Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 148/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Gminy Miedzichowo z dnia 15 czerwca 2016 r. nr XIII/113/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 1, 3, 4, 11, 12, 13 i 14; § 24 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrażenia "a pasa ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,"; § 24 ust. 6 pkt 2 oraz § 28 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 15 czerwca 2016 r. Rada Gminy Miedzichowo (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr XIII/113/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo (zwaną dalej "Uchwałą"). Tekst tego regulaminu stanowi załącznik do Uchwały (zwany dalej "Regulaminem").

Pismem z 13 stycznia 2020 r. (.Pa 2.2020) Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie prawa – tj. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (określanych dalej w skrócie jako "ZTP") przez powtórzenie w § 2 Regulaminu definicji pojęć:

- "zbiorniki bezodpływowe", która została zawarta w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g.");

- "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie" oraz "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta wolno żyjące", które zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 i 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej w skrócie "u.o.z.");

- "odpady komunalne", "odpady ulegające biodegradacji", "odpady zielone", które zostały zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 7, 10 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej w skrócie "u.odpad.");

2) rażące naruszenie prawa, a w szczególności § 135 ZTP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez:

- wprowadzenie w § 24 ust. 6 pkt 2 Regulaminu zakazu wprowadzania psów w określone miejsca, w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

- wprowadzenie w § 24 ust. 2 pkt 1 Regulaminu nakazu prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku ras dużych i olbrzymich, uznanych za agresywne bądź zachowujących się agresywnie również z nałożonym kagańcem, w sytuacji gdy materia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt;

- wskazanie w § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, że zwolnienie ze smyczy psa dozwolone jest wyłącznie wtedy, gdy pies ma założony kaganiec i w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, w sytuacji gdy materia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt, a ponadto przepis uchwalony przez Radę Gminy zawiera nieostre i niejednoznaczne pojęcie "miejsce mało uczęszczane przez ludzi";

- nałożenie w § 28 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji, w sytuacji gdy ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 24 ust. 2 pkt 1 i 2, § 24 ust. 6 pkt 2 oraz § 28 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że:

- zgodnie z § 137 w zw. z § 143 ZTP w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w niej przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie. Tymczasem w § 2 Regulaminu Rada Gminy powieliła definicję pojęć "zbiorniki bezodpływowe", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie", "zwierzęta dziko żyjące", "zwierzęta bezdomne", "odpady komunalne", "odpady ulegające biodegradacji" oraz "odpady zielone", które zostały zawarte w aktach rangi ustawowej, a konkretnie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawie o ochronie zwierząt oraz w ustawie o odpadach;

- część z przyjętych przez Radę Gminy zapisów zakwestionowanego Regulaminu zostało uchwalonych z wyraźnym przekroczeniem delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. I tak:

- w § 24 ust. 6 pkt 2 Regulaminu wprowadzony został zakaz wprowadzania psów w określone miejsca, który stanowi oczywiste przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc;

- w § 24 ust. 2 Regulaminu ustanowiono nakaz prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku ras dużych i olbrzymich, uznanych za agresywne bądź zachowujących się agresywnie – również z nałożonym kagańcem. Wskazano również, iż zwolnienie ze smyczy psa dozwolone jest wyłącznie wtedy, gdy pies ma założony kaganiec i w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi.

W tym miejscu Skarżący wytknął zachodzącą – jego zdanie – oczywistą niespójność jednostek redakcyjnych kwestionowanej uchwały, wskazującą na niestaranność jej przygotowania i czyniącą zapisy Uchwały nieczytelnymi. Mianowicie po § 24 ust. 2 dwukrotnie powtarzają się jednostki redakcyjne oznaczone pkt 1 i 2, a następnie widnieje ustęp 5 odwołujący się do nieistniejącego ustępu 4.

