Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1578/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Kolejnictwo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200 , 206
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania w użytkowanie wieczyste działki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm.), art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.- dalej u.g.n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 26 września 2016 r., znak: [...] , o odmowie nieodpłatnego przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz Polskich Kolei Państwowych S. A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. działki nr [...] , o pow. 14.81 ha, obr. Ł. , gm. W .

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w którym podano, że PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. powołując się na art. 200 u.g.n., art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego PKP w związku z art. 4 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych wymienionych w wykazie środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Kwestię zasad postępowania w sprawie potwierdzenia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n. Nie dotyczy on samego nabycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, które to prawo mogło powstać z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, nabycie przez PKP na podstawie art. 200 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Dla ustalenia kwestii ewentualnego nabycia przez PKP S.A. z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. takich praw niezbędne jest zbadanie, czy w powyższej dacie jej poprzednik prawny przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe posiadało objęte wnioskiem nieruchomości w zarządzie. Pozytywna rozstrzygnięcie tego zagadnienia wprost przesądzi o przysługującym prawie wieczystego użytkowania gruntu i własności budowli, które mogło powstać z mocy art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która wprowadziła do porządku prawnego instytucję zarządu. Zgodnie z art. 38 tej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne zarządzały wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. Państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Państwowe jednostki organizacyjne korzystały z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie zgodnie z przepisami szczególnymi mogły dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle. Dodatkowo prawo zarządu nieruchomości mogło również powstać z mocy prawa. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciła bowiem przysługujące jednostkom państwowym prawo użytkowania w prawo zarządu, zgodnie z art. 87 , który stanowił w pierwotnym brzmieniu, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Prawo użytkowania ustanawiano w drodze decyzji organu właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej, wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

W tym kontekście organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie postępowania nie wykazano ani faktu oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, ani istnienia przed dniem 1 sierpnia 1985 r. prawa użytkowania przedsiębiorstwa objętej wnioskiem nieruchomości. Istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego można ustalić w oparciu o analizę stanu faktycznego i prawnego w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z § 4 ust. 1 powyższego aktu prawnego, właściwy organ stwierdza prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1. decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3. umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,4. umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8. uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9. protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10. umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W toku postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnego z nich, a prawa swe wywodził wprost jedynie z faktu eksploatacji nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe PKP, mimo że posiadanie takie nie miało charakteru zarządu w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, póz. 464 z późn. zm.), czy wcześniejszego użytkowania. Zgodnie ust. 3 § 4 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna złożyły do wniosku oświadczenie, w którym wskazano, że działka nr [...] , położona w obrębie [...] , stanowi infrastrukturę kolejową oraz że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta była w zarządzie PKP. W ocenie organu pierwszej intonacji oświadczenie to nie może przesądzać o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu albowiem w stanie faktycznym i prawnym nie mamy do czynienia z istnieniem zarządu, którego nie można potwierdzić z powodu braku zachowania odpowiednich dokumentów, które w ocenie organu nie istniały. Nie zachodzi zatem okoliczność uzasadniająca przyjęcie przedmiotowego oświadczenia za podstawę prawną decyzji stwierdzającej powstanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Oświadczenie stron złożone zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w zarząd może odnieść skutek tylko w przypadku, gdy dokumenty wymienione w art. 1 § 4 istniały, choć się nie zachowały. Tymczasem już z treści samego wniosku wynika, że dokumenty takie nie istniały, a prawo zarządu wywodzone jest z uwarunkowań historycznych, które powinny być poparte jakimkolwiek z dokumentów wskazanych w 1 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Kolegium wskazało dalej na zarzuty odwołania, w myśl których w materiale dowodowym znajduje się oświadczenie złożone zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Powyższe okoliczności i dowody uzasadniają stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy postępowanie. Organ zakwestionował oświadczenie, które na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi wystarczający dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który nie wyjaśnia w jaki sposób można przesądzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Wydaje się, że niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. Świadczy to o wadliwości argumentacji uzasadniającej kwestionowanie oświadczenia składanego w trybie art. 75 k.p.a. Oświadczenie to bowiem, w razie braku dokumentów, ma przesądzać o istnieniu prawa zarządu. A skoro tak, to organ nie mógł odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Kolegium wskazało następnie, że stosownie do art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nabycie przez PKP na podstawie art. 200 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienie pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia takich praw jest zatem posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie, a w konsekwencji wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Kolegium wyliczyło rodzaje dokumentów wskazane w tym rozporządzeniu i zaznaczyło, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

W niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedłożył żadnego z wymienionych w rozporządzeniu dokumentów. Zamiast dokumentów przedstawione zostało oświadczenie, złożone zgodnie z art. 75 k.p.a., w którym wskazano, że działka nr [...], położona w obrębie [...], stanowi infrastrukturę kolejową oraz że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta była w zarządzie PKP. Słusznie jednak przyjął organ pierwszej instancji, że oświadczenie to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu działki nr [...] .

Kolegium dodatkowo podkreśliło, że istnienie prawa zarządu tej działki było przedmiotem analizy sądów administracyjnych w prowadzonym wcześniej postępowaniu komunalizacyjnym, dotyczącym m.in. działki nr [...] . W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 1268/12, zauważono, że jak potwierdzili Wojewoda [...] i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, PKP SA nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu "dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Również kwerenda przeprowadzona w Archiwum Akt Nowych, w Starostwie Powiatowym w T. oraz Urzędzie Gminy w W. nie potwierdziła, aby PKP SA przysługiwało prawo zarządu do opisanych wyżej działek. Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. (...) dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego." Z kolei w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt l OSK 704/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną PKP SA podniósł iż "sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, a PKP kwestionując zasadność komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W. , obręb [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie wykazała właściwymi dowodami, aby nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do niej. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w przepisie w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu i; nieruchomości, zaś - co trzeba podkreślić - istnienia zarządu (ani innego tytułu prawnego do nieruchomości) nie można domniemywać, jeżeli ustanowienie zarządu nie jest potwierdzone dokumentem wydanym zgodnie z odpowiednimi przepisami. Te uregulowania materialnoprawne determinowały zakres i kierunek postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zwrócono się do Archiwum Akt Nowych, Starostwa Powiatowego w T. i Urzędu Gminy W. , ale także do zainteresowanego odmową komunalizacji przedsiębiorstwa państwowego PKP."

Zdaniem Kolegium fragmenty uzasadnień sądów są dowodem na okoliczność, że prawo zarządu działki nr [...] , obr. Ł. , gm. W. nie istniało. Prawo to nie zostało w sposób formalny nigdy ustanowione. Zarówno wnioskodawca, jak i organy prowadzące niniejsze oraz wcześniejsze postępowanie komunalizacyjne, pomimo podejmowanych prób odnalezienia dokumentów, nie stwierdziły faktu ich istnienia. Brak jest nawet w innych dokumentów, czy jakiejkolwiek wzmianki o ustanowieniu prawa zarządu działki nr [...] Nie można zatem oświadczenia o niezachowaniu dokumentów traktować jako dowodu na okoliczność ustanowienia prawa zarządu, skoro takie prawo nie zostało ustanowione i takie dokumenty nigdy nie istniały, więc siłą rzeczy - nie mogły ulec zniszczeniu.

PKP S.A. w W. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] , poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca podnosiła, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. możliwe jest stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...] , które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Omawiany tryb postępowania dotyczy zarówno gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i gruntów będących własnością gminy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z tam wymienionych dokumentów. Jeżeli nie zachowały się takie dokumenty stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

W odniesieniu działki objętej wnioskiem złożone zostało oświadczenie zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Powyższe okoliczności i dowody uzasadniają stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy postępowanie. Organ zakwestionował oświadczenie, które na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi wystarczający dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który nie wyjaśnia w jaki sposób można przesądzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Wydaje się, że niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. Świadczy to o wadliwości argumentacji uzasadniającej kwestionowanie oświadczenia składanego w trybie art. 75 k.p.a. Oświadczenie to bowiem, w razie braku dokumentów, ma przesądzać o istnieniu prawa zarządu. A skoro tak, to organy nie mogły odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...] , które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 k.c., oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad.

