Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 606/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Ka 79/03 w sprawie ze skargi K. K., K. L. i S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie M SA/Ka 79/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K., K. L. i S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego dnia [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z przedstawionego przez ten Sąd stanu sprawy wynika, że decyzją z dnia 25 lutego 1980 r. Prezydent Miasta [...] wywłaszczył nieruchomość skarżących o powierzchni 737 m2 położoną w [...] i ustalił wysokość odszkodowania za składnik gruntowy i budowlany w łącznej kwocie 137.493 ówczesnych zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 maja 1980 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za składnik budowlany, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Na skutek wniosku skarżących Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzjami z dnia 29 czerwca 1999 r. i 7 stycznia 2000 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]ego z dnia 20 maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie o sygnaturze akt ! SA 234/00 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14 stycznia 2002 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lutego 1980 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 20 maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, a w części dotyczącej wywłaszczenia odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. W związku z tą ostatnią decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], powołując się na art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną skarżącym nieruchomość na kwotę 19.899 zł, zobowiązał Skarb Państwa do zapłaty odszkodowania po 6.633 zł na rzecz każdego ze skarżących i ustalił, że

zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wskazał, że na podstawie oświadczeń osób wywłaszczonych oraz zgromadzonych dokumentów ustalono, iż nieruchomość przed wywłaszczeniem stanowiła teren niezabudowany, bowiem istniejący tam dom mieszkalny został wyburzony około lutego 1979 r. Wyjaśniono w związku z tym, że odszkodowanie nie mogło obejmować składnika budowlanego, gdyż został on usunięty z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. W ocenie organu administracji publicznej doszło do naruszenia posiadania, jednakże związanych z tym roszczeń należało dochodzić na drodze cywilnej. Dalej wskazano, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż skarżący S. K. dochodził skutecznie swych roszczeń przed Sądem Wojewódzkim w Katowicach (sprawa o sygnaturze akt IC 295/86). Natomiast pozwy skarżących K. K. i K. L. zostały oddalone przez Sąd Wojewódzki w Katowicach (sprawy o sygnaturach akt IC 162/88 i IC 288/88). Na skutek odwołania skarżących Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] skarżący zarzucili, że w wyniku rażącego naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy ponieśli szkodę, bowiem nie mogli korzystać z bezprawnie zajętej w 1979 r. nieruchomości. Domagają się zatem wyrównania całej szkody, a nie tylko części. W ich ocenie zasadność żądania potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie I SA 234/00, jednakże Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wydał decyzji uwzględniającej ocenę wyrażoną w tym wyroku. W toku postępowania (w piśmie z dnia 4 czerwca 2004 r.) twierdzili, że do wysokości odszkodowania nie mieli i nie mają zastrzeżeń, natomiast nie zgadzają się z odmową wypłacenia odszkodowania za składnik budowlany, nienaliczeniem odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania oraz brakiem odszkodowania z tytułu utraconego zysku.