Ponadto Skarżący wyjaśnił, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Istotą ww. regulacji u.c.p.g. winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z kolei zgodnie z art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4 u.o.z.). Kwestie te znalazły zatem regulację ustawową, a rada gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania, w tym do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Kwestionowane zapisy zawierają ponadto w tym zakresie sformułowania nieostre i niedookreślone w rodzaju "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" oraz "psy ras dużych i olbrzymich". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP;

- w § 28 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. odnośnie [do] deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu: właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Miedzichowo (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że:

- wywodzenie w skardze Prokuratora wniosków o nieważności postanowień Uchwały z powodu naruszenia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej jest bezzasadne, gdyż zasady te są zbiorem dyrektyw skierowanych do tworzących prawo, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach, natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa;

- powtórzenie w § 2 Regulaminu określonych regulacji ustawowych nie miało na celu wskazania, że to Rada Gminy przyjęła dane rozstrzygnięcie normatywne, a jedynie uczynienie aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym dla jego adresatów. Powtórzenie, z jakim mamy do czynienia w Uchwale, jest w tym kontekście dopuszczalne.

Ponadto Wójt wskazał, że kwestionowane zapisy są tożsame z zapisami poprzednio obowiązującego regulaminu – Uchwały Rady Gminy Miedzichowo Nr XX/116/2012 z dnia 27 września 2012 r. – które nie były kwestionowane przez prokuratora w skardze do WSA w 2013 r.;

- zarzuty skargi dotyczące § 24 ust. 6 pkt 2 Regulaminu nie uwzględniają faktu, że regulacja § 24 tworzy spójną całość i jako taka jest wypełnieniem delegacji ustawowej. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi o przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. W skardze wskazuje się, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu, lecz jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem Rady Gminy wprowadzenie zakazu jest najdalej idącym sposobem zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom na terenie ich nieskrępowanej zabawy. Tylko brak psów w takim miejscu zapewnia brak uciążliwości i brak zagrożenia. Ocena proporcjonalności przewidzianych tu środków należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy. Stosowanie tych środków ma być nade wszystko skuteczne, tak by mieszkańcy nie przeżywali stresów ze strony wałęsających się psów i nie doznali uszczerbku na zdrowiu;

- w § 24 Regulaminu wyrażono zasadę co do pożądanego stanu rzeczy, a w kolejnych postanowieniach środki przewidziane dla uzyskania oczekiwanego stanu rzeczy. W Regulaminie sformułowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mając na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Gminy uznała, że w warunkach lokalnych – gminy wiejskiej – osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je w obrębie swojej nieruchomości oraz zapewnić im właściwą opiekę. Zrealizowanie delegacji ustawowej wymaga dostosowania środków do potrzeb i warunków konkretnej gminy oraz oceny adekwatności ich stosowania do zapewnienia bezpieczeństwa w warunkach rozproszonej zabudowy charakterystycznej dla gminy Miedzichowo;

- brak jest w Regulaminie § 24 ust. 2 pkt 1 i § 24 ust. 2 pkt 2, których zapisy kwestionuje Prokurator. Natomiast w § 24 ust 4 pkt 1 i 2 Regulaminu przewidziano odstępstwo od zasady wskazanej wyżej, formułując wyjątek wskazujący na to, w jakich warunkach jest dopuszczalne wyprowadzanie psów w miejsca publiczne. Stosowanie tu innych środków niż smycz, a w przypadku ras olbrzymich czy agresywnych smycz i kaganiec, trudno sobie wyobrazić. Okoliczności, w jakich rezygnacja z elementarnego środka bezpieczeństwa, jakim jest smycz, jest możliwa w ściśle określonych warunkach. W ocenie Rady Gminy zarzut skargi, o zawarciu nieostrego i niedookreślonego pojęcia "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" nie jest trafny. Określenie takie nie budzi wątpliwości mieszkańców gminy i jest od wielu lat stosowane, zawarte było dosłownie, w jeszcze uprzednio obowiązującym regulaminie z 2013 r. (w § 22). Na nieprawidłowość w tym zakresie nie zwracał wówczas uwagi w swej skardze Prokurator, ani kontrolujący ważność uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny;

