Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2a, 4 pkt 1, art. 4 pkt 22
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.")

art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") orzekł o:

1. odmowie zwrotu na rzecz [...] nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 250 m2 oraz część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. 329 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW

nr [...] jako własność Miasta P.,

2. zwrocie na rzecz [...].o. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. 571 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P.,

3. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., na działkę

nr [...] o pow. 571 nr oraz działkę nr [...] o pow. 329 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącym integralną część decyzji,

4. zobowiązał [...].o. do zwrotu na rzecz Miasta P. łącznej kwoty [...]zł tytułem należności określonych

w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P. zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3

oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a.

oraz art. 77 § 1 k.p.a. Miasto P. wniosło o uchylenie decyzji Starosty

i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 16 grudnia

2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił punkt 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie zobowiązał [...] z siedzibą w P. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...]zł tytułem należności określonych w art. 140 ust 1 i 4 u.g.n.,

a w pozostałym zakresie decyzje organu I instancji utrzymał w mocy.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 95/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nieruchomość składająca się z działek i nr [...] i [...] została nabyta przez S. P. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 r.

Rep. [...], która to umowa spełnia cechy nabycia o jakim mowa

w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Sąd przyjął, że przedmiotowe działki [...] i [...], powstałe z wcześniejszych podziałów, znajdują się w liniach rozgraniczeniowych pasa drogowego. Działki [...]

i [...] oznaczone są jako "droga", a zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; zwanej dalej "u.d.p.") wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Zatem niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę,

ale znajdują się w jej pasie drogowym.

Sąd ocenił, że organy administracji nie poczyniły szczegółowych

i jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego, czy projektowana działka [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...]. Wbrew przekonaniu Wojewody na podstawie dokumentów jakie zostały zgromadzone w aktach sprawy nie można mieć całkowitej pewności co do zajętego przez niego stanowiska o możliwości zwrotu projektowanej działki [...]. Decydujące znaczenie ma ustalenie, czy działka [...] znajduje się

w pasie drogowym. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej nie poczyniły ustaleń czy na działce [...], w szczególności projektowanej [...] znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem

i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą

ul. [...], jakimi posługuje się art. 4 ust.1 u.d.p. Lokalizacja obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie przesądza o tym, że teren, na którym obiekt ten ma być zlokalizowany nie może być uznany za pas drogowy. Powołując się na treść § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) Sąd wskazał, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska, albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia

Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1688/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 10 marca 2016 r. NSA podzielił stanowisko WSA, że wyłączeniu spod obrotu z uwagi na treść

art. 2a u.d.p. podlega grunt w granicach pasa drogowego, na którym to gruncie, obok drogi, zlokalizowane są faktycznie również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga jest pośrednio definiowana w u.d.p. również poprzez odwołanie się do pojęcia pasa drogowego. NSA zaznaczył, że wyłączeniu z obrotu podlega grunt w ściśle określonych granicach, a nie części składowe nieruchomości, więc granice nieruchomości wyznacza tylko pas drogowy, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Wobec informacji zawartej w operacie szacunkowym, że przez działkę [...] przebiegają sieci instalacji technicznych, należy ustalić jakie są to sieci i ocenić, czy mogą one stanowić element pasa drogowego ul. [...],

a także ustalić, jak przebiega linia graniczna pasa drogowego ulicy [...] na mapie zasadniczej, w tym też jakie znaczenie dla funkcjonowania drogi ma zieleń, jeśli znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, gdyż od tego zależy możliwość zwrotu projektowanej działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zaskarżoną

w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...]

z [...] lipca 2015 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz [...] nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy 5, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] jako własność Miasta P..

