Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 906/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w S. na uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2010 r. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa J. - K. , - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa R. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. - K. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa L. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. - Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa J. 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: - § 8 i § 40 Statutów w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", - § 11 ust. 2 pkt 1 Statutów w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, - § 21 Statutów w zakresie użytego w nim wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2", - § 22 ust. 1 Statutów, - Rozdział VII Statutów, 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. , działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwały:

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa J. -K. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa R. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa S. – K. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa L. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. ,

- Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa J. .

Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargi na powyższe uchwały, zarzucając im istotne naruszenie prawa:

1). art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw;

2). art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołectwa i sołtysa w § 8 i § 40 zaskarżonych uchwał;

3). art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 11 ust 2 pkt 1 i § 32 zaskarżonych uchwał, organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej;

4). art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 15 i § 21 zaskarżonych uchwał ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania wiejskiego w ogóle oraz dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do udziału w zebraniu mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia drugiego głosowania;

5). art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez przyznanie Wójtowi Gminy w § 22 ust. 1 zaskarżonych uchwał uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania.

6). art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez niezrealizowanie w pełni w § 47 zaskarżonych uchwały treści upoważnienia ustawowego.

W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych uchwał, jako naruszających w sposób istotny wymienione w skargach przepisy rangi ustawowej.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o uwzględnienie skarg w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w zakresie: wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w § 8 oraz § 40; wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2", § 22 ust. 1, § 32 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie", § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 47 ust. 2 zaskarżonych uchwał z uwagi na obecnie obowiązujące orzecznictwo w tego rodzaju sprawach. Natomiast organ nie zgodził się z zarzutami niewypełnienia obowiązku poddania projektów statutów konsultacjom wskazując, że Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] określiła zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. Nr [...], poz. 3705). Po drugie, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy L. znajdują się protokoły zebrań, na których przeprowadzano konsultacje, w tym protokoły z konsultacji z mieszkańcami w poszczególnych miejscowościach, które odbyły się na podstawie Zarządzeń Wójta Gminy L. z [...] marca 2010 r. odpowiednio:

- w Sołectwie J. -K. - [...] kwietnia 2010 r.,

- w Sołectwie S. - [...] kwietnia 2010 r.,

- w Sołectwie R. - [...] kwietnia 2010 r.,

- w Sołectwie Sługocin-Kolonia - [...] marca 2010 r.,

- w Sołectwie L. - [...] marca 2010 r.

- w Sołectwie D. - [...] kwietnia 2010 r.,

- w Sołectwie J. - [...] kwietnia 2010 r.

Do odpowiedzi na skargi organ dołączył Zarządzenia Wójta Gminy L. z [...] marca 2010 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych miejscowości. W kolejnych pismach Wójt wskazał, że z uwagi na nieokreślony okres archiwizacji Urząd nie jest w posiadaniu oryginałów dokumentacji dotyczących konsultacji statutów. Wyjaśnił, że przed każdymi konsultacjami w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy zostały wywieszone ogłoszenia wraz z projektami statutów na tablicy ogłoszeń w poszczególnych Sołectwach. Do pism dołączono wydruki z archiwalnych stron Biuletynu Informacji Publicznej wraz ze wskazaniem dat publikacji.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. WSA w Poznaniu połączył sprawę o sygn. akt IV SA/Po [...] ze sprawami o sygn.: IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzenia dalej pod sygnaturą IV SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").

Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie z podniesionych w nich zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki: NSA z [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...]; WSA w Warszawie z [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...] - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności, mając na uwadze zarzuty skarg, Sąd był zobowiązany zweryfikować, czy projekty zaskarżonych uchwał zostały poddane konsultacjom społecznym (zarzuty nr 1). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle art. 5a ust. 1 powołanego aktu, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie zaś z art. 5a ust. 2 u.s.g., zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z [...] września 2018 r., III SA/Kr [...] i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., II SA/Gd [...]; wyrok WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...] - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...]). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada Gminy, podejmując uchwały, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie świadczy to jednak o braku przeprowadzenia tych konsultacji.

Z § 48 uchwał wynika, że projekty statutów zostały skonsultowane z mieszkańcami Sołectw. Z przedłożonych przez organ dokumentacji wynika, że uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2005 r. Rada Gminy L. uchwaliła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy L.. Z uchwały tej wynika m. in., że konsultacje z mieszkańcami Gminy przeprowadza się w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy powszechne obowiązującego prawa (tak jak w przypadku poprzedzającym podjęcie zaskarżonych uchwał), a o ich przeprowadzeniu decyduje Wójt w formie zarządzenia (§ 1 i § 6 uchwały). Zarządzenia takie wydał Wójt Gminy L. w dniu [...] marca 2010 r., wyznaczając termin, czas i miejsce odbycia konsultacji na zebraniach z mieszkańcami poszczególnych miejscowości.

W protokołach z przeprowadzonych konsultacji podano liczbę mieszkańców uprawnionych do brania udziału w konsultacjach w danej miejscowości, a także liczbę osób, które brały w nich udział.

