Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 279/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Teza: Wykładnia art. 44 u.u.i.ś. nie może prowadzić do sytuacji, w której wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy przez organizację ekologiczną o dopuszczenia do postępowania na prawach strony staje się bezprzedmiotowy z powodu zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną.

TEZY

Wykładnia art. 44 u.u.i.ś. nie może prowadzić do sytuacji, w której wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy przez organizację ekologiczną o dopuszczenia do postępowania na prawach strony staje się bezprzedmiotowy z powodu zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 889/17 w sprawie ze skargi H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 889/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi H. [...] Spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji) postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], odmówił dopuszczenia Fundacji G. z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] w zakładzie H. [...] Spółka z o.o.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że 30 grudnia 2013 r. zostało wszczęte, na wniosek inwestora – H. [...] Sp. z o.o. w K., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej.

W dniu 7 kwietnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Fundacji G. w W., w którym Fundacja powołując się na swoje cele statutowe zgłosiła chęć uczestniczenia w ww. postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczących Fundacji ustalił jakie są jej cele statutowe, tj.:

- ochrona środowiska w celu zachowania bioróżnorodności oraz zapewnienia dobrej jakości życia ludzi;

- ochrona roślin i zwierząt oraz siedlisk niezbędnych do ich funkcjonowania;

- budzenie wrażliwości i kształtowanie świadomości społecznej w sprawach dotyczących środowiska.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa linii produkcyjnej płyt [...] w zakładzie wnioskodawcy. Przedsięwzięcie będzie polegało na wymianie istniejącej linii produkcyjnej na nową. Zakład istnieje od wielu lat i jest oddalony lub odseparowany od siedlisk ludzkich. Zdaniem organu I instancji, żaden z celów działalności Fundacji nie wiąże się z przedmiotem postępowania. Według organu I instancji, oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), która jest niezbędna w celu dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania w charakterze strony.

Fundacja na postanowienie Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. wniosła zażalenie. SKO w [...] postanowieniem z [...] września 2014 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Fundacja postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 817/14, uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 793/15, oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku przez H. [...] Sp. z o.o. w K.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] i dopuściło Fundację do udziału w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] w zakładzie H. [...] Spółka z o.o. w K. na prawach strony.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest modernizacja istniejącego zakładu płyt [...]. Inwestor podał w karcie informacyjnej, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji we wschodniej części działki nr [...] a powierzchnia planowanej zabudowy wyniesie ok. 45.000 m2. Nadto wskazał, że na przedmiotowym obszarze znajduje się kilkanaście drzew, które należy wyciąć przed rozpoczęciem inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na przesłanki uregulowane w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Zdaniem SKO w [...], wszystkie ww. przesłanki spełnia Fundacja. Nadto organ II instancji wskazał, że sam fakt, że realizacja planowanego przez inwestora przedsięwzięcia wymaga usunięcia z terenu inwestycyjnego kilkunastu drzew oznacza, że takie cele statutowe Fundacji jak: ochrona środowiska w celu zachowania bioróżnorodności czy ochrona roślin i zwierząt oraz siedlisk niezbędnych do ich funkcjonowania wiążą się ściśle i to wprost z przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył inwestor H. [...] Sp. z o.o. w K. (dalej: inwestor). W skardze inwestor zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. przepisu art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu umorzenia postępowania odwoławczego;

2. przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż cele statutowe Fundacji uzasadniają dopuszczenie jej na prawach strony do postępowania mającego za przedmiot wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zrealizowanego przez skarżącego.

W skardze wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] została wydana w 2014 i jest ostateczna. Tym samym nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym Fundacja mogłaby brać udział na prawach strony. W związku z tym postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem złożonym przez Fundację na postanowienie Burmistrza [...] stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlegało umorzeniu.

