Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 q zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. obecnie T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 53/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej – odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 53/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie po rozpoznaniu skargi J. J. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta O. decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. i J. J. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi Spółce P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] o nr [...], przyłącza elektroenergetycznego oraz ogrodzenia wydzielonego na działce nr ew. [...] w W. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił m.in., że po rozpatrzeniu wniosku M. S. i J. J. o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. wznowił postępowanie i nakazał inwestorowi sporządzenie analizy oddziaływania inwestycji na obszary zarówno zabudowane, jak i mogące zostać zabudowane w przyszłości. Opracowana analiza środowiskowa w sposób jednoznaczny wskazuje, że obiekt będzie spełniał wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2010 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), a obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, zarówno dla terenów zabudowanych, jak i terenów, które mogą być zabudowane zgodnie z miejscowym planem. Starosta wyjaśnił ponadto, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania należy rozumieć, jak stanowi art. 3 pkt 20 powyższej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Podsumowując Starosta stwierdził, że konfrontując powyższe przepisy z przeprowadzonym postępowaniem ewidentnie wynika, że osoby na wniosek których zostało wznowione postępowanie nie są stronami w postępowaniu i nie posiadają interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, gdyż zgodnie z przeprowadzoną analizą nie znajdują się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej i nie doznają ograniczeń w zagospodarowaniu swych nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust.2 w zw. z art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu status strony, art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymienionej wyżej sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez niego argumentów.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazując na zasadność swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powtórzył dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, w pełni zgadzając się z wywodami organu pierwszej instancji. Podkreślił m.in., iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej i została usytuowana na terenie określonym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W. gm. B., symbolem [...] - tereny rzemiosła produkcyjno-usługowego. Zgodnie z zapisem § 4 tekstu ustaleń powyższego planu miejscowego, na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację wszelkich zadań służących realizacji celu publicznego. Wskazał, że z analizy przedłożonej przez inwestora dotyczącej spornej stacji bazowej (załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz porealizacyjnej analizy środowiskowej dla stacji bazowej wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla anten będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Zgodnie z analizą porealizacyjną obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych wystąpią najniżej na wysokościach 24,6 m nad istniejącą zabudową. Jest niewątpliwe zatem, że zasięg oddziaływania stacji bazowej rozciąga się nad terenami sąsiednimi, w tym nad terenem stanowiącym własność odwołującego się. Powyższe jednak nie narusza interesu odwołującego się, gdyż biorąc pod uwagę przytoczone wyżej ustalenia planu miejscowego oraz analizę środowiskową, nie doznaje on żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, który może być przeznaczony tylko pod niską zabudowę, a ponadnormatywne pole elektromagnetyczne występuje w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Wojewoda podniósł, że zarówno w fazie prognozowania inwestycji (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę), jak i po jej realizacji, inwestor wykazał, iż inwestycja spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Konkludując wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji właściwie wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej, uwzględniając funkcję, konstrukcję projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz respektując treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Dodał również, że podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa i tylko w takiej sytuacji, która jednak nie zaistniała w sprawie, można mówić o istnieniu interesu prawnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę złożył J. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7 w zw. z art. 28, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte zaskarżoną decyzją nie dotyczyło jego interesu prawnego, co spowodowało nieuprawnione, nieuznanie go przez Starostę za stronę prowadzonego postępowania oraz poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i całkowity brak uzasadnienia wydanej decyzji,

2) przepisów prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż przymiot strony nie przysługuje właścicielom nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji.

Skarżący podniósł m.in., że zakres emisji pól elektromagnetycznych nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, że obszar oddziaływania zazwyczaj nie zamyka się w terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego względu należy opowiedzieć się za przyznaniem statusu strony właścicielowi obiektu, nad którym wznosi się wiązka promieni, ponieważ jego nieruchomość - niezależnie od idei planu miejscowego - doznaje ograniczenia w zakresie możliwości inwestycyjnego wykorzystania. Jednakże organ poprzez ustalenie, iż nieruchomości skarżącego nie doznają ograniczenia w wykorzystaniu nieruchomości, mylnie wywiódł, iż nie przysługuje mu status strony. Organ pominął przy tym treść art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że przesłanką korzystania ze statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest fakt znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodatkowo wskazał, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, tzn. z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które są już zabudowane. Dodał, że zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią". Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 53/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania jest środkiem wewnętrznej, nadzwyczajnej kontroli stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 – 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz następnie, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1- 2 k.p.a.), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.). Przy nieistnieniu podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a., przedmiotem postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna faktycznie było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną.

