Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 609/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Lisków z dnia 25 marca 2015 r., nr V/32/2015 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 6, 11, 16; § 3 ust. 10; § 6; § 5 ust. 3; § 7 ust. 2, 4, 6; § 8 ust. 1, 2; § 9 ust. 4a, 5, 11, 12; § 10 ust. 2; § 11 ust. 1, 2, 3, 6, 7, 8; § 16 ust. 1, 2b, 2c, 2d, ust. 3, ust. 4; § 17 ust. 4b, 4d; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2015r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr V/32/2015 Rady Gminy Lisków z dnia 25 marca 2015r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Lisków (zwanej dalej również "regulaminem" lub "zaskarżoną uchwałą") zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 118, 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez:

- powtórzenie w § 2 ust.2 definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach, takich jak: "odpady ulegające biodegradacji" ( § 2 ust. 6), "zwierzęta gospodarskie" (§ 2 ust. 13), "zwierzęta bezdomne" ( § 2 ust. 14), "hodowla zwierząt" (§ 2 ust. 15), "właściciel lokalu" ( § 2 ust. 16), "lokator" ( § 2 ust. 17 ), "nieczystości ciekłe" (§ 2 ust. 19), "zbiorniki bezodpływowe" ( § 2 ust. 20 ),

- wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, takich jak: "ustawa" ( § 2 ust. 1), "Krajowy Pian Gospodarki Odpadami 2014 ( KPGO 2014)" ( § 2 ust. 2), " frakcja "sucha" odpadów komunalnych ( § 2 ust.3), "frakcja "mokra" odpadów komunalnych ( § 2 ust. 4 )," odpady wielkogabarytowe" ( § 2 ust. 5), "odpady budowlano - remontowe i rozbiórkowe" ( § 2 ust. 9), " harmonogram" ( § 2 ust. 10) , "przedsiębiorca" ( § 2 ust. 11 ), "podmiot odbierający odpady komunalne" ( § 2 ust 21 ) , "podmiot opróżniający zbiorniki bezodpływowe i transportujący nieczystości ciekłe" ( § 2 ust. 22)

Prokurator zarzucił uchwale również istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zmianami, w dalszej części skargi określanej jako "u.c.p.g.") poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów do których określenia Rada Miejska nie była upoważniona , w tym:

- wprowadzenie obowiązku usuwania z terenu nieruchomości odpadów budowlanych i remontowych, w tym ziemi z wykopów ( § 3 ust. 10 ),

- przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art.5 ust. 1 pkt. 1 ustawy Da podmioty odbierające odpady komunalne ( § 5 ust. 3 i § 9 ust. 4a i ust.5 regulaminu)

- ustalenie w § 7 ust. 2,4 i 6 standardów utrzymania pojemników i miejsc zbierania oraz gromadzenia odpadów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz sankcji za nieprzestrzeganie tych zasad,

- uregulowanie w § 6 regulaminu, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zasad doboru objętości zbiorników bezodpływowych

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 i 2 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, ziemi , błota, gorącego popiołu i żużla, popiołu i żużla z palenisk domowych, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, a także zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów,

- ograniczenie ilości odbieranych odpadów wielkogabarytowych oraz budowlanych i rozbiórkowych (§ 9 ust.11 i 12)

- powtórzenie ustawowych przepisów dotyczących utrzymania czystości na drogach publicznych (§ 10 ust. 2 )

- wprowadzenie zakazów w § 11 ust. 1,2,3,6,7 i 8 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego

- nałożenie w § 16 ust. 1 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psa na smyczy , a psa rasy uznanej za agresywną lub w typie tej rasy

na smyczy i w kagańcu,

- wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny sportowe, place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy ( § 16 ust. 2b 12c) oraz nieprawidłowe uregulowanie zasad zwalniania psa z uwięzi ( § 16 ust. 2d)

- uregulowanie sposobu postępowania ze zwierzętami bezdomnymi i padłymi i 5 16 ust. 3 i 4 regulaminu ),

- uregulowanie z naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad składowania obornika ( § 17 ust. 4b )

- nieprawidłowe uregulowanie zasad hodowli pszczół ( § 17 ust, 4 d).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6,9, 10, 11,13, 14,15, 16,17, 19, 20, 21, 22, § 3 ust. 10, § ust. 3, §6, § 7 pkt. 2, 4 i 6, §8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 4a, 5, 11 i 12, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, 2, 3, 6, 7 i 8, § 16 ust. 1,2b, 2c, 2d, 3 i 4, § 17 ust. 4b i 4d regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisków wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że uchwały o zbliżonej czy tożsamej treści do zaskarżonej uchwały, są powszechnie przyjmowane w powiecie kaliskim, Województwie Wielkopolskim, jak i innych województwach.

Dodatkowo przedmiotowa uchwała została zakwestionowana przez organ nadzoru w zupełnie innym zakresie niż ten, który obejmuje przedmiotowa skarga. Zaskarżona uchwała ta, została także zgodnie z wymaganiami art. 4 ust. 1 u.c.p.g. przekazana do zaopiniowania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i uzyskała jego pozytywną opinię. Zarówno uchwała jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2015 roku pod poz. 2107(uchwała) i poz. 3156(rozstrzygniecie nadzorcze).

