Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 678/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Teza: Przez użyte w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określenie „zjazd dotychczas istniejący” należy zatem rozumieć zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie. Zjazd z drogi wewnętrznej, niestanowiącej drogi publicznej nie wyczerpuje definicji zjazdu, a tym samym art. 29 ust. 2 u.d.p. nie może mieć zastosowanie.

TEZY

Przez użyte w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określenie „zjazd dotychczas istniejący” należy zatem rozumieć zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie. Zjazd z drogi wewnętrznej, niestanowiącej drogi publicznej nie wyczerpuje definicji zjazdu, a tym samym art. 29 ust. 2 u.d.p. nie może mieć zastosowanie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania S. A. od decyzji Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...] obręb [...], położonej w D. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...]09.2018r. S. A. zwrócił się do P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o budowę/przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego, a zlikwidowanego z uwagi na budowę drogi wojewódzkiej, do jego działki o nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej: DPZDW) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm.), zwanej: u.d.p. Zdaniem Dyrektora PZDW przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie nakładał na inwestora drogi obowiązku wydania decyzji w sprawie odtworzenia lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. W przypadku zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], zjazd ten został zlikwidowany w związku z realizacją drogi wojewódzkiej nr [...]w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. B. – S. wraz z obejściami miejscowości". Inwestycja została zrealizowania na podstawie decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej (ZRiD) i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji) mając na względzie, że działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej z innej strony, a dla drogi klasy G należało ograniczyć liczbę zjazdów. W niedalekiej odległości od dz. nr [...] usytuowano skrzyżowanie i dodatkowy pas ruchu, a lokalizacja zjazdu wpływałaby ujemnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Postanowienie Dyrektora PZDW odmawiające wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy przez SKO w B. a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3.12.2019r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 632/19 (skarga skarżącego została oddalona).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.10.2020r. sygn. akt I OSK 1069/20 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3.12.2019r. ( II SA/Bk 632/19) oraz postanowienia organów obydwu instancji odmawiające wszczęcia postępowania. NSA wyraził pogląd, że domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy/budowy zlikwidowanego zjazdu jest możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana (str. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Jeśli zarządca drogi zgadza się z żądaniem wnioskodawcy, to wówczas wykonuje zjazd w ramach czynności materialno-technicznej. Jeśli zarządca drogi neguje swój obowiązek, to wówczas jest zobowiązany wydać decyzję odmowną. Swoje stanowisko NSA poparł licznym orzecznictwem sądowym wywodząc, że niezasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...]03.2021r. Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., działając na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), odmówił budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...] położonej w D. B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga wojewódzka nr [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...]09.2016r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podczas postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji, były prowadzone konsultacje społeczne w czasie których można było zgłaszać uwagi i wnioski do projektu inwestycji, objętej procedurą tzw. specustawy drogowej. Skarżący żadnych uwag nie zgłaszał. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w obecnej sytuacji brak jest obowiązku wykonania zjazdu, ponieważ nie przewidywał go, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, projekt inwestycji drogowej. Przed przystąpieniem do realizacji projektu inwestor stwierdził, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej nr [...]. Nadto, wymagany poziom bezpieczeństwa dla dróg typu G wymagał istnienia jak najmniejszej liczby zjazdów tym bardziej, że działka nr [...] jest położona w pobliżu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z powiatową i zastosowano dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo.

Wskutek odwołania S. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]05.2021r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji. Dodatkowo stwierdziło, że art. 29 ust. 2 u.d.p. koreluje z art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 1363), zgodnie z którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący domagał się od zarządcy drogi budowy zjazdu podczas budowy drogi, której budowa obecnie jest zakończona. Odbiór nastąpił dnia [...]10.2020r.

Następnie, na skutek skargi S. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 514/21 uchylił decyzję organów I i II instancji. W ocenie Sądu, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wynikających z uprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, co niesłusznie zaakceptował organ odwoławczy. W szczególności Sąd wskazał, ze organ powinien przeprowadzić oględziny celem wyjaśnienia, czy w istocie po dokonanej przebudowie drogi wojewódzkiej, skarżący nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze PZDW dokonał ponownej analizy stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a także ustalił stan prawny odnoszący się do złożonego podania. W szczególności w dniu [...] stycznia 2022 r. upoważnieni pracownicy PZDW, w obecności wnioskodawcy, przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości. W toku oględzin ustalono, ze działka nr [...] nie posiada zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] co nie oznacza jednak, ze nie posiada dostępu do drogi publicznej. Potwierdzono także, ze przy granicy przedmiotowej działki z drogą wojewódzką zlokalizowany jest rów przydrożny a działka graniczy ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Jednocześnie, na przeciwległym końcu działka ta graniczy z działką nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi własność gminy D. B. i jest użytkiem gruntowym ("dr"). W miejscu tym teren przylegający do działki [...] nosi ślady użytkowania jako dojazd do okolicznych pól i ruchu lokalnego. Ustalono jednocześnie, ze ślad drogi znajduje się na działkach prywatnych i jest w rzeczywistości przesunięty względem działki drogowej, której części są w rzeczywistości użytkowane rolniczo przez okolicznych rolników (dotyczy to nie tylko wnioskodawcy).

