Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1118/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 13 ust. 3 w związku z art. 31a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Starosty W., z dniem 6 marca 2006r. odwołał S. C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. i przeniósł do dyspozycji zastępcy Komendanta Powiatowego w W. na okres od dnia 6 marca 2006r. do dnia 31 marca 2006r. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że odwołanie następuje, ponieważ wymieniony nie gwarantuje właściwej współpracy z [...] Komendantem Wojewódzkim, z Zarządem Powiatowym ZOSP oraz wójtami gmin powiatu w. Komenda Powiatowa w W. jako jedyna w województwie [...] nie posiada wykwalifikowanej kadry, żaden z zatrudnionych tam oficerów nie posiada pełnego wykształcenia pożarniczego, co świadczy o nieudolnie prowadzonej polityce kadrowej przez Komendanta S. C.

Będąc Komendantem, nie podjął on działań w celu zapewnienia właściwej współpracy z zastępcą Komendanta, co miało negatywny wpływ na poziom realizacji zadań służbowych wynikających z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Przeniesienie odwołanego Komendanta do dyspozycji p.o. Komendanta Powiatowego PSP w W. uzasadnione jest zachowaniem ciągłości służby, właściwym funkcjonowaniem Komendy Powiatowej PSP oraz przekazaniem obowiązków służbowych i majątku Komendy swojemu następcy.

Zaznaczono także, że odwołany zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych albo na ich wysokość.

S. C. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Nie zgodził się z powodami odwołania go ze stanowiska. Przedstawił własną argumentację, zwrócił uwagę na osiągnięcia i zasługi w funkcjonowaniu Komendy Powiatowej w W. oraz w budowaniu jej dobrego wizerunku. Zaznaczył, że zarzuty organu są nie tylko nieuzasadnione, ale również, formułowane w takim kształcie wobec niego, przede wszystkim obciążają samego Komendanta Wojewódzkiego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i stosując art. 13 ust. 3 w związku z art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, odwołał S. C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dniem [...] kwietnia 2006r.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że art. 13 ust. 3 w związku z art. 31a ustawy o PSP nie uzależnia rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie tych przepisów od oceny pracy strażaka. Ocena pracy czy też opiniowanie funkcjonariusza służy, zdaniem Komendanta, zupełnie innym celom. Dlatego też uznał decyzję organu I instancji za nieprawidłową. Za wadliwe uznał także przeniesienie odwołanego do dyspozycji. Z kolei brak umotywowania w treści uzasadnienia decyzji elementu rozstrzygnięcia, mówiącego o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, jest naruszeniem formalno – prawnym.

Komendant Główny PSP zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadzając art. 31a do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określił wyraźnie warunki i tryb odwoływania strażaków pełniących służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania. Sformułowania zawarte w tym artykule, obok treści art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w pełni regulują tę kwestię. Uregulowanie takie nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie ze stanowiska funkcjonariusza PSP, zajmującego stanowisko z powołania, cechuje się w obecnej sytuacji prawnej pełną uznaniowością uprawnionego organu. Nie wymaga się przy tym, aby musiały istnieć szczególne przesłanki czy powody do odwołania, które, zgodnie z ustawą, może nastąpić w każdym czasie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnione odwołanie go ze stanowiska i poprzez błędne uznanie, że decyzja o odwołaniu nie musi zawierać żadnego uzasadnienia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydanie decyzji tej samej treści, zmieniając jedynie termin odwołania i nie uzasadniając przy tym tego uchylenia, jak również nie wyjaśniając powodu zmiany terminu odwołania. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty faktyczne i prawne, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną odwołania S. C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. stanowił art. 31a ust. 1 i 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.).

W świetle art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (ust. 2).

Według art. 13 ust. 3 przedmiotowej ustawy komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty.

Przepis art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwarza prawną podstawę odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego.

Z użytego w tym przepisie sformułowania "może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Trzeba jednak zauważyć, że określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę, w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ.

Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

W sprawie takiej, jak niniejsza, zakres kontroli Sądu jest jeszcze bardziej ograniczony. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, wręcz uniemożliwia Sądowi weryfikację takiej decyzji. Biorąc również pod uwagę to, że decyzja taka może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie, utrudnione jest kontrolowanie jej co do zgodności z przepisami prawa procesowego. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza postępowanie dowodowe uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Przy takim brzmieniu art. 31a ust. 1 ustawy o PSP także samo uzasadnienie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska służbowego może być w zasadzie bardzo lakoniczne. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej swoją decyzję o odwołaniu S. C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. uzasadnił prawem organu co do możliwości doboru personelu według własnego uznania, wyjaśniając jednocześnie, że powołanie jest najmniej stabilnym stosunkiem prawnym, przy czym odwołany zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, dla którego ustawa nie przewiduje powołania, zgodnie z art. 31a ust. 3 cyt. ustawy.

Uzasadnienie decyzji w tego rodzaju sprawach może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, wszak te, jak trafnie zauważa organ, służą zupełnie innym celom. Może być, najogólniej rzecz ujmując, wyrazem braku zaufania do osoby pełniącej funkcję na danym stanowisku.

Ustawodawca, wprowadzając przepis art. 31a ust. 1 ustawy o PSP i jednocześnie poddając kontroli sądowej decyzje podejmowane w tego rodzaju sprawach, pozostawił Sądowi możliwość oceny decyzji pod względem formalnym.

Decyzje podejmowane na podstawie art. 31a ust. 1 przedmiotowej ustawy wymagają zachowania trybu konsultacji przez właściwy organ z miejscowym starostą. Wymóg wynikający z treści art. 13 ust. 3 ustawy o PSP został w niniejszej sprawie zachowany. Dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia starosty jest pozytywna czy negatywna. Opinia taka może wpłynąć na podejmowaną przez organ decyzję, ale nie może determinować woli organu, któremu przysługuje prawo decydowania.

Skarżący nie tylko nie zgadza się z odwołaniem go ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, ale nade wszystko kwestionuje to, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, uchylając decyzję organu I instancji i orzekając ponownie o jego odwołaniu z inną datą, orzekł tak samo, wchodząc w zakres kompetencji Komendanta Wojewódzkiego.

Zawarty w art. 138 kpa katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania odwoławczego, jest wyczerpujący. Organ odwoławczy nie może zatem zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w powołanym przepisie art. 138 kpa.

Przepis ten przewiduje możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji lub wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. W szczególności powołany przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi o tym, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Z użytego sformułowania "w tym zakresie" wynika, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po uchyleniu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie w ramach tych samych podstaw faktycznych i prawnych, przy czym taka decyzja organu odwoławczego w żadnym razie nie uchybia przepisom o właściwości organu I instancji.

Ten sam zakres podejmowanego rozstrzygnięcia przez organ II instancji dotyczy nie tylko podstawy prawnej decyzji, ale również wszelkich kwestii formalnych, które w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały zachowane i nie wymagają przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie kwestią tą jest spełniony wymóg konsultacji ze Starostą W.

W istocie należy podzielić stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o wadliwości decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, a tym samym przyznać, że istniały podstawy do jej uchylenia. Z kolei nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ II instancji orzekł tak samo. Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie tylko dotyczyła odwołania ze stanowiska, ale także przenosiła skarżącego do dyspozycji zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i nadawała rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję w całości i orzekł o odwołaniu S. C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W., wskazując jednocześnie datę odwołania, zgodnie z art. 31a ust. 1 ww. ustawy. Takie rozstrzygnięcie odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione.

Należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu jedynie w wypadku uwzględnienia skargi (i tylko wtedy, gdy koszty te faktycznie wystąpiły i zostały należycie udokumentowane).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.