W skardze podkreślono, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu ma jednoznacznie służyć interesowi publicznemu. Wskazano również, że zgodnie z raportem środowiskowym wszelkie uciążliwości środowiskowe będą utrzymywać się w granicach terenu działki inwestora, emitowane substancje nie będą powodować przekroczeń norm dopuszczalnych poza terenem zakładu. W związku z tym przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania nie ma związku z celami statutowymi Fundacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 889/17, wskazał, że nie jest trafny zarzut skarżącego, że postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jest ostateczna i nie toczy się postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji w dniu 7 kwietnia 2014 r., czyli przed wydaniem decyzji przez Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, co miało miejsce [...] kwietnia 2014 r., a zatem w toku postępowania administracyjnego. Nadto postępowanie z wniosku Fundacji uległo przedłużeniu z uwagi na zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe. Według Sądu I instancji, organ II instancji był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Go 817/14 na mocy art. 153 p.p.s.a. Przeciwko stanowisku skarżącego przemawia również fakt, że zaskarżone postanowienie posiada istotne znaczenie dla sytuacji procesowej Fundacji, choćby w kontekście przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 147 k.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie faktem bezspornym jest, że Fundacja zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w której wydane zostało przez Burmistrza [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, w takim przypadku do rozważenia pozostała możliwość dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w kontekście przesłanek zawartych w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Należało zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca może być uznana za organizację ekologiczną zgodnie z legalną definicją organizacji ekologicznej zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się również, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. Zakres i formy działalności tych organizacji są więc rozległe i zróżnicowane. Istnieją organizacje zajmujące się ogólnie ekologią, np. edukacją społeczeństwa na rzecz zrównoważonego rozwoju, czy działalnością wydawniczą.

Według Sądu I instancji, w analizowanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Fundacja jest organizacją ekologiczną. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze dla zaistnienia przesłanek z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie mają znaczenia okoliczności zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko związane z oceną uciążliwości środowiskowych przedmiotowej inwestycji. Wymaga również podkreślenia, że art. 44 u.u.i.ś. w żadnym ze swych postanowień nie wymaga od organizacji ekologicznej wykazania interesu społecznego. W podsumowaniu uzasadnienia Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO w [...], że wszystkie przesłanki określone w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. zostały przez Fundację spełnione.

W skardze kasacyjnej H. [...] Sp. z o.o. w K. reprezentowana przez r.pr. F. N. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3, art. 140 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie w skarżonym wyroku, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji,

b) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3, art. 140 oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

W skardze kasacyjnej wniesiono:

1) o uchylenie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim,

2) o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] została wydana [...] kwietnia 2014 r. i jest ostateczna i prawomocna. Na jej podstawie skarżący zrealizował w całości i eksploatuje określone w niej przedsięwzięcie. Tym samym na dzień "dzisiejszy" nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym Fundacja mogłaby brać udział na prawach strony. W związku z tym postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem złożonym przez ww. Fundację na postanowienie Burmistrza [...] stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlegało umorzeniu. Według skarżącej kasacyjnie, SKO w [...] nie mogło wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego i orzec o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu, albowiem niemożliwy jest udział jakiegokolwiek podmiotu w postępowaniu już zakończonym ostateczną decyzją administracyjną.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 44 u.u.i.ś. przewiduje dla organizacji ekologicznej dwojakiego rodzaju uprawnienia: do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu oraz do zaskarżania zapadłych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że udział w postępowaniu na prawach strony może dotyczyć tylko i wyłącznie postępowania, które się toczy. Jeżeli postępowanie nie jest w toku, ponieważ nigdy nie zostało wszczęte, lub zostało zakończone będącą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną, wówczas czyjkolwiek udział w takim postępowaniu nie jest możliwy.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że Fundacja zgłosiła chęć udziału w postępowaniu jeszcze w jego toku, jednakże Burmistrz [...] odmówił dopuszczenia Fundacji do tego postępowania, a postanowienie w tym przedmiocie stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Tym samym Fundacja nie brała udziału w postępowaniu, albowiem zakończyło się ono wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2014 r., a więc przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z 15 stycznia 2015 r. Nawet więc po stwierdzeniu naruszenia prawa poprzez wydanie zaskarżonego przez Fundację postanowienia Burmistrza [...] nie jest już możliwy udział Fundacji w zakończonym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że postanowienie SKO jest błędne także z tego powodu, że na gruncie przepisu art. 44 u.u.i.ś. nie wydaje się postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, a jedynie postanowienie o odmowie dopuszczenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędny jest wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim pogląd, że zaskarżone przez spółkę postanowienie SKO w [...] posiada istotne znaczenie dla sytuacji procesowej Fundacji w kontekście przepisów o wznowieniu postępowania.

