Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1071/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 135,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. – [...] Spółki Komandytowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. – [...] Spółki Komandytowej w [...] kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...], decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekającą o: 1. ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. w wysokości [...] zł za część nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], zapisanej w Kw nr [...] zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania określonego w pkt. 1 Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] w [...] i [...], w wyniku której została wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], przeznaczona pod drogę publiczną kategorii gminnej.

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej Nr [...] z [...] marca 2018 r. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania ww. decyzji była [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k.

Przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona hipoteką ani ograniczonymi prawami rzeczowym, z tytułu wygaśnięcia których mogłoby przysługiwać odszkodowanie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) – dalej zwanej "specustawą" wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

[...] września 2018 r. rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządził operat szacunkowy dla działki nr [...] o pow. [...] ha powstałej z podziału działki nr [...].

Zawiadomieniem z [...] października 2018 r. Starosta [...] poinformował strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym, w tym o operacie szacunkowym oraz o możliwości zapoznania się z nim w siedzibie organu.

Z akt sprawy wynika, że nie zgłoszono zastrzeżeń do operatu szacunkowego.

Decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. w wysokości [...] zł za część nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], zapisanej w Kw nr [...] oraz zobowiązano do zapłaty odszkodowania Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

[...] grudnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. złożyła odwołanie od wyżej przywołanej decyzji. W odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne zbadanie okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego i w konsekwencji przyjęcie błędnej wartości odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości skarżącego, - art. 80 kpa poprzez niedokonanie samodzielnej oceny dowodów w sprawie, w szczególności brak dokonania przez organ pełnej, samodzielnej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie operatu opartego na błędnej metodologii, - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" poprzez nieprzyjęcie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości skarżącego, tj. najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, w konsekwencji ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości, - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem" poprzez niedostrzeżenie braku transakcji nieruchomości drogowych możliwych do porównania, w konsekwencji nieustalenie wartości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczaną na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości nieruchomości skarżącego przy zastosowaniu zasady podstawowej z § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. przyjmując do podstawy wyceny przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 oraz o przyznanie odszkodowania ustalonego przyjmując za podstawę przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Art. 134 ust. 2 ugn stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Wojewoda wskazał, że w ocenie organu l instancji operat szacunkowy z [...] września 2018 r. został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i został uznany za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o niego ustalono odszkodowanie.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z [...] września 2018 r. zastosował się do dyspozycji § 36 rozporządzenia przyjmując podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, ze wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z kolei zgodnie § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Należy zaznaczyć, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Wojewoda [...] wskazał, że sporządzony na potrzeby badanego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. operat szacunkowy z [...] września 2018 r. nie stracił ważności (art. 156 ust. 3 ugn) i może być uznany przez organ odwoławczy za dowód w sprawie w rozumieniu art 75 i następnych kpa.

Organ odwoławczy nie uznał za wiarygodne zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Odnosząc się do treści operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że nie odnotowano w nim braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Do porównań przyjęto wyselekcjonowane transakcje drogowe.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] i północnej części osiedla [...] część A, wyceniana działka posiada przeznaczenie pod drogę. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości zgodnie przepisami prawnymi oraz standardami zawodowymi w tym zakresie przewidzianymi. Określił przedmiot, zakres i cel wyceny. Dokonał oględzin nieruchomości zgodnie z załączoną dokumentacją fotograﬁczną do operatu i uwzględnił stan przedmiotu wyceny na datę wydania decyzji "zrid", tj, [...] stycznia 2018 r. W dalszej części opracowania dokonał analizy rynku, przyjął bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę, określił wartość tej nieruchomości.

W tej sytuacji, w opinii organu odwoławczego, operat szacunkowy z [...] września 2018 r. mógł służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda uważa, że przedstawione w odwołaniu zarzuty do operatu są nieuzasadnione. Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla m.in., że wraz z wejściem w życie specustawy nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniach przyjął, że § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny takich transakcji spełniają kryterium deﬁnicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do stosowania przepisów obowiązujących w tym zakresie.

Ponadto brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot obrót gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Zdaniem NSA kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem.

O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdeﬁniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym takie dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwaliﬁkacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat został sporządzony niezgodnie z przepisami ugn oraz rozporządzenia.

