Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 378/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10;
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 145  par.  1   pkt 1  lit.  a  , c w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. S. W. domagała się ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na rzecz jej dzieci – K., R., J. i A..

Decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r., nr [...], przyznano S W. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci: K. W. w postaci zasiłku rodzinnego w kwocie 64,- zł. miesięcznie na okres od 1 maja 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100,- zł. jednorazowo, jak również dla J. W. w postaci dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80,-zł. miesięcznie, na okres od 1 maja 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. oraz nadano temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny.

W dniu 14 kwietnia 2009 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne o zmianę przywołanej wyżej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r.

Decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r., Nr [...], zmieniono w części decyzję własną z dnia [...] r. w zakresie terminu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – K. W. od dnia 31 października 2009 r. oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko – J. W. od dnia 31 października 2009 r., a w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. pozostały bez zmian.

Postanowieniem Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r., Nr [...], wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem S W. z dnia 31 lipca 2008 r. W wyniku przeprowadzenia tego postępowania Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił między innymi swoją wcześniejszą decyzję ostateczną, opisaną powyżej z dnia [...] r. i z dnia [...]r., wobec wyjścia na jaw nowej istotnej dla sprawy okoliczności nie znanej organowi w dacie ich podęcia, w postaci uzyskania przez członka rodziny dochodu w roku poprzedzającym okres zasiłkowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzyło postępowanie uznając, iż w przedmiotowej sprawie należało zastosować tryb wzruszenia decyzji ostatecznej określony w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm., przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako skrót: "u.ś.r."), który ma pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolejną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r., na mocy której przyznano S W. prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz jej dzieci: K. i J., jak również uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 104 K.p.a. i art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 oraz pkt 2, 11 i 16, art. 5 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 2, 3 i 4, art. 25 ust. 1 u.ś.r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w okresie od 1 września 2008 r. dochód w sześcioosobowej rodzinie strony wyniósł w przeliczeniu na jej członka 648,99 -zł. i tym samym przekracza ustawowe kryterium dochodowe zawarte w art. 5 ust. 1 u.ś.r., tj. 144,99 -zł. W przypadku strony nie znajdzie zastosowania zasada zawarta w art. 5 ust. 3 u.ś.r., po myśli której, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, wówczas zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowy, bowiem dochód przekracza kryterium ustawowe o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego. Za podstawę obliczenia dochodu organ przyjął dochód uzyskany przez męża strony za 2007 r. z tytułu wykonywania pracy od dnia 9 marca 2006 r. w Spółce Cywilnej [...], wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu osiągnięty przez męża w związku z otrzymaniem diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju za 2007 r. Powołując się na treść art. 3 pkt 2 u.ś.r. uznano, iż przez pojęcie dochodu rodziny ustawodawca rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast wedle art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego strona począwszy od 1 września 2008 r. utraciła prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci, a co za tym idzie świadczenia wypłacone po tej dacie należy zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uznać należy za nienależnie pobrane, bo wypłacono je mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do nich prawa. Uzasadniało to zastosowanie w sprawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Od powyższej decyzji odwołała się S. W. wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Akcentowała, iż jej mąż otrzymywał zwrot kosztów podróży służbowych a nie diety. Należności te miały na celu wyłącznie rekompensatę zwiększonych wydatków w czasie trwania jego podróży służbowej, w tym kosztów wyżywienia, nadto praca kierowcy nie może być traktowana na równi z oddelegowaniem w celu wykonania zleconego przez pracodawcę zadania.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., NR [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano się na przepisy u.ś.r., dotyczące przyznawania zasiłku rodzinnego oraz podzielono stanowisko, że wypłacone diety są należnościami ze stosunku pracy, a uzyskany z tego tytułu dochód, chociaż nie podlega opodatkowaniu, jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Zdaniem Kolegium, postępowanie dowodowe musi wykazać, że diety zostały wypłacone pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą oraz w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Pismem z dnia 26 listopada 2010 r. pracodawca męża odwołującej [...] Spółka C. H. K., A. S., J. L. z siedzibą w T. przy ul. [...] poinformował organ I instancji, że J. W. otrzymał w roku 2007, zgodnie z art. 775 Kodeksu Pracy, należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową.