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1995 r. rep. [...] [...] z siedzibą w P. sprzedała S. P. działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] (z nieruchomości KW nr [...]) "na cele uzasadniające wywłaszczenie, to jest na cele komunikacyjne Miasta P.", za cenę [...] zł. Stawający przedłożyli notariuszowi ostateczną decyzję Głównego Geodety Miasta - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - z [...] października 1975 r. znak [...] oraz ostateczne decyzje podziałowe [...] z [...] marca 1993 r. znak [...] oraz z [...] października 1995 r. znak [...], z których wynika komunikacyjne przeznaczenie planistyczne oraz cel nabycia nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji z [...] marca 1993 r. znak [...], podział nieruchomości, z której wydzielono m.in. działkę nr [...], a co za tym idzie jej nabycie, związane były z przebudową ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (ul. [...]) w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] marca 1992 r. znak [...] "

Komunikacyjny cel nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], potwierdza wyrys oraz wypis z aktualnego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. [...] z 1994 r. Nr [...], poz. 246). Obszar działek nr [...] i nr [...] znajdował się na styku dwóch terenów oznaczonych symbolami: [...] - teren parków i zieleni położony w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego oraz [...] - teren ulicy głównej. Ze względu na wielkość działek oraz skalę i czytelność wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości precyzyjnego określenia przeznaczenia działek nr [...] i [...]

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie w drodze umowy cywilnoprawnej S. P. nabył m.in. sporną działkę [...], projektowaną działkę [...], na cele związane z realizacją celu publicznego - budowę trasy ulicy [...]". Zawarta umowa sprzedaży działek służyła celom wywłaszczenia i to na cel publiczny.

U podstaw zawarcia przedmiotowej umowy sprzedaży działek z [...] grudnia 1995 r. legła ostateczna decyzja z [...] marca 1993 r., o zatwierdzeniu projektu działek w oparciu o materiały do planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony plan realizacyjny przebudowy ulicy [...] oraz ostateczna decyzja z [...] października 1975 r. udzielająca zezwolenia na dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia terenu pod budowaną trasę komunikacyjną. Powyższe oznacza, że zawarto umowę cywilnoprawną, która spełnia cechy nabycia o jakim mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że mając na uwadze wskazania Sądu, zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o przedłożenie "karty inwentaryzacyjnej drogi", zawierającej informację o znajdujących się na ww. działkach obiektach budowlanych, pasach zieleni przydrożnej, urządzeniach technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniach związanych z potrzebami zarządzania drogą ul. [...] o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p. Ponadto organ odwoławczy wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o przedłożenie mapy zasadniczej obejmującej swym zasięgiem obszar nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], arkusz mapy [...], obręb [...]

Organ odwoławczy zauważył, iż na przedłożonej do akt sprawy metryce

ul. [...] oznaczone są elementy infrastruktury drogowej, w tym przebiegające przez ul. [...] tory kolejowe czy też skrzyżowanie z dawną ul. [...]. Powyższe elementy infrastruktury pozwalają w bardzo dokładny sposób umiejscowić na metryce ul. [...] działkę nr [...] - która położona jest właśnie pomiędzy torami kolejowymi, a dawną ul. [...] - co z kolei pozwala ustalić, iż na obszarze odpowiadającym aktualnie działce [...] w dniu [...] maja 1988 r., położony był asfaltowy chodnik, pas zieleni oraz szpaler 11 drzew. Do metryki ul. [...] dołączony został również przekrój ulicy, z którego wynika, iż asfaltowy chodnik położony wzdłuż ulicy otoczony jest z dwóch stron trawnikiem. Przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2013 r. oględziny nieruchomości wykazały, iż w północno-wschodniej części działki nr [...] znajduje się utwardzony fragment ul. [...] oraz chodnik (ciąg pieszo-rowerowy), w części wschodniej urządzony ciąg pieszo-rowerowy (asfaltowy). Wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego (asfaltowego) znajduje się półmetrowy pas zieleni oddzielający ww. ciąg od ul. [...]. Zachodnia część działki stanowi pas zieleni spontanicznie rosnącej z nasadzeniami drzew wieloletnich liściastych oraz niewielki fragment skarpy pokrytej roślinnością spontanicznie rosnącą. Natomiast działka nr [...] w części północnej stanowi urządzoną drogę (ul. W. D.), w części południowej znajduje się słup oświetleniowy, słup sygnalizacji świetlnej, część chodnika (droga rowerowa) z kostki brukowej oraz niewielkie fragmenty roślinności dziko rosnącej niekoszonej.

