Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca D. S. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie "k.p.a.") zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: SKO 1755-1756/13 uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] l.KJ w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni w systemie chowu na rusztach wraz z obiektami towarzyszącymi: 6 silosów paszowych o poj. 18,5 ton (każdy); chlewnia dla obsady 266 DJP tuczników na działce nr ew. 83/1 położonej w miejscowości M., na terenie Gminy S. i w tym zakresie orzekającej co do istoty - ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

We wniosku zawarte zostały zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

. art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako "o.o.ś"), poprzez wydanie decyzji SKO pomimo braku opisu analizowanych wariantów w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni na działce nr ew. 83/1 położonej w miejscowości M., gmina S." przyjmując, że odstąpienie od realizacji Przedsięwzięcia (tzw. wariant zerowy) jest jedynym wariantem alternatywnym,

. art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a o.o.ś., poprzez wydanie decyzji SKO pomimo niezawarcia w raporcie analizy proponowanego przez inwestora wariantu inwestycji w zakresie oddziaływania odorów na zdrowie i warunki życia ludzi,

. art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 o.o.ś., poprzez wydanie decyzji SKO pomimo pominięcia w Raporcie analizy prognozowanych oddziaływań skumulowanych,

. art. 81 ust. 1 o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, tj. niewskazanie w decyzji SKO innego niż proponowany przez wnioskodawcę wariantu inwestycji jako wariantu dopuszczonego do realizacji oraz uzgodnienie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie wskazywał na zasadność realizacji przedsięwzięcia w lokalizacji innej niż wskazana w Raporcie,

. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności oparcie decyzji SKO wyłącznie na twierdzeniach zawartych w raporcie oraz nieuwzględnienie uwag i wniosków zawartych w opracowaniu "Kontr-raport oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni na dz. ew. 83/1 w miejscowości M. G. S. " oraz wnoszonych przez społeczeństwo w toku postępowania, a także przyjęcie za udowodnione kluczowych okoliczności jedynie na podstawie treści raportu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium"), na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania na ww. wniosek.

Kolegium ustaliło, że decyzja, której dotyczy złożony wniosek była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek złożenia skargi z dnia [...] lutego 2014 r. przez D. S..

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt. II SA/Bd 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę i orzeczenie to jest prawomocne od dnia [...] marca 2015 r.

Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, że kognicja Sądu obejmowała zbadanie legalności orzeczenia i wskazania zawarte w wyroku wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, zarzuty, które były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku z [...] kwietnia 2016 r. o skarżąca zasadniczo ponowiła zarzuty przedstawione wcześniej w ww. wniosku. Odnosząc się zaś do zaskarżonego postanowienia skarżąca zarzuciła, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1. wniosek skarżącej i decyzja Kolegium stanowią tę samą sprawę administracyjną,

2. prawomocne oddalenie skargi na decyzję Kolegium wyrokiem WSA w Bydgoszczy zamyka możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na ingerencję w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy oddalenie skargi na tę decyzję administracyjną nastąpiło w rezultacie rozpatrzenia zarzutów innych, niż wskazane we wniosku skarżącej.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podniosła, że decyzja administracyjna wydana w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją w nowej sprawie i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji. W toku tej sprawy organ nie działa jako organ odwoławczy w stosunku do organu, który wydał rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Analizie w sprawie podlega legalność decyzji objętej wnioskiem. Mając to na uwadze skarżąca stwierdziła, że jej wniosek nie stanowi sprawy tożsamej z decyzją Kolegium, a zatem odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o tą przesłankę nie znajduje podstaw.

