Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2 w zw z art 52 par 1 i art 58 par 1 pkt 1 , art. 149 i art. 3 par 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. w zw z art 37 par 2, art. 35 par 5, art. 37 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/12 w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz B. K. i W. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi B. K. i W. K., zwanych dalej: "skarżący", na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem: - I. umorzył postępowanie; - II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; - III. zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 maja 2012 r. skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zwanego dalej: "PINB" z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przez M. D. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Odwołanie opatrzone zostało datą 29 maja 2012 r. i w tym samym dniu wpłynęło do organu I instancji. PINB w K. przy piśmie z dnia 04 czerwca 2012 r. przekazał odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej: "WWINB", które wpłynęło do jego siedziby w dniu 6 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność WWINB w związku z nierozpatrzeniem przedmiotowego odwołania w terminie, które wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej: "GINB", w dniu 3 września 2012 r. GINB postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], nie wyznaczył WWINB dodatkowego terminu rozpatrzenia odwołania uznając, iż jest to zbędne w sytuacji, gdy organ ten zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i podając przyczynę zwłoki wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Postanowienie GINB wpłynęło do WWINB w dniu 15 października 2012 r.

WWINB rozpatrzył odwołanie wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję Nr [...]. Decyzja doręczona została pełnomocnikowi skarżących w dniu 12 października 2012 r.

W dniu 4 października 2012 r., B. i W. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność WWINB, żądając uwzględnienia przez Sąd przedmiotowej skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we wskazanym przez Sąd terminie, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia WWINB grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej, jako: "p.p.s.a.".

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 12 § 2 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267), dalej powoływanej, jako: "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji niezałatwienia sprawy, pomimo upływu czterech miesięcy od przekazania odwołania w dniu 4 czerwca 2012 r. przez PINB w K. do organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko, co do konieczności odrzucenia skargi WWINB podniósł, że skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego przepisami k.p.a., bowiem skarga wniesiona została przedwcześnie - przed rozpatrzeniem przez GINB ich zażalenia na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. WWINB wskazał, że skarga wniesiona została w dniu 05 października 2012 r., natomiast GINB w dniu [...] października 2012 r. wydał postanowienie, co sprawia, że w tej sytuacji warunek określony w art. 52 p.p.s.a., nie został spełniony.

Wskazując na bezzasadność skargi WWINB wyjaśnił, iż po wpłynięciu odwołania do siedziby Inspektoratu organ podejmował szereg czynności procesowych, które szczegółowo przytoczył.

Podjęte orzeczenie, Sąd oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Skarga wniesiona została w dniu 4 października 2012 r., a więc po upływie miesiąca od wniesienia przez stronę skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 31 sierpnia 2012 r., które wpłynęło do GINB w dniu 03 września 2012 r. Okoliczność, że skarga wniesiona została przed rozpatrzeniem przez GINB zażalenia nie ma znaczenia dla oceny jej dopuszczalności. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest bowiem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, co w rozpatrywanym przypadku miało miejsce.

W świetle powyższego, skarga na bezczynność WWINB w przedmiotowej sprawie, jako dopuszczalna, została wniesiona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i podlega merytorycznej ocenie, w ramach której należało uznać, że bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie skargi w zakresie obejmującym żądanie nakazania wydania decyzji w rozpatrzeniu odwołania skarżących, skoro w dniu [...] października 2012 r., WWINB zakończył postępowanie odwoławcze wydając decyzję. Oznacza to, że bezczynność będąca przedmiotem tej skargi przestała istnieć, a tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przepis art. 149 p.p.s.a., zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym jest pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji w trybie art. 138 k.p.a.