Po pierwsze, Fundacji służyło prawo wniesienia odwołania oraz skargi do sądu od decyzji administracyjnej Burmistrza [...] pomimo tego, że nie brała udziału w postępowaniu. Gdyby legitymacja Fundacji do wniesienia odwołania (lub skargi) została zakwestionowana, stanowiłoby to przedmiot kontroli sądowej. Fundacja nie skorzystała jednakże z tego uprawnienia.

Po drugie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym termin ten dla Fundacji rozpoczął bieg najpóźniej z dniem wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., a w istocie rzeczy rozpoczął bieg z chwilą powzięcia przez Fundację wiedzy o tym, że decyzja Burmistrza stała się ostateczna. Gdyby po złożeniu przez Fundację wniosku o wznowienie postępowania zakwestionowana została jej legitymacja, wówczas także podlegałoby to kontroli sądowej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, kwestia odmowy dopuszczenia Fundacji do postępowania jest "dziś" całkowicie bezprzedmiotowa i pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem postępowanie jest zakończone, a Fundacji nie służą już żadne środki prawne mające na celu wzruszenie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt a i b skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne i tym samym nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie SKO w [...] z [...] maja 2017r., nr [...], jest zgodne z prawem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, nie ma również podstaw aby twierdzić, że z punktu widzenia stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiadał prawu.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji bezpodstawnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3, art. 140 oraz art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez SKO w [...], a zatem Sąd ten zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu zasadności błędnej tezy, zgodnie z którą udział w postępowaniu na prawach strony może dotyczyć tylko i wyłącznie postępowania, które się toczy. Jeżeli postępowanie nie jest w toku, ponieważ nigdy nie zostało wszczęte lub zostało zakończone będącą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną, wówczas czyjkolwiek udział w takim postępowaniu nie jest możliwy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że nie jest trafny zarzut skarżącego, że postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jest ostateczna i nie toczy się postępowanie administracyjne. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji w dniu 7 kwietnia 2014 r., czyli przed wydaniem decyzji przez Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, co miało miejsce [...] kwietnia 2014 r., a zatem w toku postępowania administracyjnego.

Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3, art. 140, art. 144 k.p.a., poprzez bezpodstawne niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie w skarżonym wyroku, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji procesowej, w której organ odwoławczy wydając postanowienie z [...] maja 2017 r., znak [...], w którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] w zakładzie H. [...] Sp. z o.o. w K. na prawach strony rozstrzygnąłby zaskarżonym postanowieniem w sposób, który naruszałby przepisy wymienione w punktach a i b skargi kasacyjnej. Organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 144 k.p.a. W rezultacie ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą, oddalono skargę skarżącej kasacyjnie była trafna. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia SKO w [...] z [...] maja 2017 r. był prawidłowy. Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi skarżącej kasacyjnie jest postanowienie SKO w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], orzekające o uchyleniu postanowienia Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] i dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...] w zakładzie H. [...] Spółka z o.o. w K. na prawach strony. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesiona skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy udział w postępowaniu na prawach strony może dotyczyć tylko i wyłącznie postępowania, które się toczy. Skarżąca kasacyjnie prezentuje w tej sprawie pogląd, według którego jeżeli postępowanie nie jest w toku, ponieważ zostało zakończone będącą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną, czyjkolwiek udział w takim postępowaniu nie jest możliwy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że "Administracyjny tok instancji stanowi zatem przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej (następnej). Skoro jednak i sama sprawa ma charakter dynamiczny (sprawa «się toczy»), przez to pojęciem toku instancji objąć należy cały przebieg sprawy przed I i przed II instancją wraz z momentem przejścia" (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13).

W niniejszej sprawie spór związany jest zasadniczo z wykładnią art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. i konsekwencjami prawnymi wynikającymi z wydania przez SKO w [...] postanowienia z [...] maja 2017 r., w którym dopuszczono Fundację [...] z siedzibą w W. do udziału w zakończonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest trafny zarzut skarżącego, że postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jest ostateczna i nie toczy się postępowanie administracyjne. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji w dniu 7 kwietnia 2014 r., czyli przed wydaniem decyzji przez Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, co miało miejsce [...] kwietnia 2014 r., a zatem w toku postępowania administracyjnego.

