Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2194/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] S.A. z siedzibą w G. oraz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1266/13 w sprawie ze skarg [...] spółka z o.o. z siedzibą w G. oraz Wspólnoty [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1266/13, po rozpoznaniu skarg [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. i Wspólnoty [...] w G., stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 25, art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26 poz. 133 ze zm.), dalej ustawa o Euro 2012, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę/rozbiórkę/wykonanie robót budowlanych dla [...] S.A. w G. dla inwestycji p.n. Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I - rewitalizacja "Kolei Kokoszkowskiej" Zadanie 2 - Budowa linii kolejowej od stacji Gdańsk-Wrzeszcz do Portu Lotniczego w Gdańsku zlokalizowanej w województwie pomorskim powiat m. Gdańsk gmina Miasto Gdańsk na działkach wyszczególnionych w treści decyzji, z zachowaniem warunków określonych szczegółowo w treści decyzji, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 30 kwietnia 2012 r. [...] S.A. złożyła wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W związku z faktem, że inwestycja ta zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 należy do inwestycji Euro 2012, w toku postępowania konieczne było przeprowadzenie procedury określonej ustawą o Euro 2012.

Strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia, w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, Gminy Miasta Gdańsk oraz na stronach internetowych Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku i Gminy Miasta Gdańsk.

W toku prowadzonego przez organ postępowania została przeprowadzona ponowna ocena wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przy zapewnieniu pełnego udziału społeczeństwa. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia zarówno w fazie realizacji przedsięwzięcia, jak też w fazie eksploatacji przedsięwzięcia.

W związku z zebraniem kompletu materiału dowodowego organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W toku prowadzonego postępowania rozpatrzono szereg uwag i skarg wnoszonych przez strony postępowania.

Odnosząc się do zakresu zebranego materiału dowodowego w sprawie, podlegającemu kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej, organ wskazał, że na Wojewodzie ciąży obowiązek dokonania oceny złożonych dokumentów pod kątem zgodności z art. 32 ust. 4 oraz z zakresem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wojewody Pomorskiego o lokalizacji inwestycji Euro 2012 z dnia [...] stycznia 2012 r.

Decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Ponadto w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została przeprowadzona ponowna ocena wpływu inwestycji na środowisko zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia.

Podsumowując, Wojewoda wskazał, że stosownie do ustaleń przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego odwołania wnieśli Wspólnota [...] w G., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., M. i C. O., oraz F. R.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., została wydana m.in. na podstawie art. 25 i 34 ustawy o EURO 2012.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przedmiotową inwestycję zostało wszczęte w dniu 2 maja 2012 r. (data wpływu wniosku inwestora do organu), tj. przed rozpoczęciem turnieju Euro 2012. Zgodnie z przepisem art. 63 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy ustawy o Euro 2012 nie przewidują ograniczeń co do terminu wszczęcia postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięć Euro 2012 ze względu na termin rozpoczęcia turnieju.

Ponadto, inwestycja znajduje się w wykazie przedsięwzięć Euro 2012, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r., w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 - pkt 22. Powyższy akt wykonawczy został wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o EURO 2012.

Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, że omawiana inwestycja nie jest przedsięwzięciem Euro 2012.

Analiza zebranego materiału dowodowego oraz projektu budowlanego wykazała, że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.

Projekt budowlany inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalającej lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012 pn. "Pomorska Kolej Metropolitarna Etap I - rewitalizacja "Kolei Kokoszkowskiej" na działkach i częściach działek położonych w województwie pomorskim".

Inwestor uzyskał także decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2012r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych do wód i ziemi z terenu objętego ww. inwestycją oraz na wykonanie urządzeń wodnych - wylotów zbiornika retencyjno - rozmącającego, wprowadzających wody opadowe do wód i ziemi; przebudowę koryt potoków; na przebudowę rowów; przejść przewodów elektrycznych i teletechnicznych pod wodami oraz umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowów kolejowych i drogowych i zbiornika ZR-3 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto projekt inwestycji nie jest sprzeczny z warunkami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla ww. przedsięwzięcia.

Inwestor po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko uzyskał także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia.

Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto organ w treści decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła Wspólnota [...] w G. (zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 1291/13) oraz [...] Spółka z o.o. w G. (zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 1266/13).

Wspólnota [...] w G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący miał czynny udział w każdym stadium postępowania, a także, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania, mimo że Wspólnota [...] nie została uznana za stronę ani uczestnika postępowania na żadnym etapie postępowania i nie miała realnej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi;

2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów naruszenia przepisów art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 173 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, zarzutów naruszenia przepisów art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 174 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. e, mimo że organ miał obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i takiego załatwienia sprawy, które uwzględnia interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w niniejszej skardze, o czym świadczy przede wszystkim fakt, że skoro organ rozpoznał odwołanie skarżącego, to tym samym uznał go za stronę postępowania, a zatem w stosunku do całego wcześniejszego etapu postępowania powinna zostać stwierdzona nieważność;