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09 Rada Gminy podniosła, że co do zasady rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego nie może przytaczać in extenso unormowań aktów prawnych wyższego rzędu w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, że to właśnie rada gminy przyjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne. Dopuszczalne jest jednak, tak jak mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale, powtórzenie określonych regulacji ustawowych o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym.

Odnośnie zarzutu wprowadzenia do regulaminu pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego Rada Gminy stwierdziła, że jej wolą było zapewnienie przejrzystości poszczególnych regulacji regulaminu.

Rada Gminy wskazała, że o ile art. 92 Konstytucji RP stanowi, że ustawowe upoważnienie niezbędne do wydawania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydawania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, o tyle zaś w przypadku aktów prawa miejscowego Konstytucja ogranicza wymóg do tego, aby wydawane były na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Oznacza to, że organ samorządu terytorialnego ma zdecydowanie większą swobodę stanowiąc akty prawa miejscowego niż organ administracji publicznej przy stanowieniu rozporządzenia.

Trzeba jednak również mieć na uwadze, że przepisy ustawowe mogą wskazywać regulowaną materię jedynie w pewnej ogólności. Użyte w nich sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, wymagają dokonywania ich wykładni i interpretacji w procesie stanowienia prawa miejscowego - co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Kwestionowane zapisy w pkt 11 skargi oparte są na bazie faktycznie zaistniałych na terenie Gminy Lisków problemów zgłaszanych przez mieszkańców w procesie tworzenia regulaminu dlatego też znalazły odzwierciedlenie w uchwalonym akcie prawa miejscowego.

Rada stwierdziła, że zaskarżone przepisy stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków wynikających z art. 3 i art. 4 u.c.p.g. spoczywających na właścicielach nieruchomości. Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Nawet jeśli doszło w tym przypadku do naruszenia prawa, to naruszenie owo nie ma charakteru istotnego

Opracowując regulamin, wzięto pod uwagę to, że zamieszczenie w nim jedynie części definicji używanych w dalszej części regulaminu, a pomijanie innych, z tej tylko przyczyny, że zostały one już wcześniej zdefiniowane w innych aktach prawnych spowoduje, że adresaci regulaminu błędnie go zinterpretują lub też w ogóle go nie zrozumieją. Odnośnie natomiast zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej Rada Gminy stwierdziła, że jej intencją było, aby problem utrzymania czystości i porządku uregulować w sposób zgodny z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. Skoro z treści tego przepisu wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - do organu stanowiącego gminy należy uchwalanie regulaminu, który tę czystość i porządek ma kreować, to nie sposób twierdzić, biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że do gminy należy wykonywanie zadań własnych, iż stosowna uchwała musi zostać ograniczona jedynie do niektórych tylko spraw mających wpływ na zachowanie czystości i porządku bez możliwości uregulowania innych elementów istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej a dotyczących utrzymania czystości i porządku w danej gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna tylko w części.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.")

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że podniesione przez Prokuratora zarzuty okazały się zasadne w części, bowiem tylko niektóre z zaskarżonych przepisów uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Odnośnie powtórzenia definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wprowadzenia do regulaminu definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/07, CBOSA). Co do zasady więc nie dopuszcza się definiowania w aktach prawa miejscowego, bez stosownego upoważnienia, pojęć uregulowanych w aktach wyższego rzędu. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09, CBOSA).

Odnosząc powyższe do treści zaskarżonego regulaminu wskazać należy, że zarzuty Prokuratora okazały się zasadne jedynie w stosunku do tej części definicji, w której Rada Gminy nie dokonała dosłownego przytoczenia legalnej definicji przy jednoczesnym wskazaniu przepisu, który dane pojęcie definiuje. I tak wskazać należy, że pojęcie "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 2 pkt 6) zdefiniowane zostało przez ustawodawcę w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, natomiast pojęcia "przedsiębiorcy" (§ 2 pkt 11) oraz "właściciela lokalu" (§2 pkt 16) uregulowane zostały w przepisach Kodeksu cywilnego.

W pozostałym zakresie, Sąd uznał zarzuty Prokuratora za niezasadne, bowiem Rada Gminy powołując się na definicje zawarte w aktach rangi ustawowej, przytoczyła je wprost, jednocześnie powołując się na przepis ustawy, który dane pojęcie definiuje lub też zdefiniowała pojęcia niezdefiniowane uprzednio przez ustawodawcę.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 10 regulaminu do usuwania z terenu nieruchomości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w tym ziemię z wykopów, których nie wykorzystują na potrzeby własne. Zapis taki stanowi niedopuszczalną modyfikację kwestii uregulowanych przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.c.p.g.,, w którym wskazano, że obowiązek utrzymania czystości i na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.

