Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1395/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1395/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...)w zakresie pkt 3 dotyczącego terminu wydania nieruchomości i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu W. S. do wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia(...)października 2005 r., nr (...) Wojewoda Lubelski ustalił lokalizację drogi ekspresowej nr S-12/S17 na odcinku obwodnicy miasta Lublina od węzła "Lubartów" do węzła "Witosa", na długości 14 km.

Ofertą z dnia 1 czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) wystąpił do W. S. z propozycją nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-12/S-17. Następnie pismem z dnia 7 lipca 2010 r. wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa ww. gruntu. Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski wyznaczył właścicielowi nieruchomości termin na zawarcie umowy sprzedaży do dnia 3 sierpnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. GDDKiA wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, wskazując na brak porozumienia z właścicielem co do sprzedaży gruntu. Wojewoda pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia 19 października 2010 r. Wojewoda zawiadomił strony o terminie rozprawy administracyjnej, która odbyła się z udziałem stron postępowania w dniu 9 listopada 2010 r. Na rozprawie zapoznano strony ze sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. Wojewoda Lubelski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości i ustalił na rzecz W. S. odszkodowanie w wysokości 33.280,00 zł, a także ustalił termin wydania nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 30 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie dotyczącym wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, natomiast uchylił ją w zakresie, w jakim określała termin wydania nieruchomości i ustalił go na 30 dni od dnia doręczenia decyzji II instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl natomiast art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. powoływana dalej jako u.g.n.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Po dokonaniu analizy sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia 6 października 2010 r., organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływana dalej jako "rozporządzenie"). Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego przyjęcia w operacie, iż szacowana nieruchomość nie znajduje się przy ul. (...), organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. wyjaśnił, że przedmiotem wyceny była działka po podziale, która nie znajdowała się bezpośrednio przy tej ulicy. Jedynie przed podziałem znajdowała się ona przy ul. (...). Nawiązują do przedstawionej przez skarżącego kopii wyceny przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej przez biegłego sądowego M. S. w dniu 2 lipca 2009 r. na zlecenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Lublinie, Minister podał, że nie mogła zostać ona uwzględniona w niniejszej sprawie, gdyż została sporządzona w innym celu niż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i jest nieaktualna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 maja 2011 r. wniósł W. S. , wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie zmianę i przyznanie odszkodowania w innej wysokości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy administracji powinny badać wszystkie okoliczności i rozstrzygać sprawę w sposób niebudzący wątpliwości. W niniejszej sprawie organy bezkrytycznie przyjęły za podstawę orzekania jedynie operat sporządzony w dniu 6 października 2010 r., z pominięciem danych na temat cen gruntów wskazanych przez skarżącego, a zawartych w opinii biegłego sądowego z dnia 2 lipca 2009 r., sporządzonej dla działek sąsiednich na potrzeby postępowania egzekucyjnego. Opinie te są natomiast znacząco rozbieżne. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut skargi ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę z naruszeniem art. 134 u.g.n., w wysokości nieodpowiadającej jej wartości rynkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 6 października 2010 r. została sporządzona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na dostateczną ilość transakcji zawartych w formie aktów notarialnych, a dotyczących nabywania gruntów podobnych na rynku regionalnym, wartość nieruchomości oszacowano na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. W przedmiotowej sprawie nie można było natomiast wziąć pod uwagę przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z dnia 2 lipca 2009 r. sporządzonego przez biegłego sądowego na zlecenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Lublinie, bowiem został on sporządzony na potrzeby postępowania egzekucyjnego, w wyniku konieczności określenia wartości gruntu w celu jego sprzedaży przez Komornika w drodze licytacji. Skarżący nie uwzględnia bowiem tego, że w niniejszej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży na wolnym rynku, ale określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tym drugim zaś przypadku rzeczoznawca majątkowy musiał zastosować się do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji normalną rzeczą jest to, że grunt, w stosunku do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej ma mniejszą wartość, niż ten nieobjęty realizacją celu publicznego, który można sprzedać na inne cele. Trudno, bowiem znaleźć nabywcę na grunt, który i tak nie będzie mu służył, a w niedalekiej przyszłości będzie częścią drogi publicznej i stanie się własnością Skarbu Państwa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie poparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr (...), dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 u.g.n. W związku z tym analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania oraz błędną wykładnię przepisów rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 przez :

– przyjęcie za podstawę orzekania jedynie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę D. T. w dniu 6 października 2010 r. określającego cenę za 1 m2 na kwotę 34,96 zł oraz pominięcie danych na temat cen gruntów wskazanych przez skarżącego zawartych w opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa i wyceny nieruchomości M. S. sporządzonej w dniu 2 lipca 2009 r. dla sąsiednich działek oznaczonych numerami (...) na potrzeby postępowania egzekucyjnego w sprawie, z których wynika, że realna cena za 1 m2,

– uznanie za wiarygodne stwierdzeń zawartych w operacie z dnia 6 października 2010 r., w którym wyliczono wartość nieruchomości na kwotę 33.280 zł w sytuacji gdy rzeczoznawca jedynie powielił dane na temat ceny gruntu zawarte w ofercie skierowanej do skarżącego opracowanej w dniu 4 listopada 2008 r. określającej wartość gruntu na kwotę 33.280 zł – tym samym – nie uwzględnił stopnia inflacji oraz wzrostu cen gruntu wynikających z uwarunkowań rynkowych jakie wystąpiły w ostatnich latach,

– uznanie za prawidłowe, ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę oznaczoną nr (...) na kwotę 32.580 zł., gdy dokonane zostało z naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest, w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego w sytuacji gdy skarżący nie złożył takiego wniosku;

3) naruszenie przepisów postępowania ze skutkiem jego nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 16 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy w składzie jednego sędziego, po bezpodstawnym skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (brak odpowiedniego wniosku skarżącego), gdy sprawa powinna być rozpoznana w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 ww. ustawy).

Powołując się na wymienione postawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie miała miejsca wobec czego Sąd rozpoznawał sprawę w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący zarzuca naruszenie art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie zaniżonego odszkodowania nieodpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości. Trzeba jednak wskazać, że podstawą ustalenia odszkodowania był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Do tej z kolei ustawy nawiązuje § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazany przepis na dzień 30 maja 2011 r. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tak więc Wojewoda Lubelski określając wysokość odszkodowania nie mógł posłużyć się operatem szacunkowym sporządzonym w 2009 r. i przedłożonym przez skrzącego, musiał natomiast oprzeć się na operacie sporządzonym w oparciu o przepis § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Tym samym zarzuty zawarte w punkcie 1 skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Tak samo ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia art. 119 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 16 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący twierdzi, że nie składał wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, jednak wniosek taki w odpowiedzi na skargę z dnia 20 lipca 2011 r. złożył Minister Infrastruktury. Art. 119 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna ze stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę wraz z informacją o treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego otrzymała w dniu 2 sierpnia 2011 r. i od tej daty biegł czternastodniowy termin do złożenia żądania przeprowadzenia rozprawy. Żądanie takie nie zostało złożone, wobec czego Sąd I instancji rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym nie naruszył art. 119 P.p.s.a. Sprawa została ponadto rozpoznana we właściwym składzie zgodnie z brzmieniem art. 120 P.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.