Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 648/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 136/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 136/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez A. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...], Nr [...] oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] przy [...] w C.. Organ podkreślił, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca [...] r. przewidziana była pod usługi turystyczne, leży pomiędzy [...] a brzegiem morza i jest objęta ochroną na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (DZ.U. z 2003r., Nr 153, poz. 1502, ze zm.) oraz wchodzi w skład [...] Parku Krajobrazowego i jednocześnie znajduje się poza zasięgiem, wyznaczonego przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G., tzw. pasa technicznego. Organ podał również, że budowa pensjonatu została zaopiniowania pozytywnie przez prof. dr hab. inż. W. S. z Politechniki [...] oraz Urząd [...] w G..

Po rozpoznaniu odwołania M. S.-B., G. B., B. K.-B. i A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż decyzja ta naruszyła § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...], który wprowadza zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego, działka nr [...] leży zaś w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł A. K., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...], mimo że ustawowa podstawa do wydania rozporządzenia oraz do umieszczania w rozporządzeniu zakazów zabudowy została uchylona. Art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zawierający katalog zakazów, który mógł wprowadzić wojewoda, został zaś uchylony ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, a tym samym - zdaniem skarżącego - moc utracił zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie, a ponadto podniosło, że zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych na podstawie niniejszej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., uchylając decyzje obu instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 106 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, orzekając wbrew treści pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, które to uzgodnienie wiązało organ orzekający w postępowaniu głównym. Natomiast decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, gdyż w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy brał udział tylko skarżący. Pozostałe strony nie zostały zawiadomione o zwróceniu się o uzgodnienia do organów właściwych oraz treści uzgodnień, przez co naruszony został art. 10 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi nieobowiązywania rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...], Sąd uznał go za bezzasadny, ponieważ zgodnie z art. 157 ustawy z 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych na podstawie ustawy z 2004 r., ponadto nowa ustawa utrzymała przepisy wykonawcze utworzone pod rządami ustawy z 1991 r. Zdaniem Sądu stan prawny w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zakazywał lokalizacji nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta W., mimo że brak jest jakiejkolwiek podstawy do jej uchylenia,

2/ art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wyroku sprzecznej z prawem oceny prawnej dotyczącej obowiązywania przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...], a z tym wiąże się naruszenie prawa materialnego art. 7 Konstytucji RP i art. 94 Konstytucji RP,

3/ art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych z przepisami prawa art. 106 k.p.a. wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przez Burmistrza art. 106 § 2 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ obowiązek doręczenia wszystkim stronom postępowania uzgodnień ciążył na Wojewodzie, a nie na Burmistrzu. Ponadto Burmistrz zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w sprawie poprzez doręczenie decyzji. W takim przypadku, zdaniem skarżącego, strona niezgadzająca się z uzgodnieniem mogła wnieść o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W skardze kasacyjnej wskazane zostało, że po takim wyroku Sądu Burmistrz nie ma podstawy do wystąpienia do Wojewody o uzgodnienie, gdyż poprzednie jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, a tym samym nie będzie w stanie zawiadomić o wystąpieniu o uzgodnienie wszystkich stron postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący stwierdził, że § 3 rozporządzenia Wojewody G. nr [...] nie obowiązywał w dacie wydania decyzji, ponieważ podstawa prawna jego wydania, tj. art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody została uchylona ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r., a więc § 3 rozporządzenia utracił wymaganą art. 94 Konstytucji RP podstawę ustawową, a art. 26 a znowelizowanej ustawy z 1991 r. nie przewidywał możliwości wprowadzenia takiego zakazu na terenie parku krajobrazowego. Ponadto ustawa z 2004 r. nie przywróciła obowiązywania powyższego przepisu. Skarżący uznał wyrok Sądu w części dotyczącej związania organów uzgodnieniami oraz uchylenia decyzji II instancji za zasadny.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.

