Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 488/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 26
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Burmistrz uwzględnił wniosek inwestora - Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na odtworzeniu-kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer w gminie B., na wyszczególnionych trzech odcinkach: I odcinek -Biskupiec Kolonia, Rzeck (km 5+050- 6+ 560), II odcinek -Biskupiec Kolonia, Adamowo (km 8 + 940 – 12 + 660) oraz III odcinek Rudziska, Botowo i Lubaszewo (km 19+600 – 25+ 840). Organ wskazał, że na odcinku I planowane jest odtworzenie rzeki przy szerokości w dnie ok. 4,0 m i nachyleniu skarp 1:2. Trasa rzeki dostosowana będzie do trasy istniejącej bez zmian i przekopów. Poza tym wykonane zostaną roboty umocnieniowe, polegające na umocnieniu stopy skarpy opaską faszynową ø30 cm oraz obsiew skarpy na biowłókninie na całej szerokości. Przy mostach będą wykonane roboty umocnieniowe w postaci materacy gabinowych grubości ok. 23cm ułożonych pasem szerokości 3,0m na długości do 5m przed mostem lub przepustem oraz do 10m poniżej budowli. Poniżej mostu w Rzecku, celem redukcji dużego spadku projektuje się kaskadę z trzech progów gabinowych o wyskości 35cm. Progi wykonane będą z materacy siatkowo-kamiennych wypełnionych kamieniem łamanym. Skarpy wzdłuż progów umocnione zostaną materacami gabinowymi grubości 23cm pasem 2x3,0 m. Ponadto rozebrana będzie istniejąca zastawka żelbetonowa i zlikwidowany utworzony przy niej próg. Uzupełnieniem tych robót będzie odmulenie wylotowego odcinka jeziorowego na długość ok. 100m koparką na pontonach. Na odcinku II roboty umocnieniowe będą podobne jak przy odcinku I. Ponadto na połączeniu z odcinkiem miejskim skarpy wykonane będzie umocnienie materacami gabinowymi na długość ok. 50m pasem 2x2m. Niektóre fragmenty rzeki jak np. poniżej oraz powyżej mostu kolejowego oraz mostu pod ulicą wyjazdową na Bartoszyce (ul. Armii Krajowej) są w dobrym stanie i zostanie wykonane tylko odmulenie ręczne stosownie do potrzeb (ok. 30-40cm) z wydobyciem urobku przenośnikami taśmowymi i odwiezieniem poza teren robót we wskazane miejsce (odcinek między mostem Jana a mostem w ul. Armii Krajowej). Na odcinku III planowane jest odtworzenie koryta rzeki przy szerokości w dnie od 3,0 m do 2,5m z nachyleniem skarp 1: 2 na długość 6240m. Stopa skarpy zostanie umocniona opaską faszynową ø30 (do wylotu głównego odpływu z łąk Dymerskich) oraz 20cm powyżej tego odpływu. Ponadto wykonane zostaną umocnienia przy mostach i przepustach wg opisów jak w poprzednich odcinkach. Wskazano,

że przebudowie podlegać będą również cztery przepusty o lokalizacji: km 19+634, km 22+325, km 23+022, km 24+800. Przy pozostałych przepustach zostanie wykonanie odmulenie oraz umocnienia na wlotach i wylotach. Umocnienia zostaną wykonane z materaców siatkowo-kamiennych grubości 20 cm pasem 3,0m na długości 5,0m powyżej przepustu (mostu) oraz 10,0m poniżej. Powyżej umocnień skarpa zostanie obsiana trawą na biowłókninie.

