Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1331/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 977/14 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 977/14 po rozpoznaniu skargi R.Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia; II. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznał adwokatowi E.B. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 312,20 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wymierzył R.P. administracyjną karę pieniężną w kwocie 18.314,93 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa z gatunku świerk pospolity, rosnącego na terenie nieruchomości przy ul. [...], działka nr geod. [...], obręb 20 [...].

R.P. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia i zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 69 § 1, art. 79 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając naruszenie powyższych przepisów stwierdził, że:

- organ I instancji nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy złożonym w dniu 6 listopada 2013 r. "oświadczeniem" świadka T. M. (w którym świadek stwierdził, że nie widział czynności wycinania drzewa), a zeznaniami złożonymi przez tego świadka w dniu 17 marca 2014 r. (w których zeznał, iż widział wycinkę drzewa, która odbywała się w obecności odwołującego, a także że sam wywoził korzeń po przedmiotowym drzewie);

- zeznania T. M. i B. D. (obciążające odwołującego) były wynikiem konfliktu między świadkami, a stroną postępowania, przy czym organ - zdaniem odwołującego - nie wziął tego faktu pod uwagę;

- organ administracji dokonał nadinterpretacji zdjęć dostarczonych przez anonimową osobę;

- nie może mieć znaczenia - dla niniejszej sprawy - zdjęcie pnia okazanego przez świadka, albowiem miejsce okazanego pnia jest "ogólnodostępnym wysypiskiem na którym znajduje się więcej pni";

- nie ustalono, czy pień widoczny na dostarczonych zdjęciach jest tym samym, którego dotyczyła ekspertyza.

Ponadto odwołujący zarzucił błędy w przeprowadzeniu przesłuchania świadka T. M. (poprzez okazanie zdjęć miejsca wycinki drzewa i nieodczytanie protokołu przesłuchania) oraz oględzin (poprzez niezawiadomienie go o tej czynności w terminie 7 dni przed jej dokonaniem). Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 77 § 1, art. 69 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 kpa oraz na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 2 oraz art. 90 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, nr 92, poz. 880 ze zm. zwanej dalej "Uop") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazując, że przepis art. 83 ust. 1 Uop, wprowadza zasadę, że usuwanie drzew lub krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Z kolei art. 83 ust. 6 pkt 4 Uop stanowi, że ust. 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywa na posiadaczu nieruchomości, z której ma być usunięte drzewo lub krzew (art. 83 ust. 1 Uop). Zazwyczaj będzie nim właściciel nieruchomości, który jest zarazem jej posiadaczem samoistnym. Usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia skutkuje nałożeniem pieniężnej kary administracyjnej. Zgodnie z art. 89 ust. 1 Uop, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 Uop, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 5, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek zależnych od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 % (art. 89 ust. 3 Uop). Kara pieniężna za delikty administracyjne, a więc także za usunięcie drzewa bez zezwolenia, jest niezależna od winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy. Osoba ukarana ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie kary na raty na podstawie art. 88 ust. 6 Uop. Jedyna możliwość uniknięcia kary została przewidziana w przepisach art. 88 ust. 3,4 i 5 Uop, w odniesieniu do takiego uszkodzenia drzew lub krzewów, które nie wyklucza zachowania ich żywotności.

Ustalenie odpowiedzialności za wycięcie drzewa wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (zarówno działaniem, jak i zaniechaniem). Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, nie wystarczy ustalić, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia oraz stwierdzić kto jest posiadaczem działki, ponoszącym - zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 Uop - opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Trzeba jeszcze wykazać, że pomiędzy działaniem (zaniechaniem) tego posiadacza, a wycięciem drzew, zachodzi związek przyczynowy. Organy muszą zatem udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ administracji wskazał, że jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności nie ponosi (II SA/Gd 661/06 wyrok WSA w Gdańsku, podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 18 września 2007 r., II SA/Lu 225/07, nie publ., oraz WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 30 maja 2007 r., II SA/Go 22/07 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2262/10 (Lex nr 1138121), w którym stwierdzono, że "dla odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 88 ust. 1 Uop, nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości, ponosi on odpowiedzialność również za takie czynności osób trzecich, na które się godził lub zlecał ich wykonanie. (...) Jest to bowiem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony w przypadku braku stosownego zezwolenia w formie ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa, gdyż jest to tzw. odpowiedzialność obiektywna". Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł.