Stosownie do art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tekst. jednol. Dz.U. z 2017, poz. 680), nabycie przez PKP na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie.

W art. 206 u.g.n. ustawodawca zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm. – zwane dalej rozporządzeniem), w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na niżej podane regulacje stanowiące, że :

§ 4 .

1 . Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie.

3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2;

- § 5, który stanowi, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5.12.1990r.

Poddając ocenie w sprawie niniejszej wyżej powołane przepisy rozporządzenia należy mieć na uwadze i podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159 , Dz. U. Nr 94, poz. 1099)., w którym stwierdzono między innymi, że:

" Stosownie do art. 92 konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Liber 1998, s. 257, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H. Beck 1999, s. 159, 160). Upoważnienie zawarte w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Art. 92 ust. 1 konstytucji określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli:

- zostało wydane przez organ upoważniony,

- służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania,

- odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć.

Oceniając z punktu widzenia tych kryteriów rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu ustawy. Rada Ministrów szczegółowo uregulowała: w rozdziale 2 - stwierdzanie praw uzasadniających uwłaszczenie, w rozdziale 3 - uznawanie środków za środki własne, w rozdziale 4 - zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa oraz gmin z tytułu nabycia budynków, innych urządzeń oraz lokali. W drugim i trzecim rozdziale rozporządzenia wskazano także dowody, jakie mogą być wykorzystane w sprawach o stwierdzenie praw i ustalenie należności za naniesienia. Trybunał zwraca uwagę, że już w tytułach drugiego i trzeciego rozdziału Rada Ministrów odstąpiła od treści delegacji zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W upoważnieniu ustawodawca stanowi bowiem, iż Rada Ministrów określi "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", zaś w tytułach rozdziałów rozporządzenia znalazło się sformułowanie: "rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach". Sam tytuł wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta. "

W powoływanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 6 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 206 u.g.n., ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte – co skutkowało utratą mocy tego przepisu 24 listopada 1999 r. Paragraf 6 ust. 3 rozporządzenia miał podobne brzmienie i znaczenie jak istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy § 4 ust. 3, których dopuszcza możliwość dowodzenia prawa zarządu innymi środkami dowodowymi, niż dokumenty określone w § 4 ust. 1, zaś pozwalał on na odstępstwo od przewidzianego w § 6 ust. 1 obowiązku stwierdzania przez właściwy organ prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną na podstawie co najmniej jednego z w nim wymienionych dokumentów, a to: decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że także w § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 206 u.g.n., ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte. Do takich wniosków prowadzi i w tym przypadku wykładania językowo-logiczna, celowościowa oraz systemowa delegacji ustawowej zawartej w art. 206 u.g.n., która ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygania spraw uwłaszczeniowych. Użycie prze ustawodawcę w treści art. 206 u.g.n. sformułowania "...dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach" nie jest zabiegiem przypadkowym. Należy zwrócić uwagę na fakt, że konsekwencją zmian ustrojowych dokonanych po zakończeniu drugiej światowej było obowiązywanie zasady jedności własności państwowej, sformułowanej następnie w art. 128 §1 k.c., zgodnie z którą państwo było właścicielem całego mienia państwowego, zachowując w stosunku do niego pełnię uprawnień, niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów - w tym przedsiębiorstw państwowych określane były "zarządu i użytkowania" , "zarządu operatywnego" lub "zarządu", którego istotę unormowano następnie w art. 128 § 2 k.c. Przekazywanie mienia państwowego, a w szczególności nieruchomości (gruntów) najpierw w użytkowanie, a potem w zarząd przedsiębiorstwom państwowym następowało na różnych podstawach przewidzianych szczegółowo w przepisach i miało każdocześnie charakter sformalizowanym. We wszystkich tych wypadkach zachowanie właściwej, przewidzianej w przepisach formy, stanowiącej o ważności czynności, warunkowało powstanie po stronie przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, zaś w sytuacji niezachowania wymogów wynikających z przepisów podmiot władający nieruchomością był wyłącznie jej posiadaczem. Analiza § 4 ust. 1 rozporządzenia, a także regulacji dotyczących prawa użytkowania lub zarządu (dekret z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – tekst jednol. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – tekst jednol. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, rozporządzenie Rady Ministrów z 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych – tekst jednol. z 1970r. Dz. U. Nr 28, poz. 225, ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz. U. Nr 32, poz. 159), rozporządzenie Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej - Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. Nr 22, poz. 99, oraz niżej podanych regulacji dotyczących przedsiębiorstw państwowych) wskazuje, że uwzględnia ono obowiązujące w tym zakresie na przestrzeni czasu przepisy i zasady, podając katalog aktów mogących w rożnych okresach prowadzić do powstania po stronie przedsiębiorstwa powstania prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, względnie stanowić dokonane we właściwych procedurach pośrednie potwierdzenie ich powstania (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992r. sygn. akt I SA 1419/1991 , ONSA 1992/2/39 ).

