Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 17 w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 743/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 stycznia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r., sprawy ze skargi J. R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...],, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna,, , , oddala skargę.,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), dalej: ustawa, w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. R., dalej: skarżący, od decyzji Burmistrza O. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością opieki nad matką J. R. za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. do końca ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że Burmistrz O. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J.R. za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. do końca ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jako przyczynę odmowy organ wskazał niespełnienie warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W ocenie organu, skarżącemu nie przysługuje zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad matką, ponieważ J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek – H. R. - nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał m.in., że począwszy od

2003 r. do dnia dzisiejszego opiekuje się matką. Po ukończeniu szkoły średniej nie podjął żadnej pracy zarobkowej, ponieważ jego ojciec H. R. pracuje i nie może zrezygnować z pracy, gdyż jest już w takim wieku, że trudno byłoby mu pracę znaleźć. Musi on także pracować do emerytury, żeby mieli z mamą z czego żyć i opłacać rachunki, płacić za leki i rehabilitację mamy. Wskazał, że kiedy ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne po raz pierwszy, otrzymał decyzję odmowną, lecz na skutek odwołania otrzymał świadczenie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G.. Następnie świadczenie zostało mu przyznane przez Burmistrza O. na okres od 1 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2014 r. Z dniem 1 lipca 2013 r. utracił świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zmianę przepisów. Wskazał ponadto, że u niego w rodzinie sytuacja się nie zmieniła, a stan zdrowia mamy znacznie się pogorszył. Fakt, że mama wymaga całodobowej opieki, którą skarżący cały czas sprawuje, potwierdził pracownik GOPS w O. w czasie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym wniósł o pozytywne załatwienie swojej sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy nowo wprowadzonej do systemu świadczeń opiekuńczych instytucji, jakimi są zasiłki dla opiekunów. Podstawę prawną, w oparciu o którą ustalane jest prawo do tychże zasiłków, stanowią przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Ustawa ta wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach.

Szczegółowe warunki, od których spełnienia uzależnione zostało prawo do wnioskowanego przez skarżącego zasiłku dla opiekunów, określone zostały w art. 2 ww. ustawy.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z

2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Wedle ustępu 2, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r, o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Z kolei w ust. 3 przewidziano, że zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Zgodnie z ust. 4, odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy.

W ustępie 5 wskazane zostały okresy, za które zasiłek dla opiekuna nie przysługuje, a są to okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub 2) na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z ust. 6, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna.

Wreszcie, art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Bezsporne jest w rozpoznawanej sprawie, że skarżący spełnia pierwszy, podstawowy warunek uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna, określony w art. 2 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Decyzją Burmistrza O. z [...] lipca 2011 r. nr [...] wnioskodawca miał wszak ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. R., na okres od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557), decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne wygasła z mocy prawa.

Niewątpliwe jest również, że w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymywał specjalnego zasiłku opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego, ustalonych na nowych zasadach, ani też, że świadczeń takich z tytułu opieki nad J. R. - nie pobierała w tym czasie żadna inna osoba.

Także wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna strona złożyła w wymaganym ustawą terminie, bo w dniu 23 maja 2014 r.

Spór dotyczy natomiast drugiej zasadniczej przesłanki, od której uzależnione zostało prawo do zasiłku dla opiekuna na obydwa przewidziane ustawą okresy (zarówno za okres wyrównania, jak i od dnia wejścia w życie ustawy na przyszłość), a którą stanowi wymóg spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, zasiłek dla opiekuna stronie nie przysługuje z tego powodu, że osoba wymagająca opieki, a więc matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek - ojciec skarżącego - nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, oceny tej nie zmienia fakt, że H. R. nie może sprawować opieki nad żoną, z uwagi na to, iż jest na stałe zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podzieliło stanowisko organu I instancji.

Podkreślono, że art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu tejże ustawy obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z ust. 1a, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Z kolei ust. 5 wskazywał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny. Byłoby to mianowicie dopuszczalne wówczas, gdyby małżonek osoby niepełnosprawnej rzeczywiście, z przyczyn całkowicie od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie był zdolny do sprawowania nad nią opieki. Taką sytuacją nie jest jednak przypadek, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej dobrowolnie podejmuje zatrudnienie.

