Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1187/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2 w zw. z  art. 138  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] odmawiającą stwierdzenia, nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] organ przedstawił stan sprawy wskazując, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] w związku z odwołaniem S.S., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i K.N. pozwolenia na budowę tarasu na dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w G., na terenie działki o numerze ew. [...] obr. [...].

Względem decyzji organu wojewódzkiego S.S. wniósł o stwierdzenie nieważności.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...].

Następnie, w związku ze skargą S.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 770/10, uchylił przywołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] znak: [...].

Mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/10, po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego.

S. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dają podstaw do zmiany zakwestionowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] znak: [...]. Podniósł także, iż na gruncie przedmiotowej sprawy związany był wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/10. Zgodnie z tymi wytycznymi, kontrolując decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego, zobowiązany był m.in. przeprowadzić jej ocenę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 20 i 21 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz argumenty i zarzuty zgłoszone przez S.S. Natomiast organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oparł je jedynie na fakcie, że skarżący jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, nie rozważył natomiast czy miał on indywidualny własny interes prawny, który pozwalał mu na uczestniczenie (obok wspólnoty) w charakterze strony w toczącym się postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, jedną z kwestii kluczowych dla wyniku przedmiotowego postępowania nieważnościowego, było zatem ustalenie czy S.S. legitymuje się własnym indywidualnym interesem prawnym, który uzasadniałby jego udział w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), według stanu na dzień 25 października 2007 r., jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Niewątpliwym jest, że podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd. Wynika to z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Członek Wspólnoty Mieszkaniowej może jednak wystąpić we własnym imieniu jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny.

W toku niniejszego postępowania ustalono, że lokal należący do S. S. - tj. lokal nr [...] - znajduje się na drugim piętrze budynku przy ul.[...], w klatce nr [...]. Sporny taras, o wymiarach 3,00 m x 3,20 m został natomiast zaprojektowany na części stropodachu (na wysokości piątego piętra budynku), przylegającej do lokalu nr [...] przy ul. [...] klatka nr [...].

Takie usytuowanie względem siebie lokalu nr [...] oraz projektowanego tarasu, jak również stosunkowo niewielki stopień uciążliwości spornego przedsięwzięcia, – zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - przesądza z całą pewnością, że lokal należący do wnioskodawcy, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przywołanym unormowaniem, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku na lokal mieszkalny - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tak rozumiany obszar oddziaływania projektowanego tarasu w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Położenie powyższego lokalu - w sąsiedniej klatce oraz trzy kondygnacje poniżej planowanego tarasu - wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności podkreślenia wymaga, że planowany obiekt nie przesłania lokalu nr [...], nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu nr [...], jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Należało więc stwierdzić, że lokal nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego tarasu, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1 883).

Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/10, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył, czy interes prawny uzasadniający udział S.S. w charakterze strony postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] może wynikać z faktu, iż jest on współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zamieszczonym w rozdziale 4 ustawy ("Zarząd nieruchomością wspólną"), zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania). Fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zarówno części wspólnych budynku, jak i poszczególnych lokali, nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, że interes prawny przysługuje zarówno w wspólnocie, jak i jej poszczególnym członkom. Skoro bowiem ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota reprezentowana przez zarząd, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom.

Tym samym zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w rozpoznawanej sprawie w istocie bez znaczenia jest kwestia tego kto oraz na jakich zasadach, może udzielać zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej. Powyższe nie ma wpływu na krąg stron postępowania, może natomiast mieć znaczenie dla merytorycznej oceny tego, czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma natomiast tylko to, kto może wnieść odwołanie od pozwolenia budowlanego dotyczącego jedynie nieruchomości wspólnej, innymi słowy - kto może dochodzić prawnej ochrony praw związanych tylko i wyłącznie z nieruchomością wspólną, będącą w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej (tj. samodzielnego pomiotu, który może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywanym - art. 6 in fine ustawy o własności lokali).