W badanym przypadku w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do WWINB w dniu 06 czerwca 2012 r. Ponieważ wnoszący odwołanie pełnomocnik skarżących nie przedłożył wraz z odwołaniem dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w sprawie, WWINB wezwał pełnomocnika do uzupełnienia tego braku. Tym samym od dnia wpłynięcia do organu pełnomocnictwa, co nastąpiło w dniu 18 czerwca 2012 r., należy liczyć miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Kolejną czynność WWINB podjął w dniu 03 lipca 2012 r. (czyli po dwóch tygodniach od uzupełnienia odwołania), zwracając się do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Żądane tym pismem materiały od PINB w K. wpłynęły do organu w dniu 26 lipca 2012 r. W dniu 14 sierpnia 2012 r. (czyli po kolejnych dwóch tygodniach braku aktywności organu) zawiadomiono strony postępowania (na podstawie art. 10 k.p.a.) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, informując że po upływie 7 dni od doręczenia zawiadomienia zostanie wydana decyzja administracyjna. Termin ten, uwzględniając daty doręczenia zawiadomień, upływał w dniu 27 sierpnia 2012 r. Pismem wysłanym w dniu 11 września 2012 r. (czyli po kolejnych dwóch tygodniach – braku aktywności) organ wezwał osobę sporządzającą ekspertyzę techniczną do udzielenia wyjaśnień, jednocześnie informując strony o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 3 października 2012 r. Wezwanie to doręczono biegłemu w dniu 13 września 2012 r., którego odpowiedź na wezwanie wpłynęła do WWINB w dniu 2 października 2012 r. Decyzja WWINB wydana została w dniu [...] października 2012 r., zatem po upływie wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy, który to termin przypadał na dzień 3 października 2012 r., co sprawia, że skargę należało uznać za uzasadnioną.

Nie można jednakże uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz, że ziściły się przesłanki do wymierzenia grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., albowiem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy strony były zawiadamiane, a zaistniałe opóźnienie w znacznej mierze nie nastąpiło z winy organu, lecz z przyczyn obiektywnych – oczekiwania na nadesłanie przez organ I instancji żądanych materiałów oraz na wyjaśnienia autora ekspertyzy, które wpłynęły do WWINB dopiero w dniu 2 października 2012 r. Przedłużające się postępowanie nie było zatem spowodowane całkowitym zaprzestaniem działań ze strony organu, które można by określić jako oczywiste i rażące. Organ, choć z nieuzasadnionymi przestojami, to jednak konsekwentnie podejmował działania mające na celu załatwienie sprawy i nie były to działania, które można uznać za zbędne. Zachodziły więc przesłanki, na postawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a., do uznania, że bezczynność WWINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając ją o zarzuty naruszenia norm przepisów postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi.

W zakresie czynionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 37 § 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie przez Sąd niedopuszczalnej skargi, tj. wniesionej mimo niewyczerpania toku postępowania, określonego w ww. przepisie k.p.a., polegającym na braku rozstrzygnięcia skargi na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10.10. 2012 r., przez organ wyższego stopnia - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w formie postanowienia,

w sytuacji nie uznania zarzutu określonego powyżej za zasadny, WWINB, wskazał na naruszenie:

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8, tej ustawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie bezczynności organu przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 37 § 2 k.p.a., WWINB podniósł, że tak ze stanowiska doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 03.09.2008 r. sygn. akt II SA B/Po 19/08; - postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SAB/Bk 16/04, ONSA i WSA 2005 nr 6, poz. 114), wynika, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w tym przepisie. Jednocześnie wnoszący skarge kasacyjną wywodził, skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego przepisami k.p.a. Jakkolwiek bowiem wnieśli na podstawie art. 37 k.p.a., pismem z dnia 31.08.2012 r., zażalenie na bezczynność WWINB do organu wyższego stopnia, to jednak jeszcze przed wydaniem przez GINB w tym zakresie rozstrzygnięcia, które zapadło w dniu 10.10.2012 r., złożyli skargę do WSA w Poznaniu w dniu 4 października 2012 r., na bezczynność WINB. Autor skargi kasacyjnej przytoczył też stanowisko doktryny opowiadającej się za uznaniem, że warunek określony wart. 52 § 1 p.p.s.a., nie zostanie spełniony, kiedy strona wniosła, co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006 r. str. 150; Andrzej Kabat Komentarz do art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex, pkt 5).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8, tej ustawy, WWINB wywodził, że wprowadzeniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji przewlekłości postępowania administracyjnego obok istniejącej już instytucji bezczynności organu, nie towarzyszyło wprowadzenie dla nich odmiennych sposobów rozstrzygania w sytuacji uwzględnienia skargi. Nadal więc uwzględnienie skargi winno polegać na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a następnie na ewentualnym zastosowaniu dodatkowych elementów rozstrzygnięcia, przewidzianych w § 1 i 2 art. 149 p.p.s.a. Zatem, jak wywodził skarżący kasacyjnie, pozostaje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie instytucji bezczynności, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, postanowienie NSA z 18 października 2011 r., II OSK 2108/11 - CBOSA). Z uwagi na treść art. 149 p.p.s.a., tę zasadę orzekania, jak podniosła strona, w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ po wniesieniu skargi przenieść należy także do procedury rozpatrywania skarg na przewlekłość postępowania administracyjnego, co sądy administracyjne czynią (vide postanowienie WSA w Warszawie z 16 stycznia 2012 r., sygn. akt: I SAB/Wa 491/11; postanowienie WSA w Kielcach z 6 października 2011 r., sygn. akt: II SAB/Ke 17/11- CBOSA).