Postępowanie z wniosku Fundacji uległo przedłużeniu z uwagi na zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe. Organ II instancji był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 817/14 na mocy art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Fundacja zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w której wydane zostało przez Burmistrza [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w takim przypadku do rozważenia pozostała możliwość dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w kontekście przesłanek zawartych w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że Fundacja jest organizacją ekologiczną.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezpodstawne są obiekcje skarżącej kasacyjnie związane z celowością dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową po jej uostatecznieniu. Przepisy u.u.i.ś. stanowią transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. U. UE. L. 2003. 156. 17) oraz mają wdrażać postanowienia Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 78, poz. 706). W związku z zarzutem Komisji Europejskiej dotyczącym nieprawidłowej transpozycji pojęcia "zainteresowana społeczność" z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie zakresu uprawnień przysługujących organizacjom ekologicznym w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wzmocnione zostały uprawnienia procesowe organizacji ekologicznych, przyjmując, że zarówno strony postępowania, jak i organizacje ekologiczne muszą mieć zagwarantowane takie same prawa.

Przepis art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. przyznaje organizacjom ekologicznym, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia, prawo udziału w każdym postępowaniu - rozumianym jako mogącym doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie jest zatem istotne, na jakim etapie toku instancji organizacja ekologiczna zgłasza chęć udziału w postępowaniu.

Wykładania art. 44 u.u.i.ś. nie może prowadzić do sytuacji, w której wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy przez organizację ekologiczną o dopuszczenie do postępowania na prawach strony staje się bezprzedmiotowy z powodu zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną. Wniosek organizacji ekologicznej złożony na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie staje się bezprzedmiotowy mimo wydania ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Treść art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie może być rozumiana w sposób, który w danej sprawie spowoduje brak uwzględnienia celu i funkcji art. 44 u.u.i.ś. w systemie prawa ochrony środowiska.

Fundacja zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w której wydane zostało przez Burmistrza [...] w [...] stycznia 2014 r. postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Prawo organizacji ekologicznej, która powołując się na swoje cele statutowe, zgłosi chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, obejmuje uczestniczenie w nim na prawach strony również w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L 2012. 26. 1) wymaga zapewnienia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur odwoławczych przed sądami pozwalających zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, a wymóg ten odnosi się do postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa (są to w istocie postępowania, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko - art. 11 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 2-4 dyrektywy 2011/92/UE).

Zgodnie z art. 1 ust. lit. d ww. dyrektywy, "zainteresowana społeczność" oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2. Do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni prowspólnotowej, tj. interpretacji art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. w świetle tekstu oraz celu ww. dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady. Sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego w świetle sformułowań i celu dyrektyw (zob. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, [w:] S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, Zakamycze 2005, s. 118). Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych. Z tego powodu wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.

W okolicznościach niniejszej sprawy osią sporu jest wyważenie uznania pierwszeństwa jednej z dwóch zasad prawnych (wartości): zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 k.p.a.) oraz zasady partycypacji publicznej organizacji ekologicznej (art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.). Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania i nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie podkreśla się, że "(...) trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, będąca warunkiem stabilności porządku prawnego, nigdy nie była utożsamiana z ich bezwzględną niewzruszalnością (zob. S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, s. 63 i n.). Zasada trwałości decyzji, nie ma charakteru bezwzględnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanie postanowienia o przywróceniu uchybionego terminu do wniesienia odwołania, które ma charakter konstytutywny, czyni decyzję na powrót decyzją nieostateczną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 835/16, LEX nr 2503884). Ewentualne uwzględnienie tego wniosku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rodzi ten skutek, iż zaskarżona spóźnionym odwołaniem decyzja traci walor ostateczności z mocą wsteczną, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzyganiu w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 690/12 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1639/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że przestrzeganie zasady partycypacji publicznej wyrażonej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. jest jednym z probierzy respektowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Zasadę wyrażoną w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. zaliczaną do podstawowych praw obywatelskich można wyprowadzić także z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.).

