Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1073/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R.C.(dalej: Strona, Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, Organ, IZ POIG) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, Instytucja Pośrednicząca, IP POIG) z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] , wydaną w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżący zawarł z PARP Umowę o dofinansowanie Projektu realizowanego ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej "Umowa"), której przedmiotem było dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...] " (dalej "Projekt"). Zgodnie z § 6 ust. 4 Umowy, okres realizacji Projektu został określony od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. W zamian za przyznane dofinansowanie Skarżący zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 4 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie z zasadami polityk wspólnotowych, które są dla niego wiążące, przepisami dotyczącymi konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ochrony środowiska oraz równouprawnienia kobiet i mężczyzn (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Umowy). Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 8 Umowy, jeżeli z rozliczenia wniosku o płatność końcową wynika, że część przekazanego dofinansowania nie została wydatkowana przez Beneficjenta, Beneficjent bez wezwania, wraz z wnioskiem o płatność końcową zwraca Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia niewykorzystaną kwotę dofinansowania wraz z odsetkami wynikającymi z przechowywania tej kwoty na rachunku bankowym. Kwotę narosłych odsetek Beneficjent dokumentuje załączonym do wniosku wyciągiem z rachunku bankowego. Stosownie do § 14 ust. 9 Umowy w razie niedokonania zwrotu kwoty, o której mowa w § 14 ust. 8, najpóźniej w dniu złożenia wniosku o płatność lub nieprzedstawienia wyciągu z właściwego rachunku bankowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do jego przedstawienia, stosuje się art. 207 ustawy o finansach publicznych (dalej: uofp).

W dniu [...] grudnia 2015 r. Skarżący złożył wniosek o płatność końcową nr [...] , w którym wskazał, że kwota wydatków kwalifikowanych objętych wnioskiem wynosi 136 985,88 zł. Szczegółowe zestawienie dokumentów poświadczających poniesione wydatki załączone do wniosku o dofinansowanie wskazuje, że z powyższej kwoty 79 635,77 zł zostało poniesione po dniu [...] grudnia 2015 r. , tj. po terminie określonym w § 6 ust. 4, oznaczającym koniec okresu kwalifikowalności wydatków.

W ocenie organu - zgodnie z § 6 ust. 9 Umowy - wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, zatem decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. PARP określiła Beneficjentowi kwotę środków dofinansowania do zwrotu w wysokości 85 803,93 zł przekazanych na podstawie Umowy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia ich zwrotu, z zastrzeżeniem wyłączenia z okresu naliczania odsetek okresu od dnia 10 sierpnia 2016 r. do dnia doręczenia decyzji PARP, w tym kwotę 72 933,34 zł stanowiącą środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, oraz kwotę 12 870,59 zł stanowiącą dotację celową z budżetu państwa.

Strona skarżąca, składając odwołanie, wniosła o uchylenie decyzji PARP i orzeczenie, że nie jest obowiązana do zwrotu przekazanych środków oraz nie jest obowiązana do zwrotu odsetek lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając tej decyzji:

1. naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 uofp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność nr [...] oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu przekazanych środków wraz z odsetkami;

2. naruszenie postanowień zawartych w § 14 ust. 3 i 8 Umowy w zw. z § 14 ust. 12 Umowy poprzez nieuprawnione dokonanie wykładni rozszerzającej zapisów zawartych w § 14 Umowy i przyjęcie, że opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności można interpretować jako niewydatkowanie dofinansowania, o którym mowa w § 14 ust. 8 Umowy oraz nierozliczenie kwoty, o którym mowa w § 14 ust. 12 Umowy;

3. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnieniu według jakich kryteriów organ wydający decyzję przyjął, iż opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., skutkującą powstaniem rzeczywistej szkody.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2017 r., stwierdzając tym samym, iż odwołanie Strony nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1) i 2) Umowy Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 4 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. W § 6 ust. 4 Umowy wskazano, że okres kwalifikowalności wydatków rozpoczyna się w dniu [...] lipca 2013 r. i kończy się w dniu [...] grudnia 2015 r. Wskazano też, że zgodnie z § 6 ust. 9 Umowy wydatki poniesione po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków, o którym mowa w ust. 4, nie będą uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem.

