Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2137/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skarg Gmina R. i Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy R. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Gminy M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2010 r. - zaskarżoną skargami przez Gminę M. i Gminę R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił w całości własną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. i orzekł co do istoty, tj.

1) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...]

października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody

[...] z [...] marca 1948 w części:

a) obejmującej działki z dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D." uregulowanej w księdze hipotecznej "O." o łącznej pow. [...] ha oznaczone aktualnie w

ewidencji gruntów gminy M. w obrębie M. i

O. numerami wskazanymi w pkt 1a zaskarżonej decyzji,

b) obejmującej działki z dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D." uregulowanej w księdze hipotecznej "O." o łącznej pow. [...] ha oznaczone aktualnie w

ewidencji gruntów gminy R. w obrębie N. numerami

wskazanymi w pkt 1 b zaskarżonej decyzji;

2) stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października

1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...]

marca 1948 r. z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne zostały wydane

z naruszeniem prawa w części:

a) obejmującej działki z dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D." uregulowanej w księdze hipotecznej "O." o łącznej pow. [...] ha oznaczone aktualnie w

ewidencji gruntów gminy M. w obrębie M. i

O. numerami wskazanymi w pkt 2a zaskarżonej decyzji,

b) obejmującej działki z dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D." uregulowanej w księdze hipotecznej "O." o łącznej pow. [...] ha oznaczone aktualnie w

ewidencji gruntów gminy R. w obrębie N. numerami

wskazanymi w pkt 2b zaskarżonej decyzji;

c) Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

3) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. w części obejmującej dawną nieruchomość ziemska pn. "D." uregulowaną w księdze hipotecznej "M." o pow. [...] ha.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż nieruchomość ziemska pn. "D." o łącznej pow. [...] ha, uregulowana w księgach hipotecznych "O.", "O." i "M.", stanowiąca byłą własność B. G., została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) - zwanego dalej: dekretem.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń z [...] października 1949 r. i z dnia [...] marca 1948 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, wystąpił jeden ze spadkobierców byłej właścicielki - W. G.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczeń, a decyzją z [...] września 2002 r. - wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w I instancji.

Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2004 r. (sygn. akt IV SA 4290/02) uchylił obie ww decyzje Ministra.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję, mocą której w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczeń z [...] października 1948 r. i [...] marca 1948 r. w części obejmującej wyszczególnione w tym punkcie działki, zaś w pkt 2 stwierdził, że kontrolowane orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa, albowiem wobec wskazanych w tym punkcie działek wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Obecnie zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 2010 r. została wydana na skutek wniosków Gminy R. i Gminy M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2010 r.

Minister wskazał, iż w toku postępowania ponownie zbadano materiał dowodowy, w tym dokumentację geodezyjno-prawną, jak również dokonano

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

porównania dokumentacji z wypisem z ewidencji gruntów. W wyniku powyższego, uwzględniono część zarzutów przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zasadnym okazał się zarzut dotyczący błędnego wskazania gminy, na terenie której leżą wyszczególnione w pkt 1b decyzji z [...] kwietnia 2010 r, jak również zarzut błędnej numeracji i powierzchni niektórych działek.

Dalej Minister podniósł, iż niezbędne w sprawie było ustalenie charakteru gruntów wchodzących w skład przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości oraz zbadanie czy charakter gruntów dawał w ogóle możliwość ich przejęcia na cele tej reformy. Ustalenie to konieczne jest z uwagi na związanie w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r.

Organ odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., w której Trybunał ustalił zakres przedmiotowy art. 2 ust 1 lit e dekretu, dokonując analizy pojęcia "nieruchomości ziemskiej" i zdefiniował przepis w ten sposób, że nie obejmuje on tych nieruchomości lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia nieruchomości utraciły charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców.

W ocenie organu w niniejszej sprawie poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, że wobec części przedmiotowej nieruchomości ziemskiej - "O." i "O." - były zatwierdzone projekty parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane przez Starostę [...] w dniu [...] kwietnia 1932 r. i w dniu [...] listopada 1933 r. "O." zostało podzielone na 446 parcel budowlanych, a "O." na 171 parcel budowlanych. Wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości działki w dużej części były zbyte przez dawną właścicielkę - nie stanowiły jej własności w dniu przejęcia. Powyższe potwierdza już sama treść kontrolowanych orzeczeń. Tym samym ta część przedmiotowej nieruchomości, wobec zatwierdzenia przez właściwe organy projektów parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane, nie stanowiła nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu, a nadto została przejęta jako własność B.G., tymczasem gdy większość działek wchodzących

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

w skład przedmiotowych nieruchomości nie stanowiła jej własności, zatem nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej. W części dotyczącej przejęcia tychże nieruchomości orzeczenia z 1948 r. zostały wydane, w ocenie Ministra, z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej części ("M.") kontrolowane orzeczenia odpowiadają prawu.

