Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2092/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 86 ust. 1,
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 5, pkt 6, art. 2a ust. 1 pkt 8,
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], którym odmówiono [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez uczestników programu "A." przepisów art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm., dalej cyt. jako "p.f.") oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w K. (dalej zwana "skarżącą", "stroną skarżącą") pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działań uczestników programu "A.: w zakresie przestrzegania przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 9, ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe, tj. sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów, troska o zachowanie godności i niezależności zawodu, strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego, oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego. Wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego.

Wskazując na ważny interes społeczny strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie izba aptekarska występuje w celu ochrony interesu zbiorowego, a jej wniosek prowadzi do realizacji jej celów statutowych, nie stanowi formy popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski w przedmiotowym postepowaniu jest interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług przez farmaceutów w ramach sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty.

Uzasadniając wniosek wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że uczestnicy programu "A." prowadzą działalność polegającą na realizacji przez pacjentów za pomocą telefonicznej aplikacji recept we wskazanych przez aplikację aptekach, w których pacjent może zrealizować receptę, złożyć zamówienie na produkty dostępne w aptece bez recepty i skorzystać z wielu promocji stosowanych specjalnie dla pacjentów korzystających z aplikacji. Do wniosku dołączono kopię strony [...] miesięcznika "[...]" nr [...] ze stycznia 2013 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że strona skarżąca realizuje interes samorządu zawodowego, mylnie interpretując, że bycie organizacją społeczną jest tożsame ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Zdaniem organu I instancji skarżąca pod pojęciem ochrony interesu społecznego rozumie w pierwszej kolejności ochronę członków samorządu, właścicieli aptek ogólnodostępnych. Strona skarżąca jest bowiem zrzeszeniem farmaceutów wykonujących zawód na obszarze województwa [...] a korzystając z praw strony będzie miała dostęp do wszelkich dokumentów dotyczących działalności gospodarczej przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, który jest podmiotem bezpośrednio konkurującym z innymi członkami samorządu również prowadzącymi apteki. Wszczęcie postepowania na żądanie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K., której członkowie konkurują na lokalnym rynku, stanowiłoby naruszenie interesów tejże strony.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie postanowienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie z przedmiotowego wniosku. Wskazała, że organ I instancji nie odniósł się do kwestii uzasadnienia wszczęcia postepowania w zakresie przesłanki celów statutowych strony skarżącej, ograniczając się do podważenia istnienia interesu społecznego w domaganiu się przez nią wszczęcia omawianego postępowania.

Skarżąca wskazała, że zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy.

Skarżąca podkreśliła, że interes społeczny wyraża się przede wszystkim w prawidłowym wykonywaniu zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia ważniejszego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. Poza tym interes społeczny przemawiający za wszczęciem postepowania polega także na możliwości strzeżenia przez stronę skarżącą zasad etyki i deontologii zawodowej. Skarżąca podkreśliła, że farmaceuta, który zgadza się i toleruje łamanie prawa w postaci zakazu określonego w art. 94a p.f. nie wypełnia prawidłowo zadań nałożonych na niego w ustawie o izbach aptekarskich, co uzasadnia potrzebę szybkiej reakcji ze strony organów samorządu aptekarskiego pod postacią przedmiotowego wniosku o wszczęcie postępowania. Uzasadnionym jest, aby placówka chroniąca zdrowie nie reklamowała swojej działalności. Korzystanie z usług aptek wynika z konieczności życiowej i nie powinno być wynikiem reklamy lub promocji.

Ponadto skarżąca wskazała, że chce chronić interesy swoich członków prowadzących apteki, którzy nie prowadzą zakazanej reklamy. Zjawiskiem normalnym jest, że w niektórych sytuacjach organizacja społeczna będzie mogła występować w obronie interesu publicznego i takie działania organizacji będą jednocześnie zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny w zakresie art. 31 § 1 k.p.a. podnosząc, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma trwałej definicji interesu społecznego, a jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie.

Zdaniem organu interes społeczny wskazywany przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Jednocześnie organ podnosił, że nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego.

Podniósł, że skarżąca, poza ogólnikowym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała, jaka formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot nie będący farmaceutą. W ocenie organu odwoławczego nadzór ten powinien być realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę, zatrudnionego w aptece.

Organ, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogła stanowić wsparcie merytoryczne w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić, czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie.

Zdaniem organu wszczęcie postepowania i dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na nie wykazanie przez nią interesu społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Okręgowa Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3) art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

5) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

8) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej. Powtórzyła argumentację zawartą w zażalenia na postanowienie I instancji

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.")

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P., którym odmówiono [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w K. wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez uczestników programu "A." przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, zakazującego prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz jej działalności.

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż [...] Okręgowa Izba Aptekarska w P. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego pogląd, iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego.

Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie “cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem wnioskowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zarazem w zakresie działań samorządu. W szczególności chodzi o sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej, np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że apteka nie utraci swojego charakteru, nie będzie stanowiła sklepu z lekami nastawionego na maksymalny zysk.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą.

Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia strony skarżącej do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Skarżąca zasadnie wskazała, iż jej interes społeczny w niniejszej sprawie polega na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

2) ochronie zdrowia publicznego, tj zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów;

3) możliwości wypełniania przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

4) możliwości podejmowania przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską działań w celu ochrony praw swoich członków;

5) możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w K. wskazała, że domagając się wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie prowadzenia reklamy apteki czyni to w interesie społecznym, który to interes jest określony jako “interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja – op. cit. s. 51).". Powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Reasumując, Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca powołana jest bowiem do wskazywania organowi zauważonych, z racji pełnienia funkcji statutowych, przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.