Powracając do trafnych wypowiedzi zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, dotyczących przepisów rozporządzenia, które pozostają aktualna także w kwestii zgodności z ustawą § 4 ust. 3 tego akt prawnego, można powtórzyć, że:

"...stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia - ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej "swobody" w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty. Na potrzeby takich właśnie sytuacji ustawodawca wprowadził art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie zastąpiony przez art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje sytuację podmiotów, które 5 grudnia 1990 r. były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a nie legitymowały się "dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem". Ponadto, art. 208 ust. 2-4 u.g.n. przewiduje "uwłaszczenie" spółdzielni, ich związków, innych osób prawnych, jeżeli do 5 grudnia 1990 r. na posiadanym gruncie, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego wzniosły budynki (odpowiednik art. 88a ust. 2-4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ). Osobom prawnym wskazanym w art. 208 u.g.n. służy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków. Powołane przepisy dowodzą, że ustawodawca zróżnicował sytuację prawną podmiotów ubiegających się o ustanowienie użytkowania wieczystego".

Także w niniejszej sprawie z powołanych w cytowanym fragmencie przepisów wynika, że "uwłaszczenie" na zasadach przewidzianych obecnie w art. 200 u.g.n. odnosi się tylko do tej grupy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] dla których w przeszłości ustanowiono prawo użytkowania, a potem prawo zarządu, w formie przewidzianej przez obowiązujące przepisy. W konsekwencji należy przyjąć, że rozważana treść art. 206 u.g.n., gdzie mowa o "dokumentach niezbędnych" do stwierdzenia prawa zarządu, jest zamierzona oraz stanowi wyraz świadomości ustawodawcy, że tylko decyzja administracyjna, albo rzadziej umowa notarialna, czy inny określony w przepisach dokument mógł prowadzić do powstania określonych praw. Jak wyjaśniono już uprzednio tytuł rozdziału 2 rozporządzenia wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta przy wydawaniu tego aktu. W powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt U 6/99 stwierdzono przy tym trafnie, że:

"Konsekwencję takiej decyzji twórców rozporządzenia stanowi treść kwestionowanego § 6, a także treść § 4, który nie jest przedmiotem wniosku. Wskazują one nie tylko dokumenty będące podstawą stwierdzania prawa zarządu i użytkowania, lecz także zajmują się innymi środkami dowodowymi, jakie mogą być wykorzystane w postępowaniu.

