Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1109/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 5, 6, 7,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. D.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., po pozytywnym rozpatrzeniu B. P., Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz dla wnioskującego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej numerem 1 (k.m. [...]). Organ ustalił parametry planowanej inwestycji, a mianowicie m.in. szerokość elewacji frontowej: 13,5 – 13,7m (z uwzględnieniem rozbudowy o klatkę schodową), wysokość górnej krawędzi dachu: - około 11m oraz geometrię dachu: dach płaski z minimalnym spadkiem w celu odprowadzenia wody deszczowej. W decyzji określono także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednio wydana decyzja Prezydenta Miasta K., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji w obecnym postępowaniu zastosował się do wskazówek zawartych we wspomnianej decyzji organu odwoławczego i wyznaczył obszar analizowany według wskazań organu odwoławczego (tzn. większym, uwzględniającym fakt, że otoczenie nieruchomości inwestora stanowi pewną urbanistyczną całość). Organ stwierdził, że inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia oraz stanowiska właściwych instytucji i organów, oraz stwierdził, że w terenie objętym analizą znajdują się nieruchomości posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań odnośnie nowej zabudowy a nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej i uzbrojona jest w sposób pozwalający na realizację inwestycji. Teren nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do złożonych w toku postępowania protestów (przez I. D. – M. oraz B. D. czy innych mieszkańcy okolicznych nieruchomości) zwracających uwagę na uciążliwości związane z planowaną inwestycją (podkreślając jej "hotelowy" charakter, który spowoduje zakłócenia spokoju w okolicy, oraz z uwagi na planowaną wysokość obiektu - możliwe zacienienia ich nieruchomości, organ pierwszej wskazał, że z wniosku inwestora wynika zamiar realizacji inwestycji o funkcji mieszkaniowej a ewentualne zacienianie sąsiednich nieruchomości przez budynek inwestora może być przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dodał też, że nadto nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], która pomimo tego, że ma nawierzchnię żwirową została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła I. D. – M.. Zarzucając decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie inwestorowi wnioskowanej decyzji, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku z uwagi na brak "dobrego sąsiedztwa", naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego na zbyt dużym obszarze - obejmującego oprócz minimalnego terenu (w odległości 72m wokół działki objętej wnioskiem) także tereny wzdłuż sąsiednich ulic tworzące całość urbanistyczną podczas gdy rozporządzenie nie stawia takich wymagań; a także naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie, przy wydawaniu decyzji, wyłącznie interesu inwestora oraz zaniechaniu wskazania jakie budynki i jakie parametry posłużyły organowi jako podstawa do ustalenia warunków zabudowy oraz błędne przyjęcie przez organ (błąd w ustaleniach faktycznych), że realizacja spornej inwestycji będzie stanowiła kontynuację funkcji budynków już istniejących i nie będzie kolidowała z istniejącym ładem architektoniczno – urbanistycznym. Mając powyższe na uwadze odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odwołująca, zwracając uwagę na złożoną skargę na poprzednie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do sądu administracyjnego, wniosła o zawierzenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy o sygn. II SA/Gl 734/13. W uzasadnieniu rozwinęła wniesione zarzuty.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał regulacją prawną - tj. art. 59 o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a następnie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, która uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe jest ustalenie szczegółów planowanej inwestycji. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ, zgodnie z wymogami ustawy organ przeprowadził analizę cech i funkcji zabudowy, biorąc po pod uwagę 49 obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym i na podstawie ich parametrów ustalił, że zamierzenie inwestora jest zgodne z cechami tych obiektów.

Chybiony jest więc w tym kontekście zarzut dotyczący ilości osób, jakie w przyszłości będą przebywały w budynku inwestora, gdyż żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględnienia czy określenia liczby osób, jakie w przyszłości będą zamieszkiwać w projektowanym obiekcie. W ocenie organu nietrafna jest uwaga odwołania co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem uzasadnienie dla ustalenia takich granic obszaru analizowanego w sprawie. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie jest również prawdą, że nieruchomość inwestora nie jest skomunikowana z drogą publiczną, albowiem posiada ona dostęp do ul. [...], gdzie istnieje możliwość dojazdu oraz dojścia, stąd też warunek dostępu do drogi publicznej także został spełniony. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, albowiem o ile wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi formalne, a postępowanie nie daje podstaw do wydania decyzji odmownej, to właściwy organ zobowiązany jest do ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Obowiązek odmowy powstaje tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretyzowanej normy prawnej. Analogicznie, zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, a to ze względu na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, z którym odwołująca się miała możliwość zapoznania, a z którego jasno wynika, jakie budynki położone w obszarze analizowanym, przyjęto do analizy.