Dalej Minister podniósł, iż w celu ustalenia ogólnego obszaru dawnej nieruchomości ziemskiej "D." (O.i O.) na dzień 13 września 1944 r, tj. na dzień wejścia w życie dekretu oraz na dzień [...] marca 1948 r, tj. na dzień wydania orzeczenia Wojewody [...], jak również w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości wykonano stosowną ekspertyzę. Udało się przypisać każdej z dawnych działek parceiacyjnych ww nieruchomości ziemskiej odpowiednio obecnie aktualne działki. Różnica powierzchni pomiędzy uwzględnioną w kontrolowanych orzeczeniach ([...] ha) a rzeczywistą przejętą powierzchnią nieruchomości ([...] ha) może wynikać z niedokładności dokonanych wówczas pomiarów lub faktu zapisów w zakresie stanu prawnego nieruchomości zbywalnych sukcesywnie przez byłą właścicielkę. Wskazana rzeczywista powierzchnia działek przejętych wynika w szczególności z protokołu z [...] kwietnia 1949 r. w sprawie przejęcia na rzecz Państwa tychże nieruchomości oraz planu parcelacyjnego z 1932 r. Ustalenia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości odnoszą się zatem do granic nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "O." o powierzchni [...] ha. Aktualna łączna powierzchnia tych działek wynosi obecnie [...] ha. Z kolei odnosząc się do ustaleń w zakresie aktualnej powierzchni dawnej nieruchomości "O." Minister wskazał, iż jest przybliżona. Powierzchnia tych działek wskazana w księdze hipotecznej "O." wynosiła [...] ha, a aktualna łączna powierzchnia działek odpowiadających tej nieruchomości wynosi [...] ha.

Odnosząc się do pkt 2 zaskarżonej decyzji Minister podniósł, iż kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje w części obejmującej działki wymienione w pkt a i b zostały wydane z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to prowadzi jednak do utrzymania w mocy skutków jakie w tej części wywołały orzeczenia, albowiem we wskazanej części nieruchomości zostały trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej i niemożliwym jest przywrócenie stanu prawnego z dnia ich wydania. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 powoduje

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

wyeliminowanie orzeczeń ze skutkiem ex tunc, z tym, że wyszczególnione w pkt a i b działki, które zostały podkreślone były zbyte przez B. G., a więc stwierdzenie nieważności powoduje skutek prawny jaki wywołały zawarte przez byłą właścicielkę akty notarialne umów sprzedaży poszczególnych działek.

Konkludując Minister wyjaśnił, iż odstąpił od zawiadamiania o prowadzonym postępowaniu tych wszystkich podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "D." (O. i O.), albowiem ich sytuacja faktyczna i prawna nie ulegnie zmianie z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne.

Gmina M. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

* art. 61 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie w

postępowaniu osób, w których władaniu pozostają poszczególne działki

będące przedmiotem rozstrzygnięcia,

* art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ww decyzja wydana została

z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania,

* oraz na wypadek nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2

K.p.a., naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w stosunku do

działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] w M.

oraz nr [...] -[...] w O. nie nastąpił nieodwracalny skutek

prawny;

2) prawa materialnego - art. 2 ust 1 lit e dekretu poprzez przyjęcie, że części

nieruchomości wskazane w pkt 1a i 2a zaskarżonej decyzji nie podlegały

przejęciu na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie ustalił jaki charakter miały grunty wchodzące w skład byłego majątku B. G., opierając rozstrzygnięcie na samym fakcie parcelacji części gruntów i oświadczenia ówczesnego plenipotenta byłej właścicielki. Tymczasem § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - dalej w skrócie: rozporządzenie, obligował stronę ubiegającą się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu do

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

przedłożenia właściwemu organowi dowodów stwierdzających dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów do przeprowadzenia pomiarów na koszt strony. W ocenie skarżącej sama parcelacja dokonana w 1933 r. nie wyłącza gruntów spod działania dekretu. Wykorzystywanie gruntów na cele produkcji rolnej, czy to przez była właścicielkę czy tez przez dzierżawców uzasadniało przyjęcie tych gruntów w trybie dekretu.

