są prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich, a w stosunku do działki zabudowanej nr [...] dodatkowo zachodzi niemożliwość jej podziału po granicy nieruchomości hipotecznej, Wojewoda orzekł o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła J. W. – spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomości. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 7 dekretu w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym wykupiono lokale. Działka jest uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], w której wpisano, że ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz O. S.A. w udziale 0,70675 oraz osób fizycznych w pozostałej części. Natomiast działka nr [...] stanowi podwórko przed budynkiem, uregulowana jest w księdze wieczystej KW nr [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku w udziałach O. S.A., co do 0,88575 części oraz 0,11424 części na rzecz osób fizycznych.

Zdaniem tego Sądu skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich jest brak prawnych możliwości ustanowienia takiego prawa na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych. Ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego nie wynika wprost z przepisów dekretu z 26 października 1945 r., ale z istoty tego prawa uregulowanej w przepisach art. 232 – art. 239 kodeksu cywilnego. Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ma obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji. Zatem zarówno Wojewoda, jak i Prezydent m.st. Warszawy mieli obowiązek wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie również ww. regulację. Spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu, w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, nie umożliwia automatycznie, w każdym przypadku ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego, organ musi zbadać czy stan prawny gruntu i znajdujących się na nim budynków pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwi jej późniejsze wykonanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. prawna przeszkoda ustanowienia użytkowania wieczystego została skonkretyzowana w nowelizacji do ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dodanie art. 214a, który stanowi, że można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzech (pkt. 2). Zasadnie więc zdaniem tego Sądu organy odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nie naruszyły art. 7 dekretu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadny jest także zarzut naruszenia § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości, w zakresie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Podział ten został wykonany w innym postępowaniu i przez organy do tego powołane, a ostateczna decyzja organu podziałowego jest wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] został zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2015 r., nr [...]. Z uwagi na to, że podział działki nie odbywał się w niniejszej sprawie, organ nie mógł naruszyć przepisów związanych z podziałem nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez brak kontroli działania Wojewody Mazowieckiego, w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonym przez skarżącą, a to:

- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem doprowadziły do nieuzasadnionego oddalenia skargi na akt prawa administracyjnego wydany z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości, gdyż zarzut naruszenia tych przepisów w ogóle nie został zbadany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zaakceptował niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie możliwości podziału nieruchomości oraz ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o akta sprawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej oraz przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych, w zakresie możliwości ustanowienia na rzecz Skarżącej prawa użytkowania wieczystego oraz podziału nieruchomości, tj. przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji publicznej, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także inne zarzuty, wskazane w treści skargi.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ szeregu przepisów postępowania, skupiając się jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Skarżąca postawiła organowi zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 dekretu - w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału w części gruntu, w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki ustanowienia tego prawa, które to zarzuty nie zostały w ogóle przez Sąd rozpoznane. Motywy decyzji organu drugiej instancji nie są zrozumiałe dla skarżącej, a ocena stanu faktycznego niepełna i obarczona naruszeniami zasad wynikających z k.p.a.

Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził również kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości. Sąd ograniczył się jedynie do konstatacji, że podział działki nr [...] został wykonany w innym postępowaniu, a ostateczna decyzja tego organu jest wiążąca w tym zakresie dla niniejszej sprawy. Skarżąca zaś podnosiła, że stan faktyczny w postępowaniu podziałowym był wadliwie ustalony, wobec czego Sąd, odwołując się jedynie do tego stanu faktycznego i nie rozpoznając tego zarzutu, nie rozpoznał istoty skargi.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zdaniem skarżącej Sąd miał obowiązek w realiach niniejszej sprawy przeprowadzić kontrolę prawidłowości podziału nieruchomości i jego naruszeniem jest odwołanie się do wiążących ustaleń w tym zakresie poczynionych w innym postępowaniu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę czy Sąd pierwszej instancji wszechstronnie wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia oraz, czy dokonał prawidłowej ich wykładni i właściwie je zastosował. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przyjmuje się, że przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, gdyby Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji publicznej z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., w niczym go nie naruszając.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wskazać należy, że przepis ten także ma charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć ów przepis, odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W wyroku z dnia 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 (LEX nr 1658321) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że wyżej wymienione przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem."

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nieodniesienie się natomiast przez sąd pierwszej instancji do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi mających istotne znaczenie w sprawie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), dalej: "dekret warszawski".

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że grunt nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] o pow. 482 m2, stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położony jest w Warszawie przy ul. D. [...] i znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 1949 r., nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. L.. Grunt tej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r., zatem termin składania wniosku upływał 16 lutego 1949 r. W dniu 18 stycznia 1949 r. do Urzędu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.

Na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność Miasta st. Warszawy. Działka nr [...] stanowi podwórko przed budynkiem i znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych - właścicieli lokali w budynku przy ul. D. [...] oraz O. S.A. Natomiast działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i znajduje się w użytkowaniu wieczystym O. S.A. oraz osób fizycznych. Jak wynika z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 14 lipca 2011 r., przedmiotowy grunt nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie i prawidłowych ustaleń wynika również, że nieruchomość ta uległa podziałowi, a mianowicie: na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] lutego 2015 r., utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także Kolegium) z [...] marca 2015 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Co do działki ewidencyjnej nr [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzono brak możliwości podziału. Działka nr [...] jest w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, którego budowa została ukończona w 1959 r. Zgodnie z ekspertyzą architektoniczną sporządzoną w sprawie podziałowej z lutego 2012 r., projektowany podział działki nr [...] na działki [...] i [...] nie spełniałby wymogów narzuconych przez art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zdaniem orzekających wówczas organów, uniemożliwia dokonania podziału działki nr [...] na potrzeby zwrotu nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślenia wymaga, że ww. decyzje podziałowe zostały wydane w innym postępowaniu i są prawomocne, na co trafnie zwróciły uwagę zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, a to oznacza, że w związku z art. 16 k.p.a., mają moc wiążącą także w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 16 k.p.a.: "§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. § 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. § 3. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne." W tej sytuacji prawidłowo, ustalając stan faktyczny sprawy, oparto się na ww. prawomocnych decyzjach, które dotychczas nie zostały wzruszone w żadnym trybie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu wykonywania podziału nieruchomości, które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)., dalej: "u.g.n.", którego przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uwagi na to, że podział działki nie odbywał się w niniejszej sprawie, organ nie mógł naruszyć przepisów związanych z podziałem nieruchomości.

Istotne w sprawie jest, że działki, których postępowanie dotyczy, stanowią własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym wykupiono lokale. Działka jest uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], w której wpisano, że ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz O. S.A. w udziale 0,70675 oraz osób fizycznych w pozostałej części. Natomiast działka nr [...] stanowi podwórko przed budynkiem, uregulowana jest w księdze wieczystej KW nr [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku w udziałach O. S.A., co do 0,88575 części oraz 0,11424 części na rzecz osób fizycznych.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich brak jest prawnych możliwości ustanowienia takiego prawa na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych.

Wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi powołany w niej przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przepis ten wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Warunkiem uwzględnienia powyższego wniosku jest kumulatywne spełnienie przesłanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zajść następujące przesłanki:

- złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę;

- korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Rozpatrując wniosek, organy winny mieć także na względzie art. 214a u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271). Zgodnie z jego treścią: "Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na:

1. przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6;

2. sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich;

3. zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu;

4. odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%;

5. brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (OTK-A 2016/66) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "1. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) art. 214 a i art. 214 b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy: a) jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. 2. Art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji."

Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a pkt 1 i 2 u.g.n. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.

Prawidłowo w świetle powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich brak jest prawnych możliwości ustanowienia takiego prawa na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.