Skargę od powyższej decyzji wniosła I. D. - M. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono, co do zasady, zarzuty podnoszone w odwołaniu, tj. m.in. zbyt szerokie wyznaczenie granic obszaru analizowanego dla znalezienia nieruchomości o zabudowie podobnej do zaplanowanej. Zaznaczono w tym miejscu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja jest zbliżona funkcją do obiektów istniejących, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne, przeznaczone dla osób prywatnych, zaś budynek inwestora jest przeznczony na cele usługowe - najem pomieszczeń. Skarżąca podkreśliła, że przeznaczenie budynku na cele usługowe zakłóci spokój okolicy poprzez zwiększenie osób i pojazdów, spowoduje nadmierny hałas co wpłynie negatywnie na stan środowiska. Podkreśliła, że następstwem nadbudowy będzie zacienienie nieruchomości sąsiedniej. Zwróciła też uwagę na brak dostępu nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania do drogi publicznej.

Rozpatrując wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14 uchylił wymienione powyżej decyzje, tj. zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zbyt szeroko wyznaczonego obszaru analizy, ewentualnego zacieniania nieruchomości należącej do skarżącej z uwagi na wysokość projektowanej zabudowy, braku dostępu wnioskowanej do zabudowy działki do drogi publicznej czy naruszenia przepisów proceduralnych. Za trafny i zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia zasady kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona, co ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy.

Zdaniem Sądu w toku całego prowadzonego postępowania zarówno skarżąca, jak i inne osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora podnosili, że budynek położony przy ul. [...] w K. nie jest budynkiem mieszkalnym lecz w istocie prowadzona jest w nim działalność gospodarcza (usługowa) polegająca na wynajmowaniu miejsc noclegowych studentom (pośrednio potwierdza to zmieniana w toku postępowania treść wniosku z dnia [...]r. o ustalenie warunków zabudowy terenu). Wprawdzie pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję, czyli nie kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, ale aby stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, pod uwagę należy wziąć fakt, iż nie zostało rozstrzygnięte, czy istniejący budynek inwestora ma charakter mieszkalny – w tym sensie, że służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych określonych osób, czy też pełni on funkcję usługową. Przy ustaleniu tej ostatniej dogłębne postępowanie wymagałoby ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajdują się inne budynki o charakterze usługowym, ustalenie rodzaju tych usług i wreszcie rozważenie, czy w tym przypadku można mówić o kontynuacji funkcji lub dopuszczalnym jej uzupełnieniu. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, a uchybienie to w ocenie Sądu , ma istotny wpływ na wynik sprawy, należało kwestionowane decyzje wyeliminować z obrotu prawnego.

Wyrok ten został zaskarżony przez inwestora B. P. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po jej rozpatrzeniu wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3307/14 uchylił wyżej wymieniony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było pozbawienie uczestnika postępowania - inwestora B. P. - możności obrony swych praw w postępowaniu, co zdaniem Sądu stanowi wadę powodującą nieważność tego postępowania i w rezultacie powoduje konieczność uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się dla skarżącego kasacyjnie ostateczną i pozytywną decyzją ustalającą warunki zabudowy, reprezentował go pełnomocnik, który w jego imieniu skutecznie odbierał pisma w toku postępowania administracyjnego. Prawdopodobnie z tego powodu nie informował on o zmianie adresu zamieszkania. Po zakończeniu postępowania administracyjnego brak było uzasadnienia do informowania organu o innym adresie zamieszkania, a pozytywna dla niego decyzja nie dawała powodów do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei wnosząca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. D. - M. podała adres B. P. z akt administracyjnych, który okazał się nieaktualny, a pełnomocnik z postępowania administracyjnego nie brała udziału w postępowaniu sądowym i nie kierowano do niej żadnej korespondencji. W rezultacie wszystkie pisma w toku postępowania sądowego kierowane były na adres podany w skardze, który okazał się nieprawidłowy. W wyniku powyższego skarżący kasacyjnie nie uczestniczył w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, gdyż wszystkie pisma kierowany były na jego nieaktualny adres.

Poza rozważaniami Sądu pozostał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędu w ustaleniach faktycznych.

