Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III ZP 43/97
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1998-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1997 r. (...):

Czy warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez organ gminy wojewody o usunięcie naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./?

podjął następującą uchwałę.


UZASADNIENIE

Według art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu administracyjnego zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszeń.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o wyjaśnienie zakresu powołanego przepisu - czy obejmuje on zaskarżenie do sądu administracyjnego orzeczeń organu nadzoru /wojewody/ o nieważności uchwały organu gminy, które mogą być wydawane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Źródłem trudności interpretacyjnych, które ujawniły się w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, że ustawa z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie uchyliła ani nie wprowadziła innych zmian do zawartej w art. 98 ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym regulacji zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wskazane zostały orzeczenia NSA-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie SA/Sz 444-447/97, w których Sąd ten przyjął niedopuszczalność wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z pominięciem postępowania określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Wnioskodawca taką interpretację uważa za błędną wobec odrębnego i szczególnego uregulowania sposobu zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego w powołanym art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 98 ust. 1 tej ustawy gmina może zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Jest to termin, który wywołuje skutki materialnoprawne, gdyż zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Według wnioskodawcy zastosowanie ogólnej procedury wnoszenia skargi z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie jest odpowiednie dla zachowania terminu do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących gminy.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź przeczącą na sformułowane we wniosku pytanie dotyczące konieczności zastosowania art. 34 ust. 3 ustawy o NSA dla zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

Sąd Najwyższy stwierdził, że przedstawione we wniosku zagadnienie prawne jest niejednolicie rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oprócz orzeczeń zawierających stanowisko podobne do wyrażonego w sprawie powołanej we wniosku Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował odmiennie - jak np. w postanowieniu Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1612/96 - że "Komplementarne unormowania procesowe dotyczące prawa wnoszenia przez gminy skargi do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze, unormowane w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym wyłączają określoną w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powinność wnoszącego skargę do zwrócenia się do właściwego organu przed wniesieniem skargi z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa".

Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w sprawie I SA/Ka 1135/96, który podkreślił, że specyficznym wymogiem formalnym zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy jest przewidziana w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwała organów gminy. Z kolei ustęp 4 tego przepisu przesądza o jedynie odpowiednim stosowaniu przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zdaniem składu orzekającego przedmiotową kolizję norm z ustawy o NSA i z ustawy o samorządzie terytorialnym należy rozstrzygnąć według zasady lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. Analogiczne stanowisko wynika również ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 4 września 1996 r., II SA/Łd 652/96.

Sąd Najwyższy po rozważeniu obu stanowisk prawnych przedstawionego problemu jest przekonany, że zakres art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie obejmuje postępowania ze skargi gminy na rozstrzygnięcie organu nadzorczego określonego w przepisach art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podzielając argumenty za tym stanowiskiem, które zostały przedstawione przez wnioskodawcę oraz w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, co następuje:

Analogiczne do przyjętego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA sformalizowane postępowanie przed wniesieniem skargi do sądu, polegające na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa znane jest również na gruncie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, z tym że dotyczy przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /art. 101 ust. 1/. Uregulowanie to podobne co do zasady do porównywanej instytucji procesowej z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA różni się jednakże w istotnych elementach w szczególności w określeniu terminu, który musi upłynąć po wezwaniu, ażeby wniesienie skargi do sądu stało się dopuszczalne /por. w tym zakresie uchwałę składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95 - OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/. W tym kontekście należy ocenić znaczenie regulacji zawartej w rozdziale 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA poświęconej zmianom w przepisach obowiązujących. Otóż z dotyczącego ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym art. 62 ustawy o NSA wynika, że jedyna wprowadzona zmiana dotyczy dodania ust. 2a do art. 101 zawierającego uregulowanie dopuszczalności wniesienia skargi w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy. Oznacza to, że pomimo nowego i odmiennego uregulowania ogólnej procedury wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym zakresie w art. 34 ust. 3, ustawodawca uznał, że nie należy uchylać ani zmieniać czegokolwiek w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w art. 98 tej ustawy, który - w przeciwieństwie zarówno do jej art. 101 jak i art. 34 ust. 3 ustawy o NSA - nie przewidywał postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy. Stanowisko ustawodawcy uzasadnione było szczególnym charakterem aktów administracyjnych objętych zakresem ustawy o samorządzie terytorialnym /aktów nadzoru nad działalnością komunalną i uchwał organów gmin w sprawie z zakresu administracji publicznej/ wraz z równie specyficznymi formami postępowania w zakresie ochrony sądowej. Poprzestając na analizie procedury zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego /art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym/ zauważyć można określone charakterystyczne elementy tej procedury:

1. Ściśle określony został podmiot uprawniony do złożenia skargi /art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze/;

2. Wniesienie skargi musi poprzedzać specjalne postępowanie wewnętrzne zakończone uchwałą organów gminy uprawniającą do wniesienia skargi /art. 98 ust. 3 zdanie drugie/;

3. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd /art. 98 ust. 5 w porównaniu z art. 16 ust. 1 i art. 269 Kpa/;

4. Dopiero z uwzględnieniem szczególnych cech stosunku prawnego pomiędzy gminą a organem nadzorczym i szczególnej procedury zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego na zasadzie "odpowiedniości" zastosowanie mają: "przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej" /art. 98 ust. 4/.

