Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 43/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 153/14 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 153/14 oddalił skargę G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Skarżący G.P. w dniu 12 listopada 2011 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości. Decyzją z dnia 2 stycznia 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta Krakowa – działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362) odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 lutego 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku złożonej przez skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi. Sąd w ww. wyroku stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego warunkuje nie tylko sytuacja materialna skarżącego oraz cel, na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. Obowiązkiem organów jest jednoznaczne ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, dokonanie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, podjęcie rozstrzygnięcia i przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przyznanie zasiłku celowego, jak stwierdził Sąd, leży w granicach tzw. uznania administracyjnego.

Uchylając decyzje organów administracyjnych, w ocenie Sądu, organy orzekające nie ustaliły rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego, bowiem nieprawidłowo uznały za dochód wpłaty dokonane przez M.B. – najemcę jednego z lokalu w Lesznie, którego właścicielem jest skarżący – na fundusz remontowy kamienicy, w której mieści się przedmiotowy lokal.

Ponadto, podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.11 ust.2 ww. ustawy. Niestawiennictwo skarżącego na wezwania organu było przez niego usprawiedliwione, co nie zostało uwzględnione w ocenie organów orzekających w sprawie zasiłków. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu, zarzut braku współdziałania nie został przez organy dostatecznie wykazany i uzasadniony w podjętych rozstrzygnięciach.

Organ mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2013, sygn, .akt III SA/Kr 715/12, ponownie orzekając w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości ustaliły, następujący stan faktyczny (aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 29 sierpnia 2013 r.) :

Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w hotelu pracowniczym w Krakowie i ponosi opłaty z tego tytułu w wysokości 620 zł miesięcznie (należność za lipiec 2013 r.); nie ma uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS i KRUS; jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zdolny do pracy w warunkach chronionych; nie pracuje, nawet dorywczo; pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym – jak oświadczył – na leki wydaje 118 zł; korzysta z pomocy Arcybractwa Miłosierdzia Bożego oraz otrzymuje pomoc żywnościową od znajomych. Skarżący pobiera zasiłek stały w kwocie 444 zł. Pomimo posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w miejscowości Leszno stanowiącej część kamienicy, w której wyodrębnione są trzy lokale mieszkalne, od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w Krakowie. Kamienica w Lesznie ma ponad 100 m2 powierzchni i znajdują się w niej trzy odrębne lokale mieszkaniowe. Aktualnie dwa lokale są wynajęte – jeden na zasadzie przydziału kwaterunkowego, a drugi – na podstawie umowy najmu. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący przedstawił umowę najmu jednego z lokali, za 100 zł miesięcznie. Trzeci lokal należący do skarżącego, jest niezamieszkany i jak twierdzi skarżący - nie nadaje się do zamieszkania z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji. Uzyskiwane z wynajmu opłaty są zajęte przez komornika, na poczet zaległości alimentacyjnych.

W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny podjął rozmowę na temat kontraktu socjalnego, jednak skarżący przedstawił argumentacje dotyczącą swojej niepełnosprawności i braku możliwości podjęcia z tego tytułu zatrudnienia. Propozycja pomocy w znalezieniu zatrudnienia w zakładach pracy chronionej spotkała się z odmową ze strony skarżącego, który stwierdził, że i tak nie podejmie pracy.

Odnośnie posiadanej nieruchomości w Lesznie skarżący oświadczył w czasie wywiadu, że nieruchomości tej nie sprzeda, bo całą kwotę uzyskaną ze sprzedaży i tak zajmie komornik na zaległości alimentacyjne.

Organ ustalił, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie pomocy społecznej (542 zł).

Organ I instancji odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia podniósł, że począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował skarżącemu podjęcie negocjacji dotyczących wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych oferując pomoc przez zawarcie kontraktu socjalnego, w ramach którego Ośrodek zaproponował skarżącemu np. sfinansowanie remontu pustego lokalu mieszkalnego, który skarżący mógłby wynająć, bądź w nim zamieszkać. Skarżący nie przystąpił do proponowanych negocjacji i podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2013 r. nie podjął rozmowy na ten temat, mimo że podczas wywiadu był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej.