Zdaniem Sądu nadesłane przez organ dokumenty do poszczególnych akt sądowych w pełni potwierdzają, że wymagane przepisami prawa konsultacje z mieszkańcami poszczególnych miejscowości odbyły się, zatem najdalej idące zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Natomiast częściowo zasadne okazały się pozostałe zarzuty skarg, doprowadzając tym samym do stwierdzenia nieważności poszczególnych postanowień zaskarżonych uchwał, a zatem do częściowego stwierdzenia ich nieważności. Odniesienie się do tych zarzutów należy poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1). nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2). zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3). organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4). zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zarzutami nr 2 Prokurator zakwestionował użycie w § 8 i § 40 zaskarżonych uchwał zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań Sołectwa i Sołtysa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, jak również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyroki WSA: we W. z [...] czerwca 2012 r., III SA/Wr [...]; w O. z [...] września 2015 r., II SA/Ol [...]; w K. z [...] kwietnia 2018 r., III SA/Kr [...]; w Łodzi z [...] marca 2019 r., III SA/Łd [...]).

Przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r., IV SA/Po [...]; wyroki WSA w Kielcach z: [...] października 2019 r., II SA/Ke [...]; [...] grudnia 2019 r., II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]). Uwag tych nie sposób już jednak odnieść do rady sołeckiej, która nie stanowi organu sołectwa, ergo nie dotyczy jej delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (m.in. wyroki WSA w Kielcach z: [...] grudnia 2019 r., II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...] i II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]). Mając powyższe na względzie, Sąd uznając zasadność ww. zarzutów, stwierdził nieważność § 8 i § 40 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności".

Za częściowo zasadne Sąd uznał zarzuty nr 3 w zakresie dotyczącym niezgodności z prawem § 11 ust. 2 pkt 1 i § 32 zaskarżonych uchwał przez nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA: w O. z [...] września 2009 r., II SA/Op [...] i z [...] stycznia 2007 r., II SA/Op [...]; w O. z [...] lutego 2017 r., II SA/Ol [...]; w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2019 r., II SA/Go [...] i z [...] maja 2019 r., II SA/Go [...]). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Natomiast niezasadne są powyższe zarzuty w zakresie, w którym ww. przepisy stanowią, że Sołtys i Rady Sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarg, nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa lub Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo.

Za częściowo zasadne Sąd uznał zarzuty nr 4 naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., polegające na wprowadzeniu w § 15 i § 21 zaskarżonych uchwał ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania wiejskiego dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do udziału w zebraniu mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności drugiego głosowania. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nadaje prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Jak już wyżej wyjaśniono, brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Należy też podkreślić, że dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z powołanego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 13419 ze zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy, na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (zob. wyrok NSA z [...] czerwca 2020 r., II OSK [...] oraz wyroki WSA: w P. z [...] lutego 2018 r., IV SA/Po [...]; w Gorzowie Wlkp. z [...] lipca 2019 r., II SA/Go [...]).

Niemniej jednak § 15 Statutów dotyczy zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego, a nie elekcyjnego. Zdaniem Sądu wprowadzenie do Statutów poszczególnych Sołectw wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Według rozważanego w doktrynie realistycznego podejścia określenia "ogółu mieszkańców" uznaje się, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców Sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też (według B. Jaworskiej – Dębskiej [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, UW. 2 do art. 36) w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa, stanowiących zebranie wiejskie, po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma. Z tych względów skargi w części zarzucającej wadliwość § 21 zaskarżonych uchwał i logicznie z nim powiązanego § 15 pkt 2 podlegała oddaleniu, z wyjątkiem użytego w § 21 Statutów wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2", co do którego Sąd stwierdził nieważność.

Trafnie Prokurator zakwestionował § 22 ust. 1 zaskarżonych uchwał, przyznający Wójtowi Gminy uprawnienie do określania liczby stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zatem prawo wyboru sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Skoro zatem prawo do głosowania mają wszyscy stali mieszkańcy poszczególnych Sołectw, to Wójt może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, czyli wskazać te osoby w oparciu o dane z rejestru wyborców. Nie ma natomiast prawa do określania liczby osób uprawnionych do głosowania.

Za uzasadnione Sąd uznał również zarzuty nr 6 naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez niezrealizowanie w pełni w § 47 zaskarżonych uchwał treści upoważnienia ustawowego. W zaskarżonych uchwałach zamieszczono Rozdział VII "Nadzór nad działalnością Sołectwa", w którym zawarto jedynie § 47. Przepis ten ogranicza się do stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości i rzetelności, organem nadzoru jest Rada Gminy i ma ona prawo żądać niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania Sołectwa oraz uczestniczenia w posiedzeniach tych organów, bez określenia szczegółów zakresu i formy tego nadzoru oraz z całkowitym pominięciem zakresu i form kontroli. Żaden inny rozdział Statutów, ani jakikolwiek inny jego przepis nie regulują kwestii kontroli. Tymczasem, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Należy podkreślić, że w doktrynie podnosi się, iż po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego zarzuty Prokuratora niezrealizowania w pełni w Rozdziale VI zaskarżonych uchwał treści upoważnienia ustawowego należało uznać za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całego Rozdziału VI zaskarżonych uchwał zatytułowanego "Nadzór nad działalnością Sołectwa".

Z podanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uznając skargi za częściowo uzasadnione w zakresie, o jakim była mowa wyżej. W pozostałej części, tj. określonej przedstawionymi w treści uzasadnienia zarzutami, które nie zasługiwały na uwzględnienie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi o czym orzekł w punkcie II sentencji.