Pismem z dnia 15 marca 2012 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,- zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,- zł. Nawiązując do treści odwołania zauważono, że stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c) u.s.r. do dochodu rodziny wlicza się między innymi inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym:

• dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą Rzeczypospolitej Polskiej: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Wówczas stosownie do § 15 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881 z późń. zm.) w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dokonuje się ich przeliczenia na podstawie średniego kursu walut ogłaszanego przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego roku kalendarzowego, z którego dochód członków rodziny stanowi podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych:

• należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu pracy, pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Biorąc pod uwagę cytowane przepisy nie budzi wątpliwości fakt, że wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej, osoby przebywającej za granicą jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany, ale tylko wówczas, gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż została wypłacona;

1. pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą;

2. w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Jeśli chodzi o diety wypłacane z tytułu podróży służbowej na terenie kraju, to w/w diety nie są ujęte w katalogu dochodów do ustalenia świadczeń rodzinnych, bowiem u.ś.r. wprowadza odmienny sposób ustalania dochodów z pominięciem należności z tego tytułu. Tymczasem dochód rodziny odwołującej w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 648,99- zł. Na dochód ten składa się dochód męża wykazany przez Urząd Skarbowy w zaświadczeniu o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (po potrąceniu podatku należnego, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na ubezpieczenie społeczne) w wysokości 8 984,66- zł. oraz kwota diet za delegacje zagraniczne rozliczanych zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy i rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju w wysokości 37 742,62- zł. Tym samym odwołująca nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci wskazane we wniosku i organ I instancji prawidłowo postąpił uchylając stronie prawo do dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, gdyż dodatki te w związku z art. 8 u.ś.r. przysługują tylko i wyłącznie osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. W. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi uznała, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, które są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, nie stanowią dochodu w rozumieniu u.ś.r. Podkreśliła, że jej mąż za granicą przebywał jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania poleceń służbowych pracodawcy. To "przebywanie" za granicą miało charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Skoro jej męża nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą, to tym samym uzyskane diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie podlegały wliczeniu do dochodu jej rodziny. Argumentowała, iż z tytułu podróży służbowej pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów z nią związanych (zwrot zwiększonych kosztów wyżywienia, pokrycie kosztów utrzymania, drobne wydatki w celu zaspokajania potrzeb kierowcy), ale nie zwiększają one dochodu jej rodziny. Jedynie rekompensują zwiększone wydatki związane z wyjazdami służbowymi. Na potwierdzenie tego poglądu wskazała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2004 r. o sygn. akt I PK 298/03, w którym nie zaliczono ekwiwalentu za poniesione przez pracownika koszty podróży do wynagrodzenia za pracę. Dodatkowo podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Go 148/11 stwierdził, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, nie będąc wynagrodzeniem za pracę, są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, jednak nie stanowią one dochodów w rozumieniu u.ś.r., o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Zdaniem skarżącej przy przyjęciu rozszerzającej wykładni tego przepisu członkowie jej rodziny zostali podwójnie pokrzywdzeni, gdyż dzieci nie otrzymały wnioskowanych świadczeń oraz kwoty z tytułu diet, które zostały spożytkowane na pokrycie kosztów związanych z podróżą. Dochód stanowią wyłącznie przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, które muszą być udokumentowane i stanowić realny przychód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast nie jest takim przychodem kwota wynikająca z wypłaconych diet, ponieważ jest ona wolna od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skarżąca wskazała także na treść art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 95, poz. 879 z późn. zm.), zgodnie z którym kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem zadania służbowego, co wyraźnie określa, iż ustalone w przepisach Kodeksu pracy należności nie są dochodem i nie mogą być uwzględniane przy ustalaniu przysługującego jej dzieciom prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem i to niezależnie od zarzutów skargi i wniosków w niej sformułowanych (art. 134 § 1 tej ustawy).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., którą uchylono w całości decyzję z dnia [...]r., nr [...], na mocy której przyznano skarżącej na córkę K. W. zasiłek rodzinny w kwocie 64,- zł. miesięcznie na okres od 1 maja 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100,- zł. jednorazowo, jak również dla syna J. W. dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80,-zł. miesięcznie, na okres od 1 maja 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r., nadto decyzją z dnia 4 czerwca 2009r. zmieniono w części powyższą decyzję z dnia [...] r. w zakresie terminu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – K. W. od dnia 31 października 2009 r. oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko – J. W. od dnia 31 października 2009 r.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. stanowił art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., w konsekwencji jej podjęcia dokonano weryfikacji prawa skarżącej do świadczeń rodzinnych w oparciu o przesłankę nienależnego ich pobrania.

Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie tkwi w tym, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego zostały podjęte po okresie na jaki przyznano skarżącej wymienione powyżej świadczenia rodzinne. Dostrzegając występujące w orzecznictwie różnice interpretacyjne, zadaniem składu orzekającego, w takiej sytuacji brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1035/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania, tym bardziej że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 9 lipca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 999/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Nie mniej jednak za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Sprawa świadczeń nienależnie pobranych stanowić zatem powinna przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 337/12 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Natomiast w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie w trybie wznowienia postępowania a nie w trybie określonym w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Okoliczność uzyskania przez członka rodziny skarżącej (męża) dochodu w formie diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w roku poprzedzającym przyznanie świadczenia (2007), istniała w dacie podejmowania przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, tj. w dniu [...] r. i odpowiadała przesłance wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zauważyć przyjdzie, że uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania daje możliwość wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o art. 32 ust. 1 w związku z ust. 2 u.ś.r.

Jak wynika ze złożonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, ze względu na zamknięcie drogi do wznowienia postępowania wobec funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji podjętą w wyniku wznowienia postępowania i umarzającą postępowanie wznowieniowe, nie jest obecnie dopuszczalne ponowne, po raz kolejny zastosowanie tego trybu.

W świetle powyższych ustaleń stanu faktycznego oraz poczynionych w sprawie rozważań wadliwie zastosowano tryb wzruszenia decyzji ostatecznych w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. oraz przedwcześnie uznano, że skarżąca była pouczona o braku prawa do pobierania wypłaconych jej świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) , co musi skutkować uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

W tym miejscu należy zaakcentować, iż w zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania w dniu [...] r., zasadnie powołano się na przepisy u.ś.r. w jej brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. Po myśli art. 3 ustawy z dnia z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Po myśli art. 5 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wysokości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej kwestii mają istotne znaczenie dla podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby u.ś.r.

Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia dochodu wskazane zostały dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Kwestę sporną stanowi interpretacja powyższego przepisu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyróżnia się dwa odmienne stanowiska, co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. Jedno, z nich zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyrokach z dnia: 2 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Go 728/08 i 19 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Go 148/11). Drugie natomiast stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia: 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt IV SA/GI 319/10 i 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/GI 295/12 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeniach NSA). Zgodnie z pierwszym z nich należałoby uznać, iż art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 u.ś.r. nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując to na polecenie służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania transportu. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą. Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r., jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich sytuacji odnosi się art. 21 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 95, poz. 879 z póżn. zm.) wyraźnie regulujący tę kwestię. Przepis ten stanowi, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. nr 236, poz. 1991 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. Nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem na terenie Polski.

Przedstawione wyżej poglądy różnią się zasadniczo, co do interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. pojęcia "przebywający czasowo za granicą", którego zakres musi uwzględniać odrębny system świadczeń rodzinnych.

Bezspornie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych brane będą pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł również niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, a więc "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" przyjmując, iż są to wszystkie dochody uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. Zakres pojęcia "przebywający czasowo za granicą" nie może być ograniczany wyłącznie do pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa.

