Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 650/12 w sprawie ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.S. na rzecz Miasta [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 650/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu [...] listopada 2005 r. pomiędzy Gminą Miasta [...] a P.S. została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego, której przedmiot został określony w § 1 pkt 2 jako "lokal mieszkalny – pracownia artysty". Na podstawie tej umowy P.S. wynajmuje lokal nr [..] przy ul. [...] w [...], składający się z jednego pokoju, kuchni, łazienki oraz przedpokoju, o łącznej powierzchni [...] m2. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Przedmiotowy lokal, zgodnie z informacją przedstawioną przez Prezydenta Miasta [...] w ofercie z [...] listopada 2005 r., znajdującą potwierdzenie w zawartej umowie najmu, znajduje się w puli lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, przeznaczonych do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z uwagi na zły stan lokalu skarżący na podstawie odrębnej umowy zawartej z Gminą Miasta [...] dokonał jego generalnego remontu.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. P.S. wystąpił do Gminy Miasta [...] o wykup przedmiotowego lokalu. Wydział Urbanistyki i Architektury [...], pismem z dnia [...] października 2006 r., uzależnił sprzedaż od stwierdzenia jego samodzielności. W dniu [...] czerwca 2007 r. zostało wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu numer [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, pismem z dnia [...] września 2007 r., Wydział Skarbu [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi odmownej, powołując się na wyłączenie ze sprzedaży pracowni twórców zawarte w § 3 pkt c uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta [...] oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości.

P.S. jeszcze kilkukrotnie (m. in. pismami z dnia [...] września 2007 r., [...] marca 2008 r., [...] września 2008 r.,[...] marca 2009 r., [...] grudnia 2011 r.,) występował do władz Miasta [...] w wnioskiem o pozytywne rozpatrzenie wniosku o wykup lokalu i każdorazowo spotykał się odpowiedzią odmowną. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] z prośbą o rozpoznanie wniosku o wykup lokalu.

Wydział Skarbu Urzędu Miejskiego [...], ustosunkowując się do wniosku Komisji Rewizyjnej wyrażonego na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r., pismem z dnia [...] lutego 2012 r. przedłożył informację dotyczącą realizacji od 2004 r. przez Gminę Miasta [...] wniosków o sprzedaż najemcom pracowni twórców. W piśmie tym wyjaśniono, że od 2004 r. wpłynęło 16 wniosków o wykup pracowni, z czego 15 zostało rozpatrzonych negatywnie. Wyjaśniono nadto, że jedna pracownia została sprzedana w dniu [...] sierpnia 2005 r. w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o przeznaczeniu jej do sprzedaży. Wskazano również, że w latach wcześniejszych pracownie twórców były sprzedawane na tych samych zasadach jak lokale mieszkalne, o ile pozwalał na to ich stan prawny.

Komisja Rewizyjna Rady Miasta, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o ponowne rozpatrzenie i uwzględnienie wniosku P.S. w przedmiocie wykupu lokalu przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Odpowiedź odmowną uzasadnił uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), która w § 3 ust. 1 pkt 4 zawiera zapis dotyczący wyłączenia za sprzedaży lokali przeznaczonych na pracownie służące twórcom do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.

P.S. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 3 ust. 1 pkt 4 w/w uchwały. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania.

We wniesionej w dniu [...] października 2012 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.S. wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat. Zaskarżonemu przepisowi uchwały zarzucił sprzeczność z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na dyskryminacji najemców lokali mieszkalnych będących równocześnie pracowniami twórców pozbawionych prawa nabycia lokalu w stosunku do innych najemców lokali mogących korzystać z tego prawa. Zarzucił nadto sprzeczność z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), zrównującym pojęcie lokalu mieszkalnego z lokalem będącym pracownią twórcy a zatem określającym taki sam status prawny najemców tych lokali. Końcowo zarzucił zaskarżonej uchwale sprzeczność z interesem prawnym skarżącego – jako twórcy – w nabyciu wynajmowanego przez niego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie skarżący nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia uchwały. Zdaniem Rady okoliczność istnienia stosunku zobowiązaniowego jakim jest umowa najmu lokalu mieszkalnego-pracowni artysty nie stwarza po stronie najemcy prawa do nabycia tej nieruchomości oraz jakichkolwiek roszczeń o ochronę sądową w tym zakresie. Nie istnieje jakiekolwiek uprawnienie prawnorzeczowe chronione prawem materialnym, sam zaś zamiar ewentualnego nabycia lokalu mieszkalnego-pracowni twórcy stanowi co najwyżej interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej. W dalszej kolejności Rada wskazała, że twórcy nie są adresatami zaskarżonej uchwały, która jest adresowana do najemców lokali mieszkalnych. Uchwała wyłącza ze sprzedaży pewne grupy lokali mieszkalnych, w tym te, które są jednocześnie przeznaczone na pracownie twórcy, co znajduje uzasadnienie w zasadach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Podniesiono, że w 2005 r., kiedy została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego - pracowni twórcy ze skarżącym obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta oraz zasad udzielania pomocy w wynajęciu takich lokali w zasobach TBS, która w § 12 i § 19 w szczególny sposób odnosiła się do lokali służącym twórcom. Wskazano, że twórcy w relacji z Gminą Miasta [...] korzystają z preferencji polegającej na pominięciu kolejności wynikającej z list osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Tak więc mieszkańcy będący twórcami, z woli podmiotu gospodarującego zasobem lokali, który jest zainteresowany rozwojem działalności w dziedzinie kultury i sztuki, są wspierani przy przydziale lokali. Ze wsparcia skorzystał skarżący, gdyż przedmiotowy lokal został zaoferowany skarżącemu w szczególnym trybie.

