Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 967/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1946 nr 4 poz 27
law: Dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu.

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 roku sprawy ze skargi A. S. oraz następców prawnych skarżącego R. W. – D. W. – C. oraz J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i R. W. na postanowienie, wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w T. z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny;

Podaniem z dnia 14 czerwca 2011 r. A. S. i R.W. wystąpili do Urzędu Miasta w T. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że:

- budynek przy ul. A w T. był objęty przydziałem kwaterunkowym,

- będące współwłasnością A. S. i R. W. dwa lokale o pow. 98 m² były wynajmowane na zasadach, jakie obowiązywały po wprowadzeniu dekretu z 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, a po wejściu w życie ustawy z kwietnia 1974 r. w rozumieniu art. 60 tej ustawy, obowiązywały aż do 1994 r., a gdzie najem nie wygasł obowiązują nadal,

- najem lokali, o których mowa wyżej trwał także w okresie od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r.

Wnioskodawcy wskazali, że zaświadczenie jest im niezbędne do ubiegania się o przyznanie premii kompensacyjnej w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Postanowieniem z dnia [...] organ gminy odmówił A. S. i R.W. wydania zaświadczenia uzasadniając, że nie posiada dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o żądanej treści. Organ poinformował, przy tym, że w posiadaniu B Sp. z o.o. w T. znajduje się rejestr decyzji o zasiedleniach prowadzonych od 1970 r., z którego wynika, iż pod adresem: ul. A w T. przydzielono na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] T. B. lokal składający się z jednej izby o pow. użytkowej 19 m², obejmując tym przydziałem 2 osoby. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających wydanie większej ilości decyzji administracyjnych o przydziale lokalu kwaterunkowego w tym budynku, a z informacji uzyskanej w Biurze Ewidencji Ludności Urzędu Miasta w T. wynika, że T. B. oraz jego żona zameldowani byli w ww. budynku w okresie od 16 września 1970 r. do 21 sierpnia 1984 r.

Na powyższe postanowienie A. S. i R. W. wnieśli zażalenie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 1035/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi A. S. i R. W., uchylił postanowienie Kolegium Odwoławczego i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. odmawiające wydania zaświadczenia. Sąd stwierdził, że stanowisko Kolegium, iż odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna, skoro Prezydent Miasta T. nie dysponuje danymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści, zasługiwałoby na uwzględnienie, gdyby organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia przeprowadził postępowanie wyjaśniające w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry i inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, a po zbadaniu tych dokumentów ustalił, że nie zawierają one informacji pozwalających na potwierdzenie faktów i stanu prawnego określonych w żądaniu skarżących. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji ograniczył się do sprawdzenia rejestru decyzji o zasiedleniach prowadzonych od 1970 r., nie sprawdzając innych ewidencji i rejestrów znajdujących się w jego dyspozycji, w szczególności rejestru stałych mieszkańców obejmującego wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały na danym terenie. Sąd wskazał, iż "Organ I instancji, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające analizując adnotacje zamieszczone w rejestrach stałych mieszkańców, a następnie ustalić czy dane tam zawarte odnoszą się do faktów i stanu prawnego, których poświadczenia żądali wnioskodawcy. (...). Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zbada rejestr stałych mieszkańców i inne ewentualnie posiadane dokumenty zawierające dane dotyczące osób zamieszkałych w przedmiotowej nieruchomości w okresie od wprowadzenia dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) do 1994 r., a także od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta T. po raz kolejny odmówił A. S. i R. W. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. i R. W. zarzucili organowi błędną interpretację definicji lokalu kwaterunkowego zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy (Dz. U. 223, poz. 1459). Skarżący opisali historię zasiedlania poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku położonym w T. przy ul. A i podnieśli, że w ich przypadku kwaterunkiem objęta została całość należącej do nich własności, a ponadto pozbawiono ich czynszu za cały okres. Wskazali, że ustawa, która wprowadziła premię kompensacyjną, przyznaje to uprawnienie jeżeli chociaż jeden lokal był lokalem kwaterunkowym.

