Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2690/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J., M. J. oraz M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 149/14 w sprawie ze skargi A. J., M. J. oraz M. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego udostępnienia i wykonania kserokopii projektu budowlanego i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 149/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. J., M. J. i M. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego udostępnienia i wykonania kserokopii projektu budowlanego i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem złożonym w dniu 20 maja 2013 r. Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu zwrócił się do Prezydenta Wrocławia o udostępnienie oraz wykonanie kserokopii projektów budowlanych stanowiących załączniki do decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Na podstawie tych decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku hotelowego przy ul. [...] we W. Powołał się na prowadzone przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej postępowanie wyjaśniające dotyczące nieprawidłowości popełnionych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który opiniował objęty wnioskiem o udostępnienie projekt budowlany. W tym zakresie wyjaśniono, że postępowanie prowadzone jest w trybie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (pismo z 23 maja 2013 r.).

Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], powołując się na przepis art. 73 § 1 i 3 oraz art. 74 § 2 k.p.a., odmówił udostępnienia i wykonania kserokopii projektów budowlanych budynku hotelowego przy ul. [...] we W. Podnosząc brak podstaw prawnych pozwalających na uwzględnienie złożonego wniosku organ administracji wskazał, że akta postępowania administracyjnego udostępniane są na podstawie art. 73 k.p.a. jedynie stronom postępowania. W tym zakresie odwołując się do przeprowadzonej analizy akt archiwalnych stwierdzono, że Dolnośląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu nie był stroną w postępowaniu w sprawach zakończonych wskazanymi we wniosku decyzjami. Jednocześnie Prezydent zwrócił uwagę na złożone w dniach 26 kwietnia 2013 r. oraz 17 czerwca 2013 r. pisma M. J., A. J. i M. K. – inwestorów budynku hotelowego przy ul. [...]. W pismach tych zażądali objęcia złożonych projektów budowlanych ochroną, polegającą na braku udostępnienia ich osobom lub podmiotom nie posiadającym do tego uprawnień. Ponadto dołączona została kserokopia zaświadczenia Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, z której wynika, że na dzień 16 kwietnia 2013 r. nie jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne wobec właściwego w tej sprawie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia Prezydent Wrocławia zauważył, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie hotelu przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji znajduje się zapis o załączeniu do akt tego postępowania informacji Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu o braku podstaw do unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r.

W ocenie Prezydenta Wrocławia przywołany przez wnioskodawcę, jako podstawa prawna żądania przepis § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. określa podmioty uprawnione do sprawowania nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz tryb sprawowania tego nadzoru. Nie wskazuje natomiast w żaden sposób podmiotów zobowiązanych do udostępnienia dokumentacji projektowej. Zgodnie z kompetencjami Wydział Architektury i Budownictwa nie uczestniczy w postępowaniach kontrolnych prowadzonych wobec rzeczoznawców. Wobec tego organ nie znalazł podstawy prawnej, która pozwalałaby udostępnić wnioskowane akta, w tym wykonać kopię z zatwierdzonego projektu budowlanego.

Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu pismem z dnia 11 lipca 2013 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) uchylił w całości postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przedstawił regulację prawną odnoszącą się do prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Na tej podstawie przyjął, że podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądać udostępnienia mu akt sprawy, czy też wykonania ich kserokopii. Jednocześnie zauważył, że podmiotem wnoszącym żądanie udostępnienia i wykonanie kserokopii akt administracyjnych jest organ administracji państwowej, którego celem było uzyskania materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego odrębnego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wyraźnie wskazał w piśmie z dnia 15 maja 2013 r., że prosi o uwzględnienie wniosku w związku z czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi przez Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że Prezydent Wrocławia błędnie zakwalifikował pismo Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, skoro organ ten nie wnosił o udostępnianie mu dokumentacji sprawy – jako stronie postępowania – na podstawie art. 73 k.p.a., lecz w związku z pełnioną przez niego funkcją publiczną to jest prowadzonym postępowaniem administracyjnym z zakresu odpowiedzialności zawodowej.