Nadto organ nie wskazał jakie okoliczności prawne były podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie dokonał szczegółowej analizy powierzchni nieruchomości ziemskiej, która mogłaby podlegać wyłączeniu z reformy rolnej lub zostać zakwalifikowana do opisanych przez organ grup. Znaczna część gruntów objętych parcelacją miała charakter rolny w dniu wejścia w życie dekretu.

Dalej Gmina podniosła, iż zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Otóż w pkt 2 decyzji wskazano na nieodwracalne skutki prawne wobec rozdysponowania nieruchomości na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej. Tymczasem w grupie działek wymienionych w pkt 1, tj. w stosunku do których stwierdzono nieważność, znajdują się drogi publiczne, budynek Urzędu Gminy, szkoła podstawowa, przedszkole publiczne, boisko sportowe czy park.

Gmina R. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wnikliwej analizy dokumentów zarówno hipotecznych jak i ewidencyjnych i ujęcie w zaskarżonej decyzji działek, które mają uregulowany stan prawny.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargi - wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, a zarzuty skarg uznał za bezzasadne.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2011 r. uczestnicy postępowania P. G., M. G., A. G. oraz E. G. -reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli o oddalenie skarg, a w przypadku uznania przez Sąd skarg za uzasadnione o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w zaskarżonym zakresie, tj. w pkt 1a i 2 a oraz w zakresie działek o wskazanych przez Gminę R. numerach. Pełnomocnik uczestników przedstawił argumentację świadczącą zdaniem uczestników o bezzasadności obu wniesionych skarg.