Jak wyjaśnił Wojewoda zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Niewątpliwie zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...].

Odnosząc się zaś do realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], Wojewoda stwierdził, że pas zieleni, w tym nasadzenia roślinne mogą zostać uznane także za pas drogowy. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w definicji zawartej w art. 4 pkt 22 u.d.p. "zieleni przydrożnej". Zgodnie natomiast z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska, albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Jak zaznaczył Wojewoda w momencie wywłaszczenia na przedmiotowych działkach znajdowały się już wieloletnie nasadzenia roślinne - drzewa oraz zieleń - trawnik (co wynika z metryki ul. [...] z [...].). Zdaniem organu odwoławczego realizacja celu komunikacyjnego, mającego postać pasa zieleni (zieleni izolacyjnej) może polegać m.in. na utrzymywaniu bieżącego stanu oraz podtrzymywaniu funkcji terenu jako terenu zieleni izolacyjnej.

Zdaniem Wojewody w świetle art. 2 u.d.p. zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.d.p. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ... zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 137 ust 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, polegające na bezpodstawnym pominięciu, że nieruchomość stanowiąca "pas zieleni spontanicznie rosnącej" oraz "fragment skarpy pokrytej roślinnością spontanicznie rosnącą" jest zbędna ze względu na cel wywłaszczenia - na cele komunikacyjne;

- art. 4 pkt 1, 2 i 22 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że "pas zieleni spontanicznie rosnącej; fragment skarpy pokryty roślinnością" wyczerpuje definicję pasa drogowego, drogi bądź zieleni przydrożnej, gdy w rzeczywistości znajdujące się na nieruchomości przyległej rośliny i naturalne formy terenu są zbędne na cel komunikacyjny określony w akcie wywłaszczenia;

- art. 7 i art. 11 k.p.a. polegające na zmianie pkt 2 zaskarżonej decyzji Starosty [...] pomimo nieustalenia jednoznacznego stanu faktycznego

i niewyjaśnienia przesłanek odstąpienia od wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości, co do charakteru roślinności w pasie przyległym do drogi;

- art. 153 p.p.s.a. polegającą na jego błędnym zastosowaniu i nie zrealizowaniu wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 18 maja 20)8 r. sygn. akt. I OSK 1688/16 w zakresie ustalenia znaczenia zieleni dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania

W ocenie skarżącej Spółki organ zaniechał dokonania jednoznacznych ustaleń dotyczących faktycznego przeznaczenia nieruchomości - dz. nr [...]. W odniesieniu do dz. nr [...] organ stwierdza jednoznacznie, że "cel wywłaszczenia został zrealizowany", natomiast w odniesieniu do dz. nr [...] organ w uzasadnieniu przytacza jedynie hipotetyczne rozważania "nasadzenia roślinne mogą zostać uznane także za pas drogowy", nie przesądzając czy oraz na jakiej podstawie konkretne nasadzenia na przedmiotowej nieruchomości za pas drogowy uznaje.

Organ zaniechał ustalenia, jakie jest faktyczne przeznaczenie skarpy pokrytej spontanicznie rosnącą roślinnością, pasa zieleni spontanicznie rosnącej oraz szpaleru drzew, przytaczając w uzasadnieniu jedynie przykłady potencjalnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, ale nie rozstrzygając czy któryś z nich faktycznie w niniejszej sprawie występuje.

Dziko rosnąca, niepielęgnowana i niekoszona roślinność oddzielającą pas drogowy od terenów leśnych na sąsiedniej działce nie pełni funkcji ochronnej przed oślepianiem przez pojazdy bądź zawiewaniem i zaśnieżaniem - gdyż sąsiednie wobec przedmiotowej nieruchomości tereny leśne nie są i nie mogą być źródłem takich emisji. Skarpa i zieleń spontanicznie rosnąca pomiędzy wieloletnimi drzewami nie ma i nie może mieć funkcji ochronnych przyległego lasu przed nadmiernym hałasem i zanieczyszczeniem już tylko z tego powodu, że funkcję tę pełni przyległy las sam w sobie. Postępujący naturalny i przez nikogo nie kontrolowany proces rozrostu roślinności ze znajdującego się na przyległej działce nr [...] lasu na niezagospodarowaną działkę nr [...] wprost wskazuje, że ten fragment przedmiotowej nieruchomości jest na cele wywłaszczenia zbędny - w przeciwnym powiem przypadku zarządca drogi podjąłby intencjonalne i zorganizowane działania na wywłaszczonej nieruchomości celem dostosowania charakteru jej zagospodarowania do potrzeb użytkowników drogi.