Organ odwoławczy podniósł także, że nie sposób nie uwzględnić wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK/12), w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjny art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, co do zasady, jest adekwatnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. TK podkreślił, że aktualnie ustawodawca nakazuje stosowanie tej kary niejako mechanicznie i w sposób sztywny - bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialności z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy organ odwoławczy podał, że bezspornym jest fakt, iż w dniu 25 października 2012 r. Straż Miejska w [...] poinformowała Urząd Miejski w [...], że z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], zostało wycięte jedne drzewo - świerk pospolity. Wycinki dokonano bez wymaganego pozwolenia. Powyżej wskazana nieruchomość stanowi współwłasność odwołującego i jego byłej małżonki - M. P., która w trakcie postępowania poinformowała, że nie mieszka pod ww. adresem od 20 lat, a od lat 16 wyżej wskazani nie są małżeństwem (co potwierdza dowód w postaci kopii wyroku Sądu Powszechnego z dnia 4 czerwca 1996 r., I C 232/96). Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono następujące okoliczności: - na nieruchomości przy ul. [...] w [...], jeszcze we wrześniu 2011 r. rósł świerk zwyczajny, który został w czasie późniejszym usunięty (dowodem na tę okoliczność jest cyfrowy obraz nieruchomości pochodzący z aplikacji Google Mapy (narzędzie Street View), a także protokół z oględzin sporządzony na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229). Do ww. protokołu dołączono dokumentację fotograficzną; na miejscu, w którym rósł świerk została wylana betonowa posadzka (załączone zdjęcia); drzewo zostało wycięte jesienią 2012 r., co ustalono na podstawie przesłuchania świadków, tj. T.M. (który co prawda pierwotnie oświadczył, że nie pamięta aby na placu rosło jakiekolwiek drzewo oraz, że nie widział czynności wycinania drzew podczas wykonywania prac wylewania posadzki, jednakże w czasie późniejszym zmienił zeznania, twierdząc, że czubek drzewa ścięto piłą ręczną na wysokości około 4 m od góry, a następnie zostało usunięte całe drzewo. Zdaniem świadka, drzewo było usuwane w obecności odwołującego, a pień po usuniętym drzewie wywoził sam świadek). Świadkowie N.T., I.S. zeznały, że nie pamiętają czy drzewo będące przedmiotem postępowania rosło na posesji przy ul. [...] i nie widziały kto i kiedy mógł usuwać to drzewo, B.Ś oraz B.P. zeznali, że drzewo zostało usunięte z nieruchomości jesienią 2012 r., jednakże nie pamiętali okoliczności usunięcia drzewa. Wskazani świadkowie poinformowali, że w tym samym czasie wylewano betonową posadzkę w miejscu, gdzie rosło drzewo. Odwołujący wiedział (bądź godził się) na wylanie (na jesieni 2012 r.) - w miejscu gdzie rosło przedmiotowe drzewo - betonowej posadzki (co potwierdzają zeznania świadka D.S., która stwierdziła, że ma wiedzę - jako mieszkająca wspólnie z odwołującym - iż prace przy wylewaniu posadzki wykonywane były na jego zlecenie); drzewo miało ponad 10 lat (15-20 lat), a zatem wymagało uzyskania stosownego zezwolenia na usunięcie (co potwierdza ekspertyza z dnia 29 kwietnia 2013 r. oraz jej uzupełnienie z dnia 19 marca 2014 r. wykonana przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, a także badania pniaka po usuniętym drzewie, wskazanego przez świadka T.M.); ustalono też parametry wyciętego drzewa, tj.: obwód pnia wynosi 50-70 cm na wysokości 130 cm (określony na podstawie ekspertyzy dostarczonej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej), obwód u podstawy drzewa 82 cm (określony na podstawie wskazanego przez świadka pnia drzewa oraz ekspertyzy Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej);