Tym niemniej jednak, mając na uwadze argumentację strony skarżącej, jak również zasadę przekonywania wyrażoną przepisem art. 11 k.p.a. oraz wiążące w niniejsze sprawie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu S. S., do wyrażenia zgody na realizację inwestycji nie jest wymagana "zgoda wszystkich współwłaścicieli wyrażona w drodze umowy", a jedynie stosowna uchwała właścicieli lokali. Przesądza o tym jednoznacznie przepis art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, który wprost stanowi, że do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a taką jest niewątpliwie czynność wyrażenia zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej), potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwała taka nie musi być jednak jednomyślna, stosownie bowiem do treści art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, uchwały zapadają większością głosów. Tym samym w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania przepis art. 199 ustawy Kodeks cywilny, na który powołuje się S. S. Ze wskazanego unormowania Kodeksu cywilnego nie można więc wywodzić indywidualnego interesu prawnego do udziału w postępowaniu odwoławczym od pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że S.S. nie posiada przymiotu strony postępowania uprawniającego do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]. Należący do niego lokal nr [...], położony w budynku przy ul. [...] nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jego interesu prawnego nie można wywodzić również z przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości wspólnej.

Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że indywidualnego interesu prawnego S. S. do udziału w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie można wywodzić również z samego faktu doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Interesu prawnego S. S. nie można także wywieść z powołanych przez niego przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88. poz. 553 z późn. zm.).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] słusznie więc uznał, iż S. S. nie jest legitymowany do skutecznego kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] i w związku z tym prawidłowo - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez S.S., zarówno w rozpatrywanym wniosku, jak również w trakcie całego postępowania nieważnościowego, organ za nieuzasadniony uznał zarzut, jakoby kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego pozbawiała skarżącego należącej doń "części nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność" oraz "umożliwiła w przyszłości uszczuplenie (...) majątku poprzez zmniejszenie udziałów we współwłasności". Fakt realizacji danego przedsięwzięcia w żadnym wypadku nie powoduje zmian w stosunkach własnościowych dotyczących nieruchomości inwestycyjnej - w szczególności nie skutkuje przeniesieniem prawa własności. Kwestia nabycia i utraty prawa własności (w tym również przeniesienia prawa własności nieruchomości) zasadniczo została uregulowana w przepisach art. 155-194 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane w najmniejszym nawet stopniu nie kształtują stosunków własnościowych.

Odnosząc się do dalszej argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że sposób ewentualnego podziału dochodów generowanych przez nieruchomość wspólną - w związku z jej komercyjnym wykorzystywaniem - jest ustalany przez samą wspólnotę mieszkaniową i nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestię przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego tarasu. Bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostają także zarzuty dotyczące błędnego - w ocenie S.S. - zakwalifikowania jako skargi jego podania z dnia 12 listopada 2010 r. Powyższe podanie zostało wzięte pod uwagę podczas rozpatrywania niniejszej sprawy, stosownie do treści przepisu art. 234 k.p.a.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania była wyłącznie prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], dlatego też argumentacja wnioskodawcy podnoszona przezeń w toku postępowania nieważnościowego, w tym zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] zwłaszcza odnoszące się do kwestii nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do wadliwości dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę (sfałszowanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), nie mogły zostać uwzględnione.

Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto żądania odwołującego się (pismo z dnia 12 listopada 2010 r., pismo z dnia 2 lutego 2011 r.) dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego (zwłaszcza o opinie biegłych sądowych oraz grafologa), bowiem materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest kompletny i pozwala na pełną ocenę - przeprowadzaną w trybie nadzoru (art. 156 § 1 k.p.a.) – prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Co więcej, na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie zwrócił uwagi również Sąd w wiążącym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 13 lipca 2010 r.. sygn. akt VII SA/Wa 770/10. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie badanie decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. W związku z tym jakiekolwiek uzupełnianie materiału dowodowego oraz orzekanie w oparciu o dokumentację, którą nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie, jest co do zasady niedopuszczalne.

Z uwagi na powyższe organ uznał, iż należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...].

Z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie zgodził się S. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wniósł o:

- stwierdzenie nieważności lub uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...],

- stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...],

- stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] jako: wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.156 § 1 ust. 2 k.p.a.; niewykonalnej w dniu jej wydania art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a.; zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a w zw. z art.58 § 1 i 2 k.c.; wywołującej czyn zagrożony karą w razie jej wykonania - art. 156 par. 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 284 § 1 k.k.;

- zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do spowodowania na swój koszt przywrócenia w nieruchomości przy ul. [...], stanu sprzed 28 czerwca 2007 r., tj. rozebrania wybudowanego na stanowiącej współwłasność części nieruchomości wspólnej tarasu, naprawy dachu w tej części i muru, w którym powiększono otwór i wstawiono drzwi balkonowe bezprawnie włączając tą część dachu do mieszkania R. i K. N.