Powyższe stanowisko Kolegium znajduje oparcie przede wszystkim w linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jaka ostatecznie ugruntowała się w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu tej ustawy sprzed jej nowelizacji, obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna wyraźnie nakazuje oceniać spełnienie wymagań do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących właśnie w dniu 31 grudnia 2012 r. Wyłącznie miarodajne jest zatem w niniejszej sprawie brzmienie ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące w tej właśnie dacie.

Jednocześnie trzeba przyjąć, że skoro ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje oceniać spełnianie warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej ówczesnym brzmieniu, to do przeprowadzanej oceny tych warunków w pełni zachowują również aktualność poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych, które zapadły na kanwie tych przepisów w tym właśnie ich brzmieniu. Oceniając zatem spełnienie tych warunków, nie można się kierować ich odmienną interpretacją, lecz należy przyjąć takie rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych, jakie obowiązywało na dzień 31 grudnia 2012 r.

Jak podkreślały to sądy administracyjne w wyrokach odnoszących się do ówczesnego stanu prawnego, powyższy przepis należało interpretować z uwzględnieniem wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych. W tym ostatnim zakresie sądy wskazywały na konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), jak również konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Wojewódzkie sądy administracyjne dokonały interpretacji rozważanego przepisu uwzględniając wyniki wykładni celowościowej: przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Ową niemożność sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, która wyjątkowo pozwalała przyznać świadczenie pielęgnacyjne innej osobie zobowiązanej względem niepełnosprawnego do alimentacji, utożsamiano przy tym wyłącznie z przypadkami, gdy ze względu na zaawansowany wiek i własny stan zdrowia, małżonek nie był w stanie podołać obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.

O tym, że podjęcie zatrudnienia przez osobę, która jest w pierwszej kolejności zobowiązana względem niepełnosprawnego do alimentacji, nie stanowi podstawy do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności przekonuje także linia orzecznicza, jaka ukształtowała się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który także stanowi o "niemożności sprawowania opieki" przez osobę zobowiązaną w pierwszym stopniu.

W szczególności, przywołano argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 198/12, w którym Sąd ten szczegółowo wyjaśnił sens rozważanej regulacji: "zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...) W myśl natomiast art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Jak przyjął przy tym Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej: k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym - jak podkreślał Trybunał - kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Zdaniem Kolegium, uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i powyższa regulacja kodeksowa (art. 132) posługują się tym samym zwrotem pojęciowym, odnoszącym się do osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do (uogólniając) udzielania pomocy potrzebującemu członkowi rodziny to jest: "gdy osoba ta nie jest w stanie". W tej sytuacji, z racji wspomnianego wyżej powiązania obu instytucji, to jest świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązku alimentacyjnego, w/w zwrot pojęciowy winien być wykładany w sposób jednolity.

Zwrócono też uwagę na charakterystyczne przenikanie się nawzajem obu instytucji, co dodatkowo przemawia za traktowaniem ich w sposób jednolity. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślono, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

W opinii Kolegium tak samo należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia rodzinnego. Uprawnienie do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust.1a cyt. ustawy). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie - dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art.17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu.

Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności.