Jak wskazała skarżąca Spółka, NSA wyraźnie wskazał na ocenę prawna zgodnie z którą możliwość zwrotu zależy od oceny znaczenia zieleni na funkcjonowanie pasa drogowego, ale nie przesądził, że znajdująca się wewnątrz linii granicznych pasa drogowego nieruchomość stanowi drogę publiczną. Organ uchylił się od realizacji wskazanych wytycznych NSA. W szczególności organ nie ustalił, jakie znaczenie dla funkcjonowania drogi ma zieleń znajdująca się wewnątrz linii rozgraniczających.

Organ bezpodstawnie zaniechał także ustalenia czy przez nieruchomość przebiegają sieci instalacji technicznych bądź czy znajdują się na niej urządzenia techniczne lub budowle związane z obsługą ruchu, motywując do sprzeczną ze wskazanym przepisem art. 4 pkt 1,2 i 22 u.d.p. konstatacją, że nieruchomość rzekomo stanowi drogę, gdyż "znajduje się w liniach granicznych ulicy [...]".

Nie może zostać pominięte, że wskazanie hipotetycznego wpływu zieleni na drogę nie może być wystarczające w przedmiotowej sprawie także dlatego, że skrajna część drogi przylegająca do spornej części nieruchomości nie jest jezdnią, ale ciągiem pieszo-rowerowym oddzielonym od jezdni pasem zieleni. W konsekwencji wszelki hipotetyczny wpływ zieleni powinien uwzględniać korzystanie z drogi przez pieszych oraz użytkowników rowerów i podobnych urządzeń w zakresie wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potencjalnej możliwej ochrony przed czynnikami takimi jak oślepianie, hałas lub zanieczyszczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało mieć na uwadze, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć wobec tego należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 95/16 zostało przesądzone, że umowa sprzedaży spornych działek z dnia [...] grudnia 1995 r. Rep. A [...] spełnia cechy nabycia o jakim mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III, dotyczące zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Sąd zaznaczył, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej, przy czym odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym. Dodatkowo Sąd stwierdził, że nie ma podstaw, aby za pas drogowy nie mógł zostać uznany za pas zieleni, co wynika z art. 4 pkt 22 u.d.p. Dlatego też przy ponownym prowadzeniu postępowania Wojewoda został zobowiązany w szczególności do uzyskania mapy zasadniczej z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy [...], z której będzie wyraźnie wynikać, czy obejmuje ona działkę [...], zwłaszcza projektowaną [...] oraz kartę inwentaryzacyjną tej drogi. Jak stwierdził Sąd, bezsporne ustalenie, że wspomniane działki [...] i [...] w tym projektowane [...] i [...] stanowią drogę, a przynajmniej położone są w liniach rozgraniczających ul. [...] i ul. [...] oznaczać będzie niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1688/16, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 95/16 stwierdzono natomiast, że z uwagi na treść art. 2a u.d.p. wyłączeniu spod obrotu podlega grunt w granicach pasa drogowego, na którym to gruncie, obok drogi, zlokalizowane są faktycznie również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd stwierdził również, że w sprawie należy ustalić, czy przebiegające przez działkę [...] sieci instalacji technicznych mogą stanowić element pasa drogowego ul. [...], a także ustalić, jak przebiega linia graniczna pasa drogowego ulicy [...] na mapie zasadniczej, w tym też jakie znaczenie dla funkcjonowania drogi ma zieleń, jeśli znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, gdyż od tego zależy możliwość zwrotu projektowanej działki nr [...].

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę wykonał wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniach i podporządkował się ocenie prawnej w nich wyrażonej.