Ani kodeks postępowania administracyjnego, ani kodeks postępowania cywilnego, nie zawierają legalnej definicji dokumentu. Nie ulega jednak wątpliwości, że cechą konieczną dokumentu jest jego pisemny charakter (por. K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego - komentarz, C.H. Beck 1996, t. I, s. 814). Dokument, to "akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości" (por. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112). Nie ma natomiast znaczenia istotnego substrat, na którym dokument został sporządzony. Cecha pisemności jest wymagana - co oczywiste - zarówno od dokumentów urzędowych, jak i prywatnych. Dokumenty urzędowe muszą dodatkowo pochodzić od właściwych (kompetentnych) organów i spełniać warunki formalne wynikające z przepisów regulujących postępowanie w określonego typu sprawach, np. w Prawie o aktach stanu cywilnego (por. K. Piasecki, op.cit., s. 814, 815, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 1996, s. 362). Nie może być wątpliwości, że w pojęciu dokumentu - ze względu na brak cechy pisemności - nie mieszczą się "zeznania świadków i oświadczenia stron". Takiej kwalifikacji nie zmienia fakt utrwalenia zeznań i oświadczeń w protokole sporządzonym w toku postępowania uwłaszczeniowego."

Wyżej przytoczone okoliczności upoważniają do stwierdzenia również w niniejszej sprawie, że skoro Rada Ministrów została upoważniona do określenia niezbędnych dokumentów, jej legitymacja nie obejmowała wskazywania innych środków dowodowych, jakie mogą być stosowane w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wyliczenie w § 4 ust. 3 rozporządzenia możliwości skorzystania przez organ z innych dowodów stanowi zatem przekroczenie dyrektywy merytorycznej zawartej w art. 206 u.g.n. i w tym zakresie akt wykonawczy nie podlega stosowaniu. Wynikające z analizowanego brzmienia art. 206 u.g.n. skutki określenia przez ustawodawcę dokumentów, jako stanowiących niezbędne dowody w sprawach stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, mają także znaczenie proceduralne dla kwestii stwierdzenia prawa powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności będących ich częścią składowa budynków lub urządzeń.

Zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że przy nieograniczonym katalogu środków dowodowych granice ich dopuszczalności stanowi zgodność z prawem. Zarówno art. 75 k.p.a., jak i dalsze przepisy o postępowaniu dowodowym wskazują, że kodeks przyjmuje zasadę równiej mocy środków dowodowych. Niemniej jednak pewne ograniczenie w zakresie dopuszczalności środka dowodowego co do przesłuchania stron wprowadza już art. 86 k.p.a. Z kolei z art. 76 k.p.a. wnika zwiększoną moc dowodową dokumentu urzędowego - B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 1996, s. 362). Nadto kodeksowa regulacja administracyjnego postępowania dowodowego wyżej wskazany sposób nie oznacza jednakże braku możliwości odmiennego unormowania określonych kwestii proceduralnych w innym akcie rangi ustawowej. Przykładem powyższego jest właśnie art. 206 u.g.n., który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów proceduralnych, w tym przewidujących równą moc dowodową wszystkich środków dowodowych, zawężając zakres środków dowodowych, jakie mogą być stosowane w postępowaniu dla stwierdzenia prawa zarządu. Upoważnienie zawarte w art. 206 u.g.n. zredagowane przy użyciu sformułowania o niezbędności dokumentów ma bowiem sens tylko wówczas, gdy przyjmie się wyżej wskazane ograniczenia, znajdujące uzasadnienie w walorach decyzji administracyjnych, umów notarialnych, czy innych dokumentów, których właściwa forma miała znaczenia również dla powstania prawa.