Uzasadniając skargę wskazał, że zgodnie z art. 22 § 2 ustawy o własności lokali udzielenie zgody na powyższą inwestycję, stanowiącą zgodę na dysponowanie prawem do nieruchomości na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich właścicieli lokali. Z tej też normy prawnej skarżący wywodzi swój przymiot strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga S.S. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] zostały wydane zgodnie z prawem.

Kwestionowane przez S.S. decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, w którym to postępowaniu organy obu instancji kontrolowały decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Kontrola wymienionej decyzji organu wojewódzkiego obejmowała jedynie wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Przede wszystkim zauważyć należy za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ ten był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/10. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] znak: [...] umarzającej postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ponadto, związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 770/10 wprost wskazał co winien wziąć pod uwagę organ działający w trybie nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę. Sąd ten wskazał przede wszystkim, iż organ zobowiązany jest rozważyć czy skarżący S. S. miał indywidualny, własny interes prawny, który pozwalał mu na uczestniczenie, obok Wspólnoty Mieszkaniowej, w charakterze strony w toczącym się postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał także, że w postępowaniu nadzorczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego powinien przeprowadzić jej ocenę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 20 i 21 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, oraz argumenty i zarzuty zgłoszone przez skarżącego.

Zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do przywołanej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę rzetelnie ocenił interes prawny S.S.

Prawidłowo organ działający w trybie nadzoru wskazał na treść z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawidłowo również przywołał normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, iż przepis ten ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd wskazuję, że zasadą jest, iż podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym - w tym w postępowaniu o pozwolenie na budowę - za swoich członków jest Wspólnota Mieszkaniowa.

Wspólnota Mieszkaniowa lokali jest sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i art. 28 k.p.a. wynika także dla wspólnoty mieszkaniowej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, bowiem art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, iż wspólnota którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zatem mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków.

Stosownie do art. 21 ustawy o własności lokali, zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz oraz miedzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Natomiast, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali działanie zarządu wspólnoty we wskazanym zakresie ograniczone jest do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tego przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich więc wypadkach za członka wspólnoty będzie działał zarząd wspólnoty.

Jak słusznie stwierdził organ – możliwe więc są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej i uznanie za stronę określonego lokatora. Jednakże wyjątki te będą miały miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynikać będzie bezspornie, iż określony lokator – inaczej niż cała wspólnota mieszkaniowa - może mieć interes prawny wywiedziony z prawa materialnego do występowania jako strona postępowania administracyjnego. Przy tym interes prawny strony postępowania administracyjnego powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09 - orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem przyjąć, że jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego – w tym postępowania o pozwoleniu na budowę, w której może także występować Wspólnota. Wyjątek ten dotyczy jednak wyłączne sytuacji opisanej wyżej tzn. takiej, w której członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony.

W rozstrzyganej sprawie takie szczególne okoliczności, wskazujące na interes prawny S.S. nie wystąpiły, co słusznie wziął pod uwagę i zaakcentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku niniejszego postępowania ustalono, że, lokal należący do S.S.- tj. lokal nr [...] - znajduje się na drugim piętrze budynku przy ul. [...] w klatce nr [...]. Sporny taras, o wymiarach 3,00 m x 3,20 m został natomiast zaprojektowany na części stropodachu (na wysokości piątego piętra budynku), przylegającej do lokalu nr [...] przy ul. [...] klatka nr [...].

