Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 678/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1,, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi A. O., U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. O. i U. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpatrzenia wniosku spółki A z dnia 7 marca 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu na terenie części działki nr [...] obręb W., gmina O., Wójt Gminy O. wydał w dniu [...] r. Nr [...] decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W decyzji tej organ pierwszej instancji zakres inwestycji wskazując, z jakich elementów będzie się ona składała oraz ustalenia i oceny dotyczące rodzaju zabudowy wskazując, iż są to obiekty i urządzenie infrastruktury elektroenergetycznej, zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1991 r. Prawo energetyczne, określił uznał, że zgodnie z art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia analizy cech zabudowy, gdyż przepisów art. 61 ust 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli U. i A. O., reprezentowani przez adwokata A. S., podnosząc naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, iż planowana inwestycja mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, przez co zaniechano zbadania zgodności planowanej inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie wyznaczono tzw. obszaru analizowanego i nie przeprowadzono na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący zarzucili ponadto naruszenie zasady poszanowania słusznego interesu strony poprzez nieuwzględnienie, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją została przez nich zakupiona celem powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, natomiast sposób posadowienia planowanej inwestycji uniemożliwi im wykorzystanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem, zatem nie uwzględniono chronionego konstytucyjnie ich prawa własności.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. dalej: "SKO", zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) dalej: "K.p.a." w zw. z art. 61 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 788 z późn. zm.) dalej: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż zgodnie z art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się jednak do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". W celu ustalenia znaczenia tego pojęcia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest wykładnia językowa (gramatyczna), której reguły nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Według zaś "Uniwersalnego słownika języka polskiego" (Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006) infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Słowo infrastruktura pochodzi od dwóch słów w języku łacińskim infra stanowi pierwszy człon wyrazów złożonych odpowiadający polskiemu pod, poniżej i struktura, które oznacza układ i wzajemne relacje elementów (części) stanowiących całość np. budowy, ustroju, struktura kryształu, struktura społeczna, agrarna itp. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Elektrownia fotowoltaiczna jest niezbędna do świadczenia dostaw energii elektrycznej wytwarzanej z energii słonecznej, energia elektryczna jest bowiem konieczna do funkcjonowania współczesnego społeczeństwa (w tym także społeczności wiejskich), zarówno do funkcjonowania gospodarstw domowych, jak i produkcji przemysłowej, rolnej i hodowlanej.

Zdaniem SKO, w tym względzie pomocniczo można odwołać się do definicji zawartej w art. 143 § ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W tym przepisie ustawodawca zaliczył do urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia, zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Zatem mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. farmy fotowoltaiczne. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Tym samym, wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż farmy fotowoltaiczne mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej w postaci paneli ustawianych na stelażach metalowych służących do produkcji energii elektrycznej, niezbędnej do należytego funkcjonowania społecznego i gospodarczego, zasadnym jest zaliczenie tego rodzaju urządzeń do urządzeń infrastruktury technicznej o jakich mowa jest w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Pogląd zaprezentowany powyżej – zdaniem organu – znalazł również odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych, w tym wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 941/15, czy też wyroku NSA w Warszawie z dni 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2328/14,

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu argumentów dotyczących stosunków własnościowych nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazuje, że zgodnie z art. 56 w związku

z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów osób trzecich, a wnioskodawcy, na którego rzecz została wydana, nie przyznaje uprawnień do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy musi być zatem wydana na żądanie wnioskodawcy zawsze, gdy przepisy prawa na to pozwalają, niezależnie od woli pozostałych stron postępowania. Nie ma zatem na tym etapie procesu inwestycyjnego znaczenia wyrażenie, bądź odmowa wyrażenia zgody przez pozostałe strony postępowania. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa osób trzecich, gdyż dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę badaniu podlegają określone we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz wynikające z projektu budowlanego konkretne parametry planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi swego rodzaju promesę, która wskazuje potencjalnemu inwestorowi czy planowana przez niego zabudowa jest możliwa na danej nieruchomości oraz jakie warunki powinna spełniać.

Powyższą decyzję A. O. i U. O. reprezentowani przez adw. A. S. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności mających na celu ustalenie, iż planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej nie mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej,

- niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do zbadania zgodności planowanej inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003 nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w tym w szczególności niewyznaczenie tzw. obszaru analizowanego i nieprzeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia czy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu na terenie części działki nr [...] nie narusza prawa,

- zaniechanie kompleksowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpatrzenie go w sposób wybiórczy

i niewyczerpujący, a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

w szczególności przez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnej dokumentacji oraz nieuwzględnienie faktu niewyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji tzw. obszaru analizowanego i nieprzeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie w kwestii zakupienia nieruchomości przez Skarżących wraz z sąsiadującą z nią nieruchomością celem powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, podczas gdy sposób posadowienia planowanej inwestycji uniemożliwi zagospodarowanie działki przez Skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem,

- zaniechanie rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, tj. rozpatrzenia wszelkich twierdzeń, zarzutów i żądań Skarżących składanych w toku postępowania oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesy strony,

- uchylanie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności

w zakresie ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich i negatywnego oddziaływania na interesy Skarżących,

- oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji stwierdzenie, iż planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej należy do urządzeń infrastruktury technicznej o jakich mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,

- poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na pominięcie przez Organ zgłaszanych przez Skarżących zagrożeń wynikających z budowy instalacji urządzeń fotowoltaicznych na nieruchomości Skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy bez poszanowania słusznego interesu obywatela;

2. art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że dokumenty przedłożone przez inwestora są prawidłowe, bez dokonania przez Organ administracji publicznej własnej analizy i oceny materiału dowodowego,

