Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 691/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. art. 12 ust. 4a i 5 oraz art. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Z. kwotę 5510,00 zł (pięć tysięcy pięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7.10.2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 12 ust.4a, 4f i 5, art.18 ust.1, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz.687 ze zm.) oraz art.129 ust.5, art.130 ust.2, art.132 ust.1a, 2 i 5, art.133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2015 r. poz.782 ze zm.) oraz art.104 k.p.a. Starosta K. orzekł o ustaleniu na rzecz Z.S. odszkodowania w wysokości 23 514,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0136 ha, położoną w obrębie B. jednostka ewidencyjna Z. , przejętą na rzecz Gminy Z. decyzją Starosty K. z dnia 20 kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana została Gmina Z.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu w którym decyzja Starosty K. z dnia 20 kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna właścicielem w/w działki, wpisanym w dziale II księgi wieczystej [...] był Z.S. . Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 21 maja 2015 r., przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. , który oszacował opisaną wyżej nieruchomość na kwotę 23 514,00 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Z. , zarzucając wykorzystanie przy ustalaniu wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, w którym przyjęto niewłaściwy materiał porównawczy składający się z nieruchomości, które położone są poza obszarem Gminy Z. w sytuacji, gdy Gmina Z. dokonała w badanym okresie kilkudziesięciu transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto, odwołujący wskazał na przyjęcie przez biegłego do analizy działek o wielokrotnie większej powierzchni niż działka nr [...] . Zarzucił również, że biegły uwzględnił w operacie szacunkowym nieruchomości położone w centrum miejscowości, położone w obszarach przeznaczonych pod zabudowę osiedlową, co jest całkowicie odmienne od przeznaczenia wycenianej działki, wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego oraz położenia działki wycenianej. Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - listy transakcji zawieranych przez Gminę Z. w latach 2013 – 2014 w zakresie działek o przeznaczeniu drogowym, które mogły stanowić materiał porównawczy.

Wojewoda decyzją z dnia 18 kwietnia 2016 r. znak: [...] , na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

W operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę P.T. podano, że w dniu 20 kwietnia 2009 r., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach miejscowości B. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. wyceniana nieruchomość położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję jednorodzinną "05.MN.3" (w około 40% jej powierzchni) oraz w terenach komunikacyjnych - dróg gminnych dojazdowych oznaczonych symbolem "KDD" ( w około 60% jej powierzchni). W operacie zastosowano podejście porównawcze, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu gmin Z. i M. (dla części powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu gminy Z. (8 spośród 12 transakcji), Z. oraz W. dla części nieruchomości przeznaczonej pod drogi. Na żądanie organu, pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na małą liczbę odnotowanych na terenie gminy Z. transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych obszarem analizy objęto również teren gmin [...] .

Organ ocenił, że biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami.

Spełnienie wymogu podobieństwa do przedmiotu wyceny nie budziło wątpliwości organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o znacznie większych powierzchniach niż nieruchomość oceniana organ wyjaśnił, że biegły po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości nie przyjął cechy rynkowej "powierzchnia" uznając tym samym, że nie ma ona wpływu na cenę nieruchomości z tak określonego rodzaju rynku nieruchomości, korygując jednocześnie różne położenie nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej stosowną cechą rynkową "położenie i otoczenie", w przypadku wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co skutkowało przyznaniem przedmiotowi wyceny oceny "przeciętne".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Z. zarzucając naruszenie:

- art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania j realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207 poz.2109) poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb B ,

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a poprzez uznanie przez organ II instancji, że operat szacunkowy z dnia 21 maja 2015 r. autorstwa mgr inż. P.T. został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem zgodny ustawy o gospodarce nieruchomościami:

a. pomimo tego, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do zacytowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji organu I instancji,

b. zaakceptowaniu przez organ II instancji ustalenia operatu, że na rynku lokalnym jest mała ilość transakcji drogowych (w przypadku tabeli na stronie 13 operatu) porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach 2012-2014 Gmina Z. zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji,

c. pomimo braku szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytyczne przyjęcie przez organy I i II instancji za prawidłowy materiał porównawczy w tabeli zawartej na stronie 10 i 13 operatu szacunkowego, składający się z działek, których powierzchnia przekracza powierzchnię działki wycenianej, zwłaszcza w przypadku działek wskazanych w tabeli na stronie 10 operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że organ nadal nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W świetle danych wynikających z przedłożonego do odwołania wykazu transakcji wyjaśnienia biegłego w kwestii doboru nieruchomości porównawczych powinny być krytycznie ocenione przez organ. Skarżący zaprzeczył twierdzeniom biegłego, że w okresie od listopada 2012 r. do listopada 2014 r. na analizowanym obszarze doszło do małej ilości transakcji obejmujących działki o przeznaczeniu drogowym. W tym czasie strona skarżąca była stroną kilkudziesięciu transakcji obejmujących właśnie takie działki na terenie Gminy Z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz.687 ze zm.), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl ustępu 5 tego przepisu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jak stanowi przepis art.134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Zgodnie zaś z art.18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.) Zgodnie z rozporządzeniem określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.2).

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4).

Zasadą jest, że do oszacowania nieruchomości przyjmuje się ceny transakcyjne z rynku nieruchomości właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości Dopiero jeśli na rynku tym brak jest transakcji, wartość rynkową wycenianej nieruchomości określa się na podstawie cen nieruchomości uzyskiwanych przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 27). W pierwszej zatem kolejności przedmiotem analiz winien być rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny. Taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia.

