Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 998/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, ust. 7, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II określa , że opisana w pkt I uchwała nie może być wykonana .


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r.

W dniu 6 lutego 2007r. Przewodniczący Klubu Radnych "A" zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu. Do wniosku został dołączony proponowany porządek obrad sesji, projekty uchwał o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu i o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu oraz dwie listy radnych: pierwsza z podpisami osób popierających wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji i druga z podpisami osób popierających wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Powiatu.

Pismem z dnia 14 lutego 2007r. Klub Radnych "A" zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o podjęcie czynności administracyjnych w stosunku do Przewodniczącego Rady Powiatu. Wniosek swój radni uzasadnili naruszeniem przez Przewodniczącego art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz § [...] Statutu Powiatu, które zobowiązują Przewodniczącego Rady do zwołania sesji rady powiatu w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie przez co najmniej - ustawowego składu rady.

W związku z pismem Klubu Radnych "A", Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu J. S. o wyjaśnienie powodów jej postępowania w tym przedmiocie i o wskazanie przyczyn nie zwołania sesji w zakreślonym przez ustawę terminie. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na wniosek zarządu lub co najmniej - ustawowego składu rady powiatu na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Jest to obowiązek przewodniczącego i w przypadku, gdy wniosek spełnia wymogi ustawowe przewodniczący rady nie może nie podjąć czynności nakazanych ustawą. Podobny zapis zawiera Statut Powiatu.

W piśmie z dnia 26 lutego 2007r. Przewodnicząca Rady Powiatu stwierdziła, że inicjatywa zwoływania sesji przysługuje wprawdzie klubowi radnych, ale wniosek taki nie jest dla przewodniczącego wiążący. Jak wynika z treści obowiązujących przepisów prawa winien on jednak rozważyć z punktu widzenia interesów powiatu czy wniosek taki jest uzasadniony. Nadto Statut Powiatu reguluje szczegółowo tryb zwoływania sesji, w tym w trybie nadzwyczajnym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy wniosku złożonego w Biurze Rady Powiatu przez Klub Radnych "A", nie daje on podstawy do zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym. Wniosek został złożony bez uzasadnienia, podobnie jak dołączone do niego projekty uchwał. Jednocześnie przedmiot wnioskowanych uchwał, stosując do jego analizy kryterium jakim winno być nadrzędnym dla działania Rady dobro powiatu, nie uzasadnia zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym oraz ignorowania przepisów prawa tj. uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu pracy Rady Powiatu na rok 2007. W tej sytuacji, zdaniem Przewodniczącej Rady, nie uwzględnienie wniosku w/w klubu oraz niezachowanie wymienionego w treści przepisów ustawy o samorządzie powiatowym terminu, który ma charakter instrukcyjny oraz nie powoduje żadnych skutków prawnych, tym bardziej, iż nie zawiera żadnych sankcji, jest działaniem na podstawie i w granicach prawa. Poinformowała również, że zamierza zwołać sesję Rady Powiatu na dzień 22 marca 2007r.

Odnosząc się do pisma Przewodniczącej Rady Powiatu z dnia 26 lutego 2007r. Wojewoda w piśmie z dnia 1 marca 2007r., stwierdził, że wobec zaistniałej sytuacji, w szczególności niewykonania ciążącego na J. S. jako Przewodniczącej Rady Powiatu obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, usprawiedliwionym i celowym jest odwołanie się do zasad określonych w Konstytucji RP. W szczególności w świetle dyspozycji normy prawnej z art. 2 ustawy zasadniczej stanowiącej, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz normy art. 7 Konstytucji statuującej zasadę, iż "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" należy, w ocenie organu nadzoru, za dopuszczalne uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. W związku z tym, organ nadzoru nie będzie miał z tego powodu zastrzeżeń do trybu podjęcia ewentualnych uchwał na rzeczonej sesji, pod warunkiem, że normatywne wymogi zwołania sesji zostaną spełnione, że będzie odpowiednie quorum, że zachowane zostaną przepisane prawem procedury oraz, że nie zostaną złamane normy prawa ustrojowego i materialnego. W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym "Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". Analogiczna regulacja zawarta jest również w § [...] ust. 3 obowiązującego Statutu Powiatu.

