Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1389/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 258 par. 2 pkt 8, art. 16 par. 2, art. 259 par. 1, art. 227
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 214/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 214/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

M. S. wnioskiem z [...] lipca 2009 r. wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowiącego Plac W. w S. o powierzchni 1308 m² w okresie od [...] września 2009 r. do [...] września 2015 r. w celu wygrodzenia terenu pod parking strzeżony.

Prezydent Miasta S., decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), Uchwały nr [...], Załącznik (Lp.580) Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście S., odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej Plac W. (dz. Nr [...] "dr", obręb [...]) w S.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego byłoby niezgodne z poz. 15.7 lit. c) Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zmiany K.44 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S., który dopuszcza lokalizację nowego i przedłużenie lokalizacji istniejącego zagospodarowania tymczasowego nie spełniającego ustaleń planu, jeśli nie powoduje to ograniczeń dla komunikacji szynowej, kołowej, rowerowej i pieszej. Prezydent Miasta S. podkreślił, że obszar planowanego zajęcia miał częściowo obejmować skrzyżowanie, a ponadto przewidziano jego lokalizację na prawoskręcie z Al. W. Zdaniem organu pierwszej instancji, dopuszczenie do prawoskrętu w centralnym miejscu skrzyżowania może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i negatywnie wpłynie na organizację ruchu w tym miejscu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO), orzekające na skutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że analiza art. 39 ust.1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca co do zasady wprowadził zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przede wszystkim zaś zakazał dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpić od tego zakazu można wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zdaniem organu odwoławczego, wskazana przez skarżącego okoliczność, że "parking jest dla mieszkańców bardzo potrzebny" nie spełniała kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. art. 39 ust. 3 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę M. S. zauważył, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżona decyzja mieściła się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie było sporu co do tego, że wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na akceptację zasługuje zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z położeniem akcentu na te okoliczności, które warunkują udzielenie przez zarządcę drogi zgody na zajęcie pasa drogowego. WSA wyjaśnił, że ustawodawca nie sprecyzował wprawdzie, jakie okoliczności należy mieć na uwadze ustalając i oceniając, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek przemawiający za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego, jednakże z art. 39 ust.1 u.d.p. wynika jasno, że chodzi tu o względy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że istnienie w pasie drogowym, stanowiącym działkę [...] obrębu [...] w S., zatok z miejscami parkingowymi, przemawia za uznaniem, iż utworzenie na tym terenie parkingu płatnego i strzeżonego nie będzie stanowiło zagrożenia dla ruchu drogowego. Skarżący nie dostrzegł bowiem różnicy pomiędzy zatokami postojowymi usytuowanymi w otwartym terenie, a parkingiem strzeżonym, który ze swej istoty wymaga wygrodzenia od reszty terenu, czyli postawienia płotu. Z kontekstu powołanych w decyzjach obu organów instancji dowodów i wskazanych tam okoliczności, WSA wywiódł, że udzielenie zezwolenia, o które ubiegał się skarżący wiązałoby się z przegrodzeniem, a więc z zamknięciem prawoskrętu, co niewątpliwie miałoby ujemny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że zaskarżona decyzja nie wykraczała poza granice uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie odstępstwa od zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń nie związanych z organizacją ruchu drogowego musi istnieć szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za uwzględnieniem wniosku. Jednocześnie temu szczególnemu przypadkowi towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Okoliczność, że skarżący uczynił akurat teren Placu W. przedmiotem swego wniosku, takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, zwłaszcza jeśli zważyć, że ubiegał się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w swej istocie w znacznej mierze już zajętego przez zatoki parkingowe.

M. S. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa prawnego udzielonego skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a) w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. polegające na uznaniu, że wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i okoliczności rozpoznawanej sprawy prowadzą do wniosku, że organ wydający decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego, co w szczególności potwierdza sposób jej uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy organy administracji publicznej, które uzasadniają swoje rozstrzygnięcia w sposób zupełnie oderwany od rzeczywiście istniejących okoliczności faktycznych, wykraczają w ten sposób poza szeroko rozumiane ramy uznania administracyjnego. W ocenie skarżącego, działanie organów w rozpoznawanej sprawie miało charakter dowolny, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winien z racji tej dowolności doprowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, między innymi w celu przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, które dałoby ostateczną odpowiedź na pytanie, czy zorganizowanie przez M. S. parkingu strzeżonego przy Placu W. w S. stanowiłoby w istocie zagrożenie dla bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego.

Wnoszący skargę kasacyjna zauważył, że organy administracji uzasadniały odmowę zajęcia przez M. S. pasa drogowego - drogi gminnej przy Placu W. w S. pod parking strzeżony, zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego i negatywnym wpływem na jego organizację. Według skarżącego, powyższe uzasadnienie z pewnością można byłoby uznać za trafne, gdyby nie fakt, że na tym terenie od ponad 30 lat funkcjonuje ogólnodostępny parking, który w rzeczywistości niczym nie różni się od parkingu, który planował założyć skarżący.

M. S. jednocześnie zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niejako wyręczając organy prowadzące postępowanie stwierdził, że owe niebezpieczeństwo - mimo nie wyrażenia tego wprost, organy upatrywały w fakcie, że udzielenie zezwolenia wiązałoby się z przegrodzeniem terenu, co doprowadziłoby do zamknięcia prawoskrętu z Al. W. Skarżący nie zgodził się z takim uzasadnieniem, ponieważ zakłada ono, że dokona on pełnego zagrodzenia terenu, jak również nie uwzględnia faktu, że ukształtowanie tego obszaru umożliwia wyznaczenie przynajmniej w kilku miejscach bezkolizyjnego wjazdu na parking. Skarżący podkreślił, że w celu zachowania jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa nie ma i nie miał w zamiarze przegrodzenia terenu przy użyciu ciężkiego ogrodzenia, ani w sposób zamykający prawoskręt z Al. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż wymienione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna.

Skarżący, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym, w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów postępowania, którym uchybił organ administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, takim przepisem jest art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołany przepis stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres unormowania art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że niewątpliwie jest to przepis prawa materialnego, określający materialnoprawne przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W związku z tym sformułowanie zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie mogło nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał żadnego przepisu postępowania naruszonego przez organ administracji publicznej, a którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Niewłaściwe zakwalifikowanie przepisu prawa materialnego do przepisów procesowych samo w sobie nie stanowi o nieskuteczności podniesionego zarzutu. Podkreślić jednak należy, że możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo zaliczonego do zarzutów procesowych, powstaje wówczas, gdy spełnia on warunki, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący ani w treści zarzutu, ani w jego uzasadnieniu nie wyjaśnił jednak, czy naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. miało postać błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania.

Argumenty podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną w zasadzie nie nawiązują do powołanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Krytyczne uwagi skarżącego dotyczą w istocie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, a zaakceptowanych przez WSA oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku i decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Wspomniane uwagi nie zostały jednak powiązane z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne lub administracyjne.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że WSA powinien uchylić decyzje organów obu instancji, między innymi w celu przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, które dałoby ostateczną odpowiedź na pytanie, czy zorganizowanie przez skarżącego parkingu strzeżonego przy Placu W. w S. stanowiłoby w istocie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższe wskazuje, że intencją strony skarżącej było zakwestionowanie wyroku Sądu pierwszej instancji z przyczyn procesowych, lecz zamiar ten nie został zrealizowany na skutek niewłaściwego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.