W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej ustalenia oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają na stwierdzenie, że posiadacz nieruchomości przy ul. [...] w [...] wiedział o usuwaniu drzewa z jego nieruchomości, a na usunięcie tegoż drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł. Odwołujący bowiem musiał mieć wiedzę (zlecać albo się na to godzić), że na jego nieruchomości - w miejscu gdzie rosło przedmiotowe drzewo - wylewana jest betonowa posadzka. Skoro w tym samym czasie zostało wycięte drzewo i wylana została betonowa posadzka, trudno nie zwrócić uwagi na związek przyczynowo-skutkowy obu zdarzeń.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że organ I instancji nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy złożonym w dniu 6 listopada 2013 r. "oświadczeniem" świadka T. M., a zeznaniami złożonymi przez tego świadka w dniu 17 marca 2014 r., organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wziął pod uwagę (co wynika choćby z uwzględnienia obu zeznań w aktach sprawy) zarówno zeznania z dnia 6 listopada 2013 r., jak i z dnia 17 marca 2014 r. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 80 kpa, organ administracji publicznej powinien kierować się zasadą swobodnej oceny dowodów, tj. swobodnie oceniać, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji faktu, że zeznania T. M. i B. D. (obciążające odwołującego) były wynikiem konfliktu między świadkami, a stroną postępowania, organ odwoławczy uznał za niezasadny. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda akta sprawy zawierają "oświadczenie" z dnia 5 sierpnia 2013 r., w którym lokatorzy informują o powyższym konflikcie, jednakże skoro konflikt istniał już w sierpniu 2013 r., a świadek T. M. złożył (odmienne) zeznania: w listopadzie 2012 r. i w marcu 2013 r., to trudno uznać ów konflikt za przesądzający o treści zeznań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zgodziło się też z pozostałymi zarzutami, tj. stwierdzeniem, że organ I instancji dokonał nadinterpretacji zdjęć dostarczonych przez anonimową osobę; wskazaniem, że nie może mieć znaczenia - dla niniejszej sprawy - zdjęcie pnia okazanego przez świadka, albowiem miejsce okazanego pnia jest "ogólnodostępnym wysypiskiem na którym znajduje się więcej pni"; brakiem ustalenia, czy pień widoczny na dostarczonych zdjęciach jest tym samym, którego dotyczyła ekspertyza. Zdaniem organu odwoławczego niezwykle obszerny materiał dowodowy (zdjęcia, ekspertyzy, zeznania świadków), został przez organ I instancji oceniony wnikliwie i rzetelnie. Kolegium nie podzieliło także zarzutu dotyczącego błędów w prowadzonej procedurze dowodowej, a w szczególności naruszenia art. 79 kpa, poprzez niezawiadomienie odwołującego o oględzinach przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2014 r. oraz przesłuchaniu świadka T. M. w dniu 17 marca 2014 r., w terminie 7 dni przed dokonaniem tych czynności procesowych, także art. 69 § 1 kpa, poprzez nieodczytanie protokołu przesłuchania po jego sporządzeniu w dniu 17 marca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie (zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji) wyraźnie wskazuje, że odwołujący został zawiadomiony zarówno o przesłuchaniu świadka, jak i oględzinach pnia drzewa. Również protokół z dnia 17 marca 2014 r. zawiera wzmiankę, że został odczytany i podpisany.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę kary administracyjnej. Uczynił to w oparciu o art. 89 ust. 1 Uop oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) i Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (M. P. z 2011 r., nr 95 poz. 963), określając gatunek drzewa, obwód pnia, pomniejszony obwód pnia o 10 % (wobec braku kłody drzewa), stawkę za cm obwodu drzewa oraz współczynnik różnicujący. Organ odwoławczy podniósł, że ekspertyza dokonana na podstawie zdjęć fotograficznych jeszcze rosnącego drzewa (rok 2011), jest zbieżna z pomiarem pnia (u podstawy) uznanego za część wyciętego drzewa, toteż w powiązaniu z zeznaniami świadka oraz przeprowadzonymi oględzinami, organ I instancji wywiódł - zdaniem Kolegium - słuszny wniosek o tożsamości przedmiotowego drzewa. Dodatkowo - uwzględniając wyżej wskazany wyrok TK (który odracza na 18 miesięcy utratę mocy obowiązującej uchylonych przepisów) - organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wycinką drzewa ze względu na jego uszkodzenie, powodujące stan wyższej konieczności.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniósł R.P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 69 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi zarzucił organom obu instancji: brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy złożonym w dniu 6 listopada 2013 r. "oświadczeniem" świadka T. M. (w którym świadek stwierdził, że nie widział czynności wycinania drzewa), a zeznaniami złożonymi przez tego świadka w dniu 17 marca 2014 r. (w których zeznał, że widział wycinkę drzewa, odbywającą się w obecności skarżącego, a także że sam wywoził korzeń po przedmiotowym drzewie); błędy w przeprowadzeniu przesłuchania świadka T. M. (poprzez okazanie zdjęć miejsca wycinki drzewa i nieodczytanie protokołu przesłuchania) oraz oględzin (poprzez niezawiadomienie skarżącego o tej czynności w terminie 7 dni przed jej dokonaniem); błąd w ustaleniach polegający na uwzględnieniu dowodu z oględzin pnia drzewa, albowiem "zdjęcie pnia okazanego przez świadka pochodzi z ogólnodostępnego wysypiska na którym znajduje się więcej pni"; błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu obwodu pnia jako 82 cm, podczas gdy Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej ustaliło obwód jako 50-70 cm.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powyżej opisanym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., po rozpoznaniu skargi R.P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, wskazując w uzasadnieniu, że skarga okazała się uzasadniona, chociaż Sąd nie uznał wszystkich jej zarzutów za słuszne.