Skarżący kasacyjnie wywodził, że nawet jeśli sąd oceni, że w stadium postępowania administracyjnego dopuszczono się przewlekłości, to po wydaniu aktu administracyjnego rozstrzygającego w danej sprawie, nie będzie mógł orzec zgodnie z regulacją art. 149 § 1 p.p.s.a. Na poparcie swego wywodu przytoczył wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1956/12; Lex 1233717), w którym stwierdzono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe stanowisko, autor skargi kasacyjnej podniósł, że opisywany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, nie podpada pod definicję bezczynności organu, gdyż bezczynność organu, to sytuacja kiedy ten nie podejmuje jakichkolwiek działań.

Skarżący kasacyjnie zarzucił też, że Sąd nie uwzględnił art. 35 § 5 k.p..a., który stanowi, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tego rodzaju rozważań nie ma uzasadnieniu wyroku. Zabrakło, więc podsumowania ile faktycznie organ prowadził postępowanie z uwzględnieniem reguły opisanej wart. 35 § 5 k.p.a. Uzasadnia to w ocenie WWINB zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprwy, tj.: art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie bezczynności organu przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10. 2012 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od WWINB kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł.

W jej uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku kasatora, wniesienie przez skarżących zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., spełniło wymogi dochowania trybu przewidzianego przez art. 52 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi na bezczynność, ponieważ skarżący powstrzymali się ze złożeniem tej skargi przez ponad miesiąc od momentu złożenia zażalenia, co umożliwiało jego rozpatrzenie w terminie przewidzianym przez k.p.a. Wywodzili również, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie w ogóle zostało rozpatrzone oraz jak zostanie rozpatrzone.

Skarżący wskazali też na okoliczność, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zakresie wykładni pojęcia bezczynności organu, było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy w zw. z art. 37 § 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie przez Sąd niedopuszczalnej skargi, tj. wniesionej mimo niewyczerpania toku postępowania.

Na wstępie należy wyjaśnić, że nie może być uznany za słuszny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu.

Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określa podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną.

Nie można też uznać, że rację ma strona skarżąca kasacyjnie wywodząc, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w związku z art. 52 § 1 tej ustawy i art. 37 § 1 k.p.a., poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu. Wbrew twierdzeniu WWINB, skarga na bezczynność tego organu została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci złożenia zażalenia na bezczynność organu. Skarżący w dniu 31 sierpnia 2012 r. wnieśli w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do GINB. Bez znaczenia w warunkach przedmiotowej sprawy jest natomiast, że organ wyższego stopnia nie rozpoznał tego środka zaskarżenia do czasu złożenia w dniu 4 października 2012 r., skargi do Sądu I instancji.