Ścisły związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego (niezależnie od tego, czy brały w nim faktycznie udział, czy zostały pominięte ), względnie następcy prawni takich osób.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd wyraził pogląd, że rację mają organy administracji publicznej twierdząc, iż o tym, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym zakresie należy zatem rozważyć także regulacje zwarte w przepisach innych niż prawo budowlane.

Zdaniem Sądu z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący nie uzyskał przymiotu strony (nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie doręczono mu również powyższej decyzji). Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym m.in. wnioskiem skarżącego, Wojewoda wskazał, że zasięg oddziaływania stacji bazowej rozciąga się nad terenami sąsiednimi, w tym nad terenem stanowiącym własność skarżącego, jednakże nie doznaje on ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, o czym "przesądza" wykonana przez inwestora analiza oddziaływania inwestycji. W konsekwencji tak jak organ I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługiwało prawo bycia stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej.

Zdaniem Sądu, bezspornym w sprawie jest, że skarżący jest współwłaścicielem działek znajdujących się w bezpośredniej bliskości działki, na którym zaplanowana została budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Z ustaleń organów administracji nie wynika jednak jaka jest to odległość. Z tych ustaleń nie wynika też jak obecnie użytkowane są działki skarżącego w szczególności jaka znajduje się na nich zabudowa oraz jak rozkłada się przewidywany przebieg wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tymi działkami. Z prawem własności skarżącego do tych nieruchomości łączy się prawo własności do przestrzeni nad tą nieruchomością.

Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1434/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, że stosownie do art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego, na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni. Skoro społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości jest związane z nieskrępowanym z niej korzystaniem, to ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznacza więc potencjalne ograniczenie jego swobody i stanowi uciążliwość. Sąd I instancji stwierdził, że pogląd ten całkowicie podziela i uznaje, że powinien mieć zastosowanie w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie.

Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/06, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet przyjmując za Wojewodą, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Sytuacja ta niewątpliwie odnosi się do części działek będących własnością skarżącego. To zaś wiąże się z ograniczeniami prawa własności skarżącego. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu.

Nadto, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że ogólne przyjęcie przez Wojewodę, iż zasięg zagrożeń powodowanych przez emisję fal elektromagnetycznych występuje dopiero na wysokości 24,6 m nad istniejącą zabudową nie oznacza, że zagrożenia takie w ogóle nie występują, w szczególności na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Ponadto przez obszar oddziaływania w niniejszej sprawie należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji, skoro obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, w celu ustalenia kręgu stron postępowania stosownie do treści art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, to stwierdzić należy, że przeprowadzone w tym zakresie przez organy administracji postępowanie narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wezmą pod uwagę przedstawioną przez Sąd ocenę prawną w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła P. S.A. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa własności (w tym art. 143 k.c.), co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego uznania, że skarżący miał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy nieruchomości należące do skarżącego nie znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skarżącemu nie przysługiwał status strony,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi poprzez nieodniesienie się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewskazanie, które ustalenia organów administracji zostały przyjęte przez Sąd I instancji jako podstawa orzeczenia, a które nie, a także nieprecyzyjne i niejasne uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprecyzyjne i niejasne uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprecyzyjne i niejasne wskazania co do dalszego postępowania,

3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniki niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd błędnie ustalił, że organy administracji uchybiły wymogom postępowania dowodowego poprzez nieustalenie odległości działek skarżącego od planowanej inwestycji, znajdującej się na nich zabudowy oraz rozłożenia przewidywanego przebiegu wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tymi działkami, podczas gdy analiza akt sprawy (decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r.) wskazuje, iż ustalenia takie zostały poczynione przez organ administracji pierwszej instancji,