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z orzeczeniem wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania niepełnosprawności skarżący jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Ustalono, że skarżący nie poszukuje pracy twierdząc, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Organ uznał twierdzenia skarżącego w tym zakresie za nieuzasadnione, gdyż według ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, skarżący jest osobą o naruszonej sprawności organizmu zdolną do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał na okoliczność, że skarżący od 2007 r. pełni funkcję Prezesa "Stowarzyszenia B.", co świadczy o tym, że skarżący posiada potencjał intelektualny, który mógłby wykorzystać do poszukiwania odpowiedniego dla siebie zatrudnienia i uzyskiwania dochodu. Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. oddalając odwołanie skarżącego od decyzji z ZUS odmawiającej przyznanie renty podał, że "posiadając wyższe wykształcenie techniczne, wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego (...). Po przeanalizowaniu opinii biegłych został uznany za osobę zdolną do pracy zgodnie z wykształceniem".

W ocenie organu, bierne oczekiwanie skarżącego na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia do świadczenia z pomocy społecznej.

Organ podkreślił, iż pomimo braku współpracy skarżący nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 2011 r., jej wymiar był ograniczony. Od wielu lat skarżący nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu pomocy na zakup środków czystości.

Organ wskazał, że za odmową przyznania przedmiotowego zasiłku celowego przemawia również fakt, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie ze względu na ograniczone środki finansowe, a co za tym idzie ograniczoną możliwość świadczenia oczekiwanej pomocy zmuszony jest dokonywać weryfikacji napływających wniosków.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał kolejne wadliwe decyzje, niezgodne z prawem i rażąco naruszające przepisy prawa poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, organ błędnie ustalił jego dochód, a nadto, że w aktach sprawy nie było projektu kontraktu socjalnego oraz innych dowodów wskazujących na brak współpracy z MOPS.

W ocenie skarżącego, brak jest również dowodów na okoliczność niewykorzystania jego własności nieruchomości w Lesznie. Skarżący stwierdził, że ma 130 tysięcy długu alimentacyjnego, a czynsz pochodzący od lokatorów kamienicy w Lesznie zajmuje komornik. Zdaniem skarżącego, jego przeprowadzka do Leszna przyniosłaby negatywne konsekwencje oraz pogłębiła jego trudną sytuację życiową, jednak nie uzasadnił tego stanowiska. Skarżący podniósł, że w lipcu 2009 r. zwrócił się do synów z propozycją zapisania własności w Lesznie w zamian za wycofanie zaległego długu alimentacyjnego, jednak nie otrzymał od nich odpowiedzi.

Ponadto skarżący podkreślił, że jest " w podeszłym wieku" (60 lat), z powodu, którego należy mu się emerytura kombatancka. Z uwagi na stan zdrowia uważa, że jest niezdolny do pracy a odmowa przyznania renty z ZUS-u spowodowana jest faktem, że dwanaście lat spędził poza krajem.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego. Jak twierdzi, aktywnie i skutecznie działał na rzecz zmniejszenia zadłużenia alimentacyjnego, złożył wniosek do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego, co do zaległych opłat alimentacyjnych oraz skargę na komornika do sądu na odmowę umorzenia postępowania. Ponadto skarżący starał się o przyznanie mieszkania socjalnego oraz renty specjalnej od Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej oraz o zameldowanie na pobyt stały w Domu Pracownika.

