Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 28/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.1, art. 27, art. 28 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. – obszar planistyczny H. W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy J. K. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2014 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. - obszar planistyczny H., obejmującego obszar o powierzchni ok. 170 ha, w tym m.in. działki o numerach [...] i [...], stanowiące własność J. G. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.5MN i zostały w przedmiotowym planie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; dalej: "u.s.g."), wezwał Radę Gminy w J. do usunięcia naruszeń prawa poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na terenie 2.5MN także zabudowy usługowej.

W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, Rada Gminy J. uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

1) uwzględniła w części dotyczącej nie rozpatrzenia uwagi wniesionej do projektu planu, wnoszącej o rozszerzenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2.5 MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej;

2) nie uwzględniła w części dotyczącej ograniczenia uprawnień właścicielskich poprzez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego, z uwagi na wykluczenie możliwości lokalizacji usług na terenie oznaczonym symbolem 2.5MN, w granicach którego zlokalizowane są działki nr [...] i [...], położone w obrębie geodezyjnym O.

Dodatkowo, uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r., NR [...], w sprawie zmiany załącznika do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. - obszar planistyczny H., Rada Gminy J., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła, że:

§ 1. W załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 15 lipca 2014 r. Nr XXXVIII/438/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze - obszar planistyczny Hryniewicze Wieś (Dz. U. Woj. Podlaskiego poz.2883), dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, wprowadza się następujące zmiany:

pkt 2 ppkt 11) kropkę zastępuje się średnikiem;

dodaje się ppkt 12 w brzmieniu:

"12) działek nr [...] i [...] w sprawie rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej oraz uwzględnienia na rysunku planu istnienia nowopowstałej działki o nr ew. gr[...]..".

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Wobec powyższego skarżący J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę z dnia 15 lipca 2014 r., Nr XXXVIII/438/2014, zarzucając jej:

1. ograniczenie jego uprawnień właścicielskich, poprzez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego i przekroczenie zasady proporcjonalności - z uwagi na wykluczenie możliwości lokalizacji usług na terenie oznaczonym symbolem 2.5MN, w granicach którego zlokalizowane są działki nr [...] i [...] położone w obrębie ewid. O. (współwłasność małżeńska), co narusza art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 z późn. zm.), w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. nie rozpatrzenie jego uwagi wniesionej do projektu planu, dotyczącej rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej, co narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności

zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących jego własność.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżonej uchwale zarzuca zarówno uchybienia proceduralne, jak i przekroczenie zasady proporcjonalności poprzez ograniczenie jego prawa własności nieadekwatnie do okoliczności.

Odnośnie nie rozpatrzenia uwagi wniesionej do projektu planu, skarżący wskazał, że w jego ocenie jest to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Z kolei uchwała z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i będąca jej następstwem uchwała w sprawie zmiany załącznika do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozpatrzenie uwagi winno poprzedzać uchwalenie planu, przy czym należało zachować kolejność czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja odwrotna, najpierw uchwalono plan, następnie na jego potrzeby dostosowano rozpatrzenie uwagi, zmieniając dodatkowo treść załącznika do uchwały w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu. Art. 28 u.p.z.p. stanowi zaś, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości łub w części.

W ocenie skarżącego, z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a wymagane w tym zakresie rozstrzygnięcie stanowi załącznik do uchwały. Powołany w cyt. uchwale art. 27 u.p.z.p. stanowi zaś, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Nie sposób nie zauważyć, że nie miała miejsca żadna procedura związana ze zmianą planu, a to oznacza, że taka uchwała jest obarczoną wadą prawną, powodującą jej nieważność. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na dokonanie zmian w uchwalonym planie w trybie innym niż zmiana planu, należało zatem taką procedurę wdrożyć.