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo występowania podstaw do oddalenia skargi polegających na tym, że zarówno decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Prawdą jest, że jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy, przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. WSA błędnie jednak uznał, że przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym determinują zakres obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącego.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyżej wskazana definicja wprawdzie nie określa wprost o jakiego rodzaju "przepisy odrębne" chodzi, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, że obszar oddziaływania obiektu zostaje ustalony w oparciu o konkretne normy wnikające z przepisów o charakterze techniczno – budowlanym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze.

Do grupy rzeczonych "przepisów odrębnych" nie można zaliczyć przepisów kodeksu cywilnego dotyczących prawa własności, gdyż przepisy te nie wskazują konkretnych nakazów i zakazów, a jedynie ogólnie określają zakres własności oraz uprawnienia właściciela.

Organy administracji, które wydały decyzje w sprawie prawidłowo, określiły, że przepisami odrębnymi, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie przy okazji badania obszaru oddziaływania obiektu są: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 314 tego rozporządzenia) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Organy te w oparciu o ww. przepisy mające charakter techniczny prawidłowo określiły obszar oddziaływania obiektu. Nawet hipotetycznie przyjmując możliwość zastosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących prawa własności do badania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego należy dojść wniosku, że w rozpatrywanej sprawie o żadnym ewentualnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie może być mowy.

Przywołany w uzasadnieniu wyroku art. 143 kodeksu cywilnego wskazuje jedynie granice własności gruntu, określając ją, jako "przestrzeń nad i pod jego powierzchnią". Przepis ten w żaden sposób nie wskazuje, w jaki sposób właściciel może korzystać z gruntu. Mając na względzie, że przepis ten zakreśla przestrzenne granice nieruchomości nie można z jego treści wywodzić, że zawiera on jakąkolwiek normę prawną, która stwarza ograniczenia w "zagospodarowaniu terenu" w rozumienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zakres korzystania z nieruchomości określa art.140 k.c., którego Sąd I instancji nie wskazał, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten, nawet gdyby został przez WSA powołany, także nie mógłby stanowić uzasadnienia dla uznania, że inwestycja Skarżącej stwarza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżącego. Z treści art. 140 k.c. albowiem wynika, że prawo własności i zakres korzystania z tego prawa nie mają charakteru "absolutnego" i są ograniczone przez zasady współżycia społecznego oraz ustawy.

Z pewnością przepisem powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, który wkracza w sferę uprawnień właściciela nieruchomości, jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.). Szczególnie zwraca uwagę norma, według której ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Ustawa ta nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek dostosowania swoich zamierzeń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także w rozpatrywanym stanie faktycznym nieruchomości skarżącego zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wnika, że plan miejscowy dla obszaru usytuowania nieruchomości skarżącego dopuszcza jedynie wznoszenie budynków niskich - parterowych z poddaszem użytkowym i maksymalnym wyniesieniem poziomu parteru do 0,6 m ponad otaczający teren. Oznacza to, że zakres korzystania z nieruchomości został ograniczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak zostało ustalone przez organ administracji, występowanie przekroczonych wskaźników natężenia pola elektromagnetycznego będzie miało miejsce na poziomie powyżej 24 m ponad istniejącymi zabudowaniami. Oznacza to, że nie można mówić o żadnych ograniczeniach w zabudowie spowodowanych powstaniem inwestycji polegającej na budowie masztu telefonii komórkowej, gdyż de facto ograniczenie w zabudowie przedmiotowych nieruchomości powstało wcześniej - z chwilą ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a budowa inwestycji w żadnej mierze nie pogłębia tego ograniczenia. Tym samym błędne jest - zwłaszcza w kontekście ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego - twierdzenie WSA, że: "Nawet przyjmując za Wojewodą, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuję jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi to i tak w określonych odległościach urządzeń stacji bazowej należy liczyć się z koniecznością ograniczeń w możliwości rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości." Z powyższego wynika, że skarżący nie może wznieść na nieruchomości stanowiącej jego własność budowli pozostającej w sferze oddziaływania stacji bazowej (w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy), ponieważ działanie takie byłoby sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wymaga bliższego uzasadnienia stwierdzenie, iż zakres oddziaływania obiektu powinien być badany jedynie w zakresie dopuszczalnych porządkiem prawnym zamierzeń związanych z zagospodarowaniem danego terenu. Oczywistym jest bowiem, że podmiot naruszający prawo nie może korzystać z ochrony. Podsumowując stwierdzić należy, że budowa inwestycji w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego, gdyż w oparciu o reguły planu zagospodarowania przestrzennego zamierzenia inwestycyjne zostały już ograniczone.

