Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1848/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. D. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 606/15 w sprawie ze skarg E. D. Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz E. D. Sp. z o.o. w B. 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 606/15 oddalił skargi E. D. Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

E. D. Sp. z o.o. w B. [...] maja 2013 r. złożyło do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu, wnioski o przyznanie: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Braniewie (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzjami z [...] marca 2015 r. odmówił spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z uwagi na stworzenie "sztucznych warunków", w celu uniknięcia zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich.

Od powyższych decyzji spółka wniosła odwołania.

Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzjami z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że z materiału dowodowego wynika, że E. D. Spółka z o.o. powstała [...] marca 2009 r., co potwierdzają dane z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) numer [...]. W dziale drugim rejestru wpisano: [...] jako Prezesa Zarządu Spółki oraz [...] jako członka Zarządu. Następnie [...] maja 2012 r. w KRS wpisano [...] jako Prezesa Zarządu Spółki, a z rejestru wykreślono: [...] i [...].

[...] w dniu [...] grudnia 2012 r. wniósł o uwzględnienie tej zmiany w ewidencji producentów oraz o wpisanie nowej siedziby spółki: [...]

Dyrektor Oddziału ARiMR ustalił ponadto, że [...] jest Prezesem Zarządu czterech spółek z o.o. które zostały założone w roku 2009 i złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2013, są to:

a) [...] Sp. z o.o. - do powierzchni [...] ha,.

b) [...] Sp. z o.o. - do powierzchni [...] ha,

c) [...] Sp. z o.o. do powierzchni [...] ha,

d) [...] Sp. z o.o.- do powierzchni [...].

Dalej organ ustalił, że na chwilę składania wniosków na 2013 rok prezesem wymienionych spółek był [....] a wspólnikiem ta sama osoba, czyli [...] posiadający 95 % udziałów o łącznej wysokości 4 750 zł w każdej spółce, co wskazuje na powiązania kapitałowo-osobowe tych spółek.

Skarżąca [...] września 2014 r. złożyła do Kierownika Biura ARiMR wniosek o zmianę wpisu w ewidencji producentów w zakresie adresu siedziby spółki na adres [...] - wspólny dla czterech wymienionych spółek.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U. L 312 z 23.12.1995, str. 1-4, dalej: rozporządzenie 2988/95) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei w myśl art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 – 99, dalej: rozporządzenie 73/2009) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesienie do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. L 25 z 28.01.2011, str. 8 – 23, dalej: rozporządzenie 65/2011), nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich oraz rolnośrodowiskowych, w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw.

Dyrektor Oddziału ARiMR, w nawiązaniu do powołanych przepisów podał, że w roku 2013 cztery spółki zgłosiły do płatności łącznie powierzchnie 299,17 ha, podzielone na mniejsze, dla każdej ze spółek. Zdaniem organu sugeruje to, że gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze powierzchnie celem uniknięcia płatności w sposób degresywny, a tym samym uzyskanie większej płatności ogółem, niż gdyby wniosek obejmujący całą powierzchnię gospodarstwa złożyła jedna spółka.

W ocenie organu odwoławczego zostały stworzone "sztuczne warunki" celem uzyskania większej płatności oraz ze względu na wejście w życie regulacji przewidujących modulację w płatności ze względu na wielkość obszaru gospodarstwa. Reprezentant czterech spółek [...], pomimo wezwania, nie przedstawił dowodów dotyczących działalności spółek np. dowodów zbycia płodów rolnych za rok 2013, co może sugerować, że nie dokonano zbioru siana, a tym samym, że na działkach wymienionych we wnioskach o przyznanie płatności nie była prowadzona gospodarka rolna. Organ odwoławczy podniósł, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. W rozpatrywanej sprawie występują więzi faktyczne, gdyż jest ten sam Prezes Zarządu i główny udziałowiec oraz ta sama siedziba i adres wnioskodawców, co świadczy o wzajemnych powiązaniach między spółkami, co z kolei sugeruje stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania pomocy i zamiar uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu pomocy. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, zasadnie podniósł, organ pierwszej instancji, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących degresywności stawek płatności. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR pomiędzy spółkami istnieją powiązania osobowe i kapitałowe - zarządza nimi ta sama osoba oraz ta sama osoba posiada udziały w ilości 95%.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że każda, ze spółek stanowi samodzielność decyzyjną. Strona nie wykazała w sposób logiczny i przekonywujący słuszności powołania czterech spółek podczas, gdy możliwe było prowadzenie gospodarstwa rolnego jako jednego podmiotu. Dla rozpatrywanej sprawy za rok 2013 nie ma znaczenia czy grunty stanowią własność ubiegających się o płatności czy też wnioskodawca jest ich posiadaczem zależnym.

