Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3312/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 239/18 w sprawie ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 239/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. R. i J. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 8 października 2010 r. A. R. wniósł o dokonanie zmian na mapie ewidencyjnej obejmującej działkę nr [...] położoną w W. stanowiącą własność S. P. poprzez ujawnienie położenia budynku stodoły oznaczonego literą "G" obrysowaną konturem zielonym na załączonym wyrysie mapy w ten sposób, że budynek ten przylega ścianą do granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność J. i G. R.

Starosta w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. poinformował A. i J. R., że w wyniku sporządzonej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego aktualizacji mapy, jej treść została zaktualizowana poprzez skartowanie na działkach nr [...] i [...] pomierzonych budynków.

Umową darowizny z dnia 30 sierpnia 2013 r. Rep. A Nr [...] G. R. darował M. R. swój udział w wysokości 1/2 części we współwłasności działki nr [...].

Ponieważ w kolejnych pismach kierowanych od 2015 r. do Głównego Geodety Kraju, Wojewody Podkarpackiego oraz PWINGiK, M. R. kwestionował wykazaną w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi W. powierzchnię działki nr [...] oraz wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg jej granic z działkami sąsiednimi, a ponadto w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. adresowanym do Głównego Geodety Kraju zarzucił, że na skutek bezprawnego działania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, część przedmiotowej działki od strony zachodniej, wschodniej i północnej została "zagarnięta" przez sąsiadów, zawiadomieniem z dnia 29 marca 2016 r. Starosta wszczął na wniosek M. R. postępowanie w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmiany danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w W.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W. polegających na zmianie przebiegu granicy działki nr [...] i jej powierzchni.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że od 2010 r. zleceniodawca dokumentacji wykonanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego nie zgłaszał zastrzeżeń do ujawnionych zmian w trybie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.i.k.".

Starosta wyjaśnił, że stosownie do zaleceń zawartych w decyzji PWINGiK z dnia [...] sierpnia 2017 r. wezwał J. R. i M. R. do sprecyzowania zakresu żądania poprzez jednoznaczne wskazanie granicy działki nr [...], której przebieg kwestionuje. Pismami z dnia 14 sierpnia 2017 r. pełnomocnik stron wyjaśnił, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone we wniosku z dnia 8 października 2010 r., który precyzyjnie określa żądanie. Wobec powyższego, Starosta zawiadomił właścicieli wszystkich działek sąsiadujących o toczącym się postępowaniu dotyczącym przebiegu granic i powierzchni działki nr [...].

Starosta podał, że w toku postępowania ustalono, że zarówno powierzchnie jak i konfiguracje działek nr [...] i [...] nie uległy zmianie od 1962 r., tj. od założenia ewidencji gruntów wsi W. Ponadto ustalono, że aktualizacja treści mapy polegająca na skartowaniu budynków nie skutkowała zmianą danych ewidencyjnych (w tym przebiegu granic) przedmiotowych nieruchomości. W związku z tym, wpisy zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W. dotyczące wyżej wymienionych działek są zgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Natomiast prowadzone przez sądy powszechne postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami nie orzekają o zmianie przebiegu granic i powierzchni działek nr [...] i [...]. Sądy te uznały, że stan ewidencyjny przedmiotowych nieruchomości jest zgodny z ich stanem prawnym i wynika ze stanu samoistnego posiadania w dniu 4 listopada 1971 r. Wykazana w operacie ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr [...] od chwili wydania aktu własności ziemi numer [...] do chwili obecnej nie uległa zmianie i wynosi [...]ha. Dlatego też zarzuty jej współwłaścicieli, jakoby działka ta została częściowo "zagarnięta" przez sąsiadów oraz przez Zarząd Dróg Powiatowych są niczym nie uzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r. i odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki nr [...] oraz jej powierzchni.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie stwierdzono aby podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków został popełniony oczywisty błąd mający wpływ na dane ewidencyjne działki nr [...] położonej w W. Zarówno powierzchnia tej działki jak i wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg jej granic są niezmienne od założenia ewidencji gruntów. Zainteresowani kwestionując dane ewidencyjne przedmiotowej działki nie przedłożyli żadnych dowodów stwierdzających, że dane te są nieprawidłowe.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.i.k. oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 46 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 oraz § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

4) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

5) art. 8 i 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zwrócił uwagę, że kwestia położenia budynku gospodarczego na działce [...] była przedmiotem postępowania ewidencyjnego, w wyniku którego przeprowadzono prace geodezyjne, których efektem była dokumentacja przyjęta do zasobu w dniu 13 grudnia 2010 r., pod nr KERG [...]. Z operatu pomiarowego jednoznacznie wynika, że dokonano obmiaru (skartowania) budynków położonych na działkach [...] i [...], w wyniku czego doszło do zaktualizowania mapy ewidencyjnej – wyniki prac wprowadzono do numerycznej mapy zasadniczej oraz zaktualizowano analogową mapę ewidencyjną. Sąd zaznaczył, że przedmiotem tego postępowania nie była zmiana przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], tak aby zbliżyć ją do budynku gospodarczego na działce [...], lecz ustalenie jak na tych działkach – w granicach wykazanych w ewidencji – położone są budynki, albowiem ewidencyjne odzwierciedlenie ich lokalizacji było wadliwe. W konsekwencji tego postępowania nie doszło więc do żadnej modyfikacji przebiegu granicy, lecz do obmierzenia/ skartowania budynków i naniesienia ich położenia na mapę ewidencyjną. Aktualizacji w tym zakresie dokonano w drodze czynności materialno-technicznej, prawidłowo przyjmując, że ewidencja nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego - § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W konsekwencji, wobec dokonania aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialnotechnicznej jeszcze w roku 2010, nie było podstaw do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu problem aktualizacji przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] również został przez organy rozstrzygnięty prawidłowo. W toku postępowania aktualizacyjnego został sporządzony Operat Pomiarowy przyjęty do zasobu w dniu 13 grudnia 2010 r., pod nr KERG [...]. W jego ramach sporządzono protokół graniczny, którego żadna ze stron nie podpisała. Zasadnie przeto przyjęto, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] stała się sporna. Organy włączyły w materiał dowodowy sporządzoną na potrzeby postępowania cywilnego (windykacyjnego) opinię dotyczącą przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] z dnia 10 listopada 2011 r. wraz z operatem pomiarowym, przyjętym do zasobu w dniu 24 listopada 2011 r., pod nr [...] oraz opinię uzupełniającą z dnia 18 kwietnia 2013 r. wraz z operatem technicznym przyjętym do zasobu w dniu 25 kwietnia 2013 r., pod nr [...].

Z dokumentów tych wynika wprost, że dla analizowanego terenu istnieje mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000 powstała z pomiarów bezpośrednich wykonanych w 1962 r. – operat [...]. Wskazany operat z 1968 r. (odzwierciedlający pomiary z 1962 r.) stanowił podstawę sporządzenia mapy ewidencyjnej dla działek [...] i [...] przy zakładaniu ewidencji gruntów i od tego czasu konfiguracja tych działek uwidoczniona na mapie nie uległa zmianie.

W ocenie Sądu uwzględnić należało, że obie działki były przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego: działka [...] na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z 6 grudnia 1975 a działka [...] na podstawie Aktu Własności Ziemi nr AWZ [...]. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest zawarte opiniach z 2011 i 2013 r. stwierdzenie, że dokumentem określającym położenie punktów granicznych i przebieg granic działek [...] i [...] w momencie powstania stanu prawnego – wydania Aktów Własności Ziemi – był operat z 1968 r., nr [...]. Sąd przyjął, że ujawniona w ewidencji granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] odpowiada granicy przyjętej na dzień założenia ewidencji i sporządzenia mapy ewidencyjnej oraz na dzień ukształtowania stanu prawnego tych nieruchomości w następstwie wydania Aktów Własności Ziemi; w oparciu o Akt Własności Ziemi nabyto własność ww. działek w granicach posiadania, którego zakres – jak wynika z opinii – odpowiadał granicom wskazanym w operacie z 1968 r., nr [...]. Zaznaczono przy tym, że w 1981 r. uchylono jako nieważny Akt Własności Ziemi nr [...], co jednak pozostaje bez znaczenia wobec pozostania w obrocie prawnym Aktu Własności Ziemi nr [...] z 6 grudnia 1975 r., który ukształtował wszystkie granice działki [...], a zatem i tę z działką [...].