W dniu 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. zwołał [...] nadzwyczajną sesję Rady Powiatu na dzień [...].

W dniu [...] odbyła się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Obradom przewodniczył Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. Podczas sesji przyjęta został uchwała Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Nowym Przewodniczącym Rady został R. R..

Pismem z dnia 19 marca 2007r. Klub Radnych "B" zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu radni wskazali, iż pismem z dnia 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu - K. K., poinformował radnych, iż w dniu [...] odbędzie się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Działaniem tym, zdaniem radnych, Wiceprzewodniczący w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym zgodnie, z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. Z posiadanych przez radnych informacji wynika, że Przewodnicząca Rady Powiatu J. S. pracowała normalnie w okresie poprzedzającym zwołanie sesji. Zdaniem Klubu Radnych "B", nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem Przewodnicząca Rady Powiatu nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. W polskim prawie samorządowym brak jest przepisu prawa, który dawałby uprawnienie innemu organowi do zwołania sesji rady powiatu lub upoważnieniu wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego bez jego wyraźnych dyspozycji. Art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada wyłącznie na przewodniczącego rady obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnych. Oznacza to, zdaniem radnych, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu. Ponadto [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tym czasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu. Członkowie Klubu Radnych "B" podnieśli, że skoro uchwała Nr [...] o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną z naruszeniem trybu i terminów określonych w Statucie Powiatu, to należy wnioskować, że w tej dacie uchwała została podjęta przez organ nieuprawniony. Zdaniem radnych również uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przewodniczącym został wybrany R. R., który od dnia [...] 2006r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

Wojewoda wezwał Radę Powiatu do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w/w piśmie Klubu Radnych "B".