Badanie interesu prawnego strony nastąpiło już po wznowieniu postępowania przez Starostę, który na wniosek organu II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w tej sprawie ustalając - wbrew twierdzeniom WSA - miejsce położenia nieruchomości skarżącego, odległość tych nieruchomości od planowanej inwestycji oraz badając rozkład emisji pól elektromagnetycznych stacji bazowej wraz z wpływem na sąsiednie nieruchomości. Na mocy tak przeprowadzonego postępowania słusznie nie stwierdzono, aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała niekorzystnie na nieruchomości skarżącego, w szczególności aby ograniczała go w zagospodarowaniu terenu. Sporządzenie analizy oddziaływania inwestycji na obszary zarówno zabudowane, jaki i mogące zostać zabudowane w przyszłości, wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że obiekt będzie spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), wyjaśniając tym samym wszelkie wątpliwości w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosłą, że zgodnie z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wyżej przywołanym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. (tak J.P. Tamo, komentarz do art. 141 p.p.s.a, LexPolnica Maxima, Wydawnictwo LexisNexis).

WSA, poza błędnym stwierdzeniem, że organy administracji nie ustaliły odległości działek J. J. od planowanej inwestycji, jaka znajduje się na nich zabudowa oraz jak rozkłada się przewidywany przebieg wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tym działkami, nie wypowiedział się w sposób wystarczającym, co do stanu faktycznego, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Sąd nie odniósł się do przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wpływu inwestycji na nieruchomości J. J., w szczególności nie zajął stanowiska, co do wiarygodności i wpływu na wydane rozstrzygniecie dowodu w postaci analizy oddziaływania inwestycji na obszary zarówno zabudowane, jaki i mogące zostać zabudowane w przyszłości, która wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że obiekt będzie spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883].

W żaden sposób WSA nie odniósł się też do wyjaśnienia organu, że zasięg oddziaływania inwestycji nie narusza interesu skarżącego, gdyż biorąc pod uwagę ustalenia prawa miejscowego nie doznaje on żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, który może być przeznaczony tylko pod niską zabudowę, a przekraczające normy pole elektromagnetyczne występować ma jedynie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi.

Nie może także zostać uznane za wystarczające i wyczerpujące wątpliwości stanowisko WSA, który w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia (str. 7 uzasadnienia), że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w innej sprawie, zgodnie z którym własność gruntu, zgodnie z art. 143 k.c. rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią i w związku z tym, niezależnie od wysokości anteny stacji bazowej, oddziaływanie tych anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiący własność skarżącego, co potencjalnie stwarza ograniczenia jego praw i stanowi uciążliwość. W szczególności, WSA w żaden sposób nie wykazuje, na czym miałoby polegać ograniczenie w zagospodarowania terenu, związane z ulokowaniem inwestycji.

Organy ustaliły, że skoro zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu, właściciel nie może wznosić na nieruchomości obiektów sięgających w obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych w normach wykraczających poza normy wyznaczone dla miejsc dostępnych do ludności, to tym samym nie występuje tu jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Konsekwencją tego ustalenia było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem WSA było konkretne wykazanie, iż te ustalenia organów były błędne oraz wyjaśnienie z jakich względów. Tego obowiązku sąd I instancji nie dopełnił i tym samym naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej WSA ignorując zupełnie ustalenia poczynione w postępowania dowodowym stwierdził, iż "nawet przyjmując za wojewodą, że szkodliwe oddziaływanie występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzenia stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczeni ich wysokości" Pomijając już fakt, iż ten sposób formułowania wywodów WSA potwierdza, że Sąd ten nie zbadał wiarygodności ustaleń poczynionych przez organ administracji, to wskazać należy, iż WSA nie określił, na czym miałoby polegać ograniczenie w możliwości rozbudowy istniejących budynków i zabudowy nieruchomości i jaki wpływ na to ma planowana inwestycja.