Odnośnie drugiego zarzutu skarżąca wskazała m. in. - powołując się na komentatora ustawy, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok cechuje res iudicata wyłącznie co do okoliczności, które w związku ze skargą stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy, granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej takiego wyroku są wyznaczone przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia w nim zawarty. Skarżąca skonstatowała w związku z tym, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - będącej przedmiotem wyroku oddalającego skargę - decyzji administracyjnej jest obligatoryjne w przypadku zidentyfikowania naruszeń prawa, na temat nieistnienia których sąd administracyjny nie wypowiedział się w treści wyroku.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej dokonującej porównania zarzutów zgłoszonych wobec decyzji Kolegium w skardze do WSA w Bydgoszczy, z zarzutami stanowiącymi podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, w niniejszej sprawie nie istnieje tożsamość okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji SKO, która - w związku z ich rozważeniem przez WSA w Bydgoszczy - przesądzałaby o obowiązku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Bezsprzecznie - jej zdaniem - doszło do sytuacji niepełnej rekonstrukcji - w toku rozpatrywania skargi na decyzję Kolegium - elementów stanu sprawy, które powinny rzutować na ogólną ocenę kwestionowanego aktu administracyjnego i uzasadniają jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym, w ocenie skarżącej, Kolegium jest zobligowane do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium oraz rozpoznania żądania skarżącej co do istoty, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów (tj. błędnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. polegającej na uznaniu, że wniosek skarżącej i decyzja Kolegium stanowią tę samą sprawę administracyjną), Kolegium stwierdziło, że wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest prawidłowa, poparta jednocześnie dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych. Organ, poza odwołaniem się do treści przepisu, wskazał na podmiotowe, przedmiotowe oraz inne uzasadnione przyczyny, stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Przedstawił przy tym - opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym - przykładowe okoliczności faktyczne kwalifikujące się do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z wymienionych był przypadek, "gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie".

Zdaniem Kolegium nie sposób twierdzić, by podanie tej przykładowej okoliczności, jako uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania, świadczyło o wadliwej wykładni przepisu.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że zarzut błędnej wykładni prawa (...) może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LexPolonica nr 1478703; z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, CBOSA; z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, CBOSA), jednak żaden z tych przypadków w niniejszej sprawie nie wystąpił.

Nie stwierdzając więc wadliwości w wykładni art. 61a § 1 k.p.a. przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Kolegium uznało postawiony zarzut za chybiony. Niezależnie od tego wskazano, że uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje raczej na kwestionowanie zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a., a nie jego błędną wykładnię. Wobec tego Kolegium wyjaśniło, że skarżąca zdaje się mylnie odczytywać fragment uzasadnienia, jako zbieżny z realiami rozpoznawanej sprawy, gdy tymczasem jest to element przykładowego wyliczenia możliwych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie organ związał z faktem, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Kolegium została już oceniona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Z tych przyczyn Kolegium nie stwierdziło także wadliwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., które miałoby polegać na uznaniu, że wniosek skarżącej i decyzja Kolegium stanowią tę samą sprawę administracyjną, gdyż takiego ustalenia organ w postanowieniu nie poczynił.

Odnośnie drugiego zarzutu (tj. błędnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. polegającej na uznaniu, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Kolegium wyrokiem WSA w Bydgoszczy zamyka możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności), podobnie jak wyżej, Kolegium stwierdziło, że wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. zawarta w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu i zarzut jest nieuprawniony.

Jeśli zaś chodzi o ewentualne wadliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w realiach tej sprawy, Kolegium nie podzieliło argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zgodził się ze skarżącą, że wyrok sądu administracyjnego nie w każdej sprawie stanowi a limine przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), jednakże w tej sprawie okoliczność taka jego zdaniem zaistniała.

Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionuje samego faktu wydania przez WSA w Bydgoszczy wyroku oddalającego skargę na decyzję Kolegium z [...] lutego 2014 r., znak: SKO 1. , wskazuje natomiast na różnice w zarzutach formułowanych wówczas w stosunku do decyzji SKO i obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Opierając się na różnicach w podnoszonych przepisach prawnych twierdzi, że doszło do "niepełnej rekonstrukcji - w toku rozpatrywania skargi na Decyzję SKO z dnia [...] lutego 2014 r. - elementów stanu sprawy, które powinny rzutować na ogólną ocenę kwestionowanego aktu administracyjnego i uzasadniają jego wyeliminowanie z obrotu prawnego".

Z taką tezą w przekonaniu Kolegium nie można się zgodzić w świetle art. 134 p.p.s.a., ponieważ w obu przypadkach (w skardze na decyzję i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) przedmiotem jest ta sama decyzja Kolegium (kwestionowana w całości). Skarżąca wskazała w obu podaniach na naruszenia prawa materialnego, przy czym w pierwszym przypadku m. in. na art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.s., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania), z kolei w drugim - tylko na przepisy o.o.ś. (art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6; art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 o.o.ś., art. 81 ust. 1 o.o.ś.). Zarzuty obejmowały ponadto naruszenie przepisów postępowania, które we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały już pominięte.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że okoliczności faktyczne związane ze sprawą zakończoną decyzją Kolegium nie uległy zmianie, ani nie wyszły na jaw żadne okoliczności mogące świadczyć o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował pełną wiedzą o okolicznościach sprawy albo dysponował niepełną dokumentacją. Podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium jest przy tym art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a zatem rażące naruszenie podanych we wniosku przepisów o.o.ś.