Zasadny okazał się też zarzut dotyczący § 5 ust. 3 oraz § 9 ust. 4a i 5 regulaminu. We wskazanych przepisach Rada Gminy zobowiązała przedsiębiorcę realizującego zadania w zakresie odbioru odpadów do dostarczenia do każdego właściciela nieruchomości worków wykorzystywanych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, pojemników na odpady zmieszane oraz pojemników na popiół i żużel. Jak słusznie zauważył Prokurator, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek w tym zakresie nakłada na właścicieli nieruchomości, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 6 regulaminu, w którym Rada Gminy wskazała, że właściciele nieruchomości nie mający możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, zapewniają utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia - przyjmując zużycie wody według wodomierza lub jako równe 3 m3/osobę/miesiąc. Rada ustaliła też wartości zużycia wody dla innych obiektów nie wyposażonych w wodomierze. Uregulowanie to w ocenie Sądu wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem Rada była upoważniona jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Sąd uznał za zasadne również zarzuty dotyczące § 7 ust. 2, 4 i 6 regulaminu, w którym określono standardy utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów. Rada Gminy ustaliła, że pojemnik po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać nieprzyjemnych zapachów, miejsca zbierania odpadów należy utrzymywać w stanie czystości poprzez ich zamiatanie i uprzątanie, a pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych i zbiorniki bezodpływowe muszą być eksploatowane zgodnie z ich przeznaczeniem, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa. Nieprzestrzeganie tych wymogów może spowodować odmowę odbioru odpadów i zgłoszenie tego faktu Gminie przez przedsiębiorcę. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do kompetencji rady gminy należy m.in. ustalanie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Zwrócić należy jednak uwagę, wskazanie konkretnego sposobu utrzymanie miejsc zbierania odpadów należy uznać za przekroczenie ustawowej kompetencji. Raga Gminy nie posiadała również upoważnienia do wprowadzania sankcji w postaci odmowy odbioru odpadów w przypadku eksploatowania pojemników niezgodnie z ich przeznaczeniem lub nie zachowując zasad bezpieczeństwa . Przepisy karne zostały zawarte w rozdziale 4c i 5 u.p.c.g., a w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak kompetencji do ustanawiania kolejnych sankcji.

Za przekroczenie ustawowego upoważnienia uznać należało również nałożenie w § 8 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości zakazów gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, ziemi, błota, gorącego popiołu i żużlu oraz innych wymienionych materiałów, jak również wprowadzenie w § 8 ust. 2 regulaminu zakazu spalania odpadów w pojemnikach i kosztach. Postanowienia te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.(por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd176/15, CBOSA).

Sąd w pełni podzielił zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia ustawowej kompetencji poprzez wprowadzenia w § 9 ust. 11 i 12 regulaminu ograniczenia, co do ilości odbieranych jednorazowo odpadów wielogabarytowych – do 5 sztuk, a odpadów budowlanych i remontowych do 100 kg. W ocenie Sądu Rada Gminy nie posiadała kompetencji do wprowadzania ograniczeń ilościowych odbieranych odpadów.

W sposób nieuprawniony Rada Gmina w § 10 ust. 2 regulaminu, powtórzyła zapis art. 5 ust. 4 u.c.p.g., zobowiązując zarządców dróg do ustawienia koszy ulicznych i zapewnienia odbioru zebranych w nich odpadów.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji Rada Gminy w § 11 regulaminu wprowadziła zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu (§ 1), wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu (§ 2), zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt (§ 3), wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów, itp.(§ 6), umieszczania śniegu, lodu, ziemi, błota, gorącego popiołu i żużla, popiołu i żużla z palenisk domowych gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych w pojemnikach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych (§ 7), umieszczania w pojemnikach i workach do zbierania odpadów komunalnych odpadów, innych niż komunalne (np. pochodzących z prowadzonej działalności gospodarczej) (§ 8). Z przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wyczytać kompetencję Rady Gminy do ustanowienia powyższych zakazów. Ponadto w stosunku do §7 i § 8 aktualne pozostają uwagi Sądu poczynione w stosunku do § 8 ust. 1 regulaminu.

Rada Miejska nie była również upoważniona do wprowadzania w § 16 ust. 2 lit b i c regulaminu zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników, nie wprowadzanie zwierząt domowych na tereny sportowe, placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Miejskiej kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14 oraz z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 CBOSA).

Rada gminy nie była też upoważniona do ścisłego określenia sytuacji, w których dopuszczalne jest zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Rada Gminy nie była też upoważniona do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości porządku kwestii związanych ze zwierzętami bezdomnymi, bowiem materia ta regulowana jest odrębna uchwałą w sprawie określenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wydaną na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto za przekroczenie ustawowej kompetencji uznać też należało zawarcie w § 16 ust. 4 regulacji związanych z postępowanie ze zwłokami padłych zwierząt. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. Dla przykładu z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. C u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, CBOSA).

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący §17 ust. 4 lit b i d regulaminu, w których Rada Gminy dopuściła utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej nieruchomości, na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości, a w przypadku pszczół, tak aby trzymać je w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jak słusznie zauważył Prokurator przepisy Kodeksu cywilnego regulują kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

Bez znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały pozostaje kwestia zmiany jej treści już po wniesieniu skargi do Sądu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.