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny, organ I instancji uznał, że z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, ze budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jedynie w określonej sytuacji tj. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust 2 u.d.p). Dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] nie przewidywała wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o nr geod. [...], obręb [...] D. B. Wynikało to – zdaniem organu I instancji - przede wszystkim z faktu, ze przedmiotowa działka posiadała dostęp do drogi gminnej nr [...] – co wynikało z inwentaryzacji istniejących nawierzchni drogowych i zjazdów - wykonanej przed przystąpieniem do realizacji projektu drogi wojewódzkiej. Zdaniem organu znalazło to potwierdzenie w wynikach dokonanych oględzin nieruchomości i zrobionych w ich trakcie zdjęciach, gdzie stwierdzono, ze teren na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy działce wnioskodawcy wykorzystywany jest faktycznie jako droga dojazdowa do okolicznych nieruchomości, w tym nieruchomości wnioskodawcy (droga jest faktycznie przesunięta na działki prywatne). Zdaniem organu nie wpływa to jednak na ocenę, iż działka posiada dostęp do działki gminnej stanowiącej drogę, zaś organ nie posiada kompetencji do oceny zgodności stanu faktycznego na nieruchomości ze stanem prawnym. W tym zakresie kompetencje posiadają właściciele nieruchomości (gmina) oraz właściwe organy geodezyjne. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w stanie prawnym wynikającym z ewidencji gruntów. Ewentualne uregulowanie faktycznego korzystania z przedmiotowych gruntów poprzez doprowadzenie terenu do zgodnego ze stanem prawnym nie wpływa na to, iż działka wnioskodawcy graniczy z działką gminną przeznaczoną pod drogę.

Organ I instancji przeanalizował także, czy zasadne jest usytuowanie zjazdu z działki skarżącego bezpośrednio na drogę wojewódzką. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga wojewódzka powinna posiadać klasę techniczną G. Dla drogi klasy G, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, czyli tam gdzie jest to możliwe, dojazd do nieruchomości należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas, leżących w pobliżu tych dróg. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była okoliczność, iż działka o nr geod. [...]przylega do pasa drogi wojewódzkiej w rejonie skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] a na skrzyżowaniu tym, na drodze wojewódzkiej, przewidziano zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla relacji skrętu w lewo. Zgodnie z § 113 ust. 7 przywoływanego rozporządzenia wyjazd i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Przedmiotowa dokumentacja projektowa, w tym rozwiązanie kwestii zjazdu z działki nr [...] na drogę publiczną, było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, gdzie skarżący nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

W konsekwencji organ I instancji mając na uwadze, ze wnioskodawca posiada dojazd do swojej nieruchomości z drogi publicznej poprzez działkę gminną stanowiąca drogę i użytkowaną w rzeczywistości jako droga (jedynie przesuniętą), a także biorąc pod uwagę fakt, że względy techniczne nie przemawiają za wybudowaniem zjazdu bezpośredniego na drogę wojewódzką, organ postanowił odmówić dokonania czynności materialno – technicznej, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegającej na wybudowaniu zjazdu na działkę nr [...].

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku zawiadomienia jego pełnomocnika o czynnościach w postępowaniu administracyjnym organ I instancji wskazał, ze w aktach postępowania administracyjnego nie ma pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego (pełnomocnictwo było złożone jedynie do akt sądowych). Nie został on jednak skutecznie ustanowiony w postępowaniu administracyjnym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. A.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, że przepis ten wskazuje sytuację szczególną, (odmienną niż w art. 29 ust. 1, kiedy wydaje się zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu), a mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą publiczną może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzeby zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. Dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest także to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowy zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowy lub zgłoszenia budowy. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną. Z treści art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy tez nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK1148/16, wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., II SA/GI 426/17). Kolegium podzieliło w/w stanowisko sądów.

Z ustaleń Kolegium wynikało, ze w rozpatrywanej sprawie nie istniał legalny zjazd na działkę skarżącego. Wprawdzie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 sierpnia 2021 r. II SA/Bk 514/21 stwierdził, iż "nie była sporna okoliczność, ze przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr [...] istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...]" to jednak, zdaniem Kolegium, pojęcie "zjazdu", o którym mowa wyżej należy rozumieć w znaczeniu potocznym tj. jako połączenie drogi z nieruchomości przyległej poprzez faktyczny przejazd po gruncie. Powyższe nie jest kwestionowane przez organy. Kolegium jednakże podkreśliło, że w sprawie kluczową kwestią stanowi fakt, iż przed realizacją drogi wojewódzkiej, połączenie działki skarżącego z drogą odnosiło się do drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy D. B. (pismo dnia [...]10.2018 r., k.5 akt sprawy). Droga wewnętrzna przebiegała po działce nr [...] obr. [...]. W wyniku inwestycji drogowej działka ta została objęta zakresem tej inwestycji w liniach rozgraniczających (decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Wynika z tego, ze przed realizacją drogi wojewódzkiej nr [...] nie istniała droga publiczna, z której prowadziłby zjazd do nieruchomości skarżącego. Legalne pojęcie "zjazdu" odnosi bowiem wyłącznie do dróg publicznych. W myśl art. 4 pkt 8 ustawy "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że przed realizacją drogi wojewódzkiej istniało jedynie połączenie drogi wewnętrznej z nieruchomości skarżącego, co nie daje podstaw do uznania, że w świetle art. 29 ust. 2 ustawy spełniona została przesłanka dotychczas istniejącego zjazdu. Zarządca drogi nie miał zatem obowiązku ujęcia tego "zjazdu" w dokumentacji projektowej oraz budowy lub przebudowy zjazdu, który nie istniał jako zjazd z drogi publicznej, a przestanki odmowy budowy lub przebudowy zjazdu zostały wykazane przez zarządcę drogi z uwzględnieniem dodatkowej argumentacji zawartej w przedmiotowej decyzji Kolegium.