W szczególności należy zauważyć, że w toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda pozyskał mapę zasadniczą z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy [...]. Dokument ten niezbędny był do ustalenia czy działki [...] i [...] położone są w liniach rozgraniczających pas drogowy. Ustalenie tej okoliczności skutkować musiałoby bowiem niedopuszczalnością orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie cel określony w umowie sprzedaży działek), z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Na co zwrócono już uwagę w wyroku II SA/Po 95/16 zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej, z uwagi na treść art. 2a u.d.p. określającego strukturę własnościową dróg publicznych. Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wynika więc z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przy czym jak zaważył Sąd w omawianym wyroku odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym.

Jak wynika z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nie ma również przeszkód, aby za pas drogowy uznać również zlokalizowany przy drodze pas zieleni. Wynika to z art. 4 pkt 22 u.d.p., w którym zdefiniowano pojęcie zieleni przydrożnej jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleb. Z kolei z § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wynika, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało zatem ustalenie, czy przedmiotowe działki leżą w granicach pasa drogowego. Przeznaczenie drogowe nieruchomości oznaczonej nr [...] nie budzi w rozpoznawanej sprawie wątpliwości. Odnosząc się do działki o nr [...] podzielić należy stanowisko Wojewody, iż również ta część spornej nieruchomości stanowi element pasa drogowego i brak jest podstaw do orzeczenia o jej zwrocie. Świadczy o tym przede wszystkim pozyskana, zgodnie z zaleceniami wynikającym z wyroku z dnia 10 marca 2016 r., treść mapy zasadniczej z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy [...] przesłana organowi przez Starostę [...]. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że sporna działka o nr [...] w całości usytuowana jest w granicach pasa drogowego ulicy [...].

Dodatkowo wskazać trzeba, iż z protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2013 r. wynika, że w północno-wschodniej części działki nr [...] znajduje się utwardzony fragment ul. [...] oraz chodnik (ciąg pieszo-rowerowy), w tej części utwardzony. W części wschodniej znajduje się urządzony ciąg pieszo-rowerowy (asfaltowy). W części wschodniej działki, wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego (asfaltowego) znajduje się półmetrowy pas zieleni oddzielający ww. ciąg od ul. [...]. Zachodnia część działki stanowi pas zieleni spontanicznie rosnącej z nasadzeniami drzew wieloletnich liściastych oraz niewielki fragment skarpy pokrytej roślinnością spontanicznie rosnącą. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna może stanowić element pasa drogowego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Tak też jest w niniejszej sprawie o czym świadczy w szczególności treść mapy zasadniczej z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy [...].

Nie ma przy tym znaczenia w ocenie Sądu, że omawiany fragment działki pokryty jest roślinnością spontanicznie rosnącą, skoro roślinność ta stanowi element pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 22 u.d.p. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również fakt, że nasadzenia roślinne znajdowały się na przedmiotowej działce przez wywłaszczeniem, bowiem jak trafnie wskazał Wojewoda, realizacja celu wywłaszczenia może polegać również na podtrzymywaniu funkcji terenu jako zieleni izolacyjnej.

Prawidłowe ustalenie przez Wojewodę, iż działki o nr [...] i [...] położone są w granicach linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] wykluczał możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Dokonanie zwrotu nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie było możliwe - z uwagi na treść art. 2a u.d.p. Jeżeli bowiem własność nieruchomości, stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a u.d.p., to nie jest możliwy zwrot nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających drogi. Okoliczność niedopuszczalności zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną została już przesądzona w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 95/16 oraz z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1688/16.

Z tych też względów jako niezasadne Sąd ocenił podniesione w skardze zarzuty. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Wojewoda nie naruszył art. 153 p.p.s.a. bowiem w ocenie Sądu ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wykonał wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach i podporządkował się ocenie prawnej w nich wyrażonej. Wojewoda nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania bowiem materiał dowodowy został zebrany w sposób pozwalający uznać, iż sporny pas zieleni leży w granicach pasa drogowego. Z tego też względu nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 1, 2, i 22 u.d.p., a także art. 137 ust. 2 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.