Wobec powyższego i na gruncie art. 134 p.p.s.a. Kolegium stwierdziło, że oddalając skargę na decyzję Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jej zasadność nie tylko na gruncie podanych w skardze przepisów prawa materialnego, ale również wszystkich innych mogących mieć w sprawie zastosowanie - w tym także m. in. art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8, art. 81 ust 1 ustawy o.o.ś. Oddalenie skargi świadczy o tym, że Sąd uznał, iż przepisy mające w sprawie zastosowanie nie zostały naruszone. Nie jest w tych okolicznościach uprawnione twierdzenie, że Sąd nie dokonał pełnej rekonstrukcji sprawy, przy czym wobec treści art. 134 p.p.s.a, taka teza kwalifikuje się jako zarzut kierowany przeciwko działaniom Sądu.

Skoro na gruncie trybu nieważnościowego brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akta w sprawie, która była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Sąd dokonał już wiążącej kontroli tego orzeczenia pod względem legalności, to w ocenie Kolegium słusznie odmówiono zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W skardze do sądu D. S. zarzuciła postanowieniu Kolegium mające istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 61a § 1 "k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawomocne oddalenie skargi na decyzję środowiskową wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 312/14, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej ze względu na ingerencję w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy oddalenie skargi na tę decyzję administracyjną nastąpiło w rezultacie rozpatrzenia zarzutów innych, niż wskazane we wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Z uwagi na przedstawione powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu postanowień Kolegium; na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o rozszerzenie kontroli sądowoadministracyjnej na decyzję środowiskową oraz stwierdzenie jej nieważności, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, twierdzenie, że zarzuty, które zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie przepisów p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie znajduje zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy, ponieważ zarzuty poddane kontroli w trybie przepisów p.p.s.a. wskutek skargi z dnia [...] lutego 2014 r., nie są tożsame z zarzutami wskazanymi we wniosku skarżącej. Z kolei, w ocenie Kolegium, obowiązywanie zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami zaskarżenia uniemożliwia wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy sąd administracyjny oddalił skargę dotyczącą danej sprawy

Orzecznictwo sądów administracyjnych w ocenie skarżącej ilustruje tendencję do odchodzenia od formalizmu w zakresie rozumienia zasady związania organu administracji publicznej wyrokiem oddalającym skargę, gdyż sądy administracyjne mają obowiązek rozważenia wystąpienia w danej sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym niemniej założenie, zgodnie z którym sądy administracyjne mają możliwość zidentyfikowania wszelkich naruszeń prawa w działalności organu administracji publicznej zostało uznane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie za "nadmiernie idealistyczne". Szereg uzasadnionych wątpliwości w stosunku do powyższego domniemania zdaniem skarżącej czyni całkowicie zasadnym twierdzenie, iż prawomocne oddalenie skargi przez sąd administracyjny nie może automatycznie przesądzać o nieistnieniu jakichkolwiek naruszeń prawa w danej sprawie, a uznanie a priori każdego prawomocnego wyroku oddalającego skargę za przesłankę zamknięcia drogi do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności, jest nie do pogodzenia z obowiązkiem stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - art. 7 k.p.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skarżąca wskazała, iż postanowienia Kolegium w sposób szczegółowy przedstawiają wskazane w skardze do WSA w Bydgoszczy zarzuty wobec decyzji środowiskowej, czyniąc możliwym dokonanie wstępnej kwalifikacji wniosku skarżącej jako dopuszczalnego w oparciu o kryteria wskazane w przywołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz orzeczeniach sądów administracyjnych z niej wywiedzionych, gdyż już proste zestawienie zarzutów podnoszonych w zakończonym wyrokiem WSA w Bydgoszczy postępowaniu sądowoadministracyjnym z rażącymi naruszeniami prawa wskazanymi we wniosku skarżącej w sposób bezsporny i oczywisty przesądza, iż w niniejszej sprawie nie istnieje tożsamość okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, która - w związku z ich rozważeniem przez WSA w Bydgoszczy - przesądzałaby o obowiązku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż wniosek skarżącej - z wyłączeniem zarzutów o charakterze proceduralnym (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) stanowiących przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej - nie wkracza w zakres oceny objętej wyrokiem WSA w Bydgoszczy, która w przeważającej części dotyczyła zgodności decyzji środowiskowej z przepisami regulującymi prawidłowość rolniczego zagospodarowania nawozów naturalnych. Z kolei istotą wniosku skarżącej są uchybienia dotyczące procedury oceny oddziaływania na środowisko, tj. przeprowadzenia jej z pominięciem analizy wariantów alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz ich wpływu na środowisko, nieodniesienie się do wysoce prawdopodobnego negatywnego oddziaływania odorów na zdrowie i warunki życia ludzi, brak analizy oddziaływań skumulowanych z innymi przedsięwzięciami chowu przemysłowego na terenie miejscowości M. oraz gminy S., a także niewskazanie innego niż proponowany przez inwestora wariantu realizacji przedsięwzięcia jako wariantu właściwego w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie wskazywał na zasadność podjęcia takich działań.