Sąd wyjaśnił, że podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwana dalej: p.p.s.a. ponieważ organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego: art. 7 art. 77 § 1, art. 80 kpa.

W ocenie Sądu nie zostały wyjaśnione dwie kwestie:

1. zmiana zeznań świadka T.M. oraz

2. miarkowanie wysokości nałożonej kary pieniężnej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. (sygn. akt SK 6/12).

Zdaniem Sądu zeznania świadka T.M., złożone do protokołu w dniu 17 marca 2014 r., były bardzo istotnym dowodem w sprawie, ponieważ ich treść (jako jedyna) obrazuje szczegółowy i chronologiczny przebieg czynności, wykonywanych podczas ścinki świerka na zlecenie R.P., na jego posesji przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu aby ocenić wiarygodność zeznań świadka, nie powinno zabraknąć odniesienia się organu do wcześniejszego, pisemnego oświadczenia tej samej osoby z dnia listopada 2013 r. Treść oświadczenia jest diametralnie inna, niż treść zeznań złożona do protokołu w dniu 17 marca 2014 r. Osoba prowadząca przesłuchanie powinna zażądać od świadka T.M. wyjaśnienia rozbieżności w jego stanowisku, co jednak nie nastąpiło. Wnikliwa ocena wiarygodności zeznań w/w świadka, złożonych do protokołu z dnia 17 marca 2014 r., jest ważna również z tego względu, że świadek ten wskazał pień ściętego drzewa, który (jak twierdzi) osobiście wywiózł poza teren posesji, na prośbę skarżącego. Dlatego też prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji raz jeszcze przeprowadzi dowód z zeznań świadka T.M. żądając od niego wyjaśnienia powodu, dla którego doszło do rozbieżności zajętego przez niego stanowiska w oświadczeniu z dnia 6 listopada 2013 r. i w zeznaniu z dnia 17 marca 2014 r. Dodatkowo organ przedstawi świadkowi oświadczenie z dnia 5 sierpnia 2013 r., w którym lokatorzy wynajmujący lokale na nieruchomości skarżącego, wskazują na konflikty m.in. ze świadkiem T.M. Organ zażąda od świadka komentarza w tej kwestii w aspekcie ewentualnego wpływu konfliktów (jeśli istniały) na zmianę zeznań świadka. Sąd zauważył, że daty zdarzeń były inne niż SKO wskazało w uzasadnieniu decyzji (str.5), bowiem: oświadczenie lokatorów pochodzi z dnia 5 sierpnia 2013 r., oświadczenie świadka T.M. z dnia 6 listopada 2013 r. (a nie z 2012 r.), zaś jego zeznania z 17 marca 2014 r. (a nie z 2013 r.). Zatem, wnioski płynące z oceny tej części materiału dowodowego będą inne, niż sugeruje organ odwoławczy.

