Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 353/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 , 17 , 20 , 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i G. S. na uchwałę nr 440/LI/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków-Chyżne skargę oddala


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżących - W. S. i G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2014 r. nr 440/LI/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków - Chyżne.

Skarżący zarzucili Radzie Miejskiej w Myślenicach podjęcie uchwały z dnia 29 września 2014 r. nr 440/LI/2014 z :

- rażącym naruszeniem w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r.

Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa i niedyskryminacji poprzez pozbawienie skarżących prawa własności, poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w porównaniu z pozostałymi właścicielami sąsiednich nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którym uchwała zezwala na przeznaczenie wolnych terenów pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym;

- rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 140 k.c., art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu prawa własności skarżących w ten sposób, że podjęta uchwała przewiduje przeprowadzenie na przedmiotowych działkach gruntu tj. dz. [...] i [...] budowę drogi jednokierunkowej łączącej ul. Sobieskiego z istniejącą drogą zbiorczą, biegnącą równolegle do drogi 1KDGP/S, istotnie ograniczając tym samym możliwości skarżących w korzystaniu z przedmiotu ich własności i czerpaniu z niego korzyści;

- rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą pominięciem przez Radę Miejską w Myślenicach jako organu podejmującego skarżoną uchwałę - obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu przestrzegania prawa własności, przysługującego właścicielom nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, a ściśle wiążącego się z działkami nr [...] i [...];

- rażącym naruszeniem art. 4, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, a tym samym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 29 września 2014 r. nr 440/LI/2014 w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...], położonych w Myślenicach, w zakresie lokalizacji na tych działkach jednokierunkowej drogi (tzw. łącznicy) łączącej ul. Sobieskiego z drogą zbiorczą, biegnącą równolegle do drogi 1KDGP/S, uwidocznionej w załączniku nr 1 do tej uchwały.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach narusza interes prawny skarżących istnieje bowiem związek pomiędzy własną prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza - pozbawia - właśnie ich interes prawny lub uprawnienie. Skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...], położonych w Myślenicach, stąd niezaprzeczalnie posiadają interes prawny w zakresie tych nieruchomości.

W zatwierdzonym uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaplanowano budowę drogi jednokierunkowej - łączącej ul. Sobieskiego (tzw. łącznicę) z drogą zbiorczą (1KDZ), która to droga - łącznica - ma przebiegać przez należące do skarżących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], położone w Myślenicach. Skarżący na przedmiotowych działkach prowadzą działalność gospodarczą i działki te pełnią dla nich bardzo ważną funkcję - jedyne źródło utrzymania. Dotychczasowe przeznaczenie działek [...] i [...] jest typowo handlowo - usługowe, natomiast zapisy planu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej stanowią podstawę podejmowania działań negatywnych dla realizacji praw właścicielskich skarżących, zapisy planu naruszają ich prawa do dysponowania swoją własnością wskutek wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu działki w postanowieniach planu. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko pozbawiła skarżących prawa do zabudowy o charakterze usługowej, lecz również przeznaczyła zdecydowaną część działek, który - w przypadku jego realizacji - pozbawia skarżących możliwości korzystania z tej części działki z wyłączeniem osób trzecich, a zatem godzi w podstawową cechę prawa własności. Zapisy kwestionowanego planu przeznaczają znaczną część nieruchomości stanowiącej własność skarżących na drogę jednokierunkową tzw. łącznicę, a więc teren, po którym mogłyby poruszać się osoby trzecie. Tymczasem prawo swobodnego korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób jest podstawowym elementem prawa własności.

