Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 160/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190 , art. 153, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 78, art. 89 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B.-T. oraz R. T. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2002r. inwestor spółka A złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego w S. przy ul. P. 67/69 oraz instalacji gazowej dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2002r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia 10 marca 2003r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że w celu doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany wymaga niezbędnych korekt. Nadto dołączył do akt opinię techniczną opracowaną na zlecenie skarżących celem przeanalizowani przy ponowny rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2003r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i 36 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudowę przyłączy gazu do budynku przy ul. P. 65 i wewnętrzną instalację gazową.

M. B. –T. i R. T. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003r. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2004r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania M. B. – T. i R. T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003r. Rozstrzygnięcie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 września 2005r., sygn. akt II SA/Gd 196/04 stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione prawidłowo, zatem należy je rozpatrzyć merytorycznie.

Po merytorycznym rozpoznaniu odwołania M. B. – T. i R. T. Wojewoda decyzją z dnia 5 maja 2006r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003r.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. B. – T. i R. T. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2006r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 24 stycznia 2008r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o wyznaczonym terminie rozprawy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosując się do zaleceń Sądu co do dalszego postępowania w sprawie w dniu 11 czerwca 2007r. wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 28 czerwca 2007r. o godz. 12:00 w Urzędzie Wojewódzkim w G. Na termin rozprawy wezwano wszystkich biegłych oraz zawiadomiono strony postępowania.

Skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy z powodu choroby M. B. – T. oraz obowiązków pracowniczych R. T. Nadto prosili o wyznaczenie terminu pozwalającego na prawidłowe zawiadomienie o rozprawie przy uwzględnieniu zaplanowanego przez nich urlopu w dniach od 12-26 lipca 2007r.

Wojewoda ponownie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w tej sprawie na dzień 4 września 2007r. godz. 12:00 w Urzędzie Wojewódzkim w G. O terminie tej kolejnej rozprawy administracyjnej zawiadomiono strony i wszystkich biegłych.

Przesyłka wysłana do skarżących była awizowana w dniach 3.08.2007r. i 13.08.2007r., stąd termin odbioru minął 20.08.2007r., jednakże nie została odebrana.

W dniu 4 września 2007r. Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem następujących osób: A. G. i J. B. przedstawiciel inwestora spółki A, projektanta branży architektonicznej A. K., sporządzającego dokumentację geologiczno - inżynierską L. T., sporządzającego projekt odwodnienia i opinie o warunkach gruntowo - wodnych M. S., M. B. współzleceniodawczyni opinii technicznej sporządzonej przez B. L., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. P. 65 – A. Z., E. Z.

Skarżący nie stawili się na rozprawie administracyjnej, a organ administracji uznał, że zostali o terminie rozprawy zawiadomieni prawidłowo, gdyż skierowana do nich przesyłka była dwukrotnie prawidłowo awizowana i nie została podjęta. W protokole rozprawy podkreślono, że już uprzednio skarżący nie stawili się na wyznaczoną rozprawę administracyjną i na ich wniosek, uwzględniając ich plany urlopowe, termin kolejnej rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień 4 września 2007r.

Wojewoda zaakcentował, że organ nie ma prawa ponownego wyznaczania rozprawy administracyjnej, która to rozprawa odbyła się już i tak z uwzględnieniem planów urlopowych małżonków T., gdyż tym samym kolejny raz narażałby na koszty przybycia biegłych rzeczoznawców i stron postępowania. Podkreślono dodatkowo, iż skarżący posiadali wiedzę o obowiązku wysłania przez Wojewodę zawiadomienia o planowanym terminie rozprawy administracyjnej - wynika to z faktu, iż termin rozprawy wyznaczany był dwukrotnie. Pozostałe strony postępowania mają prawo żądania zakończenia przedmiotowego postępowania odwoławczego, a Wojewoda posiada obowiązek jego zakończenia wobec faktu wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii. Kolejne tłumaczenie odbywanym w dniu 21 listopada 2007r. urlopem małżonków T. nie zasługiwało w ocenie organu na uwzględnienie, wobec faktu, iż Wojewoda wyszedł już naprzeciw oczekiwaniom małżonków T. i raz już uwzględniał ich plany urlopowe, czego nie czynił względem innych osób, a przez co te osoby dwukrotnie narażał na koszty dojazdu na rozprawę administracyjną.

