Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 610/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 106 par. 5, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144, art. 8 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Piekoszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej też jako "Kolegium"), na skutek zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej też jako "Spółka’), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 16 maja 2018 r. znak: IRO.6523.1.2018.EK odmawiające uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z. - W." położonego w obrębie działek nr: 835/1, 836 i 837/1 w miejscowości Z. (obręb geodezyjny 0020), gmina P..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia [...] r. znak: [...], który wpłynął do organu I instancji, dnia 30 stycznia 2018 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego zwrócił się o uzgodnienie stanowiska w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.-W.", położonych w obrębie działek nr 835/1, 836 i 837/1 w miejscowości Z., gm. P.. Dla terenu objętego wnioskiem koncesyjnym udokumentowane jest złoże wapieni i gez "Z.-W.". Z wnioskiem o udzielenie koncesji wystąpiła [...] Sp. z o.o. w P..

Jednocześnie organ wskazał na regulację w art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 poz. 2126 ze zm.)

oraz podniósł, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2).

Zdaniem organu II instancji, art. 7 ww. ustawy wymaga, aby planowana działalność nie naruszała przeznaczenia nieruchomości bądź sposobu jej wykorzystania określonego w wyżej wymienionych dokumentach planistycznych. O tym, że regulacja zawarta w art. 7 ustawy nie dotyczy "zgodności" planowanej działalności z MPZP bądź studium, ale odnosi się jedynie do nienaruszania przez planowaną działalność ustalonego MPZP lub studium przeznaczenia bądź sposobu wykorzystania nieruchomości, świadczy bowiem poza literalnym brzmieniem tego przepisu również uzasadnienie do projektu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym - jeśli MPZP lub studium nie zawierają zakazu podejmowania działalności regulowanej ustawą - to nie byłoby przeszkody do podjęcia działalności w tym zakresie.

Z akt sprawy wynika, jak wyjaśniło Kolegium, że dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kierunki polityki przestrzennej zostały określone w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.", (dalej jako "Studium") przyjętym uchwałą Rady Gminy P. nr VI/34/2000 z dnia 5 września 2000 r., zmienionym uchwałami Rady Gminy P. nr XXXII/330/2005 z dnia 28 września 2005 r., nr LXVIII/464/2014 z dnia 31 października 2014 r. i nr XU276/2017 z dnia 31 maja 2017r.

Organ odwoławczy podniósł, że, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o uchwałę Rady Gminy P. z dnia 31 maja 2017 r. nr XL/276/2017 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., wraz z wszystkimi załącznikami, w szczególności załącznikami zawierającymi część graficzną w/w Uchwały. Z powołanego wyżej dokumentu wynika, że nieruchomość, w granicach obszaru objętego zamierzoną działalnością koncesyjną, położona jest na terenie przeznaczonym w Studium pod działalność rolniczą - R w strefie B2 - krajobrazowo przyrodniczej. Z zapisów Studium wynika, że w strefie B2, jako główne działania przewiduje się objęcie ochroną najcenniejszych zasobów przyrodniczych oraz respektowanie wymagań wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody; prowadzenie ciągów pieszych i rowerowych, tras dla turystki konnej oraz dla innych form turystyki nie kolidujących z ochroną zasobów przyrodniczych; rozwój zaplecza turystycznego m.in. w zakresie gastronomii, usług hotelarskich, terenów i urządzeń sportowych, miejsc noclegowych i gastronomii, a także gospodarstw agroturystycznych w terenach nie posiadających w tym zakresie ograniczeń; ukierunkowanie zagospodarowania terenów rozwoju budownictwa wymaganiom środowiska przyrodniczego.

Z kolei dla terenów rolnych (R), przewidziano w Studium podstawowe przeznaczenie pod uprawy połowe, sadownicze i ogrodnicze. W terenach tych ograniczono lokalizację nowych obiektów do zabudowy siedliskowej, obiektów i urządzeń służących produkcji rolniczej. Wskazano również, że istniejące zabudowania mogą podlegać remontom, przebudowie, modernizacji i wymianie, przekształcać się w kierunku gospodarstw agroturystycznych. Utrzymano istniejącą w tych terenach zabudowę. Przewidziano możliwość wykorzystywania gleb o niskich klasach na cele terenów i urządzeń turystycznych i rekreacyjnych. Ponadto tereny o niskich klasach gleb nie użytkowane rolniczo mogą podlegać zalesieniu.

