Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2751/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 ar. 145 psar. 1 pkt 4
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia del.NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 233/14 w sprawie ze skarg J. B., A. M. i M. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 233/14 oddalił skargi J. B., A. M. i M. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Bełchatowski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości D., gm. B. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), Starosta Bełchatowski wznowił na wniosek A. G., J. B., E. M., A. M. i M. M. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] organ ten, na postawie art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w tożsamej sprawie na wniosek M. M., J. G., T. K. i A. P.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Starosta Bełchatowski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]) uchylił ww. decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., poprzedzające ją postanowienia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji winien jednoznacznie ustalić daty, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji nr [...], jak również nie ustalił, w stosunku do której decyzji skarżący wystąpili z wnioskami o wznowienie postępowania (w pismach wskazali oni obie decyzje wydane przez Starostę Bełchatowskiego w przedmiotowej sprawie, zaś organ wznowił postępowanie tylko w stosunku do jednej).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta Bełchatowski, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania na wniosek A. G. i M. M. w sprawie wydanych ostatecznych decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Kolejnymi postanowieniami z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanymi na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., Starosta Bełchatowski wznowił postępowanie w sprawie wydanych ostatecznych decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na wniosek: E. M. (postanowienie nr [...]), A. P., T. K., J. G. (postanowienie nr [...]) oraz M. M., A. M. i J. B. (postanowienie nr [...]).

Starosta Bełchatowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na postawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie postępowania A. P., T. K., J. G., M. M., M. M., E. M., A. G., A. M. i J. B., odmówił uchylenia ostatecznych decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W ocenie organu pierwszej instancji J. B., E. M., A. M., M. M., J. G., T. K. i A. P. nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołań J. B., E. M., A. M., J. G., M. M., T. K. i A. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej rozpatrzenia wniosków A. G. oraz M. M., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy i szeroko wyjaśnił kwestię interesu prawnego będącego przesłanką konieczną do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane).

Zdaniem organu w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomość inwestora o nr ewid. [...] i nie obejmuje działek stanowiących własność skarżących. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana na terenach upraw rolnych, w znacznej odległości ok. 850 - 1100 m od działek stanowiących ich własność, w odległości 650 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie utrudni także zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich - teren można w dalszym ciągu użytkować rolniczo.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie ma żadnych obowiązujących przepisów prawnych dotyczących lokalizowania farm wiatrowych, a usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie spowoduje utrudnienia zagospodarowania działek sąsiednich zgodnie z przepisami § 11, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących sytuowania budynków na działce oraz zacieniania innych obiektów budowlanych.

Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniach kwestii dotyczących wzięcia pod uwagę możliwości ewentualnych zmian w przepisach dotyczących lokalizowania tego typu inwestycji Wojewoda Łódzki stwierdził, że organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydanie decyzji.

Wskazał ponadto, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, nie pozbawia dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej.

Organ powołał się na fakt, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji inwestor załączył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono ponadto, że planowane przedsięwzięcie jest położone poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz związanych z ochroną obszaru "NATURA 2000", a także poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej, oraz że zakres jego oddziaływania nie wykracza poza granice bezpośredniego sąsiedztwa działki, na której jest ono zlokalizowane. Organ powtórzył, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie upraw rolnych, w odległości 650 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. Z powyższej decyzji wynika również, że głównym źródłem emisji hałasu eksploatowanej elektrowni wiatrowej będzie praca generatora oraz szum obracających śmigieł. Otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią tereny, dla których przepisy nie określają poziomów dźwięku w środowisku, a przedsięwzięcie to nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy terenów wymagających ochrony przed hałasem - terenów zabudowy zagrodowej, określonych jako 55 dB w dzień i 45 dB w nocy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826 ze zm.).

Wojewoda Łódzki podkreślił także, że najmniejsza odległość śmigieł wiatraka do granicy działek sąsiednich wynosi ponad 30 m, a wieży - ok. 56 m.

Organ uznał za bezzasadne zarzuty skarżących w kwestii nieprzestrzegania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślił, że powołana wyżej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji, zostały wydane przez Wójta Gminy Bełchatów w oparciu o przepisy tych właśnie ustaw, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do weryfikacji tych decyzji - są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali interesu prawnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania ich za strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie wykazali oni, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących ich własność, a kwestie podnoszone w odwołaniu nie stanowią wskazania interesu prawnego w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku A. G. oraz M. M. Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że została ona podjęta również po rozpatrzeniu wniosków wymienionych wyżej osób. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej rozpatrzenia wniosków A. G. oraz M. M.

Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego jednobrzmiące skargi wnieśli: J. B. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 233/14), A. M. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 235/14) i M. M. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 237/14). Zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 pkt 1e i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1b 20 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 233/14. Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargi.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że J. B. i A. M. nie mają interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej farmy wiatrowej. Podał, że J. B. jest właścicielem nieruchomości, której najbliższe części (działki nr [...] i [...]) są oddalone od terenu inwestycji o ok. 360 m. Natomiast najbliższa działka będąca własnością A. M. jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 550 m (działka nr [...]). Mając na uwadze ustalenie wyprowadzone zarówno z oświadczenia projektanta przedmiotowej elektrowni wiatrowej, jak i z decyzji środowiskowej, że oddziaływanie obiektu zamyka się w granicach działki należącej do inwestora, a jednocześnie uwzględniając, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, to tym samym zdaniem Sądu nieruchomości obojga skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżący ci nie wykazali żadnych okoliczności prawnych, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania obiektu obejmie także należące do nich nieruchomości.

Sąd podkreślił, że inaczej przedstawia się powyższa kwestia w odniesieniu do M. M., który jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (działka nr [...]). Stwierdził, że sama okoliczność, że określony podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ale w takiej sytuacji organ wyznaczając obszar oddziaływania obiektu powinien badać nie tylko usytuowanie obiektu w odniesieniu do sąsiednich działek, ale również funkcję, przeznaczenie, formę i konstrukcję projektowanego obiektu a także inne jego cechy charakterystyczne. Mając zatem na uwadze, że projektowana inwestycja jest znacznych rozmiarów, gdyż dotyczy obiektów budowlanych, których wysokość rotora wynosi 71 m (EW3) i 70 m (EW 1 i 2), a rozpiętość śmigieł od 48 m (EW1 i EW2) do 56 m (EW3), czyli zaliczanych do XXIX kategorii obiektów budowlanych, to w ocenie Sądu nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że oddziaływanie projektowanej inwestycji -w każdym jego aspekcie, zamknie się w granicach nieruchomości należącej do inwestora.

Sąd podniósł, że z okoliczności sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organy przyjęły, że nieruchomość M. M. jest położona w znacznej odległości od działki będącej terenem przeznaczonym pod inwestycję. Lakoniczne stwierdzenie organów, że również M. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, pomimo tego, że jego nieruchomość graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, uznał za dalece niewystarczające, co narusza przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdził ponadto, że wnioski organu w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, co czyni wadliwym również uzasadnienie zaskarżonej decyzji i narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Uznał, że choć organ administracji w sposób niedostateczny wyjaśnił, dlaczego M. M. nie przysługuje prawnie chroniony interes i tym samym odmówił mu przymiotu strony postępowania, to jednocześnie dokonał analizy okoliczności sprawy pod kątem oceny legalności wniosku inwestora występującego o pozwolenie na budowę i ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego, a tym samym organ przeprowadził postępowanie zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu działanie organów było niekonsekwentne, bowiem odmawiając wszystkim skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, jednocześnie przeprowadziły analizę okoliczności sprawy z punktu widzenia rozstrzygnięcia jej istoty. Wskazał, że organ winien poprzestać na umotywowaniu jedynie tego, co w jego ocenie stanowiło podstawę podjętej decyzji, a więc brak przymiotu strony. Skoro jednak organ w motywach wydanej decyzji odniósł się także do kwestii związanych z rozstrzygnięciem istoty sprawy, to zagadnienia te Sąd poddał ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie kwestii wynikających z przepisów Rozdziału 4 ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Podzielił także stanowisko organu, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji inwestor załączył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto planowane przedsięwzięcie położone jest poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz związanych z ochroną obszaru "NATURA 2000", jak również poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej, oraz że zakres jego oddziaływania nie wykracza poza granice działki, na której jest ono zlokalizowane. Dodatkowo Wojewoda Łódzki podkreślił, że przewidziana lokalizacja masztów elektrowni wiatrowych w odległości ok. 56 m od granicy z nieruchomością sąsiednią zachowuje ogólne normy odległościowe pozwalające na posadowienie tego rodzaju inwestycji, w sytuacji braku szczegółowych norm prawnych regulujących te kwestie o odniesieniu do masztów elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko właściwy organ bada m.in. oddziaływanie inwestycji w zakresie hałasu. Właściwy organ stwierdził brak potrzeby określania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uzasadniając swoją decyzję tym, że oddziaływanie w zakresie warunków środowiskowych (w tym hałasu) zamknie się w granicach terenu inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę był związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem nie mógł rozstrzygać samodzielnie tych kwestii, nie mając nawet do tego kompetencji. Uznając zarzuty w tym zakresie za niezasadne wskazał, że mogłyby być one podniesione wyłącznie w postępowaniu przed organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, nie wpływają one natomiast na ocenę legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę