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2007r. Przewodniczący Rady Powiatu R. R. wyjaśnił, że zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu na dzień [...] przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K., nastąpiło w oparciu o wydaną przez Wojewodę opinię z dnia 1 marca 2007r., w której organ nadzoru stwierdził, że wobec zaistniałej sytuacji, w szczególności niewykonania przez Przewodniczącą Rady Powiatu obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, za dopuszczalne należy uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Odnosząc się natomiast do zarzutów stawianych przez w/w grupę radnych, że sesja nadzwyczajna została zwołana z naruszeniem procedury i trybu, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że wszyscy radni powiatu, łącznie z radnymi z Klubu Radnych "B", mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień [...] Wiceprzewodniczący K. K. zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu. Świadczy o tym między innymi fakt, iż dniu 6 marca 2007r. w godzinach dopołudniowych, Przewodniczący Klubu Radnych "B" L. W. skontaktował się telefonicznie z Biurem Rady, chcąc się upewnić czy [...] odbędzie się nadzwyczajna sesja Rady Powiatu i kto ją zwołał, po czym w obecności R. R. i Sekretarza Powiatu został przez Pracowników Biura Rady rzetelnie poinformowany w tej sprawie. Ponadto pomimo dodatkowego poinformowania o terminie zwołanej sesji wszystkich radnych powiatowych - osobiście lub telefonicznie, radni wymienieni w piśmie radnego L. W. unikali odebrania materiałów sesyjnych. Jednocześnie Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w/w zachowanie części radnych z opozycji stanowiło celowe działanie zmierzające do niedopuszczenia do zwołania sesji i tym samym odwołania radnej J. S. z funkcji Przewodniczącej Rady. Taka ocena wynika z faktu, iż mimo wiedzy o terminie zwołania sesji niektórzy radni prócz nieodebrania materiałów na sesję, próbowali również wpłynąć na innych radnych, by nie wzięli oni udziału w planowanej sesji. Przewodniczący Rady Powiatu równocześnie zauważył, że pomimo takiego stanowiska Klubu Radnych "B" dwójka radnych z tego klubu uczestniczyła w obradach zwołanej przez Wiceprzewodniczącego K. K. sesji. Odnosząc się do zarzutu, że sesja odbyta w dniu [...] zwołana została z naruszeniem §[...] Statutu Powiatu, który przewiduje obowiązek zawiadomienia wszystkich radnych o sesji co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad, Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że w/w termin jest właściwy dla sesji zwoływanych w trybie zwyczajnym i nie może być zachowany w sytuacji gdy ustawodawca w przypadku sesji nadzwyczajnej nałożył na Przewodniczącego Rady "obowiązek zwołania sesji w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Odnosząc się do kwestionowanych przez Przewodniczącego Klubu Radnych "B" uchwał o odwołaniu Przewodniczącej Rady Powiatu i wyborze nowego Przewodniczącego, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że mając świadomość zapisu w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tuż po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego Rady Powiatu, złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkostwa w Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, o czym zresztą poinformowałem publicznie na tej sesji. Stosowne zmiany w składzie Komisji Rewizyjnej nastąpiły uchwałą Rady Powiatu z dnia [...]. W okresie od [...] do [...] R. R. nie uczestniczył w pracach Komisji Rewizyjnej. Mając powyższe na względzie Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że zarzuty stawiane w piśmie Przewodniczącego Klubu Radnych "B" są bezpodstawne.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., zaadresowanym do Przewodniczącego Klubu Radnych "B" L. W., Wojewoda stwierdził, że po zbadaniu materiału dotyczącego przedmiotowych spraw nie znalazł podstaw do podjęcia działań nadzorczych. Odnosząc się do zarzutu, że sesja w dniu [...] została zwołana przez osobę nieuprawnioną organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 marca 2007r. Jak wynika z tego pisma, organ nadzoru za dopuszczalne uznał zwołanie sesji nadzwyczajnej przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu z uwagi na to, że Przewodnicząca Rady nie wykonała, tego obowiązku ciążącego na niej z mocy dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Odnosząc się z kolei do kwestii, iż nie wszyscy radni otrzymali zawiadomienia o sesji w dniu [...], a ponadto, że została zwołana bez zachowania wymogów statutowych, ponieważ zwołano ją w dniu 6 marca 2007r., a o sesji powinno się zawiadomić co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad, organ nadzoru także w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia prawa. W szczególności, zgodnie z pisemnymi wyjaśnieniami udzielonymi w tej sprawie przez Przewodniczącego Rady Powiatu - R. R., sesja w dniu [...] zwołana została przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, wszyscy radni Powiatu mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień [...] Wiceprzewodniczący zwołał sesję nadzwyczajną; począwszy od 6 lutego 2007r. kiedy został złożony wniosek Klubu Radnych "A" o zwołanie sesji przez Przewodniczącą, w trybie art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, jak wynika z informacji udzielonej przez Przewodniczącego Rady Powiatu - R. R., o sesji poinformowano dodatkowo - osobiście lub telefonicznie. Na okoliczność spełnienia wymogu zawiadomienia przesłano pismo z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwołania [...] nadzwyczajnej sesji Rady na dzień [...] wraz z przedstawionym w piśmie porządkiem obrad. Organ nadzoru wskazał również, że przedmiotowa sesja została zwołana w trybie nadzwyczajnym, dlatego w tym przypadku nie mają wprost zastosowania regulacje statutowe dotyczące zawiadomień o zwoływaniu sesji zwyczajnych. Mając z kolei na uwadze zarzut, iż w chwili wyboru na Przewodniczącego radny R. R. pełnił funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, organ nadzoru zauważył, iż z protokołu sesji odbytej w dniu [...] wynika, że nowo wybrany Przewodniczący na tej sesji złożył rezygnację z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Informacja w tym zakresie została potwierdzona przez Przewodniczącego w piśmie wyjaśniającym, mianowicie, że po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkowstwa w Komisji Rewizyjnej. Sprawa ta została usankcjonowana uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] dotyczącej powołania Komisji Rewizyjnej, wyboru Przewodniczącego Komisji i pozostałych członków Komisji. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do kwestionowania uchwał Rady Powiatu z dnia [...].