Na dzień dzisiejszy w ewidencji gruntów znajduje się więc mapa ewidencyjna, odzwierciedlająca pomiary z 1962 roku – operat [...]. Jest to również stan zgodny z oczekiwaniami skarżących. Z opinii z roku 2011 i 2013, sporządzonych na potrzeby postępowania cywilnego wynika niezbicie, że granica wykazana w ewidencji gruntów, przebiega szlakiem określonym w operacie 1968 r. ([...]) i jest zgodna ze wskazaniami skarżących. Na załączniku do opinii oznaczono ją kolorem różowym, jako linię łączącą punkty E1, E2, E3 i E4. Sąd wskazał również, że sąd cywilny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI C 29/13 – przyjął, że granica ustalona w oparciu o pomiary z 1962 r. i odzwierciedlona w ewidencji gruntów, nie jest granicą prawną, albowiem podczas pomiarów nie brali udziału właściciele działek i nie spisano stosownego protokołu. Sąd powszechny na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania przyjął, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] przebiega punktami P1, P2, P3, P4, P5, P6, P7, P8 i P9, linią koloru zielonego. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest jednak to, że w swoim wyroku, oddalając powództwo windykacyjne sąd nie dokonał jednocześnie rozgraniczenia. Jak wynika bowiem wprost z treści art. 36 P.g.i.k. sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. W powołanej sprawie, sąd w wyroku rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nie zamieścił. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w razie oddalenia powództwa windykacyjnego orzeczenie o rozgraniczeniu nie jest obligatoryjne – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. IV CSK 267/07. Tak przyjęta ocena, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, pozwala wnioskować, że wyrok sądu powszechnego w sprawie o wydanie nieruchomości lub jej części może stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów jedynie wówczas, gdy stosownie do postanowień art. 36 P.g.i.k. w jego sentencji sąd zamieścił rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu. Jeżeli sąd oddalił powództwo windykacyjne nie zamieszczając w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu, nie można przyjąć, że taki wyrok stanowi podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowy wyrok w zakresie sporu dotyczącego własności, odnosi skutki wyłącznie między stronami, nie może natomiast, wobec braku rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia, wywierać skutków erga omnes i tym samym, stanowić podstawy aktualizacji ewidencji.

W tym stanie rzeczy, w ewidencji gruntów wykazana jest granica wytyczona zgodnie z pomiarami z 1962 r., odzwierciedlonymi w operacie 1968 r. nr [...]. Granica ta od założenia ewidencji nie uległa zmianie, co wobec braku dokumentu, który by uzasadniał aktualizację, znajduje prawne uzasadnienie.

Sąd podzielił stanowisko organów, że stan prawny działek [...] i [...] został ukształtowany w następstwie uwłaszczenia – wydania Aktu Własności Ziemi nr [...] z 6 grudnia 1975 r. na działkę [...]. Stan posiadania działki [...], będący podstawą wytyczenia granic jej własności w postępowaniu uwłaszczeniowym został ustalony w oparciu o operat z 1968 r., który stanowił także podstawę wykazania granic na mapie ewidencyjnej, niezmienionej do dnia dzisiejszego. Sięganie do dokumentów sprzed uwłaszczenia jest niecelowe, albowiem zostały one "skonsumowane" Aktem Własności Ziemi.