Ustawodawca nie wskazał, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, jak przyjęto w przywołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie. Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu u.ś.r. Stąd też prawidłowo ustalając dochód rodziny skarżącej uznano również kwoty należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową jej męża. Trzeba mieć na względzie, iż wolą ustawodawcy było uznanie za dochód nie podlegający opodatkowaniu w postaci należności ze stosunku pracy tylko kwoty do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 735/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Skład orzekający podziela jednocześnie pogląd przedstawiony w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt IV SA/GI 319/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA), iż czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co powinno zostać uwzględniane przy obliczaniu wysokości należności z tytułu przebywania poza granicami RP.

W tym zakresie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Nie sposób zatem uznać za zgodne z zasadą praworządności, a także zasadą prawdy obiektywnej zaniechanie organu dokonania sprawdzenia, czy wypłacone mężowi skarżącej należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom ustalonym w przywołanym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r.

Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez organy orzekające w sprawie wysokość otrzymywanych przez męża skarżącej diet należało wliczyć do dochodu rodziny w wysokości udostępnionej przez pracodawcę, chociaż podane dane dotyczące krajów docelowych podróży służbowych, dni i godzin przebywania poza granicami kraju są niewystarczająco precyzyjne, aby można zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. Tego stanowiska nie sposób zaakceptować. W przypadku nieprecyzyjnych danych, co do faktu prawotwórczego, czym jest w niniejszej sprawie wysokość dochodu członka rodziny nie jest możliwa subsumcja stanu faktycznego i przepisu prawa materialnego, a sprawa traktowana być musi, jako nie wyjaśniona.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe musi bowiem wykazać, iż diety zostały wypłacone pracownikowi na podstawie Kodeksu pracy w związku z jego czasowym przebywaniem za granicą oraz w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Jednakże te okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione.

Tymczasem pracodawca męża skarżącej uprawniony do wypłacenia pracownikowi diet przedłożył zaświadczenia znajdujące się w aktach administracyjnych, które nie są precyzyjne (por. treść zaświadczenia: z dnia 26 listopada 2010 r., z dnia 7 września 2011 r., z dnia 9 lipca 2012 r.), jak również zaświadczenie Urzędu Skarbowego z dnia 9 listopada 2011 r. nie zawiera istotnych dla wyjaśnienia sprawy informacji. Z tego powodu konieczne jest szczegółowe ustalenie wysokości dochodu męża skarżącej.

Zgodnie z utrwalony stanowiskiem judykatury, w obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r. u.ś.r., brak było podstaw prawnych do obliczania dochodu rodziny na podstawie jednomiesięcznego zarobku uzyskanego z tytułu pierwszego przepracowanego przez członka rodziny wnioskodawcy miesiąca. Sposób wyliczenia dochodu, wynikający z zastosowania wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 991 z późn. zm.), w którym mowa jest o "dodaniu do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego", prowadzi bowiem do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP i przeczyłoby równocześnie celowi u.ś.r. Z literalnego brzmienia § 18 ust. 1 tego rozporządzenia nawet jednorazowo uzyskany dochód w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku, pozbawiałby świadczenia osobę o rzeczywistych niskich dochodach. Z tych przyczyn wskazany przepis odczytywany powinien być przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej. Jak wskazał NSA w wyrokach z dnia: 22 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 990/09; 5 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 641/10; 30 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1842/07 i 22 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 351/09 (dostępnch w internetowej bazie orzeczeń NSA), zawarte w § 18 ust. 1 tego rozporządzenia określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę ustalania prawa do świadczeń. Obliczenie dochodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń na okres roku 2009 przy zaistnieniu sytuacji zdefiniowanej, jako "dochód uzyskany", powinno było polegać na ustaleniu wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, obliczonego w skali rocznej.

Podsumowując zauważyć przyjdzie, iż w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności oraz wadliwie dokonano weryfikacji ostatecznych decyzji już po okresie, na jaki przyznano skarżącej świadczenia rodzinne oraz nie rozważono konsekwencji zastosowania trybu określonego w art. 32 ust. 1 u.ś.r.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceni zebrane w niej dowody przy uwzględnieniu wykładni prawa przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.