Skarżący wskazali, że należące do nich działki o nr ew. [...] i [...] objęte są dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (zaskarżoną uchwałą z dnia 29 września 2014 r. nr 440/LI/2014 oraz uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2015 r., nr 90/XIV/2015). Skarżący podnoszą, że w świetle treści obydwu uchwał nie ma możliwość zabudowy tych działek. Powierzchnia działek została dodatkowo zmniejszona poprzez zajęcie jej znacznej części pod drogę.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nic nie usprawiedliwia Rady Miejskiej w Myślenicach w pozbawieniu (ograniczeniu) prawa własności znaczącej części ich gruntu. Nie istnieje bowiem żaden cel publiczny, który przyświecałby takim para prawnym działaniom przypominającym działania "w majestacie prawa". Projektowana droga kończy się za działką skarżących zaś sąsiednie działki, nie mające zajętego pasa pod drogę mają swobodny dostęp do innych dróg publicznych.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zapisy uchwały nr 440/L1/2014 z dnia 29 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice związanego z drogą krajowa nr 7 Kraków - Chyżne ingerują władczo w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] i [...], położonej w Myślenicach. Z części graficznej planu miejscowego zatwierdzonego wyżej opisaną uchwałą wynika, że znaczna część działki nr [...] i część dz. nr [...] - znajdująca się w granicach miejscowego planu - przeznaczona jest pod drogę jednokierunkową łączącą ul. Sobieskiego z istniejącą drogą zbiorczą l KDZ. W ocenie skarżących przebieg drogi budzi wątpliwości co do swojej racjonalności bowiem powoduje nie tylko pozbawienie skarżących możliwości swobodnego zagospodarowania działki nr [...] i [...], zajętej bezpośrednio pod drogę, ale prowadzi również do wydzielenia z działki ozn. nr [...] pasa gruntu stanowiącego prawie połowę powierzchni dz. [...]. Niewątpliwie swobodne zagospodarowanie przez skarżących nieruchomości o takim kształcie jest niemożliwe.

Wskazali, że przedmiotowa uchwała rady miejskiej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia i motywów przyjęcia takiego, a nie innego rozwiązania planistycznego, skutkiem którego jest rażące naruszenie prawa własności skarżących. Rada Miejska w Myślenicach, podejmując zaskarżoną uchwałę nie przedstawiła w sposób niebudzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się - pozbawiając skarżących prawa do zabudowy, a docelowo - chcąc także pozbawić ich własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżących, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Jest to bardzo istotne, ponieważ własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21orazart. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W ocenie skarżących, ograniczając ich własność, Rada Miejska winna była rozważyć czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżących w szczególności nie rozważone zostały w ogóle możliwość przeprowadzenie tej drogi po działkach 902/1, 902/2 i 902/3, powstałych z podziału dz. 902, położonej w Myślenicach.

Zasadność takiego przebiegu drogi jednokierunkowej łączącej ul. Sobieskiego z drogą zbiorczą budzi wątpliwości również z tego powodu, iż na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1995 roku, Rep A Nr [...] Gmina Myślenice nabyła działkę nr 902, położoną w Myślenicach, o pow. 0,1743 ha w celu zlokalizowania na tej działce drogi publicznej (§ 2 i 3 umowy z dnia [...] grudnia 1995 r., Rep A Nr [...]).

Zdaniem skarżących przedmiotowa droga winna zostać zlokalizowana na działkach 902/1, 902/2 i 902/3, powstałych z podziału dz. 902, a nie na działkach stanowiących własność skarżących. Natomiast Gmina Myślenice po nabyciu działki 902 w celu zlokalizowania na tej działce jednokierunkowej drogi łączącej ul. Sobieskiego z drogą zbiorczą sprzedała dz. 902/1 i 902/3, powstałe z podziału dz. 902, prywatnemu przedsiębiorcy, którego działki znajdują się granicach przedmiotowego planu i w całości przeznaczone zostały jako teren pod zabudowę usługową oznaczony symbolem 1U. Natomiast przebieg drogi jednokierunkowej zamiast po wyżej wymienionej działce - która nabyta została przez Gminę Myślenice właśnie w tym celu- usytuowano na działkach skarżących. Nabycie przez Gminę Myślenice działki oznaczone nr 902 (aktualnie nr 902/1, 902/2 i 902/3) z przeznaczeniem tej nieruchomości na cele budowy drogi, a następnie sprzedaż przez Gmina Myślenice działek 902/1 i 902/3 stanowiących naturalne łącze z ul. Sobieskiego na rzecz prywatnego przedsiębiorcy, na zupełnie inny cel niż były przeznaczone, kosztem nieruchomości skarżących jest działaniem niedopuszczalnym stanowiącym jawne naruszenie prawnie zagwarantowanej zasady równości wobec prawa.

