Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1772/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7a, 8, 9, 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2321/18 w sprawie ze skargi J. T. i E. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2321/18 oddalił skargę J. T. i E. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] , uchylającego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] (w trybie wznowienia postępowania) i jednocześnie orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni tom I wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...], karta mapy [...], położonej w obrębie [...], stanowiącej współwłasność A. i F. małż. F. oraz M. F.

O stwierdzenie nieważności orzeczenia wystąpiono powołując się na fakt, że

właściciele wywłaszczonej nieruchomości (F. F. , A. F. oraz M. L. z d. F. ) ujawnieni w księdze wieczystej nie żyli w 1956 r., w związku z czym orzeczenie z 1956 r. skierowano do osób nieżyjących. Wskazano, że rażąco naruszono art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Skarżąca wskazała, że brak jest danych umożliwiających przyjęcie, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostało wystosowane przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych.

W toku postępowania administracyjnego organy odmówiły stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1956 r., a następnie ich stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że postępowanie spadkowe po A. F. (zm. 1933) oraz M. L. z d. F. (zm. 1939 r.) zostało przeprowadzone dopiero w 2007 r. Tymczasem to dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), domniemywano, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie natomiast z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Ponadto, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328) zgodnie z którym, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca mógł powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku.

Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie, iż zaniechanie przez spadkobierców przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało, dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie, że na gruncie dekretu z 1949 r. dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu, czy wykonawca narodowych planów gospodarczych wykonał obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie, że wezwanie skierowano do nieżyjących właścicieli tabularnych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. G. , na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: p.p.s.a.") zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w. zw. z w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. jak również zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP - poprzez - brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie zakwestionował takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji.

2. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji.

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu poprzez uznanie, iż nie doszło do naruszenia art.8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952, nr 4, poz. 31 – dalej również jako: "dekret") - poprzez jego wadliwą wykładnię - co skutkowało zaaprobowaniem stwierdzenia, iż ewentualne wezwanie nieżyjących właścicieli nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury określonej w art. 8 ww. dekretem oraz, że nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do wezwania właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

1. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Autor skargi podniósł, że zarzucane naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. polegać miało na braku uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w. zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji wyroku niezgodnego z jej oczekiwaniami. W istocie zarzuty te pozostają gołosłowne i jako takie nie mogły one wywołać pożądanego skutku.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w czym konkretnie (poza niezgodnym z oczekiwaniami rozstrzygnięciem postępowania sądowoadministracyunego) skarżąca upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W kwestii naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. należy wskazać natomiast, że przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie "pozostają wątpliwości" co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przede wszystkim chodzi tu więc o wątpliwości co do normy prawnej, a nie co do okoliczności faktycznych. Ponadto, nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Konieczne jest zatem wykazanie, że po pierwsze - w sprawie istnieją wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, po drugie - wykorzystano odnośne metody (reguły, dyrektywy, wskazówki) wykładni prawa w celu usunięcia tych wątpliwości, po trzecie - wykorzystane metody nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości co do znaczenia odnośnego przepisu prawnego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd/el 2019). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w badanej sprawie.

Co się tyczy podniesionego zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP to w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że jest to regulacja rozbudowana (zawiera ust. 1 i ust. 2), co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanowiska strony i rozpoznanie zarzutu.

2. Całkowicie nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 – dalej jako: "p.u.s.a."). Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącej nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 03 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 920/18).

Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18).

3. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 dekretu. Należy zauważyć, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany nieprawidłowo. Przede wszystkim jest to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania (art. 151 p.p.s.a.), i choć dalsza jego treść dotyczy wykładni art. 8 dekretu, to jest tylko powiązanie mające podkreślić zarzut dotyczący naruszenia przepisu postępowania. Po drugie, przepis art. 8 dekretu składa się 5 ustępów. Formułując ten zarzut nie wskazano w nim jaka jednostka redakcyjna tekstu prawnego zawarta w treści art. 8 dekretu miała zostać naruszona. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że zarzut dotyczy art. 8 ust. 1 dekretu i kwestii wezwania "właściciela nieruchomości" do odstąpienia nieruchomości. Zarzut błędnej wykładni dotyczy zaakceptowania przez Sąd I instancji dopuszczalności skierowania wezwania do odstąpienia nieruchomości do "nieżyjących właścicieli", tj. właścicieli tabularnych. Zarzut ten nie jest zasadny.

Na gruncie dekretu z 1949 r. dopuszczalne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji decyzja wywłaszczeniowa musi obarczona być jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu, z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu, który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. I OSK 2256/16).

Prawidłowo zatem w badanej sprawie przyjął Sąd I instancji, że również skierowanie wezwania w trybie art. 8 ust. 1 dekretu do właścicieli tabularnych - sytuacji gdy organ nie wiedział, że właściciele ci nie żyją - nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć również trzeba, że czym innym jest skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej (jednak nie tego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej), a czym innym pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji znajduje swoje potwierdzenie również w uzasadnieniu uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. I OPS 2/08 gdzie wskazano, że "dopełnienie czynności o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślono jednak, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki nie dopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu. Co więcej zawarta chociażby w art. 26 ust. 1 dekretu regulacja przewidywała możliwość powtarzania niektórych czynności w ściśle określonych sytuacjach (np. określonych w art. 18 ust. 2 dekretu). W ww. Uchwale NSA wskazał też, że ocena stopnia naruszenia określonego przepisu prawnego (czy naruszenie tego przepisu jest czy nie jest rażące) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia.

Z zachowanych akt badanej sprawy wynika, że następca prawny - F. F. a, A. F. oraz M. L. z d. F. - nie byłaby w stanie odpowiedzieć na wezwanie skierowane skierowanie w trybie art. 8 ust.1 dekretu, skoro postępowanie spadkowe po współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości zakończyło się w 2007 r., a przepisy dekretu ustanawiały w tym zakresie termin 15 dni (art. 8 ust. 4).

Dlatego też zgodzić należy się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., i prawidłowo oceniono materiał dowodowy, a zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie można domniemywać. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy administracji publicznej uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r. sygn. III FSK 996/21). W niniejszej sprawie o takiej sytuacji nie ma mowy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a