Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a, 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 540/08 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 540/08, oddalił skargę M. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. decyzją z [...] 2007 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., powołanej dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek M. G., odmówił wydania D. P. i B. P. – właścicielom nieruchomości przy ul. [...] – decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie budynku położonego na tej nieruchomości (działka nr [...] w obr.[...]) od strony nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...] w obr.[...]).

Na przedmiotowej nieruchomości położonej w N. S. przy ul. [...] nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym, krytym dachówką ceramiczną. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 1959 r. znak: [...], wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. S. Wydział Architektury i Budownictwa. Pozwolenia na użytkowanie budynku udzielono decyzją z [...]1963 r. znak: [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. S. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Zgodnie z projektem archiwalnym zatwierdzonym wyżej wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę, w ścianie północno zachodniej budynku istniały cztery otwory okienne (dwa okna w poziomie piwnic, jedno w poziomie parteru i jedno w poziomie poddasza).

Prace związane z adaptacją poddasza na mieszkanie i dobudową garażu na dwa samochody, były prowadzone w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta N. S. z [...] 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ścianie budynku przy ul. [...] usytuowanej od strony nieruchomości przy ul. [...] istnieje 6 otworów okiennych, po dwa na każdej kondygnacji (piwnice, parter, poddasze). Zmierzona została podczas oględzin odległość od granicy wskazanej przez M. G. do ściany budynku w miejscach, gdzie zamontowane są okna. Północno-zachodnia ściana przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowana jest w odległości od 3,30 do 3,90 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] w obr. [...], jak odnotowano w protokole.

W oparciu o projekt budowlany ustalono, że w poziomie piwnic istniały dwa okna, w poziomie parteru istniało jedno okno od pomieszczenia łazienki a okno od pomieszczenia wiatrołapu zostało zaprojektowane, natomiast w poziomie poddasza istniało jedno okno, w miejscu którego zostały wykonane dwa otwory okienne. Ponadto z kopii mapy sytuacyjnej z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego na działce nr [...] w obr. [...], której nadano klauzulę Starosty N. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. S. z [...] 2005 r. wynika, iż odległość budynku na działce [...] w obr. [...] od granicy z działką nr [...] w obr. [...] wynosi 4 m. Ponadto, z kopii mapy z ewidencji gruntów dla działki nr [...] w obr. [...] w N. S. opracowanej na podstawie danych mapy numerycznej – do wydania postanowienia sądowego w sprawie o sygn. akt I C 328/01 – o ochronę własności, sporządzonej przez biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii mgr inż. J. P., dołączonej do pisma z [...] 2007 r. M. G. złożonego w toku postępowania administracyjnego, wynika także, iż odległość budynku na działce nr [...] w obr. [...] od granicy z działką nr [...] w obr. [...] wynosi od 4 do 5 m.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji stwierdził, że inwestorzy D. i B. P. posiadają ostateczną decyzję zezwalającą na wykonanie rozbudowy budynku przy ul. [...] – w tym otworów okiennych w ścianie od strony działki nr [...] w obr.[...]. Natomiast wykonanie dwóch otworów okiennych w miejscu jednego otworu okiennego, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

M. G. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. z [...] 2007 r., kwestionując istnienie otworów okiennych w budynku D. i B. P., gdyż jego zdaniem budynek mieszkalny na działce nr [...] został usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jego działki nr [...]. Projekty budowlane i pozwolenia na budowę z 1959 r. i 2001 r., zdaniem skarżącego, zostały sporządzone w oparciu o nieaktualne mapy, niezgodne ze stanem faktycznym. Pierwszy inwestor W. B. wznoszący budynek na podstawie pozwolenia na budowę z [...] 1959 r. samowolnie przesunął jego usytuowanie na działce o 1 m w kierunku działki nr [...].

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją [...] 2008 r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną przez M. G. decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że fakt istnienia okien w ścianie usytuowanej od strony działki nr [...] w obr. [...] od początku istnienia przedmiotowego budynku przy ul. [...] w N. S. został potwierdzony przez kserokopie projektu budowlanego poprzedniego właściciela spornej nieruchomości, a także przez same strony postępowania w protokole z oględzin z [...] 2004 r.