Sąd wskazał również, że na wyniku postępowania sądowego zaważyła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12). Wyrok ten nie istniał w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji (28 maja 2014 r.), lecz był już znany organowi odwoławczemu, wydającemu decyzję w dniu [...] lipca 2014 r. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytaczając treść wyroku TK, odniosło się do konkretnej sytuacji w rozpoznawanej sprawie, nie mając jednak ku temu wystarczającego materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy uznane za niekonstytucyjne tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy powyższe stanowiły materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego w kontrolowanym postępowaniu kary pieniężnej w kwocie 18.314,93 złotych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Sąd wyjaśnił, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją normy prawnej i jednocześnie działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczył utratę jej mocy obowiązującej, sądy w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa (vide: między innymi wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1178/12). Zastosowanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny tzw. klauzuli odraczającej nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. Odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu, natomiast nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia. Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, Sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednocześnie Sąd przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09,, w której wskazano, że użyte przez ustawodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). W takiej sytuacji po stronie sądów istnieje obowiązek oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych (między innymi zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności i praw człowieka i obywatela) przemawia za zastosowaniem, czy za odmową zastosowania przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone. Ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwalają zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Mianowicie w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucja RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w opisanej sytuacji pozwalają na żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 "a"), zaś przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazują sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił również, że w wyroku z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzi z Konstytucją". Przy orzekaniu w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał podtrzymał - co do zasady - dotychczasowe stanowisko o dopuszczalności ustanawiania przez ustawodawcę kar finansowych za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Pozwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego, nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice swobody kształtowania kar administracyjnych wyznaczają bowiem konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Surowość kary powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary (w tym wypadku wielkości uszczerbku w środowisku przyrodniczym usunięciem lub zniszczeniem drzewa). Określenie sankcji nie powinno również abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, gdyż sytuacja ta ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego, a osobę o niskich dochodach może wręcz doprowadzić do degradacji finansowej. Dalej Trybunał podkreślił, że uwzględnienie tej okoliczności należy pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które to instytucje (organy i sądy) powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. W ocenie Trybunału przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie spełniają wymogu proporcjonalności, z jednej strony do potrzeb ochrony przyrody, z drugiej strony do koniecznej sankcji dla właścicieli nieruchomości. Odpowiedzialność zaś za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie może być oderwana od okoliczności dokonania deliktu.

Przenosząc ocenę niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd stanął na stanowisku niemożności zastosowania w sprawie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności badanego przypadku.

Sąd wskazał, że jeżeli więc organ I instancji, po uzupełnieniu materiału dowodowego (przesłuchaniu świadka T.M.) dojdzie po raz wtóry do wniosku, że R.P. był sprawcą wycinki świerka na swojej posesji bądź też świadomie godził się na usunięcie drzewa, to następną kwestią będzie wymierzenie kary według kryteriów, które zawarł Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym powyżej wyroku. Należy ocenić, jaki był cel wycięcia drzewa, ewentualny uszczerbek dla środowiska przyrodniczego, stan majątkowy i dochody skarżącego. Jednocześnie Sąd nadmienił, że w postępowaniu sądowym skarżący korzystał z prawa pomocy. Przedłożył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dn. 27 lutego 2012 r. oraz wykazał dochody miesięczne z emerytury w wysokości 1083,53 zł. Skarżący nie wykazał natomiast dochodów z wynajmu budynku mieszkalnego przy ul. [...], w którym znajduje się też warsztat samochodowy (tę okoliczność ujawnił skarżący do protokołu przesłuchania z dn. 12 stycznia 2013 r.).

