Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 515/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 48, art. 49b, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 203 pkt 1, art.2015 paar. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1211/14 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 5500 zł (pięć tysięcy pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1211/14 oddalił skargę M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nałożył na M. C. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie prawidłowości budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gm. Ż. Dając wiarę zeznaniom A. N. organ stwierdził, że omawianą budowę zrealizowano w latach 2000-2001. Ponadto organ ustalił, że Starosta K. nie udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a w okresie od 1990 r. do 2003 r. nie zgłoszono zakończenia budowy takiego obiektu. W związku z powyższym organ uznał, że wymieniony obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu [...] lutego 2014 r. inwestor złożył komplet wymaganych dokumentów, co umożliwiło organowi ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości wskazanej w postanowieniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. C. zarzucając błędne ustalenie przez organ okresu realizacji przedmiotowej inwestycji, jedynie w oparciu o zaznania skonfliktowanego z inwestorem sąsiada. Wnosząca zażalenie wskazała, że z kopii mapy zasadniczej nieaktualizowanej wynika, że sporny obiekt istniał już w 1990 r., a w 2001 r. podlegał tylko remontowi, a zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) obowiązującą w dacie powstania samowoli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do chwili wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W tej mierze organ podniósł, że zdjęcie lotnicze z dnia [...] września 1991 r. przekazane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, mające status dokumentu urzędowego, jednoznacznie wskazuje na brak omawianego budynku. Dokument ten, jak wskazał organ, potwierdza więc zeznania A. N., zaprzeczając wyjaśnieniom inwestora. A zatem organ odwoławczy stwierdził, że skoro realizacja spornego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, to niezbędne było wdrożenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., co też słusznie uczynił organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. C., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżąca podniosła, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a w szczególności zdjęcie uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie wystarcza do jednoznacznego stwierdzenia, że omawiana samowola budowlana nie powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd za bezsporne w sprawie uznał okoliczności wynikające z przeprowadzonej w dniu [...] marca 2011 r. kontroli. W jej trakcie ustalono, że na działce nr [...], w miejscowości P., gm. Ż., został wybudowany budynek gospodarczy, konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym, drewnianym, krytym papą (k. 5 akt adm. organu pierwszej instancji). Budynek ten był całkowicie wykończony, w dobrym stanie technicznym. Jego wymiary wynosiły: 5,20 m x 6,05 m. Jednocześnie, jak zauważył Sąd, z protokołu tej kontroli wynika, że M. C. nie przedłożyła żadnych dokumentów związanych z budową omawianego obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu kluczowe wątpliwości w sprawie dotyczyły natomiast kwestii, czy postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane czy na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak zauważył Sąd skarżąca w toku postępowania podnosiła, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany jeszcze pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że zastosowanie w rozważanej sprawie powinny znaleźć przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Sąd analizując zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że z uwagi na różnice w zeznaniach świadków, oświadczeniach skarżącej i uczestnika postępowania A. N. co do daty powstania przedmiotowego obiektu, należało odwołać się do obiektywnych źródeł dowodowych, takich jak zdjęcia lotnicze i dokumenty geodezyjne. Zdaniem Sądu z pomiarów sytuacyjnych wykonanych przez geodetę w dniu [...] grudnia 1988 r. i [...] czerwca 1990 r. wynika jednoznacznie, że omawiany obiekt budowlany nie istniał w tym czasie na rozważanej działce (k. 130-131 akt adm. organu pierwszej instancji). Informacje te potwierdza dodatkowo zdjęcie lotnicze z dnia [...] września 1991 r., udostępnione z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na którym również brak jest przedmiotowego budynku gospodarczego (k. 156 akt adm. organu pierwszej instancji). Obiekt ten został uwidoczniony dopiero na mapie wykonanej w ramach pomiaru uzupełniającego w październiku 2002 r. (k. 129 akt adm. organu pierwszej instancji). Tak więc w ocenie Sądu skoro skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność, że sporny budynek gospodarczy powstał po dniu wykonania wymienionego powyżej zdjęcia lotniczego, a przed dniem 1 stycznia 1995 r., to tym samym, uwzględniając powyższą dokumentację oraz zeznania A. N., słusznie organy uznały, że budynek gospodarczy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mógł powstać jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog wyjątków od tej zasady został sformułowany w art. 29-31 Prawa budowlanego z 1994 r. Uwzględniając więc charakter omawianego obiektu budowlanego, Sąd zauważył, że według art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każe 500 m2 powierzchni działki. Sąd wskazał, że z powołanego wyżej protokołu kontroli z dnia [...] marca 2011 r. wynika, iż sporny budynek gospodarczy ma wymiar 5,20 m x 6,05 m, a zatem jego powierzchnia wynosi 31,46 m2. Tym samym niemożliwe było skorzystanie z przedstawionego wyłączenia, a inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę.