Powyższe należy również odnieść do małżonków osób niepełnosprawnych, którzy także należą do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji - w dodatku w pierwszej kolejności, co wynika z przepisów art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz jego art. 13. Obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek innych krewnych osoby niepełnosprawnej, w tym także jej zstępnych - czego potwierdzeniem na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, wedle którego, świadczenie pielęgnacyjne co do zasady nie przysługuje krewnemu osoby niepełnosprawnej, jeżeli ta ostatnia pozostaje w związku małżeńskim. W takim bowiem wypadku to współmałżonek jest pierwszą w kolejności osobą zobowiązaną do alimentacji. Realizacja obowiązku alimentacyjnego małżonka może przy tym przybrać formę świadczeń osobistych - sprawowania opieki - lub też może mieć wymiar finansowy - sfinansowania osoby, która w miejsce tego małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad jego niepełnosprawnym współmałżonkiem. Podkreślono, że powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje tylko jeden wyjątek w tym zakresie, sprowadzający się do przypadku, w którym małżonek osoby wymagającej opieki ze względu na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie podołać spoczywającemu na nim obowiązkowi alimentacyjnemu (w tym zwłaszcza, gdy niezdolność tą udokumentuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, zdaniem Kolegium, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim z H. R., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie istnieją także żadne inne obiektywne, niezależne od H. R. przeszkody - w postaci wieku i złego stanu zdrowia - które uniemożliwiałyby ojcu skarżącego wywiązywanie się względem żony z obowiązku alimentacyjnego. Jak zostało to wywiedzione powyżej, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych -w brzmieniu tej ustawy, które nakazuje uwzględnić ustawa o ustaleniu i wypłacie dla opiekunów - przeszkody takiej nie stanowi fakt zatrudnienia H. R., nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym, sprawowanie opieki nad matką przez skarżącego nie może być na gruncie niniejszej sprawy uznane za wypełnianie przez skarżącego własnego obowiązku alimentacyjnego względem J.R.. Skarżący niejako wyręcza w tym zakresie ojca, H. R..

Wobec powyższego wskazano, że rację ma organ pierwszej instancji wskazując, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, od których art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. uzależniał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też powodu nie jest możliwe przyznanie skarżącemu zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na żaden z wnioskowanych okresów.

Skarżącemu wyjaśniono, że okoliczność, iż miał uprzednio ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, sama w sobie nie przesądza o prawie do zasiłku dla opiekuna. Ponownie podkreślić należy, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wyraźnie bowiem wskazuje dwie kumulatywne przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest to prawo. Obok uprzedniego posiadania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nakazuje ona także ocenić, czy warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych były (począwszy od dnia 1 lipca 2013 r.) i są nadal spełnione. W ten sposób ustawodawca zdecydował, że sam fakt uprzedniego uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest równoznaczny ze spełnianiem tychże warunków.

Przede wszystkim jednak art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów nakazuje oceniać spełnianie warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konkretnym brzmieniu tego przepisu - obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Treść art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów jest przy tym jasna. Przepis ten dotyczy wszystkich uprawnionych uprzednio do świadczenia pielęgnacyjnego, których prawo wygasło na mocy niekonstytucyjnych przepisów - niezależnie od tego, na podstawie jakiego stanu prawnego osoby te miały ustalane swe wygasłe prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2011 r., w oparciu o przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 5 pkt 2a przewidywał ówcześnie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim". W stosunku do tego brzmienia przepisu ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, wedle której, powinien on być interpretowany w sposób celowościowy, z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych. W konsekwencji sądy przyjmowały, że przepis ten powinien być w istocie uzupełniany o sformułowanie "o ile jej współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. Jednocześnie, niektóre składy orzekające sądów administracyjnych uznawały, że powyższa sytuacja "niemożności sprawowania opieki" przez współmałżonka zachodzi także wówczas, gdy pozostaje on w zatrudnieniu. Bazując na tej właśnie linii orzeczniczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w czerwcu 2010 r., co następnie powtórzył Burmistrz O. w decyzji z [...] lipca 2011 r.

Ostatecznie jednak, zarówno sądy administracyjne, jak i ustawodawca, opowiedzieli się przeciwko temu ostatniemu rozumieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., przepisowi temu nadano brzmienie, zgodnie z którym, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej współmałżonek legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności". Ustawodawca przesądził tym samym, że niemożność sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej - aby stanowiła okoliczność umożliwiającą ubieganie się przez inne osoby o świadczenie pielęgnacyjne - musi wynikać z przyczyn obiektywnych, związanych z jego wiekiem i stanem zdrowia, nie zaś z jego zatrudnieniem. Takie stanowisko prezentują także sądy administracyjne.