Fundamentalne znaczenie dla wyznaczenia kształtu zasady partycypacji publicznej uregulowanej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. miały regulacje prawa UE oraz przepisy konwencji z Aarhus. Konsekwencją przyjęcia konwencji z Aarhus była potrzeba stworzenia podstaw prawnych określających kształt zasady partycypacji publicznej w prawie polskim. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Konwencja z Aarhus uznawana jest za niezmiernie istotny krok naprzód nie tylko w dziedzinie ochrony środowiska ale też i rozwoju demokracji. Stanowi ona bowiem jedną z pierwszych (jeśli nie pierwszą w ogóle) prób wprowadzenia do obowiązujących norm prawa międzynarodowego kompleksowego ujęcia zagadnień związanych z funkcjonowaniem tzw. «otwartych społeczeństw obywatelskich». Łączą się one mającą już ugruntowaną pozycję w prawie międzynarodowym problematyką praw człowieka i określane są niekiedy jako «następna generacja» praw człowieka" (zob. M. Bar, J. Jendrośka, K. Tarnacka, Prawo do sądu w ochronie środowiska, Wrocław 2002, s. 24).

Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują przepisy prawa międzynarodowego, prawa unijnego oraz prawa krajowego państw członkowskich UE. Zasada ta ujęta została w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska. Według art. 5 u.u.i.ś., zasada partycypacji publicznej oznacza, że każdy, w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. jest art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie, że "(...) na gruncie przepisów art. 44 u.u.u.o.ś. można sformułować tezę, że w sytuacji złożenia przez organizację ekologiczną wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.u.o.ś uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania" (zob. wyrok NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12).

W konsekwencji postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem złożonym przez Fundację na postanowienie Burmistrza [...] nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu. Wykładania art. 44 ust. 1 u.u.i.ś przedstawiona w skardze kasacyjnej doprowadziłaby w istocie do pozbawienia w przypadku tej Fundacji realnego znaczenia przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. umożliwiającego jej udział w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego stanowiłoby także zaprzeczenie treści normatywnej zasadzie uregulowanej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.

W piśmiennictwie wskazano, że "Teoria zasad jako teoria nakazów optymalizacyjnych podporządkowanych konieczności uzgadniania, ważenie swojej siły w kontekście konkretnych i indywidualnych przypadków musi zakładać wzorzec ustalenia udziału konkurujących zasad w rozstrzyganej sprawie. Podstawę takiego wzorca tworzy zasada proporcjonalności" (zob. M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Poznań 2012, s. 68). Według tej autorki "Jeśli więc waga konkurujących zasad jest porównywalna i należy je wszystkie rozpatrzyć, podejmując decyzję finalną, to każda z nich będzie miała swój udział w rozstrzygnięciu w takim stopniu, na jaki wskazuje teza optymalizacyjna – stany rzeczy, realizacja których jest nakazana przez te zasady, zostaną objęte ochroną na najwyższym możliwym – faktycznie i prawnie poziomie" (tamże, s. 71).

Naczelny Sąd Administracyjny ważąc wartości wynikające z dwóch zasad ogólnych: 1) zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.) oraz zasady partycypacji publicznej (art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.) uwzględniając zasadę proporcjonalności, stwierdził, że stosowanie powołanych wyżej zasad, nie może prowadzić do wyeliminowania zasady partycypacji publicznej kosztem uznania za nadrzędną zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zasadę partycypacji publicznej uregulowaną w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś Naczelny Sąd Administracyjny uznał za odpowiednią do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Brak uwzględnienia zasady partycypacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy spowodowałby utratę przez organizację ekologiczną uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu i wnoszenia środków odwoławczych.

Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu, które zostało już zakończone ostateczną decyzją, powoduje, że ta ostateczna decyzja, czyli decyzja Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii produkcyjnej płyt [...], podlegać będzie doręczeniu Fundacji, co umożliwi jej wniesienie odwołania. Doręczenie Fundacji decyzji środowiskowej wywoła skutek ex tunc w zakresie uzyskania przez organizację ekologiczną uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu i w związku z tym wnoszenia środków odwoławczych, usuwając skutki ostateczności tej decyzji.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.