Operat szacunkowy podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź podać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości, co do rzetelności operatu. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony [...] września 2018 r. ustala wartość opisanej nieruchomości w sposób zgodny z prawem.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ugn poprzez nieprzyjęcie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości skarżącego, tj. najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej odszkodowanie w zaniżonej wysokości, 2) § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niedostrzeżenie braku transakcji nieruchomości drogowych możliwych do porównania, w konsekwencji nieustalenie wartości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczaną na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne zbadanie okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego i w konsekwencji utrzymanie decyzji organu I instancji w której została przyjęta błędna wartość odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości skarżącego, 4) art. 80 kpa poprzez niedokonanie samodzielnej oceny dowodów w sprawie, w szczególności brak dokonania przez organ pełnej, samodzielnej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie operatu opartego na błędnej metodologii. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości nieruchomości skarżącego przy zastosowaniu zasady podstawowej z § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. przyjmując do podstawy wyceny przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zwraca uwagę, że organy administracji są zobowiązane domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organów administracji, czy strony postępowania, zawiera braki, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Obowiązkiem organów obu instancji było zatem ustalenie, czy operat w kontrolowanej sprawie został należycie uzasadniony. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organów administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organach spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości.

W każdym postępowaniu administracyjnym organ dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 758/17). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa) zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).

Z treści art. 7, art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organy administracji publicznej winny również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny.

W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10).

Operat musi być oceniony przez organ zgodnie z regułami logiki oraz doświadczeniem życiowym pracowników organu administracji publicznej. Zasady dokonywania szacunku nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w postępowaniach administracyjnych są w dużym zakresie uregulowane prawnie. Takie regulacje zawierają bowiem zarówno ugn, specustawa, jak i rozporządzenie. W związku z tym ocena, czy w operacie szacunkowym biegły dochował właściwych przepisów, podlega już ocenie prawnej.

Rację ma skarżąca Spółka, że wartość dowodowa sporządzonego na użytek niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego budzi istotne wątpliwości przez co opinia o wartości przedmiotowej nieruchomości pozbawiona jest waloru dowodowego.

Z treści operatu szacunkowego z [...] września 2018 r. wynika, że biegły ustalił zerowy trend czasowy, jak i wagi rynkowych cech cenotwórczych w oparciu o dane o transakcjach przedstawionych w załączniku do operatu (str. 9 operatu).

Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca Spółka tego załącznika brak w aktach sprawy. Mimo tego pracownik organu odwoławczego w protokole z analizy operatu szacunkowego z [...] stycznia 2019 r. stwierdził, że analiza operatu nie wykazała braków formalnych.

Brak załącznika wskazującego transakcje z rynku lokalnego uniemożliwiał analizę i ocenę, jakiego rodzaju nieruchomości były przedmiotem tych transakcji (czy były to nieruchomości podobne do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn), w szczególności jakie były ceny, cechy cenotwórcze tych nieruchomości i warunki zawarcia tych transakcji. Te parametry są istotne przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3 rozporządzenia).

Brak załącznika uniemożliwiał też ocenę, w jakim okresie te transakcje miały miejsce (czy były to transakcje z ostatnich dwóch lat, czy z dłuższego okresu).

Wyjaśnienie tych zagadnień miało istotne znaczenie bowiem biegły wskazał, że na rynku lokalnym w ostatnich 2 latach odnotował ponad 100 transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi (z gminy [...] oraz z gminy [...] – 90% transakcji). Z tychże nieruchomości wybrał 7 transakcji (pkt 11.1. operatu, str. 8), a następnie z tychże 3 transakcje nieruchomościami – zdaniem biegłego - najbardziej podobne do wycenianej (pkt 10.4. operatu, str. 6).

Z kolei w dalszej części operatu (pkt 11.2. i 11.3. operatu, str. 10) biegły wskazał, że w okresie około 2 lat (monitorowanym okresie czasu) odnotował kilkadziesiąt (a nie ponad 100) transakcji sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi.

Zatem nie wiadomo ile transakcji biegły analizował na lokalnym rynku nieruchomości i jakie transakcje stanowiły bazę danych, która posłużyła do przyjęcia założeń w procesie szacowania i wyceny nieruchomości (art. 4 pkt 6 i 8 ugn).

Poza tym z operatu szacunkowego nie wynika według jakich kryteriów (czynników wpływających na wartość nieruchomości – art. 152 ust. 1 ugn) biegły z ponad 100 transakcji wybrał 7, a następnie 3 transakcje.