Brak takiej decyzji administracyjnej oznaczał zdaniem Sądu konieczność wszczęcia odpowiedniego postępowania naprawczego w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, co też trafnie uczyniły organy administracji publicznej. Przy czym Sąd zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż dokumentacja przedłożona przez skarżącą spełniała wszystkie wymogi wskazane w powyższych przepisach, co nie było kwestionowane ani przez organy ani przez skarżącą, tak więc organy słusznie przystąpiły do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powołując się natomiast na art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd uznał, że wysokość tej opłaty została wyliczona poprawnie. Z kolei uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi w świetle art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. warunek uzyskania pozytywnej dla skarżącej decyzji o legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcia są prawidłowe i odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała w sposób przekonujący i prawidłowy, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było licznymi wadami, które uniemożliwiły ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającym na nie odniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zgłoszonego w ppkt. 2 pkt I skargi na postanowienie organu;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48, art. 49 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. poprzez wadliwą ich wykładnię, której skutkiem było uznanie, że wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. było zasadne, mimo że nastąpiło na podstawie okoliczności nie mających oparcia w przepisach prawa oraz przyjęciu, że konstrukcja budowlana jest samowolą budowlaną, podczas gdy zebrany materiał dowodowy o tym nie przekonuje;

- art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., które było skutkiem błędnego przyjęcia, że budowa obiektu nie została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął fakt, że organy obu instancji nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy, a także Sąd umniejszając znaczenie innych dowodów, za obiektywne źródła dowodowe uznali tylko zdjęcia lotnicze z dnia [...] września 1991 r. udostępnione z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz pomiary sytuacyjne wykonane przez geodetę. Skarżąca podniosła, że zdjęcia lotnicze wykonywane są z dużych wysokości, co mogło spowodować, że tak mały obiekt jak sporny budynek gospodarczy nie był na nich widoczny. Ponadto jakość zdjęć nie gwarantuje ich wyrazistości i dokładności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przyjmując, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m. in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na działce nr [...] w miejscowości P., gm. Ż. został wzniesiony budynek gospodarczy, konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym, drewnianym, krytym papą. Budynek jest całkowicie wykończony, w dobrym stanie technicznym i ma wymiary 5,20 m x 6,05 m, a zatem jego powierzchnia wynosi 31,46 m2. Jednak z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów związanych z budową omawianego obiektu budowlanego, jak też dokumentów takich nie pozyskał organ w ramach prowadzonego postępowania, uznano, że sporny budynek został wzniesiony samowolnie.

Prowadząc natomiast postępowanie w sprawie prawidłowości budowy wskazanego powyżej budynku gospodarczego organy przyjęły, że został on wybudowany w latach 2000-2001. Wniosek taki organy wysnuły po analizie dokumentów dotyczących podziału działki nr [...] służących za podstawę wpisu do księgi wieczystej oraz po analizie udostępnionych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej kopii dokumentów (map). Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, że sporny budynek gospodarczy nie mógł zostać wybudowany przed 1990 r., gdyż w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego właśnie w 1990 r., na działki nr [...] i [...], działka ta nie była zabudowana. Ponadto organ zauważył, że przedmiotowy obiekt budowlany po raz pierwszy został naniesiony na mapę w 2002 r. Dodatkowo organ podkreślił, że ze zdjęcia przekazanego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego dokument urzędowy, wykonanego w dniu [...] września 1991 r. wynika, że w tej dacie przedmiotowy budynek nie istniał. Organ nie dał zatem wiary twierdzeniom skarżącej, że sporny obiekt został wybudowany w 1990 r., ani zeznaniom świadków, że budynek ten powstał pod koniec lat 70-XX wieku czy też na początku lat 80-tych XX wieku. W tej sytuacji za wiarygodne organ uznał zeznania uczestnika postępowania A. N., że przedmiotowy budynek wybudowano w latach 2000-2001. W związku z powyższym organy przyjęły, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.