W piśmie z dnia 4 czerwca 2007r. skierowanym do J. S., Wojewoda powtórzył te same argumenty co w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., zaadresowanym do Przewodniczącego Klubu Radnych "B".

W dniu 18 września 2007r. J. S. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa uchwałami z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu wezwania J. S. podniosła, że zwołując sesję Rady Powiatu na dzień [...] Wiceprzewodniczący K. K. w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym bowiem rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie i nie wyznaczyła K. K. do wykonywania jej zadań. Oznacza to, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu. Ponadto J. S. podniosła zarzut, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tymczasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu. Zdaniem J. S. wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

W dniu [...] Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu, w których odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 5 października 2007r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu - K. K., poinformował radnych, iż w dniu [...] odbędzie się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Działaniem tym, zdaniem skarżącej, Wiceprzewodniczący w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie. Zdaniem skarżącej, nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. W polskim prawie samorządowym brak jest przepisu prawa, który dawałby uprawnienie innemu organowi do zwołania sesji rady powiatu lub upoważnienie wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego bez jego wyraźnych dyspozycji. Art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada wyłącznie na przewodniczącego rady obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnych. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu.

Ponadto [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tym czasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu.

J. S. podniosła, że skoro uchwała Nr [...] o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną z naruszeniem trybu i terminów określonych w Statucie Powiatu, to należy wnioskować, że w tej dacie uchwała została podjęta przez organ nieuprawniony.

Zdaniem skarżącej również uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przewodniczącym został wybrany R. R., który od dnia [...] 2006r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

Pismem z dnia 19 listopada 2007r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował J. S. o nieuwzględnieniu przez Radę Powiatu jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył te same argumenty co w piśmie do Wojewody z dnia 6 kwietnia 2007r. Wskazał ponadto, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w dniu 6 listopada 2007r. wpłynęło do Rady Powiatu pismo WSA w Krakowie zawierające skargę J. S. Rada Powiatu w dniu 15 listopada 2007r. po rozpatrzeniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwałach z dnia [...] i postanowiła jej nie uwzględniać jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, a więc do zaskarżenia uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego rady powiatu. Odpowiadając na to wezwanie Sądu skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu doszło do naruszenia artykułu 14 i 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. kompetencji, które posiadała jako Przewodnicząca Rady Powiatu, tj. takich jak uprawnienia do zwoływania posiedzeń plenarnych Rady Powiatu i ich prowadzenia.

Ustawodawca zapisał takie rozwiązanie poprzez zagwarantowanie takich uprawnień oraz kompetencji określonych w artykule 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy Rady i prowadzenie obrad Rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań Wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności Przewodniczącego i nie wyznaczenia Wiceprzewodniczącego zadania wykonuje Wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem."

W dniu [...] tj. w dacie zwołania przez Wiceprzewodniczącego K. K. sesji Rady Powiatu, skarżąca była obecna i pełniła powierzoną jej funkcję oraz nie wyznaczyła innej osoby, a w szczególności Wiceprzewodniczącego K. K. do pełnienia jej zadań. Tak wiec podejmując działanie polegająca na zwołaniu sesji w trybie nadzwyczajnym Rady Powiatu organ tj. Rada Powiatu obradując na Sesji plenarnej pomimo braku zwołania przez osobę do tego upoważnioną i uprawnioną naruszył interes prawny skarżącej tj. organizowanie prac Rady Powiatu oraz prowadzenie obrad. Nawet w przypadku zwołania pierwszej sesji nowowybranej Rady Powiatu ustawodawca w sposób precyzyjny określił tryb jej zwołania oraz osobę uprawnioną do zwołania sesji Rady Powiatu. Powyższe działania jakie miały miejsce w dniu [...] nie odpowiadają żadnej z tych zasad prawnych jakie określone są w art. 14 i 15 ustawy o samorządzie powiatowym, których to realizacja tworzy interes prawny Przewodniczącego Rady Powiatu jako jedynej osoby uprawnionej do zapisanych tam czynności.