Wojewoda wskazał ponadto, że małżonkowie T. mieli możliwość zapoznania się już po rozprawie z aktami sprawy, o czym zostali poinformowani w piśmie z dnia 21 listopada 2007r.

Organ stwierdził, że na rozprawę nie stawił się działający na zlecenie skarżących rzeczoznawca B. L., który usprawiedliwił swoją nieobecność, ale nie domagał się wyznaczenia nowego terminu rozprawy. Podczas rozprawy obecnym stronom wyjaśniono wątpliwości związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowego. Obecne na rozprawie strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane. Wskazał przy tym na protokół rozprawy administracyjnej znajdujący się w aktach. Tym samym w ocenie organu w pełni zastosował się on do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r. W związku z tym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

M. B. – T. i R. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, w której to kwestionowali prawidłowość zawiadomienia ich o terminie rozprawy administracyjnej. Skarżący prezentowali pogląd, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, gdyż nie mogą ponosić odpowiedzialności za błąd poczty, która poinformowała ich, ponownym awizem, o możliwości odbioru tej przesyłki do dnia 23 sierpnia 2007r. Przytaczając przepis art. 92 k.p.a. wywodzili, że "termin rozprawy winien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwania oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej 7 dni przed rozprawą. W przeciwnym przypadku kierujący rozprawą winien ja odroczyć i zgodnie z ich wnioskiem wyznaczyć kolejny termin rozprawy administracyjnej." Nadto zarzucili naruszenie przepisów art. art. 75 § 1, 77, 78, 79, 80 oraz art. 44 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ustosunkowując się do skargi inwestor spółka A wskazał, że jest ona bezprzedmiotowa, skoro w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie składali wnioski o odroczenie rozprawy, uzupełnienie decyzji, nie odbierając korespondencji w terminach wynikających z przepisów prawa, a "fakt zgłoszenia się przez skarżących po odbiór przesyłki po upływie powyższego ustawowego terminu, świadczyć mógłby jedynie o całkowicie niezrozumiałej w przypadku osób wykonujących zawód sędziego, nieznajomości przepisów o doręczeniach" (por. pismo k - 50 akt sądowych). Inwestor wskazał również, że w toku wieloletniego postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie dawali przykład znakomitej znajomości procedur administracyjnych oraz praktycznego ich funkcjonowania. W ocenie inwestora poczta prawidłowo wywiązywała się ze swoich obowiązków, wskazując, że "mało realne, nawet w przypadku pomyłki pracownika poczty jest by doświadczony sędzia nie porównał terminu z pierwszego i drugiego awizo, oraz by nie znał wskazanego powyżej ustawowego terminu przechowywania przesyłki przez pocztę". Wskazując na brak merytorycznych zarzutów skargi skierowanych przeciwko decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestor wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Gd 333/08 oddalił skargę .

W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę potwierdza, że stosując przepisy postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie stronom w każdej fazie tego postępowania czynnego udziału, w tym udziału przy przeprowadzaniu dowodów na rozprawie administracyjnej, można skutecznie utrudnić realizację inwestycji.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na realizację tej inwestycji nastąpiło w dniu 27 listopada 2002r., natomiast ostateczna decyzja administracyjna, będąca przedmiotem skargi do sądu wydana została w dniu 24 stycznia 2008r., tj. po 6 latach, a sam proces budowlany, jak wynika z akt sprawy, rozpoczął się jeszcze wcześniej, kiedy toczyło się postępowanie o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta była wyłącznie na zarzucie innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji prezentowali stanowisko, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy, a przez to pozbawieni możliwości udziału w rozprawie i zadawania pytań biegłym.