- przedstawienie w uzasadnieniu decyzji informacji, które w sposób niewyczerpujący odnoszą się do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę, co skutkowało tym, iż w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń

i nieprawidłowości nie zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe;

3. art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- brak precyzyjnego określenia podstawy faktycznej wydanej decyzji,

w szczególności w zakresie zgodności planowanej inwestycji z warunkami,

o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

- brak odniesienia się przez Organ do zarzutu niewskazania w zaskarżonej decyzji ilości paneli fotowoltaicznych, które mają zostać posadowione na przedmiotowej nieruchomości w ramach planowanej inwestycji wraz z odległością pomiędzy nimi, przez co w dalszym ciągu nie sposób uznać, iż załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. został sporządzony prawidłowo, skoro nie wiadomo jaką powierzchnię nieruchomości zajmie planowana inwestycja;

4. zasady poszanowania słusznego interesu strony poprzez nieuwzględnienie,

że nieruchomość objęta przedmiotową inwestycją stanowi własność Odwołujących

i wraz z działką sąsiadującą zakupiona została w celu powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, zaś sposób położenia niniejszej inwestycji, w szczególności poprzez przecięcie działki nr [...] na dwie mniejsze uniemożliwia zagospodarowanie jej przez właścicieli zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego realizacja inwestycji polegającej na budowie urządzeń fotowoltaicznych pozostaje w sprzeczności z ładem przestrzennym na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem, który ma znaczenie rolne, naruszając istotne z punktu widzenia tego ładu wartości, a nadto nie uwzględnia chronionego konstytucyjnie prawa własności Skarżących, w tym prawa do korzystania w należącej do nich nieruchomości.

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu,

że planowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją dotycząca budowy elektrowni słonecznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowy zjazdu na terenie części działki nr [...], czyli naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej;

2. art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie, czego następstwem było:

- zaniechanie wyznaczenia wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech i zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61ust. 1-5 u.p.z.p.,

- nieuwzględnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie na ich rzecz solidarnie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących obszernie rozwinął przedstawione wyżej zarzuty, a nadto wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, coraz częściej wyrażane jest stanowisko, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie muszą spełniać warunku dobrego sąsiedztwa (Takie stanowisko zajął m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 298/14, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/11, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 698/14, WSA w i Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1097/14).

Nadto skarżący wskazują, iż w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z kontenerem stacji transformatorowej oraz kontenerem technicznym, nawet przy założeniu, że same panele nie zajmą całej powierzchni, prowadzi w rezultacie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Niewątpliwie zatem w sposób dalej idący niż to ma miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych, realizacja zespołu paneli fotowoltaicznych na przedmiotowej nieruchomości, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem sprawy administracyjnej, zakończonej zaskarżona decyzją, był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fotowoltaicznej instalacji, wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego, wraz

z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu.

W niniejszej sprawie organy administracji przyjęły, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem, z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, nie ma zastosowania.

Dokonując oceny tego poglądu, w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej przytoczonego przepisu.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdając sobie sprawę z niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie, Sąd nie podziela prezentowanego w skarżonej decyzji poglądu, że za przyjęciem, że jest to urządzenie infrastruktury technicznej przemawia podobieństwo do siłowni wiatrowych, które zaliczone zostały w orzecznictwie do urządzeń infrastruktury technicznej. Należy również zaznaczyć, iż w zakresie kwalifikacji urządzeń służących przetwarzaniu energii wiatrowej w energię elektryczną, w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie jest jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. Przeważa stanowisko, według którego urządzenia te stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, zatem przy dla nich ustalaniu warunków zabudowy nie jest wymagane spełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (patrz wyroki: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012r., II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10;WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, II OSK 762/12).

Jednakże istnieje też pogląd, według którego, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne, prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi pełnić funkcję służebną wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki. Takie stanowisko zostało wskazane m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 411/14, w którym wskazano, iż urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim. Taka działalność powinna być kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera jedynie działalność produkcyjną, służy jej rozwojowi, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii (tak w wyrokach: WSA

w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zawarte w ww. wyrokach, a także w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/14, WSA w Białymstoku

z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1097/14 uznając, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do komercyjnego wytwarzania energii elektrycznej nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej: u.g.n.) zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje różne pojęcia. I tak, procesy energetyczne – to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia – to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje – to urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów tej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęć urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych.

Dla poparcia powyższej interpretacji można również przytoczyć brzmienie § 3

pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono natomiast instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane wyżej rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 tego rozporządzenia, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć zatem przełożenia na stanowisko wobec farm fotowoltaicznych.

Istotny jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z dotychczasowej funkcji na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Niewątpliwie bowiem, w sposób dalej idący niż to ma miejsce

w przypadku elektrowni wiatrowych, realizacja zespołu paneli fotowoltaicznych, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu

z niezabudowanego – na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie mogą więc być zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych, wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Dlatego, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, systemy fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Dodać należy, iż podobne stanowisko wyrażane jest w kolejnych wyrokach sądów administracyjnych m.in. w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia

2016 r. sygn. II SA/Bd 1132/15 oraz z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1293/16 WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 381/17 oraz z dnia

22 listopada 2016 r. sygn. II SA/Ol 838/16, a także WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia

2015 r. sygn. IISA/Łd 377/15, które zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 276/15

Zauważyć przy tym należy, iż to prawo determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy, która w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności - ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Z powyższego wynika,

iż w przypadku braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. realizacja inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznych, wiążących się ze zmianą zagospodarowania terenu, możliwa jest tylko na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw.

z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2

lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).