4. naruszenie przepisu art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 173 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, która nie uwzględnia konieczności zastosowania adekwatnego systemów ochrony przed nadmiernym hałasem w postaci ekranu akustycznego celem zabezpieczenia budynku usytuowanego na działce [...] przy ul. [...] w G., mimo że występuje obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych, które ograniczą rozprzestrzenianie się hałasu;

5. naruszenie przepisu art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 174 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, która nie uwzględnia konieczności zastosowania ekranów akustycznych, zabezpieczających działkę [...] przy ul. [...] w G., mimo że przyszła eksploatacja Pomorskiej Kolei Metropolitalnej spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poprzez przekroczenie dopuszczalnych maksymalnych poziomów hałasu, ze względu na skumulowanie kilku źródeł hałasu;

6. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, który został zaprojektowany w sposób niezapewniający spełnienia wymagań dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami, mimo że obiekt winien być zaprojektowany i zbudowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając ochronę przed hałasem i drganiami;

7. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, którego projekt nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego, wynikających z praw użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgą wieczystą nr [...] obejmującej działkę [...], związanych ściśle z prowadzoną przez stronę i inne podmioty działalnością gospodarczą, jak też z przeznaczeniem budynku wzniesionego na ww. nieruchomości, jako biurowca.

W związku z powyższym Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

[...] Spółka z o.o. w G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o Euro 2012 poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, że Pomorska Kolej Metropolitalna - Etap I stanowi "przedsięwzięcie Euro 2012", o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o Euro 2012, z tej przyczyny, że jest wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, mimo że przedsięwzięcie to nie posiada cechy przedsięwzięcia niezbędnego do przeprowadzenia turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, o którym mowa w art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy, ponieważ jego wykonanie nie nastąpiło przed datą rozpoczęcia turnieju, ani w czasie jego trwania, tak by możliwe było korzystanie z tego przedsięwzięcia, choćby w części, w trakcie turnieju,

2. naruszenie art. 2, art. 7 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie aktu wykonawczego, sprzecznego z aktem ustawowym, skoro z uwagi na okoliczności sprawy ww. przedsięwzięcia nie można uznać za niezbędne do przeprowadzenia turnieju UEFA EURO 2012,

3) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor złożył poprawnie wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w tym poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami, na których ma być przeprowadzona inwestycja, na cele budowlane, w sytuacji, gdy inwestor prawo to wywodzi z decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 pn. Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I - rewitalizacja "Kolei Kokoszkowskiej", wydanej na podstawie specustawy o Euro 2012, a ustawa ta w sprawie z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji nie może mieć zastosowania, ponieważ inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem Euro 2012.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., względnie uchylenie obu wskazanych decyzji w całości.

Organ w odpowiedzi na skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Sąd - w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., postanowił sprawy sygn. akt VII SA/Wa 1266/13 i VII SA/Wa 1291/13 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt VII SA/Wa 1266/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na wstępie Sąd wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja została wydana na podstawie ustawy o Euro 2012. Przy omówieniu problematyki związanej z ww. ustawą Sąd powołał się na uwagi na jej temat poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt Kp 1/12.

Ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012 uchwalona została jako ustawa specjalna, gdyż ustawodawca z góry określił kontekst, w którym mają funkcjonować jej normy. Kontekst ten został wyznaczony przez odwołanie się do przyszłego zdarzenia, jakim był finałowy turniej Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Zatem na specjalny charakter ustawy o przygotowaniu turnieju Euro 2012 wskazuje cel ustawy jakim było zrealizowanie określonego zadania – przygotowania turnieju, a normy w niej wyrażone służyły realizacji tego zadania. Przy czym, co bardzo istotne, na czas obowiązywania tej ustawy zawieszone zostało stosowanie wielu przepisów innych obowiązujących ustaw.

Za niezbędne do realizacji wyznaczonego zadania, uznał prawodawca przygotowanie infrastruktury potrzebnej do przeprowadzenia turnieju. Prawodawca z uwagi na cele ustawy nadał jej charakter specjalny, nakazując realizację określonego zadania – przygotowania turnieju. Zarazem prawodawca wskazał konkretne przedsięwzięcia infrastrukturalne, które uznał za związane z turniejem. Jednym z tych przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010, Nr 8, poz. 52) jest Budowa Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I.

W tym miejscu Sąd wskazał, że nie wszystkie przedsięwzięcia związane z Euro 2012 zostały zrealizowane do czasu rozpoczęcia turnieju. Budowa inwestycji pn. Budowa Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I jak wynika z akt administracyjnych sprawy rozpoczęła się w dniu 18 grudnia 2012 r. (kopia pierwszej strony dziennika budowy znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy). Sąd zwrócił uwagę, że turniej Euro 2012 r. rozpoczął się w dniu 8 czerwca 2012 r. natomiast zakończył w dniu 1 lipca 2012 r., a więc prawie pięć i pół miesiąca wcześniej niż rozpoczęto prace budowlane.

Ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012 miała zatem charakter specjalny, w związku z czym uzasadnione było oczekiwanie, że po przeprowadzeniu turnieju rygory wprowadzone przez ustawę o przygotowaniu turnieju Euro 2012 przestaną obowiązywać. Tym bardziej, że przepisy tej ustawy w sposób znaczny wprowadzały odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ograniczały konstytucyjne prawa podmiotowe m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawo własności, równą ochronę praw majątkowych, prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca nie wprowadził zapisów do kiedy należy stosować przepisy ww. ustawy. Stąd też ustawa ta formalnie nie utraciła mocy obowiązującej z chwilą zakończenia turnieju – nie została formalnie uchylona. Uwzględniając jednak cel ustawy, jakim było zrealizowanie infrastruktury służącej do przygotowania turnieju Euro 2012, Sąd stwierdził, że ustawie tej nadano ograniczony temporalnie zakres zastosowania i powiązano go z przeprowadzeniem turnieju.

Na marginesie Sąd wskazał, że z tej też przyczyny ustawodawca uchwalił przepisy regulujące kwestie dalszego stosowania, po zakończeniu turnieju, reżimu prawnego przewidzianego w ustawie o Euro 2012 i wprowadził przepisy umożliwiające utrzymanie w systemie prawnym uproszczonego trybu postępowania w odniesieniu do inwestycji zakwalifikowanych w rozporządzeniu z 2009 r. jako przedsięwzięcia Euro 2012. Mocą cytowanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uchylił te przepisy jako niezgodne z Konstytucją RP uznając, że ustawodawca w sposób niezgodny z Konstytucją, zamierzał zalegalizować nierozpoczęte przed 8 czerwca 2012 r. przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu z 2009 r. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że ustawodawca naruszył w sposób kwalifikowany konstytucyjną zasadę lex retro non agit. W tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma pośredni wpływ na ustalenie czasowych ram obowiązywania ustawy o Euro 2012. Skoro zatem wydanie przepisów "przedłużających" stosowanie specustawy o Euro 2012, na okres po zakończeniu turnieju, okazało się niezgodne z zasadą lex retro non agit, to uznać należy, że inwestycje wszczęte po zakończeniu turnieju nie powinny być oparte na przepisach tej ustawy.

Dalej Sąd wskazał, że skoro stosowanie ustawy miało na celu przygotowanie i właściwe przeprowadzenie turnieju Euro 2012, to inwestycje, które rozpoczęły się już po zakończeniu turnieju w rzeczywistości nie były konieczne do jego właściwej realizacji. Pomimo, że niezrealizowane przedsięwzięcia infrastrukturalne nie straciły ogólnospołecznego uzasadnienia do ich realizacji, to w momencie zakończenia turnieju straciły je w świetle zadania, jakim było przygotowanie i przeprowadzenie turnieju. Przedsięwzięcia, o których mowa w ustawie kontrolowanej związane były z przeprowadzeniem turnieju Euro 2012, a ten się już odbył. Zatem należy przyjąć, że niezrealizowane przedsięwzięcia, do których odnosi się ustawa kontrolowana nie były konieczne do przeprowadzenia turnieju w znaczeniu, jakie przyjęto w art. 4 ust. 1 specustawy o Euro 2012. Przedsięwzięcia te, choć wskazane w rozporządzeniu z 2009 r., nie odpowiadają kryterium niezbędności do przygotowania i przeprowadzenia turnieju. Turniej się bowiem odbył. Prawodawca wprawdzie nie rozstrzygnął, czy przedsięwzięcia będące w toku zachowują status "przedsięwzięć Euro 2012" do czasu ich zakończenia. Jednakże wprowadzając do definicji "przedsięwzięcia Euro 2012" kryterium "niezbędności do przeprowadzenia turnieju", prawodawca nie zawarł też wprost daty zakończenia turnieju. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezrealizowane przedsięwzięcia, w tym Budowa Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I, nie były zatem niezbędne do przeprowadzenia turnieju Euro 2012, skoro turniej ten rozpoczął się i zakończył bez ich realizacji. A zatem zakończył się także cel jaki przyświecał prawodawcy przy uchwalaniu ustawy o Euro 2012. W demokratycznym państwie prawa, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne dalsze stosowanie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych ponad cel, dla jakiego ograniczenie tych praw wprowadzono. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że nadal należy stosować ograniczenia przewidziane w ustawie o przygotowaniu turnieju Euro 2012 do niezrealizowanych inwestycji, bowiem cel ich realizacji już się skończył.

Wprowadzając ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, prawodawca zobowiązany jest każdorazowo szczegółowo je uzasadnić. Niedopuszczalne jest też, by ograniczenia te stosować w innym celu, niż zostały wprowadzone, a do takiej sytuacji zmierza wydanie zaskarżonych w sprawie decyzji, skoro zadanie omawianej ustawy zostało zrealizowane, nie ma uzasadnienia do dalszego stosowania jej przepisów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do podważenia efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych.

Podsumowując, Sąd wskazał, że ustawa wydana była w szczególnym kontekście i tylko w tym kontekście powinna być realizowana, gdyż taki miała swój cel – przygotowanie inwestycji do turnieju Euro 2012.

Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana już po zakończeniu turnieju. Turniej ten rozpoczął się 8 czerwca 2012 r., natomiast zakończył się 1 lipca 2012 r. Decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc ponad pięć i pół miesiąca po zakończeniu turnieju.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż pomimo umieszczenia inwestycji Budowy Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I w wykazie inwestycji Euro 2012, to z uwagi na okoliczność, że budowa tej inwestycji nie została wszczęta przed zakończeniem turnieju, nie mogła służyć temu przedsięwzięciu. Tym samym nie było zasadne stosowanie reżimu prawnego specustawy o Euro 2012 do przedsięwzięcia omawianego w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce, m.in. gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień.

Organy wydając zaskarżone decyzje wskazały, że umieszczenie omawianej inwestycji w wykazie przedsięwzięć rozporządzenia z 2009 r. jest wystarczające by uznać, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy o Euro 2012 r. Zdaniem Sądu organy zastosowały zbyt daleko idące uproszczenie, które nie zostało poparte analizą celu uchwalenia przepisów specustawy o turnieju Euro 2012. i kontekstu w jakim one zostały wydane.

Tym samym Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej właśnie formie prawnej. Upoważnienie organu administracji publicznej do działania w tej formie musi wynikać z przepisu prawa regulującego daną materię.

W treści decyzji I instancji Wojewoda wskazał, że decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 25, art. 34 ustawy o EURO 2012 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012.

Okoliczność, że przedsięwzięcie pn. Budowa Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I zostało umieszczone w ww. wykazie rozporządzenia z 2009 r. nie zwalniało organów z oceny, czy wobec zakończenia turnieju Euro 2012 zasadne jest stosowanie przepisów tej ustawy do przedsięwzięcia, którego budowa zostanie rozpoczęta po zakończeniu turnieju. Samo umieszczenie inwestycji w wykazie rozporządzenia z 2009 r. zdaniem Sądu jest niewystarczające, dla dalszego stosowania przepisów ustawy o Euro 2012. Najistotniejszym i decydującym elementem jest uznanie, że konkretna inwestycja była niezbędna do przeprowadzenia turnieju, na co wprost wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Euro 2012 jako cel inwestycji wskazanych w tym przepisie. Pamiętać też należy, że cel ten wynika wprost z ustawy. Rozporządzenie jest natomiast aktem wykonawczym do ustawy, aktem niższego szczebla, który musi być zgodny z ustawą. Zatem cel budowy Kolei Metropolitalnej powinien być zgody z celem wskazanym w ustawie, a jak wynika z wyżej przytoczonych uwag tak nie było. Budowa tej Kolei nie okazała się niezbędna do przeprowadzenia turnieju. W tym kontekście cel inwestycji rozminął się z celem ustawy. Sąd przyjął zatem, że w tym konkretnym przypadku norma niższego rzędu nie była zgodna z normą wyższego rzędu i nie powinna być zastosowana.

Ponadto normy specustawy z uwagi na swój specjalny charakter, objawiający się m.in. w ograniczeniu praw podmiotowych, powinny być stosowane tylko w szczególnych przypadkach ściśle określonych w ustawie. W sytuacji, gdy okoliczności pozwalające na realizację norm specustawy miną, stosowanie specjalnych rozwiązań powinno zostać wstrzymane. W demokratycznym państwie prawa obywatele mają prawo oczekiwać, że realizacja innych przedsięwzięć, niż te, wskazane do realizacji celów specustawy, odbywać się będzie na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów, a nie przepisów specustawy.

W ocenie Sądu Wojewoda Pomorski nie miał prawa zastosować w sprawie przepisów art. 25, art. 34 ustawy o Euro 2012, a stosując je wydał decyzję, która nie została oparta na przepisach prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje także wtedy, gdy decyzja została oparta na przepisach materialnych, które odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych niż występujące w danej sprawie. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie.

Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że skoro dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, zbędne jest dokonywanie oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Sąd wskazał również, że w tej sytuacji do infrastrukturalnych przedsięwzięć wymienionych jako przedsięwzięcia Euro 2012 w rozporządzeniu z 2009 r., które zostały objęte decyzją lokalizacyjną, a których realizację wszczęto po zakończeniu turnieju Euro 2012, powinno stosować się ogólne przepisy prawa. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji niniejszej inwestycji została wydana w dniu [...] stycznia 2012 r., natomiast roboty budowlane zostały wszczęte w dniu 18 grudnia 2012 r.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, [...] S.A. i [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25 i art. 34 ustawy o Euro 2012 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do inwestycji pn. "Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I – rewitalizacja "Kolei Kokoszowskiej" Zadanie 2 - Budowa linii kolejowej na odcinku od stacji Gdańsk - Wrzeszcz do Portu Lotniczego w Gdańsku", co skutkuje tym, że nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji, pomimo że inwestycja ta należy do przedsięwzięć Euro 2012 i została wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012,

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 36 ust. 2 ustawy o Euro 2012 poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie po uwzględnieniu skargi nieważności podjętej na podstawie art. 24 i 35 tej ustawy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 pn. "Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I - rewitalizacja "Kolei Kokoszowskiej" Zadanie 2 - Budowa linii kolejowej na odcinku od stacji Gdańsk - Wrzeszcz do Portu Lotniczego w Gdańsku", pomimo że przepis ten dopuszcza jedynie stwierdzenie przez Sąd, że decyzja narusza prawo z przyczyn wymienionych w art. 156 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] S.A. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