- z zamieszczenia w § 28 Regulaminu stwierdzenia, że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji w miarę potrzeb", nie można wnosić, iż Rada Gminy wykreowała nieistniejący obowiązek. Postanowienie to ma charakter informacyjny. Wskazywanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, podawanie terminów jej prowadzenia ma bowiem sens wówczas, gdy sygnalizuje się mieszkańcom obowiązek w tym zakresie;

- oceniając postanowienia Regulaminu warto – zdaniem Wójta – zauważyć, że jego stosowanie przez ponad 3 lata nie napotykało trudności w rozumieniu konkretnych zapisów oraz realizacji wprowadzonych zasad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu, na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Miedzichowo Nr XIII/113/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 czerwca 2016 r. (poz. 3872) i zgodnie z jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała ta nadal obowiązuje.

Jest faktem notoryjnym, że Uchwała była dotychczas czterokrotnie nowelizowana – mocą:

1) uchwały Nr XIX/175/2017 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 2274);

2) uchwały Nr XXIV/214/2017 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XIII/113/2016 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo zmienionej Uchwałą Nr XIX/175/2017 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 22 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 7339);

3) uchwały Nr XXIV/122/2020 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 1 lipca 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XIII/113/2016 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 15 czerwca 2016 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo zmienionej Uchwałą Nr XIX/175/2017 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 22 marca 2017 roku oraz zmienionej Uchwałą Nr XXIV/214/2017 z dnia 8 listopada 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 5565);

4) uchwały Nr XV/133/2020 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 23 września 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XIII/113/2016 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 15 czerwca 2016 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedzichowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 7265)

– ale żadna z tych nowelizacji nie dotyczyła przepisów zaskarżonych przez Prokuratora w niniejszej sprawie.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; w skrócie "u.c.p.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w niżej określonych granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów i uzasadnienia skargi jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie przepisy: § 2 pkt 1, 3, 4, 11, 12, 13 i 14; § 24 ust. 4 pkt 1 i 2 [błędnie określony w skardze jako: § 24 "ust. 2" pkt 1 i 2 – uw. Sądu]; § 24 ust. 6 pkt 2 oraz § 28 załącznika do Uchwały.

Wobec powyższego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. 15 czerwca 2016 r.), stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. np. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. m.in. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est – por. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122-123). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać" ("zwracać na nie uwagę" adresatów, "sygnalizować" je itp.), ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części zarzucającej istotną wadliwość Uchwały co do: § 2 pkt 1, 3, 4, 11, 12, 13 i 14; § 24 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrażenia "a pasa ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,"; § 24 ust. 6 pkt 2 oraz § 28 załącznika do Uchwały, zaś w pozostałej części skarga zasługuje na oddalenie.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, w tym odnosząc się do poszczególnych zarzutów i twierdzeń skargi oraz odpowiedzi na skargę, należy wskazać, co następuje.

I. Ad § 2 Regulaminu

Przepis ten zawiera tzw. słowniczek, w którym zostały zamieszczone definicje legalne określeń wyszczególnionych w pkt 1–15, w tym zaskarżone przez Prokuratora definicje określeń: "zbiorniki bezodpływowe" (pkt 11), "zwierzęta domowe" (pkt 12), "zwierzęta gospodarskie" (pkt 13) oraz "zwierzęta bezdomne" (pkt 14), a także "odpady komunalne" (pkt 1), "odpady ulegające biodegradacji" (pkt 3), "odpady zielone" (pkt 4).

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 Regulaminu, Prokurator stwierdził, że niedopuszczalne jest powtarzanie w Uchwale – będącej aktem prawa miejscowego – przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie. Tymczasem w § 2 Regulaminu Rada Gminy powieliła definicje wskazanych pojęć, które zostały zawarte w aktach rangi ustawowej, a konkretnie w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Sąd podziela ogólne stanowisko Prokuratora, iż Regulamin co do zasady nie powinien powtarzać – a już na pewno, dodajmy, modyfikować – definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź w innych ustawach. Tymczasem właśnie z takimi nieuprawnionymi powtórzeniami (dotyczy określeń z pkt 3, 11 i 12) oraz modyfikacjami (dotyczy określeń z pkt 1, 4, 13 i 14) odnośnych definicji legalnych zawartych w ww. ustawach mamy do czynienia na gruncie zakwestionowanych przez Prokuratora ww. punktów "słowniczka" zamieszczonego w § 2 Regulaminu.