Co istotne, to właśnie w powyższym brzmieniu przepis ten obowiązywał w dniu 31 grudnia 2012 r. i wedle tego brzmienia ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje oceniać spełnianie warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. To ono jest zatem w niniejszej sprawie wiążące. Wiążące jest także to rozumienie tego przepisu, która obowiązywało na dzień 31 grudnia 2012 r. (a odrzucające zatrudnienie jako przeszkodę w sprawowaniu opieki).

Dodano, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W konsekwencji, brak jest podstaw, aby sytuację skarżącego oceniać w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu poprzednio obowiązującym (na podstawie którego zostało stronie przyznane świadczenie pielęgnacyjne) i z uwzględnieniem jego szerokiej interpretacji, obejmującej również przeszkodę zatrudnienia. Interpretacji, która jak się później okazało - była błędna.

Nawet gdyby uznać, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w zakresie, w jakim nakazuje oceniać spełnianie warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 grudnia 2012 r. w stosunku do wszystkich opiekunów (niezależnie od stanu prawnego i brzmienia ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego mieli oni przyznane wygasłe później prawo) budzi wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych, to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może być inne, aniżeli negatywne. Organy administracji publicznej - inaczej, aniżeli sądy - nie mają wszak możliwości odmowy zastosowania przepisu, który jest pod względem językowym jasny - nawet, jeśli budzi on wątpliwości co do jego zgodności z ustawą zasadniczą. Mogą to uczynić sądy administracyjne.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżący szeroko opisał swoją sytuację życiową. Wyjaśnił, że mamą opiekuje się od 2003 r., tj. od chwili ukończenia szkoły. Opieka ze strony skarżącego jest niezbędna, ponieważ jego mama jest bardzo chora, nie może pozostać w domu bez opieki i potrzebuje pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności. Niedawno mama skarżącego ponownie stawała przed komisją lekarską z powodu zakończenia orzeczenia i dostała nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 2016 r. Opieki nad mamą skarżącego nie może sprawować jego ojciec – H.R., ponieważ jest zatrudniony, a ze względu na swój wiek (56 lat) nie może pozwolić sobie na rezygnację z pracy, lecz musi dopracować brakujące lata do emerytury. Ojciec skarżącego jest chory na cukrzycę i nadciśnienie, więc i jemu skarżący musi pomagać w domowo-gospodarskich pracach. Poza tym, wynagrodzenie, które otrzymuje ojciec, zostaje przeznaczone na lekarstwa mamy, jej rehabilitację, opłaty itd. W przypadku, gdyby H. R. przestał pracować, rodzinie nie wystarczyłoby na zaspokajanie podstawowych potrzeb.

Dalej skarżący podał, że w czerwcu 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., na skutek jego odwołania, zmieniło odmowną decyzję Burmistrza O. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego - w konsekwencji wówczas skarżący świadczenie otrzymał. Następnie w decyzji z 13 lipca 2011 r. Burmistrz O. przyznał świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 czerwca 2011r. do 30 czerwca 2014 r. do czasu ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Jednak z dniem 1 lipca 2013 r. skarżący utracił świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zmianę przepisów, zaś decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne wygasła z mocy prawa. Od 1 lipca

2013 r. do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymywał specjalnego zasiłku opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie skarżący otrzymał decyzję odmowną Burmistrza O. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy. Więc jak wynika z powyższego, również SKO wydało dwie różne decyzje dotyczącej tej samej sprawy.

W ocenie skarżącego, najbardziej niesprawiedliwe jest to, że organ raz przyznaje mu świadczenie, a potem mimo, że sytuacja nie uległa zmianie (a jedynie pogorszył się jeszcze stan zdrowia jego mamy) - wszak i poprzednio jego rodzice pozostawali w związku małżeńskim (co wtedy organom nie przeszkodziło przyznać mu świadczenia pielęgnacyjnego) - odmawia przyznania tego zasiłku i teraz chce pozbawić go świadczenia, które zostało przywrócone przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący podniósł, że nie ma tutaj żadnego błędu z jego strony, gdyż nie zatajał żadnych faktów i wszystkie dokumenty, których od niego żądano, dostarczał w terminie. Nie rozumie więc, dlaczego teraz odmawia mu się prawa do wyrównania.