Kolegium podkreśliło przy tym, że z wniosku o wydanie koncesji, jak również z projektu koncesji wynika, iż Spółka zamierza prowadzić działalność polegającą na wydobywaniu metodą odkrywkową wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.- W.". Bezsprzecznie działalność ta wywiera znacznie większy wpływ na otaczające środowisko niż poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny i ma charakter długoterminowy.

Powołując się zatem na poglądy doktryny organ odwoławczy zważył, że w przypadku działalności wydobywczej prowadzonej metodą odkrywkową, ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości. W takich przypadkach przeznaczenia nieruchomości, na przykład dla zabudowy mieszkaniowej, terenów rolniczych, czy lasów, nie da się pogodzić z działalnością wydobywczą. Zatem jeżeli nieruchomości, w granicach których ma być prowadzona działalność wydobywcza metodą odkrywkową, nie zostaną przeznaczone w MPZP lub studium na wydobywanie kopaliny, wówczas planowana działalność będzie sprzeczna z art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, zostanie naruszone przeznaczenie lub sposób wykorzystania nieruchomości określony w MPZP lub studium. Oznacza to, że w przypadku odkrywkowej eksploatacji kopaliny ocena, czy proponowana działalność nie narusza przeznaczenia lub sposobu wykorzystania nieruchomości, sprowadza się do ustalenia, czy możliwość prowadzenia tejże działalności została wprost przewidziana w zapisach MPZP bądź studium.

W tej sytuacji organ odwoławczy podsumował, że planowana przez skarżącą Spółkę działalność naruszy przeznaczenie ww. nieruchomości określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. P. i w jej wyniku nie będzie możliwe zagospodarowanie ww. terenu w sposób zgodny ze Studium. Organ II instancji wyjaśnił także, że rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie przesądza o ewentualnym przeznaczeniu go do eksploatacji, a opiniowanie koncesji na poszukiwanie (rozpoznawanie) złoża kopaliny w aspekcie jego potencjalnej przyszłej eksploatacji jest niedopuszczalne.

W skardze na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., Spółka zarzuciła temu aktowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia wprost sprzecznego z uprzednim postanowieniem tego organu z dnia 3 kwietnia 2018 r. w sprawie SKO.PG-72/833/3/2018, pomimo braku jakichkolwiek zmian w stanie faktycznym i prawnym,

- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 poz. 2126, dalej w skardze jako: p.g.g.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy wobec niezajęcia przez organ I instancji stanowiska w sprawie uzgodnienia koncesji w ustawowym terminie, istnieje domniemanie, że aprobuje on przedłożony projekt rozstrzygnięcia, a więc postanowienie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe.

Nadto skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:

- art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wyprost zgodna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium,

- art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uniemożliwia eksploatację złoża “Z.-W." z uwagi na przeznaczenie na działalność rolną terenu, na którym występuje złoże, podczas gdy studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczających możliwość jego wydobycia.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy P..

Uzasadniając powyższe zarzuty strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2018 r. (znak: [...] ) w sposób precyzyjny określiło przyczyny wadliwości postanowienia Wójta Gminy P. z dnia 12 lutego 2018 r., na mocy którego Wójt Gminy P. uprzednio odmówił uzgodnienia koncesji. Organ II instancji stanął wówczas na stanowisku, że brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia koncesji. Od czasu wydania tego rozstrzygnięcia, zdaniem Spółki, w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności, tj. nie pojawiły się nowe fakty lub dowody, które stanowiłyby podstawę do zmiany rozstrzygnięcia. Wskazywane przez organ II instancji "uzupełnienie materiału dowodowego" o uchwałę Rady Gminy P. z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium wraz z załącznikami nic nie zmienia w okolicznościach sprawy, gdyż treść Studium była organowi II instancji znana również w dniu 3 kwietnia 2018 r. Organ II instancji szczegółowo opisywał w swoim postanowieniu z tejże daty, dlaczego okoliczność zakwalifikowania terenów przedmiotowego złoża jako rolnych nie stanowi podstawy do odmowy uzgodnienia koncesji. W tym stanie rzeczy nie było żadnych podstaw do podjęcia przez organ II instancji w niniejszym postępowaniu ustaleń wprost sprzecznych z tymi, które zostały zawarte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2018 r. i jego uzasadnieniu. Wydawanie odmiennych postanowień w tym samym stanie faktycznym i prawnym stanowi wprost naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Nie służy ono również w żadnym stopniu pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej.