W temacie terminu zwołania sesji Rady Powiatu skarżąca prowadziła korespondencję z Wojewodą jako organem nadzoru i nie uchylała się od zwołania sesji w żądanym trybie. Zakreśliła termin zwołania posiedzenia plenarnego Rady Powiatu na dzień 23 marzec 2007r. Tak więc podjęte działania tym bardziej w sposób rażący naruszają obowiązujące prawo w szczególności interes prawny skarżącej.

Na rozprawie w dniu 28 października 2008r. pełnomocnik Rady Powiatu zakwestionował legitymację skargową J. S. do wniesienia niniejszej skargi. W razie zaś nieuwzględnienia tego zarzutu przez Sąd, podtrzymał merytoryczne argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Wstępnie badając przedmiotową skargę Sąd ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem wymogi jej wniesienia do sądu. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), które przewidują, że taką skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniony też został wymóg formalny wniesienia skargi, jej wniesienie poprzedzono bowiem bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia (pismo skarżącej z dnia 17 września 2007r., por. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi ustalony w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07). Niniejsza skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem zasadę, że sesje rady powiatu zwołuje przewodniczący rady powiatu.

Od tej zasady w ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano wyjątki. I tak pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju, a po upływie tego terminu sesję zwołuje komisarz wyborczy. Z kolei w przypadku wyborów przedterminowych pierwszą sesję zwołuje osoba, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji organów jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący, i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Dla obowiązkowego rozciągnięcia zadań i kompetencji przewodniczącego na wiceprzewodniczącego nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny (fizyczna nieobecność wskutek choroby), czy też subiektywny (fizyczna nieobecność wskutek niedyspozycji zawinionej przez przewodniczącego), konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań i kompetencji przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności (P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego.

Powyższa regulacja ustawowa kreuje zatem wyraźną i jednoznaczną zasadę, że poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, sesje rady powiatu może zwołać tylko i wyłącznie przewodniczący rady powiatu. Jak wynika z akt żadna sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W okresie poprzedzającym zwołanie sesji J. S. była obecna w pracy pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K. do wykonywania swoich zadań. Oznacza to, że K. K. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu na dzień [...] i nie mógł przewodniczyć jej obradom.

Warto dodać, że analogiczną regulację zawiera też Statut Powiatu, który w § [...] przyznaje przewodniczącemu rady powiatu kompetencje do zwoływania sesji, a § [...] ust. 3 przewiduje rozwiązanie identyczne jak to z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu wykładnia w/w przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Taka interpretacja w sposób niedopuszczalny wykracza bowiem poza literalne brzmienie ustawy, naruszając zakaz rozszerzającej interpretacji wyjątków. Ustawodawca wyraźnie określił okoliczności i warunki, jakie muszą zostać spełnione, by sesję rady mogła zwołać osoba nie będąca przewodniczącym rady. Sformułowanie "w razie nieobecności przewodniczącego" nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw prawnych do rozszerzania zakresu stosowania tej przesłanki także na takie przypadki, gdy wprawdzie przewodniczący jest obecny, ale nie wykonuje zadań. Wykraczałoby to bowiem poza znaczenie użytego przez ustawodawcę pojęcia "nieobecność". Nadto należy wskazać, że przyjęcie tej wykładni mogłoby doprowadzić do sytuacji, że to wiceprzewodniczący zwoływałby i prowadziłby sesje rady z całkowitym pominięciem przewodniczącego rady. Byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

Powyższy sposób interpretacji ustawy potwierdza też dodatkowo wynik porównania treści tego przepisu z jego brzmieniem pierwotnym. W pierwotnej wersji ustawy art. 15 ust. 3 przyznawał w takim przypadku prawo do zwołania sesji rady powiatu staroście, który zwoływał ją w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że po zmianie tego przepisu przewodniczący rady jest jedynym podmiotem uprawnionym do zwołania sesji, także w przypadku złożenia w tej sprawie wniosku grupy radnych czy zarządu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym radni chcąc odwołać przewodniczącego rady mogą zatem to zrobić jedynie na zwołanej przez niego sesji, chyba żeby wystąpiły omówione już okoliczności przewidziane w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a więc przewodniczący wyznaczyłby do tych czynności wiceprzewodniczącego albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego (por. C. Martysz, w: B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007).

Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło w niniejszej sprawie do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną. Tego rodzaju wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażany już uprzednio w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677) oraz że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007r., III SA/Kr 1356/06, LEX nr 340463). Przytoczone powyżej orzeczenia dotyczą wprawdzie ustawy o samorządzie gminnym, ale z uwagi na to, że wskazane jej przepisy mają analogiczne brzmienie jak odpowiadające im przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (tj. art. 15, art. 79 ust. 1), znajdują zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Na marginesie dodać należy, że zastrzeżenia Sądu co do zgodności z prawem budzi także sposób zwołania sesji Rady Powiatu w dniu [...]. Jak wynika z akt radni o zwołaniu sesji w dniu [...] dowiedzieli się [...] wcześniej, tj. 6 marca. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 6 marca 2007r. przez P. B. i K. F. wynika jednak, że części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć [...]. Taki sposób zwoływania sesji rady rodzi uzasadnioną wątpliwość co do zachowania gwarancji uprawnień radnych do udziału w sesji rady.

Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że zawiadomienie o sesji powinno nastąpić nie później niż na 7 dni przed jej planowanym terminem. Jest to pogląd nietrafny zwłaszcza wobec treści art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje, że sesja zwoływana na wniosek - ustawowego składu rady powinna być zwołana nie później niż na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązujące przepisy nie nakładają zatem wymogu poprzedzenia zwołania sesji co najmniej 7 dniowym okresem, niemniej jednak zwołanie sesji musi nastąpić tak, aby nie było wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieniu o terminie jej przeprowadzenia. Zwołanie sesji w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest niedopuszczalne. Nie nastąpiło bowiem skuteczne powiadomienie wszystkich radnych o terminie sesji, a także ograniczono prawo pozostałych radnych do prawidłowego przygotowania się do sesji.

Również na marginesie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała budzi zastrzeżenia Sądu także dlatego, iż Rada Powiatu w żaden sposób jej nie uzasadniła. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienia uchwały nie można się też doszukać w protokole sesji rady z dnia [...], nie wynika bowiem z niego, że prowadzona była jakakolwiek dyskusja nad merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi podjęcie uchwały tej treści. Wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r. II OSK 410/06 (LEX nr 247924), iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona jako Przewodnicząca Rady Powiatu obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przewodniczący na wniosek zarządu lub co najmniej - ustawowego składu rady powiatu obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązek taki nakłada na przewodniczącego rady również § [...] ust. 2 Statutu Powiatu. Nadto należy dodać, że przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15 ust. 7 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierał porządek obrad oraz by były do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Brak uzasadnienia we wniosku radnych lub zarządu nie może być przesłanką do odmowy zwołania sesji rady.

Tym samym należy z całą stanowczością podkreślić, iż treść art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazuje na obowiązek przewodniczącego rady powiatu do zwołania sesji rady, a nie tylko na jego uprawnienie. Oznacza to, że J. S. miała obowiązek zwołać na wniosek radnych sesję rady powiatu w trybie nadzwyczajnym. Nie czyniąc tego naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. 7-dniowy termin na zwołanie sesji przewidziany w art. 15 ust. 7 jest wprawdzie tylko przepisem instrukcyjnym, bowiem ustawa nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania tej sesji w terminie późniejszym. Ustawodawca przewiduje jednak sankcje w przypadku, gdy na skutek naruszania przez przewodniczącego rady jego ustawowych obowiązków organy powiatu nie realizują należycie swoich zadań. W art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewidziano mianowicie, że w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Uwzględniając zatem charakter prawny zaskarżonej uchwały, zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny polegający na naruszeniu proceduralnych wymogów ustawowych oraz rodzaj stwierdzonego przez sąd naruszenia prawa, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

O braku możliwości wykonania przedmiotowej uchwały do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu orzeczono na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.