Rada nie podzieliła argumentacji skarżącego odnośnie sprzeczności § 3 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wskazując, że wbrew twierdzeniu skarżącego ustawa ta nie zrównuje pojęcia lokalu mieszalnego z lokalem będącym pracownią twórcy lecz uprawnia lokatora (lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokalu będącego pracownią twórcy) do skorzystania z dobrodziejstwa regulacji ochronnej. Rada zwróciła uwagę, że definicja "lokalu" służy ustawie o ochronie praw lokatorów, a nie ustawie o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której została wydana zaskarżona uchwała. Przy czym, gdyby tak zdefiniowane pojęcie "lokalu" zestawić z treścią § 3 ust.1 pkt 4 uchwały, to w ocenie Rady zaskarżona uchwała nie definiuje odmiennie pojęcia "lokalu" lecz z ogólnego zakresu lokali odnosi się do tych, które są pracowniami twórcy.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Gd 650/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2011 r. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku Rady Miasta [...] zawartym w odpowiedzi na skargę, P.S. posiada legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała skierowana jest bowiem generalnie do wszystkich najemców lokali mieszkalnych. Skarżący zawarł z Gminą umowę "najmu lokalu mieszkalnego – pracowni artysty", a zatem lokalu, który ma również charakter lokalu mieszkalnego, tym samym objętego zaskarżoną uchwałą. W związku z tym skarżący ma w niniejszej sprawie interes prawny uprawniający go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto skarga wpłynęła do sądu za pośrednictwem organu w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo zakres zaskarżenia uchwały pokrywa się z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno wezwanie, jak i skarga kwestionują § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem, została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną, stanowiąc akt prawa miejscowego, który nie wykracza swoją treścią poza umocowanie ustawowe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegający na dyskryminującym traktowaniu najemców lokali mieszkalnych będących równocześnie pracowniami twórców względem innych najemców lokali mieszkalnych, poprzez pozbawienie ich prawa nabycia lokali. Wskazać należy, że lokale mieszkalne przeznaczone na pracownie twórców mają inny charakter niż stricte lokale mieszkalne. Pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć bowiem należy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Pod pojęciem "pracownia" należy rozumieć zaś lokal służący twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Wprawdzie definicja ta nie wyklucza mieszkaniowego charakteru pracowni (co zresztą znalazło odzwierciedlenie w zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. umowie najmu lokalu mieszkalnego), jednakże podstawową funkcją tego lokalu jest prowadzenie w nim działalności w zakresie kultury i sztuki. Dodatkowo zauważyć należy, że przepis ten, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zrównuje pojęcia lokalu mieszkalnego oraz lokalu będącego pracownią.

Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest także zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z interesem prawnym skarżącego, jako twórcy, w nabyciu przedmiotowego lokalu. Zaskarżona uchwała wyłącza ze sprzedaży pewne grupy lokali, w tym te, które są przeznaczone na pracownie twórcy, jednakże regulacja ta znajduje uzasadnienie w zasadach gospodarowania zasobem gminy. W głównej mierze wyłączenie pracowni ze sprzedaży ma służyć zapewnieniu bazy i zaplecza twórcom, jak również pomocy w zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb. Podkreślenia wymaga, że twórcy w relacji z Gminą Miasta [...] korzystają z preferencji, polegającej na pominięciu kolejności wynikającej z list osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Mieszkańcy będący twórcami, z woli podmiotu gospodarującego zasobem lokali zainteresowanego rozwojem działalności w dziedzinie kultury i sztuki, są wspierani przy przydziale lokali. Ze wsparcia skorzystał także skarżący, bowiem przedmiotowy lokal został mu w tym szczególnym trybie zaoferowany i wynajęty na czas nieoznaczony. W przypadku, gdyby gmina zdecydowałaby się na zbycie przedmiotowego lokalu, skarżącemu przysługiwałoby wówczas prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu wynikające z przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Sąd I instancji oddalił ją, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Gd 650/12, wniósł P.S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, w związku z brakiem podstawy prawnej dla zaskarżonej części tego aktu prawa miejscowego, który to brak stanowi istotne naruszenie prawa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

a) brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co w rezultacie nie pozwala na poprawną analizę toku rozumowania Sądu a quo w danej sprawie oraz tym samym na poprawne sformułowanie środka odwoławczego,

b) zaprezentowanie stanowiska skarżącego w sposób ograniczony i nie odniesienie się do tego stanowiska,

c) zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

a) niedokonanie pełnej merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 4, co skutkowało błędnym uznaniem, iż wskazana uchwała nie stoi w sprzeczności z prawem oraz że została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną, w sytuacji gdy uchwała ta w sposób rażący narusza prawo,

b) błędną ocenę materiału dowodowego, pominięcie znaczących elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, co skutkowało wyprowadzeniem nieprawidłowych wniosków w kwestii zgodności zaskarżonego aktu z prawem;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Gdańsku, który nie był związany granicami skargi, że zaskarżony akt naruszał wskazane w niniejszej skardze przepisy prawa materialnego oraz poprzez zaniechanie wyjścia przy rozpoznawaniu sprawy poza zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;

5. art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż przepisy te stanowią podstawę prawną dla regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...];

6. art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 68 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż przepisy te stanowią podstawę prawną dla regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...];

7. § 143 w zw. z § 133 i § 134 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skutkujące uznaniem, iż dla zaskarżonej części uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], tj. § 3 ust. 1 pkt 4, została w tym akcie prawa miejscowego wskazana podstawa prawna;

8. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) poprzez przyjęcie odrębnego pojęcia "lokalu mieszkalnego" oraz "lokalu mieszkalnego będącego jednocześnie pracownią twórcy", a tym samym odmiennego statusu prawnego najemców tychże lokali, podczas gdy przepis ten zrównuje pojęcie lokalu mieszkalnego z lokalem będącym pracownią twórcy;

9. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie wykładni ustanawiającej zakaz dyskryminacji najemców lokali mieszkalnych będących równocześnie pracownią twórcy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł między innymi, że zaskarżony § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], "nie posiada podstawy prawnej" i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tej części aktu prawa miejscowego. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polega zaś na tym, że na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzutu braku podstawy prawnej zaskarżonej części uchwały skarżący nie podniósł, jednak Sąd I instancji powinien wziąć tę okoliczność z urzędu pod uwagę, gdyż wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawy prawnej do uchwalenia regulacji zawartej w zaskarżonej części uchwały nie mogą stanowić powołane w niej przepisy: art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 68 ust. 1b u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawidłowo uznał, iż Rada Miasta [...] mogła oprzeć zaskarżoną część uchwały z [...] czerwca 2011 r. na przepisach art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a) u.s.g. i tym samym mogła wyłączyć ze sprzedaży lokale mieszkalne wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, przeznaczone na pracownie służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, będące przedmiotem najmu. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwie zastosował przepisy art.18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a) u.s.g. To samo dotyczy powołanych przepisów u.g.n.

W lapidarnym uzasadnieniu Sąd a quo wskazał, iż lokale mieszkalne przeznaczone na pracownie twórców mają inny charakter niż stricte lokale mieszkalne. O ile bowiem definicja "pracowni" nie wyklucza funkcji mieszkaniowej pracowni, o tyle podstawową jej funkcją jest prowadzenie w lokalu działalności z zakresu kultury i sztuki. Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że gmina jest uprawniona do uznania, że uzasadnione jest pozostawienie m.in. przedmiotowego lokalu w puli zasobu mieszkaniowego, celem zapewnienia bazy do udzielania zaplecza i pomocy twórcom w zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb. Takie stanowisko skarżący kasacyjnie uważa za krzywdzące, a przede wszystkim wydane z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, z którym nie sposób się zgodzić. Po czym skarżący kasacyjnie dokonuje analizy treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji starając się wykazać, że powyższe twierdzenie Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami, a uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie wskazuje normy o charakterze materialnoprawnym, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia Sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc między innymi, że wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) u.s.g. obejmuje wszelkie sytuacje związane ze zbywaniem nieruchomości. Podstawą przejścia własności jest czynność prawna, co oznacza m.in. umowę sprzedaży. W tym kontekście sprzedaż lokali mieszkalnych, w tym także przeznaczonych na pracownie służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, wymaga respektowania dyspozycji art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja stanowi "zasady gospodarowania nieruchomościami", bowiem ustala zasady gospodarowania mieniem komunalnym oddanym w najem. Zasady te znajdują swoją podstawę w przepisach kompetencyjnych, w szczególności w przywołanej w niej art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przyjęte w zaskarżonej uchwale jako zasada wyłączenie sprzedaży lokali mieszkalnych przeznaczonych na pracownie twórcy jest rozwiązaniem właściwym dla organu uchwałodawczego.