Powołując jako podstawę kasacji naruszenie przepisów postępowania, skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle podanych wyżej wzorców skarga kasacyjna nie spełnia wymagań określonych przez powołane przepisy.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w skardze w ogóle nie wskazano, w oparciu o który przepis prawa formułowano zarzuty. Domyślać się jedynie można, chociaż żadnej pewności w tym względzie nie ma (gdyż skarga zawiera zarzuty naruszeń procesowych, a niejako w tle również naruszenia przepisów materialnych), że zasadniczo podstaw skargi należy doszukiwać się w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na tę podstawę wskazywać mogłoby formułowanie zarzutów jako naruszenia prawa procesowego ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 i 153 p.p.s.a., gdyby nie to, że powołując ten ostatni przepis, połączono jego naruszenie z wadliwą oceną prawa materialnego zawartego w rozporządzeniu Wojewody G. i naruszenia prawa materialnego art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także art. 106 k.p.a. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu).

Dla zachowania formy skargi kasacyjnej należy nie tylko powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej (którego w skardze nie wskazano), ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a taki właśnie stan zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać zatem należy, że jeśli chodzi o zarzut pierwszy, to nie jest wystarczające do podważenia wyroku Sądu Wojewódzkiego powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (i w przypadku tego przepisu nie wskazano w skardze konkretnej jednostki redakcyjnej), przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci uwzględnienia skargi Sąd popełnia w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia. Błędne rozstrzygnięcie jest w takim razie jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Dla skuteczności skargi należy zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powiązać przepis prawa materialnego, a w przypadku lit. c przepisy procesowe, które Sąd wadliwie uznał za naruszone zaskarżoną decyzją, oceniając jej legalność i w efekcie niesłusznie uwzględnił skargę. Por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 477/05. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów takich nie postawiono, nie było przeto podstaw do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwioną podstawy skargi kasacyjnej sformułowanej wyłącznie jako naruszenie art. 145 p.p.s.a.

Nieprawidłowe było też wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania do wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej. Treścią tego przepisu jest bowiem związanie oceną prawną i wskazaniami wyroku organu i sądu, orzekających w tej sprawie. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Chodzić może zatem jedynie o możliwe naruszenie tego przepisu, lecz jedynie w dalszych etapach sprawy, na skutek niezastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku, a nie o sformułowanie oceny prawnej w przedmiotowym wyroku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że ewentualne wady wyrażonej przez sąd oceny prawej mogą wynikać z wcześniejszego wadliwego wykonania funkcji kontrolnej, związanej z naruszeniem konkretnych przepisów, a zatem zarzuty odnoszące się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku nie mogą być formułowane jako naruszenie art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten mógłby naruszyć ewentualnie organ lub sąd w postępowaniach prowadzonych po wyroku, przez niezastosowanie się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej lub wskazówek. Dla skuteczności zarzutu obejmującego sformułowanie wadliwej oceny prawnej niezbędne byłoby natomiast przytoczenie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego, prowadzącego do sformułowania takiej oceny, czego jednak - jak to wskazano na wstępie - nie uczyniono, gdyż w podstawach skargi kasacyjnej nie powołano zarzutów naruszenia prawa materialnego, natomiast zarzuty naruszenia norm procesowych nieprawidłowo odniesiono do treści art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. powołanego w skardze art. 153 p.p.s.a. polegającego na zawarciu sprzecznych z art. 106 k.p.a. wskazań co do dalszego postępowania, to wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosował, lecz oceniał przepisy k.p.a., stosowane przez organ. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna powiązać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony z naruszeniem konkretnej normy, ze wskazaniem jej numeru i konkretnej jednostki redakcyjnej, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono, powołując art. 106 k.p.a., chociaż składa się on z sześciu paragrafów. Takie sformułowanie zarzutu również nie czyni zadość prawidłowemu wskazaniu podstawy kasacyjnej, jako zbyt ogólne określenie naruszonej normy.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.