Rada Miejska w Myślenicach naruszyła przy uchwalaniu kwestionowanej części planu zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz dopuściła się nierównego i dyskryminującego traktowania różnych podmiotów (art. 32 Konstytucji RP). Zapis planu miejscowego niektórym właścicielom działek umożliwił wykorzystanie nieruchomości pod działalność usługową o charakterze komercyjnym, a innych będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej tej możliwości pozbawił. Kwestionowane przez skarżących zapisy planu miejscowego należy uznać, w ich ocenie, za niezgodne z prawem zarówno w aspekcie zasad konstytucyjnych - podnoszonych w skardze, jak też w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżących w tych okolicznościach usytuowanie drogi przebiegającej przez obszar ich działki świadczy o nadużyciu przez Gminę Myślenice władztwa planistycznego. Powyższe wskazuje, że organy Gminy Myślenice kształtując wykonywanie prawa własności nie traktują wszystkich podmiotów na równych zasadach, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę równości. Co więcej jak już zostało w niniejszej skardze wskazane przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia przyjęcia takiego rozwiązania planistycznego.

Powyższe wskazuje zaś na istotne naruszenie w toku procedury planistycznej wspomnianej powyżej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie i przekroczenie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy), a tym samym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dające w myśl art. 28 ustawy - podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Myślenicach wniosła o oddalenie skargi w całości.

Rada Miejska w Myślenicach Uchwałą Nr 440/LI/2014 z dnia 29 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków - Chyżne, zwaną w dalszym ciągu odpowiedzi na skargę Uchwałą, uchwaliła zmianę:

1. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru osiedla Sobieskiego - Dąbrowskiego w Myślenicach, uchwalonego Uchwałą Nr 386/XLVIII/2002 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 10 października 2002 r. ( Dz. Urz. Nr 8 z 11.01.2003 r. poz. 103 ),

2. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Myślenice dla obszaru osiedla "Traugutta", uchwaloną Uchwałą Nr 249/XXXII/2001 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 stycznia 2001 r. ( Dz. Urz. Nr 38 z 08.05.2001 r. ).

Uchwałą Nr 135/XIX/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. Rada Miejska w Myślenicach odmówiła uwzględnienia wezwania Skarżących do usunięcia naruszenia prawa dokonanego, w ocenie Skarżących, treścią Uchwały.

W dniu 1 marca 2016 r. Skarżący, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Myślenicach, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zdaniem organu zarzuty skargi sprowadzają się de facto do próby wykazania przez skarżących, iż Uchwała narusza konstytucyjnie chronioną sferę uprawnień właścicielskich skarżących w odniesieniu do działek nr [...] i [...], po których z godnie z treścią zaskarżonej Uchwały ma przebiegać układ drogowy spełniający funkcje bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego, drogi krajowej nr 7 na odcinku Kraków - Myślenice (Zakopianki), oznaczony w zaskarżonej Uchwale symbolem 1KDGP/S - tereny dróg publicznych droga główna ruchu przyspieszonego docelowo droga ekspresowa z podstawowym przeznaczeniem po drogi oraz obiekty i urządzenia obsługi komunikacji ( § 8 ust. 1 punkt 1 lit. a Uchwały)

Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zwanej dalej u.p.z.p. ) w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda gmina posiada legitymację, aby w drodze uchwały podjętej przez organ ustawodawczy gminy, jakim jest rada gminy, a w tym przypadku Rada Miejska w Myślenicach, kierując się szeroko rozumianym interesem publicznym wyrażającym się w postaci zagwarantowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy, stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wpływać na sposób wykonywania prawa własności podmiotów, których nieruchomości zlokalizowane są na obszarze objętym planem.