Dalsze braki w uzasadnieniu twierdzeń przyjętych przez WSA widoczne są też w innych miejscach. Sąd ten stwierdził, (str.7 uzasadnienia), że "Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn , utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczaniem (vide; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1129/06, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie sposób nawet odnieść do takiego nie osadzonego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzenia, skoro WSA nie rozwija dalej swojej myśli i nie wyjaśnia, jakie w przedmiotowej sprawie mogłyby zaistnieć dodatkowe (poza promieniowaniem elektromagnetycznym) przesłanki, które powinien wziąć pod uwagę organ administracji.

W innym miejscu (także str. 7 uzasadnienia) WSA wskazuje, iż: "Obszar oddziaływania obiektu to także, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa". Zgodnie z orzecznictwem, wprowadzenie legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Konsekwencją takiego stanowiska WSA powinno być uznanie, że skoro inwestycja Skarżącej emituje dopuszczalne promieniowanie elektromagnetyczne w promieniu ok. 15 kilometrów od stacji bazowej to stronami postępowania powinni stać się także wszyscy ci właściciele (użytkownicy, zarządcy), których nieruchomości choćby w części położone są w obszarze wyznaczonym przez 15 kilometrowy zasięg stacji.

Pozostawienie takich twierdzeń bez jakiegokolwiek uzasadnienia oraz bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wyjaśniają niczego, prowokując jedynie dalsze pytania. Co więcej wydaje się, że tego typu sformułowania nie są żadną wskazówką, ale utrudnieniem dla organów administracji zobowiązanych do ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem organ taki nie będzie w stanie odtworzyć procesu myślowego sądu I instancji ujętego w takim stwierdzeniu oraz zastosować takiej sformułowanej wytycznej w rewizji swojego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy naruszenie WSA jest tym bardziej rażące, że ustawowy obowiązek wskazania wytycznych, co do dalszego postępowania (określony w art. 141 § 4 p.p.s.a.) został również potraktowany w sposób nadzwyczaj lakoniczny i nieprecyzyjny; ograniczył się jedynie do stwierdzenia sądu, że: "Ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 ust 2 i art 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawna w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich." Takie sformułowanie wskazówek dla organów administracji nie może być uznane za wystarczające.

Niezależnie od powyższych uchybień WSA polegających w głównej mierze na braku odpowiedniego uzasadniania i jego niejasnościach, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, wskazać należy, że Sąd ten zawarł w uzasadnieniu całkowicie błędne ustalania, jakoby organy administracji uchybiły wymogom postępowania dowodowego poprzez nie ustalenie:

1) odległości działek skarżącego od planowanej inwestycji,

2) zabudowy znajdującej się na tych działkach, oraz

3) jak rozkłada się przewidywany przebieg związek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tym działkami.