I. nieważność postępowania, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania, skutkujące nieważnością postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w postaci art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, polegające na pozbawieniu możności obrony praw pozostałych uczestników na prawach strony, będących właścicielami nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja Pomorskiej Kolei Metropolitalnej, w szczególności Województwa Pomorskiego, Gminy Miasta Gdańska, Skarbu Państwa oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., w postępowaniu przed Sądem I instancji poprzez niezapewnienie tym podmiotom możliwości uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony, w szczególności poprzez brak przesłania tym podmiotom odpisów skarg oraz brak zawiadomienia tych podmiotów o terminie rozprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

2) art. 25 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej, a w rezultacie również do bezpodstawnego uznania, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt jej wydania bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podczas gdy z wymienionych przepisów ustawy o Euro 2012 oraz ustawy Prawo budowlane wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydawana dla przedsięwzięć Euro 2012 jest w praktyce zwykłą decyzją wydawaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane;

2A) art. 28 ust. 1 i 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez błędne ich zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu ich zastosowania;

3) art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012, polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy przywołanego przepisu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, podlegały szczególnej ochronie, zakazującej stwierdzenia ich nieważności, dopuszczając jedynie możliwość stwierdzenia, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa;

4) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 roku w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, dalej jako: rozporządzenie Rady Ministrów w zw. z pkt 22 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów, polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z wymienionych przepisów wynika, że wszystkie przedsięwzięcia umieszczone w tym wykazie należy kwalifikować jako niezbędne do przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 w rozumieniu ustawy o Euro 2012 i w konsekwencji stosować do nich reżim prawny tej ustawy;

5) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż moment rozpoczęcia przedsięwzięcia EURO 2012 jest tożsamy z momentem rozpoczęcia budowy, podczas gdy pojęcie "przedsięwzięcia Euro 2012" jest pojęciem szerszym od pojęcia "budowy", obejmującym nie tylko fazę wykonania, ale także planowania i przygotowania inwestycji, w związku z czym do jego rozpoczęcia dochodzi wcześniej, aniżeli z momentem rozpoczęcia budowy, a w konsekwencji w dacie finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 przedsięwzięcie budowy Pomorskiej Kolei Metropolitalnej było już przedsięwzięciem Euro 2012 w toku realizacji;

6) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 34 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 do inwestycji, których budowę rozpoczęto po zakończeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012, narusza wyżej wymieniony przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy samo w sobie dalsze stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 nie jest sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile dotyczy przedsięwzięć już rozpoczętych przed Mistrzostwami, tj. tzw. przedsięwzięć w toku, a ponadto jednocześnie żadne względy konstytucyjne, w tym w szczególności weryfikacja obu decyzji w kontekście zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie prowadzi do wniosku o podważeniu przez powołane wyżej przepisy ustawy o Euro 2012 efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych, a szczególne rozwiązania przewidziane w ustawie o Euro 2012 w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie prowadzą do żadnych (nadmiernych) ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw;

7) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, polegające na błędnym, samodzielnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy ustawy o Euro 2012 miały ograniczony temporalnie zakres zastosowania do momentu zakończenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy Euro 2012, podczas gdy przepisy te w dalszym ciągu zachowują moc obowiązującą w odniesieniu do inwestycji w toku;

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niezawierającego:

- wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie, w jakim Sąd I instancji odmówił zastosowania reżimu prawnego ustawy o Euro 2012,

- ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 3 września 2013 roku twierdzeń dotyczących podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie reżimu szczególnej ochrony decyzji o pozwoleniu na budowę określonego w art. 36 ust. 2 ustawy o Euro 2012 (punkt IV pisma z dnia 3 września 2013 roku),

- ustosunkowania się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu związanego z nieodwracalnością skutków wydanych decyzji administracyjnych;

9) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku, w wyniku bezpodstawnego uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydawana dla przedsięwzięć Euro 2012 jest w praktyce zwykłą decyzją wydawaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skarg przez Sąd I instancji;

10) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012, polegające na błędnym zastosowaniu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy przywołanego przepisu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, podlegały szczególnej ochronie, zakazującej stwierdzenia ich nieważności, dopuszczając jedynie możliwość stwierdzenia, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz

poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku,

pomimo że od dnia rozpoczęcia budowy do dnia wyrokowania upłynęło ponad 14 dni;

11) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z pkt 22 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów, polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku, w wyniku błędnego

przyjęcia, iż samo umieszczenie danego przedsięwzięcia w wykazie rozporządzenia

Rady Ministrów jest niewystarczające dla dalszego stosowania przepisów specustawy o Euro 2012, podczas gdy wszystkie przedsięwzięcia umieszczone w tym wykazie należy kwalifikować jako niezbędne do przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 w rozumieniu specustawy o Euro 2012 i w konsekwencji stosować do nich reżim prawny tej specustawy, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skarg przez Sąd I instancji;

12) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku, w wyniku błędnego przyjęcia, iż moment rozpoczęcia przedsięwzięcia Euro 2012 jest tożsamy z momentem rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy pojęcie "przedsięwzięcia Euro 2012" jest pojęciem szerszym od pojęcia "budowy", obejmującym nie tylko fazę wykonania, ale także planowania i przygotowania inwestycji, w związku z czym do jego rozpoczęcia dochodzi wcześniej, aniżeli z momentem rozpoczęcia budowy, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skarg przez Sąd I instancji;

13) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 34 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku, w wyniku błędnego przyjęcia, iż stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 do inwestycji, których budowę rozpoczęto po zakończeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 narusza wyżej wymieniony przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy samo w sobie dalsze stosowanie reżimu prawnego specustawy o Euro 2012 nie jest sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile dotyczy przedsięwzięć już rozpoczętych przed Mistrzostwami, tj. tzw. spraw w toku, a ponadto jednocześnie żadne względy konstytucyjne, w tym w szczególności weryfikacja obu decyzji w kontekście zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie prowadzi do wniosku o podważeniu przez powołane wyżej przepisy ustawy o Euro 2012 efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych, a szczególne rozwiązania przewidziane w ustawie o Euro 2012 w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie prowadzą do żadnych (nadmiernych) ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, co łącznie w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skarg przez Sąd I instancji;

14) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez naruszenie określonego tym przepisem zakresu kognicji sądów administracyjnych;

15) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego sprawy;

16) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości (z uwagi na nieważność postępowania) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie ma naruszeń

przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzą jedynie naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg na decyzję

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak

sprawy [...], poprzez ich oddalenie,

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do

ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu następującego zagadnienia prawnego:

"Czy do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia EURO 2012, o którym mowa w art. 1 ust. 2 specustawy o EURO 2012, dochodzi z momentem rozpoczęcia budowy tego przedsięwzięcia (art. 36 ust. 1 i 2 specustawy o EURO 2012), czy też w innej dacie, w szczególności w dacie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku inwestora mającego realizować przedsięwzięcie EURO 2012 o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, bądź o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia EURO 2012?"

[...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G., zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, sięgające nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, tj. art. 91 § 2, art. 111 § 1 w zw. z art. 109 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego kasacyjnie o terminie rozprawy z dnia 26 listopada 2013 r., nieodroczenie rozprawy wobec nieprawidłowości zawiadomienia oraz rozpoznanie sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w G., podczas gdy z treści doręczonego skarżącemu kasacyjnie zawiadomienia z dnia 11 października 2013 r. wynikało, iż sprawa dotyczy wyłącznie skargi [...] sp. z o.o., co skutkowało pozbawieniem możności obrony praw [...] Stowarzyszenia [...] w G. w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie zarzutów skargi wniesionej przez Wspólnotę [...];

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło:

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 36 ust. 2 ustawy o Euro 2012, poprzez jego błędne niezastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pomimo iż skarga została wywiedziona po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a budowa przedsięwzięcia Euro 2012 została rozpoczęta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o legalności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o Euro 2012;

3. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezgodnym z zasadą proporcjonalności wyważeniu interesu publicznego (powstanie inwestycji służącej społeczności lokalnej) oraz interesu indywidualnego (rzekomo dolegliwe dla jednostki dalsze stosowanie ustawy o Euro 2012 w zakresie pozwolenia na budowę) w zw. z art. 4 p.u.s.a., w szczególności gdy ewentualne naruszenie interesu indywidualnego poprzez zastosowane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Pomorskiej Kolei Metropolitalnej przepisów ustawy o Euro nie mogło mieć miejsca skoro przepis art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012 odsyła i nakazuje stosowanie ogólnych zasad Prawa budowlanego;

- art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ustawy o Euro 2012 oraz przepisem art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) poprzez błędne pominięcie zasady zrównoważonego rozwoju przy realizacji celu publicznego, w ramach inwestycji prowadzonej w oparciu o zaskarżoną decyzję, której celem było również zapewnienie niezbędnej infrastruktury skutkującej poprawą sytuacji regionu i jego rozwoju.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] S.A. i [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. złożyli: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. i Wspólnota [...] w G. wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. wskazała, że dokonuje modyfikacji dotychczas zajmowanego stanowiska w sprawie, tj. wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej inwestora – [...] S.A. i jednocześnie – w przypadku uchylenia wyroku Sądu I instancji – składa oświadczenie o cofnięciu w całości wniesionej skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] i wnosi o umorzenie postępowania przez WSA orzekający po uchyleniu wyroku Sądu I instancji.

Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Województwo Pomorskie zgłosiło uczestnictwo w postępowaniu na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a.

Na rozprawie przed NSA w dniu 9 grudnia 2015 r., Sąd postanowił oddalić wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Uczestnik postępowania - Województwo Pomorskie poparło wszystkie złożone w sprawie skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w postaci pozbawienia możności obrony swych praw przez podmioty, którym stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. (przy uwzględnieniu redakcji art. 33 p.p.s.a. obowiązującej przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) winien być przyznany status uczestników postępowania na prawach strony. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego. Udział tych podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest obligatoryjny.