W przekonaniu skarżącej Kolegium było zobligowane do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej oraz rozpoznania żądania skarżącej co do istoty na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zakresie obejmującym rażące naruszenia prawa materialnego przez decyzję środowiskową. Jak wskazała, powyższe dotyczy również rażącego naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 o.o.ś., albowiem skarga z dnia [...] lutego 2014 r. do WSA w Bydgoszczy dotyczyła wyłącznie uchybień raportu i decyzji środowiskowej w zakresie opisu analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś.), natomiast, w ocenie skarżącej, rażące naruszenie prawa miało miejsce także w odniesieniu do określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 o.o.ś.), co - zgodnie z informacjami przedstawionymi w postanowieniu Kolegium - nie stanowiło przedmiotu badań w toku postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Bydgoszczy. Tymczasem Kolegium - argumentując wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej - przywołało orzecznictwo oraz piśmiennictwo dotyczące treści normatywnej art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie zachowana jest tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją środowiskową oraz badanej wskutek wniosku skarżącej. Tożsamość tę wyznaczają elementy decydujące o jednolitości skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc jednakowość podmiotów tego stosunku, jednorodność przedmiotu stosunku, tj. węzła praw i obowiązków stron stosunku oraz identyczność podstawy faktycznej i prawnej. Podejmowane w ramach postępowania zwykłego (zakończonego decyzją środowiskową) oraz postępowania nadzwyczajnego (zakończonego zaskarżonym postanowieniem Kolegium) akty i czynności kształtują ten sam stosunek administracyjnoprawny, tj. uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, co w ocenie skarżącej, przesądza o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 135 p.p.s.a. i tym samym zbadania przez Sąd legalności nie tylko postanowień Kolegium, ale również decyzji środowiskowej.

W niniejszej sprawie raport, stanowiący podstawę do wydania decyzji środowiskowej oraz jej uzasadnienia, w ocenie skarżącej nie spełnia wymagań przewidzianych dla tego rodzaju dokumentów przez prawo, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 5-8 o.o.ś. Biorąc pod uwagę to, że raport nie zawierał wymaganych przez prawo ustaleń dotyczących wariantowości realizacji przedsięwzięcia, oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi proponowanego przez wnioskodawcę wariantu (w zakresie dotyczącym emisji odorów oraz odległości inwestycji od zabudowy o charakterze mieszkaniowym0, a także oddziaływań skumulowanych wiążących się z realizacją przedsięwzięcia, decyzja środowiskowa wywodząca swoją treść i uzasadnienie właśnie z raportu, zdaniem skarżącej nie mogła zawierać informacji o sposobie wzięcia pod uwagę i uwzględnienia ustaleń dotyczących ww. zagadnień, których de facto nie było raporcie, a których obecność jest wymagana przepisami o.o.ś. w celu dokonania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. W szczególności, brak wariantowości raportu stanowi o takich wadach tego dokumentu, które należałoby uznać za wady rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., co oznacza, że decyzja środowiskowa jest w tym zakresie obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 z pózn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż spór między skarżącą, a organem koncentruje się wokół kwestii, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: SKO 1755-1756/13 uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] l.KJ w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni w systemie chowu na rusztach wraz z obiektami towarzyszącymi: 6 silosów paszowych o poj. 18,5 ton (każdy); chlewnia dla obsady 266 DJP tuczników na działce nr ew. 83/1 położonej w miejscowości M., na terenie Gminy S. i w tym zakresie orzekającej co do istoty - ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w świetle okoliczności, że skarga na decyzję, której dotyczy złożony wniosek, była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt. II SA/Bd 312/14 orzekł o jej oddaleniu, a orzeczenie to jest prawomocne od dnia [...] marca 2015 r.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu administracyjnym brak jest odrębnego przepisu, który wyłączałby a limine prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że niedopuszczalność kontroli takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym nie wynika z innych przepisów. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy mają regulacje zawarte w art. 170 i 171 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się w szczególności, że rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483) zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową [...]).