Ponadto organ odwoławczy podzielił pozostałe ustalenia organu I instancji dokonane zgodnie z wytycznymi WSA i NSA, że przedmiotowa działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr ew. [...], stanowiącą własność Gminy, zaś ewentualne uregulowanie faktycznego korzystania z przedmiotowych gruntów poprzez doprowadzenie terenu do zgodnego ze stanem prawnym należy do jej właściciela tj. Gminy D. B., jednakże dopuszczalne było i jest korzystanie z tej działki na zasadzie przechodu i przejazdu (teren rolny). Ponadto, jak słusznie wskazał organ I instancji, zgodnie z § 8a pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obsługa terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Natomiast w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia, na drodze klasy G, do której należy droga wojewódzka nr [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, ze nieruchomość skarżącego o nr geod. [...] przylega do pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w obszarze skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...], a na skrzyżowaniu tym, na drodze wojewódzkiej, przewidziano zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo. Zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd i wjazd na drogę nie mogę być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Oznacza to, ze zjazdu nie należało lokalizować na całej szerokości w/w działki ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Końcowo Kolegium podkreśliło, ze zarządca drogi wojewódzkiej wybudował zjazd do nieruchomości położonej w sąsiedztwie (działka nr [...]) mając na względzie fakt, iż działka ta nie posiadała innego dostępu do drogi publicznej, gdyż przejazd z innej strony uniemożliwiały warunki terenowe (teren podmokły, nieużytek), a budowa zjazdu nie stwarzała takiego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jak w przypadku działki skarżącego (na szerokości tej działki nie występuje skrzyżowanie ani dodatkowy pas ruchu). Ponadto organ podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżącego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. W zakresie braku zawiadomienia pełnomocnika skarżącego organ podzielił ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, S. A. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa - poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na:

- odgórnym, bezpodstawnym uznaniu, iż Strona legitymuje się dostępem do drogi publicznej poprzez rzekomą drogę gminną położoną na działce o numerze [...] (również na zasadzie przechodu lub przejazdu), podczas gdy wskazana droga nie istnieje w rzeczywistości, a z pewnością nie może być traktowana jako droga gminna dojazdowa (z której Strona również musiałaby wystąpić o zgodę na zjazd z uwagi na fakt potencjalnego zakwalifikowania jej wg twierdzeń organu jako drogi gminnej – a przede wszystkim podjąć działania celem uregulowania aktualnego stanu prawnego tej drogi);

- braku zbadania przez Organ wszelkich okoliczności sprawy, w tym poprzez przyjęcie, iż Strona obecnie pozbawiona jest prawa wynikającego z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na zakończenie realizacji ww. inwestycji oraz z uwagi na brak czynnego udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie ZRID dla ww. Inwestycji;

- przyjęciu, że działka nr [...] jest faktycznie użytkowana jako droga podczas gdy droga ta faktycznie nie istnieje i nie ma możliwości jej użytkowania;

b) art. 85 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy dokonane oględziny w niniejszej sprawie były całkowicie ukierunkowane na wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w sprawie i nie uwzględniały faktu co do braku nieruchomości strony dostępu do drogi publicznej (na skutek budowy ww. inwestycji), nie dotyczyły rozpatrzenia wszystkich możliwości budowy zjazdu do działki nr [...];

c. art 9, art 10 i art 40 § 2 kpa oraz art 7a, art. 80 i art 81a kpa - poprzez niezapewnienie pełnomocnikowi strony (adwokatowi Z. P.) czynnego udziału w postepowaniu, niedoręczaniu pełnomocnikowi strony korespondencji w niniejszej sprawie w toku postępowania, co doprowadziło do ograniczenia stronie realizacji jej praw w postępowaniu dowodowym, doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w sprawie i błędnego rozpatrzenia zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego, przez co wydano decyzji, która narusza słuszny interes strony; ponadto wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść strony skarżącej;

d) art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak zastosowania, polegający na:

- braku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie z zaniechaniem stosowania zasady równego i bezstronnego traktowania Strony w niniejszym postępowaniu;

- odstępowaniu przez Organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w ramach realizacji Inwestycji (już po wydaniu ZRID) urządzane były dodatkowe zjazdy z drogi i to w miejscach wysoce niebezpiecznych (oddziaływanie skrzyżowania) oraz pozbawionych dostępu do drogi z uwagi na położenie (złe warunki gruntowo - wodne), jak choćby do działki nr [...] (lecz nie tylko);

e)art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa – poprzez odmowę przyznania wartości dowodowej dokumentowi w postaci pisma Burmistrza D. B. nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. udowadniającego brak istnienia drogi na działce nr [...];