W ocenie skarżącego, spełnia on wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku celowego na zakup środków czystości, a odmowa przyznania tego świadczenia jest sprzeczna z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń z pomocy społecznej, a w szczególności treść art.11 ust.2 ustawy odnoszącego się do skutków braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z aktami sprawy, wielokrotnie - od maja 2010 r. zapraszano skarżącego do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, jednakże skarżący konsekwentnie odmawiał podjęcia rozmów na ten temat. Do dnia orzekania, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi, skarżący nie podjął negocjacji, pomimo pouczenia, że niezastosowanie do wezwania stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. skarżącego i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Natomiast z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Ostateczną próbę organ I instancji podjął w dniu 14 listopada 2012 r., kiedy na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 727/11, skierował do skarżącego gotowy projekt kontraktu socjalnego, jednak skarżący pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania gotowego kontraktu, kwestionując kompetencje organu I instancji do jednostronnego formułowania treści porozumienia. W dniu 14 stycznia 2013 r. skarżący przesłał do MOPS w Krakowie nie podpisany przez siebie projekt kontraktu socjalnego, jaki został mu przedstawiony i podpisany przez pracownika socjalnego, w którym określono cel główny i cele szczegółowe, których czas realizacji określono do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz określono obowiązki i działania obu stron kontraktu. Skarżący zarzucił temu projektowi niezgodność z prawem i jednocześnie przedstawił sporządzony przez siebie i podpisany projekt kontraktu, który nie wskazywał, jakie cele stawia sobie skarżący, a także jakie działania zamierza podjąć w celu ich realizacji.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą zostać zaspokojone. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację skarżącego zgodnie z zasadą określoną w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, która stwierdza, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie, co powoduje konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił, iż w aktach sprawy nie ma dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego, a wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska skarżącego w kwestii kontraktu, ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Skarżący powołał w skardze obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 oraz wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wydając w dniu 2 września 2013 r. ponowne decyzje nie odniósł się do wskazań zawartych w ww. wyroku. W szczególności, w listopadzie, grudniu 2011 r. oraz w styczniu 2012 r. nie było żadnych dowodów świadczących o braku współpracy, a szczególnie projektu kontraktu socjalnego. Sąd nie nakazał zawierania nowego kontraktu socjalnego, dlatego powoływanie się na działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w późniejszym terminie, zdaniem skarżącego, nie miały znaczenia ponieważ nie istniały w dacie wydawania decyzji z listopada i grudnia 2011 r. oraz stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 11 listopada 2014 r. skarżący stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt III SA/Kr 715/12 dotyczył decyzji wydanych w styczniu 2012 r. W związku z powyższym powoływanie się na fakt odmowy podpisania kontraktu socjalnego, który miał miejsce w styczniu 2013 r. jest – w ocenie skarżącego - bezprawny. Przedstawiony skarżącemu kontrakt "w sposób rażący narusza prawo", ponieważ skarżący jest osobą bezrobotną " dlatego w myśl ustawy o pomocy społecznej nie mam obowiązku podjąć zatrudnienia po drugie nie powołano biegłego który by ustalił wartość mieszkania które mi zaproponowano w kontrakcie do sprzedania...".

W ocenie skarżącego jego trudna sytuacja nie wynika z jego winy, lecz z winy Państwa, które nie zapewnia mu minimum środków do egzystencji jako osobie niepełnosprawnej i kombatantowi.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2014,r. skarżący przyznał, że w dniu 14 listopada 2012 r. został mu przesłany pocztą projekt kontraktu, którego nie zaakceptował, co w jego ocenie, nie ma związku z obecnie toczącym się postępowaniem. Ponadto z uwagi na stan zdrowia i wiek nie jest zdolny do pracy. Skarżący oświadczył, że oprócz zasiłków z pomocy społecznej otrzymuje pomoc finansową z Caritas-u oraz z Arcybractwa Miłosierdzia .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że zaskarżone decyzje zostały wydane w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 715/12. Sąd stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji, organy obu instancji uwzględniły zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku i prawidłowo ustaliły stan faktyczny zarówno w zakresie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego, jak i w kwestii jego współdziałania z organami pomocowymi. Wbrew zarzutom skarżącego, przy ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia organy miały obowiązek uwzględnić okoliczności stanu faktycznego istniejące w dacie obecnego orzekania. Ustalenia co do sytuacji materialnej skarżącego oraz jego współpracy z pracownikami socjalnymi prawidłowo odnoszą się do okresu bezpośrednio poprzedzającego wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 9 września 2013 r. nr [...] oraz przez organ odwoławczy – w dniu 7 listopada 2013 r. nr [...]. Ustalenia te zostały dokonane m.in. w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2013 r.

Istotą sporu w sprawie będącej przedmiotem badania Sądu jest odmowa organów administracji udzielenia pomocy finansowej skarżącemu w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości z powodu nieuzasadnionej odmowy współdziałania skarżącego z organami pomocowymi przy negocjacjach kontraktu socjalnego.

W ocenie organów pomocy społecznej, skarżący świadomie uchylał się od współpracy z pracownikiem socjalnym w zakresie próby zawarcia kontraktu socjalnego, mającego ułatwić skarżącemu wyjście z systemu pomocy społecznej. Z kolei zdaniem skarżącego, organy administracji postępowały wbrew prawu, domagając się od niego od lat zawarcia przedmiotowego kontraktu, a w niniejszych sprawach – przesyłając mu gotowy kontrakt do akceptacji.