Organ odwoławczy nie uznał zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 kpa.

E. D. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2015 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 606/15 oraz sygn. akt I SA/OI 607/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 606/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności, o które ubiegała się spółka.

W ocenie Sądu analiza okoliczności oraz materiał dowodowy przemawiają za przyjęciem, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki celem uzyskania nienależnych form pomocy. WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy finansowej, a otrzymanie tej pomocy oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania. Sąd zauważył, że cztery spółki powstały i rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej w tym samym czasie. Spółka [...] została wpisana do KRS z dniem [...] marca 2009 r., a z dniem [...] czerwca 2009 r. do ewidencji producentów. Pozostałe trzy spółki: [...], [...] i [...] uzyskały osobowość prawną z dniem [...] lutego 2009 r. W tym samym czasie wpisane zostały także do ewidencji producentów, tj. z dniem [...] marca 2009 r. Prezesem Zarządu wszystkich spółek, uprawnionym do ich reprezentacji jest ta sama osoba fizyczna – [...]. Równolegle właścicielami spółek są te same osoby, tj.: [...], który posiada 95 udziałów po 50 zł w każdej ze spółek oraz [...], posiadająca 5 udziałów po 50 zł. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły również, że spółki: [...], [...], [...] i [...] nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo i kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej. W sprawie ustalono brak ponoszenia przez skarżącą spółkę kosztów działalności, osiągania dochodów, posiadania dokumentacji (np. faktur, umów dotyczących ewentualnie świadczonych usług etc.) potwierdzających prowadzenie operacji gospodarczych na własny rachunek.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i ich rolnicze użytkowanie. Płatności bezpośrednie i rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone osobom, które dysponując tytułem prawnym do gruntu, nie prowadzą na nim produkcji rolnej. Zdaniem WSA, organy słusznie zwróciły uwagę, że gdyby o przyznanie płatności wystąpił tylko jeden podmiot, to ich wysokość dla tych samych gruntów byłaby mniejsza, niż w przypadku złożenia wniosków przez cztery spółki. Potwierdzają to wyliczenia organu pierwszej instancji, jednoznacznie wskazujące na wymierną i realną korzyść ekonomiczną dla wszystkich czterech spółek w przypadku złożenia wniosków przez każdy z wyodrębnionych podmiotów.

W ocenie Sądu materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie czterech spółek, w tym skarżącej było wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Skarżąca nie stanowi jednostki wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego przez [...] w ramach czterech spółek. Tymczasem płatności ze środków publicznych - funduszy unijnych czy krajowych na rzecz producentów rolnych mają być przeznaczone dla wsparcia rzeczywistych producentów rolnych i faktycznie przez nie prowadzonej działalności rolniczej, a nie dla fikcyjnych posiadaczy lub podmiotów formalnie powołanych tylko w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Organy logicznie i przekonująco oceniły przedłożone przez skarżącą dokumenty, jak też wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach składanych w toku postępowania, zaś ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Ponadto zasadnie przyjęły i wyjaśniły dlaczego uznały, że skarżąca - pomimo poprawności formalnej złożonego wniosku - stworzyła sztuczne warunki umożliwiające uzyskanie korzyści i że korzyści te są sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach) i prawidłowo ustaliły wszystkie elementy stanu faktycznego, które miały istotne znaczenie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań.

W konkluzji WSA stwierdził, że ustalone przez organy fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę (data powstania spółek, ta sama siedziba, ci sami wspólnicy, ta sama osoba reprezentująca, przedmiot działalności, ubieganie się o te same płatności, brak własnego majątku, brak innych dochodów oprócz dochodów uzyskiwanych z płatności, korzystanie z usług podmiotów zewnętrznych) dowodzą, że spółka ta została zawiązana w celu stworzenia "sztucznych warunków" dla pozyskiwania płatności i obejścia limitów pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa. Sąd podzielił wnioski i oceny organów orzekających, że ustalone w sprawie okoliczności prowadzenia działalności rolniczej, wskazują na działania nastawione na uzyskanie płatności w wyższej kwocie i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym, czy wsparcia bezpośredniego.

E. D. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Sąd, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu pierwszej instancji (osobowo, rodzinnie i kapitałowo) spółek E. sp. z o.o., E. sp. z o.o., E. sp. z o.o. oraz E. sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za rok 2013 poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej spółce kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych;

- niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania;

- niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia 73/2009 w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania,

- błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności,

- błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności;

II. przepisów postępowania poprzez:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, wybiórczym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy przy całkowitym pominięciu twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, jak również ogólnego odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia Sądowi drugiej instancji dokonania właściwej kontroli zapadłego orzeczenia,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona do WSA w Olsztynie decyzja (w przedmiocie wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej) była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - decyzjami, jednakże o odmiennym rozstrzygnięciu polegającym na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu odwoławczego, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach faktycznych i dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu oceny dowodów wbrew zasadom logiki, które to naruszenie doprowadziło do konkluzji, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, że działania E. D. Sp. z o.o. polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę.

Wobec tego, że zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do tego, czy działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 rozporządzenia 73/2009. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Artykuł 30 rozporządzenia 73/2009 stanowi: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można także w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Jak wynika z art. 30 rozporządzenia 73/2009 (podobnie jak art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011), a także wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, podziela stanowisko skarżącej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy.

Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności. Należy zaznaczyć, że skarżąca spółka powstała [...] marca 2009 r., pozostałe trzy spółki ([...], [...], [...]), z którymi miała tworzyć sztuczne warunki, a których Prezesem Zarządu jest także [...] również zostały założone w 2009 r., a więc w okresie, gdy w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obowiązywały modulacyjne ograniczenia płatności, tak jak to jest w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej. W takim przypadku prawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącej ubiegającej się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu art. 30 rozporządzenia 73/2009, musi być związane ze zbadaniem przez Sąd pierwszej instancji, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się spółka. Do określenia tych celów pomocne mogą być postanowienia preambuły rozporządzenia 73/2009. Według motywu 23 preambuły rozporządzenia 73/2009: "Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia." Jak dalej postanowiono (motyw 25 preambuły) - systemy wsparcia w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 504/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście trudno także uznać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do sztucznego stworzenia przez stronę warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu pierwszej instancji (osobowo i kapitałowo), spółek [...] sp. z o.o., [...] , [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych na rok 2013, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych.

Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien ponownie ocenić, czy przyznanie E. D. Sp. z o.o. w B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowych byłoby sprzeczne z celami wsparcia i stanowiłoby dla niej nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia w rozumieniu wyżej omówionym.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem kontrolowanej decyzji zbadał, czy organy wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Skarżąca trafnie podniosła, że okoliczność, iż spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych we wnioskach. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami zajmującymi się działalnością rolniczą, nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Zdaniem WSA, faktycznym posiadaczem jest osoba wiążąca te podmioty ze sobą – dominujący wspólnik [...]. Poza ujawnieniem tych zależności, nie wykazano dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w poszczególnych okresach w różnych rolach: np. wspólnika, czy prezesa zarządu, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (np. prezesa), na rzecz tych podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało także wykazane, że wymienione spółki powstały w 2009 roku wyłącznie w celu podziału jednego dużego gospodarstwa rolnego na cztery mniejsze gospodarstwa po to by uzyskać zawyżone płatności na rok 2013.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznaje, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć w świetle wskazań zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. sygn. akt: C-434/12 (w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencja), czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że E. D. Sp. z o.o. w B. sztucznie stworzyło warunki do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

W przypadku płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Sąd pierwszej instancji powinien odpowiedzieć na pytania, czy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że istotnie doszło do podziału jednego gospodarstwa rolnego i utworzenia czterech formalnie niezależnych gospodarstw, czy istnieją więzi pomiędzy czterema spółkami ubiegającymi się o takie same płatności świadczące o koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, czy działania tych podmiotów świadczą o dążeniu wyłącznie do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń płatności wskutek zadeklarowania do dopłat powstałych w wyniku podziału gospodarstw rolnych o mniejszej powierzchni.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę poczynione wyżej wywody.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.