Organ powołał orzecznictwo, z którego wynika, iż nawet w przypadku zaistnienia naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi to dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem.

Organ podkreślił, iż biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego planu oraz jego społeczną celowość i konieczność w zakresie przyjęcia rozwiązań drogowych, jako elementu szerokiego, ponadlokalnego programu udrożnienia drogi krajowej S7 na odcinku Kraków - Myślenice, popularnej "Zakopianki", poprzez stworzenie bezkolizyjnego łącznika z powyższą droga krajową dróg wojewódzkich Biertowice - Zembrzyce nr 956 i Myślenice - Łapczyce nr 967, stanowiących jednocześnie fragment planowanego zachodniego obejścia Myślenic i wsi Bysina, nie sposób uznać, iż plan przyjęty zaskarżoną Uchwałą jest wyrazem przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy i stanowi wyraz naruszenia zasad Konstytucji RP.

Organ podniósł, iż określony w planie obszar zajętości terenu w stopniu wyłączającym nieruchomości skarżących z możliwości zagospodarowania na zasadach jakie zostały określone w planie dla innych sąsiednich nieruchomości, a w czym skarżący dostrzegają naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady równości wszystkich wobec prawa i zakazie dyskryminacji, jest wynikiem szeregu uzgodnień i opinii jakie uzyskano stosownie do procedury planistycznej przyjętej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p.

Takim podstawowym uzgodnieniem, mając na uwadze wspomniany powyżej cel i charakter planu przyjętego zaskarżoną Uchwała, jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 maja 2014 r. znak GDDKiA - O/KR/Z-3ew/439/NT/4/2014/ 8757/5742 uzgadniającego projekt planu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stopień zajętości działek skarżących na cel przyszłego węzła komunikacyjnego jest konsekwencją wymogu zachowania wspomnianych powyżej warunków technicznych. Organ podkreślił, że zaskarżony plan nie jest, jak twierdzą Skarżący, projektem przebiegu drogi jednokierunkowej łączącej ul. Sobieskiego z droga zbiorczą a elementem wskazanej powyżej większej całości ponadlokalnych rozwiązań komunikacyjnych mających bezpośrednie znaczenie dla poprawy drożności drogi krajowej i dróg wojewódzkich z uwzględnieniem potrzeby dalszego wzrostu bezpieczeństwa dla użytkowników tych dróg.

Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez skarżących, iż Uchwała budzi również wątpliwości z tego powodu, że Gmina Myślenice nabyła w dniu 28 grudnia 1998 r. sąsiednią działkę nr 902 w celu zlokalizowania na tej działce drogi publicznej, a następnie dokonując podziału tej działki na trzy działki ( 902/1, 902/2, 902/3 ), dwie z nich sprzedała prywatnemu przedsiębiorcy, w ocenie Rady Miejskiej w Myślenicach, nie uzasadnia to stanowiska skarżących o naruszeniu prawa zaskarżoną Uchwałą.

Organ przypomniał, iż działki o numerach [...], [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Traugutta", uchwalonym Uchwałą nr 249/XXXII/2001 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 stycznia 2001 r., zmienionym zaskarżoną Uchwałą, objęte były rozwiązaniami projektowanej drogi lokalnej 6KDL. Projektowana droga 6KDL obsługiwać miała ruch lokalny oraz tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej.

Podział geodezyjny działki nr 902 położonej w Myślenicach obręb 2 na działki nr 902/1, 902/2, 902/3 został wykonany zgodnie z zapisami w planie przestrzennego zagospodarowania miasta Myślenice dla obszaru osiedla "Traugutta", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29.01.2001 r., nr 249/XXXII/2001 r. Operat geodezyjny tego podziału został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w dniu 14.06.2005 r. pod nr 3802/148/2005.