Kolegium Odwoławcze, rozpatrują zażalenie, powołało się na dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego, cytując art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Organ wskazał, że w świetle powyższych przepisów, odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić m. in. wówczas, gdy żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie nie znajduje potwierdzenia w danych posiadanych przez organ. Treść zaświadczenia musi być pochodną takich danych, musi mieć w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta T., zgodnie z zaleceniami Sądu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego dokonał analizy dostępnych kart rejestru mieszkańców budynku położonego w T. przy ul. A, kart osobowych mieszkańców w zakresie dokonywanych na nich zmian oraz danych zawartych w ewidencji ludności miasta T. Organ ustalił, że karty rejestru mieszkańców założone zostały dla poszczególnych lokali i zawierają dane osobowe osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach. Na trzech kartach rejestru mieszkańców znajdują się dodatkowe zapisy. Przy nazwisku G. S. - lokal nr 4 - w rubryce uwagi znajduje się adnotacja "Zaś. z PMRN Wydz. Lok. Dn.24.II.66"; przy nazwisku P. S. - lokal nr 5 - w rubryce uwagi "Akt notarialny [...]", zaś przy nazwisku B. T. - lokal nr 10 - "Decyzja Wydz. Lok. [...]". Karty rejestru mieszkańców prowadzone były do około 1977 r., a następnie zastąpione zostały kartami osobowymi mieszkańców. Zapisy dokonywane na kartach osobowych mieszkańca nie przewidywały miejsca na umieszczenie w nich adnotacji o dokumentach uprawniających do przebywania w lokalu, do którego zgłaszano zameldowanie. W związku z tym, na podstawie kart osobowych mieszkańca nie jest możliwe ustalenie, na jakiej podstawie pod danym adresem przebywała określona osoba.

Organ dodał, że druki dotyczące zgłoszeń zameldowania i wymeldowania archiwizowane były i są przez okres 5 lat, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (D. U. Nr 69, poz. 636) oraz zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r" Nr 14, poz. 67), wobec czego nie mogły być one obecnie przedmiotem analizy. Kolegium podniosło, iż na podstawie analizy danych zawartych w ewidencji ludności miasta T. można jedynie stwierdzić, kto był zameldowany w budynku przy ul. A i okres tego zameldowania, brak jest natomiast możliwości ustalenia, na jakiej podstawie osoby te zamieszkiwały pod danym adresem.

Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentacji będącej w dyspozycji Urzędu Miasta w T. nie wynika, że dane tam zawarte odnoszą się do faktów i stanu prawnego, których poświadczenia żądają wnioskodawcy. Skoro Prezydent Miasta T. nie dysponuje danymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez A. S. i R. W. treści, to odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna.

W skardze na powyższe postanowienie A. S. i R. W. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i stosowanie oraz niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 1035/11. Skarżący podnieśli, że wskazany przez organ "brak możliwości ustalenia na jakiej podstawie osoby te zamieszkiwały pod danym adresem" należy traktować jako niekompetentne posługiwanie się przepisami. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawa prawo lokalowe jednoznacznie wskazują, w ocenie skarżących, że po wprowadzeniu publicznej gospodarki lokalami zasiedlenie możliwe było jedynie na podstawie decyzji administracyjnej, natomiast zasiedlenia wcześniejsze z mocy prawa stały się najmem kwaterunkowym. Zaznaczyli, że ich własność stanowią dwa lokale mieszkalne i obydwa były zasiedlone przez wprowadzeniem w T. publicznej gospodarki lokalami. Ani właścicielka, ani jej spadkobiercy nigdy w tych lokalach nie zamieszkiwali.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, że skarżący nie przyjmują do wiadomości, iż postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ogranicza się ono jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ.

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na uzyskaną od A.S. informację, że R. W. zmarł po wniesieniu skargi do Sądu. Skarżąca przedłożyła notarialny akt poświadczenia dziedziczenia oraz oświadczenie następców prawnych o zgłoszeniu się do udziału w sprawie w miejsce zmarłego R. W. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego R. W. – J. W. i D. W.-C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają bowiem w żaden sposób legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] albowiem wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących we wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r., nie miało podstaw w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż we wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. strona domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że:

- budynek przy ul. A w T. był objęty przydziałem kwaterunkowym,

- będące współwłasnością A. S. i R. W. dwa lokale o pow. 98 m² były wynajmowane na zasadach, jakie obowiązywały po wprowadzeniu dekretu z 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, a po wejściu w życie ustawy z kwietnia 1974 r. w rozumieniu art. 60 tej ustawy, obowiązywały aż do 1994 r., a gdzie najem nie wygasł obowiązują nadal,

- najem lokali, o których mowa wyżej trwał także w okresie od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r.

Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia muszą być rozważania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2011 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1035/11. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast, art. 170 powołanej wyżej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W powyższym wyroku Sąd, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające analizując adnotacje zamieszczone w rejestrze stałych mieszkańców, a następnie ustalić czy dane tam zawarte odnoszą się do faktów i stanu prawnego, których poświadczenia żądali wnioskodawcy. Odstąpienie bowiem od badania rejestru stałych mieszkańców skutkowało przedwczesnym uznaniem przez organy administracji obu instancji, iż Prezydent Miasta T. nie posiada dokumentacji zawierającej dane pozwalające na wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżących.

Sąd wskazał, że organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zbada rejestr stałych mieszkańców i inne ewentualnie posiadane dokumenty zawierające dane dotyczące osób zamieszkałych w przedmiotowej nieruchomości w okresie od wprowadzenia dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) do 1994 r., a także od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r. Dopiero po zapoznaniu się z tymi dokumentami winien wypowiedzieć się co do możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących.