W związku z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa ponownie trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W toku postępowania pełnomocnik uczestnika postępowania B. P. skierowała do sądu pismo procesowe z dnia 4 stycznia 2017 r. stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez I. D.- M., wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie Prezydent Miasta K. wydając kwestionowaną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji związany był wskazaniami organu odwoławczego, które potwierdzone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Gl 734/13. Nie było zatem podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnych wymiarach. W zakresie zarzutu dotyczącego ewentualnego zacieniania należących do skarżącej nieruchomości - to kwestia ta nie podlega badaniu na tym etapie postępowania inwestycyjnego. Bezzasadny jest też zarzut braku dostępu do drogi publicznej, a w aktach znajdują się uzgodnienia dokonane z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 40 § 1 o art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie kontynuacji funkcji - także ta kwestia w ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania została przez organ należycie wyjaśniona, a nadto organ związany jest w tym zakresie wnioskiem inwestora, który określił zamiar jako realizację zabudowy mieszkaniowej. Dowodem tego ma być wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z wpisu do CEIDG uczestnika postępowania, czyli nie jest to nieruchomość na której prowadzona jest przez niego działalność gospodarcza. Na dowód tego przywołano wyroku tut. Sądu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 509/16, a także przywołano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w której ustalono, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na hotelową.

Na rozprawie dniu 9 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej skargę, wnosząc o uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując argumentację zawartą w skardze z dnia 13 stycznia 2014 r. , powtórzył, iż organ nie rozpoznał sprawy odnośnie kontynuacji funkcji, a nadto wyznaczył zbyt duży obszar analizy. Podkreślił, że planowana inwestycja narusza ład urbanistyczny przedmiotowego terenu, jak również wpływa na warunki zamieszkiwania w okolicy. Skarżąca podkreśliła nadto, ze uczestnik postępowania prowadzi na przedmiotowej działce działalność polegającą na wynajmie lokali dla studentów. W jej ocenie obecnie przedmiotowy budynek ma trzy kondygnacje, a planowana jest budowa jeszcze jednej kondygnacji.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie - rozbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż kontrolowane decyzje nie są pierwszymi decyzjami wydanymi w sprawie załatwienia wniosku złożonego przez B. P.. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta K. odmawiająca ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 734/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. D. na powyższą decyzję. Tak więc rozpatrując ponownie sprawę i wydając kwestionowane w obecnym postępowaniu decyzje organy związane były wymienionymi rozstrzygnięciami, czyli zarówno decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., jak i wymienionym powyżej wyrokiem. Wprawdzie przedmiotowe decyzje podlegały już kontroli sądowej, a mianowicie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14 tut. Sąd uchylił zarówno decyzję Prezydenta Miasta K., jak i decyzję Kolegium Odwoławczego, ale wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 3307/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Uchylając wyrok z dnia 10 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny pozbawił go mocy prawnej, a w swoim uzasadnieniu wskazując na uchybienia proceduralne, nie odniósł się do kwestii merytorycznych. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne przepisy mówią o wyznaczaniu wskaźników nowej zabudowy, w tym wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do zapisów zamieszonych w kwestionowanej decyzji wypada podkreślić, że nie odpowiadają one zapisom rozporządzenia.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że zgodnie z przywołanym powyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany, który zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli mapy w skali 1 : 500, lub 1 : 1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie organ musiał uwzględnić w tym zakresie zalecenia sformułowane w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r., które potwierdzone i utrzymane zostały prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 734/13. Związany tymi wskazówkami organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnych wymiarach. Nie można więc zarzutu o zbyt szerokim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, dla znalezienia nieruchomości o zabudowie podobnej do zaplanowanej, uznać za zasadny.

Bezzasadny jest także zarzut skarżącej o braku dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, w tym uzgodnień dokonanych z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów, nieruchomość inwestora posiada skomunikowanie z drogą publiczną, tj. bezpośrednio przylega do ulicy [...], a nadto inwestor uzyskał dodatkowe skomunikowanie z ulicą Medyków, poprzez możliwość wykonania drugiego zjazdu do tej ulicy. Także ta kwestia została przesądzona w wymienionym już wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący ewentualnego zacienienia należących do skarżącej nieruchomości poprzez planowaną inwestycję. Kwestia ta, jak zasadnie poniosły organy i Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14 nie podlega badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy, a rozpatrywana jest dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tzn. w trakcie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednak w tym aspekcie - tj. w zakresie planowanej wysokości projektowanej zabudowy, czyli nie w zakresie przyszłego zacieniania, ale w zakresie ustalenia jednego z wymaganych parametrów przyszłej zabudowy organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń. Wskazując na ten parametr - czyli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - ok. 11m, nie przedstawił w tym względzie przekonującego uzasadnienia przyjęcia takiej właśnie wielkości tego parametru.