W świetle art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. regulującego przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczalność zastosowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (uregulowanego w dziale I i II niniejszego kodeksu) wyznaczają cztery przesłanki, a mianowicie: charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu, po drugie instytucja właściwości tych organów, po trzecie charakter sprawy (sprawy indywidualne), po czwarte rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, iż kwestie udostępniania, kopiowania, czy też przekazywania akt pomiędzy organami władzy państwowej załatwiane są w drodze wydania zwykłego pisma lub wykonania określonych czynności technicznych. Zatem czynności te należy zaliczyć do kategorii czynności materialno-technicznych, ponieważ nie rozstrzygają one w drodze decyzji administracyjnej o indywidualnych prawach i obowiązkach organów państwowych. Prawo innych organów państwowych do zapoznania się z dokumentami będącymi w posiadaniu innego organu wynika bowiem z funkcji jakie te organy pełnią w systemie demokratycznego państwa prawnego, nie zaś z indywidualnego, własnego i aktualnego interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Tym samym wgląd do akt w tych przypadkach nie ma znamion czynności procesowej podejmowanej w indywidualnej sprawie administracyjnej i nie podlega regulacji prawnej na podstawie przepisów k.p.a., lecz poddany jest odrębnemu reżimowi prawnemu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 308).

W konsekwencji powyższego wydanie zaskarżonego postanowienia było wadliwe a prowadzone postępowanie administracyjne w świetle poczynionych uwag organu drugiej instancji bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowym bowiem wskazuje się, iż w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego w sferę praw i obowiązków określonych podmiotów, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. J., M. J. oraz M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 149/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z treści oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. – w momencie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego – M. J. była jedyną osobą bezpośrednio uprawnioną z decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Na podstawie tych decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku hotelowego przy ul. [...] we W. Drugi ze skarżących – A. J., który jest małżonkiem M. J., był pierwotnym inwestorem, ale przeniósł na M. J. pozwolenie na budowę. Natomiast M. K. jest projektantem objętego wnioskiem o udostępnienie projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu dokumenty, o których udostępnienie wystąpił Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, stanowiły akta spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda Dolnośląski uznał, że Prezydent Wrocławia dokonał błędnej kwalifikacji wniosku Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, skoro podmiot wnioskujący nie wniósł o udostępnienie dokumentów jako stronie postępowania w trybie art. 73 k.p.a., lecz w związku z pełniona przez niego funkcją publiczną, w tym wypadku sprawowaniem nadzoru nad rzeczoznawcami opiniującymi projekty budowlane pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zgadzając się z dokonaną przez organ prawną kwalifikacją złożonego wniosku Sąd podkreślił, że pomimo braku prawnej regulacji, która wprost wskazywałaby na uprawnienia Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu do żądania w imieniu Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej udostępnienia od organów architektoniczno-budowalnej akt postępowań prowadzonych w przedmiocie pozwoleń na budowę, w tym sporządzania z nich kopii projektów budowlanych (doskonałym przykładem regulacji, która expressis verbis przewiduje takiej uprawienia są przepisy art. 297 i art. 298 Ordynacji podatkowej), to jednak w niniejszej sprawie prawo organu administracyjnego do zapoznania się z dokumentami będącymi w posiadaniu innego organu wynika z funkcji jaką ten organ pełni w systemie demokratycznego państwa prawnego, nie zaś z indywidualnego, własnego i aktualnego interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Sąd przyznał rację Wojewodzie Dolnośląskiemu, który przyjął, że wskazane przez Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu przyczyny żądania udostępnienia akt jednoznacznie wskazywały, że takie udostępnienie nie może być kwalifikowane do załatwienia w trybie k.p.a. (art. 73 i nast.). Określone bowiem w tych przepisach przesłanki dostępu do tego rodzaju akt administracyjnych nie dotyczą organów państwa, które w zakresie ustawowych kompetencji wykonują powierzone im zadania, w tym wypadku sprawują nadzór nad rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Oznacza to, że powyższe przepisy są prawnie irrelewantne w zakresie udostępniania takim podmiotom publicznym zgromadzonych w aktach dokumentów. Przepisy te nie mogą więc stanowić podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie odmowy udostępnienia takim podmiotom akt postępowań administracyjnych, z tą argumentacją, że tylko strona postępowania administracyjnego może żądać przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów. O ile strona wywodzi swoje uprawnienia dostępu do akt sprawy z przepisu art. 73 k.p.a., to organy administracji publicznej przy wykonywaniu powierzonych im zadań, opierają swoje żądania na odrębnym reżimie prawnym wynikającym z ustawowych kompetencji i wykonywanych zadań publicznych. Stąd też co do zasady strony nie mogą mieć roszczenia do organów administracji publicznej o nieprzekazywanie sobie akt sprawy w celu wykonywania takich zadań. Zgodzić się również należy z Wojewodą Dolnośląskim, że w takim przypadku przekazywanie akt pomiędzy organami administracji publicznej odbywa się w drodze wydania zwykłego pisma lub wykonania określonych czynności technicznych. Z tych też powodów nie można mówić o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., skoro przepisy te nie znajdują w takim przypadku zastosowania.