2. przepisów prawa administracyjnego materialnego, to jest:

a) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- ich niezastosowanie polegające na odmowie związania przez organy prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 514/21, zgodnie z którym wskazano, że organy mają obowiązek przyjąć do wiadomości istnienie roszczenia skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., a ponadto od 4 lat do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie była sporna pomiędzy stroną a organem okoliczność istnienia zjazdu do działki nr [...] przed budową drogi wojewódzkiej nr [...];

- poprzez dalsze przyjmowanie i uzasadnianie odmowy, że z uwagi na zakończenie realizacji inwestycji strona nie ma już prawa domagania się realizacji swojego prawa wynikającego z naruszonego przepisu z uwagi na zakończenie realizacji inwestycji, podczas gdy pismo strony zostało złożone w toku realizacji inwestycji, a tylko i wyłącznie z uwagi na bezprawną odmowę wszczęcia postępowania przez organ, postępowanie nie mogło się zakończyć się jeszcze przed ukończeniem realizacji inwestycji, a prawo do domagania się budowy zjazdu zostało już stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych;

b) art. 29 ust. 2 u.d.p. - poprzez:

- jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż w przypadku zjazdu z drogi wewnętrznej strona nie legitymowała się przez budową drogi wojewódzkiej nr [...] legalnym zjazdem, podczas gdy legalnym zjazdem może być również zjazd z drogi wewnętrznej, a powołane przez organ II instancji orzeczenia dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych sprawy;

- jego niezastosowanie, które nakazuje organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji Inwestycji związanej z budową/przebudową drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. B. – S. wraz z obejściami miejscowości, co w konsekwencji pozbawiło stronę realnego dostępu do jakiejkolwiek drogi (którym to dostępem strona się legitymowała przed realizacji Inwestycji;

c) art. 29 ust. 2 w zw. z art 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie poprzedni zjazd strony nie byt zjazdem legalnym, podczas gdy zjazd z drogi wewnętrznej podlega m.in. normie wynikającej z przepisu art. 8 ust. 2 u.d.p. i nie stanowi - jako to sugeruje organ - samowoli budowlanej,

d) art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. art 170 p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, iż jedyną formą w jakiej strona mogła i może dochodzić swojego prawa do posiadania dostępu do drogi publicznej, byłe forma udziału i skarżenia ZRID (i etapów poprzedzających) wydanego dla Inwestycji związanej z budową/przebudową drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. B. – S. wraz z obejściami miejscowości, podczas gdy orzeczenie prawomocne wydane w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 21 października 2020 sygn. akt I OSK 1069/20 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Skarżący w uzasadnieniu rozwinął podniesione zarzuty, przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wydane w sprawie wyroki. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci wykonania zjazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...] obręb [...] stanowiącej własność S. A., położonej w D. B.

Należy przy tym na wstępie podkreślić, że skarżący swoje roszczenie do żądania budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do jego działki nr [...] wywodził z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej u.d.p.) wskazując, że jego nieruchomość posiadała zjazd istniejący z drogi, zaś w trakcie realizacji inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. B. – S. wraz obejściami miejscowości" została tego zjazdu pozbawiona.

Wprawdzie stan faktyczny sprawy został przedstawiony szczegółowo na wstępie i zbędne jest przytaczanie go w uzasadnieniu ponownie. Niemniej jednak aby usystematyzować całość postępowania w tym przedmiocie konieczne jest zwrócenie uwagi na pewne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w odniesieniu do zapadłych w tej sprawie wcześniejszych decyzji i wyroków Sądów, tym bardziej, że skarżący zdaje się nie dostrzegać, że pewne kwestie zostały już przesądzone. Mimo tego, w dalszym ciągu podnosi te same zarzuty i dokonuje wykładani tych orzeczeń w kontekście naruszenia art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Należy zatem przypomnieć, że przedmiotowa sprawa toczy się już od września 2018 r. kiedy to skarżący zwrócił się do P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z w/w wnioskiem o budowę/przebudowę zjazdu do jego działki nr [...]. Pierwotnie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej: DPZDW) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. wskazując, że inwestycja została zrealizowania na podstawie decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej (drogi wojewódzkiej nr [...] (ZRiD) i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji) mając na względzie, że działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej z innej strony, a dla drogi klasy G należało ograniczyć liczbę zjazdów. Wskazano także, że skarżący mógł zgłaszać swoje żądania w trakcie wydawania decyzji ZRiD, czego nie uczynił. Postanowienie DPZDW odmawiające wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy przez SKO w B., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3.12.2019r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 632/19 (skarga skarżącego została oddalona).