Nadto Spółka podniosła, że w świetle art. 9 ust. 2 p.g.g. ustawodawca nie przewiduje możliwości jakiegokolwiek przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że organ uzgadniający nie może samodzielnie przedłużyć tego terminu. Ustawodawca nie określił również, by termin ten mógł ulec zawieszeniu na czas innych postępowań lub przywróceniu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 kwietnia 2018 r. zostało doręczone do organu I instancji w dniu 6 kwietnia 2018 r. Począwszy od daty otrzymania ww. postanowienia Wójt Gminy P., jako organ współdziałający w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego, podejmował szereg czynności dowodowych, w tym występował do wnioskodawcy i Urzędu Marszałkowskiego o przedkładanie szeregu dokumentów, wskazując, iż jest to niezbędne dla wyjaśnienia i potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Organ ten bezprawnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 25 maja 2018 r. Niewątpliwie od dnia 23 kwietnia 2018 r. (data sporządzenia powyższego pisma Wójta) do dnia 16 maja 2018 r. (data wydania postanowienia) upłynął 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 9 Prawa geologicznego i górniczego. W świetle art. 9 p.g.g. zachodzą więc, w ocenie skarżącej, oczywiste podstawy pozwalające na uznanie, że Wójt Gminy P. zaaprobował uzgodnienie koncesji zgodnie ze stanowiskiem Marszałka Województwa Świętokrzyskiego wyrażonym we wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. Okoliczności tej nie zmienia fakt wydania postanowienia o treści przeciwnej, a to z uwagi na ustawowe skutki prawne niedotrzymania terminu do zajęcia stanowiska w zakresie określonym w art. 9 ust. 2 p.g.g.

Zatem Spółka zarzuciła brak podstaw do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy i konieczność jego usunięcia ze stanu prawnego, bowiem utrzymanie w mocy tego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. było bezzasadne, gdyż właściwym rozstrzygnięciem w sprawie powinno być uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie skarżąca - odnośnie art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. - wskazała, że jedynym właścicielem nieruchomości objętych wnioskiem koncesyjnym jest wnioskodawca. Nie istnieje zatem taka możliwość, by wnioskodawca — jako właściciel nieruchomości — utracił możliwość jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ sam fakt rozpoczęcia wydobycia złoża nie prowadzi do nieodwracalnej zmiany nieruchomości w taki sposób, by po zakończeniu eksploatacji złoża niemożliwe było jej dalsze wykorzystanie w sposób zgodny ze Studium.

Spółka zwróciła uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniosła, że organ odwoławczy zobowiązany był wyłącznie dokonać oceny, czy dopuszczenie działalności planowanej przez wnioskodawcę w postaci wydobywania kopalin ze złoża nie uniemożliwi wykorzystania nieruchomości w sposób wynikający ze Studium. Zdaniem skarżącego, ocena ta powinna być dla wnioskodawcy pozytywna. Rada Gminy P. dokonała bowiem uchwałą z dnia 31 maja 2017r. nr XL/276/2017 zmiany w Studium, na mocy której nastąpiło wprowadzenie do Studium udokumentowanych złóż kruszywa w obrębie złoża "Z.-W." i które zostało wprost naniesione w treści załącznika graficznego do uchwały. Ponadto kierunkiem zagospodarowania przestrzennego co do zdecydowanej większości powierzchni gminy P. jest przeznaczenie rolnicze — chociaż na jej terenie działają już inne kopalnie kruszyw mineralnych. Niemal cały teren gminy P. jest terenem rolniczym, a mimo tego na opisanych w Studium terenach istniały i istnieją liczne punkty wydobywania kruszywa. Zaledwie 2-2,5 km od złoża "Z.-W." oddalona jest kopalnia "Miedzianka", która wydobywa kilkudziesięciokrotnie więcej kruszyw, niż planowane wydobycie na przedmiotowym złożu.