Dodatkowe okna w spornym budynku zostały wykonane na podstawie wydanej przez Prezydenta Miasta N. S. decyzji z [...] 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany. Z potwierdzonych za zgodność kserokopii projektu budowlanego wynika, że w ścianie północnej budynku przy ul.[...], od strony granicy działki nr [...] w obr.[...], zostały zaprojektowane nowe okna. Organ II instancji wskazał, że z ww. dokumentów wynika, iż inwestor nie dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tzn. nie naruszone zostały charakterystyczne parametry obiektu budowlanego określone projektem jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość i liczba kondygnacji obiektu. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja udzielająca pozwolenia na wykonanie otworów okiennych w ścianie północnej budynku od strony działki nr [...], brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego dalszych czynności administracyjnych.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. G. Skarżący podał, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego w trakcie budowy w 1959 r. dokonano samowolnego przesunięcia budynku w stronę działki nr [...] obr. [...] o około 1 m. Skarżący po raz kolejny podniósł, że odległość otworów okiennych od jego działki faktycznie jest mniejsza niż 4 m i wynosi 3 m, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wykonanie dwóch otworów okiennych zamiast jednego stanowi nieistotne odstępstwo, tym bardziej że sporny otwór okienny, (uwzględniając jego niewielkie wymiary i usytuowanie w kondygnacji poddasza) oceniany przez pryzmat cech charakterystycznych dla istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, ani nie wpływa na zmianę zagospodarowania działki, ani nie dotyczy charakterystycznych elementów obiektu budowlanego, zakwalifikowywanych do tych, które istotnie wpływają na ogólny kształt zabudowy. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że kwestia odległości usytuowania budynku inwestorów od granicy nieruchomości skarżącego (3 m bądź 4 m) nie ma w rozpatrywanym przypadku istotnego znaczenia. Okna bowiem w ścianie tego budynku od strony nieruchomości skarżącego wykonane zostały (za wyjątkiem jednego okna w kondygnacji poddasza) zgodnie z ostatecznymi decyzjami o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. G., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 36a, art. 50a pkt. 2, art. 51 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wyłącznie art. 36a, i uznanie, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego przez B. P. nie stanowi jedynie istotnego, odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy równoczesnym pominięciu przepisów art. 50a i 51 Prawa budowlanego, nakazujących w takiej sytuacji organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji zmierzającej do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez brak uwzględnienia faktu, że inwestorzy B. i D. P. dokonali odstępstwa od projektu budowlanego, co w świetle powołanych przepisów prawa budowlanego, zobowiązuje do wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wbudowanie jednego okna nie przewidzianego w zatwierdzonym projekcie nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu. Zdaniem skarżącego, odstąpienie od projektu budowlanego uzasadnia nakazanie inwestorowi wykonania projektu budowlanego zamiennego, podlegającego zatwierdzeniu, albo nakazanie wykonania prac, w tym wypadku zamurowanie okna, celem wymuszenia zastosowania się inwestora do obowiązującego projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby spowodować wzruszenie zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odnosi się do przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, jako że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Wymienione tam w pkt 2 przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. mogą być naruszone przez organy administracji publicznej, nie zaś przez Sąd, dla którego przepisy postępowania zostały zamieszczone w powołanej na wstępie ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. (p.p.s.a.). Niezależnie jednak od tego jak zarzut ten został sformułowany w skardze kasacyjnej, należy go rozumieć, że jest to zarzut w stosunku do Sądu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie dostrzegł w swym rozstrzygnięciu naruszeń ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ją poprzedzającej, nie dają podstaw do twierdzenia, że na etapie postępowania administracyjnego miał miejsce "brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego". Na następnej stronie skargi kasacyjnej autor jej zarzuca, iż ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "zostały dokonane w oparciu o niepełny, nieprawdziwy stan faktyczny".

Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, organy, które je prowadziły i przedstawione Sądowi akta sprawy, powyższe twierdzenia nie znajdują żadnego uzasadnienia. M. G. w swych pismach kwestionuje legalność istnienia otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], od strony jego działki nr [...], argumentując to tym, że w miejscu tym odległość ściany budynku, w której są sporne okna od granicy jego działki faktycznie jest mniejsza od 4 m.