Wypada jeszcze zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim określeń, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki legislacyjnej (podobnie wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA), którego przesłanki zastosowania zostały określone w § 146 ZTP. W myśl ust. 1 tego paragrafu: "W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia."

Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z § 149 ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1, 3, 4, 11, 12, 13 i 14 Regulaminu. Natomiast co do pozostałych postanowień (punktów) zamieszczonych w § 2 Regulaminu – wyraźnie przez Prokuratora niezakwestionowanych, a objętych ogólnym żądaniem "stwierdzenia nieważności § 2 Regulaminu" – Sąd skargę oddalił.

II. Ad § 24 ust. 4 pkt 1 i 2 Regulaminu

W myśl § 24 ust. 4 Regulaminu [omyłkowo określonego w skardze jako § 24 "ust. 2" Regulaminu – najprawdopodobniej na skutek dopatrzenia się przez Skarżącego błędu w numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych w§ 24 Regulaminu, który to błąd jednak nie występuje w tekście Uchwały ogłoszonym w dzienniku urzędowym – uw. Sądu]:

"4. Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a pasa ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,

2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem."

Rozpatrzywszy zarzuty skierowane względem cytowanych postanowień § 24 ust. 4 Regulaminu, Sąd dopatrzył się istotnej wadliwości zaskarżonego pkt 1 w zakresie obejmującym wyrażenie "a pasa ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,". W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność § 24 ust. 4 pkt 1 Regulaminu w tym zakresie. Natomiast odnośnie do § 24 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, Sąd uznał, że postanowienie to nie narusza prawa w stopniu istotnym, dlatego w tej części skargę oddalił.

Motywując wskazane rozstrzygnięcia należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że podstawy normatywnej do ustanowienia regulacji zawartej w § 24 Regulaminu należy niewątpliwie upatrywać w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: [...] 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Sąd w niniejszym składzie nie podziela generalnego poglądu, jakoby regulacja nakładająca na osoby utrzymujące psy obowiązek ich wprowadzania na tereny służące do użytku publicznego na smyczy, a niekiedy także w kagańcu, wykraczała poza granice ww. delegacji ustawowej lub naruszała inne przepisy ustawowe.

W szczególności, zdaniem Sądu, tego rodzaju regulacja jak cytowany § 24 ust. 4 Regulaminu, nie stanowi powtórzenia art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638; w skrócie "u.o.z."), w myśl którego: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna."

Zestawiając ww. przepis ustawowy z kontrolowanym przepisem lokalnym, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na ich zakresy zastosowania. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania puszczania psów bez możliwości kontroli. Ponieważ nie zostały określone okoliczności, w jakich należy tego obowiązku przestrzegać, na mocy dyrektyw wykładni językowej oraz funkcjonalnej zasadna jest konstatacja, według której obowiązek ten należy realizować w każdym czasie i we wszystkich okolicznościach. Brak określenia okoliczności stosowania normy oznacza bowiem obowiązek stosowania jej w każdorazowo następujących po sobie okolicznościach, na co wskazuje tryb oznajmujący (por. wyrok WSA z 28.11.2019 r., IV SA/Po 599/19, CBOSA). Zatem art. 10a ust. 3 u.o.z. ma szersze zastosowanie niż przepis lokalny. Ponadto warte zasygnalizowania jest odmienne ratio legis leżące u podstaw każdej z tych regulacji. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z tytułem ustawy, z której pochodzi, ma na celu "ochronę zwierząt", a więc nie ma na celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami spowodowanymi przez psy, a jedynie ich ochronę przed czynnikami zewnętrznymi. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na podstawie którego sformułowano inkryminowany § 24 ust. 4 Regulaminu, ma na celu zapewnienie ochrony ludzi przed uciążliwościami lub zagrożeniami związanymi z chowaniem zwierząt domowych, w tym psów, jednakże z poszanowaniem standardów ochrony zwierząt. Uwidaczniają się zatem dwa odmienne cele (przedmioty ochrony), jakim służą powołane przepisy ustawowy i lokalny. Z jednej strony – ochrona zwierząt, z drugiej – porządek w gminie, w postaci ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwościami ze strony zwierząt domowych. Przedstawiony podział celów, jakim służą art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz inkryminowane przepisy lokalne wydane w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., był już rozważany w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12, CBOSA; wyrok WSA z 31.01.2013 r., II SA/Bk 919/12, CBOSA). W tych orzeczeniach podkreśla się, że owo zróżnicowanie celów oznacza, iż przepisy lokalne nie stanowią ingerencji w regulację ustawową – u.o.z. (por. wyrok WSA z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20, CBOSA).

