Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1046/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 134, art. 154, art. 152, art. 15, art. 148.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o, w [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 roku nieuwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. Sp. z o.o, w [...] domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Wyrokiem z dnia 10 października 2011 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1090/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje.

Podstawą dla uchylenia orzeczeń było naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu organ powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, po rozpatrzeniu odwołania M.Sp. z o.o, w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środkćw publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290), utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: 2210 - powiat [...], o kodzie postępowania numer [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie.

Wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, tj. w :

1) zarządzeniu nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, zmienionym zarządzeniem nr 11/2OIO/DSOZ z dnia 29 stycznia 2010 r.,

2) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ocena ofert w niniejszej sprawie następowała w oparciu o zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r.

Organ odwoławczy podniósł, iż rozpatrując ponownie odwołanie, mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku (sygn. akt VI SA/Wa 1090/11 WSA), organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które konkurs wygrały z ofertą odwołującego. Wyniki tej analizy organ przedstawił w formie w tabeli oraz dokonał szczegółowej oceny ofert obu oferentów w zakresie ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny.

Reasumując stwierdził, że łączna ocena wszystkich ww. kryteriów kształtowała się następująco:

- F.- 85,833 pkt,

- NZOZ M. - 83,333 pkt.

Takie też oceny punktowe w poszczególnych kryteriach oraz łącznie zostały przypisane oferentowi wybranemu oraz odwołującemu w rankingu końcowym z dnia [...] listopada 2010 r.

W dalszej części uzasadnienia Prezes NFZ odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji Prezes stwierdził, iż Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia a zatem nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowałoby uszczerbek w interesie prawnym odwołującego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Sp. z o.o, w [...] zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia prawa poprzez:

-naruszenie zasad postępowania określonych w art.134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), w szczególności zasad równego traktowania oferentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

-naruszenie zasad postępowania określonych w art.152 w/w ustawy w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania art.7, art.77, art.107 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in. iż organ, chcąc zapewnić równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, winien był wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż oferty wszystkich oferentów zawierają prawdziwe i poprawne dane i informacje, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu przejrzyste i jednakowe dla wszystkich kryteria. Zdaniem skarżącego komisja konkursowa i organy NFZ w ramach postępowania administracyjnego nie dokonały sprawdzenia prawdziwości informacji i danych zawartych w ofertach, w rezultacie komisja wypaczyła rozstrzygnięcie konkursu, a organy niezweryfikowały pracy komisji. Skarżący stwierdził, że podstawowym zadaniem komisji konkursowej jest sprawdzenie prawdziwości i poprawności informacji i danych zawartych w ofertach, i dopiero po stwierdzeniu prawdziwości poprawności danych komisja powinna przeprowadzić punktację ofert i podjąć rozstrzygnięcie. Nie ma uzasadnienia twierdzenie, że podmioty, które miały już zawartą umowę na rok 2009, złożyły na podstawie nowych przepisów w 2009 r. w procedurze anektowania umów na rok 2010 r. oraz w obecnym postępowaniu tylko oświadczenia, a nowi świadczeniodawcy uczestniczący w postępowaniu, w tym skarżący zostali poddani kontroli na podstawie nowych pierwszy raz wprowadzonych przepisów rozporządzenia zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie gwarantowanych świadczeń zdrowotnych w zakresie profilaktycznych programów zdrowotnych. Dla stosowania przepisów ww, rozporządzenia wszyscy świadczeniodawcy byli świadczeniodawcami nowymi. Skarżącemu nie okazano w trakcie postępowania administracyjnego rankingu otwarcia, ani ofert cenowych konkurentów, jak również protokołów z negocjacji z oferentami. Skarżący wywodził, że wychodząc z negocjacji miał przekonanie, że strony ustaliły ilość i cenę badań, które POW NFZ zakontraktuje ze skarżącym. Natomiast przeprowadzenie negocjacji przez Komisję Konkursową w taki sposób, że komisja ta akceptowała w trakcie negocjacji kwoty zobowiązań po stronie NFZ wyższe od maksymalnej kwoty zawartej w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym wypaczyło sens negocjacji, ponieważ nie jest znana przyczyna dlaczego komisja proponowała różne ilości i ceny badań dla różnych oferentów przekraczając maksymalną kwotę zobowiązań zawartych w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym. Brak protokołu z negocjacj z podaniem oferty świadczeniodawcy, propozycji NFZ oraz wyniku negocjaci świadczy jednoznacznie, iż komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje nierzetelnie, nie traktując wszystkich konkurentów jednakowo czym wypaczyła wynik postępowania konkursowego. W protokołach komisji nie ma również informacji z iloma oferentami komisja przeprowadziła negocjacje. Zgodnie z rankingiem końcowym oferta skarżącego zajęła 2 miejsce z tą samą ilością punktów jak w rankingu otwarcia, a wybrana oferta uzyskała w rankingu końcowym 85,833 pkt. Organy NFZ nie wyjaśniły jak i dlaczego zmienił się ranking początkowy w wyniku negocjacji - co się stało, że oferta skarżącego została z ta samą ilością punktów, a oferty innych podmiotów uzyskały dodatkowe punkty. Organy NFZ nie wyjaśniły również czy w toku negocjacji komisja zapewniła równe traktowanie wszystkich podmiotów uczestniczących w konkursie poprzez takie propozycje komisji, które zmieniły ranking ze szkodą dla skarżącego. Niepodpisanie w trakcie negocjacji ze skarżącym protokołu z negocjacji z propozycjami komisji konkursowej może świadczyć, że komisja konkursowa traktowała każdego z oferentów wg nieobiektywnych kryteriów. Świadczyć o tym może fakt podpisania, przez komisję konkursową, w imieniu NFZ protokołów końcowych z negocjacji na kwoty dużo przewyższające kwotę zawartą w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym. Organy NFZ nie wyjaśniły dlaczego komisja odstąpiła od sporządzenia protokołów z negocjacji, dlaczego komisja konkursowa przekroczyła w podpisanych protokołach z negocjacji kwotę zawartą w ogłoszeniu o konkursie oraz jakie były propozycje negocjacyjne dla poszczególnych referentów i dlaczego różniły się co do ilości i ceny. W ocenie skarżącego nie można mówić o negocjacjach, tylko o poprawieniu oferty przez świadczeniodawcę, która następnie została akceptowana przez komisję. W ten sposób wypaczono sens negocjacji przekraczając zaplanowane kwoty na zakup świadczeń.

