Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1274/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "S." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 2015 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie numerów 36-38 w celu zlokalizowana jednostromiej reklamy typu LED (ze zmienną treścią) o powierzchni ekspozycyjnej 1,89 m2 oraz jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 6 m2, zamocowanej na jednej konstrukcji na okres 10 lat, tj. do końca 2025 r.

Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, że jako podstawę ustaleń w zakresie wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego wskazano następujące dokumenty:

1/ Biała księga - Plan tworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu - dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, opublikowana w 2011 r. przez KE,

2/ Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020, przyjęty przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 20 czerwca 2013 r.,

3/ Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg W., opracowane przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, opracowana w grudniu 2006 r. aktualizowana w grudniu 2008 r.,

4/ Pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych,

5/ Synteza Raportu o Stanie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego [...] w 2013 r. - Wydział Badań Ruchu ZDM,

6/ plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku, z którego wynika mniejsza niż wymagana (30 m) odległość reklamy od wjazdu (wyjazdu) oraz mniejsza niż wymagana (40 m) odległość od znaku drogowego.

Rozpatrując ponownie sprawę w wyniku odwołania złożonego przez stronę Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie jest zasadne.

Zarzut obrazy prawa materialnego uznano za nietrafny z przyczyn następujących:

1/ wskazany przez spółkę wyrok wydano w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania wyroku a mianowicie gdy art. 39 ustawy o drogach publicznych brzmiał:

1. Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (...).

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast ustawa z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. wprowadziła nowe brzmienie art. 39 ust 3 udp:

W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Skoro przepis art. 39 ust. 3 udp ustawy o drogach publicznych w aktualnym brzmieniu mówi zarówno o decyzji o lokalizacji w pasie drogowym obiektów, jak i decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w ocenie Kolegium, w nowym stanie prawnym, możliwe jest wydanie obydwu rozstrzygnięć o charakterze pozytywnym w jednej decyzji.

Z kolei brak jest racjonalnych przesłanek do wydawania kolejno po sobie następujących decyzji odmowych, skoro zamiarem strony jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż wydanie dwóch kolejnych decyzji negatywnych w znacznym stopniu wydłużyłoby dla strony dochodzenie swoich praw (w znaczeniu uzyskania wnioskowanego uprawnienia), w sytuacji gdy po wydaniu decyzji I instancji stronie przysługują jeszcze 3 środki zaskarżania (odwołanie, skarga, skarga kasacyjna).

2/ Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, iż intencją strony (niezależnie od zastosowanej przez organ procedury) było uzyskanie zezwolenia na zajecie 1 pasa drogowego:

a/ we wniosku z dnia [...]07.2015 r. strona faktycznie wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym;

b/ po wystosowaniu przez organ wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa, strona pismem z dnia [...]08.2015 r. zmodyfikowała swój wniosek, wnosząc o "zgodę o umieszczenie reklamy przez okres możliwie najdłuższy np. 10-letni (do końca 2025 r.)"

c/ pełnomocnictwo dla adw. A. S. i r. pr. A.M. z dnia [...] września 2015 r. upoważnia pełnomocników do reprezentowania Spółki "w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]w rej. nr 36-38 (...)"

Kolegium przypomniało, iż w sprawach wszczynanych na wniosek, strona postępowania ma uprawnienie do modyfikacji wniosku aż do wydania decyzji przez organ II instancji. S.sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. postąpiła w opisany sposób. Strona oczywiście była uprawniona do kolejnej zmiany zakresu żądania w odwołaniu, jednak załączone do odwołania pełnomocnictwo dla kwalifikowanego pełnomocnika nie daje Kolegium podstawy do przyjęcia iż strona ponownie powróciła do pierwotnego żądania (o wydanie zgody na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym).

Zdaniem organu z brzmienia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności z użytego zwrotu "może nastąpić" wynika, że orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji publicznej może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 kpa, jak również przepisami ustawy o drogach publicznych. Swoboda działania organu administracji publicznej nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kpa.

Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji spełnia wyżej opisane wymagania. Zarządca drogi szeroko odniósł się do dyrektyw zarządzania bezpieczeństwem na drogach publicznych uwzględniając dyrektywy prawne (o zasięgu tak europejskim, jak i polskim) oraz wyjaśnił jakimi metodami i przy zastosowaniu jakich instrumentów faktycznych dąży do poprawy tego bezpieczeństwa. Oparł się przy tym na wiarygodnych opracowaniach naukowych wskazujących na to, iż lokalizacja reklamy w bezpośredniej bliskości jezdni i jej ważnych elementów (wyjazdów, skrzyżowań, znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej) wpływa w sposób rozpraszający na uczestników ruchu drogowego, a takie chwilowe rozproszenie uwagi może spowodować potencjalnie niebezpieczną sytuację dla innego uczestnika ruchu drogowego (innego kierującego lub pieszego), a nawet doprowadzić do wypadku drogowego.

W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazuje się m.in., iż czas fiksacji (chwilowego zatrzymania wzroku kierowcy na jednym punkcie, np. na reklamie) wynosi 0,2 do 1,5 sekundy, co przy prędkości pojazdu 50 km/h (jest to podstawowa prędkość dopuszczona na obszarze zabudowanym) powoduje, iż pojazd przejeżdża bez kontroli drogę od 2,8 m do 20,8 m, co wydłuża jego drogę zatrzymania do 30,9 m. Nadto opinia dopuszcza jedynie oświetlenie reklamy gdy źródło światła jest dokładnie osłonięte i nie oślepia kierowców oraz nie może ich oślepić (pkt 2.2/).