Minister stwierdził, że - na podstawie § 5 ust. 10 pkt 1 Umowy – w dniach [...] i [...] lutego 2014 r., [...] i [...] marca 2015 r., [...] października 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r. Beneficjent otrzymał dofinansowanie w formie zaliczki w łącznej kwocie 271 684,94 zł, w tym:

- 230 932,19 zł - kwota pochodząca ze środków EFRR,

- 40 752,75 zł - kwota pochodząca ze środków BP.

Zaliczka wypłacona na rzecz Beneficjenta została w części rozliczona następującymi wnioskami Beneficjenta o płatność pośrednią:

• [...] w kwocie 65 173,64 zł,

• [...] w kwocie 11 375,00 zł,

• [...] w kwocie 69 187,30 zł.

W dniu [...] grudnia 2015 r. nierozliczona pozostawała zaliczka w kwocie 125 949,00 zł.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Beneficjent złożył w PARP wniosek o płatność końcową nr [...] . We wniosku Beneficjent wskazał, że kwota wydatków kwalifikowanych objętych wnioskiem wynosi 136 985,88 zł. Szczegółowe zestawienie dokumentów poświadczających poniesione wydatki, załączone do wniosku o dofinansowanie wskazuje, że z powyższej kwoty 79 635,77 zł zostało poniesione po dniu [...] grudnia 2015 r. tj. po terminie określonym w § 6 ust. 4, oznaczającym koniec okresu kwalifikowalności wydatków. Zgodnie z § 6 ust. 9 Umowy, w ocenie Ministra, wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem.

W związku z powyższym, kwota wydatków faktycznie kwalifikujących się do objęcia wsparciem w ramach wniosku o płatność nr [...] wynosiła 57 350,11 zł. W ramach tej kwoty wszystkie wydatki poniesione zostały w ramach kategorii wydatków wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1) Umowy, zatem wysokość dofinansowania dla tych wydatków stanowi 70% kwoty wydatków kwalifikowanych, tj. 40 145,07 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, po rozliczeniu wniosku o płatność końcową nr [...] nierozliczona pozostała zaliczka w kwocie 85 803,93 zł.

Okoliczności te w ocenie Ministra bezspornie świadczą o tym, że Beneficjent naruszył wcześniej wskazane postanowienia Umowy w zakresie przekazanego przez PARP dofinansowania, a tym samym wykorzystano dofinansowanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 uofp. Minister wskazał również, że okoliczności te potwierdza sam Beneficjent w odwołaniu od zaskarżonej decyzji PARP, wskazując na str. 2, że "(...)przyczyną wszczęcia postępowania o zwrot środków oraz o zapłatę odsetek jest nieterminowe złożenie wniosku o płatność nr [...] oraz niewielkie opóźnienie w wydatkowaniu części kwot związanych z realizacją projektu".