W ocenie skarżącej, twierdzenie, że wydobycie kruszywa na przedmiotowej nieruchomości naruszy rolniczy sposób wykorzystywania nieruchomości jest bezzasadne, za czym przemawiają następujące okoliczności: złoże kruszyw znajduje się na działkach, które mają klasy: RIVb, RV, RVI, PsIV, PsV, co nie wymaga wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej w przypadku uruchomienia działalności; złoże będzie eksploatowane czasowo, a po jego zakończeniu wnioskodawca będzie zobowiązany do rekultywacji gruntów i naprawy wszelkich szkód, o czym stanowi treść projektu koncesji; wnioskodawca będzie zobowiązany do zachowania wszelkich norm dotyczących oceny ochrony środowiska, co też wynika wprost z projektu decyzji koncesyjnej, nadto w treści Studium w zakresie przedmiotowych obszarów nie zawarto zakazu eksploatacji złoża oraz prowadzenia na tym terenie działalności wydobywczej. Wbrew stanowisku organu II instancji, brak jest więc podstaw do przyjęcia, w świetle art. 7 ust, 2 p.g.g., by przeznaczenie nieruchomości określone w Studium nie pozwalało na uruchomienie na przedmiotowym terenie działalności wydobywczej.

W ocenie Spółki, treść przedmiotowego studium nie wprowadza żadnych ograniczeń lub wyłączeń w zakresie możliwości prowadzenia wydobycia wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.-W.", położonego na terenie strefy opisanego w studium jako "B2". Pomimo tego, że studium wskazuje podstawowe przeznaczenie gruntów położonych w tej strefie (uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze), to jednak nie wprowadza ono żadnych zakazów w zakresie prowadzenia działalności innego rodzaju, w tym w zakresie wydobycia kopalin ze złóż. Powyższe oznacza, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w Studium, a więc brak jest podstaw do uznania, iż działalność spowoduje wykorzystanie nieruchomości w sposób niezgodny z przeznaczeniem określonym w Studium. Ponadto brak jest przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 p.g.g., mogących stanowić przesłankę odmowy udzielenia koncesji.

Strona podkreśliła, że treść Studium wprost zakłada istnienie obszaru wydobywczego wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.-W.", ponieważ na załączniku graficznym uwidoczniono w ramach ostatniej aktualizacji - uchwała Rady Gminy P. nr XL/276/2017 z dnia 31 maja 2017 r. - przedmiotowy obszar wydobywczy. Okoliczność ta wskazuje na to, że w ramach uchwalania Studium przewidziano potrzebę określenia granic udokumentowanego złoża, niewątpliwie celem jego gospodarczego zagospodarowania i wydobycia. Wyodrębnienia złoża w studium nie można bowiem uznać za bezcelowe i nic nie znaczące. Organ II instancji pomija przy tym okoliczność, że wyodrębnienie złoża w studium ma na celu umożliwienie jego wydobycia, stanowi bowiem podstawę do dalszych działań podmiotu starającego się o rozpoczęcie jego wydobycia.

Zatem w ocenie strony, planowane przedsięwzięcie jest zgodne z treścią Studium, nie jest bowiem sprzeczne ze sposobem wykorzystania nieruchomości określonym zarówno w zakresie jego treści opisowej, jak i graficznej. Odmienna konstatacja prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że postanowienia Studium są wewnętrznie sprzeczne. Treść Studium ulegała zmianom na przestrzeni lat, ale nie doszło do zmiany przeznaczenia obszaru, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Jedyna zmiana w tym zakresie dotyczyła kwestii, która powinna mieć pozytywny wpływ na treść uzgodnienia, tj. zaznaczenia obszaru udokumentowanego złoża na załączniku graficznym.

Ponadto strona zauważyła, że Wójt Gminy P. uprzednio, tj. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r. pozytywnie rozpatrzył jej wniosek o udzielenie koncesji na wydobycie wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.-W." położonego w obrębie działek ewidencyjnych nr: 835/1, 836 i 837/1.

W trakcie toczącego się wówczas postępowania o udzielenie tożsamej koncesji, organ I instancji dokonał pozytywnego uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji.