Oceniając w tych okolicznościach faktycznych zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14 stycznia 2002 r. stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lutego 1980 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 20 maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Błędne jest zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżących, iż w pełni odżyła na nowo sprawa wywłaszczenia ich nieruchomości, bowiem stwierdzono nieważność tylko jednego elementu decyzji o wywłaszczeniu, to jest ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałym zakresie w obrocie prawnym funkcjonuje od 1980 r. ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, że w dacie orzekania o wywłaszczeniu spornej nieruchomości (1980 r.) w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określono jakie w szczególności elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, w tym ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (art. 23 ust. 1 pkt 3). W art. 129 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, również zapisano, że odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązek stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ostatnio powołanej ustawy wynika, zdaniem Sądu, z jej art. 233, a powołując się w dalszych rozważaniach na zawarte w niej regulacje uwzględniono ich treść w brzmieniu, obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej i drugiej instancji bowiem, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uwzględnia stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, że zasady ustalania wysokości odszkodowania określone zostały w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 130 ust. 1 wskazano, że "wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu". W kontekście przytoczonego przepisu, Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że odszkodowanie należało ustalić tylko za składnik gruntowy, bowiem w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (25 lutego 1980 r.) była ona niezabudowana, co - jak wskazano - skarżący potwierdzili na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 1979 r. Sąd wskazał, że w protokole z tej rozprawy, przekazanym do Sądu wraz z aktami sprawy, podpisanym przez skarżących, zapisano m.in. "budynek został wyburzony w styczniu 1979 r. i właściciele stwierdzają, że nikt z nich nie wyrażał pisemnej zgody na wyburzenie, jednakże po otrzymaniu mieszkań spółdzielczych właściciele budynek ten opuścili w grudniu 1978 r." Nie można było zatem ustalić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odszkodowania za składnik budowlany nieruchomości, gdyż w momencie wydania decyzji o wywłaszczeniu fizycznie on już nie istniał. Sąd wskazał przy tym, że skoro bezprawnie została naruszona własność skarżących, to mogli oni dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej, o czym powiadomiono ich m.in. w decyzji Wojewody [...] z dnia 20 maja 1980 r. Odnosząc się do kwoty ustalonego odszkodowania za składnik gruntowy wywłaszczonej nieruchomości Sąd wskazał, że zyskała ona aprobatę skarżących, co potwierdzili w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2004 r, a Sąd nie będąc związany granicami skargi, badając tę kwestię nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uznał też za trafny zarzut skarżących, iż organ pierwszej instancji naruszył postanowienia wynikające z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ust. 1 tego artykułu zapisano, że "zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania następuje w decyzji o wywłaszczeniu i w tym samym dniu staje się ostateczne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W przeciwnym razie roztrząsany przepis pozbawiony byłby sensu, bowiem nie można dokonać zapłaty odszkodowania, którego kwota nie została ustalona, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W obrocie prawnym pozostaje bowiem od 1980 r. ostateczne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu spornej nieruchomości, a odszkodowanie z tego tytułu ustalone zostało dopiero decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w następstwie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji o wywłaszczeniu z 1980 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Reasumując Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie 30 dniowy termin do zapłaty odszkodowania biegnie od dnia, w którym decyzja ustalająca to odszkodowanie stała się ostateczna, a dopiero niedokonanie zapłaty odszkodowania w tak ustalonym terminie, może stanowić podstawę do ewentualnego żądania zapłaty odsetek według zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że organ pierwszej instancji termin zapłaty odszkodowania ustalił na 30 dni po

dniu, w którym jego decyzja stanie się ostateczna, na podstawie art. 132 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i za zgodą skarżących.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zależy od jej stanu w dniu wywłaszczenia i wartości, przy czym tak ustalone odszkodowanie jest jedyną formą zadośćuczynienia za pozbawienie własności przewidzianą w tej ustawie. Skarżący zatem nie mogli skutecznie żądać zapłaty na ich rzecz innych świadczeń pieniężnych w związku z wywłaszczeniem spornej nieruchomości.

Na koniec Sąd wyjaśnił, że nie mógł się odnieść do zarzutów skierowanych do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 stycznia 2002 r., bowiem choć pozostaje ona w związku z ocenianą sprawą, to jednak wykracza poza jej granice w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli, reprezentowani przez adwokata, K. K. i S. K.l

W skardze tej domagali się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "w części dotyczącej: 1) nie naliczenia odsetek ustawowych od daty uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej od dnia naliczenia odszkodowania (...) 2) nie naliczenia odszkodowania za składnik budowlany."

Uzasadniając skargę kasacyjną twierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uznając ich roszczenia do przysługujących im odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania. Wskazali w związku z tym, że odszkodowanie, choć z rażącym naruszeniem prawa, to zostało ustalone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lutego 1980 r, gdzie wartość składnika gruntowego wyceniono na 13.266 zł, a wartość składnika budowlanego na 124.227 zł (przed denominacją) i następnie decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 1980 r., którą ustalono odszkodowanie za grunt w wysokości po 18 zł za 1 m2. Mimo uprawomocnienia się tych decyzji kwoty w nich wymienione nigdy nie zostały wypłacone, przy czym zwłoka w wypłacie odszkodowania leży, zdaniem skarżących, wyłącznie po stronie organu wywłaszczeniowego, gdyż to ten organ miał ustawowy obowiązek naliczyć i wypłacić odszkodowanie, aby wejść w posiadanie nieruchomości zgodnie z prawem. Zdaniem skarżących obowiązujący stan prawny (art. 132 ust