Działka 902/2 - została wydzielona jako fragment projektowanej drogi lokalnej KL6. Działka nr 902/2 o powierzchni 0,050ha w dalszym ciągu stanowi własność Gminy Myślenice.

Działka nr 902/2 w planie przyjętym zaskarżoną Uchwałą oznaczona została na rysunku planu symbolem 1KDGP/S - tereny dróg publicznych droga główna ruchu przyspieszonego docelowo droga ekspresowa, z przeznaczeniem do wykorzystana przy realizacji bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego drogi krajowej "Zakopianki" z ulicą Sobieskiego. Działka nr 902/1 została zbyta przez Gminę Myślenice w 2011 r., natomiast działka nr 902/3 została zbyta w roku 2006, gdyż działki te nie były one objęte planowanymi rozwiązaniami komunikacyjnymi określonymi w dokumentach planistycznych zarówno w poprzednim planie z roku 2001 jak i w aktualnym planie.

Obecne zapisy planu w odniesieniu do terenu działek Skarżących mają na celu zabezpieczenia terenów dla realizacji bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego zastępującego skrzyżowanie Zakopianki z ulicą Sobieskiego.

Na marginesie organ wskazał, iż zadanie to znalazło się w planach Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa przewidziane do realizacji w najbliższych 3 latach.

Przebieg rozwiązań drogowych przyjętych zaskarżoną Uchwałą, mając na uwagę ich cel i znaczenie, zarówno dla samych Myślenic ( fragment zachodniego obejścia Myślenic) jak i dla sąsiednich miejscowości, jest konsekwencją wspomnianych powyżej normatywnych wymogów technicznych oraz uzgodnień z zarządcą drogi krajowej S-7.

Rada podkreśliła, iż ustalenia zaskarżonej Uchwały pozostają w zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice, zatwierdzonego Uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31 maja 2010 r., które zakłada w północnej części gminy, rozbudowę istniejącej drogi krajowej nr 7 kl. GP do parametrów drogi ekspresowej S-7, w obecnym korytarzu transportowym oraz utrzymanie w południowej części gminy przebiegu klasy istniejącej drogi ekspresowej S-7. (Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice Tom II - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, punkt 5. Kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, podpunkt 5.1. Komunikacja, strona 47). Studium, w zgodności z którym przyjęta została zaskarżona Uchwała, w zakresie wskazanych założeń komunikacyjnych jest kontynuacją ustaleń zawartych w poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Myślenice, przyjętego Uchwałą Nr 146/XVIII/99 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 grudnia 1999 r. (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Myślenice Tom II punkt 4. Zasady i uwarunkowania budowy docelowego systemu komunikacyjnego, str. 7 ).

Odnosząc się do zarzutu podjęcia zaskarżonej Uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice, organ stwierdził, że z treści art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wynika, że podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu, powinno nastąpić po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W szczególności forma prawna stwierdzenia tej zgodności nie została przez ustawodawcę określona, przy czym żadnym wymogom dokumentacyjnym nie podlega sporządzenie przez burmistrza (wójta, prezydenta) analizy takiej zgodności.

Organ podniósł, iż kwestia przedmiotowej zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji, ocena w tej materii, dokonywana przez radę, podlega kontroli w trybie sądowo-administracyjnym. Zaskarżona Uchwała w treści § 1 ust. 1 stwierdza, że uchwalany nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice, związany z drogą krajową Kraków-Chyżne, nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice, zatwierdzonego uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31.05.2010 r. co, przy uwzględnieniu ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa, skutkuje bezprzedmiotowością zarzutu naruszenia treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) zwanej dalej "u.p.z.p.".

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 440/LI/2014 z dnia 29 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków – Chyżne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie, wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 440/LI/2014 z dnia 29 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków – Chyżne.

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków – Chyżne oraz właściwości organów.

Przechodząc zatem do zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż są one bezpodstawne.