W roku 2011 udzielenie koncesji było możliwe, a od tego czasu dodatkowo doszło do wyodrębnienia złoża w Studium (bez zmiany przeznaczenia nieruchomości). Brak jest więc, zdaniem Spółki, podstaw do przyjęcia, by obecnie treść Studium uniemożliwiała prowadzenie działalności wydobywczej. Skoro bowiem Wójt Gminy P. - w sytuacji braku wyodrębnienia w Studium złoża - wydał powyższe postanowienie z dnia 2 grudnia 2011 r., a następnie decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. (znak: RGG.7332/9/10) wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z.-W.", to oczywistym powinno być twierdzenie, w opinii skarżącej, że z chwilą wyodrębnienia złoża w studium - z dniem 31 maia 2017 r. - realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia stała się tym bardziej uzasadniona. Powyższe rozstrzygnięcia są ostateczne i zostały wydane w sposób, który przewidywał realizację przedsięwzięcia na terenach, których przeznaczenie jest tożsame z ich opisem w obecnej treści Studium. Planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na terenie strefy B2 i było od przeszło 7 lat. Jedyne zmiany w zakresie studium dotyczące przedmiotowej strefy w tym okresie powinny przemawiać za udzieleniem koncesji, ponieważ zmiany wprowadzone w Studium - poprzez wyodrębnienie złoża "Z.-W." - pozwalają obecnie na uruchomienie wydobycia zgodnie z dokumentami planistycznymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga [...] Sp.

z o.o. w P. nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów natury procesowej, które determinują możliwość oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. W tym zakresie konieczne staje się przedstawienie następujących kwestii.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm., dalej jako "Pr.g.g.), jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia (art. 9 ust. 2 Pr.g.g.). Termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki (art. 9 ust. 3 Pr.g.g.).

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Świętokrzyskiego (dalej jako "Marszałek") zwrócił się do Wójta Gminy P. o uzgodnienie udzielenia koncesji na wydobycie wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z.-W." wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r., doręczonym organowi współdziałającemu w dniu 30 stycznia 2018 r. W dniu 12 lutego 2018 r. Wójt Gminy P. wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia udzielenia ww. koncesji i doręczył to postanowienie Marszałkowi w dniu 13 lutego 2018 r.

Zatem z zachowaniem terminu wynikającego z art. 9 ust. 1 Pr.g.g. w formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.) Wójt Gminy P. jako organ współdziałający zajął w ten sposób stanowisko w sprawie uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin z ww. złoża. W ocenie Sądu, tym samym organ I instancji zapobiegł skutkom, o których mowa w art. 9 ust. 2 Pr.g.g. Wyłącznie bowiem z powodu skorzystania przez skarżącą Spółkę z prawa do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie zostało ono uchylone, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy P. odmówił uzgodnienia koncesji postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r.

Zauważyć bowiem należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie aktu oznacza wyeliminowanie go ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności aktu wywołuje natomiast skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). Okoliczność uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia 12 lutego 2018 r. nie znosi więc skutków prawnych, jakie nastąpiły w związku z wydaniem analizowanego aktu do daty jego uchylenia.

Zaaprobowanie wykładni regulacji art. 9 Pr.g.g. przedstawionej przez skarżącą oznaczałoby w efekcie, że każdorazowo - w sytuacji negatywnego zaopiniowania, czy odmownego uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia przez organ współdziałający - tylko poprzez wniesienie zażalenia na takie postanowienie organu współdziałającego, dochodziłoby do nastąpienia skutku z art. 9 ust. 2 Pr.g.g.