1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podstawą prawną do naliczenia i wypłaty należnych odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego dnia [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] za wywłaszczoną nieruchomość na mocy decyzji z dnia 25 lutego 1980 r. Zwłoka, ich zdaniem, obejmuje okres od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej do dnia, w którym ustalono odszkodowanie, przy czym zaznaczyli, że na rozprawie zgodzili się na przerwanie biegu zwłoki do 30 dni od uprawomocnienia się decyzji odszkodowawczej W ocenie skarżących Sąd winien uwzględniać treść przepisów w brzmieniu, obowiązującym w dacie orzekania o odszkodowaniu. W związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naliczenie odsetek w dniu, kiedy skarżący o nie wystąpili stoi w sprzeczności z art. 132 ust. 1-2, których brzmienie jest jednoznaczne.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli zarzuty dotyczące kwestii nie oszacowania wartości składnika budowlanego. W związku z tym twierdzili, że stanowi to naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa, iż "wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu". Następnie kwestionowali ustalenie Sądu, że składnik budowlany nieruchomości w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu nie istniał. W szczególności twierdzili, że istnieje bezsprzeczny dowód, że dnia 25 lutego 1980 r., czyli w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej składnik budowlany nieruchomości istniał i został wyceniony na 124.227 zł. Z dalszych wywodów skargi wynika, że chodzi skarżącym o decyzję o wywłaszczeniu z 25 lutego 1980 r., która ich zdaniem nie została uchylona w części dotyczącej przedmiotu wywłaszczenia. Decyzja ta, jak wskazali, jest prawomocna i organ wywłaszczeniowy jest nią związany, a oświadczenie skarżących, że nie dawali zgody na zawłaszczenie ich nieruchomości oraz fakt, że opuściliśmy ją w 1978 r. nie może spowodować "unieważnienia przytoczonej decyzji w tej kwestii". Wskazano też, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14 stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowych Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lutego 1980 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 20 maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Oznacza to, zdaniem skarżących, że

Prezydent Miasta [...] zobowiązany był do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, na którą składa się składnik gruntowy i składnik budowlany. Stwierdzono też, że odszkodowanie jedynie za grunt jest odszkodowaniem za to, co zostało po 24 latach dewastacji, od czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie jak mówi art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanem nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu przedstawionym w prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lutego 1980 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej to jej podstawy (art. 174) i zakres zaskarżenia (art. 176). W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej nie zostały wyraźnie wyodrębnione. Jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej podstawą jest naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 130 ust. 1 i art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W chwili podejmowania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji Wojewody Śląskiego art. 132 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowił, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (ustęp pierwszy) oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ustęp drugi). Przepisy te stanowiły podstawę do domagania się zapłaty odsetek od odszkodowania wypłaconego po terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przy czym jeżeli odszkodowania nie ustalono wraz z wywłaszczeniem, to termin ten należało liczyć od dnia, w którym ostateczną stała się decyzja o ustaleniu odszkodowaniu. Unormowanie dotyczące skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie nawiązuje do terminu zapłaty określonego w art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy nie regulują zatem sytuacji, która powstaje w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Trafnie

zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż organy administracji publicznej orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu w części dotyczącej odszkodowania, nie naruszyły art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te miałyby zastosowanie dopiero wówczas, gdyby nie zapłacono odszkodowania w terminie ustalonym w podjętej przez nie decyzji o odszkodowaniu. W konsekwencji skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię jest niezasadna.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to autor skargi kasacyjnej uzasadnienie naruszenia tego przepisu opiera na twierdzeniu, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że składnik budowlany nieruchomości w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu nie istniał. W skardze kasacyjnej zarzuca się zatem w istocie błąd w ustaleniach faktycznych, przy czym nie powołano przepisu postępowania, który powodował by to błędne ustalenie. Z tego względu również ten zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.