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.10.2020r. sygn. akt I OSK 1069/20 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3.12.2019r. (II SA/Bk 632/19, oba CBOSA) oraz postanowienia organów obydwu instancji odmawiające wszczęcia postępowania. NSA wyraził pogląd, że egzekwowanie odbudowy/budowy zjazdu przez osobę potencjalnie uprawnioną i ochrona jej interesu prawnego polegającego na możliwości domagania się od podmiotu zobowiązanego wykonania budowy/przebudowy zjazdu może mieć miejsce w różnym trybie. W szczególności należy zgodzić się, że w toku procesu budowlanego, w ramach udzielania pozwolenia na budowę, właściciel nieruchomości wyposażonej w zjazd może ubiegać się o objęcie go projektem, a następnie kwestionować ewentualnie zgodność inwestycji z projektem. Przysługujące stronie uprawnienie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na budowę, nie może być jednak uznane za wyłączny środek ochrony jej interesu prawnego. Nie podlega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy/budowy zlikwidowanego zjazdu jest zatem możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana (str. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Jeśli zarządca drogi zgadza się z żądaniem wnioskodawcy, to wówczas wykonuje zjazd w ramach czynności materialno-technicznej. Jeśli zarządca drogi neguje swój obowiązek, to wówczas jest zobowiązany wydać decyzję odmowną.

W wyroku tym NSA zatem przesądził, że skarżący ma prawo dochodzić swego roszczenia w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., nawet jeśli wcześniej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji ZRiD. Nie oznaczało to jednak, że NSA uznał żądanie skarżącego za zasadne, choćby z tego względu że postępowanie dowodowe było w tym zakresie szczątkowe. W wytycznych co do dalszego postępowania NSA wskazało, że zarządca drogi powinien albo dokonać czynności materialno - technicznej – tj. wykonać zjazd, albo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i nie uznając obowiązku budowy czy przebudowy zjazdu i w oparciu o zabrany materiał wydać decyzję odmowną. W ocenie Sądu wytyczne zawarte w tym wyroku zostały w całości wykonane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, czego zabrakło w postępowaniu toczącym się po wydaniu wyroku przez NSA i skutkowało kolejnym uchyleniem zaskarżonych decyzji wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 514/21.

Wówczas to bowiem decyzją z dnia [...]03.2021r. Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. odmówił budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...], wydając wprawdzie merytoryczną decyzję, ale w zasadzie z tą samą argumentacją co poprzednio, nie stosując się zatem do zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1069/20. Uznał bowiem, że w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi wojewódzkiej nr [...] skarżący miał możliwość zgłoszenia żądania wykonania zjazdu i tego nie uczynił. Przed przystąpieniem do realizacji projektu inwestor natomiast stwierdził, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej nr [...]. Nadto, wymagany poziom bezpieczeństwa dla dróg typu G wymagał istnienia jak najmniejszej liczby zjazdów tym bardziej, że działka nr [...] jest położona w pobliżu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z powiatową i zastosowano dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Decyzją z dnia [...]05.2021r. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 514/21 uchylił decyzję organów I i II instancji. W ocenie Sądu, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wynikających z uprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, co niesłusznie zaakceptował organ odwoławczy. W szczególności Sąd wskazał, ze organ powinien przeprowadzić oględziny celem wyjaśnienia, czy w istocie po dokonanej przebudowie drogi wojewódzkiej, skarżący nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wskazano, w tym wyroku również (na co wielokrotnie powołuje się w skarżący w skardze), że nie była sporna okoliczność, że przed wybudowanej drogi wojewódzkiej nr [...] istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...], zaś wskutek wybudowania drogi skarżący tego zjazdu został pozbawiony.

W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy dostrzegło istotę sprawy i w tym zakresie dokonało prawidłowych ustaleń, a Sąd w całości podziela przestawioną tam argumentację. Należy bowiem podkreślić, że skarżący został niejako pozbawiony zjazdu do swojej działki nr [...], przy czym skarżący posiadał dostęp do drogi o nr [...], która w trakcie realizacji drogi wojewódzkiej nr [...] została w całości przeznaczona do przejęcia pod projektowaną drogę wojewódzką w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D.B. – S. wraz z obejściami miejscowości". (strona 2 decyzji akta organu II instancji). Inwestycja została zrealizowania na podstawie decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej (ZRiD) i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji). Należy jednak zauważyć, że bezsporne w sprawie jest to, że droga o nr [...] obręb [...] w D. B., na której skarżący miał zjazd do swojej działki było drogą wewnętrzną. Wynika to jednoznacznie z pisma Burmistrza D. B. z [...] października 2018 r., w którym wskazano, że droga o numerze [...] w D. B. nie była zaliczona do dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Droga była wewnętrzną, ogólnodostępną. Z tej drogi była możliwość bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...] (przed podziałem [...]) obręb [...] (k. 5 akt adm. organu I instancji). Poprzez wykonanie inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 1363), dalej specustawa drogowa droga wewnętrzna - stanowiąca własność gminny, została całkowicie przejęta pod drogę wojewódzką nr [...].

Mając powyższe na uwadze, aby w sposób prawidłowy ocenić zasadność żądania skarżącego budowy/przebudowy zjazdu należy odnieść to do charakteru dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podkreślić przy tym trzeba, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy, wskazujący, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. W przedmiotowej sprawie na tym etapie, nie wybudowano zjazdu na działkę skarżącego, co skutkowało zasadność stosowania art. 29 ust. 2 u.d.p.

Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie przy tym z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta odwoływała się do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określał, że dostęp do drogi publicznej to dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Należy w tym zakresie zaakcentować, że definicja zjazdu w takim brzmieniu obowiązywała na datę wydawania zaskarżonych decyzji, natomiast art. 4 pkt 8 zmieniony został przez art. 3 pkt 2 lit f ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) zmieniającą ustawę z dniem 21 września 2022 r. i aktualnie wskazuje, ze zjazd to część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowy, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalnie zmiana tej definicji nie ma bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowania, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję obowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, jednakże należy wskazać, że w obu tych definicjach zjazd jest traktowany jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, zaś zmiana dokonana w tej regulacji wprost wskazuje, że zjazd to część drogi publicznej. Ustawodawca zatem wprowadzając tą zmianę niewątpliwie dokonał uściślenia tej definicji.

W tym kontekście należało zatem przede wszystkim wyjaśnić, czy zjazd skarżącego z drogi o nr [...] na działkę nr [...] (przed podziałem [...]) był zjazdem w rozumieniu tej definicji, a co za tym idzie, czy jego roszczenie z art. 29 ust. 2 u.d.p. należało uznać, za zasadne, z powodu niewykonania tego zjazdu w trybie realizowania inwestycji drogowej ze specustawy drogowej.

Zdaniem Sądu, działka skarżącego o wskazanym numerze, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr [...] (skarżący przy tym nie kwestionował że zjazd posiadał z działki nr [...]). Kategorie dróg publicznych zostały określone w art. 2 ust. 1 u.d.p. tj. drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Taką właśnie drogą wewnętrzną była droga nr [...], z której skarżący posiadał zjazd na swoją nieruchomość o nr [...]. Wynika to z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pisma Burmistrza D. B. z [...] października 2018 r., w którym wskazano, że droga o numerze [...] w D. B. nie była zaliczona do dróg publicznych na podstawie w/w ustawy.

Wybudowana droga wojewódzka nr [...] na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w żaden sposób nie spowodowała utraty bezpośredniego dostępu przedmiotowej działki skarżącego do drogi publicznej, ponieważ formalnie skarżący nie posiadał zjazdu bezpośredniego na drogę publiczną, a posiadał faktyczny zjazd na drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu gminy D. B., ale nie drogę publiczną. Dojazdy do tej i innych działek usytuowanych po sąsiedzku odbywały się zatem w sposób nieuregulowany i nieformalny. Powyższe ustalenia skutkowały uznaniem przez organ II instancji, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest aby zjazd wybudowany został legalnie, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowy zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowy lub zgłoszenia budowy. W tym zakresie organ odwoławczy wezwał skarżącego w dniu [...] maja 2022 r. do przedstawienia dokumentów potwierdzających jego legalność. Skarżący w tym zakresie nie przedstawił żadnej decyzji, wskazując na cytowane już wcześniej pismo Burmistrza D. B. z dnia [...] października 2018 r. Zdaniem skarżącego to pismo potwierdzało legalność. Zdaniem organu odwoławczego jak i Sądu, to pismo natomiast potwierdzało jedynie istnienie faktycznego zjazdu do działki skarżącego z drogi wewnętrznej nr [...]. Pojęcie natomiast "zjazdu" w świetle wskazanych wyżej definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych należy odróżnić od szerszego pojęcia "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Zjazd" to zatem konkretny bezpośredni przypadek "dostępu do drogi publicznej", w odróżnieniu od dostępu pośredniego w formie drogi wewnętrznej bądź służebności gruntowej.

Przez użyte w art. 29 ust. 2 u.d.p. określenie "zjazd dotychczas istniejący" należy zatem rozumieć zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie. Zjazd z drogi wewnętrznej, niestanowiącej drogi publicznej nie wyczerpuje definicji zjazdu, a tym samym art. 29 ust. 2 u.d.p. nie może mieć zastosowanie.

W wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Kr 1308/20 wskazano, że "urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy zatem sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktyczne, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi - zjazd taki jest nielegalny. Trafnie też wskazano, iż wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny, "istniejący", a niedopuszczalna jest interpretacja, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu, niezależnie od legalności bądź nielegalności (CBOSA).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy słusznie podkreślił, że jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany wjazd i wyjazd (czyli zjazd istniejący jedynie faktycznie), niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., II SA/GI 426/17).