Kodeksowe uprawnienie strony udostępniania akt sprawy nie wyklucza ani też nie ogranicza opartego na innej podstawie prawnej obowiązku udostępnienia innym podmiotom publicznym akt sprawy. Z prezentowanym stanowiskiem koresponduje również wprost zasada wyrażona w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782), która przewiduje, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji. W rozpatrywanym przypadku udostępnienie projektu budowlanego ma bezsprzecznie wpływ na funkcjonowanie organów władzy, a w konsekwencji na funkcjonowanie państwa prawnego.

Niezależnie od tego, w przypadku pozostałych skarżących Sąd podkreślił, że legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny, przysługuje wyłącznie inwestorowi i innym stronom tych postępowań, wykazujących własny interes prawny, nie zaś osobie która przeniosła wynikające z pozwolenia na budowę uprawnienia i obowiązki na inny podmiot, czy też projektantowi będącemu profesjonalnym uczestnikiem tego procesu. W tym ostatnim przypadku obowiązki wynikające z prawa budowlanego dotyczą bowiem obowiązków nieprocesowych, wynikających z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Sąd stwierdził, że w wielu różnego typu postępowaniach administracyjnych uczestniczą osoby, które ze względu na rodzaj wykonywanych prac muszą posiadać odpowiednią określoną przepisami rangi ustawowej wiedzę specjalistyczną. Jednakże w żadnym z tych postępowań ani uprawniony na mocy odpowiedniej decyzji administracyjnej inspektor nadzoru inwestorskiego lub kierownik robót, ani również autor projektu, czy też autor koncepcji urbanistycznej, nie zostali przez ustawodawcę uznani z powodu funkcji, którą sprawują w konkretnym postępowaniu administracyjnym, za strony tego postępowania. Pomimo braku po stronie M. J., A. J. i M. K. obiektywnego interesu prawnego w udziale w czynnościach zmierzających do udostępnienia Dolnośląskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu projektów budowlanych, ich skarga nie podlegała odrzuceniu, bowiem ich interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie, o jakim mowa w art. 51 § 1 p.p.s.a. wynikał z faktu, iż byli oni uznawani przez organy za stronę postępowania, co skutkowało doręczaniem im postanowień organów obu instancji. To zaś uzasadniało przyjęcie ich skargi do rozpoznania przez Sąd.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze Sąd zauważył, że udostępnieniu uporządkowanych i gromadzonych przez organy prowadzące postępowanie akt administracyjnych nie sprzeciwiają się przepisy ustawy o ochronie prawa autorskich.

Zdaniem Sądu Wojewoda Dolnośląski prawidłowo wydał na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. postanowienie uchylające zaskarżone rozstrzygniecie i umarzające postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. J., M. J. i M. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania – "art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżących, gdy zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego udostępnienia i wykonania kserokopii projektu budowlanego i umorzenia postępowania pierwszej instancji zostało wydane z pogwałceniem prawa, bez wskazania podstawy prawa materialnego do uwzględnienia wniosku Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto powołanie się w niniejszej sprawie tylko na umocowanie prawne wynikające z funkcji jakie te organy pełnią w systemie demokratycznego państwa prawnego, bez wykazania w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego uprawnień do pełnienia tych funkcji ich zakresu, oraz środków prawnych służących określonemu celowi, uprawnia do stwierdzenia, że oddalenie skargi nastąpiło z rażącym pogwałceniem prawa oraz art. 7 Konstytucji przez zastosowanie w wyroku podstaw wykładni regulacji prawnych prowadzących do pominięcia zasady legalizmu określonego w Konstytucji, bowiem naruszone zostały wymogi kształtujące fundamentalną zasadę nie łamania prawa a ponadto by wszystkie decyzje organu publicznego miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawa. A ponadto, przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., przez naruszenie zasady równości stron, brak wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego".