i skutkowałoby uznaniem, że przedłożony projekt rozstrzygnięcia został zaaprobowany przez organ współdziałający. Przepis art. 9 ust. 2 Pr.g.g. służyłby jako narzędzie stron niezadowolonych z wyrażonych przez organ współdziałający opinii, czy odmownych uzgodnień, do eliminowania skutków tych stanowisk tylko w drodze skorzystania z uprawnień procesowych przysługujących takiej stronie do zaskarżenia tych opinii (odmownych uzgodnień). Takie korzystanie z tych uprawnień mogłoby w efekcie prowadzić do nadużycia prawa. Współdziałanie organów byłoby w zasadzie możliwe bowiem wyłącznie w sytuacji pozytywnego uzgodnienia (wyrażenia opinii) przez organ współdziałający z zachowaniem terminu z art. 9 ust. 1 Pr.g.g., co wypaczałoby sens tej instytucji. Regulacje zawarte w art. 9 Pr.g.g. mają przede wszystkim zapobiegać przewlekłemu prowadzeniu postępowania przed organami współdziałającymi w przedmiocie wyrażenia opinii, czy uzgodnienia przedłożonego projektu rozstrzygnięcia. Służyć mają usprawnieniu przebiegu postępowania administracyjnego, które nie może się wydłużać poprzez oczekiwanie na uzgodnienie lub wyrażenie opinii, gdyż ustawa – Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje możliwości jakiegokolwiek przedłużenia czternastodniowego terminu z art. 9 ust. 1 Pr.g.g. (zob. Rakoczy B. (red.), Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz, Lex 2015).

Z powyższych przyczyn Sąd ocenił jako chybiony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Pr.g.g. Również twierdzenia skargi co do obliczenia terminu z art. 9 ust. 1 Pr.g.g. od daty sporządzenia pisma z dnia 23 kwietnia 2018 r. w ogóle nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Odnośnie zaś podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1

i 2 k.p.a., to także ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie nie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2018 r. Poza tym uprzednie rozstrzygnięcie Kolegium miało charakter procesowy (art. 138 § 2 k.p.a.) z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, dlatego trudno tu stwierdzić istnienie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Natomiast kontrola co do zgodności z prawem procesowym zaskarżonego postanowienia organu II instancji w tej sprawie, a z mocy art. 135 p.p.s.a., również postanowienia organu I instancji z dnia 16 maja 2018 r., prowadzi do wniosku, że akty te nie naruszają przepisów postępowania w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, należy w pierwszym rzędzie przywołać treść przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydanych przez organy postanowień, a to art. 7 ust. 1 i 2 Pr.g.g.

Stosownie do art. 7 ust. 1 Pr.g.g., podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 Pr.g.g.).

Nie było sporu co do takiej wykładni tych przepisów, że art. 7 Pr.g.g. wymaga, aby planowana działalność nie naruszała przeznaczenia nieruchomości bądź sposobu jej wykorzystania określonego w wyżej wymienionych dokumentach planistycznych. Nie chodzi w analizowanych przepisach o "zgodność" planowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź studium, ale jedynie o nienaruszanie przez planowaną działalność ustalonego w tym planie lub studium, odpowiednio, przeznaczenia nieruchomości bądź sposobu wykorzystania nieruchomości. Niemniej zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w przypadku działalności wydobywczej prowadzonej metodą odkrywkową, ze względu na zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości. Zatem jeżeli nieruchomości, w granicach których ma być prowadzona działalność wydobywcza metodą odkrywkową, nie zostaną przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium na wydobywanie kopaliny, wówczas planowana działalność będzie naruszać przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kierunki polityki przestrzennej zostały określone w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P." (dalej jako "Studium"), przyjętym uchwałą Rady Gminy P. nr VI/34/2000 z dnia 5 września 2000 r., zmienionym uchwałami Rady Gminy P. z dnia 28 września 2005 r., z dnia 31 października 2014 r. i z dnia 31 maja 2017 r. Spółka zamierza eksploatować metodą odkrywkową wapienie i gezy jurajskie ze złoża "Z.-W." położonego w obrębie działek nr ewid.: 835/1, 836, 837, obręb Z., gmina P. na powierzchni ok. 15,5 ha.