Odnosząc się do zarzutów zmiany powierzchni działki nr [...] Sąd stwierdził, że w rejestrze szczegółowym pomiarowo klasyfikacyjnym sporządzonym w latach 1967-68 działka [...] miała pow. [...]ha (rejestr szczegółowy pomiarowo-klasyfikacyjny rok 1967-68) i taką też powierzchnię ma aktualnie (wypis z rejestru gruntów). W latach osiemdziesiątych w następstwie przeprowadzenia kontroli terenowej ewidencji gruntów i budynków zmianie uległa jedynie powierzchnia poszczególnych użytków gruntowych wchodzących w zakres działki, co jednak w żaden sposób nie ingerowało ani w wykazane w ewidencji granice, ani w powierzchnię działki; przed odnowieniem wykazywano działkę nr [...] o pow. [...]ha, w skład której wchodziły użytki gruntowe: R III b -[...]ha, R IVa – [...]ha i B/Ps III – [...]ha, po odnowieniu wykazano działkę nr [...] o pow. [...]ha, w skład której użytki gruntowe: R III b -[...]ha, R IVa – [...]ha, Ps III – [...]ha i B/Ps III – [...]ha.

Podsumowując Sąd stwierdził, że żądanie wniosku co do ujawnienia prawidłowego położenia budynków na działce [...] zostało zrealizowane w roku 2010 poprzez ich obmiar/ skartowanie i aktualizację mapy ewidencyjnej. Aktualizacji dokonano w formie czynności materialno-technicznej, wobec czego – w tym zakresie – wniosek o aktualizację nie mógł stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia decyzyjnego.

Rozpatrując wniosek w zakresie aktualizacji ewidencji odnośnie do granic oraz powierzchni działki [...] organy trafnie przyjęły, że nie ma podstaw, by przyjąć że dane wpisane w ewidencji są błędne – nie odpowiadają zgromadzonym w zasobie dokumentom, w oparciu o które je ujawniono, bądź nieaktualne – nie dokonano aktualizacji tych danych pomimo, że przedłożono dokumenty zobowiązujące do aktualizacji ewidencji w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wykazany w ewidencji przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] odpowiada woli skarżących – jest zgodny z pomiarami z 1962 r., odzwierciedlonymi w operacie z 1968 r. W kwestii powierzchni działki nr [...] zostało potwierdzone, iż niezmiennie od założenia ewidencji gruntów wynosi ona [...]ha – zmianie nie uległa również powierzchnia działki [...], która wynosi niezmiennie [...]ha. Aktualnie organy ewidencyjne nie dysponują dokumentami pozwalającymi na zmianę tych danych w trybie aktualizacji. Skarżący nie dostarczyli również żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż powierzchniowa konfiguracja użytków gruntowych wchodzących w zakres działki [...] była wadliwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. R. i J. R., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że:

- wobec dokonania aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialnotechnicznej jeszcze w roku 2010 - skartowanie budynków, nie było podstaw do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem skarżących w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz powierzchni działki [...], mając na względzie fakt przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami w miejscu w którym biegnie ściana budynku stodoły posadowionej na działce nr [...];

- wobec braku dokumentu, który by uzasadniał aktualizację, prawne uzasadnienie znajduje wykazana granica pomiędzy nieruchomościami wytyczna zgodnie z pomiarami z 1962 r., odzwierciedlonymi w operacie z 1968 r. w sytuacji, w której skarżący w toku postępowania przed organem II instancji wskazali na szereg błędów i nieprawidłowości w dokumentacji, do których zarówno organ jak i Sąd I Instancji nie odniósł się merytorycznie;

- w latach osiemdziesiątych w następstwie przeprowadzenia kontroli terenowej ewidencji gruntów i budynków zmianie uległa jedynie powierzchnia poszczególnych użytków gruntowych w chodzących w zakres działki nr [...], co jednak w żaden sposób ingerowało ani w wykazane w ewidencji granice, ani w powierzchnię tej działki, w sytuacji w której powierzchnia działki [...] w ewidencji gruntów została ustalona w sposób niezgodny ze stanem prawnym i uległa zmianie na korzyść właściciela nieruchomości sąsiedniej nr [...];