W myśl § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Stosownie zaś do ustępu 4 tego przepisu, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z § 36 ust. 5 rozporządzenia wynika zatem, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Istotne jest również zwrócenie uwagi na definicję ustawową pojęcia "stan nieruchomości". Według art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przez nieruchomość ustawa rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez działkę gruntu - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3). Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest zatem stan techniczno-użytkowy nieruchomości jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie np. fragmentu wywłaszczanego, który został wydzielony z nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Jeśli chodzi o stan prawny nieruchomości, to wyżej przytoczona definicja nieruchomości koreluje z definicją nieruchomości zamieszczoną w art. 46 § 1 k.c., zgodnie z którym, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Wreszcie zaznaczyć należy, że organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien zaś wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości - podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podstawowym uchybieniem organów I i II instancji była błędna ocena operatu szacunkowego z dnia 21 maja 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. , polegająca na bezkrytycznym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości. Tymczasem analiza przedmiotowego operatu dowodzi, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych.

Po pierwsze, w kontrolowanej sprawie nieruchomością, do której Z.S. przysługiwało prawo własności w dniu 20.04.2009 roku, a z której części dopiero powstała działka [...] w B. o pow. 0.0136 ha przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona jako działka [...] obręb B. o pow. 2,03 ha. Dlatego też taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...] ) winien być oceniany.

Po drugie, skoro 60% powierzchni części tej nieruchomości (odpowiadającej działce [...] ), zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem KDD – tereny komunikacyjne – dróg gminnych dojazdowych, to na wstępie należało ustalić, czy możliwe było oszacowanie przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu "transakcji nieruchomościami drogowymi". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok NSA I OSK 1843/14). Skoro Gmina Z. twierdziła, że w badanym przez rzeczoznawcę okresie zawarła kilkadziesiąt transakcji drogowych i przedstawiła zestawienia dokonanych transakcji, należało szczegółowo okoliczności te ustalić, nie poprzestając na twierdzeniu biegłego, że transakcji takich nie było (operat), względnie, że nie stanowiły przedmiotu analiz (k. [...] akt II instancji).

Na stronie [...] operatu rzeczoznawca zawarł stwierdzenie, że w wyniku wstępnego monitoringu ustalono, że w okresie dwóch ostatnich lat na terenie gminy Z. nie stwierdzono zawarcia wolnorynkowych transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o zbliżonym udziale procentowym i strukturze przeznaczeń , o małej powierzchni, spełniających kryteria podobnych do wycenianej.

Założenie to powinno być przedmiotem szczegółowej analizy organu.

W szczególności należało rozważyć, czy mogło stanowić wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia do analiz rynku większego niż gminy Z Wydaje się, że w sytuacji braku na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o zbliżonym udziale procentowym i strukturze przeznaczeń , o małej powierzchni, należało analizować osobno transakcje drogowe i osobno transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Nawiasem mówiąc biegły przyjął następnie założenie (k.[...] operatu), "na potrzeby określenia wartości działki według jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono równolegle dwie analizy: nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Nie wyjaśnił jednakże, czy w gminie Z. jako pierwotnie przyjętym rynku lokalnym były takie transakcje. Dlatego też nie wiadomo, czy prawidłowo analizowano transakcje z gminy B. , M. , Z. i W.

Na stronie [...] operatu, w akapicie dotyczącym nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca wskazał, że analizą objęto nieruchomości drogowe przeznaczone na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bądź w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji drogi czy też o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej."

Założenie to jest zupełnie niezrozumiałe. Przecież w świetle przytoczonych przepisów (§ 36 ust. 5 cyt. rozporządzenia) wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Na stronie [...] operatu wymieniono 12 działek objętych transakcjami drogowymi. Na stronach 20 – 21 operatu znajduje się opis tych działek. Jedynie co do nieruchomości nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wskazano, że w planach miejscowych nieruchomości te przeznaczone są pod drogi. Nie wiadomo więc dlaczego pozostałe nieruchomości zostały uznane za podobne.

Na stronie 10 operatu wymieniono 16 działek przyjętych do porównań w zakresie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opis tych nieruchomości znajduje się na stronach 16-18 operatu. W odniesieniu do niektórych nieruchomości podano ich przeznaczenie: pod zabudowę (bez określenia jaką), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, względnie w ogóle tego nie podano (np. nieruchomość nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ).

Nie wiadomo zatem, co decydowało o przyjęciu tych nieruchomości do porównań i czy były to nieruchomości podobne, skoro nie podano w ogóle ich przeznaczenia, ewentualnie czy przeznaczenie pod zabudowę wynika z planu).

Powyższe ewidentnie świadczy o wadliwości operatu.

Dlatego też, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji nie można uznać przedłożonego w aktach administracyjnych operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. za wiarygodny i prawidłowo sporządzony. Przede wszystkim w przedmiotowym operacie brak prawidłowej charakterystyki indywidualnych cech nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny, a zamieszczony opis tych nieruchomości jest lakoniczny. Nie można zatem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być pełny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości oraz ich porównanie z nieruchomością wycenianą. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Należy podkreślić, że o ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, LEX 753467). Również w wyroku WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 123/08 wskazano, że brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, że sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej uwagi. W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny tj. podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej (jak wynika z zebranego materiału dowodowego, najprawdopodobniej takie będzie zarówno możliwe, jak i prawidłowe), jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] obręb B. o pow. 2,03 ha, a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] w B. o pow. 0.0136 ha.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji , biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji , na podstawie art. 200 p.p.s.a.