Odnosząc się ponownie do przepisów cytowanego rozporządzenia, z treści § 5, § 6, i § 7 wynika, jak należy dla potrzeb przedmiotowej decyzji wyznaczyć kolejne wskaźniki tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskaźniki te wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że wymagane w decyzji wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej wielkości tych wskaźników nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym, a po drugie, iż przepisy te zobowiązują do precyzyjnego ich określenia. Wszystkie zatem ustalane w decyzji wielkości wskaźników powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie nie można potwierdzić. Do projektu decyzji załączona została tabela, w której opisano parametry budynków znajdujących się obszarze analizy. Wynika z niej, że średnia wysokość, budynków w obszarze analizy wynosi 6,5m, co średnio stanowi 2 kondygnacje. W niniejszym przypadku ten parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 11 m, czyli znacznie powyżej istniejącej w obszarze analizy wielkości średniej. Nadto zezwolono na dobudowę kolejnej trzeciej kondygnacji podczas, gdy okoliczna zabudowa to średnio - 2 kondygnacje. Według strony skarżącej projektowana zabudowa stanowiłaby nawet czwartą kondygnację. Wprawdzie w załączonej tabeli wymieniono budynki o wysokości 11,4m czy 12m, ale jak wynika z opisu są to budynki o charakterze usługowym - m.in. budynek [...] czy budynek [...]. Z kolei jak wynika z ostatecznego wniosku inwestora - planowana inwestycja ma dotyczyć budynku mieszkalnego.

Także inny parametr planowanej inwestycji - a mianowicie szerokość elewacji frontowej - ustalona została ponad wynikającą z przeprowadzonej analizy wielość średnią. Podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,1m, - w przypadku przedmiotowej inwestycji szerokość ta ustalona została w granicach 13,5m do 13,7m. Także w tym przypadku organ nie odniósł się do tego faktu i nie uzasadniał tego odstępstwa.

W decyzji o warunkach zabudowy organ winien zgodnie ze złożonym wnioskiem, na podstawie przeprowadzonej analizy cech i funkcji w obszarze analizowanym ustalić w sposób jednoznaczny wymagane, poszczególne parametry techniczne nowej zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwsza w toku procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności, prowadzącej do zmiany tych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują w sąsiedztwie obszaru inwestycji. Należy w tym miejscu zauważyć, iż ostatecznie wniosek inwestora z dnia [...]r. określał inwestycję, jako "rozbudowa i nadbudowa budynku dwurodzinnego", natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. ustala warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego".

Odnosząc się do zarzutu skargi braku rozpoznania przez organ sprawy w zakresie kontynuacji funkcji, wskazując na usługowy charakter przedmiotowej inwestycji z uwagi na prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą polegającą m.in. na wynajmie lokali dla studentów, skład orzekający nie uznaje go za zasadny. Wniosek inwestora dotyczy budynku mieszkalnego, a skoro funkcja ta jest dominująca w obszarze analizowanym to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja - budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego - jest dopuszczalna. Odmienną natomiast sprawą jest jej faktyczne użytkowania. W tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie. Zostało one wprawdzie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą B. P., jako właścicielowi budynku, przedłożenie określonych dokumentów celem dokonania zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale decyzje te zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 509/16. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie została wyjaśniona sprawa czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a przede wszystkim nie ustalono, czy objęty postępowaniem budynek jest budynkiem zamieszkiwania zbiorowego. Podkreślił, że wynajmowanie studentom pokoi w domach jednorodzinnych czy mieszkania w domach wielorodzinnych j nie prowadzi do zmiany charakteru takich budynków, czyli do ich przekształcenia w budynki zamieszkania zbiorowego.

Nie jest w końcu także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 40 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie przepis art. 40 § 1 stanowi wprost, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z tego można wyprowadzić wniosek, że o ile w sprawie występują małżonkowie, to każde z nich powinno otrzymać osobą przesyłkę, kierowaną do niego. Jakkolwiek w niniejszej sprawie przesłano odpisy decyzji do będących stronami postępowania małżonków w jednej kopercie, w ocenie Sądu, powyższe uchybienie formalne nie miało wpływu na wynik sprawy. Tylko w przypadku zakwestionowania przez któregokolwiek z małżonków takiego sposobu doręczenia i wykazania, że doprowadziło to do pozbawienia strony udziału w postępowaniu, uchybienie to mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 336/13.

Konkludując, przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej czyli decyzji organu pierwszej instancji, a to wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, uzasadniającego ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji o wymienionych w decyzji parametrach, czyli naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi, przyjmując, że na poniesione przez skarżącą koszty postępowania składa się uiszczony przez nią wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego określone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę celem prawidłowego ustalenia i uzasadnienia parametrów przyszłej zabudowy, dokonując jednoznacznego określenia, czy sprawa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy też dwurodzinnego.