Ze słusznych ustaleń Kolegium wynikało, ze w rozpatrywanej sprawie nie istniał legalny zjazd na działkę skarżącego, a jedynie zjazd faktyczny i to na drogę wewnętrzną, a zatem nie drogę publiczną. Skarżący w tych okolicznościach nie mógł legitymować się decyzją w sprawie lokalizacji zjazdu wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. bowiem takie decyzje wydawane są jedynie w stosunku do lokalizacji zjazdów z dróg publicznych. Po wybudowaniu nowej drogi wojewódzkiej nr [...], która w całości przejęła drogę wewnętrzną nr [...] skarżący utracił posiadany zjazd faktyczny na swoją działkę. Wprawdzie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 sierpnia 2021 r. II SA/Bk 514/21 stwierdził, iż "nie była sporna okoliczność, ze przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr [...] istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...]" to jednak, zdaniem Sądu tym stwierdzeniem nie zostało przesądzone, że skarżący posiadał legalny zjazd (potwierdzono jedynie, że skarżący posiadał zjazd, ale nie ustalono jego charakteru), skoro w wytycznych nakazano przeprowadzić postępowanie dowodowe i dokonać jego oceny, nie tylko w zakresie tego czy skarżący posiada dostęp do drogi publicznej po zlikwidowaniu przedmiotowego zjazdu z działki nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ale nie dotyczy to ustaleń faktycznych. Jeśli zatem w obecnym postępowaniu dokonano dodatkowych ustaleń faktycznych, zarówno co do charakteru drogi z której skarżący posiadał zjazd, jak również posiadania tego dostępu przez inną drogę wewnętrzną, to zadaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Istotą sprawy jest bowiem to, iż przed realizacją drogi wojewódzkiej, połączenie działki skarżącego z drogą odnosiło się do drogi wewnętrznej nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Gminy D. B. (pismo dnia [...]10.2018 r., k.5 akt sprawy). Wynika z tego, ze przed realizacją drogi wojewódzkiej nr [...] nie istniała droga publiczna, z której prowadziłby zjazd do nieruchomości skarżącego. Legalne pojęcie "zjazdu" odnosi bowiem wyłącznie do dróg publicznych. W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że przed realizacją drogi wojewódzkiej istniało jedynie połączenie drogi wewnętrznej z nieruchomością skarżącego, co nie daje podstaw do uznania, że w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. spełniona została przesłanka dotychczas istniejącego zjazdu. Zarządca drogi nie miał zatem obowiązku ujęcia tego "zjazdu" w dokumentacji projektowej oraz budowy lub przebudowy zjazdu, który nie istniał jako zjazd z drogi publicznej w trakcie realizacji drogi w trybie specustawy drogowej. Natomiast skarżący mimo, że miał prawo dochodzić roszczenia także po zakończeniu tej inwestycji w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. (co jednoznacznie przesądził NSA w przedmiotowej sprawie), nie wykazał, że zjazd z jego działki był zjazdem w rozumieniu definicji "zjazdu" zawartego w tej ustawie, a to skutkowało wydaniem decyzji odmownej. W konsekwencji należy stwierdzić, że przed realizacją drogi wojewódzkiej istniało jedynie połączenie drogi wewnętrznej z nieruchomością skarżącego, co nie daje podstaw do uznania, że w świetle art. 29 ust. 2 u.d. p. spełniona została przesłanka dotychczas istniejącego zjazdu. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony na podstawie kompletnego materiału dowodowego, uwzględniając w tym zakresie wytyczne, zarówno NSA, jak WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 514/21. Organy wyciągnęły na tej podstawie prawidłowe wnioski, przy czym to dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławczego wyjaśniło istotę niniejszego sporu. Sąd nie znalazł błędów w ustaleniach faktycznych, a strona skarżąca również skutecznie nie podważyła ustaleń organów.

Ponadto należy podzielić pozostałe ustalenia organów obu instancji, że przedmiotowa działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr ew. [...], stanowiącą własność Gminy. Skarżący w tym zakresie powoływał się na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 8, 7, 76, 77§1, 80, 85 k.p.a. wskazując, iż nieprawidłowo ustalono stan faktyczny w sytuacji, kiedy droga wewnętrzna o nr [...] figuruje jedynie w ewidencji gruntów, a faktycznie użytkowana jest rolniczo, co potwierdza jego zdaniem pismo Burmistrza D. B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] (k. 4), a także dokumentacja zdjęciowa dołączona do skargi. W piśmie tym udzielając odpowiedzi skarżącemu w trybie informacji publicznej wskazano, że w ustawie o drogach publicznych określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Mając na uwadze tą definicję ustalono, że faktycznie droga na działce nr [...] w obrębie [...] w D. B. nie istnieje. Niemniej jednak organ w piśmie tym przytoczył definicję "drogi", która odnosi się do dróg publicznych. Natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, której definicja została zawarta w art. 8 ust. 1 u.d.p., który wskazuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Droga tej kategorii może zatem nie posiada żadnych urządzeń czy instalacji drogowych. Drogą wewnętrzną może być również droga polna. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Burmistrz zatem potwierdził, że na działce nie istnieje droga publiczna w świetle przedstawionej przez niego definicji, ale nie odniósł się do kwestii czy istnieje faktycznie droga wewnętrzna.