Przedstawione powyżej stanowisko organu podtrzymał również Sąd pierwszej instancji, wskazując dodatkowo, że z pomiarów sytuacyjnych wykonanych przez geodetę w dniu [...] grudnia 1989 r. i [...] czerwca 1990 r. wynika, że omawiany obiekt budowlany nie istniał w tym czasie na rozważanej działce. Ponadto Sąd uznał, że skoro skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność, że sporny budynek powstał po wykonaniu zdjęcia lotniczego, a przed 1 stycznia 1995 r. to w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do przedstawionej argumentacji organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji wskazać należy, że istniejących w sprawie wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Stwierdzenie organu, że na zdjęciu lotniczym z dnia [...] września 1991 r. (k. 156 akt adm.) nie ma przedmiotowego budynku gospodarczego, a został on uwidoczniony i naniesiony na mapę dopiero w 2002 r., nie wyklucza sytuacji, że budynek ten mógł zostać wybudowany w latach 1991 – 1994, tj. przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto zauważyć należy, że czasookresu wybudowania spornego obiektu nie można bez uzasadnionych wątpliwości wywodzić ze znajdującego się w aktach zdjęcia lotniczego z dnia [...] września 1991 r., gdyż zdjęcie to wykonane z dużej wysokości jest niewyraźne i słabej jakości. Przy czym miejsce ewentualnego posadowienia budynku jest również słabo widoczne (zamglenie, zaczernienie w miejscu jego posadowienia), co nie wyklucza możliwości, że w dacie wykonania tego zdjęcia budynek ten mógł już istnieć zważywszy, że jest to niewielki budynek, o płaskim dachu krytym papą. Dodatkowo podnieść należy, że ocena dowodu ze zdjęcia została dokonana w sposób nierzetelny. Organy wskazując bowiem miejsce ewentualnego umiejscowienia budynku dokonały jego naniesienia na kopię zdjęcia lotniczego w sposób nieprawidłowy (k. 24 akt adm.). Naniesione miejsce usytuowania budynku jest błędne, co wynika jednoznacznie z porównania mapek geodezyjnych załączonych do akt sprawy i uwidocznionej na nich zabudowy (k. 26 akt adm. [...] oraz k. 127 akt adm. [...]). Zebrany w aktach materiał dowodowy nie daje zatem podstaw do bezspornego przyjęcia, że sporny budynek został wybudowany po dniu 1 stycznia 1995 r., a tym samym że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie powinny stanowić przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.

Dodatkowo podkreślić również należy, że organy przyjmując, iż sporny budynek powstał pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., nie wyjaśniły w sposób przekonujący przesłanek zastosowania w sprawie art. 48 tej ustawy, co powoduje że uzasadniony jest także zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w kontekście prawidłowości zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. i wybranego trybu legalizacji obiektu. Pomijając bowiem wyjątki określone w art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. organy stwierdziły, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Analizując jednak przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. dotyczące zwolnienia budowy wskazanych w tym przepisie obiektów od uzyskania pozwolenia na budowę, w kontekście wyjaśnień organów nie można stwierdzić którego warunku nie spełnił inwestor realizując sporny obiekt. Organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 31,5 m2, nie spełnia warunku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, gdyż wybudowany został na działce, na której nie występuje zabudowa zagrodowa. Organ przyjął, że na działce nr [...] znajduje się jedynie budynek mieszkalny oraz objęty postępowaniem budynek gospodarczy, brak jest natomiast jakichkolwiek zabudowań związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przy czym organ nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 23 akt adm.), że budynek gospodarczy zrealizowano jako zaplecze funkcjonującego ówcześnie gospodarstwa rolnego. Do wyjaśnień skarżącej, a także do stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie braku możliwości skorzystania z wyłączenia z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. nie odniósł się w ogóle organ odwoławczy, przyjmując bez analizy wcześniejszych przepisów, że sporny obiekt z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m2 nie spełnia warunku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Jeżeli nawet przyjąć tak jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, że budynek gospodarczy został wybudowany po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1995 r. (co nie zostało jednak jednoznacznie udowodnione), to budowa budynku gospodarczego nastąpiła po wybudowaniu budynku mieszkalnego (kwestia ta wymagałaby jednak dodatkowych ustaleń z uwagi na brak jednoznacznych dowodów dotyczących budowy budynku mieszkalnego w aktach sprawy). Wprawdzie ustawa – Prawo budowlane z 1994 r. nie zawiera ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zdefiniowane zostało w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Nawet zatem w przypadku ustalenia po ponownym rozpoznaniu sprawy, że sporny budynek gospodarczy wybudowano po 1 stycznia 1995 r., organy powinny dodatkowo wyjaśnić, czy przedmiotowy budynek gospodarczy nie stanowił uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Analiza wskazanych przepisów w powiązaniu z powierzchnią zabudowy spornego obiektu może bowiem doprowadzić do konkluzji, że przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w chwili jego budowy. Z kolei zaliczenie spornego obiektu do kategorii obiektów z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, powoduje, że na budowę takiego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie budowy właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.). Wyjaśnienie przedstawionych powyżej okoliczności jest więc istotne i kluczowe dla sprawy w kontekście zastosowania prawidłowego trybu legalizacji spornego obiektu, po wcześniejszym ustaleniu czasookresu jego budowy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności wadliwej wykładni art. 48, art. 49 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są przedwczesne skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z ustaleniem tego, kiedy zakończono budowę budynku gospodarczego. Od tego ustalenia zależy, jak wskazano powyżej, możliwość zastosowania ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto ze skargi kasacyjnej wynika, że podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego w istocie służą kwestionowaniu ustaleń faktycznych, już skutecznie podważonych zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił zgodność z prawem zaskarżonych postanowień, bowiem istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały przez organy administracji obu instancji ustalone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienia organów obu instancji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje, uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, czyli postanowienie, którego przedmiotem była należność pieniężna.