Pomimo powyższego stanowiska nie można nie dostrzegać, że prowadząc postępowanie i orzekając w sprawie niniejszej organy administracji publicznej zobowiązane były do uwzględnienia zasad z art. 200 u.g.n. oraz rozporządzenia. Nie posiadały one uprawnień do odstąpienia od stosowania przepisów wykonawczych, także odnośnie do zakwestionowanego w niniejszym wyroku § 4 ust. 3 rozporządzenia. Uprawnienia te w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji RP służą natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu przedmiotową skargę, który związanych jest wyłącznie przepisami Konstytucji RP oraz ustaw , a stwierdzenie prawa zarządu na podstawie oświadczenia złożonego w trybie art. 75 § 2 k.p.a. uznaje za niedopuszczalne. O ile w związku ze stosowaniem wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej § 4 ust. 3 rozporządzenia doszłoby do stwierdzenia prawa zarządu, uwzględnienie żądania wniosku stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie albowiem organy obu instancji wydały decyzje odmowne zawężając w ramach wykładni zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia we wskazany w nich sposób, co w efekcie skutkowało jednak słusznym pominięciem jako dowodu w sprawie powoływanego przez skarżącą oświadczenia. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zważyć należy dalej w ramach kontroli wydanych w toku instancji decyzji, że wystąpienie przez podmiot, który domaga się stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego obliguje właściwy organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś w jego ramach do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie omówienia wyników w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Analiza decyzji Wójta Gminy W. z dnia 26 września 2016 r., znak: [...] , prowadzi do wniosku, że ani ten akt administracyjny, ani też poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne nie czynią zadość wymogom, które wynikają z powołanych wyżej przepisów k.p.a. i rozporządzenia. Organ pierwszej instancji nie podejmował bowiem samodzielnie czynności zmierzających do pozyskania materiału dowodowego, a oparł się jedynie na tym, co przedstawił i oświadczył wnioskodawca. Wójt Gminy W. na podstawie twierdzenia strony przyjął, że dokumenty potwierdzające oddanie w zarząd w ogóle nie istniały. Brak natomiast w decyzji innych ustaleń organu co do ich istnienia. Powyższe można uznać za uchybienie, niemniej jednak jest charakterystycznym, że skarżąca w odwołaniu nie zarzucała braków postępowania wyjaśniającego co do zaniechania gromadzenia dokumentów przez organ pierwszej instancji, a jedynie podnosiła, że decyzja pomija dowód w postaci oświadczenia, złożonego zgodnie z art. 75 k.p.a.

Również organ drugiej instancji ani nie uzupełnił materiału dowodowego o kolejne dokumenty, ani nie podjął samodzielnie działań, które zmierzałyby do ich pozyskania, za to odwołał się do dwóch orzeczeń sądów administracyjnych – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1268/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 704/13. Wyroki te zapadły co prawda w odrębnej sprawie administracyjnej, niemniej jednak wiążącej się ściśle ze sprawą niniejszą.

Uwzględnić należy zatem treść art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na gruncie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12 ( Lex Omega nr 1447198), że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw (w rozstrzyganej sprawie był to wyrok sądu powszechnego), niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12 (Lex Omega nr 1494706) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Z kolei w wyroku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11 (Lex Omega nr 1334127) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170, w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (zob. także: T. Woś, art. 170 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016).