Skarżący podniósł, że Prezes NFZ nie dokonał kontroli działania komisji, czy też dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w sposób wystarczający, zgodny z wymogami k.p.a. Argumentował także, że ani komisja konkursowa ani organy NFZ w swoich decyzjach nie wyjaśniły dlaczego obligatoryjnie przeprowadzono kontrolę u oferentów którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z funduszem kontrolowano w celu sprawdzenia prawdziwości danych i informacji a od innych przyjęto tylko oświadczenia. Następnie skarżący wykazywał, że decyzja Prezesa NFZ nie spełnia określonych, uznanych przez orzecznictwo i judykaturę kryteriów, zarówno ze względu na powierzchowność analizy, jak i zaniechanie badania wszelkich okoliczności związanych z poprawnością i prawdziwością informacji i danych zawartych w złożonych ofertach, punktacją (lub jej brakiem] będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu .

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2011 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1090/11 uchylił zaskarżone decyzje. Wyrok, o którym wyżej mowa jest prawomocny, albowiem nie był przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak więc, organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 ppsa. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu ( czynności ). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a )(por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 347).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zastosowały się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu dotyczących obowiązku zebrania i dołączenia do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert i następnie w wyniku ich porównania wydały rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 kpa.

Organ wnikliwe przeanalizował zarówno ofertę skarżącego jak i ofertę drugiego uczestnika postępowania w zakresie dotyczącym kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Jak wynika z akt administracyjnych organ objął kontrolą dokumentację uczestniczącego w konkursie oferenta który otrzymał wyższą punktację oraz skarżącego i poddał je szczegółowej analizie wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla obu oferentów. Wskazał, także z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Skarżący zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a, został poinformowany o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia tego skorzystał i zapoznał się dokumentami dotyczącymi przedmiotowego postępowania konkursowego, w tym jego oferty oiaz oferty oferenta, który konkurs wygrał.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy."

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak więc zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Z akt sprawy wynika, iż wszelkie wymagania i warunki związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione oferentom. Komisja konkursowa zaprosiła oferentów do negocjacji zakończonych podpisaniem protokołu końcowego.