Sąd pierwszej instancji, nie podzielił tego zarzutu, uznając iż, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego skarżący zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej po raz kolejny na dzień 4 września 2007r. Z akt sprawy wynika, że ponowna rozprawa, po odroczeniu pierwszej, wyłącznie na wniosek skarżących, z uwzględnieniem ich wszystkich terminów urlopowych oraz innej nieobecności, wyznaczona została na dzień 4 września 2007r. Zawiadomienia o tym terminie rozprawy wysłano do stron w dniu 30 lipca 2007r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B.-T. oraz R. T.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 174/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony wyłącznie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej i przyjęcie w rozstrzygnięciu tez organu administracji ( zarzut oznaczany jako IV w petitum skargi kasacyjnej ). Zarzut ten skutecznie powiązano z umieszczonym wprawdzie wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwala również na przyjęcie go do rozpoznania.

Zakres działania sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast jak wynika z dyspozycji art. 3 § 1 tej ustawy Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w tym przewidziane w art. 145 § 1 cytowanej ustawy.

Wskazana w kasacji norma art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuuje zasadę, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego . Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego akt niezależnie od czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jego zgodności z prawem w jego całokształcie mając na uwadze podjęte rozstrzygnięcie.

Natomiast przepis art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa uprawnienia sądu administracyjnego w sytuacji kiedy następuje uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Skarżący wprawdzie nie wskazali przy rozbudowanej konstrukcji wewnętrznej tego przepisu dokładnie, którego stanu faktycznego tej normy dotyczy czyniony zarzut albowiem uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może polegać na: a) ich uchyleniu z powodu naruszenia prawa materialnego bądź procesowego ewentualnie zaistnienia przesłanki wznowieniowej b) stwierdzeniu ich nieważności lub c) stwierdzeniu wydania ich z naruszeniem prawa, co statuują poszczególne uregulowania tej normy, to mimo wszystko przyjęto ten zarzut do rozpoznania gdyż powiązano go z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W wyroku z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt. I GSK 266/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i co do zasady nie może być samoistną podstawą kasacyjną.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło w tej sprawie do naruszenia właśnie art. 145 § 1 i art. 3 § 1 cytowanej ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji a więc dokonania oceny zasadności jej podjęcia niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów co jest również wynikiem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący we wniesionej do Sądu pierwszej instancji skardze mocno akcentowali zarzut naruszenia art. 44 Kpa. związany z kwestią prawidłowości oraz skuteczności doręczonego im zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej na dzień 4 września 2007r., jednakże co jest niesporne kwestionowali przez to zaskarżone rozstrzygniecie w całości. Natomiast w zaskarżonym wyroku tak naprawdę nie oceniono zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem gdyż kwestionowany kasacją wyrok przedstawia obszerne rozważania lecz wyłącznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 Kpa.

Rozstrzygnięcie tym samym w zaskarżonym wyroku kwestii prawidłowości i skuteczności doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej będącego przecież jednym z elementów stanu faktycznego sprawy, bez jednoczesnej oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej sprawia, że zarzut kasacji wskazujący na niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku usprawiedliwiony. Skoro stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi to należało odnieść się przede wszystkim do zarzutów skargi jak też ocenić czy wydana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja jest zgodna z prawem w szczególności mając na uwadze przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zaskarżona bowiem decyzja wydana została na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody z dnia 5 maja 2006r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyeliminował z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 na co trafnie zwrócono uwagę w motywach kasacji.