Zdaniem Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, uznać należy, iż powyższe zalecenia zostały przez organ wykonane.

W dniu 14 maja 2012 r. zwrócono się bowiem do Archiwum Państwowego z prośbą o odszukanie w zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących przydziału lokali kwaterunkowych w budynku mieszkalnym w T. przy ul. A w okresie od 1945 do 1970 roku. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Archiwum Państwowego w P. odmówił wydania żądanych dokumentów, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż w zasobie Archiwum nie odnaleziono takiej dokumentacji, a ponadto Archiwum nie dysponuje danymi na temat miejsca przechowywania tych akt.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. organ I instancji wystąpił również do Kierownika Biura Ewidencji Ludności w T. z prośbą o zbadanie rejestru stałych mieszkańców i innych posiadanych ewentualnie dokumentów zawierających dane dotyczące osób zamieszkałych w nieruchomości położonej w T. przy ul. A. Uzyskano odpowiedź, iż zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 2003r. nr 69 poz. 636) oraz zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. nr 14 poz. 67), druki dotyczące zgłoszeń zameldowania i wymeldowania archiwizowane były i są przez okres pięciu lat. Wyjaśniono ponadto, iż zapisy dokonywane na bieżąco na kartach osobowych mieszkańca dotyczące zmian danych osobowych nie przewidywały miejsca na umieszczanie w nich informacji na temat dokumentów uprawniających do przebywania w lokalu do którego zgłaszano zameldowanie, podobnie jak wcześniej obowiązujące karty rejestru. Kierownik Biura Ewidencji Ludności przesłał również wyciąg z danych zawartych w ewidencji ludności Miasta T. oraz archiwalnych zapisów na kartach rejestru mieszkańców pod adresem T. ul. A, na podstawie którego można stwierdzić, że w budynku przy ul. A G. S. zameldowany był w okresie od 04.03.1966 r. do 31.10.1992 r., B. T. zameldowany był w okresie od 16.09.1970 r. do 21.08.1984 r., P. S. zameldowana była w okresie od 13.08.1970 r. do 22.10.1971 r. (zapis z karty rejestru mieszkańców). Natomiast brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia na jakiej podstawie w/w osoby zamieszkiwały pod tym adresem. Karty rejestru mieszkańców założone zostały dla poszczególnych lokali w tym budynku i zawierają w szczególności dane osobowe osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach. Na trzech kartach rejestru mieszkańców znajdują się dodatkowe zapisy. Przy nazwisku G.S. - lokal nr 4 w rubryce uwagi znajduje się adnotacja "Zaś. z PMRN Wydz. Lok. Dn. 24.11.66", przy nazwisku P.S. - lokal nr 5 w rubryce uwagi "Akt notarialny [...], zaś przy nazwisku B. T.- lokal nr 10 "Decyzja Wydz. Lok. [...]". Zapisy umieszczone w uwagach są, zdaniem organu, mało precyzyjne i nie zawierają bliższych danych identyfikujących przydział lokalu. Karty rejestru mieszkańców prowadzone były do około 1977 roku, a następnie zastąpione zostały przez karty osobowe mieszkańca. Zapisy dokonywane na kartach osobowych mieszkańca, dotyczące zmian danych osobowych nie przewidywały miejsca na umieszczenie w nich adnotacji o dokumentach uprawiających do przebywania w lokalu, do którego zgłaszano zameldowanie.

W związku z tym organ uznał, że na podstawie kart osobowych mieszkańca nie jest możliwe ustalenie na jakiej podstawie pod danym adresem przebywa określona osoba. Natomiast, ze względu na fakt, iż druki dotyczące zgłoszeń zameldowania i wymeldowania archiwizowane były i są przez okres pięciu lat zgodnie z rozporządzeniem nie mogły być one obecnie przedmiotem analizy.

Przeprowadzone przez organ postępowanie, zdaniem Sądu, wypełniło zalecenia zawarte w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA z dnia 21 grudnia 2011 r., a wyrażone na podstawie tego postępowania stanowisko ocenić należy za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na podstawie posiadanych przez Prezydenta Miasta T. dokumentów, brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących.

Podkreślenia wymaga, iż zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217 - 219 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 k.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006, s. 820).

Nadto, orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Sądy zgodnie stwierdzają, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079; podobnie wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń stwierdza, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339. Jak stwierdza Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia.