Odnośnie przekroczenia zasady proporcjonalności skarżący wskazał, że Rada Gminy Juchnowiec Kościelny wykorzystała w sposób nadmierny przysługujące jej władztwo planistyczne, czym naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji. Analizując ustalenia przedmiotowego planu trudno mówić o równości wobec prawa, jeżeli tereny o analogicznym położeniu, wzdłuż drogi powiatowej nr [...] B.- H. – L. – J. K. W. B. - - T. – W., są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową. W planie słusznie wskazano, że usługi należy lokalizować od strony ulicy, co jest całkowicie zrozumiałe, ze względu na obciążenie ruchem tej (dotyczy terenów oznaczonych symbolami 2.4MN,U; 2.3MN,U; 3.2MN,U; 3,4MN,U i 3.8MN,U). Jednocześnie naprzeciw działki skarżącego wyznaczono kwartał zabudowy o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem agroturystyki (3.15RM), a kilkadziesiąt metrów na południe od tej działki wyznaczono tereny przeznaczone pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową jednorodzinną (3.12U,MN) oraz pod zabudowę produkcyjną i usługową (3.13P,U i 3.14P,U). Także tereny położone znacznie dalej, które nie posiadają tak dogodnych powiązań komunikacyjnych, mają możliwość lokalizacji usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut nie rozpatrzenia uwagi do planu dotyczącej rozszerzenia przeznaczenia terenu określonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej. Uwaga ta rozpatrzona została w trybie zmiany załącznika, gdyż sposób rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały mpzp i nie jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 20 u.p.z.p. na treść mpzp składa się treść uchwały oraz mapa odzwierciedlająca postanowienia uchwały.

Niezasadny jest także, w ocenie organu, zarzut dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Sytuacja obszarów, na które powołuje się skarżący, jest inna niż w przypadku jego działek. Zasadniczą przyczyną odrzucenia uwag skarżącego jest bezpośrednie sąsiedztwo jego działek z domami mieszkalnymi, mały obszar oraz otoczenie tego obszaru lasem z trzech stron.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2015 r. strona skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła ponadto:

1) Naruszenie art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa planistyczna") poprzez prowadzenie procedury uchwalania planu w sytuacji, w której z uwagi na brak prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13, plan zagospodarowania przestrzennego części wsi H. obszar planistyczny H. (uchwała z dnia 15 stycznia 2013 r. nr XXHI/270/2013) nadal obowiązywał;

2) Naruszenie art. 27 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. porzez brak uchwały o przystąpieniu do zmiany planu w sytuacji prowadzenia przez organ planistyczny czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w nowym kształcie, podczas gdy ze względu na nieuprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13, plan uchwalony w dnia 15 stycznia 2013 r. (uchwałą nr XXIII/270/2013)nadal obowiązywał;

3) Naruszenie art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niepowtórzenie przez organ czynności planistycznych w wymaganym zakresie mimo zaistnienia istotnych zmian w stanie faktycznym;

4) Art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego, które nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, a tym samym przekroczenie granic władztwa planistycznego;

5) Naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwagi skarżącego do projektu planu miejscowego z dnia 8 maja 2014 r.

Organ, pomimo umożliwienia mu ustosunkowania się do podniesionych w piśmie zarzutów, nie ustosunkował się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Gminy w J. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono z zachowaniem 60 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast procedura planistyczna jest sformalizowana i wyznacza zakres i kolejność podejmowanych przez organ czynności. Uregulowanie tej procedury w taki sposób, z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13).

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag skarżącego do projektu planu miejscowego z dnia 8 maja 2014 r. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżący pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniósł do projektu przedmiotowego planu miejscowego dwie uwagi w postaci:

1) rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej,

2) uwzględnienia na rysunku planu istnienia nowo powstałej działki o nr ew. gr. [...].

Wójt Gminy J. zarządzeniem z dnia [...] maja 2014 r. odniósł się do przedmiotowych uwag w ten sposób, że ich nie uwzględnił. Natomiast Rada Gminy J. w zaskarżonej uchwale, w jej załączniku nr 2, w ust. 2 pkt 11 rozstrzygnęła w ten sposób, że nie uwzględniła w części uwag dotyczących działek nr [...] i nr [...] w sprawie umożliwienia zbierania i transportu odpadów.