Zdaniem Sądu wnikliwe zbadanie stanu finansowego skarżącego będzie niezbędnym elementem do miarkowania wysokości kary pieniężnej, jaką ewentualnie należałoby wymierzyć skarżącemu. Nie można przy tym posłużyć się domniemaniem, jak uczynił to organ w odpowiedzi na skargę, że wartość majątku skarżącego wielokrotnie przewyższa wysokość kary, a więc nie doprowadzi go do ruiny finansowej oraz utraty prawa własności nieruchomości.

Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi to Sąd nie podzielił ich uważając, że kwestionowany przez skarżącego materiał dowodowy został zebrany przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i oceniony prawidłowo. Wskazał, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 69 § 1 kpa poprzez sugestywne przesłuchiwanie świadka T.M. oraz nieodczytanie świadkowi zeznań przed podpisaniem. Skarżący z własnej woli nie był obecny podczas przesłuchania świadka T.M. w dniu 17 marca 2014 r., a zatem nie posiada wiedzy o zdarzeniach zaistniałych w toku tego przesłuchania. Podpis świadka złożony powyżej słowa "odczytano" nie świadczy wcale o tym, że protokół nie został odczytany. Sam przesłuchiwany nigdy tej okoliczności nie kwestionował.

Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ powiadomił go w dniu 5 marca 2014 r. o mającym się odbyć przesłuchaniu świadka T.M. w dniu 17 marca 2014 r. Skarżący osobiście odebrał wezwanie. Skoro nie wziął udziału w przesłuchaniu oraz w oględzinach pnia drzewa (które nie były przez organ planowane, a wynikły z powodu zeznań świadka), to nie może wywodzić z tego faktu pozytywnych dla siebie skutków prawnych. Ponadto organ powtórzył oględziny pnia drzewa w dniu 24 kwietnia 2014 r., o czym powiadomił stronę dnia 2 kwietnia 2014 r. R.P. odmówił udziału w oględzinach pnia drzewa oraz odmówił podpisania protokołu z dnia 24 kwietnia 2014 r. w konsekwencji Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 79 kpa jest niewiarygodny, bowiem skarżący dobrowolnie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia brania udziału w oględzinach.

Ponadto Sąd zauważył, że kwestionowanie przez skarżącego wymiarów pnia drzewa nie jest zasadne. Obwód pnia został dokładnie zmierzony przez podmioty do tego uprawnione. Biuro Urządzeniowe Lasu i Geodezji Leśnej ustaliło obwód pnia 50 - 70 cm na wysokości 130 cm, zaś obwód 82 cm został zmierzony u podstawy drzewa. Sąd nie miał wątpliwości w zakresie wymiarów ściętego drzewa. W tym kontekście Sąd wskazał, że nie sposób nie zauważyć niespójności w zachowaniu skarżącego. Skoro skarżący uporczywie twierdzi, że nie pamięta co się stało z drzewem na jego działce i nie ma nic wspólnego z jego usunięciem (zeznania z dnia 10 stycznia 2013 r.), to powstaje pytanie z jakiej przyczyny interesuje się wymiarami tego drzewa i je kwestionuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145a § 1 i 2 kpa oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewiduje obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi podstawę do uchylenia ww. decyzji Kolegium z dnia 24 lipca 2014 r. jako wydanej z naruszeniem prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2/ art. 141 § 1 ppsa poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, które zostały wprawdzie uznane w wyroku TK wskazanym w pkt 1 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, ale termin utraty ich mocy został odroczony o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co oznacza, że są to nadal przepisy powszechnie obowiązujące;

3/ art. 141 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest wziąć pod uwagę kryteria wymierzenia kary określone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie - jak wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, przez co uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnił możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu;

4/ art. 141 § 1 ppsa poprzez zaniechanie określenia (wykazania) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wskazania co do dalszego postępowania tj. "wnikliwego zbadania stanu finansowego skarżącego" oraz "stanu majątkowego i dochodów skarżącego";

5/ art. 133 § 1 ppsa poprzez bezzasadne - i bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy - przyjęcie za swoje stwierdzenia R.Z.P., że nie został wyjaśniony wpływ (na sprawę) konfliktu między R.Z.P. a świadkiem T. M., podczas gdy z akt sprawy oraz uzasadnienia uchylonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że konflikt między wyżej wskazanymi nie miał żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie;

6/ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia przez podmiot który dokonał prawem zakazanej czynności (w postaci wycięcia dwóch drzew bez wymaganego zezwolenia) odpowiedzialności za ten czyn i tym samym uchybienie wynikającemu z art. 5 Konstytucji RP obowiązkowi władz publicznych zapewnienia ochrony środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,

- przyznanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] częściowej pomocy prawnej poprzez zwolnienie od poniesienia kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi kasacyjnej ze względu na nieposiadanie przez Kolegium dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania,

- zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie Sądu I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy zawarte w uzasadnieniu mogą dotyczyć wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12) .