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 i 78 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z sprawie legalności zalegających w aktach sprawy szeregu dokumentów przedstawianych i podnoszonych przez skarżących jako błędne, stanowiących następnie podstawę do ustalenia granicy i powierzchni działki nr [...] z działką nr [...];

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że organy trafnie przyjęły iż nie ma podstaw, że dane wpisane w ewidencji gruntów są błędne, a skarżący nie dostarczyli dokumentów, z których wynikałoby że powierzchniowa konfiguracja użytków gruntowych wchodzących w zakres działki nr [...] była wadliwa, w sytuacji w której organy w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w tym całkowicie pominęły wnioski dowodowe skarżących i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego nieruchomości;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że granica wskazana w ewidencji gruntów wskazaniami skarżących co wynika z opinii z roku 2011 i 2013, sporządzonych na potrzeby postępowania cywilnego, w sytuacji w której z opinii tej wynika również wskazanie biegłego, że operat z 1968 r. wykonany został na gruncie bez obecności właścicieli działek i spisania odpowiednich protokołów, a przebieg granicy wskazany na podstawie mapy katastralnej nie spełnia wymogów standardów technicznych obowiązujących w geodezji i kartografii ze względu na duży błąd kalibracji rastra mapy ewidencyjnej oraz brak dostatecznej ilości jednoznacznych punktów dostosowania kalibracji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sięganie do dokumentów sprzed uwłaszczenia jest niecelowe, albowiem zostały one "skonsumowane" Aktem własności ziemi, w sytuacji w której stan posiadania nieruchomości skarżących w tym czasie a i powierzchnia nieruchomość stanowiąca obecnie własność skarżących została ustalona na podstawie operatu z 1968 r., który jaki wynika z opinii wydanej w toku postępowania o ochronę własności, przebieg granicy wskazany na podstawie mapy katastralnej nie spełnia wymogów standardów technicznych obowiązujących w geodezji i kartografii ze względu na duży błąd kalibracji rastra mapy ewidencyjnej oraz brak dostatecznej ilości jednoznacznych punktów dostosowania kalibracji oraz szeregu błędów w dokumentach historycznych na podstawie których wpisy były dokonywane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Ponadto w pismach procesowych z dnia 5 września 2018 r. i 25 stycznia 2019 r. M. R. i J. R. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.: 1) Ekspertyzy z Zakresu Badania Pisma Ręcznego i Dokumentów z dnia 26 sierpnia 2018 r. oraz 2) protokołu z czynności sprostowawczej dokonanej przez notariusza B. M. z dnia 7 grudnia 2018 r. dotyczącej sprostowania aktu notarialnego z dnia 10 stycznia 1997 r. – umowa darowizny do Rep. A nr [...] z roku 1997 r..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 229 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy (Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w kontekście wynikających z nich obowiązków aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie należało mieć na uwadze, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem określonych danych i informacji. Zmian w ewidencji gruntów można dokonywać na podstawie dokumentów geodezyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych.

Wpisy zmian do ewidencji gruntów mają charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie mogą kształtować nowego stanu prawnego. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić praw właścicielskich czy też uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny a więc na jej podstawie żadna ze stron nie może nabywać jakiegokolwiek prawa.

W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, nie można poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w rzeczywistości dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych, a dotyczących czy to przebiegu granicy, powierzchni działki ewidencyjnych, a więc w rzeczywistości sporu dotyczącego zasięgu prawa własności. Organ ewidencyjny nie jest bowiem do właściwy do rozstrzygania takich sporów, a w konsekwencji prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, oceniania dowodów. Należy zwrócić uwagę, że dla rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granicy służy postępowanie rozgraniczeniowe, a nie postępowanie ewidencyjne, i właściwe postępowania przed sądem powszechnym.