Należy zaakcentować wagę regulacji w ustawie o samorządzie terytorialnym z jednej strony terminu podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 91 ust. 1 /, z drugiej zaś terminu zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 98 ust. 1 i ust. 5/. Jest niezwykle istotne, ażeby wszystkie zainteresowane podmioty, tj. gmina, która ma konstytucyjne prawo ochrony swej samodzielności na drodze sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/, organ nadzoru, który ma konstytucyjną kompetencję kontroli samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności /art. 171 ust. 1 Konstytucji/ i wreszcie adresaci zakwestionowanej uchwały uzyskali możliwie najszybciej obowiązujące ich rozstrzygnięcie. Z tego względu nie powinno się w drodze zastosowania ogólnych reguł z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym osłabiać szczególnego mechanizmu z jednej strony ochrony gminy na drodze sądowej, a z drugiej uzyskania prawomocności przez rozstrzygnięcie nadzorcze w wypadku upływu terminu do wniesienia skargi. Nie jest możliwe - jak to zasadnie wywiódł wnioskodawca - uzgodnienie terminu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego według art. 98 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie terytorialnym z terminem do wniesienia skargi w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA: "po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania".

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48/ do podjęcia określonej w sentencji uchwały.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego w sprawie III ZP 43/97

Nie podzielam poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie III ZP 43/97. A oto uzasadnienie mego stanowiska w powyższej sprawie.

I. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 31 października 1997 r., działając na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./, przedstawił składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia następującą kwestię prawną:

"Czy warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez organ gminy wojewody o usunięcie naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./?"

II. Rozstrzygając powyższe zagadnienie prawne należy zważyć, co następuje:

1. Przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ określone zostały między innymi dwie generalne zasady prawne dotyczące wnoszenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego:

Po pierwsze - Art. 35 ust. 1 ustawy o NSA wprowadzona została zasada, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi się bezpośrednio do tego Sądu i zawsze w terminie 30 dni: a/ w wypadkach, gdy skarżącemu doręczane jest rozstrzygnięcie w sprawie, termin 30-dniowy liczony jest od dnia tego doręczenia /art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o NSA/; b/ natomiast w innych wypadkach, termin 30-dniowy liczony jest od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu, która jest przedmiotem skargi /art. 35 ust. 1 zdanie drugie ustawy o NSA/.

Po drugie - Z kolei art. 34 ustawy o NSA wprowadzona została równocześnie zasada, w myśl której wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić dopiero: a/ po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich /art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy o NSA/; b/ natomiast w wypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, po uprzednim zwróceniu się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; wówczas skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi takiego wezwania /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. W obu wypadkach ratio legis przyjętego rozwiązania prawnego zmierza w istocie do tego, aby w każdym wypadku stworzyć właściwemu organowi możliwość usunięcia zarzucanego naruszenia prawa jeszcze przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zasadniczo sprawuje kontrolę określonych rozstrzygnięć, aktów lub czynności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem /art. 21 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/.

Praktycznie rzecz ujmując, łączne stosowanie obu wymienionych wyżej zasad prawnych oznacza, że:

W sytuacji, gdy od określonego rozstrzygnięcia w sprawie albo innego aktu lub czynności organu służą środki odwoławcze, to przepisy ustawowe z reguły określają terminy dla wykorzystania tych środków prawnych. Dlatego należy przyjąć, że wówczas termin 30 dni do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być liczony począwszy od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sprawie /art. 34 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 35 ust. 4 ustawy o NSA/.

Z kolei w sytuacji, gdy od określonego rozstrzygnięcia w sprawie albo innego aktu lub czynności organu nie przysługują środki odwoławcze, a uprawniony podmiot zamierza wnieść w danej sprawie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to musi on uprzednio "zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Jednakże ustawa nie określa w tym przepisie terminu dla "zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa". Ustawa przesądza jedynie sposób w jaki należy w danym wypadku liczyć 30-dniowy termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania." /art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o NSA/.

Otwarte pozostaje więc pytanie, czy oznacza to, że w tego typu sytuacjach, których dotyczy dyspozycja art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, można przyjąć, iż uprawniony podmiot może "zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" w każdym /tzn. dowolnym/ czasie? Na pytanie to należy odpowiedzieć zdecydowanie negatywnie!