Dalej organ podał, że przedsięwzięcie częściowo znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, ustanowionego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. War-Maz. Nr 178, poz. 2615) oraz częściowo w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "Kobułckie Wzgórza" ustanowionym rozporządzeniem Nr 10 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 19 z 2000 r.) oraz rozporządzeniem Nr 25 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r.

w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kobułckie Wzgórza" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1699 z 2007r.). Wskazał, że zgodnie z zapisami rozporządzenia dotyczącego Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w granicach obszaru dopuszcza się prowadzenie prac regulacyjnych

i utrzymaniowych rzek tylko w zakresie niezbędnym dla rzeczywistej ochrony przeciwpowodziowej. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja ma na celu ograniczenia podtopienia terenów położonych wzdłuż rzeki. Stwierdził też, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W sprawie tej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (postanowienie z dnia 19.09.2011r.) Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajął stanowiska w tej sprawie. Podkreślono, ze planowana inwestycja wymaga uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, przez które będzie przebiegać.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie jest przeznaczony pod lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowanie projektu decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4, powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego strony zawiadomiono poprzez obwieszczenie, które wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń w dniu 04.10.2012 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego oraz w miejscowościach: Rzeck, Adamowo, Rudziska, Botowo i Labuszewo. Inwestora oraz właścicieli

i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomiono na piśmie. Strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Urzędu Miejskiego oraz o możliwości składania wniosków i uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został przesłany w celu uzgodnienia do: Starostwa Powiatowego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Powiatowej Służby Drogowej.

W ocenie Burmistrza warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych pozwalają na ustalenie, że realizacja planowanej inwestycji w sposób określony w niniejszej decyzji nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, ochrony zdrowia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności

i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeb interesu publicznego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. P., właścicielka nieruchomości położonej w obrębie L., oznaczonej nr "[...]" graniczącej z rzeką Dymer. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w związku z naruszeniem:

1) art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że przedsięwzięcie polegające na "odtworzeniu - kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer

w gminie B." jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowi ona realizacji żadnego z celów wskazanych w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, a więc wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

2) art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji imienia, nazwiska oraz numeru uprawnień osoby, która sporządzała jej projekt;

3) art. 106 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na brak wymaganego uzgodnienia z Wojewodą w zakresie realizacji planowanej inwestycji celu publicznego w obszarze następujących form ochrony przyrody: użytek ekologiczny pn. "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 105, poz. 1671, rezerwat przyrody "Zabrodzie" (M.P. z 1972 r. Nr 367, poz. 202), Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj . Warmińsko - Mazurskiego z 2008 r. Nr 198, poz. 3104), Zespół Przyrodniczo Krajobrazowy "Wzgórza Kłobuckie"( Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2007 r. Nr 122, poz. 1699);

4) § 3 pkt 2 i § 3 pkt 4 rozporządzenia nr 38 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pn. "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim", zgodnie z którym zabronione jest: "wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych" oraz "dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej", w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie polega na regulacji koryta rzeki Dymer;

5) naruszenie art. 106 k.p.a. z uwagi na brak wymaganego uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej z siedzibą w G., który jest organem właściwym w sprawach ochrony zbiorników podziemnych.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji zważył, że wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki określone w definicji inwestycji celu publicznego. Wskazano, iż stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej tez jako: "u.g.n."). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zaznaczono w związku z tym, że w opisie inwestycji zawartym w decyzji wymienione zostały urządzenia, które służą regulacji rzeki. Kolegium zaznaczyło, że na wnioskowanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zgodnie z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 3 tej ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślono, że organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność planowanej lokalizacji z przepisami prawa. W ocenie składu orzekającego Kolegium organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem i przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Zaznaczono, że decyzja posiada wymagane uzgodnienia. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego braku uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Kolegium wskazało, iż organ I instancji wystąpił do tego organu o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z dnia 19 października 2012 r. organ współdziałający umorzył postępowanie. Wobec powyższego, w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać, że nastąpiło tzw. "milczące uzgodnienie". Odnośnie zaś wskazanego w treści odwołania naruszenia przepisów dotyczących ochrony przyrody, Kolegium wyjaśniło, iż w tym zakresie organem wyspecjalizowanym do badania zgodności inwestycji z wymienionymi przepisami jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dodatkowo zauważono, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 54 omawianej ustawy, zaś na załączniku nr 1 zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji. Reasumując, kolegium stwierdziło, iż skoro inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, odwołanie nie mogło zostać uwzględnione i nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I i II instancji, w związku z naruszeniem:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że przedsięwzięcie polegające na "odtworzeniu - kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer w gminie B." jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanowi realizację celu wskazanego w przepisie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.);

2. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wadliwą i niepełną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie przez organ II instancji, że opisane przedsięwzięcie ma charakter budowy urządzeń służących regulacji wód

Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) i art. 6 ust. 4 u.g.n., podczas gdy inwestycja ma być częściowo realizowana na prywatnych działkach skarżącej, a regulacja wód powierzchniowych może być realizowana jedynie na wodach publicznych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywiodła, że organy nie powołały żadnego przepisu, który mógłby potencjalnie wskazywać, że ustalony cel ma charakter publiczny, zwłaszcza, że wykładnia art. 6 u.g.n. powinna mieć charakter zwężający, gdyż celów publicznych nie wolno domniemywać. W szczególności, że cel publiczny uprawnia do wywłaszczenia nieruchomości. Radca prawny zarzucił, że organ II instancji odwołał się jedynie do treści art. 6 pkt 4 u.g.n., która dotyczy regulacji wód, bez szerszej analizy tego stanu prawnego, w szczególności bez odwołania się do przepisów Prawa wodnego, definiujących czynności regulacji wód oraz kwestii własności wód, która ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja celu publicznego może być zrealizowana jedynie na wodach publicznych, a nie wodach prywatnych Zdaniem strony skarżącej prawidłowa wykładnia przepisów art. 67 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wskazuje, że powinien być on czytany razem z przepisem art. 6 pkt 4 u.g.n., gdyż legalność zaskarżonej decyzji zależy od tego czy planowana inwestycja należy do kategorii "regulacji wód", służących poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej, o ile są one własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (wód publicznych oraz czy leży ona na "obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". Radca prawny stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6b ustawy Prawo wodne pod pojęciem "obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" rozumie się określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Wskazanie tych obszarów na terenie gminy odbywa się

w dokumentach planistycznych, co w niniejszej sprawie w ogóle nie nastąpiło, gdyż miejscowy plan obowiązuje jedynie na części obszaru inwestycji, a studium w ogóle nie wskazuje terenów zagrożonych powodzią. Podniesiono, że uważna lektura powyższych przepisów prawa wodnego jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja nie mieści się w ramach potencjalnych kategorii celów publicznych wynikających z Prawa wodnego, gdyż nie jest to ani budowla przeciwpowodziowa, ani urządzenie wodne, ani nie jest to śródlądowa droga wodna, ani nie leży ona na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż przedmiotem decyzji jest "regulacja wód"

w rozumieniu art. 67 ust. 2 Prawa wodnego. Podkreślono też, że własność gruntu (działki nr "[...]" obręb L.), przez który przebiega na krótkim odcinku Kanał Dymerski, jako woda powierzchniowa, należy do skarżącej, podczas gdy regulacja wód powierzchniowych może być realizowana jedynie na wodach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia do inwestycji celu publicznego. Zauważono, że oceniana inwestycja została we wniosku określona w następujący sposób: "odtworzenie kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki Dymer, gm. B., woj. warmińsko - mazurskie". W dalszej części wniosku wskazano, że "inwestycja będzie realizowana w obrębie działek stanowiących rzekę Dymer, stanowiących własność Skarbu Państwa we władaniu Marszałka Województwa w zarządzie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ". W opisie prac podano m.in., że roboty będą polegały na odmuleniu, umocnieniu skarp, umocnieniu opaską faszynową itp. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Kolegium już z powyższego przepisu wynika, że planowana inwestycja prawidłowo została uznana za inwestycję celu publicznego. Co do zarzutu dotyczącego tego, iż własność gruntu przez który na niewielkim odcinku przebiega Kanał Dymerski, należy do skarżącej, Kolegium wskazało, iż na następnym etapie procesu inwestycyjnego wymagana będzie w tym zakresie zgoda właściciela gruntu, natomiast przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiego obowiązku.