Nawet jeśli powyższe twierdzenie odpowiadałoby prawdzie, to należy wziąć pod uwagę, że budynek na działce nr [...] został zbudowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. S. z [...] 1959 r. i pozwolenia na użytkowanie ww. organu z [...] 1963 r. oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] 2001 r. Prezydenta Miasta N. S., którą pozwolono na adaptację poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz jego rozbudowę. Wszystkie powyżej wymienione decyzje w świetle prawa są ostateczne i podlegają ochronie określonej w przepisie art. 16 k.p.a. Wszystkie one też, jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionuje skarżący, przewidywały otwory okienne w ścianie od strony działki nr [...] i faktycznie były cztery okna, a po ostatniej decyzji zostały wybite dodatkowo dwa otwory okienne.

Z punktu widzenia prawa nie można więc w tym przypadku kwestionować legalności tego obiektu. Można co najwyżej odnotować, że w poddaszu w miejsce jednego okna zamontowano dwa okna, jednak w ocenie organów, jak i Sądu nie stanowi to istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Z powyższą oceną w warunkach tej sprawy należy się w pełni zgodzić zważywszy, że od prawie pięćdziesięciu już lat w miejscu tym są legalne otwory okienne. Należy też zauważyć, że organy wydające pozwolenia na budowę, czy też organy nadzoru budowlanego mają prawo wykonywać swe kompetencje w zakresie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy. Wzruszenie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie może mieć miejsca w oparciu o twierdzenia sąsiada, że budynek przed pięćdziesięciu lat został usytuowany w odległości niewłaściwej od granicy.

Podstawą do takich roszczeń nie mogą być też pomiary odległości budynku od ogrodzenia, dokonywane przez skarżącego, czy też pracowników nadzoru budowlanego, gdyż nie są to miarodajne dane, nawet jeśli różnią się od tych, które wynikają z dokumentów (map geodezyjnych). Załączona do skargi kasacyjnej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] 2007 r., nie może też mieć wpływu na omawianą sprawę, chociażby z uwagi na datę jej wydania. Poza tym na tym etapie nie wiadomo, czy jest to problem właściwego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr[...], czy też usytuowania ogrodzenia pomiędzy tymi działkami. W każdym razie żaden z tych problemów nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, ani do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie można było oczekiwać, że w tym postępowaniu, faktyczna odległość usytuowania budynku od istniejącego ogrodzenia pomiędzy działkami, może stanowić podstawę do wydania decyzji zgodnej z żądaniami skarżącego. Wcześniej wymienione decyzje, na podstawie których został zbudowany a następnie adaptowany i rozbudowany budynek na działce nr [...] były oparte na dokumentach (mapach geodezyjnych), których wiarygodność nie została skutecznie podważona, co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Nie można też podzielić poglądu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem nie sprecyzowano na czym by miało polegać naruszenie wymienionych tam przepisów. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czego nie sprecyzowano w tym przypadku. Trudno więc domyślać się i odnosić się do czegoś, co powinien określić autor skargi kasacyjnej, sporządzanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (art. 175 p.p.s.a.). Niezależnie od tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżanym wyrokiem nie naruszano przepisów Prawa budowlanego wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem nie każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Nawet jeśli sporne okno na poddaszu znajduje się w pomieszczeniu łazienki i "skarżący niechcąco widzi kąpiących się członków rodziny P. zarówno dorosłych jak i dzieci", jak podkreślano w skardze kasacyjnej, to nie jest to podstawa do nakazania zamurowania otworów okiennych. Jak wynika z akt sprawy, niezależnie od tego w jakiej odległości od ogrodzenia, czy też od granicy działki, znajduje się budynek mieszkalny D. P. i B. P. to odległość pomiędzy tym budynkiem a budynkiem mieszkalnym M. G. na działce nr [...] wynosi ponad 10 m, co sam skarżący potwierdził na rozprawie. W takim przypadku mając na uwadze, i to, że budynek mieszkalny na działce nr [...] z otworami okiennymi w ścianie od strony działki skarżącego istnieje od prawie pięćdziesięciu lat, a w ostatnich latach zmieniła się tylko liczba tych okien, nie można uznać za naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.