Zgodnie z artykułem 36 ust. 1 pkt c ustawy, świadczeniem z pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego.

Zgodnie z artykułem 39 ust.1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

O tym, że decyzja wydana w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, ma charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję.

Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3).

Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.

Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślenia wymaga, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienie samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji prawidłowo zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie podejmował rozmów na temat warunków zawarcia kontraktu socjalnego , a przesłany do niego projekt kontraktu z dnia 14 listopada 2012 r. – odesłał bez podpisu. Okoliczność ta została przyznana przez skarżącego na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. i jest w sprawie bezsporna. Ocena skarżącego, że fakt ten jest bez znaczenia dla toczącego się postępowania, jest zdaniem WSA w Krakowie wadliwa, gdyż przedmiotem oceny zachowania skarżącego jest jego postawa w postępowaniu administracyjnym i sądowym po dacie wydania wyroku przez tut. Sąd w dniu 27 marca 2013r., sygn.akt III SA/Kr 715/12 . W ocenie tej nie sposób pominąć dowodów wskazujących na to, że skarżący – mimo orzeczonej niepełnosprawności – jest jednak zdolny do pracy, a pomoc pracownika socjalnego w zakresie znalezienia pracy w warunkach zakładu chronionego również spotkała się z odmową skarżącego.

Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie kwestionował faktu powołanego przez organy, że Sąd Okręgowy w Krakowie odmawiając przyznania skarżącemu renty wskazał, iż zgodnie z opinią biegłych został uznany za osobę zdolną do pracy zgodnie z wykształceniem. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący posiada wykształcenie wyższe techniczne, ma zatem potencjał intelektualny, który mógłby wykorzystać do poprawy swej sytuacji życiowej poprzez podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem skarżący potencjał ten wykorzystuje na aktywną działalność społeczną (co oczywiście nie jest naganne, a wręcz przeciwnie – zasługuje na uznanie ), będąc przy tym biernym odnośnie swojej sytuacji życiowej zmuszającej do korzystania z pomocy społecznej. Innymi słowy niosąc pomoc i wsparcie innym w sprawach społecznych, skarżący nie dąży do skutecznej i trwałej zmiany swojej trudnej sytuacji.

Sąd w całości podzielił stanowisko organów co do skutków braku współpracy wnioskodawców z pracownikami pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2013.135) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego, uregulowanego w art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osób lub rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej, czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w pierwszej instancji, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez niego działania społeczne. W związku z powyższym przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania jego sytuacji. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny- Dz.U.2014.121) i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 673/11). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego odnośnie jego treści - należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11). Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy o pomocy społecznej skarżący nie spełnił. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której – jak w niniejszych sprawach – beneficjent pomocy społecznej uporczywie uchyla się od współpracy z pracownikami socjalnymi w zakresie kontraktu socjalnego, a następnie – odmawiając jego zawarcia – podnosi argument o braku wpływu na treść tego kontraktu, a także na brak wpływu kontraktu na przedmiot niniejszego postępowania, gdyż należy uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania pierwotnej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organy uzasadnia stanowisko tych organów, że ze strony skarżącego brak jest współpracy z pracownikami socjalnymi w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, co z kolei stanowi podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej. Stanowisko organów zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji, w tym przedstawiono sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową skarżącego. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku skarżącego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się, jak również udzielić wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria, od których ta pomoc zależy, jak również może przyznać zasiłek celowy w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uprawnienia jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być zatem traktowana, jak oczekiwałby tego skarżący, jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i ustawy o pomocy społecznej za bezzasadne, nie stwierdzając przy tym, by zaskarżona decyzja została dotknięta innymi niż powołane przez skarżącego wadami, uzasadniającymi jej uchylenie.