Stwierdzenie WSA stoi w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, bowiem już w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r., orzekającej o odmowie uznania za strony w postępowaniu J. J. i M. S. oraz o odmowie uchylenia decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 0[...] maja 2009 r. organ ten stwierdził, że: "Po otrzymaniu pisma j/w skompletowano dane dotyczące położenia poszczególnych działek w obr. W. i budynków na tych działkach w promieniu 150 m od stacji bazowej na kierunkach emisji. W tym celu sporządzono mapę tego obszaru i przekroje pionowe terenu na kierunkach emisji, żeby rozstrzygnąć, czy żądania wznowienia postępowania wniosły podmioty, które mogą być ewentualnymi pominiętymi stronami." W innym miejscu uzasadnienia organ wskazuje, że: "Z zebranych danych wynika, że w przypadku działki nr geod [...] w obr. W. gm. B. ( przyp. - jedna z działek J. J.) zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, odległość od środka elektrycznego w przypadku budynku mieszkalnego wynosi - 70 m a w przypadku budynku gospodarczego -90 m.(...). "Z zebranych danych wynika również, że w przypadku dz. nr geod [...] zabudowanej budynkiem gospodarczym i częściowo budynkiem ozn. "i" oraz działki nr geod. [...] zabudowanej częściowo budynkiem ozn. "i" odległość tych budynków od środka elektrycznego wynosi -145 m (...)". Pozostałe działki na rozpatrywanym obszarze (przyp. - organ ustalał obszar w promieniu 150 m od planowanej inwestycji, określając tym samym zapewne położenie każdej z działek osobna) tj. Dz. r geod. [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...][...], [...] (przyp. - dwie działki J. J.) [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...](przyp. - kolejna z działek J. J., [...], [...]w obr. W. gm. B. są działkami niezabudowanymi. Na rozpatrywanych odległościach 150 m, 70 m, 5 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania ponadnormatywnego emitowanego przez anteny, nie znajduje się żadne miejsce dostępne dla ludzi na rozpatrywanym obszarze.

Powyższe fragmenty uzasadnienia decyzji Starosty wskazują, że została przeprowadzana analiza odległości położenia nieruchomości skarżącego względem przedmiotowej inwestycji oraz zabudowy tych działek, a także rozłożenia przewidywanego przebiegu wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tym działkami. Wprawdzie powyższe szczegółowe wyjaśnienia zostały przytoczone we wcześniejszych decyzjach Starosty i nie były już powtórzone bezpośrednio w decyzjach, które zaskarżonym wyrokiem zostały uchylone, niemniej jednak ustalenia te zostały przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego niniejszej sprawy i postępowanie dowodowe organów administracji w tym zakresie zostało przeprowadzone wyczerpująco i rzetelnie.

Starosta O. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. nałożył na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązek uzupełnienia analizy oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej z uwzględnieniem nie tylko miejsc zabudowanych, ale także miejsc, które mogą być zabudowane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Opracowana analiza, której przedmiotem było badanie rozłożenia pól elektromagnetycznych w stosunku do okolicznych nieruchomości jednoznacznie wskazywała, że budowa stacji bazowej nie będzie miała wpływu na miejsca, które mogą być zabudowane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sposób pomiaru natężania pola elektromagnetycznego jest ściśle określony przepisami prawa - wynika wprost z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania tych poziomów. Przedstawiona analiza została wykonana przez osoby posiadające stosowne uprawnienia w tej materii oraz zgodnie z przepisami wyżej przywołanego rozporządzania, co zapewnia prawidłowość wykonanych pomiarów.

W piśmie z dnia 12 lipca 2012 r. skarżący J. J. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty zawarte skardze kasacyjnej są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. S.A. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.).

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone. W konsekwencji osoby te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być uznany za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z § 156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z § 157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli. Tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości byłby stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu, a w konsekwencji również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym badana jest zgodność z prawem pozwolenia na budowę tylko w ograniczonym zakresie, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a.

Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. Inwestycja nie była bowiem inwestycją wymagającą udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów ww. ustawy.

Słusznie organy administracji przyjęły, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego mogłyby wynikać z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – § 314 tego rozporządzenia, oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego występuje na wysokości 24,6 m i nie byłaby możliwa budowa budynku ponad tę wysokość. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że z miejscowego planu zagospodarowania nieruchomości wynika, że nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie, na którym dopuszczalna jest lokalizacja budynków niskich – parterowych z poddaszem użytkowym. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego wynikają więc w istocie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś z faktu realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w związku z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby realizacja tej stacji skutkowała ograniczeniem możliwości zabudowy w stopniu większym niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem tak nie jest. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej narusza tylko interes faktyczny skarżącego nie zaś jego interes prawny. Tym samym zasadnie organy administracji uznały, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę tej stacji.

Wobec faktu, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasady Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił skargę.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki od J. J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.