Jak wynika z rozdzielnika do decyzji organu I i II instancji, znajdującego się w aktach administracyjnych, stronami postępowania administracyjnego - ustalonymi na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - było ponad 150 podmiotów. Tymczasem Sąd I instancji o terminie rozprawy zawiadomił jedynie pełnomocników: skarżących – [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. i Wspólnoty [...], organu – GINB, inwestora – [...] S.A., wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji – M. i C. O., a ponadto wnoszącego odwołanie F. R. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. Pozostałe podmioty, którym przysługiwał przymiot uczestników postępowania nie zostały powiadomione o terminie rozprawy, nie doręczono im również odpisów skarg.

Skutki braku zapewnienia podmiotom, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., możliwości uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uwidoczniły się już w postępowaniu międzyinstancyjnym, kiedy niektóre z pominiętych podmiotów, w tym między innymi Województwo Pomorskie, usiłowały zaskarżyć wyrok Sądu I instancji, jednakże z uwagi na brak doręczenia im uzasadnienia wyroku, wniesione przez nie skargi kasacyjne były odrzucane.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podmioty, których udział w postępowaniu przed Sądem I instancji był obligatoryjny, zostały pozbawione możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z tym zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji.

NSA nie podziela jednak poglądu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że na skutek nieprawidłowo sformułowanego zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 26 listopada 2013 r., informującego jedynie o rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G., Stowarzyszenie zostało pozbawione możności obrony swych praw. Stanowiło to niewątpliwie uchybienie procesowe, ale nie takie, które mogłoby samo w sobie powodować nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Stowarzyszenie, mimo że nie zostało poinformowane o tym, że na rozprawie rozpoznane zostaną obie skargi, o terminie tej rozprawy zostało zawiadomione. Należy zaznaczyć, że połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. oraz sprawy ze skargi Wspólnoty [...] nastąpiło podczas rozprawy w dniu 5 września 2013 r. W związku z tym skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie miało możliwość zapoznania się ze stanem sprawy przed rozprawą wyznaczoną na dzień 26 listopada 2013 r. Zatem zaistniałe uchybienie nie jest uchybieniem skutkującym pozbawieniem Stowarzyszenia możności obrony swych praw.

Niezależnie od uchybienia skutkującego nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób nie odnieść się do istoty poglądu wyrażonego przez ten Sąd w zaskarżonym wyroku, którego skutkiem było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest wynikiem zubożenia dyskursu prawnego, do którego doszło na skutek pominięcia w tym postępowaniu podmiotów, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji uznał, że decyzje organów zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że z treści decyzji I instancji wynika, iż została ona wydana m.in. na podstawie art. 25, art. 34 ustawy o Euro 2012 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012. Decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc po zakończeniu turnieju. Budowa inwestycji pn. Budowa Kolei Metropolitalnej w Trójmieście Etap I rozpoczęła się zaś w dniu 18 grudnia 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, skoro budowa spornej inwestycji nie została wszczęta przed zakończeniem turnieju, nie mogła służyć temu przedsięwzięciu, nie realizowała zatem celu określonego w ustawie. Tym samym Sąd uznał, że nie było zasadne stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 do spornego przedsięwzięcia.