W skardze kasacyjnej, G.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu świadczeń w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego, mimo iż ustawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;

b) art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania dochodzonych świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowych pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie;

c) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego świadczeń w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego, pomimo udokumentowania niezbędnych niezaspokojonych potrzeb życiowych, długotrwałej choroby, niepełnosprawności i bezrobocia;

d) art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może w sposób niezgodny z prawem, dowolnie, bez uzyskania akceptacji ze strony beneficjenta świadczeń kreować treść kontraktu socjalnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez Sąd do prawa, ale i obowiązku wyrokowania w granicach danej sprawy pomimo braku sformułowania przez skarżącego zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej, co oznacza, że Sąd powinien badać w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji wynikającego z treści przywołanego przepisu, a w szczególności poprzez nieodniesienie się przez Sąd do całokształtu sytuacji skarżącego i stanu faktycznego sprawy;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomocy społecznej niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm prawem przewidzianych, wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części, w tym wydatków związanych z prowadzeniem sprawy, a wykazanych w załączonym spisie.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie podstawy prawnej skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutów z pkt. 1 a w zakresie dotyczącym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, że nie wskazano w decyzjach administracyjnych, że środki, którymi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej, nie pozwalały na udzielenie pomocy skarżącemu i zaspokojenie jego potrzeb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Sposób sformułowania tych zarzutów i próba ich uzasadnienia wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor fakt naruszenia powołanego przepisu upatruje w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i stanowiska organu, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych oraz stwierdzenie braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wskazany przepis nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Argumentacja uzasadniająca ten zarzut sprowadza się do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ ustaleń, jak i ich oceny, w kwestii dotyczącej stwierdzenia faktu niewypełnienia przez skarżącego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z podanymi, jako naruszone, przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie decyzji spełniające przesłanki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszych sprawach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia z pomocy społecznej.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 poprzez ich niezastosowanie, art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 108 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Przedmiotem decyzji poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości. Podstawą orzekania w przedmiocie zasiłku celowego był przede wszystkim art. 11 ust. 2, art. 108 i art. 39 u.p.s.

Z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 3 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania uznaje się odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

Z art. 108 ust. 1 u.p.s. wynika, że w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Wskazać należy, iż analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia wyżej powołanych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu, uznające, że brak współdziałania skarżącego z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej uzasadniał odmowę przyznania mu zasiłku celowego na zakup środków czystości.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepis ten stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzut ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za skuteczny. W istocie stawiany zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowi polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 11 ust. 2 u.p.s., gdyż prawidłowo stwierdził, że organy właściwie ten przepis zastosowały. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący wielokrotnie kwestionował i nie akceptował przedstawianych przez pracowników socjalnych propozycji wyjścia z trudnej sytuacji materialnej zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że nie jest w stanie podjąć nawet próby realizacji przedstawionych mu propozycji dotyczących zarówno poszukiwania korzystnego rozporządzenia nieruchomością, jak też aktywizacji zawodowej, twierdząc jednoznacznie, że działania te są dla niego niekorzystne. Jednocześnie wskazać należy, iż skarżący bardzo aktywnie usiłuje korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej składając regularnie kolejne wnioski o przyznanie dalszej pomocy oraz aktywnie uczestniczy w zainicjowanych w ten sposób postępowaniach administracyjnych. Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentom nie można przyjąć, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji majątkowej i bytowej, skoro nie współpracował z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Przesłanką wystarczającą do uznania, że strona współdziała w rozwiązaniu sytuacji życiowej, nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Za taką aktywność nie mogą być także uznane działania, które wprawdzie są nakierowane na komunikację z organem pomocy społecznej, to jednak mają za zadanie wyłącznie wyznaczanie kolejnych terminów spotkania i uporczywe kwestionowanie składanych przez organ pomocy społecznej propozycji. Tego rodzaju działania w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy uznać za działania pozorujące współpracę z organem.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 108 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ pomocy społecznej może dowolnie kreować treść kontraktu socjalnego. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Sporna jest bowiem kwestia możliwości odmowy przyznania przez organ świadczenia z zakresu pomocy społecznej z powodu odmowy zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, z uwagi na niezaakceptowanie jego treści. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepisy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 673/11). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy zatem do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 675/11).

Ostateczny kształt kontraktu socjalnego wymaga współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej. Skoro skarżący uporczywie uchylał się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, to nie może zasadnie podnosić zarzutu jednostronnego ukształtowania treści kontraktu przez organ. Tymczasem, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawione mu propozycje zawarte w projekcie kontraktu socjalnego były rozsądne i uzasadnione.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonana przez organ w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. i art. 108 u.p.s., ocena przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości była prawidłowa. Jednocześnie skutkowała ona uznaniem niezasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.