Nieruchomości w granicach obszaru objętego zamierzoną działalnością koncesyjną położone są na terenie przeznaczonym w Studium pod działalność rolniczą – R, w strefie B2 - krajobrazowo przyrodniczej. Dla terenów rolnych (R) przewidziano w Studium podstawowe przeznaczenie - pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze. Na terenach tych ograniczono lokalizację nowych obiektów do zabudowy siedliskowej, obiektów i urządzeń służących produkcji rolniczej, utrzymani istniejącą zabudowę, a tereny o niskich klasach gleb nie użytkowane rolniczo mogą podlegać zalesieniu. Z kolei w strefie B2, w której położone są nieruchomości pod planowaną przez Spółkę działalność wydobywczą, zasadnicze działania dotyczyć mają: objęcia ochroną najcenniejszych zasobów przyrodniczych oraz respektowania wymagań wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody, prowadzenia ciągów pieszych i rowerowych, tras dla turystki konnej oraz dla innych form turystyki nie kolidujących z ochroną zasobów przyrodniczych, rozwoju zaplecza turystycznego m.in. w zakresie gastronomii, usług hotelarskich, terenów i urządzeń sportowych, miejsc noclegowych i gastronomii, a także gospodarstw agroturystycznych w terenach nie posiadających w tym zakresie ograniczeń oraz ukierunkowania zagospodarowania terenów rozwoju budownictwa wymaganiom środowiska przyrodniczego.

Zgodnie zatem z ustaleniami Studium – co potwierdza analiza urbanistyczna z dnia 12 lutego 2018 r. znajdująca się w aktach administracyjnych - główny kierunek zagospodarowania terenu, na którym znajduje się udokumentowane złoże "Z.-W." to tereny rolnicze, których podstawowym sposobem zagospodarowania są uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze. Dopuszczalnym sposobem zagospodarowania tych terenów jest zabudowa siedliskowa, tereny turystyczne i rekreacyjne oraz zalesienia. Jak wynika z treści ww. opinii urbanisty i jak zważyły organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, planowane przedsięwzięcie, z uwagi na zamierzoną metodę eksploatacji złoża, narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Skutkiem prowadzenia ww. działalności wydobywczej będzie bowiem uniemożliwienie wykorzystania analizowanego obszaru w sposób przewidziany obecnie w Studium.

W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1 i 2 Pr.g.g.,

Nie miało dla wyniku sprawy znaczenia to, że złoże wapieni i gez "Z. -W." zostało rozpoznane i udokumentowane, albowiem rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie może przesądzać o przeznaczeniu go do eksploatacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., VI SA/Wa 2230/12, lex nr 1622733). Natomiast wprowadzenie złoża do Studium nastąpiło w związku z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.). Gmina ma bowiem możliwość przeznaczenia w studium obszaru udokumentowanych złoż kopalin na inne niż wydobywcze cele.

Wpływu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie mogło mieć również wydanie przez Wójta Gminy P. dnia 2 grudnia 2011 r. postanowienia pozytywnie rozpatrującego wniosek skarżącej Spółki o udzielenie koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich z ww. złoża, albowiem nie podlegało ono kontroli instancyjnej Kolegium w tej sprawie, a poza tym zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym przez Marszałka na skutek innego niż poprzednio wniosku koncesyjnego Spółki, bo z dnia 4 grudnia 2017 r.

Podobnie bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem miało wydanie przez Wójta Gminy P. decyzji z dnia 14 lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonej przez skarżącą działalności wydobywczej w ramach złoża "Z.-W.", skoro w oparciu o inne przepisy prawa (po zbadaniu innych przesłanek) wydawana jest taka decyzja, a innych - postanowienie w przedmiocie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia) przedłożonego temu organowi w trybie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze projektu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2014 r., III SA/Kr 832/14, lex nr 1601569 i powołane tam: wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 312/12). Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego w tej sprawie organy administracji zobowiązane były stosować dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 Pr.g.g. z uwagi na treść art. 23 ust. 2a pkt 1 Pr. g.g., który wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, a kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawała również okoliczność, że działki związane bezpośrednio z lokalizacją złoża i pracami górniczymi stanowią własność wnioskodawcy i będzie on mógł wykorzystać tę nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem po zakończeniu wydobycia złoża, albowiem w świetle regulacji Prawa geologicznego i górniczego działalność wydobywcza nie może naruszać sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bez względu na to, kto jest właścicielem analizowanego obszaru. Podobnie okoliczności dotyczące obowiązków wynikających z projektu koncesji związanych z rekultywacją gruntów czy zachowaniem wszelkich norm dotyczących oceny ochrony środowiska nie są uwzględniane przez organ uzgadniający projekt koncesji w trybie art. 7 ust. 1 i 2 Pr.g.g.

Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.