Minister wskazał, iż - zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2) Umowy - w przypadku wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 uofp, stosuje się art. 207 i następne ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 8 uofp w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (w tym przypadku wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ), organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Przepis ten został powtórzony w § 14 ust. 3 Umowy. W opinii IZ PO IG powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że PARP prawidłowo zinterpretowała postanowienia zawarte w § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 2 Umowy. Minister wskazał przy ty, iż przywołany w odwołaniu Strony § 14 ust. 12 Umowy nie ma zastosowania w odniesieniu do przedmiotowego postępowania, albowiem w Umowie nie przewidziano wydatków rozliczanych kwotą ryczałtową. Jednocześnie - w § 5 ust. 13 Umowy - wskazano, że wypłaty z wyodrębnionego rachunku (na który dokonywane są płatności zaliczkowe) mogą być dokonywane wyłącznie jako płatności za wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem w ramach Projektu. Postanowienie to wskazuje w opinii Ministra, że środki pochodzące z zaliczki mogą zostać przeznaczone wyłącznie na wydatki kwalifikowane w ramach Projektu. Z kolei w § 14 ust. 8 Umowy wskazano, że jeśli z wniosku o płatność końcową wynika, że część przekazanego dofinansowania nie została wydatkowana przez Beneficjenta, Beneficjent bez wezwania, wraz z wnioskiem Beneficjenta o płatność końcową, zwraca Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia niewykorzystaną kwotę dofinansowania wraz z odsetkami wynikającymi z przechowywania tej kwoty na rachunku bankowym. W opinii IZ PO IG PARP prawidłowo zinterpretowała postanowienia zawarte w § 14 ust. 8 Umowy. Organ wskazał, iż z wniosku o płatność końcową nr [...] wynika, że kwota wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem w części stanowiącej dofinansowanie była niższa od przekazanej i pozostającej wówczas do rozliczenia kwoty zaliczki, z czego można wnioskować, że część przekazanego dofinansowania nie została przez beneficjenta wydatkowana. Tym samym w ocenie Ministra w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz wystąpiły przesłanki do zwrotu środków określone w art. 207 ust. 1 pkt 2) uofp. Organ jednoznacznie stwierdził, iż naruszone zostały postanowienia Umowy, które należy zakwalifikować do procedur, o których mowa w art. 184 uofp. Naruszenie postanowień Umowy wypełnia przesłanki określone w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006, które pozwalają zakwalifikować te okoliczności jako nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisu. Minister wskazał przy tym, że - zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 - "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. W opinii IZ POIG, wszystkie przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione, aby można było uznać działanie Beneficjenta za nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisu, w sprawie doszło bowiem do realizacji projektu z naruszeniem procedur określonych w art. 184 uofp.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.C., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

Organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 w zw. z art. 152 ust. 3 uofp poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność nr [...] oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu przekazanych środków wraz z odsetkami;

b. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że działanie Skarżącego polegające na opóźnieniu w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesieniu części wydatków po okresie ich kwalifikowalności spowodowało szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego;

c. § 14 ust. 3 i 8 umowy o dofinansowanie poprzez nieuprawnione dokonanie wykładni rozszerzającej zapisów zawartych we wskazanym § 14 umowy i przyjęcie, że opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności można interpretować jako niewydatkowanie dofinansowania, o którym mowa w § 14 ust. 8 umowy.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieuwzględnienie charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości,

b, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu, według jakich kryteriów organ wydający decyzję przyjął, iż opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności stanowi nieprawidłowość skutkującą powstaniem rzeczywistej szkody.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), mające zastosowanie w tym konkursie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że Strona skarżąca realizowała projekt pt.: "[...] " " w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 , zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz 9 i 11 u.f.p. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 - w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 383 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

Z kolei z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

W tym miejscu należy przypomnieć, że definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Przez nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechanie) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta [...] grudnia 2013 r. pomiędzy Stroną skarżącą a Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości.

W § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Umowy Skarżący zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie z zasadami polityk wspólnotowych, które są dla niego wiążące, przepisami dotyczącymi konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ochrony środowiska oraz równouprawnienia kobiet i mężczyzn, w terminie wskazanym w § 6 ust. 4 Umowy, gdzie wskazano, iż okres realizacji Projektu został określony od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. Jednocześnie § 14 ust. 8 Umowy stanowi, że jeżeli z rozliczenia wniosku o płatność końcową wynika, iż część przekazanego dofinansowania nie została wydatkowana przez Beneficjenta, Beneficjent bez wezwania, wraz z wnioskiem o płatność końcową zwraca Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia niewykorzystaną kwotę dofinansowania wraz z odsetkami wynikającymi z przechowywania tej kwoty na rachunku bankowym. Kwotę narosłych odsetek Beneficjent dokumentuje załączonym do wniosku wyciągiem z rachunku bankowego. Stosownie do § 14 ust. 9 Umowy w razie niedokonania zwrotu kwoty, o której mowa w § 14 ust. 8, najpóźniej w dniu złożenia wniosku o płatność lub nieprzedstawienia wyciągu z właściwego rachunku bankowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do jego przedstawienia, stosuje się art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Beneficjent złożył w PARP wniosek o płatność końcową nr [...] . We wniosku Beneficjent wskazał, że kwota wydatków kwalifikowanych objętych wnioskiem wynosi 136 985,88 zł. Szczegółowe zestawienie dokumentów poświadczających poniesione wydatki, załączone do wniosku o dofinansowanie wskazuje, że z tej kwoty 79 635,77 zł zostało poniesione po dniu [...] grudnia 2015 r. tj. po terminie określonym w § 6 ust. 4, oznaczającym koniec okresu kwalifikowalności wydatków. Tym samym, w ocenie Sądu, organy – działając w oparciu o treść § 6 ust. 9 Umowy – prawidłowo uznały, iż wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że kwota wydatków faktycznie kwalifikujących się do objęcia wsparciem w ramach wniosku o płatność nr [...] wynosiła 57 350,11 zł. W ramach tej kwoty wszystkie wydatki poniesione zostały w ramach kategorii wydatków wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1) Umowy, wysokość dofinansowania dla tych wydatków stanowi 70% kwoty wydatków kwalifikowanych, tj. 40 145,07 zł. Tym samym po rozliczeniu wniosku o płatność końcową nierozliczona pozostała zaliczka w kwocie 85 803,93 zł.

W ocenie Sądu należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem organów, iż wydatkowanie wskazanej kwoty po upływie terminu określonego w Umowie uprawniało je do wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu organy orzekające wykazały, że Skarżący swoim zachowaniem wypełnił w całości trzy przesłanki w zakresie wystąpienia nieprawidłowości. Charakter nieprawidłowości został określony w decyzji jako finansowanie z budżetu UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. naruszeniem umowy o dofinansowanie oraz treści Wytycznych. Naruszenie przepisów (jak też treści umowy) zostało szczegółowo omówione w decyzji wraz z odniesieniem do rozporządzenia nr 1083/2006 i legalnej definicji nieprawidłowości. Organy wzięły pod uwagę również wagę nieprawidłowości. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014r. (sygn. akt II GSK 289/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że szkoda, o której mowa w cyt. wyżej art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1803/2006 powstaje bowiem niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Sąd w wyroku wyjaśnił, że do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia.

Naruszenie wskazanych przepisów daje podstawę do zastosowania korekty finansowej w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych.

Art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 - dostępny tamże).

Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Podsumowując, uznać należy, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 definiującego nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest przy tym stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Wydatkowanie środków po terminie określonym w umowie spowodowało nadpłatę środków publicznych, co jest jednoznaczne z udzielenie wsparcia, które nie zostało poniesione na realizację projektu zgodnie z umową, co niewątpliwie mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych poprzez uzyskanie dofinansowania projektu ze środków unijnych w wysokości wyższej niż była niezbędna do prawidłowej realizacji projektu. Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Tym samym w ocenie Sądu zarzuty Strony skarżącej natury procesowej należy uznać za bezpodstawne.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 14 ust. 3 i 8 umowy o dofinansowanie poprzez nieuprawnione dokonanie wykładni rozszerzającej zapisów zawartych we wskazanym § 14 umowy i przyjęcie, że opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność oraz poniesienie części wydatków po okresie ich kwalifikowalności można interpretować jako niewydatkowanie dofinansowania, o którym mowa w § 14 ust. 8 umowy, należy wskazać, iż ocenie Sądu nie można uznać go za zasadny.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały się do cyt. zapisów zawartych w Umowie, sam Skarżący nie podważa, że część otrzymanych środków wydatkował po terminie wskazanym w Umowie, a organy dokonały prawidłowej wykładni cyt. zapisów Umowy.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, dokonana wykładnia przepisów ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią umowy zostało dokonane właściwie.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty Strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez Skarżącego w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się tym samym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.