W części niejawnej postępowania komisja, zgodnie z art. 148 ustawy, dokonała oceny i porównania ofert złożonych do postępowania. Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r.

Skarżący w ocenie końcowej oferty otrzymał w sumie 83,333 natomiast oferent z którym zawarto umowę otrzymał w końcowej ocenie punktowej w sumie 85,833 pkt.

Kryterium różnicującym oferty było kryterium jakości. Kryterium to miało charakter decydujący- oferta skarżącego uzyskała mniejszą ilość punktów w ocenie końcowej, co skutkowało wyborem oferty innego świadczeniodawcy.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Prezesa NFZ, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem powołanych wyżej przepisów prawa, bowiem wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie w/w umowy mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem zostały udostępnione wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach.

Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do przeprowadzonej przez komisję konkursową kontroli.

Zasady postępowania komisji konkursowej w zakresie przeprowadzania kontroli u oferentów, są uregulowane § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) zgodnie z którym komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Należy zatem podzielić wywody organu, że decyzja o przeprowadzeniu kontroli oferenta jest autonomiczną decyzją komisji konkursowej. Kontroli nie muszą podlegać wszyscy oferenci, tylko ci w przypadku, których komisja konkursowa ma wątpliwość bądź nie posiada dostatecznej wiedzy do prawdziwości informacji zawartych w ofercie przy czym żaden przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisję konkursową dlaczego dokonała kontroli wybranego oferenta natomiast odstąpiła od kontroli innych. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II GSK 264/10 z dnia 16 marca 2011 r.).

Także zarzut, iż komisja konkursowa nie sprawdziła czy oferty podlegają odrzuceniu na podst. art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak zasadnie wskazał organ weryfikacja spełniania przez oferentów wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach odbywała się przy uwzględnieniu § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zawarcia umowy. W sytuacji nieprzeprowadzania kontroli komisja konkursowa opierała się na danych i informacjach przekazanych w ofercie przez oferentów przy czym, jak wynika z akt, zarówno skarżący jak i pozostali oferenci w złożonych oświadczeniach zobowiązali się do przedstawienia w ofercie danych zgodnych ze stanem prawnym i faktycznym.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego dotyczących przeprowadzanych z oferentami negocjacji i dokumentowania tego procesu Sąd podzielił stanowisko Prezesa NFZ, który wyjaśnił, iż wzory dokumentów opisujących przebieg postępowania zawierają pośrednie protokoły z negocjacji ze wskazaniem daty, ale wypełnia się je jedynie w przypadku gdy spotkania negocjacyjne odbywają się kilkukrotnie. W przypadku, kiedy negocjacje odbywają się podczas jednego spotkania, sporządza się od razu "protokół końcowy" z negocjacji które należą do części niejawnej postępowania.

Skarżący zajął pierwotnie pierwszą pozycję, natomiast w ostatecznych ofertach wszyscy świadczeniodawcy zaproponowali cerę minimalną określoną dla tego zakresu świadczeń (i za to kryterium uzyskali identyczną liczbę punktów), co spowodowało przesunięcie się na wyższe miejsca świadczeniodawców zajmujących w rankingu otwarcia niższe pozycje z uwagi na punktację za proponowany przez nich pierwotnie cenę. Wysokość ceny minimalnej wynika z przedstawionej przez oddział wojewódzki NFZ do publicznej wiadomości ceny oczekiwanej w danym zakresie i była znana wszystkim oferentom. Cenę minimalną zaproponowali w negocjacjach wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu, także ci, którzy ostatecznie nie zostali wybrani, a obniżenie ceny nie wpłynęło na pozycję w rankingu niektórych z nich. Z zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prszesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynika, iż aby otrzymać maksymalną ocenę w kryterium ceny należy zaproponować cenę minimalną.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego zasad prowadzenia negocjacji oraz sposobu ich udokumentowania, trafnie wskazał organ, że ustawa o świadczeniach określając te zasady w art. 142 ust. 6 i 7 stanowi, iż komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń, a także nakłada na komisję obowiązek przeprowadzenia negocjacji z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W rozpoznawanej sprawie komisja przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi biorącymi w nim udział oferentami co zostało odnotowane w rankingu końcowym. Natomiast w protokołach z negocjacji zawarto oświadczenie, iż "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy."

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i § 4 kpa, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 kpa.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

15