Uchwała nie narusza też art. 34 u.g.n., bowiem objęte tym przepisem zasady pierwszeństwa są stosowane bez żadnych dodatkowych kryteriów. Najemcy lokali mieszkalnych, do których adresowany jest art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku przeznaczenia lokali do zbycia mogą zaktualizować swoje prawo pierwszeństwa. Stąd też uchwała nie stoi w sprzeczności z prawem, została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną, jest aktem prawa miejscowego, który nie wykracza treścią poza umocowanie ustawowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., jednakże zarzuty przytoczone w ramach podstaw kasacyjnych zostały w sposób nadmierny rozbudowane, zestawienie przepisów wskazanych jako naruszone jest czasami przypadkowe lub wręcz niezrozumiałe, jak choćby zestawienie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 153 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Jaki związek ma ten przepis z niniejszą sprawą i przepisami artykułów 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a., skoro z ustaleń w ogóle nie wynika, że jakikolwiek sąd administracyjny orzekał już w przedmiocie zaskarżonej uchwały (jej części) i że wyraził już jakąkolwiek ocenę prawną, czy też wskazania do dalszego postępowania – skarga kasacyjna nie wyjaśnia.

Tymczasem w istocie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kilku kwestii. Skarżący kasacyjnie twierdzi mianowicie, że w systemie prawa nie ma przepisu (a przymajmniej nie został on wskazany), z którego wynikałoby, że Rada Miasta [...] była umocowana do przyjęcia takiej regulacji, jaka znalazła się w zaskarżonym § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, co w ocenie skarżącego kasacyjnie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Natomiast oddalenie skargi w takiej sytuacji odbyło się z naruszeniem art. 147 § 1, art. 151, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Te dwa ostatnie przepisy p.p.s.a. zostały naruszone, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w ten sposób, że Sąd I instancji nie wskazał oraz nie wyjaśnił treści normy o charakterze materialnoprawnym, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), oraz nie wyszedł w tej kwestii poza granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W konsekwencji także naruszone zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę podjętej uchwały (przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), skoro nie mogły one stanowić podstawy przyjętej regulacji (w zaskarżonej części). Do tego odbyło się to z naruszeniem "Zasad techniki prawodawczej".

Po trzecie wreszcie, wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych przeznaczonych na pracownie służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, wynikające z zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., narusza – w ocenie skarżącego kasacyjnie – art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Żaden z tych zarzutów nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, choć niewątpliwie wiele racji ma skarżący kasacyjnie wskazując na niedomagania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i naruszeniu w związku z tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że nie miało to ostatecznie wpływu na wynik sprawy, lub też, że mimo niewłaściwej oceny interesu prawnego skarżącego, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia (w tym zakresie) odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Rozważania należy zacząć więc od tej ostatniej kwestii, a mianowicie naruszenia interesu prawnego skarżącego przez § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, gdyż ma to zasadniczy wpływ na ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi, że wyłączeniu ze sprzedaży podlegają (...) lokale mieszkalne wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, przeznaczone na pracownie służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Skarga dotycząca tego przepisu uchwały została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem (również w brzmieniu sprzed tekstu jednolitego z 2013 r., którym posługiwał się Sąd I instancji) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego."

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała (zarządzenie) organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza (zob. A. Matan, komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uw. 5 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oddziałuje na interes prawny skarżącego, jeżeli rozstrzyga o jakimś elemencie jego sytuacji materialnoprawnej, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień.