Skarżący są właścicielami nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] położonych w Myślenicach, po których zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały ma przebiegać układ drogowy spełniający funkcję bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego, drogi krajowej nr 7 na odcinku Kraków – Myślenice, oznaczony w planie symbolem 1 KDGP/S – tereny dróg publicznych, droga główna ruchu przyspieszonego, docelowo droga ekspresowa z podstawowym przeznaczeniem pod drogi oraz obiekty obsługi komunikacyjnej (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. a). Przedmiotowy plan jest bowiem elementem ponad lokalnych rozwiązań komunikacyjnych mających bezpośrednie znaczenie dla poprawy drożności drogi krajowej i dróg wojewódzkich z uwzględnieniem potrzeby dalszego wzrostu bezpieczeństwa dla użytkowników tych dróg. Z uwagi zatem na jego społeczną celowość i konieczność przyjęcia rozwiązań drogowych, jako elementu szerokiego, ponadlokalnego programu udrożnienia drogi krajowej S7 (powszechnie znanej jako "Zakopianka") nie sposób uznać, by przy jego uchwaleniu, w zakresie działek skarżących, organ przekroczył władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy /art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Zauważyć przy tym należy, na co słusznie zwraca uwagę organ, że stopień zajętości przedmiotowych działek na cel przyszłego węzła komunikacyjnego jest przede wszystkim konsekwencją wymogu zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl bowiem art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115) w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Skarżący ponadto kwestionując zasadność przebiegu projektowanej drogi, nie przedstawili rzeczowych argumentów. Tym czasem jak wyżej już wskazano przyjęte rozwiązanie drogowe, wbrew stanowisku skarżących, ma charakter ponadlokalny i jest elementem kompleksowego, długofalowego rozwiązania komunikacyjnego niezwykle istotnego z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem i w ocenie Sądu wytyczenie przedmiotowej drogi i jej realizacja stanowią ważny cel publiczny uzasadniający ingerencję w sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. Względy ekonomiczne akcentowane w skardze, a wynikające z dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości przez skarżących muszą z powyższych względów pozostać bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu należy podnieść, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy strona skarżąca, "zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. Z akt planistycznych wynika natomiast, że skarżący nie uczestniczyli w debacie publicznej nad projektem planu. Stąd też zarzut braku dostatecznego wyważenia indywidualnego interesu skarżących przez organ w procesie planistycznym musi jawić się jako całkowicie chybiony.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy koniecznym jest zwłaszcza podkreślenie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice, zatwierdzonego Uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31 maja 2010 r., które zakłada w północnej części gminy, rozbudowę istniejącej drogi krajowej nr 7 kl. GP do parametrów drogi ekspresowej S-7, w obecnym korytarzu transportowym oraz utrzymanie w południowej części gminy przebiegu klasy istniejącej drogi ekspresowej S-7, w zakresie wskazanych założeń komunikacyjnych jest kontynuacją ustaleń zawartych w poprzednio już obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Myślenice, przyjętego Uchwałą Nr 146/XVIII/99 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 grudnia 1999 r. Co dodatkowo wskazuje na długofalowy charakter przedmiotowego zamierzenia komunikacyjnego. Słusznie z kolei organ podkreśla w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca w art. 20 ust. 1 u.p z.p nie określił żadnych wymogów formalnych co do stwierdzenia zgodności ustaleń planu z postanowieniami studium zagospodarowania terenu, pozostawiając te kwestię uznaniu organu planistycznego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w judykaturze. Wystarczy bowiem przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, w którym wyraził pogląd, iż redakcja art. 20 ust. 1 u.p.z p. nie zawiera wymogu podjęcia w przedmiotowej materii odrębnej uchwały, który należałoby traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy rada ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, więc i w tym względzie zarzuty skargi są także całkowicie bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 440/LI/2014 z dnia 29 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, związanego z drogą krajową nr 7 Kraków – Chyżne, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.