Przede wszystkim niezbędna jest na wstępie ważna konstatacja, że obowiązek "zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których określonemu podmiotowi w ogóle przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na określone rozstrzygnięcie, akt lub czynność administracji publicznej. A jeśli tak, to przysługuje ona zawsze na warunkach określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, tzn. w terminie 30 dni liczonym albo od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, albo od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu, która jest przedmiotem wniesienia skargi. Praktycznie oznacza to, że podmiot zamierzający skorzystać z prawa wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien "zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/ w okresie 30 dni licząc od dnia, w którym doręczono mu rozstrzygnięcie w sprawie, względnie licząc od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu, które mają być przedmiotem zaskarżenia. W przeciwnym bowiem razie, po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi, podmiot ten utraci prawo do wniesienia skargi /art. 35 ust. 1 a contrario oraz art. 27 ust. 2 in principio ustawy o NSA/. Natomiast z mocy wyraźnego przepisu ustawy /ex lege/, "zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" powoduje przerwanie biegu terminu dla wniesienia skargi, o którym mowa w art. 35 ust. 1 zdanie drugie ustawy o NSA, na okres 30 dni, licząc od dnia doręczenia tego wezwania właściwemu organowi. Jest to bowiem zarazem termin, który ustawodawca w danym wypadku pozostawia organowi dla załatwienia doręczonego "wezwania" /art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o NSA; cel tego rozwiązania prawnego jest co do zasady podobny, jak w wypadku dyspozycji art. 35 ust. 4 ustawy o NSA, który stosuje się w sytuacji toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie/. Należy też konsekwentnie przyjąć, że po upływie 30 dni, licząc od dnia doręczenia właściwemu organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, ponownie biegnie 30-dniowy termin do wniesienia skargi /art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o NSA/.

2. W świetle dokonanych powyżej ustaleń, interpretacja postanowień art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ prowadzi do następujących wniosków:

1/ Dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wedle której: "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia" jest w pełni zgodna ze sformułowaną w art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o NSA generalną zasadą dotyczącą sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2/ Z kolei z przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że: "Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, wyraźnie wynika obowiązek stosowania w tym wypadku przepisów art. 33 i nast. ustawy o NSA. Dyrektywa prawna nakazująca "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oznacza naturalnie, że przepisy te powinny być w danym wypadku stosowane w zakresie i w sposób uwzględniający odmienne uregulowania prawne wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym /dotyczy to np. "odpowiedniego" stosowania postanowień art. 33 ust. 2 ustawy o NSA w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Z tego punktu widzenia, na gruncie obowiązujących aktualnie przepisów prawnych dotyczących zasad organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, brak jest jakichkolwiek uregulowań, które powodowałyby konieczność odstąpienia od stosowania w tym wypadku także przedstawionej wyżej zasady prawnej określonej w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Przeciwnie, ze sposobu sformułowania dyspozycji art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym wyraźnie wynika, że akurat w tym wypadku intencją ustawodawcy było, aby sytuacja procesowa gminy w wypadku sporu prawnego dotyczącego rozstrzygnięć organu nadzorczego była możliwie jak najbliższa sytuacji prawnej jaką posiada administrowany wobec administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Poglądowi temu nie przeczy także dyspozycja art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym /"Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd."/, która jest w pełni zbieżna z analogicznym przepisem art. 269 Kpa.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla przyjęcia, że dyspozycja art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym ma znamiona odrębnej regulacji prawnej /lex specialis/ względem ogólnie obowiązujących przepisów art. 34 i art. 35 ustawy o NSA /lex generalis/.

III. Biorąc powyższe pod uwagę, odpowiedź w przedstawionej do rozstrzygnięcia kwestii prawnej powinna brzmieć, jak następuje:

"Warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 48 ze zm./ jest uprzednie zwrócenie się gminy do wojewody z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./."

Zdanie odrębne SSN Andrzeja Wróbla w sprawie III ZP 43/97

W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r., III ZP 43/97 stwierdzono, że: "Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./"

Nie podzielam tego poglądu.

Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W świetle reguł wykładni językowej należy przyjąć, że powyższy przepis ma zastosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi wprost przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz że ustawa ta nie przewiduje środków odwoławczych od tego rozstrzygnięcia.

Należy ponadto podkreślić, że do postępowania w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że w tych sprawach ma zastosowanie także przepis art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Za przyjętym tu poglądem przemawiają również wyniki wykładni systemowej. Otóż w tym zakresie podzielam stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1996 r., II SA/Łd 722/96 /Prokuratura i Prawo 1997 nr 9 str. 45/, że: "ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako późniejsza w stosunku do ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawa szczególna w materii postępowania w sprawach skarg do sądu administracyjnego ma według uznanych reguł wykładni prawa pierwszeństwo w uregulowaniu przesłanek dopuszczalności skargi." Należy ponadto podkreślić, że celem przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest zagwarantowanie przestrzegania zasady, że od każdego aktu lub czynności organu administracji publicznej w sprawach z zakresu administracji publicznej, z wyłączeniem "wszelkich aktów, czynności, działań i spraw, które mają charakter cywilnoprawny, służy środek zaskarżenia w postaci środka odwoławczego, przez który należy rozumieć nie tylko środki odwoławcze przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego /odwołania od decyzji, zażalenia na postanowienia i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/, lecz także każdy przewidziany w ustawie środek zaskarżenia nieostatecznego aktu lub czynności organu administracji publicznej. W sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje takiego środka odwoławczego, ustawa o NSA nakazuje wykorzystanie przed wniesieniem skargi do Sądu surogatu środka odwoławczego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie ma zastosowania.

W konkluzji przyjmuję, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest zwrócenie się gminy do wojewody z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.