Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1389/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 art. 101 ust. 1 ; w zwiazku z art. 6 ust. 1 , art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 8 , art. 17 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr  80, poz. 717 ze zmianami)
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/07 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 4 września 2007 r. nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy Wielka Wieś na rzecz J. L. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z 4 września 2007 r., nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zmiana kwalifikacji obszaru, w którym położona jest działka skarżącego, w uchwalonym studium na tereny użytkowane rolniczo "[...]" uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę (nawet przy zachowaniu bardzo ostrych kryteriów). Skarżący zarzucił nadto, że uchwała przyjęta została bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dogłębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a sama uchwała narusza jego istotne prawo do dysponowania nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z 4 września 2007 r. nr XIII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że ustalenie, czy wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Skargę taką należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Istotnym zagadnieniem, które musi być rozstrzygnięte w odniesieniu do dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest stwierdzenie czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej oraz czy mogła ona naruszyć interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Są to bowiem podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwalę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Konieczne więc jest zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Sąd wskazał, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszenia, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Sąd wywodził, że w na gruncie przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. l cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Sąd stwierdził, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Sąd podkreślił, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącego ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane – co do zasady – działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musi nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd podkreślił, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym działek należących – według dokumentacji planistycznej – do skarżącego. Zmiany przeznaczenia może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jego interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości – nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.

Tym samym Sąd stwierdził, iż uchwała Rady Gminy Wielka Wieś z 4 września 2007 r., nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, bo jako akt kierownictwa wewnętrznego, uruchamiający dopiero stosowną procedurę planistyczną, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych. Interes prawny skarżącego może być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie uchwałą o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w przedmiotowej sprawie ma co najwyżej interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu w ustaleniu określonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej. Wręcz przeciwnie to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, zakresu jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Zaskarżona uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących, a jedynie normy, które można by kwalifikować jako normy kierownictwa wewnętrznego, tj. wiążące wewnątrz tej struktury, kierunkujące (wiążące) w przyszłości organy gminy (a nie obywateli – podmioty zewnętrzne) w realizacji przysługującego im władztwa planistycznego.

Sąd wskazał, że skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej, nie mógł badać merytorycznej zasadności zarzutów skargi. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), oddalił skargę.

J. L. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzutach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego:

– art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym), w zw. z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), poprzez ich błędną wykładnię, wyrażająca się w przyjęciu, iż podjęcie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, determinującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwarza po stronie podmiotu, którego nieruchomości dotyczy ustalenie studium ograniczające sposób korzystania z tej nieruchomości, interesu prawnego do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie studium, a także przyjęcie, iż interes ten może powstać dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów skargi, a w konsekwencji na nierozpoznaniu istoty sprawy, przede wszystkim co do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 4 września 2007 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i pozostałych kwestii wskazanych w pismach procesowych skarżącego,

– art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się w nieuchyleniu zaskarżonej uchwały.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w wyniku zmian w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w wynikających z faktu uchwalenia ustawy z dnia 27 maca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) doszło do zmiany charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. O ile studium w dalszym ciągu nie jest aktem prawa miejscowego, skutkiem czego nie może być podstawą m.in. rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego, to jednak jego charakter, jako aktu mającego określać jedynie cele polityki przestrzennej gminy, nie jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełni zachowany. Stosownie bowiem do art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zmiana przepisów w tym zakresie, w szczególności wprowadzenie obowiązku badania zgodności, a nie jak dotychczas -spójności projektu planu miejscowego ze studium, powoduje, iż ingerencja postanowień studium w prawa i obowiązki jest dużo większa niż na mocy poprzednio obowiązujących przepisów. W obowiązującym stanie prawnym de facto ustalenia studium określają sposób korzystania z nieruchomości, bowiem stanowią one podstawę do uchwalenia planu miejscowego, który nie może zawierać odstępstw od ustaleń studium i który jest weryfikowany pod kątem zgodności z ustaleniami studium. Tak więc w zasadzie już na etapie uchwalania studium następuje ingerencja w sferę wykonywania prawa własności, bowiem fakt zamieszczenia określonego postanowienia w studium jest wiążący dla planu zagospodarowania przestrzennego.

Należyte rozpoznanie sprawy wymaga od sądu administracyjnego staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. W sprawie tej staranności w ocenie skarżącego zabrakło, bowiem Sąd I instancji niejako a priori stwierdził, iż wywiedziona skarga jest przedwczesna, a interes skarżącego pojawić się może dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności Sąd nie badał, w jaki sposób ustalenia studium odnoszące się do działki stanowiącej własność skarżącego wpływać mogą na jego prawa i obowiązki i czy w tym kontekście istnieje po jego stronie interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy Wielka Wieś w przedmiocie studium, pomimo iż skarżący przedstawił szeroką argumentację wskazującą na jego interes prawny. W szczególności, skarżący podniósł, iż w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, przedłożonym do uzgodnienia Dyrektorowi Ojcowskiego Parku Narodowego, nieruchomość skarżącego J. L. (działka nr [...]) położona w centrum przysiółka Wino została przewidziana pod zabudowę. Takiemu przeznaczeniu sprzeciwił się Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego (zwany dalej Dyrektorem OPN), który w punkcie 5 wydanego przez siebie postanowienia z [...] lutego 2007 r., znak: [...], uzależnił uzgodnienie projektu studium od wykluczenia wprowadzenia w tym rejonie terenów [...]. Tym samym prawo własności J. L. zostało w sposób zasadniczy ograniczone. Władze Gminy Wielka Wieś zmuszone były bowiem do zmiany projektu studium, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Dyrektora OPN. Z kolei przedmiotowe studium (przyjęte w uchwale Rady Gminy Wielka Wieś z 4 września 2007 r.) jest wiążące przy opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, przesądzi o wyłączeniu działki J. L. spod zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął tę argumentację, nie odnosząc się do niej ograniczając się do stwierdzenia, iż na obecnym etapie interes taki po stronie skarżącego nie zachodzi, co w żadnej mierze nie było wystarczające, bowiem oparte na błędnym, przyjętym a priori założeniu, iż na etapie studium interes prawny w zaskarżeniu tego aktu administracji jeszcze nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykluczyć możliwość prawną naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Dokonanie tej oceny wynika następnie z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uzasadnia to przeprowadzenie ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie się przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy od oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego w wyniku odrzucenia możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego ze względu na charakter zaskarżonego do sądu aktu. Prowadzi to do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 nie miał zastosowania w sprawie, reguluje bowiem podstawy wyroku uwzględniającego skargę na decyzje administracyjne i postanowienia, a nie podstawy wyroku w sprawie skarg na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.