Uczestnik postępowania - Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że wnioskowana inwestycja dotyczy odtworzenia-kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer w gminie Biskupiec. Inwestycja realizowana będzie w obrębie działek stanowiących rzekę Dymer, stanowiących własność Skarbu Państwa we władaniu Marszałka Województwa w zarządzie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (inwestora). Wyjaśniono, że roboty umocnieniowe wchodzące w zakres planowanej inwestycji będą polegały między innymi na umocnieniu stopy skarpy opaską faszynową oraz obsiewie skarpy na biowłókninie na całej szerokości. Przy mostach będą wykonane roboty umocnieniowe

w postaci materacy gabinowych. Ponadto rozebrana będzie istniejąca zastawka żelbetonowa i zlikwidowany utworzony przy niej próg. Uzupełnieniem wyżej opisanych robót będzie odmulenie wylotowego odcinka jeziorowego. Argumentowano, iż planowana inwestycja ma na celu ograniczenie podtopienia terenów położonych wzdłuż rzeki Dymer. Wszystkie prace opisane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mają posłużyć regulacji przepływu rzeki Dymer, a w konsekwencji ochronie przed powodzią przyległych do rzeki terenów. W związku z tym, zdaniem Marszałka Województwa, nie sposób uznać, aby zamierzenie inwestycyjne zostało nieprawidłowo zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego, Podniesiono również, że strona skarżąca błędnie wywiodła, iż prawo własności gruntu, przez który przebiega Kanał Dymerski, jako woda powierzchniowa, przysługuje skarżącej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Do śródlądowych wód powierzchniowych zaliczane są, zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa wodnego, wody płynące, do których zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 c Prawa wodnego, ciekami naturalnymi w rozumieniu ustawy są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 4a Prawa wodnego gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi- w rozumieniu ustawy- są grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych, będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Jak zatem wynika z powyżej cytowanych przepisów, właścicielem śródlądowych wód powierzchniowych płynących (jezior, rzek i kanałów) i gruntów pokrytych tymi wodami jest Skarb Państwa.

Na rozprawie w dniu 12 września 2013r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Zaznaczył, że organ w żaden sposób nie wykazał aby przedmiotowa inwestycja spełniała realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ mimo takiego obowiązku organ nie powiązał przepisów o planowaniu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami szczególnymi, w tym wypadku z prawem wodnym i tak zwaną spec ustawą przeciwpowodziową. Zdaniem pełnomocnika tylko w przypadku wykazania spójności tych wszystkich regulacji prawnych szczególnych i ogólnych możliwe byłoby ustalenie, że planowana inwestycja w rzeczywistości stanowi inwestycję celu publicznego.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że jeżeli z przepisu art. 6 u.g.n. wynika wprost, że dane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny to nie ma potrzeby wiązania tego przedsięwzięcia z ustawami odrębnymi. Wyjaśnił, że dopiero

w sytuacji, gdy dana inwestycja nie jest opisana w tym przepisie, zastosowanie będą miały przepisy szczególne, co wynika z art. 6 pkt 10 ustawy. Natomiast co do wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, organ wskazał, że na tym etapie postępowania jej zgoda nie jest wymagana.

Pełnomocnik Marszałka Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., -dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie

w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale

w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza jej uprawnień właścicielskich. Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy decyzja Burmistrza, ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na odtworzeniu-kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer, został wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności obu decyzji instancyjnych w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej też jako: "k.p.a."), w związku z przyjęciem przez organy, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czym nie zgadza się strona skarżąca. Zdaniem strony skarżącej, jak wnioskować należy z podniesionych w skardze argumentów, Kanał Dymerski na odcinku, który przepływa przez jej nieruchomość stanowi jej prywatną własność, a nie wody publiczne i w związku z tym nie może podlegać regulacji bez jej zgody, jako inwestycja celu publicznego. Ponadto zdaniem strony skarżącej planowanej inwestycji nie sposób w ogóle rozważać w kategorii realizacji celów publicznych, gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest tylko "regulacja wód" w rozumieniu art. 67 ust. 2 Prawa wodnego, bez realizacji budowli przeciwpowodziowej, czy urządzenia wodnego, nie jest też śródlądową drogą wodną, ani nie leży na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Rozumowanie strony skarżącej jest jednak błędne. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należało uznać stawiany w skardze zarzut, że decyzja wydana została dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie dokonało prawidłowej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis co do zakresu rozumienia pojęcia inwestycji celu publicznego odsyła wprost do art. 6 u.g.n. W tym zaś przepisie ustawodawca ustalił zamknięty i konkretny katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony wprost w art. 6 pkt 1 – 9 tej ustawy. Natomiast wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to cele określone jako publiczne konkretnie w odrębnych ustawach (wyrok NSA z dnia 10.10.2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). W konsekwencji przyjmowane jest, że musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6 (wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/200, ONSA 2/186/2000). A więc jeżeli charakterystyka wnioskowanego przedsięwzięcia odpowiada zakresowi celu publicznego opisanego w art. 6 pkt 1-9, wówczas zamierzenie takie stanowi inwestycję celu publicznego, której lokalizacja podlega szczególnemu procedowaniu. W takim przypadku nie ma w ogóle potrzeby analizowania i odwoływania się dodatkowo do przepisów regulujących szczegółowo dany przedmiot, którego realizacja została zaliczona przez ustawodawcę od razu jako cel publiczny. W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżącą roboty będą polegały na odtworzeniu-kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki Dymer. Decyzja ta określa zakres planowanych prac, które będą polegały między innymi na odmuleniu dna (trasa rzeki dostosowana zostanie do trasy istniejącej bez zmian i przekopów), umocnieniu stopy skarpy opaską faszynową oraz obsiewie skarpy na biowłókninie na całej szerokości. Przy mostach będą wykonane roboty umocnieniowe w postaci materacy gabinowych. Przebudowane zostaną wskazane przepusty. Ponadto rozebrana będzie istniejąca zastawka żelbetonowa i zlikwidowany utworzony przy niej próg. Zgodnie z wyjaśnieniem inwestora planowana inwestycja ma na celu ograniczenie podtopienia terenów położonych wzdłuż rzeki Dymer, czyli regulację przepływu rzeki Dymer, a w konsekwencji ochronę przed powodzią przyległych do rzeki terenów. Mając na uwadze powyższe, organy prawidłowo przyjęły, że wymienione roboty stanowią cel publiczny wyszczególniony w art. 6 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym celem publicznym jest: budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Należy tutaj zwrócić uwagę, że unormowanie to składa się z kilku niezależnych członów charakteryzujących odrębnie różne cele publiczne. W omawianym przypadku znaczenie ma ostatni człon tego unormowania, zaczynający się po słowach " a także". Zgodnie z tym, celem publicznym jest regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa. Charakterystyka wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego bez wątpienia odpowiada "regulacji i utrzymaniu wód". Realizacja tych obowiązków spoczywa na właścicielu wód (art. 21 ust. 1 i art. 26 Prawa wodnego). Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że rzeka Dymer, jak i grunt, który pokrywa na całym jej przebiegu, stanowi własność Skarbu Państwa, co wynika wprost z treści art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo wodne, na co zasadnie zwrócił uwagę Marszałek Województwa, przytaczając te przepisy, a więc są to wody publiczne i wszelkie prace planowane w korycie rzeki nie naruszają uprawnień właścicielskich skarżącej. Dopiero, gdy konieczne będzie wkroczenie na grunt skarżącej w celu wykonania zaprojektowanych robót, zgoda skarżącej będzie wymagana, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Na obecnym etapie inwestycyjnym zgoda skarżącej nie jest wymagana.

Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że spełnienie warunku zastrzeżonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w pozytywnej opinii z dnia 6 listopada 2012r., polegającego na wypełnieniu czynności określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Nr 25 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kobułckie Wzgórza’ (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. Nr 122, poz. 1699), zgodnie z którym realizacja inwestycji celu publicznego na tym terenie wymaga uzgodnienia z Wojewodą, dotyczy wyraźnie etapu realizacji inwestycji celu publicznego, a więc uzgodnienie takie wymagane jest dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.