W ocenie Sądu analizowana regulacja również nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.. Nałożenie obowiązków w postaci zaopatrzenia w takich przypadkach psów w smycze oraz kagańce stanowi bowiem wyraz troski o bezpieczeństwo otoczenia, która z kolei stanowi ratio legis dla ww. przepisu. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.11.2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 (CBOSA), iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak dalej wskazał NSA w przywołanym wyroku: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (tak też wyroki WSA: z 08.12.2016 r., IV SA/Po 622/16; z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18; z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20 – CBOSA).

Należy mieć przy tym na uwadze także i to, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić wręcz poczucie zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Należy mieć też na uwadze, że nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

Sądowi w niniejszym składzie znany jest również odmienny nurt występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach którego eksponuje się w szczególności nadmierny (nieproporcjonalny) rygoryzm tego rodzaju regulacji, jak tu analizowana, i związane z tym ryzyko niewłaściwego, a w skrajnych przypadkach wręcz niehumanitarnego traktowania zwierząt poddanych obowiązkowi bycia prowadzonymi na smyczy lub w kagańcu. Jednakże, zdaniem Sądu, argument ten – sam w sobie nie rozstrzygający – traci dodatkowo na znaczeniu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, a to wobec stwierdzenia nieważności obszernej części pkt 1 w § 24 ust. 4 Regulaminu, stanowiącej wyrażenie: "a pasa ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,".

Należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności tego fragmentu § 24 ust. 4 pkt 1 Regulaminu było niezbędne już z uwagi na jego wysoce niestaranną redakcję, która zaowocowała istotnymi wadami legislacyjnymi, polegającymi na posłużeniu się w tym fragmencie przepisu:

- określeniem "pasa" – absolutnie nieadekwatnym w kontekście analizowanego przepisu. Niewykluczone, że było to wynikiem oczywistej omyłki ("pasa", zamiast prawidłowego: "psa"), która mogłaby zostać we właściwym trybie sprostowana. Jednakże do takiego sprostowania dotychczas nie doszło, mimo obowiązywania Uchwały od ponad 4 lat. Sąd administracyjny nie jest zaś władny prostować omyłek w aktach normatywnych, a tym bardziej przechodzić do porządku dziennego nad wynikającą stąd wadliwością aktu (jego odnośnej części);

- niedookreślonym, a przez to nieostrym terminem "ras dużych i olbrzymich";

- błędnie zmodyfikowanym określeniem "ras u z n a n y c h za agresywne" (przez kogo? w jakim trybie? – por. wyrok WSA z 20.08.2020 r., IV SA/Po 133/20, CBOSA), w miejsce prawidłowo używanego w języku prawnym (np. w art. 10 ust. 1 u.o.z. oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 10 ust. 3 u.o.z.) pojęcia "ras u z n a w a n y c h za agresywne".