Dalej skarżący wskazał, że powodem złożenia skargi jest ocena okoliczności tej sprawy, a także interpretacja przepisów ustawy o ustaleniu prawa i wypłacie zasiłków dla opiekunów, które nie powinny być dokonywane w oderwaniu od celu tej ustawy, jakim jest przywrócenie opiekunom osób niepełnosprawnych niekonstytucyjne odebranych im świadczeń. Dotyczy to szczególnie dokonywanych obecnie ocen spełniania warunków, od których uzależnione było prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, ocena ta nie powinna być dokonywana tak, jakby prawo to nie było nigdy przyznane i było ustalane aktualnie zupełnie na nowo. Interpretacji ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów powinno raczej dokonywać się z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady praw nabytych. To właśnie ze względu na odebranie praw nabytych na mocy decyzji w sprawie świadczeń pielęgnacyjnych Trybunał Konstytucyjny zakwestionował regulację wygaszającą prawa do świadczeń.

Jednocześnie w ocenie skarżącego ważne jest, że art. 2 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje oceniać spełnianie warunków określonych w art. 17 ww. ustawy w konkretnym brzmieniu tego przepisu, obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis ten w równej mierze dotyczy wszystkich uprawnionych uprzednio do świadczenia pielęgnacyjnego, których prawa w sposób niekonstytucyjny wygasły. W ten sposób ustawodawca zrównał wszystkich opiekunów - nakazując im spełniać takie same warunki - bez uwzględniania faktu, że osoby te miały przyznane świadczenia w różnych okresach, na podstawie różnych stanów prawnych. Skarżący nie może się zgodzić z tym, że w jego przypadku poprzednio należało mu się świadczenie pielęgnacyjne, jego sytuacja nie uległa żadnej zmianie, jednak odmówiono mu świadczenia, gdyż teraz organy inaczej interpretują ustawę.

W ocenie skarżącego, przepis art. 2 ust 2 miał za cel odnowienie wygaszonych praw i powinien przewidywać przywrócenie świadczeń, o ile osoby, które je utraciły, spełniają dziś te same warunki, na jakich zostały one przyznane - a tak jest właśnie w jego sytuacji. Podnosi przy tym, że gdyby nie niekonstytucyjny przepis art. 11 ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dalszym ciągu pobierałby świadczenie pielęgnacyjne na mamę. Ustawa ta nie zawiera norm, które stanowiłyby podstawę do weryfikacji prawa do świadczeń w razie późniejszych zmian, czy interpretacji przepisów. Skarżący rozumie, że mógłby utracić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ponownego orzekania o prawie do zasiłku dla opiekunów. Jednak w przypadku przywracania świadczeń za ten okres, na jaki było mu przyznane świadczenie wygasłe, nie powinna mieć miejsca sytuacja, gdy opiekunowi odmawia się świadczenia, do którego wcześniej nabył prawo.

W konsekwencji skarżący uważa, że w jego sytuacji zachodzi konieczność odstąpienia od literalnego brzmienia powyższego przepisu, o czym przesądza wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), która tworzy uzasadnienie aktualnej ustawy, jak również konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP), która osoby w równej sytuacji nakazuje traktować równo. W rozumieniu skarżącego, w zakresie jego sprawy organy orzekające powinny kierować się zasadą praw nabytych. W związku z powyższym, także na gruncie teraźniejszej ustawy powinien zostać uznany warunek, który został zakwestionowany przez Burmistrza O., a następnie SKO w J. G. - skoro został uznany za spełniony w 2010 r., a następnie w 2011 r. w oparciu o ówcześnie obowiązujący przepis i z uwzględnieniem jego ówczesnej wykładni. Tylko taka ocena pozostaje w zgodności z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podtrzymało swoje rozstrzygnięcie oraz dotychczasowe stanowisko wyrażone i obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium w skarżonym akcie zaprezentowana została szczegółowa argumentacja, przemawiająca za odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku, do której należy w tym miejscu odesłać.