Dlatego też tak uczyniony zarzut wobec wyroku Sądu pierwszej instancji zasługiwał na uwzględnienie i spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Brak oceny i stosownych rozważań Sądu pierwszej instancji co do legalności zaskarżonej decyzji jako całości w tym prawidłowości zastosowanej w niej podstawy materialnoprawnej jak i przestrzegania przepisów procedury ( z wyjątkiem art. 44 Kpa) powoduje, iż zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust.1,2,3,4 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jak i naruszenia art. 7, 77 § 1 Kpa. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku a więc zostać uwzględnione jako usprawiedliwione. Zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonych decyzji i zamieszczenia niezbędnych rozważań w uzasadnieniu odpowiadającemu wymogom z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd pierwszej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przebiegu myślowego Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do generalnej oceny, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W takiej sytuacji nie można bowiem nawet uznać, że wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skoro brak jest w tym zakresie rozważań.

Natomiast mając na uwadze przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 44 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął skuteczność doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2007r. To zaś powoduje, iż czyniony w kasacji zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Przepis art. 44 Kpa zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej jego doręczenia. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że przepis ten został dostosowany ( zmiana wprowadzona ustawą z 11 marca 2005r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. Nr 78, poz. 682) do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002r. SK 35/01(Dz. U. nr 157, poz. 1318) odnośnie obowiązku dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji R.P. istotnego również dla stron postępowania administracyjnego, którym ograniczenia w doręczaniu pism mogą bezpośrednio lub pośrednio uniemożliwić skorzystanie z praw strony.

Przepis art. 44 § 1 Kpa ma zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa. Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi .

Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 Kpa. Domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego ( postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 6).

Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt.1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wymogi wynikające z art. 44 Kpa zostały spełnione albowiem jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku przedmiotowe zawiadomienie o terminie rozprawy administracyjnej zostało wysłane skarżącym w dniu 30 lipca 2007r. przesyłką poleconą i wobec nieobecności adresatów w miejscu zamieszkania, w dniu 3 sierpnia 2007r. zostało złożone w urzędzie pocztowym, o czy zawiadomienie pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżących. Nie odebranie tej przesyłki spowodowało to, że ponownie awizowano tę korespondencję dnia 13 sierpnia 2007r. informując skarżących o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Niespornym jest w tej sprawie, że termin odbioru tej drugiej przesyłki upływał z dniem 20 sierpnia 2007r. i dnia następnego a więc 21 sierpnia 2007r. po upływie 14 dni przesyłka ta została odesłana do nadawcy. Tym samym wymogi wynikające z powoływanego art. 44 Kpa zostały spełnione aby uznać przedmiotowe doręczenie o za skuteczne co też trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kwestionując skuteczność tego doręczenia w ramach powoływanej normy art. 44 Kpa wskazują na błąd doręczyciela, który na drugim awizo błędnie określił termin jego odbioru wydłużając termin do 23 sierpnia 2007r. - zamiast wpisać prawidłowy tj. do dnia 20 sierpnia 2007r. Wydłużenie terminy odbioru błędnie wskazanego przez doręczyciela na tym ostatnim awizo nie powodowało przedłużenia terminu czternastodniowego na jaki należy pozostawić pismo, które nie można doręczyć w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa stąd zasadnie urząd pocztowy dnia 21 sierpnia 2007r. zwrócił pismo do nadawcy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiło domniemanie skuteczności doręczenia przedmiotowego pisma albowiem dokonane czynności związane z tym doręczeniem spełniały wymogi w/w przepisu Kpa. Natomiast mylne opisanie możliwości odbioru spornego pisma poprzez znaczne wydłużenie terminu jego odbioru ponad ustawowy termin nie ma żadnego wpływy na ustalenie prawidłowości uznania w tej sprawie doręczenia zastępczego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż ustawowy termin 14 dniowy o jakim mowa w przepisie art. 44 Kpa nie może być ani skracany a tym bardziej wydłużany. W tej sprawie niewątpliwie zachowano ten termin przy spełnieniu również innych wymogów niezbędnych do przyjęcia w tej sprawie prawidłowości doręczenia zastępczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych .

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący złożyli pismo z dnia 6 marca 2003r., w którym wnosili o zobowiązanie inwestora do przedłożenia analizy zacienienia budynku przy ulicy P. 65 przez nowo powstający obiekt budowlany. Nadto wnieśli o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych B. L. oraz zobowiązanie inwestora do ustosunkowania się do ich zarzutów, w szczególności do w/w opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych, zaś w wypadku braku reakcji ze strony inwestora wnieśli o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 1 i 2 kpa.

Organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonej przez skarżących opinii biegłego rzeczoznawcy, jak również nie odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003r. Również organ odwoławczy, pomimo, iż uprzednio w decyzji kasacyjnej z dnia 10 marca 2003r. zalecił organowi pierwszej instancji ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków zawartych w piśmie skarżących, nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji zaniechał ich przeanalizowania i rozpatrzenia. Także nie odniósł się do nich organ II instancji.

Nadto Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 kpa.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pominął wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003r. Stanowisko rzeczoznawcy powołanego przez skarżących powinno być skonfrontowane ze stanowiskiem projektantów. W sprawie niniejszej powinien mieć przy tym zastosowanie art. 89 § 2 kpa, zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Z treści przedłożonej przez skarżących opinii rzeczoznawcy wynikało bowiem, że stwierdził on szereg elementów projektowanej budowy, których realizacja będzie miała ujemny wpływ na konstrukcję budynku i użytkowanie posesji przy ul. P. 65, tj. należącej do skarżących. Spełnione zostały zatem przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem interesy inwestora i skarżących są sprzeczne, zaś wątpliwości podniesione w w/w opinii wymagały wyjaśnienia przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje czy organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kpa i czy właściwie zastosował przepisy prawa materialnego lecz jest przede wszystkim organem, powołanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tak jak organ I instancji. Tylko w wypadku określonym w art. 138 § 2 Kpa, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części organ II instancji może uchylić sprawę i przekazać ją do rozpatrzenia organowi I instancji.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi odwoławczemu aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ocenił, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy miał dokonać rozstrzygnięcia po rozpoznaniu wniosku dowodowego skarżących zawartego w piśmie z dnia 6 marca 2003r. i kierując się treścią przepisów art. 136 i art. 138 Kpa, wydać stosowną decyzję administracyjną.

Obowiązkiem ponownie orzekającego w sprawie organu odwoławczego było zatem staranne zrealizowanie tych zaleceń. Tymczasem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ wprawdzie podjął właściwe działania wyznaczając rozprawę, jednakże nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, skoro w rozprawie tej nie wziął udziału rzeczoznawca B. L, który sporządził opinię na zlecenie skarżących. Rzeczoznawca poinformował organ o braku możliwości udziału w rozprawie i organ uznał jego nieobecność za usprawiedliwioną. Stwierdził jednocześnie, że rzeczoznawca nie domagał się wyznaczenie nowego terminu rozprawy. Organ odwoławczy nie dokonał przy tym żadnych ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że w czasie przeprowadzonej rozprawy obecnym stronom wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji i obecne strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane, co wynika z protokołu rozprawy administracyjnej znajdującego się w aktach. W tej sytuacji uznać należy, wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych Sądu dotyczących sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Naruszył przy tym zasady postępowania administracyjnego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a nadto rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, na co również wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2007r.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z art. 107 § 3 Kpa wnika zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku wymogi wynikające z art. 44 Kpa zostały spełnione w odniesieniu do zawiadomienia skarżących wyznaczonej przez organ odwoławczy rozprawie administracyjnej.

Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi stwierdzić zatem należy, że skarżący byli prawidłowo zawiadomieni o terminie wyznaczonej przez organ odwoławczy rozprawy, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. istotne znaczenie miało przeprowadzenie rozprawy celem wyjaśnienia wątpliwości podniesione w złożonej przez skarżących opinii wymagały przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów. Z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność rzeczoznawcy na wyznaczonej rozprawie organ nie dokonał żadnych wyjaśnień dotyczących przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wątpliwości. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy merytorycznie.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne powołanego wyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 153-158).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który przy podejmowaniu rozstrzygnięcia winien uwzględnić powyższe uwagi, a przede wszystkim wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06.