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

W piśmie procesowym z 16 lutego 2011 r. W. G. -reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł o oddalenie skarg, prezentując swoje stanowisko przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- po pierwsze z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowieniapostępowania określoną w art. 145 § 1 pk 4 K.p.a., w myśl którego w sprawiezakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bezwłasnej winy nie brała udziału w postępowaniu,* po drugie z naruszeniem innych przepisów postępowania administracyjnego,w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw,* po trzecie z naruszeniem art. 153 P.p.s.a.Naruszenia te niewątpliwie musiały skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia powołanego przepisu oznaczają, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowego, w którym zostało wydane. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje, w pierwszej kolejności, przyszłe -Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10ewentualne - postępowanie administracyjne. Innymi słowy - organ ponownie rozstrzygając sprawę po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny zobowiązany jest do uwzględnienia stanowiska przedstawionego przez ten sąd.Z kolei związanie sądu administracyjnego ocena prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis 2008, str. 544 i nast.).Po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r. związanie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez Sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego, podjętych w następstwie realizacji wskazań Sądu co do dalszego postępowania.W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarte zostały jasne i oczywiste wskazówki co do tego jakie czynności i jakie ustalenia winny być poczynione przez organ przy rozpoznawaniu sprawy po raz kolejny.Sąd ówcześnie orzekający podniósł, iż stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. pierwszą czynnością, jaką obowiązany jest podjąć organ właściwy do rozpoznania żądania strony - jest ustalenie kręgu osób których interesu prawnego dotyczy postępowanie i powiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Zaniechanie organu w kwestii ustalenia stron, które powinny brać udział w niniejszej sprawie i w konsekwencji niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania jest taką wadą postępowania, zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, która sama przez się prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn uznano, że parcele budowlane podlegały przejęciu na własność Państwa w trybie dekretu. Powyższy dekret miał do spełnienia konkretny cel. Organ orzekający w sprawie obowiązany był ustalić jaki charakter miały grunty wchodzące w skład omawianego majątku i czy charakter tych gruntów dawał możliwość ich przeznaczenia na cele reformy rolnej.W ocenie Sądu obecnie rozstrzygającego sprawę, Minister wydał rozstrzygnięcie obarczone wadą stanowiącą przesłankę do wznowieniaSygn. akt IV SA/Wa 2137/10postępowania, albowiem w postępowaniu nie brali udziału aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których dotyczy sprawa. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów, jednak w ocenie Sądu nie jest to wyjaśnienie wystarczające dla zaniechania ustalenia pełnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, a do tego nie odzwierciedla stanowiska Sądu zawartego w wyroku z 18 marca 2004r. Ponadto zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych zostało wskazane jedynie w stosunku do części nieruchomości. Niewątpliwie strony postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nieruchomości mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, albowiem jego wynik może dotknąć ich interesów. Zatem już z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.Dalej wskazać należy, iż uzasadnienie decyzji z [...] września 2010 r. nie odpowiada wymogom jakie stawia w tym względzie Kodeks postępowania administracyjnego i w zaprezentowanych w nim wywodach również nie uwzględniono wytycznych zawartych w wyroku z 18 maja 2004 r.Otóż Minister w głównej mierze skupił się na ustaleniu i wykazaniu następnie w decyzji aktualnej powierzchni spornych działek, ich granicy i stanu prawnego. W efekcie powyższego komparycja zaskarżonej decyzji liczy 17 stron, na których wymienia się sporne działki, wskazując ich aktualny numer ewidencyjny. Tymczasem przedmiotem orzeczeń kontrolowanych w trybie nieważnościowym była nieruchomość ziemska, w skład której wchodziły konkretne działki, zatem zadaniem organu było rozstrzygnięcie w ich przedmiocie, tj. działek oznaczonych dawnymi numerami hipotecznymi. W sprawie jest to o tyle istotne, że ewentualne nieścisłości czy błędy przy dokonaniu ustaleń mogą skutkować wydaniem orzeczenia w stosunku do działki nie będącej w istocie częścią dawnego majątku "D.". Oczywiście ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne, chociażby nawet dla prawidłowego określenia stron postępowania, bo -jak wskazano wyżej - aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jednakże samo rozstrzygnięcie organu winno odnosić się do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników działek ewidencyjnych .Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10Organ nie wyjaśnił nadto co legło u podstaw uznania, iż określone nieruchomości uznano za spełniające cele reformy rolnej ("M."), ograniczając się jedynie do wskazania powierzchni majątku. Uzasadnienie Ministra sprowadza się do wykazania, iż nieruchomości przeznaczone na parcele budowlane ("O. " i "O.") nie mogły podlegać przejęciu, milczy natomiast o nieruchomościach, które jego zdaniem mogły być na ten cel przejęte. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie przyjęto rozstrzygnięcie wskazane w pkt 3 zaskarżonej decyzji, a także na jakiej podstawie przyjęto, iż w stosunku do nieruchomości określonych w pkt 2 orzeczenia z 1948 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, zwłaszcza że skarżąca Gmina M. wywodzi, iż nieodwracalne skutki prawne zaszły także również w stosunku do niektórych z działek objętych tą częścią orzeczeń, w stosunku do której stwierdzono nieważność. Wskazanie, iż nieruchomości zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej i niemożliwym jest przywrócenie stanu prawnego z dnia ich wydania nie jest wystarczającym wyjaśnieniem. Z decyzji nie wynika, kto jest aktualnym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) poszczególnych działek wchodzących w skład majątku i co było podstawą uzyskania tytułu prawnego do danej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powinna być wyjaśniona podstawa uznania, że w stosunku do poszczególnych działek orzeczenia z 1948r. wywołały nieodwracalne skutki prawne. Dotychczasowa treść decyzji uniemożliwia i Sądowi kontrolę pod względem zgodności z prawem prawidłowość decyzji we wskazanym zakresie. Nawet organ winien uzasadnić dlaczego w stosunku do części działek stwierdził nieważność orzeczeń, a nie wydanie ich z naruszeniem prawa, uznając tym samym że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, skoro ustalenia te w części kwestionuje skarżąca Gmina M., zarzucając organowi niekonsekwencję. Gmina podnosi niewyjaśnione w zaskarżonej decyzji kryteriów będących podstawą kwalifikowania poszczególnych działek do jednej w dwóch grup, mianowicie tej, w stosunku do której stwierdzono nieważność i tej, w stosunku do której stwierdzono wydanie kontrolowanych orzeczeń w trybie nieważnościowym z naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy skarżący podnoszą zarzut niemożności stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, obowiązkiem organu jest wykazanie, że ten kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt tego rodzaju skutków nie wywołał. Wymóg należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi10Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10organ kierował się przy załatwianiu sprawy wynika nie tylko z zasady ogólnej przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., ale i z zasady udzielania informacji unormowanej w art. 9 K.p.a. (wyrok NSA z 15.02.1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, publ. GAP 1986, nr 4, s. 45) oraz wiąże się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania do organów określoną w art. 8 K.p.a. Podmiot będący stroną postępowania ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a nie domyślać się, co było tego przyczyną, nawet w przypadku gdy miał dostęp do akt sprawy (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 2008, s. 103; wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2006r., sygn. akt III SA/Wa 571/06, niepubl.). Szczególną rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji administracyjnej, które powinno odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy. Motywy są więc w tym rozumieniu pisane przede wszystkim dla strony, a nie np. dla organów kontrolnych czy nadzorczych.Powyższe ponadto dowodzi, iż organ w dalszym ciągu prawidłowo nie ustalił jaki charakter miały wszystkie grunty wchodzące w skład omawianego majątku i czy charakter tych gruntów dawał możliwość ich przeznaczenia na cele reformy rolnej.Przedstawiony stan rzeczy czyni zarówno przedwczesnym, jak i niemożliwym odniesienie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skargach, ze względu na błędy natury procesowej, w tym dostrzeżoną przesłankę wznowieniową w zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nieruchomości ziemskiej pn. "D.", a także wyczerpujące wyjaśnienie sprawy oraz prawidłowe skonstruowanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, pozwoli na ocenę istoty sprawy.W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy

- po pierwsze z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia

postępowania określoną w art. 145 § 1 pk 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie

zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez

własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

* po drugie z naruszeniem innych przepisów postępowania administracyjnego,

w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw,

* po trzecie z naruszeniem art. 153 P.p.s.a.

Naruszenia te niewątpliwie musiały skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia powołanego przepisu oznaczają, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowego, w którym zostało wydane. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje, w pierwszej kolejności, przyszłe -

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

ewentualne - postępowanie administracyjne. Innymi słowy - organ ponownie rozstrzygając sprawę po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny zobowiązany jest do uwzględnienia stanowiska przedstawionego przez ten sąd.

Z kolei związanie sądu administracyjnego ocena prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis 2008, str. 544 i nast.).

Po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r. związanie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez Sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego, podjętych w następstwie realizacji wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarte zostały jasne i oczywiste wskazówki co do tego jakie czynności i jakie ustalenia winny być poczynione przez organ przy rozpoznawaniu sprawy po raz kolejny.

Sąd ówcześnie orzekający podniósł, iż stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. pierwszą czynnością, jaką obowiązany jest podjąć organ właściwy do rozpoznania żądania strony - jest ustalenie kręgu osób których interesu prawnego dotyczy postępowanie i powiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Zaniechanie organu w kwestii ustalenia stron, które powinny brać udział w niniejszej sprawie i w konsekwencji niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania jest taką wadą postępowania, zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, która sama przez się prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn uznano, że parcele budowlane podlegały przejęciu na własność Państwa w trybie dekretu. Powyższy dekret miał do spełnienia konkretny cel. Organ orzekający w sprawie obowiązany był ustalić jaki charakter miały grunty wchodzące w skład omawianego majątku i czy charakter tych gruntów dawał możliwość ich przeznaczenia na cele reformy rolnej.

W ocenie Sądu obecnie rozstrzygającego sprawę, Minister wydał rozstrzygnięcie obarczone wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

postępowania, albowiem w postępowaniu nie brali udziału aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których dotyczy sprawa. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów, jednak w ocenie Sądu nie jest to wyjaśnienie wystarczające dla zaniechania ustalenia pełnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, a do tego nie odzwierciedla stanowiska Sądu zawartego w wyroku z 18 marca 2004r. Ponadto zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych zostało wskazane jedynie w stosunku do części nieruchomości. Niewątpliwie strony postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nieruchomości mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, albowiem jego wynik może dotknąć ich interesów. Zatem już z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Dalej wskazać należy, iż uzasadnienie decyzji z [...] września 2010 r. nie odpowiada wymogom jakie stawia w tym względzie Kodeks postępowania administracyjnego i w zaprezentowanych w nim wywodach również nie uwzględniono wytycznych zawartych w wyroku z 18 maja 2004 r.

Otóż Minister w głównej mierze skupił się na ustaleniu i wykazaniu następnie w decyzji aktualnej powierzchni spornych działek, ich granicy i stanu prawnego. W efekcie powyższego komparycja zaskarżonej decyzji liczy 17 stron, na których wymienia się sporne działki, wskazując ich aktualny numer ewidencyjny. Tymczasem przedmiotem orzeczeń kontrolowanych w trybie nieważnościowym była nieruchomość ziemska, w skład której wchodziły konkretne działki, zatem zadaniem organu było rozstrzygnięcie w ich przedmiocie, tj. działek oznaczonych dawnymi numerami hipotecznymi. W sprawie jest to o tyle istotne, że ewentualne nieścisłości czy błędy przy dokonaniu ustaleń mogą skutkować wydaniem orzeczenia w stosunku do działki nie będącej w istocie częścią dawnego majątku "D.". Oczywiście ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne, chociażby nawet dla prawidłowego określenia stron postępowania, bo -jak wskazano wyżej - aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jednakże samo rozstrzygnięcie organu winno odnosić się do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników działek ewidencyjnych .