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania, że Dolnośląski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej nie posiadał żadnego uprawnienia do uzyskania kopii dokumentacji projektowej dotyczącej budowy budynku hotelowego przy ul. [...] we W. Z tak sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić skoro w petitum skargi kasacyjnej powołano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które to przepisy określają wyłącznie, na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną. Natomiast samo powołanie powyższych przepisów, nie może stanowić o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak stanowi pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie mógł naruszyć przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż nie są to przepisy adresowane do Sądu. Przepisy art. 174 i art. 176 p.p.s.a. są adresowane do pełnomocników, o których mowa w art. 175 p.p.s.a., którzy powinni zgodnie z tymi przepisami sporządzać skargi kasacyjne. Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie najwyraźniej nie uwzględnił w niniejszym piśmie wymagań ustawowych wynikających z powyższych przepisów dotyczących skargi kasacyjnej. O "rażącym pogwałceniu prawa" w przypadku art. 7 Konstytucji można by mówić, gdyby pozostało w obrocie prawnym postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające Komendantowi Wojewódzkiemu Straży Pożarnej we Wrocławiu udostępnienia dokumentów określonych w tym postanowieniu. Jeżeli w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy k.p.a., jak słusznie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu Wojewody Dolnośląskiego oraz w zaskarżanym wyroku, to tym samym nie mogły tym postanowieniem być naruszone inne przepisy k.p.a., które wymienia się w skardze kasacyjnej.

Należy wskazać, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że prawo organu administracyjnego do zapoznania się z dokumentami będącymi w posiadaniu innego organu wynika z funkcji jaką ten organ pełni w systemie demokratycznego państwa prawnego, nie zaś z indywidualnego, własnego i aktualnego interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Sprawy wzajemnego udostępniania akt administracyjnych pomiędzy organami administracji publicznej, nie są regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sprawy te nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym określonym w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu. Potrzeby wglądu do akt administracyjnych, wynikają z kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej i prawo to nie może być uzależnione od woli stron postępowania, w którym zostały te akta wytworzone. W przedmiotowej sprawie Dolnośląski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego) nadzór nad działalnością rzeczoznawców sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej sprawuje nadzór nad działalnością rzeczoznawców w zakresie: 1) uzgadniania przez nich projektów budowlanych obiektów zlokalizowanych na terenie województwa; 2) wywiązywania się przez nich z obowiązków, o których mowa w § 7 ust. 1 i 3, w odniesieniu do rzeczoznawców zamieszkałych na terenie województwa; 3) wykonywania przez nich ekspertyz technicznych, o których mowa w § 16 ust. 1.

W doktrynie podkreśla się, że nadzór to oddziaływanie jednego podmiotu (nadzorującego) na inny podmiot (nadzorowany), które opiera się na szczegółowej kompetencji podmiotu nadzorującego uprawniającej go do władczego ingerowania w sferę praw i obowiązków podmiotu nadzorowanego (zob. E. Knosala, Prawne układy sterowania w administracji publicznej, Katowice 1998).

Celem nadzoru jest nie tylko zapewnienie przestrzegania prawa przez jednostki podległe lub nadzorowane, ale także zagwarantowanie realizacji ich celów i zadań. Osiągnięciu tego celu mają służyć środki nadzoru przewidziane w aktach prawnych (władcze środki nadzoru) oraz działania o charakterze niewładczym, np. zalecenia, rekomendacje, wskazówki (zob. J. Jagielski, Kontrola w administracji publicznej, Warszawa 2006). Prawidłowe wypełnianie funkcji nadzorczych wymaga posiadania aktualnej i usystematyzowanej wiedzy o jednostkach nadzorowanych oraz sprawnego systemu przepływu informacji. Wystąpienie Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do Prezydenta Wrocławia z prośbą o możliwość skopiowania dokumentacji projektowej miało na celu, w zakresie ustawowych kompetencji tego organu, wykonanie powierzonych mu zadań nadzorczych, w tym wypadku nadzoru nad rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno mówić o jakimkolwiek interesie prawnym osób wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o ile chodzi o wykonywanie kompetencji ustawowych przez organy administracji państwowej, w tym przypadku Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu.

Interes prawny inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zaczyna się i kończy tam, gdzie chodzi o utrzymanie w obrocie prawnym bądź uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (decyzja, postanowienie) wydanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Autor skargi kasacyjnej odwołując się do ochrony praw autorskich nie zauważył art. 332 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zgodnie z którym wolno korzystać z utworów dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań. Odwołując się do ustawy o ochronie danych osobowych pełnomocnik skarżących nie wskazał przepisu tej ustawy, który by zabraniał organom administracji publicznej z korzystania z danych osobowych przy wykonywaniu swoich obowiązków ustawowych.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.