Taka sytuacja - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego częściowo - zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla wyniku rozstrzyganej sprawy znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12, który orzekł o niekonstytucyjności przepisów na podstawie, których została wymierzona w sprawie kara grzywny. W odniesieniu do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wykształciła się jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązującej mocy niekonstytucyjnych przepisów w związku z odroczeniem utraty mocy ich obowiązywania.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zapadają decyzje administracyjne w przedmiocie wycinki drzew, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych decyzji niezależnie, że jednocześnie orzeczono w nim o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisów niekonstytucyjnych z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 14 lipca 2014 r. (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 2710/14; z 11 grudnia 2014 r., II OSK 599/13; z 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14 i II OSK 2717/14; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1563/13; z 4 października 2016 r., II OSK 3246/14, z dnia 28 października 2016 r., II OSK 148/15 i inne).

Wyrok zaskarżony w rozpoznawanej sprawie został wydany w dniu 20 stycznia 2015 r., a więc w czasie gdy pomimo, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów to jeszcze nie wyeliminował ich z obrotu prawnego. Jednak nie zmienia to faktu, co najważniejsze prawnego, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby zakończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102). Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004 nr 9, poz. 96).

Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 17 listopada 201 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12). W tym kontekście pomimo, że w wyroku o sygn. SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny dostrzegł przede wszystkim konieczność ochrony przyrody, to jednocześnie wskazał, że powinno to następować w sposób proporcjonalny, a nie jak na podstawie dotychczasowych przepisów gdy administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast argumentacji, która pozwalałaby na odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary za już dokonane zniszczenie drzewa. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował TK w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu praw przysługujących skarżącej Spółdzielni.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia i w indywidualnie określonych sytuacjach, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych oraz aktualnie wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowych w tym zakresie przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalały w okolicznościach tej sprawy Sądowi I instancji na odmowę zastosowania powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji. W konsekwencji skarga wniesiona do Sądu I instancji w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podlegała uwzględnieniu - jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w zakresie w jakim dotyczyła zastosowania przez organy administracji niekonstytucyjnych przepisów dotyczących wysokości wymierzonej kary administracyjnej. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił bowiem przesłankę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145a § 1 kpa, co uprawniało Sąd I instancji do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Zasadny jest natomiast zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie konieczności przeprowadzenia przez organy administracji ponownego postępowania w celu ustalenia odpowiedzialności za wycięcie z działki przy ul. [...] w Białymstoku drzewa z gatunku świerk pospolity przez R.P. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezwykle obszerny materiał dowodowy (zdjęcia, ekspertyzy, zeznania świadków), został przez organy administracji oceniony wnikliwie i rzetelnie i prawidłowo organy administracji odpowiedzialność za powyższy czyn przypisały R.P. Zdaniem Sądu zeznania świadka T.M., złożone do protokołu w dniu 17 marca 2014 r., były bardzo istotnym dowodem w sprawie, ponieważ ich treść (jako jedyna) obrazuje szczegółowy i chronologiczny przebieg czynności, wykonywanych podczas ścinki świerka na zlecenie R.P., na jego posesji przy ul. [...] w [...]. Ponadto złożone zeznania uzupełniają pozostały materiał dowody, tworząc nieprzerwany łańcuch dowodowy.

Z uwagi na opisaną powyżej dynamikę zmiany stanu prawnego, zdezaktualizowały się wytyczne Sądu I instancji. Aktualnie sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o ochronie przyrody jedynie w zakresie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organy administracji prawidłowo przypisały odpowiedzialność za powyższy czyn R.P.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.