Zagadnienie znaczenia wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną dla postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji zostało wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, opubl. CBOSA). W uchwale tej stwierdzono: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Uchwała ta zachowuje aktualność poza kwestią zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis utracił moc z dniem 11 kwietnia 2011 r. Obecnie stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno nastąpić w postanowieniu o odmowie wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 61a k.p.a., (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2015, komentarz do art. 157; K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, 17 wyd., komentarz do art. 157).

Dla właściwego odczytania przywołanej uchwały składu siedmiu sędziów należy odwołać się do uzasadnienia tej uchwały. W szczególności wskazano tam, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt. II SA/Bd 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o oddaleniu skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: SKO 1. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni w systemie chowu na rusztach wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ew. 83/1 położonej w miejscowości M., gm. S. i w tym zakresie orzekającej co do istoty. Wskazana prawomocność orzeczenia Sądu oznacza zatem, że sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., jest wiążąca zarówno dla organów, jak i dla stron postępowania;

Co jednakże jasno wynika z przywołanego wcześniej orzecznictwa sądowego, wskazana wyżej okoliczność nie stanowi co do zasady - automatycznej przesłanki do traktowania każdego późniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., jako dążącego do niedopuszczalnego naruszenia stanu res iudicata. Orzecznictwo stanęło bowiem na gruncie kompromisu pomiędzy tą ważną zasadą procesową, a zasadą praworządności (której emanacją jest dążenie do zapewnienia stronom prawnych możliwości zwalczania stanów naruszających prawo, a tym samym do zwalczania orzeczeń z prawem sprzecznych), zalecając organom nadzorczym, dokonującym oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego, ustalenie w pierwszej kolejności faktycznego zakresu kontroli sądowej, dokonanej wyrokiem sądu administracyjnego i zestawienie jej z treścią zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poddanej takiej kontroli. Powyższe ma celu wyjaśnienie, czy wniosek ten powołuje się na kwestie nie weryfikowane w postępowaniu sądowym (co otwierałoby drogę do wszczęcia żądanego postępowania).

Organ winien zatem zbadać, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Zdaniem Sądu z obowiązku tego Kolegium w niniejszej sprawie nie wywiązało się. Zbadanie, czy rozważania Sądu w w prawomocnym wyroku oraz zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotycząc tych samych "okoliczności" nie może ograniczyć się ani do samego powołania się na fakt dokonania przez WSA w Bydgoszczy kontroli legalności decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., ani też wyłącznie do ustalenia, że zarzuty podnoszone uprzednio w skardze do sądu administracyjnego i obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że odwołują się do innych przepisów prawa, są tego samego rodzaju tj. dotyczą naruszenia prawa materialnego. Nie można utożsamiać określonego rodzaju wadliwości (naruszenia prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania) z okolicznościami, które podlegały ocenie prawnej przez Sąd, wyrażającej się w stwierdzeniu, że doszło (lub nie) do naruszenia określonego przepisu, czy to prawa materialnego, czy to przepisów postępowania. Okolicznością taką może być np. kwestia wariantowania inwestycji. O ile kwestia ta była badana przez Sąd w uprzednio wydanym wyroku (co można by wywodzić z treści formułowanych skardze zarzutów), to podnoszenie w obecnym wniosku tej samej kwestii, nawet przy wskazaniu odmiennych przepisów, niż powoływano w skardze do sądu, wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej. Tego rodzaju analizy w zaskarżonym postanowieniu, jak też poprzedzającym go postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., zabrakło.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium zbada zatem, czy zapadnięcie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt. II SA/Bd 312/14 nastąpiło w wyniku rozważenia przez ten sąd okoliczności podniesionych przez skarżącą obecnie we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionym [...] maja 2016 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też że skarżąca podnosi w zakresie legalności decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. zarzuty dotyczące kwestii nie rozważanych przez WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku.

Sąd uznał skargę za uzasadnioną przyjmując, że wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z 61a § 1 k.p.a. Brak natomiast przesłanek do orzeczenia, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – jak chce tego skarżąca, także odnośnie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., biorąc chociażby pod uwagę, że na obecnym etapie sprawy nie jest nawet przesądzone, czy należy wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności tj. nie jest przesądzone czy w ogóle jest możliwe przystąpienie do merytorycznych rozważań odnośnie wadliwości wskazanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.