W rozpoznawanej sprawie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, istnieje spór pomiędzy właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Potwierdzeniem istniejącego sporu są postępowania sądowe jakie toczyły się przed sądami powszechnymi począwszy od 2011 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI C 29/13 Sąd Rejonowy w Mielcu VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w Kolbuszowej oddalił powództwo właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o wydanie przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] części działki nr [...]. Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I Ca 271/14 oddalił apelację powoda M. R., stąd też wyrok Sądu i instancji z dnia 9 kwietnia 2014 r. stał się prawomocny. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna powoda postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2016 r. sygn. akt I CZ 9/16 została odrzucona. Mając na uwadze, że powołanym wyżej wyrokiem zostało oddalone powództwo o wydanie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], sąd w wyroku tym nie zamieścił rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...], natomiast w uzasadnieniu wyroku między innymi stwierdzono, iż "biorąc pod uwagę, stan samoistnego posiadania spornego pasa gruntu przez pozwanego, którego początek sięga lat 70-tych ub. wieku, uznać należy, że bez względu na wszystko, nastąpiło nabycie jego własności w drodze zasiedzenia przez S. P. z uwzględnieniem trzydziestoletniego okresu zasiedzenia".

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wystąpili z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na zmianie przebiegu granicy działki nr [...] i jej powierzchni z sąsiednią nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], a organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił ich wprowadzenia, zaś organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. po uchyleniu decyzji I instancji (z przyczyn formalnych) orzekł również o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] oraz jej powierzchni.

Przywołane wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że pomiędzy właścicielami nieruchomości stanowiącymi działki nr [...] i nr [...] istnieje nadal spór o zasięg prawa własności, a do rozwiązania tego sporu nie jest właściwy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków i postępowanie ewidencyjne.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że są niezasadne i nie mogą być uwzględnione. Zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to wskazano na naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędna wykładnię. Powołany art. 20 ust. 1 stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: pkt 1 gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; pkt 2 budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, zaś art. 24 ust. 2a stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu (we wskazanych przypadkach w lit. a do lit. d i pkt 2 na wniosek). Z kolei § 44 rozporządzenia wymienia, w pkt od 1 do 8, co należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji, a § 45 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian w celu (wymienionych w pkt 1 do 3), nadto przepis ten zawiera jeszcze ust. 2 i ust. 3. To przypomnienie treści przepisów, które zostały powołane w zarzutach skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przepisy te nie zostały naruszone. Powołane przepisy dotyczą kilku ogólnych kwestii z zakresu ewidencji gruntów i budynków takich jak: jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, zadania starosty jako organu ewidencyjnego, możliwość przeprowadzenia aktualizacji z urzędu i na wniosek, czy też celów z powodu których dokonuje się aktualizacji. Żaden z powyższych przepisów nie został naruszony.

Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 78 § 1, 107 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu w sprawie legalności zalegających w aktach sprawy dokumentów przedstawianych przez skarżącego jako błędne, a stanowiące podstawę do ustalenia powierzchni i granicy działki nr [...] z działką nr [...], a w konsekwencji nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności odwołać się do podnoszonych wyżej uwag dotyczących charakteru i istoty postępowania ewidencyjnego, za pomocą którego nie można rozstrzygać istniejących sporów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, a w konsekwencji rozstrzygać o zasięgu prawa własności. W drugiej zaś kolejności należy stwierdzić, że skoro rozwiązania materialnoprawne dotyczące ewidencji nie pozwalają organowi ewidencyjnemu na rozstrzyganie sporów granicznych, to w konsekwencji organ ten nie może prowadzić postępowania, zbierać i oceniać dowodów w tym kierunku, a tym samym naruszyć wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, na marginesie sprawy, celem wyjaśnienia, pragnie jeszcze zwrócić uwagę, że przepisy ewidencyjne regulują problematykę ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Mianowicie w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 36, § 37, § 38 i § 39 zostały uregulowane zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, zasady te stosuje organ ewidencyjny w postępowaniu ewidencyjnym. Ale zasady te mogą być stosowane wówczas, gdy nie zachodzą takie okoliczności sporne, które wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej przepisy § 36 do § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach sformułowanych zarzutów.

Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.