Dostrzegają bierną postawą stron co do poszukiwania dokumentów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia należy jednakże zauważyć, że powołane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji prawomocne wyroki sygn. akt I SA/Wa 1268/12 oraz I OSK 704/13 dotyczyły skargi PKP Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję z dnia 15 maja 2012 r., nr [...] którą Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania tego podmiotu , utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 18 lutego 2011 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W. , z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej W. , obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow.0,0068 ha i nr [...] o pow. 14,81 ha powstałe z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] . PKP S.A. w W. . Skarżąca brała zatem udział w postępowaniu, w którym przedmiotem było stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności tej samej działki, której dotyczyła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] . Jak wynika z treści powołanych wyżej wyroków, Wojewoda [...] w decyzji z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] stwierdził, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T., założoną w 2009 r., w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312). Uprzednio parcele tworzące działkę nr [...] objęte były Spisem [...] . W ocenie Wojewody [...] oznacza to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Organ uznał również, że mimo, iż jej oznaczenie w ewidencji gruntów w dacie 27 maja 1990 r. nie było tożsame z aktualnie obowiązującym, de facto było to to samo mienie. Wojewoda [...] wskazał, że zwrócił się do Polskich Kolei Państwowych S.A., Starostwa Powiatowego w T. i Urzędu Gminy W. , o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowego gruntu w powołanej wyżej dacie. W odpowiedzi adresaci poinformowali, że nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych działek. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w zasobie Archiwum Akt Nowych nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie lub zarząd Polskim Kolejom Państwowym. Wojewoda [...] ustalił, że grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis stanowi, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Organ przeanalizował obowiązujące po wojnie przepisy, odnoszące się do przekazywania gruntów w zarząd i uznał, że jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, na spornej nieruchomości nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Polskich Kolei Państwowych. Skoro zatem opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to podmiotem do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Opisany wyżej stan prawny i faktyczny pozwalał na przyjęcie, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej W. , obręb [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0068 ha i [...] o pow. 14,81 ha, spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy W . Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że PKP S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1268/12 oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2012 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji komunalizacyjnych organu stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd odwołał się przy tym do poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Sąd uznał za trafne stanowisko organów obu instancji, że PKP S.A. nie dysponowały żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie, co strona skarżąca potwierdziła w skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 29 października 2010 ., nr [...] Ustalenia organów, zgodnie z którymi PKP S.A. nie posiadały spornej nieruchomości w zarządzie zostały w całości zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Opisany wyrok sądu pierwszej instancji stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej PKP S.A. w W. przez Naczelny Sąd Administracyjny, co nastąpiło wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 704/13, przy czym w wyroku tym wyrażono nadto pogląd o niedopuszczalności przyjęcia powstania zarządu z mocy prawa.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych nabycia z mocy prawa własności m. in. działki nr [...] , obr. Ł. przez Gminę W, wyklucza możliwość ustalenia, że działka ta znajdowała się w zarządzie PKP. Istnienie zarządu byłoby bowiem przesłanką negatywną komunalizacji nieruchomości, która to przesłanka została jednak wykluczona przez organy administracji publicznej oraz przez sądy administracyjne obu instancji.

Powołanie się na decyzje Wojewody [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz wyroki Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej obecnie decyzji usuwa ewentualne wady postępowania wyjaśniającego polegające na zaniechaniu poszukiwania dowodów. Jak wynika z uzasadnień wyroków sygn. akt I SA/Wa 1268/12 i I OSK 704/13 w postępowaniu, zakończonym uwłaszczeniem Gminy W. na spornej nieruchomości podejmowano szereg działań, zmierzających do odnalezienia ewentualnych dokumentów, potwierdzających ustanowienie zarządu na rzecz PKP S.A. Dokumenty takie nie zostały odnalezione, wobec czego ustalono ostatecznie, że takie prawo nie przysługiwało PKP S.A. Ustalenia faktyczne w tym zakresie stały się także prawomocne, ponieważ zaakceptowały je i podzieliły sądy administracyjne obu instancji. W takim przypadku ani organy administracji publicznej, ani Sąd rozpoznający sprawę obecnie nie miały i nie mają podstaw do przyjmowania ustaleń odmiennych bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a.

Jak już wskazano wyżej, w niniejszej sprawie PKP S.A. w W nie podnosiła zarzutów dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji publicznej, nie wskazywała też na istnienie nowych dowodów w postaci dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które mogłyby prowadzić do wniosku, że istotnie na spornej nieruchomości ustanowiony został zarząd, a tym samym naprowadzać na możliwość wzruszenia decyzji komunalizacyjnej i powstania zagadnienia wstępnego. Takim nowym dowodem w przekonaniu strony skarżącej miało być jej oświadczenie, złożone zgodnie z art. 75 k.p.a. Byłby to jedyny nowy dowód w stosunku do materiału zgromadzonego w postępowaniu uwłaszczeniowym przez Wojewodę i Komisję, a ocenionym przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak jak wyżej wywiedziono dopuszczenie możliwości wykazania zarządu za pomocą tego oświadczenia stałoby w sprzeczności z treścią art. 206 u.g.n., a wydane w tym zakresie rozporządzenie przekracza w § 4 ust. 3 ustawową delegację. Gdyby zatem Wójt Gminy W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniły wniosek PKP S.A. na podstawie dowodu z takiego oświadczenia, tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogłoby ostać się w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 206 u.g.n.

Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.