Z poglądem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że decyzje organów zostały wydane bez podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga, że podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy Prawo budowlane. Stanowi o tym wprost art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012, stosownie do którego wojewoda wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły zatem przepisy Prawa budowlanego, co też znalazło w nich wyraz. Omawiana ustawa szczególna, jeżeli chodzi o postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wprowadziła jedynie pewne odrębności procesowe, takie jak zmiana organu właściwego do wydania decyzji w I instancji, zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skrócenie terminu na wniesienie odwołania i terminu rozpatrzenia sprawy, czy wprowadzenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Należy także zauważyć, że w przeciwieństwie do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 - przewidującej podział i wywłaszczenie nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana, stanowiącej tym samym szeroką ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli czy użytkowników wieczystych tych nieruchomości - decyzja o pozwoleniu na budowę takiej ingerencji nie wprowadza, nie dokonuje modyfikacji w prawie materialnym. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że dalsze stosowanie przepisów ustawy o Euro 2012 w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powoduje ograniczenie konstytucyjnych praw podmiotowych jednostek.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości NSA, że przepisy ustawy o Euro 2012 miały zastosowanie do spornej inwestycji. Niniejsza inwestycja, co jest bezsporne, należała do przedsięwzięć Euro 2012, gdyż została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012. Sąd I instancji nie był zaś uprawniony do dokonywania oceny, czy inwestycje uznane przez Radę Ministrów w dacie wydawania ww. rozporządzenia za przedsięwzięcia Euro 2012, były niezbędne do przeprowadzenia turnieju. Przedmiotem kontroli Sądu nie było bowiem niniejsze rozporządzenie, zaś konstatacja, że turniej odbył się bez spornej inwestycji, co wskazuje na brak jej niezbędności dla jego przeprowadzenia pomija zupełnie stan faktyczny sprawy. Istotne w sprawie jest, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 2 maja 2012 r., tj. przed rozpoczęciem turnieju Euro 2012. Zgodnie z przepisem art. 63 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji organem właściwym do jego rozpatrzenia, stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o Euro 2012 był wojewoda. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę do Wojewody Pomorskiego, bo nie miał innej możliwości procesowej w oparciu o obowiązujące w dacie składania wniosku przepisy prawa. Postępowanie zostało zatem wszczęte przed właściwym organem, a z żadnego przepisu prawa nie wynikało, żeby organ nie mógł prowadzonego postępowania zakończyć w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że organ miał procedować w oparciu o inne przepisy niż te, które obowiązywały w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Ze stwierdzenia Sądu I instancji, że "powinno stosować się ogólne przepisy prawa", uwzględniając realia rozpoznawanej sprawy, nic konkretnego nie wynika. Zapatrywanie takie nie udziela bowiem odpowiedzi na podstawowe pytanie, tj. jak powinien zachować się Wojewoda Pomorski, który niewątpliwie był organem właściwym w dacie złożenia wniosku przez inwestora, w zaistniałej sytuacji faktycznej, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana po zakończeniu turnieju Euro 2012. Należy jeszcze raz podkreślić, że od strony podstawy materialnoprawnej decyzja znajduje oparcie w przepisach Prawa budowlanego. Na omawianą kwestię należy spojrzeć przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyprowadzaną z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uwzględniając niniejszą konstytucyjną zasadę, wypada stwierdzić, że przy braku unormowań dotyczących ograniczeń czasowych procedowania w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012, wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 złożony do właściwego organu przed rozpoczęciem turnieju wszczął postępowanie administracyjne, które właściwy w dacie jego złożenia organ obowiązany był zakończyć wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę danego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających zarzut działania organu bez podstawy prawnej.

Zupełnie pozbawione podstaw jest również stanowisko Sądu I instancji, że datę rozpoczęcia robót budowlanych należy uznawać za datę rozstrzygającą o tym, czy inwestycja jest inwestycją Euro 2012 czy nie i w jakim reżimie prawnym sprawa winna być rozpatrywana. Nie można bowiem utożsamiać realizacji przedsięwzięcia z rozpoczęciem robót budowlanych. Żeby rozpocząć prace budowlane, należało bowiem uzyskać szereg decyzji, w oparciu o które inwestycja mogła zostać realizowana, co niewątpliwe stanowiło długotrwały proces, którego decyzja o pozwoleniu na budowę była ostatnim etapem. W niniejszej sprawie, co zostało wskazane powyżej, istotne dla ustalenia, w oparciu o jakie przepisy wniosek o pozwolenie na budowę winien być rozpoznany jest to, że wniosek został złożony jeszcze przed rozpoczęciem turnieju Euro 2012. Inwestor nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji tego, że turniej się zakończył, a wniosek o pozwolenie na budowę, złożony jeszcze przed jego rozpoczęciem jest rozpatrywany. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że sama ustawa o Euro 2012 posługuje się sformułowaniem "przygotowanie i wykonanie przedsięwzięć Euro 2012" (art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1). Rozdział 4 omawianej ustawy zatytułowany jest Przygotowanie przedsięwzięć Euro 2012, zaś art. 34 ust. 1 używa sformułowania "decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012." Przykłady te dodatkowo wskazują, że realizacja przedsięwzięcia niewątpliwie nie może zostać utożsamiona z rozpoczęciem robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych jest etapem realizacji przedsięwzięcia, na którym następuje wykonanie określonego przedsięwzięcia Euro 2012.

Konsekwencją błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji poglądu o niedopuszczalności zastosowania przepisów ustawy o Euro 2012 w niniejszej sprawie, był brak uwzględnienia regulacji zawartej w jej art. 36 ust. 2, stosownie do którego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Należy także zauważyć, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok TK z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt Kp 1/12, w oparciu o który Sąd I instancji skonstruował wywód prawny o niedopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o Euro 2012, dotyczył ustawy nowelizującej ustawę o Euro 2012. W wyroku tym TK orzekł, że art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł zatem o niezgodności z Konstytucją RP jedynie przepisów ustawy nowelizującej ustawę o Euro 2012. Podkreślenia wymaga, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie, iż od chwili rozpoczęcia turnieju przepisy ustawy o Euro 2012 nie będą już miały zastosowania do przedsięwzięć w toku, jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, stanowiący o niedopuszczalności stosowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji przepisów ustawy o Euro 2012 narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należy mieć bowiem na względzie, że inwestor, podejmując wszelkie niezbędne kroki, mające na celu przystąpienie do budowy inwestycji, uzyskując szereg decyzji potrzebnych do jej realizacji, w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem turnieju miał prawo oczekiwać, że wniosek ten zostanie rozpatrzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie jego złożenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, a także uwzględni znajdujące się w aktach sprawy pismo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. z dnia 20 stycznia 2015 r., stanowiące oświadczenie o cofnięciu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.