Sąd I instancji przyjął natomiast, że P.S. posiada legitymację do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała skierowana jest generalnie do wszystkich najemców lokali mieszkalnych, w tym do najemcy lokalu mieszkalnego – pracowni artysty. W związku z tym skarżący ma w niniejszej sprawie interes prawny, który nie został jednak naruszony, bo Rada Miasta mogła w ramach określenia zasad gospodarowania zasobem gminy wyłączyć pracownie twórców ze sprzedaży, co ma służyć zapewnieniu bazy i zaplecza twórcom, jak również pomocy w zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb.

Nie jest to pogląd trafny (w zakresie samego interesu prawnego), gdyż jak wskazano wyżej w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie chodzi o ustalenie jakiegokolwiek interesu prawnego, na który może oddziaływać zaskarżona uchwała, nie naruszając go, lecz o wskazanie takiego interesu prawnego, który zostaje naruszony podjętą uchwałą. Zaskarżona uchwała musi zatem naruszać już istniejące uprawnienie w sferze materialnoprawnej.

Aby zatem przyjąć, że wyłączenie ze sprzedaży – na podstawie kwestionowanego § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały – lokalu zajmowanego przez skarżącego narusza jego uprawnienie jako najemcy do nabycia zajmowanego lokalu, należałoby najpierw ustalić, czy najemca ma przed podjęciem określonych w ustawie działań, jakiekolwiek uprawnienie do żądania nabycia lokalu. Z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) wynika, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Prawo pierwszeństwa nabycia w przypadku przeznaczenia przez podmiot publiczny lokalu do sprzedaży to jednak nie to samo, co uprawnienie do żądania przeznaczenia do sprzedaży. Dopóki w określonym w u.g.n. trybie podmiot publiczny, w tym gmina, nie przeznaczy lokalu do sprzedaży i nie zawiadomi najemcy na piśmie o przeznaczeniu do zbycia oraz o przysługującym pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości (lokalu), pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu i akceptacji ceny sprzedaży (art. 34 ust. 4 i 6 u.g.n.), nie powstaje dla najemcy uprawnienie do nabycia lokalu.

Dlatego też wyłączenie ze sprzedaży określonych rodzajowo lokali, dokonane uchwałą Rady Miasta [...] określającą zasady zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych, podjętą przed ewentualnym zawiadomieniem skarżącego o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i akceptacją przez najemcę warunków takiej sprzedaży, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ingeruje w żadne istniejące już uprawnienie skarżącego w sferze materialnoprawnej. I to jest właściwa przyczyna oddalenia jego skargi. Tak więc wyrok Sądu I instancji mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu.

W tej sytuacji już tylko na marginesie zauważyć należy, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], określająca zasady zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych – jako że tylko w tym zakresie została zaskarżona – została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Uchwała podejmowana w oparciu o ten przepis jest aktem stanowionym na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.), którego zadaniem jest określenie, przy uwzględnieniu "uwarunkowań lokalnych", zasad, o jakich mowa w normie ustawowej. Zarzut skargi kasacyjnej, że art. 18 u.s.g. nie może, bez powiązania z innymi szczegółowymi regulacjami ustawowymi, stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania uchwały przez radę gminy, nie może odnosić się do wszystkich przepisów zawartych w art. 18 u.s.g. Norma kompetencyjna zawarta w ust. 2 pkt 9 lit. a) jest szczegółowa i wraz z uzupełniającymi przepisami u.g.n. stanowi normę kompletną. Dla zaskarżonego zakresu uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowił natomiast wystarczającą podstawę do określenia przez radę gminy zasad zbywania lokali mieszkalnych, w czym mieszczą się również przedmiotowe wyłączenia ze sprzedaży ze względu na określoną cechę lokalu (przeznaczenie).

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał powyższy przepis jako podstawę wydania uchwały w zaskarżonym zakresie, nie rozwijając wprawdzie szerzej kompetencji rady gminy wynikającej z tego przepisu. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy.

Jeśli zatem akt prawa miejscowego został wydany na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) i nie narusza, jak wykazano wyżej, prawnie chronionego interesu skarżącego, to nie może naruszać także zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nakaz równego traktowania, wynikający z tego przepisu, odnosić należy bowiem do konkretnego uprawnienia, które mogłoby być uznane za cechę relewantną z punktu widzenia określonej grupy (klasy) podmiotów, a które zostałoby zróżnicowane przez kwestionowany przepis uchwały. Wówczas ocena musiałaby dotyczyć tego, czy dokonane zróżnicowanie ma uzasadnienie na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zaś nie doszło do naruszenia żadnego uprawnienia skarżącego istniejącego w chwili podjęcia kwestionowanego zakresu uchwały, to również nie mogło dojść do naruszenia zasady równości. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie ma natomiast żadnego związku z prawnie chronionym interesem skarżącego.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.