Zdaniem więc Sądu, ma rację skarżący, że organ nie rozstrzygnął o zgłoszonych przez niego uwagach, do czego był zobowiązany z mocy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ rozstrzygnął bowiem w zakresie innej uwagi, niż zgłoszone przez skarżącego, co zresztą nie jest przez organ kwestionowane. Potwierdzeniem tego jest treść § 1 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższe działanie organu, w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie trybu postępowania, gdyż organ planistyczny naruszył formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (właściciela nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu, stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13). Procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje między innymi etap zgłaszania uwag do projektu planu i rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów. Na skutek przedmiotowego uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być więc w pełni zrealizowane, a takie uchybienie stanowi bez wątpienia istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie w tym zakresie trybu może bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza prawa skarżącego) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane mu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podziela także stanowiska organu, że załącznik nr 2 do przedmiotowego planu nie jest planem zagospodarowania przestrzennego. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W § 1 ust. 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały określono jednoznacznie, że integralną częścią niniejszej uchwały jest załącznik Nr 2 – zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W ocenie Sądu, powyższego istotnego naruszenia procedury planistycznej nie sanowała uchwała organu z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zmiany załącznika do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. – obszar planistyczny H. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz ich uzupełniania czy też zmiany, będących aktami prawa miejscowego. Takie rozwiązanie przyjmują jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dla decyzji i postanowień administracyjnych, ale stosowanie tu jakiejkolwiek analogii jest wykluczone. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, żeby zmiana planu miejscowego została dokonywana w takim samym trybie, jak uchwalenie planu (art. 27). Każdą zatem poprawkę, uzupełnienie i zmianę, należy traktować jako zmianę planu wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 775/10).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ uchwałą z dnia 5 listopada 2014 r. dokonał zmiany planu z naruszeniem art. 27 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, że dla dokonania zmiany poczynionej w uchwale z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zmiany załącznika do uchwały ....., wymagane było przeprowadzenie czynności proceduralnych takich samych, jak dla uchwalenia planu, czego organ jednak nie uczynił. Powyższe daje zatem podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w niniejszym postępowaniu Sąd uprawniony jest także do kontrolowania zgodności z prawem powyższej uchwały. Sąd administracyjny sprawuje bowiem kontrolę działalności administracji publicznej tak w zakresie stosowania prawa, jak i stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2102/10). Jako związany wyłącznie Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) może więc dokonać oceny legalności aktów prawa miejscowego, gdyż nie jest nimi związany (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 587/13).

Niezasadne są natomiast zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 pisma z dnia 5 marca 2015 r. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Przepis ten odnosi się wprawdzie do rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, jednak judykatura i doktryna przyjmują zgodnie, że powinien on mieć zastosowanie również do wyroków sądowych stwierdzających nieważność uchwał w sprawie planu miejscowego. Powyższe oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13, nieważności uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 25 stycznia 2013 r., nr XXIII/270/2013, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. obszar planistyczny H., nie zachodziła potrzeba przeprowadzania procedury planistycznej w pełnym zakresie, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego. Sąd we wskazanym orzeczeniu wskazał, że organ naruszył art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie w dniach 11 września 2012 r. i 20 listopada 2012 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany przeznaczenia terenu o symbolu 2.5MN. A zatem, w sytuacji ponownego przystąpienia do procedury uchwalenia tego samego planu miejscowego, organ zobowiązany był do ponowienia czynności niezbędnych do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. W tym przypadku Wójt Gminy J. dokonał w dniu 26 marca 2014 r. ogłoszenia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu, a następnie w dniu 16 kwietnia 2014 r. odbyła się dyskusja publiczna dotycząca ponownego wyłożenia projektu przedmiotowego planu. Zauważenia także wymaga, że wskazany wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 514/13 uprawomocnił się w dniu 2 maja 2014 r., a zatem zaskarżona uchwała z dnia 15 lipca 2014 r., uchwalona została z poszanowaniem wymogów przewidzianych w art. 28 ust. 2 u.p.z.p.

Za częściowo zasadny należy natomiast uznać zarzut z pkt 3 pisma z dnia 5 marca 2015 r. Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 878/12, "w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie". Dotyczy to także decyzji ostatecznej w zakresie utworzenia nowo powstałej działki o nr ewidencyjnym [...]. Powyższe oznacza więc, że organ nie tylko nie mógł nie dostrzec, że funkcjonuje w obrocie prawym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz wyodrębniona jest prawnie nowa działka, ale był wręcz do tego zobowiązany i musiał wziąć te kwestie pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowego planu.

Zdaniem Sądu, w związku z rozstrzygnięciem w sprawie niniejszej, nie jest konieczne szczegółowe rozważanie pozostałych zarzutów skargi, w tym w szczególności zarzutu dotyczącego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. W sytuacji bowiem przystąpienia przez organ do ponownych czynności zmierzających do uchwalenia przedmiotowego planu, zobowiązany on będzie do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. i ocena niezbędności zakresu, w jakim mają być one powtórzone, musi brać pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły od momentu wydania unieważnionej przez Sąd uchwały o planie miejscowym.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy J. z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. – obszar planistyczny H., a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność całej uchwały nr XXXVIII/438/2014, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.

O niewykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie trzecim wyroku nastąpiło na podstawie art. 200 p.p.s.a.