Zasiłki dla opiekunów są nową instytucją prawną, wprowadzoną do systemu świadczeń opiekuńczych na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przyznano, że sprawa dotycząca zasiłku dla opiekuna owszem, pozostaje w związku z poprzednimi sprawami dotyczącymi świadczeń pielęgnacyjnych, wszak to właśnie posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wygaszonego następnie ex lege, jest zasadniczą przesłanką tego nowego rodzaju świadczenia opiekuńczego. Jednak w sensie ścisłym jest to nowa, odrębna i samoistna sprawa administracyjna, oparta na własnych podstawach prawnych i własnych przesłankach. Podstawę oceny tych ostatnich stanowią wyłącznie przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a także ustawy o świadczeniach rodzinnych - jednak tylko w takim zakresie i w tym kształcie przepisów tej ustawy, do jakich wyraźnie odsyła ustawa o zasiłkach dla opiekunów. Brak jest zatem podstaw do kierowania się w tychże sprawach jakimikolwiek innymi przesłankami, aniżeli zostało to wyraźnie wskazane w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Podnoszony w skardze zarzut braku konsekwencji w orzecznictwie administracyjnym organów byłby zatem uzasadniony, o ile rzeczywiście w przedmiotowej sprawie stosowano by te same przepisy, które stanowiły podstawę orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, aktualna podstawa prawna jest inna i to ona wiąże organy rozstrzygające o prawie do zasiłku dla opiekuna.

Jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasad ogólnych procedury administracyjnej jest zasada praworządności (legalizmu), wyrażona w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, organy władzy publicznej - w tym organy administracji publicznej - działają wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Rolą organów orzekających w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym w żadnym razie rozstrzyganie o zgodności lub niezgodności przepisów z aktami wyższego rzędu, jak również nie wolno organom odmawiać zastosowania przepisów z powodu wątpliwości co do ich koherentności z konstytucyjnymi pryncypiami.

W kontekście zarzutów podnoszonych w skardze, istotne są również zasady procesu wykładni przepisów prawa, wypracowane w judykaturze oraz w nauce prawa. Niekwestionowane jest przy tym, że pierwszorzędnym rodzajem wykładni przepisów jest wykładnia językowa, bazująca na semantycznym i gramatycznym rozumieniu przepisu prawnego. Jak wskazuje się w dogmatyce prawa, wykładnia językowa - jako podstawowy i zasadniczy rodzaj wykładni - warunkuje prawidłowe funkcjonowanie prawa w demokratycznym państwie prawnym. Pozostaje ona także w silnym związku z jednym z podstawowych założeń, na jakich opiera się cały proces wykładni, tj. założeniem o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Bazuje ono na przeświadczeniu, że prawodawca w sposób świadomy i celowy kształtuje brzmienie tworzonych przepisów prawnych, stosownie do przyjmowanego systemu wartości oraz zamierzonych celów, jeżeli zatem wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby się jakieś inne znaczenie, aniżeli te oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 66 i n.; Z. Ziembiński, O stanowieniu prawa i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, str. 82).

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy uznano, że tworząc przepisy ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz kształtując nimi przesłanki, którymi obwarowano prawo do zasiłku dla opiekuna, ustawodawca czynił to w sposób świadomy. W szczególności dotyczy to odesłania, zawartego w przepisie art. 2 ust. 2 tejże ustawy, w którym nakazuje się weryfikować prawo do przedmiotowego zasiłku pod kątem przesłanek określonych w konkretnym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego konkretnym brzmieniu - tuż sprzed wejścia w życie nowelizacji - a zatem również z uwzględnieniem jego ostatecznie ukształtowanej wykładni.

W konsekwencji uznano, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie w gronie uprawnionych wyłącznie tych osób, które spełniają warunki określone w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a więc w ostatecznie sprecyzowanym i dostosowanym m.in. do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych kształcie tego przepisu.