Poza tym za niedopuszczalne należy uznać nakazanie mieszkańcom gminy, aby psy określonych kategorii (np. ras) były wyprowadzane "wyłącznie przez osoby dorosłe". Pomijając nawet prawną niedookreśloność kryterium "dorosłości" (czy jest ono tożsame z "pełnoletniością"), kryterium to nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo (nie do końca określone) kryterium "dorosłości", lecz schorowana czy niedołężna (por. wyrok WSA z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Przechodząc do § 24 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, należy stwierdzić, że w ocenie Sądu przepis ten nie jest wadliwy – ze względów już wyżej przedstawionych. Ponadto, odnosząc się do użytego w analizowanym przepisie zwrotu "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" – zakwestionowanego przez Prokuratora z uwagi na jego niedookreśloność i niejednoznaczność – należy zauważyć, że takim samym zwrotem posługiwał się prawodawca w aktach prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. Oto bowiem w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Rolnictwa oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz. U. Nr 31, poz. 186) – które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 3 lutego 1993 r. – przepis § 1 ust. 2 zd. drugie stanowił, że: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się." Skoro zatem w akcie powszechnie obowiązującym na obszarze całego kraju prawodawca posługiwał się identycznym zwrotem, to również użycie takiego zwrotu należy dopuścić w akcie prawa miejscowego, regulującego analogiczne zagadnienia. Ponadto, w ocenie Sądu, określenie wyjątków od ogólnego nakazu prowadzenia psów na smyczy nie może odbyć się przez kazuistyczne wskazanie np. liczby osób obecnych w miejscu publicznym, która pozwalałaby na spuszczenie psa ze smyczy (por. wyrok WSA z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18, CBOSA). Jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny: "W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw [tu odpowiednio: aktów prawa miejscowego – uw. Sądu] wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa." (wyrok TK z 07.11.2006 r., SK 42/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 148).

III. Ad § 24 ust. 6 pkt 2 Regulaminu

W myśl § 24 ust. 6 Regulaminu: "Zabronione jest:

1) pozostawianie psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz,

2) wpuszczanie psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci,"

Skarżący zakwestionował jedynie pkt 2 cytowanego paragrafu, dlatego też tylko on będzie przedmiotem dalszych uwag.

Sąd w niniejszym składzie podziela generalne stanowisko Prokuratora, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc.

W ocenie Sądu ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 21.06.2017 r., II OSK 991/17; z 14.11.2017 r., II OSK 443/16, por. też wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 784/13; z 22.01.2014 r., IV SA/Po 792/13; z 06.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 17.03.2015 r., II SA/Łd 1196/14, z 08.07.2015 r., II SA/Łd 404/15; z 22.01.2020 r., II SA/Ke 1100/19; z 25.09.2020 r., IV SA/Po 469/20 – CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20; z 28.08.2020 r., IV SA/Po 235/20 – CBOSA).

Należy zaznaczyć, że powyższego stanowiska nie należy odczytywać jako aprobaty dla wpuszczania psów (innych zwierząt domowych) do piaskownic lub na place zabaw dla dzieci, a jedynie jako wyraz poglądu prawnego, iż ustanawianie zakazów w tej mierze nie mieści się z zakresie materii regulaminowej.

Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. szerzej: wyrok WSA z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20, CBOSA). Natomiast w odniesieniu do obiektów lub terenów niekomunalnych, uprawnienie do ustanowienia ww. zakazów przysługuje, co do zasady, właścicielowi (zarządcy) danego terenu lub obiektu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 24 ust. 6 pkt 2 Regulaminu.

IV. Ad § 28 Regulaminu

W myśl tego postanowienia: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji w miarę potrzeby."

W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący wadliwości § 28 Regulaminu jest zasadny, dlatego należało stwierdzić nieważność tego postanowienia, a to z następujących względów.

Po pierwsze, trzeba zauważyć, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. – w którym Rada Gminy niewątpliwie upatrywała podstawy prawnej dla wprowadzenia ww. postanowienia regulaminowego – nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli określonych nieruchomości, lecz o wyznaczaniu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Oznacza to, że – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3026/14 – "Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej."

Po drugie, wyrażenie w rodzaju "w miarę potrzeby" nie stanowi właściwego określenia terminów deratyzacji, wymaganego przez art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. (por. wyrok WSA z 05.02.2020r., IV SA/Po 1022/19, CBOSA).

Po trzecie, nawiązując do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, że analizowane postanowienia ma "charakter informacyjny", należy raz jeszcze podkreślić, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie postanowienia o charakterze normatywnym, a nie informacyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części – wyżej szczegółowo opisanej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).