Konieczność ustalenia, czy skarżący posiada ze swojej nieruchomości dostęp do drogi, zostało zawarte w wytycznych Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Bk 514/21. W tym zakresie Sąd nakazał przeprowadzenie oględzin i w zależności od wyników postępowania dowodowego uzależnił wydanie zaskarżonej decyzji. W dniu [...] stycznia 2022 r. upoważnieni pracownicy PZDW, w obecności wnioskodawcy, przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości. W toku oględzin ustalono, ze działka nr [...] nie posiada zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] co nie oznacza jednak, ze nie posiada dostępu do drogi publicznej. Potwierdzono także, ze przy granicy przedmiotowej działki z drogą wojewódzką zlokalizowany jest rów przydrożny a działka graniczy ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Jednocześnie, na przeciwległym końcu działka ta graniczy z działką nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi własność gminy D. B. i jest użytkiem gruntowym ("dr"). W miejscu tym teren przylegający do działki [...] nosi ślady użytkowania jako dojazd do okolicznych pól i ruchu lokalnego. Ustalono jednocześnie, ze ślad drogi znajduje się na działkach prywatnych i jest w rzeczywistości przesunięty względem działki drogowej, której części są w rzeczywistości użytkowane rolniczo przez okolicznych rolników (dotyczy to nie tylko wnioskodawcy) (k. 129 akt organu I instancji). Powyższe wskazuje, że droga wewnętrzna, choć przesunięta w stosunku do danych z ewidencji gruntów oraz częściowo zaorana i użytkowana rolniczo, funkcjonuje jednak w terenie. Jest przesunięta i faktycznie znajduje się na działach prywatnych, ale nosi ślady użytkowania jako dojazd do okolicznych pól i ruchu lokalnego. Dopuszczalne było i jest korzystanie z tej działki na zasadzie przechodu i przejazdu (teren rolny). Jak wskazano na rozprawie, skarżący przedmiotową nieruchomość dzierżawi, co świadczy o tym, że dostęp do tej nieruchomości posiada.

Podkreślić zatem należy, że ewentualne uregulowanie faktycznego korzystania z przedmiotowej drogi wewnętrznej nr [...] poprzez doprowadzenie terenu do zgodnego ze stanem prawnym należy do jej właściciela tj. Gminy D. B., co wynika wprost z regulacji art. 8 ust. 2 u.d.p., który wskazuje, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela. Przepis ten nie był w sprawie niniejszej stosowany, a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia. W tym zakresie skarżący powinien się zwrócić do zarządy tego terenu czy też właściciela – gminy celem uregulowania tej sytuacji do stanu zgodnie z ewidencją. Zły stan drogi wewnętrznej, czy też jej przesunięcie w terenie nie można jednak oznaczać, że skarżący nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem posiada dostęp przez drogę wewnętrzną nr [...], podobnie jak poprzednio przez drogę wewnętrzną nr [...].

Ponadto, jak słusznie wskazał organ I instancji, zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 – akt obecnie już od 21 września 2022 r. uchylony, ale obowiązujący w dacie wydania decyzji), obsługa terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Natomiast w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia, na drodze klasy G, do której należy droga wojewódzka nr [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto zasadnie zauważył organ odwoławczy, że nieruchomość skarżącego o nr geod. [...] przylega do pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w obszarze skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...], a na skrzyżowaniu tym, na drodze wojewódzkiej, przewidziano zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo. Zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd i wjazd na drogę nie mogę być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Oznacza to, że zjazdu nie należało lokalizować w miejscu poprzedniego zjazdu z drogi wewnętrznej ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnośnie zasady równego traktowania stron postępowania, w kontekście wybudowania zjazdu do nieruchomości położonej w sąsiedztwie (działka nr [...]) Sąd podjął próbę przeanalizowania dokumentacji z tym związanej, żądając akt postępowania, niemniej jednak akta te dotarły do Sądu w mocno ograniczonym zakresie, z uwagi na przekazanie ich do Sądu Okręgowego w B. (k. 45). Nie można było zatem zweryfikować twierdzeń strony skarżącej ponoszonych w tym zakresie. Niemniej jednak należy podkreślić, że decyzje w zakresie lokalizacji zjazdu są decyzjami uznaniowymi i to zarządca drogi w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy podejmuje decyzję. Ani organy, ani Sąd w sytuacji nie podania takiego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, nie mają de facto możliwości zweryfikowania zasadności takiej decyzji, zaś odniesienie jej do innego stanu faktycznego (tak jak w sprawie niniejszej) nie może być oceniane w oderwaniu od przepisów które mają zastosowania w konkretnej sprawie. Zarządca drogi wojewódzkiej mając na względzie fakt, iż działka [...] nie posiadała innego dostępu do drogi publicznej, gdyż przejazd z innej strony uniemożliwiały warunki terenowe (teren podmokły, nieużytek), a budowa zjazdu nie stwarzała takiego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak w przypadku działki skarżącego (na szerokości tej działki nie występowało skrzyżowanie ani dodatkowy pas ruchu) uznał możliwość wykonania takiego zjazdu. Natomiast skarżący posiada ten dostęp z innej drogi wewnętrznej, a zatem Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Subiektywne odczucia skarżącego w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego.

W zakresie braku zawiadomienia pełnomocnika skarżącego Sąd podzielił ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych niniejszego postępowania nie ma pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi Z.P., w związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że organ w tym zakresie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Jeśli bowiem nawet pełnomocnik ten występował w postępowaniu sądowo administracyjnym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 514/21, to dotyczyło to poprzedniej decyzji organów, a nie decyzji które zostały wydane i zaskarżone w niniejszym postępowaniu. Potwierdza to również reprezentowanie skarżącego przed sądem w sprawie niniejszej przez innego pełnomocnika, a nie pełnomocnika wskazanego w skardze.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z tego względu racje słuszności, czy sprawiedliwości społecznej, nie mogą być brane pod uwagę.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony na podstawie kompletnego materiału dowodowego, a organy wyciągnęły na tej podstawie prawidłowe wnioski.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.,), skargę oddalił.