W opinii organu odwoławczego przyjęcie odmiennej wykładni przepisów ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stawiałoby pod znakiem zapytania podstawowe pryncypia procesu stanowienia i wykładni prawa, jak również stanowiłoby ingerencję w konstytucyjny rozdział kompetencji organów władzy publicznej, który pozwala administracji jedynie stosować, nie zaś korygować stanowione przez ustawodawcę przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego przepisy przewidywały, że osoby, które otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji wydanych przed dniem 1 stycznia 2013 r. zachowały prawo do tego świadczenia jedynie do dnia 30 czerwca 2013 r. Jeżeli więc opiekun osoby niepełnosprawnej nie spełnił nowych, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r. przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego – dotychczasowe uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że pozbawienie tych osób świadczeń otrzymywanych w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny jest niezgodne z wynikającą z Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W realizacji wyroku Trybunału została wydana omawiana ustawa, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ustawa w art. 2 określa warunki, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o zasiłek dla opiekuna.

Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z

2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Według zaś z art. 2 ust. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Przepisy ustawy nakładają zatem obowiązek weryfikacji złożonych wniosków w zakresie spełnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna warunków do jego otrzymania, określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 ust. 2 omawianej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że matka skarżącego legitymowała się wymaganym przez przepisy prawa orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności uprawniającym opiekuna do ubiegania się o zasiłek. Orzeczenie zostało wydane terminowo do dnia 30 czerwca 2014 r.

Skarżący nie spełnił natomiast przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy, który to przepis narzucił weryfikację stanów faktycznych w oparciu o ustawowe przesłanki art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Negatywną przesłankę do przyznania wówczas zasiłku pielęgnacyjnego stanowiła sytuacja, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak posiadania przez ojca skarżącego pozostającego w związku małżeńskim z matką skarżącego, orzeczenia o niepełnosprawności wykluczył przyznanie skarżącemu zasiłku dla opiekuna.

Wobec powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Okoliczność, na którą powołuje się skarżący, tj. uprzednie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o prawie do zasiłku dla opiekuna.

Skarżący istotnie miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją Burmistrza O. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]na okres od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawą wydania decyzji nie były jednak przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557), lecz przepisy sprzed tej nowelizacji, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992). Przyznane świadczenie jednak wygasło z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013 r.

Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wyraźnie wskazuje dwie kumulatywne przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest to prawo. W ten sposób ustawodawca zdecydował, że sam fakt uprzedniego uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest równoznaczny ze spełnianiem tychże warunków. W sytuacji skarżącego nie zostały spełnione przesłanki, od których art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. uzależniał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma zatem możliwości przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką na żaden z wnioskowanych okresów.

Należy również zauważyć, że celem ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. było przeciwdziałanie nadużyciom związanym z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki.

Natomiast celem ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. nie było przywrócenie nabytych praw do świadczeń ale rekompensata – według zasad określonych w art. 1 i 2 tej ustawy.

Za nieuzasadnione Sąd uznał jednocześnie żądania skargi sprowadzające się do odstąpienia od wykładni językowej kwestionowanego przepisu ustawy ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Stanowisko aprobujące odstąpienie od wykładni językowej na rzecz wykładni systemowej omawianego przepisu ustawy zostało także zaprezentowane w zdaniu odrębnym członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dokładnie się zapoznał. Jednak poglądu w nim wyrażonego Sąd nie podziela. W uznaniu Sądu brak jest podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania wykładni innej niż językowa (np. celowościowej) albowiem brzmienie przepisu art. 2 ust. 2 wspomnianej ustawy jest jasne pod względem językowym. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie w gronie uprawnionych wyłącznie tych osób, które spełniają warunki określone w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Tym samym, jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przyjęcie odmiennej wykładni przepisów ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stawiałoby pod znakiem zapytania podstawowe pryncypia procesu stanowienia i wykładni prawa, jak również stanowiłoby ingerencję w konstytucyjny rozdział kompetencji organów władzy publicznej, który pozwala administracji jedynie stosować, nie zaś korygować stanowione przez ustawodawcę przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.