Powyższe uwagi Sąd odniósł odpowiednio również do podnoszonych kwestii nieprzestrzegania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy i jest ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Konkludując powyższe Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 20 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zamienny zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponieważ projekt budowlany był dla organu jasny i czytelny, to nie było potrzeby nałożenia na projektanta obowiązku wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie warunków wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w których sformułowano zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, stwierdził, że przepisy te skierowane są w pierwszej kolejności do podmiotu podejmującego działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednocześnie stanowią one pewne ogólne zasady zmierzające do ochrony środowiska, którymi podmiot podejmujący działalność jest związany przez cały okres jej prowadzenia. Źródeł tych zasad należy upatrywać w prawie wspólnotowym, które również nakłada na kraje członkowskie szeroko rozumiane obowiązki podejmowania działań zmierzających do uzyskiwania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł. Sąd wyjaśnił, że argumenty dotyczące szkodliwego oddziaływania inwestycji na zdrowie człowieka nie mogły odnieść zamierzonego skutku (niezależnie od tego, czy znajdują oparcie w opracowaniach naukowych), skoro nie mają one oparcia w obecnie obowiązujących przepisach prawnych.

Sąd nie stwierdził ponadto zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego, uznając, że w całości odnoszą się wyłącznie do oceny postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podobnie odniósł się do zarzutów nieuwzględnienia postanowień studium przy określaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zwrócił uwagę, że powołana w skardze uchwała została zastąpiona uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...], z której wynika, że w "nowym" studium nie przewidziano rozmieszczenia obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, stosownie do art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie było obowiązku w tym zakresie uchwalenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo stwierdzenia, że organy administracyjne rozpatrujące sprawę na wcześniejszych etapach niezasadnie, bez należytego przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego oraz bez właściwego uzasadnienia swojego stanowiska odmówiły skarżącemu M. M. statusu strony w ramach procedowania w przedmiocie wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd bezkrytycznie podszedł do tego, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w ogóle nie zawarły w uzasadnieniu swoich decyzji przyczyn, z powodu których przyznały w pełni moc dowodową subiektywnemu oświadczeniu inwestora w sprawie obszaru oddziaływania farmy wiatrowej, które to oświadczenie nie zostało poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi jego prawdziwość. Jednocześnie organy odmówiły mocy dowodowej oświadczeniom skarżących, które zostały poparte opiniami, ekspertyzami oraz stanowiskiem Ministerstwa Zdrowia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ustalenie obszaru oddziaływania farmy wiatrowej miało bezpośredni wpływ na określenie interesu prawnego skarżących, a tym samym możliwość przyznania im statusu strony w toczącym się postępowaniu. Doniosłość tych ustaleń dla wyniku sprawy nakładała na organ obowiązek przeprowadzenia z urzędu odpowiednich dowodów, wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień co do wpływu inwestycji we wskazywanym przez skarżących zakresie. Podniesiono, że - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - przez fakt, że organ administracji w sposób niedostateczny wyjaśnił, dlaczego M. M. nie przysługuje prawnie chroniony interes i odmówił mu przymiotu strony postępowania, uniemożliwił tym samym analizę okoliczności sprawy pod kątem oceny legalności wniosku inwestora występującego o pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół jednej kwestii: czy prawidłowo Sąd pierwszej uznał za trafne stanowisko organów administracji, iż M. M. nie posiadał przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., a zatem, że nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że ocena ta została dokonana wadliwie a w konsekwencji, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że ustawodawca wprowadził przepis szczególny – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przepis ten stanowi, że stroną takiego postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w pkt 20 art. 3 tej ustawy, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (wg brzmienia przepisu obowiązującego w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę). Jednocześnie w art. 28 ust. 4 ustawodawca wskazał, że ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 353). Ta ostatnia ustawa określa kategorie spraw, z których wymagany jest udział społeczeństwa wskazując, że są nimi te, w których istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tę ostatnią ocenę przeprowadza się natomiast w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie wówczas, gdy konieczność jej przeprowadzenia została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1, to jest:

1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji;

2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.

Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie, co oznacza, że krąg stron w niniejszym postępowaniu winien zostać określony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kluczowe przy tym znaczenie ma fakt, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dołączył m.in. decyzję Wójta Gminy Bełchatów z dnia [...] lipca 2009 r., którą organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta poprzedzona została postanowieniem tego samego organu z dnia [...] lipca 2009 r., w którym również stwierdzono, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia pierwszego z ww. rozstrzygnięć wynika, że otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią tereny użytkowane rolniczo, dla których przepisy szczególne nie określają poziomów dźwięku w środowisku. W fazie realizacji przedsięwzięcia będą wprowadzane do środowiska w sposób niezorganizowany gazy i pyły z wykonywanych robót budowlanych powstające ze spalania paliw, głównie oleju napędowego w silnikach spalinowych oraz wytwarzane odpady. Z analizy, którą przeprowadził organ, wynika, że inwestycja nie będzie jednak oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko. Stanowiskiem tym co do braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko związany był organ architektoniczno-budowlany. Wszelkie zatem kwestie dotyczące ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko winny być rozważane w tym właśnie postępowaniu (lub postępowaniach nadzwyczajnych w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.). A zatem nie można uznać za trafne stanowiska skarżącego kasacyjnie, w którym podnosi, że organy administracji winny były przeprowadzić dodatkowe dowody w sprawie, w tym przede wszystkim w zakresie powstawania wibracji oraz wpływu inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców. Nie uszło też uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 27 lutego 2012 r. podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Publicznego w Ministerstwie Zdrowia, z którego miałoby wynikać, że co do zasady istnieją kontrowersje wokół negatywnego wpływu generowanego przez elektrownie wiatrowe hałasu, infradźwięków, promieniowania elektromagnetycznego oraz efektów migotania cieni i refleksów światła, ale kwestie poruszane w tym piśmie należą do właściwości organów środowiskowych, a co za tym idzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy architektoniczno-budowlane nie były władne zagadnień tych badać nawet w kontekście oceny przymiotu strony.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jednak fakt, że dla stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie wadliwie został pominięty w postępowaniu o pozwolenie na budowę, niezbędne byłoby stwierdzenie, że jego nieruchomość, bezpośrednio granicząca z działką inwestycyjną winna była być objęta obszarem oddziaływania. Akta sprawy nie pozwalają na przyjęcie takiego stanowiska. Zarówno działka inwestycyjna, jak i działka skarżącego kasacyjnie stanowią niezabudowane nieruchomości rolne. W taki sam sposób działka skarżącego może być bez ograniczeń wykorzystywana po realizacji inwestycji. Co więcej, jak zostało wyżej wskazane, skoro organy właściwe do ochrony środowiska nie stwierdziły takiego oddziaływania, które przekraczałoby granice działki sąsiedniej, to okoliczność ta nie mogła być ponownie oceniana przez organ architektoniczno-budowlany. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie zaakceptował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji również w tej części, w której wskazuje się na związanie treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

I wreszcie nie może ujść uwadze, że wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd wadliwe oddalił skargę, mimo że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani ich uzasadnienie nie pozwalają stwierdzić, na czym zdaniem skarżącego kasacyjnie polegają ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Takie ograniczenia nie zostały także wskazane w skardze do Sądu pierwszej instancji. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezkrytycznie przyznał moc dowodową subiektywnym oświadczeniom inwestora co do braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, natomiast odmówił takiej mocy dowodowej oświadczeniom wnioskodawcy. Stwierdzić należy, że obszar oddziaływania niewykraczający poza zakres działki inwestora został określony na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2009 r. Również z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że organ badał wpływ inwestycji na zdrowie i nie stwierdził przekroczenia norm prawnych w tym zakresie, które uzasadniałyby konieczność rozszerzenia granic obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Co więcej, wskazane wyżej pismo z Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia również nie może stanowić dowodu na to, że przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza zagospodarowanie działek sąsiednich. Autor pisma zwraca uwagę na pewne zagrożenia środowiska związane z realizacją elektrowni wiatrowych ale wskazuje na zupełnie inne przedsięwzięcie – w gminie P. zaznaczając jednocześnie jak duże znaczenie dla wskazanych ewentualnych zagrożeń mają np. warunki terenowe. W świetle powyższych wskazań brak jest podstaw do uznania, że rzeczą organu architektoniczno-budowlanego było wyjaśnienie okoliczności poruszanych w tym piśmie w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji skoro wszystkie te okoliczności mogły być zbadane jedynie w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

W tym stanie rzeczy należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że wprawdzie zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności, jakim jest przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, to biorąc pod uwagę, że organ administracji przeanalizował decyzje z dnia [...] lipca 2011 r. i [...] lipca 2012 r. z punktu widzenia prawidłowości z przepisami prawa materialnego, które mogłyby uzasadniać twierdzenie o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie można uznać, że wskazana wada mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić natomiast należy skarżącemu kasacyjnie uwagę, że mimo iż zaskarżonym rozstrzygnięciem oddalono skargi kilku osób, to wobec istnienia po stronie skarżących jedynie współuczestnictwa formalnego każdy z nich mógł działać jedynie w granicach własnego interesu prawnego. A zatem M. M. uprawniony był do podnoszenia zarzutów jedynie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego jego osoby i w takim też zakresie skarga kasacyjna została rozpoznawana.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadniało jej oddalenie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.