Ma natomiast znaczenie dla sprawy - wbrew poglądowi Sadu I instancji, który nie miał jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia - okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował wystarczającym czasem do rozpatrzenia zażalenia. Oznacza to, że został spełniony konieczny warunek skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, albowiem przed wniesieniem tej skargi do Sądu, upłynął okres jednego miesiąca, określony w art. 35 § 3 k.p.a., który umożliwiał organowi wyższego stopnia (GINB) rozpatrzenie złożonego zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie. Sytuacja taka oznacza spełnienie warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Niezrozumiałym jest więc, powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na orzecznictwo, w którym przyjęto, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w tym przepisie. Wszak bowiem, w przedmiotowej sprawie, sytuacja taka zaistniała.

Orzecznictwo nie przyjęło natomiast postulowanego przez autora skargi kasacyjnej poglądu, który należy uznać za niezasadny, że warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., nie zostanie spełniony, kiedy strona wniosła, co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji. Skarżący kasacyjnie powołał się na fakt przyjęcia takiego poglądu przez doktrynę, co jednak tylko częściowo wykazał, albowiem jeden z zacytowanych poglądów przywołał w sposób nieodpowiadający faktom. Powoływany w skardze kasacyjnej autor, prof. Jan Paweł Tarno, nie opowiada się za przypisanym mu w skardze kasacyjnej poglądem, lecz przyjmuje, że do wyczerpania środków zaskarżenia dochodzi dopiero po upływie miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), co umożliwia organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a. (vide: - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Jan Paweł Tarno. Wydanie 2, Warszawa 2006, s.150; - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Jan Paweł Tarno. Wydanie 3, Warszawa 2008, s.171). Przytoczony natomiast w skardze kasacyjnej pogląd prof. Andrzeja Kabata, wydaje się być odosobniony.

Odnosząc się do zawartego w tej skardze drugiego, alternatywnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8, tej ustawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie bezczynności organu przy załatwianiu sprawy, należy uznać, że również nie zasługuje on na uwzględnienie.

Niezasadność zarzutu, co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., została już omówiona wyżej.

Co się tyczy pozostałych, wymienionych wyżej przepisów, tj. art. 149 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, to należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano w sposób prawidłowy, o która normę art. 149 p.p.s.a., chodzi. Przepis ten zawiera, zawiera kilka norm. W takiej zaś sytuacji, konieczne jest wyraźne wskazanie, która norma, zawierająca się w konkretnej jednostce redakcyjnej, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, została przez Sąd I instancji naruszona. Powoływanie się bowiem na całość przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się w całości do zarzutu, albowiem niemożliwe jest prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, chyba że zarzut jest doprecyzowany w taki sposób, że da się ustalić, jaką w istocie normę strona zakwestionowała. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem uzasadnienie zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej, naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, tej ustawy, odnosi do § 1 artykułu 149 i upatruje w tym, że Sąd ten nie uznał, iż zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt: I OPS 6/08, zaszły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem wydanie przez WWINB decyzji z [...].10.2012 r., wyłączało możliwość uwzględnienia skargi, skoro bezczynność, rozumiana jako stan niedziałania organu, poprzez wydanie ww. decyzji, przestała istnieć.

W zakresie więc wskazanego doprecyzowania, omawiany zarzut podlegał rozpoznaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 149 p.p.s.a., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przytoczona wyżej treść tego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, rozszerzyła niewątpliwie katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozumienia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dlatego też Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1360/12; postanowieniu z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1953/12; postanowieniu z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 2443/12, a także w postanowieniu z 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 2626/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, w którym stwierdził, że odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a., prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 § 5 k.p.a., - który stanowi, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu - poprzez brak rozważań, ile czasu faktycznie organ prowadził postępowanie z uwzględnieniem reguły opisanej w powyższym przepisie, należy stwierdzić, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew wysuniętemu zarzutowi, Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten liczył bieg miesięcznego terminu do załatwienia sprawy nie od dnia złożenia odwołania przez skarżących, lecz zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., od dnia uzupełnienia braku tego odwołania poprzez załączenie pełnomocnictwa. Ponadto Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał okresy braku działania organu odwoławczego (trzy ponad dwutygodniowe okresy), opatrując je datami i tylko te okresy traktował jako bezczynność organu. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. należało uznać za nietrafny.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

J. Bortkiewicz M. Masternak-Kubiak M. Linska-Wawrzon