Z Syntezy Raportu o Stanie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego [...] w 2013 r. wynika m. in. że wypadki z udziałem pieszych stanowiły w latach 2010 - 2014 od 40,2 % do 46,4 % ogólnej liczby wypadków, a skutkowały śmiercią pieszych w proporcji 60 % do 66,6 % ogółu ofiar śmiertelnych. Stąd też ograniczenie tak ilości wypadków, jak i ilości ofiar śmiertelnych wśród pieszych, stanowi uzasadniony priorytet działań władz państwowych, samorządowych oraz zarządców dróg.

Kolegium wyjaśniło, że nie może być podstawą uwzględnienia wniosku strony, to że inny podmiot posiada już zezwolenie (eksploatuje reklamę) w niedalekiej odległości od proponowanej lokalizacji, która dodatkowo (w ocenie skarżącego) w sposób dalej idący nie spełnia wymagań, o których pisze zarządca drogi w zaskarżonej decyzji, z dwóch powodów:

a/ przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem to, czy wniosek strony stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odstępstwo od zasady nielokalizowania i nieumieszczania w pasie drogowym obiektów "niedrogowych" z uwzględnieniem kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b/ o ile organ wydał decyzję zezwalającą podmiotowi wskazanemu w odwołaniu w okresie wcześniejszym (gdzie mogły obowiązywać inne - mniej restrykcyjne - kryteria), to do zakończenia okresu zezwolenia jest związany własną decyzją.

Kolegium wskazało, że prezentuje pogląd, iż przepisy regulujące ogólne zasady postępowania administracyjnego (zawarte w art. 6-16 kpa), nie mogą być samoistną podstawą przyznania stronie wnioskowanego uprawnienia, gdyż każdy z tych przepisów musi byś stosowany łącznie z przepisem prawa materialnego (vide wyrok NSA IOSK 1635/10 z 10.01.2012 r., LEX nr 1107465). W niniejszej sprawie organ wskazał przepis prawa materialnego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) który dopuszcza tak wydanie decyzji pozytywnej dla strony, jak i decyzji odmownej, ad 2/. Kolegium podzieliło pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 20.11.2012 r. sygn. II OSK 1301/11 zgodnie z którym przepis art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy też konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów.

Trudno zatem zarzucać organowi, iż nie informował stronę o możliwości wynikającej z art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, tj. możliwości ubiegania się o wydanie dwóch odrębnych decyzji:

- o zezwoleniu na lokalizację reklamy w pasie drogowym,

- o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 9 kpa poprzez niedopełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych oraz prawnych mających znaczenie dla jej praw i obowiązków,

b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, prowadzącą do błędnego uznania, iż lokalizacja reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rej. 36-38 zgodnie z wnioskiem strony stanowiła będzie zagrożenie dla ruchu drogowego, a nie istnieją przesłanki umożliwiające odstępstwo od zakazu umieszczania w pasie drogowym urządzeń, które mogłyby stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego,

c) art. 7 i 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprawidłowy, nieprecyzyjny i niespójny;

d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej,

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 39 ust. 3 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez uznanie, że decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być wydana w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu obu spornych decyzji przyczyn odmowy wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu zlokalizowana jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 6 m2, zamocowanej na jednej konstrukcji na okres 10 lat.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy jednakże nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna.

Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to - jak stwierdził Sąd Najwyższy - że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Rację ma skarżąca, że organy obu instancji pominęły fakt, iż jej wniosek dotyczył dwóch urządzeń a mianowicie reklamy świetlnej typu LED oraz tablicy ekspozycyjnej.

W uzasadnieniu decyzji organy administracji odniosły się i opisały powody odmowy wydania zezwolenia na posadowienie w pasie drogowym reklamy typu LED, nie wyjaśniły zaś dlaczego sama tablica ekspozycyjna nie może być zlokalizowana w pasie drogowym.

Jak podnosiła skarżąca rozróżnienie to jest o tyle istotne, że urządzenie stanowiące jednostronną tablicę ekspozycyjną pozostaje w istocie rzeczy tablicą informacyjną wskazującą na budynek, w którym znajduje się siedziba i sklep spółki.

Skarżąca eksponowała, że budynek ten jest całkowicie niewidoczny z ulicy, gdyż pozostaje zasłonięty przez blok mieszkalny. Klienci oraz kontrahenci mąą trudności z odnalezieniem odpowiedniego wjazdu do siedziby spółki, co może powodować reakcję kierowców mogącą stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego. Tablica jest nieduża, a jej lokalizacja ustalona została w taki sposób, by była odsunięta jak najdalej od ciągu pieszo-rowerowego i znaków drogowych. Jest ona odsunięta maksymalnie od drogi tak, by nie stanowiła zagrożenia dla ruchu drogowego, jednak była widoczna i spełniała swój cel. Tablica informująca, gdzie znajduje się siedziba strony, jest przydatna i de facto przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa na drodze, nie stanowi natomiast jego zagrożenia. Nie utrudnia odczytania znaków drogowych, gdyż nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy jezdni, wzdłuż której posadowione są znaki drogowe, a w sąsiedztwie ciągu pieszo-rowerowego, który ją od jezdni oddziela. Jest lokalizowana przy zjeździe na drogę stanowiącą jedynie dojazd do osiedlowego parkingu i parkingu spółki. Wjazd ten znajduje się w odległości ok 200 m od najbliższego przejścia dla pieszych.

Tymczasem organy obu instancji odniosły się w treści uzasadnienia swoich decyzji wyłącznie do reklamy świetlnej, nie dokonując żadnych wyjaśnień w odniesieniu do urządzenia stanowiącego tablicę ekspozycyjną.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację tablicy ekspozycyjnej w pasie drogowym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż organ administracji zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także mając na względzie powyższe wywody, ponownie rozpatrzyć wniosek strony, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu organ, wydając sporne decyzje, dopuścił się w toku postępowania administracyjnego także naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.