Z regulacji powyższych wynika zatem, iż podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego "ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu". Wynikające z powyższych dokumentów (danych) informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia o określonej treści. Podkreślić należy, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym zarazem potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest zatem wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych zaświadczenia, zrozumiałe jest, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku przez skarżących nie mogło być uwzględnione. Takie zaświadczenie, jakiego żądali skarżący, nie odpowiada bowiem wymogom określonym przepisami art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez organ gminy ewidencji, czy rejestrów - skoro brak jest w tych rejestrach danych dotyczących osób zamieszkałych w nieruchomości położonej w T. przy ul. A, obejmujących informacje, których potwierdzenia domagali się skarżący. Zaświadczenie, którego żądali skarżący nie mogło zatem być wydane, jako potwierdzenie niespornych faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest bowiem wyłącznie oświadczeniem wiedzy, natomiast skarżący domagali się od organu w istocie dokonania analizy i interpretacji przepisów prawnych zawartych m.in. w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. 2005 nr 31 poz. 266 ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 listopada 2008 o wspieraniu termomodernizacji i remontów ( Dz. U. nr 223, poz. 1459), do czego organ - w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia - nie był uprawniony. Wskazane działania wykraczałyby poza zakres art. 218 § 1 k.p.a., wobec czego organy administracji publicznej mogły zasadnie odmówić sporządzenia żądanego przez skarżących dokumentu. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym, postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie przepisu art. 218 § 2 k.p.a. może być prowadzone przez organ, ale z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Zgodnie bowiem art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co wprost wskazuje na jego ograniczony charakter (por. wyrok NSA z 2 września 1998 II SA/Łd 1119/96 , B. Adamiak, j. Borkowski, KPA. Komentarz W-wa 2009 s. 659). Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń ma niewątpliwie uproszczony charakter i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach lub obowiązkach, a jedynie potwierdzać stan ustalony w źródłach, na których się bazuje wydając zaświadczenie.

Uproszony charakter postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń przejawia się w także tym, że w ramach przedmiotowego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). W tym celu prowadzić można przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. niezbędne postępowanie wyjaśniające. Na podstawie powołanych wyżej przepisów można wyinterpretować, że: 1/ organ może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnioskujący żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu, 2/ do postępowania tego nie mają zastosowania zasady gromadzenia dowodów, co oznacza, że organ nie ma uprawnienia do wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego (por. wyrok w sprawie o sygn. I SA/Bd 315/10 z 18 maja 2010 r., Lex 673043).

W tym kontekście, za niezasadną uznać należy argumentację podnoszoną w trakcie postępowania, iż organ może wykorzystać, dla celów wydania zaświadczenia, dokumentację własną posiadaną przez właścicieli nieruchomości przy ul. A. Wskazać bowiem należy, że sformułowanie "dane znajdujące się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegająca się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W sytuacji, gdy w posiadaniu organu administracji nie znajdują się dane potwierdzające fakty lub stan prawny, których zaświadczenie ma dotyczyć, wynikające w szczególności z prowadzonych przez ten organ rejestrów lub ewidencji, organ nie ma nie tylko obowiązku, ale i uprawnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych faktów lub stanu prawnego i nie może wydać żądanego zaświadczenia. Dodatkowo należy wskazać, iż w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. wyraźnie zaznaczył, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać analizy posiadanych dokumentów zawierających dane dotyczące osób zamieszkałych w przedmiotowej nieruchomości w okresie od wprowadzenia dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) do 1994 r., a także od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r. Nie zalecił natomiast przeprowadzenia analizy ewentualnej dokumentacji będącej w posiadaniu wnioskodawców, czy też pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej w T. przy ul. A.

Zdaniem Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, organ w sposób prawem przewidziany wykazał, że akta, z których wynikać miały dane objęte zaświadczeniem nie znajdują się już w jego posiadaniu. Odmienne twierdzenia skarżących stanowią jedynie polemikę ze znajdującymi potwierdzenie we wskazanych w zaskarżonym postanowieniu uregulowaniach, odnoszących się do archiwizacji akt oraz zmierzają do uzyskania od organu potwierdzenia dokonanej przez stronę interpretacji przepisów prawa.

Reasumując stwierdzić należy, iż forma zaświadczenia, którego wydania skarżący żądali dla załatwienia swojej sprawy, nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Takimi źródłami, jak wynika z powołanych przepisów, są ewidencje, rejestry i inne dane znajdujące się w posiadaniu organu. Obowiązkiem zatem organu administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, jest zbadanie wniosku pod kątem danych wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych, tzn. zbadanie czy dane pozostające w dyspozycji organu pozwalają na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego.

Jeśli żądanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia ma potwierdzenie we wskazanych źródłach (dokumentach, danych lub informacjach), wówczas wydawane jest zaświadczenie o żądanej treści. W przeciwnym razie, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W sprawie niniejszej odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści wynika z faktu, że dane niezbędne do wydania zaświadczenia nie znajdowały się w dyspozycji organu, który zaświadczenie to miał wydać. Organ administracji powołał prawidłową podstawę prawną odmowy wydania zaświadczenia - art. 219 k.p.a. i wydał postanowienie zgodne z obowiązującym prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji

Ab/