Takie usytuowanie względem siebie lokalu nr [...] oraz projektowanego tarasu, jak również stosunkowo niewielki stopień uciążliwości spornego przedsięwzięcia, – jak trafnie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - przesądza z całą pewnością, że lokal należący do wnioskodawcy, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest kryterium określającym krąg właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku na lokal mieszkalny - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że tak rozumiany obszar oddziaływania spornego tarasu w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] należącego do S.S. Położenie lokalu nr [...] - w sąsiedniej klatce oraz trzy kondygnacje poniżej planowanego tarasu - wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności planowany obiekt – taras - nie przesłania lokalu nr [...], nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu nr [...], jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Zatem lokal należący do S.S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego tarasu, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Zatem w niniejszym postępowaniu nie można było przyjąć, że decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że czyniąc zadość wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/10, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył także to, czy interes prawny uzasadniający udział S.S. w charakterze strony postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] mógł wynikać z faktu, iż jest on współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Prawidłowo przyjął organ działający w trybie nadzoru, iż prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej, członek tej wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie mieszkaniowej, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie.

Prawidłowo także zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności - że w rozpoznawanej sprawie w istocie bez znaczenia jest kwestia tego kto oraz na jakich zasadach, może udzielać zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej. Powyższe nie ma wpływu na krąg stron postępowania, może natomiast mieć znaczenie dla merytorycznej oceny tego, czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie miało natomiast tylko to, kto mógł wnieść odwołanie od pozwolenia budowlanego dotyczącego jedynie nieruchomości wspólnej i w związku z tym, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] umarzająca postępowanie odwoławcze była prawidłowa, czy też została obarczona wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

Argumentując swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że wbrew twierdzeniu S.S. do wyrażenia zgody na realizację inwestycji nie jest wymagana "zgoda wszystkich współwłaścicieli wyrażona w drodze umowy", a jedynie stosowna uchwała właścicieli lokali. Przesądza o tym jednoznacznie przepis art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, który wprost stanowi, że do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a taką jest niewątpliwie czynność wyrażenia zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej), potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwała taka nie musi być jednak jednomyślna, stosownie bowiem do treści art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, uchwały zapadają większością głosów.

Mając na uwadze powyższe podzielić należy zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że S.S. nie posiadał przymiotu strony postępowania uprawniającego do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]. Należący do niego lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...] nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jego interesu prawnego nie można było wywieść również z przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości wspólnej. W rozstrzyganej sprawie S.S. legitymował się wyłącznie interesem faktycznym do zweryfikowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nie można było uznać, że decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

Ponadto, co w ocenie Sądu wymaga szczególnego podkreślenia, organ bardzo starannie i szczegółowo uzasadnił swe stanowisko w zaskarżonych rozstrzygnięciach z dnia [...] i z dnia [...] oraz odniósł się do zarzutów podnoszących przez S.S. we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym uczynił zadość wymogom z art. 107 k.p.a.

I tak organ wskazał, że indywidualnego interesu prawnego S.S. do udziału w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie można wywodzić również z samego faktu doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Interesu prawnego S.S. nie można także wywieść z powołanych przez niego przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88. poz. 553 z późn. zm.). Następnie za nieuzasadniony uznał zarzut, jakoby kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego pozbawiała skarżącego należącej doń "części nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność" oraz "umożliwiła w przyszłości uszczuplenie (...) majątku poprzez zmniejszenie udziałów we współwłasności". Fakt realizacji danego przedsięwzięcia w żadnym wypadku nie powoduje zmian w stosunkach własnościowych dotyczących nieruchomości inwestycyjnej - w szczególności nie skutkuje przeniesieniem prawa własności. Kwestia nabycia i utraty prawa własności (w tym również przeniesienia prawa własności nieruchomości) zasadniczo została uregulowana w przepisach art. 155-194 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane w najmniejszym nawet stopniu nie kształtują stosunków własnościowych. Organ wskazał także że sposób ewentualnego podziału dochodów generowanych przez nieruchomość wspólną - w związku z jej komercyjnym wykorzystywaniem - jest ustalany przez samą wspólnotę mieszkaniową i nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestię przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego tarasu. Bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostają także zarzuty dotyczące błędnego - w ocenie S.S. - zakwalifikowania jako skargi jego podania z dnia 12 listopada 2010 r. Powyższe podanie zostało wzięte pod uwagę podczas rozpatrywania niniejszej sprawy, stosownie do treści przepisu art. 234 k.p.a.

Podzielając zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd zauważa, że przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania była wyłącznie prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], dlatego też argumentacja wnioskodawcy podnoszona przezeń w toku postępowania nieważnościowego, w tym zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], zwłaszcza odnoszące się do kwestii nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do wadliwości dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę (sfałszowanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.