Nie wiadomo chociażby w jakim przedziale cenowym odnoszącym się do ponad 100 transakcji mieściło się te 7 transakcji. Biegły nie podał bowiem w jakim przedziale cenowym kształtowały się ceny ponad 100 odnotowanych transakcji ze zbioru.

Nie są jasne zasady doboru nieruchomości podobnych do wycenianej. Biegły np. podał (pkt 8.3 operatu, str. 5), że wyceniana nieruchomość jest położona w znacznej odległości od centrum [...] (ale nie podał ile km od centrum). Natomiast jeżeli chodzi o nieruchomości porównawcze taki parametr podał (nieruchomość A – około 2,5 km, nieruchomość B - około 3 km, nieruchomość C - około 3 km).

Nie wiadomo zatem jak się ma położenie tych nieruchomości względem nieruchomości wycenianej. Ten brak ma istotne znaczenie, skoro cecha "położenie" nieruchomości jest najistotniejszą cechą cenotwórczą. Waga tej cechy, to 34%.

Nie wiadomo też – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca Spółka - dlaczego biegły np. nie przyjął do porównań nieruchomości nr 3 (ujętej w Tabeli ze str. 10 operatu). Z treści operatu wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym [...], tak jak nieruchomość nr 3.

Jest to o tyle istotne, że cena tej nieruchomości (nr 3), to 144 zł/m2, a więc znacznie wyższa, niż np. cena nieruchomości C przyjętej do porównań (93 zł/m2), która jest położona w innej lokalizacji ([...]).

Zdaniem Sądu opisane wyżej braki i wątpliwości nie zostały dostrzeżone przez organy orzekające w administracyjnym toku instancji, co świadczy o tym, że organy te nie dokonały wszechstronnej i dokładnej analizy i oceny opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Tego rodzaju uchybienie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównań rzutuje na końcowy wynik wyceny, a ten z kolei na wysokość ustalonego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że na podstawie analizy transakcji nieruchomości drogowych można ustalić wartość rynkową nieruchomości Jeżeli chodzi o wątpliwości skarżącej dotyczące możliwości zastosowania w sprawie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ugn, to trzeba wskazać, że skoro są nabywane nieruchomości pod drogi publiczne, gdzie występują osoby prywatne i publiczny inwestor, to istnieje rynek tego typu transakcji i w związku z tym jest możliwość określenia wartości rynkowej gruntu, bo grunty tego typu są przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 ugn). Faktem jest, że nie jest to rynek typowy (wolny rynek prywatny), lecz rynek charakteryzujący się pewną specyfiką. W orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. np. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09).

Uszło uwadze skarżącej Spółki, że sam prawodawca uznał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania w trybie specustawy określa się – co do zasady - wartość rynkową nieruchomości (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Dopiero, gdy dane z rynku lokalnego i regionalnego nie pozwalają ustalić wartości rynkowej nieruchomości określa się wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia w zw. z 152 ust. 3 ugn).

W niniejszej sprawie miał zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wyceniana nieruchomość już na dzień wydania decyzji o zrid nr [...] była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę (pkt 8.2. operatu, str. 5 i fragment części graficznej planu miejscowego). Wobec tego pierwszoplanowe znaczenie miało określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Jednakże warunkiem zastosowania się do tej reguły było ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, że na rynku właściwym ze względu na położenie nieruchomości wycenianej znajdują się transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryterium podobieństwa (art. 4 pkt 16 ugn) do nieruchomości wycenianej.

Wymagało to zaś przedstawienia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym rzetelnych, spójnych i przekonujących danych i analiz, które pozwoliłyby organom administracji na ocenę wartości dowodowej tego rodzaju dowodu z opinii biegłego, w tym w zakresie prawidłowości zastosowania przez biegłego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, które to elementy wyceny odwołują się do pojęcia nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ten wymóg, z opisanych wyżej względów, nie został spełniony.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. - obie w całości, ponieważ wszechstronna i dokładna ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego musi być dokonana przez organy obu instancji (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – art. 15 kpa). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy J. K. był biegłym w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Zatem biegły ten nie powinien uzupełniać swojej opinii z [...] września 2018 r., ani też wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Biegły ten podlega wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu odszkodowawczym (art. 23 specustawy w zw. z art. 176 ugn i art. 24 § 1 pkt 4 kpa). W ponownie prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym Starosta [...] zleci zatem sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).