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

Organ nie wyjaśnił nadto co legło u podstaw uznania, iż określone nieruchomości uznano za spełniające cele reformy rolnej ("M."), ograniczając się jedynie do wskazania powierzchni majątku. Uzasadnienie Ministra sprowadza się do wykazania, iż nieruchomości przeznaczone na parcele budowlane ("O. " i "O.") nie mogły podlegać przejęciu, milczy natomiast o nieruchomościach, które jego zdaniem mogły być na ten cel przejęte. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie przyjęto rozstrzygnięcie wskazane w pkt 3 zaskarżonej decyzji, a także na jakiej podstawie przyjęto, iż w stosunku do nieruchomości określonych w pkt 2 orzeczenia z 1948 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, zwłaszcza że skarżąca Gmina M. wywodzi, iż nieodwracalne skutki prawne zaszły także również w stosunku do niektórych z działek objętych tą częścią orzeczeń, w stosunku do której stwierdzono nieważność. Wskazanie, iż nieruchomości zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej i niemożliwym jest przywrócenie stanu prawnego z dnia ich wydania nie jest wystarczającym wyjaśnieniem. Z decyzji nie wynika, kto jest aktualnym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) poszczególnych działek wchodzących w skład majątku i co było podstawą uzyskania tytułu prawnego do danej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powinna być wyjaśniona podstawa uznania, że w stosunku do poszczególnych działek orzeczenia z 1948r. wywołały nieodwracalne skutki prawne. Dotychczasowa treść decyzji uniemożliwia i Sądowi kontrolę pod względem zgodności z prawem prawidłowość decyzji we wskazanym zakresie. Nawet organ winien uzasadnić dlaczego w stosunku do części działek stwierdził nieważność orzeczeń, a nie wydanie ich z naruszeniem prawa, uznając tym samym że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, skoro ustalenia te w części kwestionuje skarżąca Gmina M., zarzucając organowi niekonsekwencję. Gmina podnosi niewyjaśnione w zaskarżonej decyzji kryteriów będących podstawą kwalifikowania poszczególnych działek do jednej w dwóch grup, mianowicie tej, w stosunku do której stwierdzono nieważność i tej, w stosunku do której stwierdzono wydanie kontrolowanych orzeczeń w trybie nieważnościowym z naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy skarżący podnoszą zarzut niemożności stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, obowiązkiem organu jest wykazanie, że ten kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt tego rodzaju skutków nie wywołał. Wymóg należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi

10

Sygn. akt IV SA/Wa 2137/10

organ kierował się przy załatwianiu sprawy wynika nie tylko z zasady ogólnej przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., ale i z zasady udzielania informacji unormowanej w art. 9 K.p.a. (wyrok NSA z 15.02.1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, publ. GAP 1986, nr 4, s. 45) oraz wiąże się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania do organów określoną w art. 8 K.p.a. Podmiot będący stroną postępowania ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a nie domyślać się, co było tego przyczyną, nawet w przypadku gdy miał dostęp do akt sprawy (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 2008, s. 103; wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2006r., sygn. akt III SA/Wa 571/06, niepubl.). Szczególną rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji administracyjnej, które powinno odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy. Motywy są więc w tym rozumieniu pisane przede wszystkim dla strony, a nie np. dla organów kontrolnych czy nadzorczych.

Powyższe ponadto dowodzi, iż organ w dalszym ciągu prawidłowo nie ustalił jaki charakter miały wszystkie grunty wchodzące w skład omawianego majątku i czy charakter tych gruntów dawał możliwość ich przeznaczenia na cele reformy rolnej.

Przedstawiony stan rzeczy czyni zarówno przedwczesnym, jak i niemożliwym odniesienie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skargach, ze względu na błędy natury procesowej, w tym dostrzeżoną przesłankę wznowieniową w zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nieruchomości ziemskiej pn. "D.", a także wyczerpujące wyjaśnienie sprawy oraz prawidłowe skonstruowanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, pozwoli na ocenę istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy