Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 935/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 roku sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia z dnia 21 grudnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 stycznia 2016 r., W. L., reprezentowany przez radcę prawnego D. S-J., wystąpił do Wójta Gminy Z. o uznanie, iż w wyniku podziału działki nr 565/1 o pow. 0.3800 ha doszło do wydzielenia części nieruchomości nieoznaczonej odrębnym numerem geodezyjnym o łącznej pow. 205 m z przeznaczeniem pod drogę gminną oraz o ustalenie odszkodowania za ww. grunt w oparciu o art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej u.g.n.).

Wójt Gminy Z. przy piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. nr [...] przekazał ww. podanie Staroście [...], wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania W. L., Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w D., oznaczonej dawniej jako działka nr 565/1.

Organ I instancji wyjaśnił, iż część dawnej działki nr 565/1 przeznaczona pod drogę publiczną nie została wywłaszczona w drodze decyzji. Część ww. nieruchomości stanowi obecnie część działki nr 566, stanowiącej drogę gminną ul. A. Działka ta stała się własnością Skarbu Państwa w drodze zasiedzenia - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., a art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania w sytuacji, kiedy podmiot publicznoprawny stał się właścicielem nieruchomości w drodze zasiedzenia. Prawo własności nie zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe oraz nie ma obowiązującego przepisu, który przewiduje w takim przypadku ustalenie odszkodowania.

Od ww. decyzji odwołanie złożył W. L., reprezentowany przez radcę prawnego D. S-J., zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku ustalenia odszkodowania pomimo faktycznego wywłaszczenia nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że każde pozbawienie właściciela prawa własności, nawet gdy ma ono charakter faktyczny powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 128 par. 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, przywołując treść art. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazał, iż przepis ten stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) i z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.

Organ odwoławczy podniósł, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca był współwłaścicielem nieruchomości położonej w D. w gminie Z., oznaczonej jako działka nr 565/1 o pow. 0.3800 ha. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. [...] grunt ten objęty księgą wieczystą [...] i stanowił wspólność ustawową majątkową małżeńską Z. L. i W. L.

Decyzją Naczelnika Gminy w Z. nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 20, art. 21 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze. zm.), zatwierdzono plan zagospodarowania i podziału terenu działki nr 565/1 we wsi D. na cele zabudowy jednorodzinnej. Decyzja ta stanowiła wyłącznie zatwierdzenie planu zagospodarowania działki, nie wywoływała żadnych skutków prawnorzeczowych. W decyzji takiej następowało określenie położenia i granic działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustanowienia tej strefy oraz ustalano zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki bądź tylko usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia dziatki (§ 43 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). Na załączniku graficznym do ww. orzeczenia przedstawiono też. plan podziału działki nr 565/1.

Decyzją z dnia [...] r. nr[...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 47, poz. 238), Naczelnik Gminy w Z. zatwierdził podział nieruchomości nr 565/1 o pow. 3490 mkw. położonej we wsi D., stanowiącej własność małż. Z. i W. L. W wyniku podziału powstały działki nr 565/2 o pow. 0,0997 ha, nr 565/3 o pow. 0,1030 ha i nr 565/4 o pow. 0,1463 ha. Działki te zostały następnie sprzedane na rzecz osób trzecich. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów w 1995 r. (pismo Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...]) zmieniła się powierzchnia ww. nieruchomości: działka nr 565/2 uzyskała powierzchnię 0,0996 ha, działka nr 565/ 3 powierzchnię 0,1029 ha, zaś działka nr 565/4 powierzchnię 0,1242 ha.

Zgodnie z powołanymi w ww. decyzji przepisami art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości, podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Analiza decyzji organu administracji oraz jej załącznika (mapy sytuacyjnej z projektem podziału wpisanej do składnicy geodezyjnej w dniu 13 sierpnia 1986 r. za nr [...]) wskazała, iż podstawy prawnej jej wydania nie stanowił art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. regulujący problematykę gruntów wydzielonych pod budowę ulicy. Wprawdzie w zamieszczonym na załączniku graficznym do decyzji wykazie powierzchni wskazano w uwagach na przeznaczenie łącznie 205m pod poszerzenie drogi, jednakże powierzchnia ta nie została wydzielona z nowo powstałych działek nr 565/2, 565/3 i 565/4, lecz stanowiła ich część, a tym samym nie przeszła na własność Państwa. Również i ta decyzja nie wywołała zatem żadnych skutków w sferze stosunków prawnorzeczowych.

Jak wynika ze sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na zlecenie organu I instancji, mapy do celów prawnych, wpisanej do ewidencji w dniu 30 listopada

2017 r. nr [...], wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1986 r. działki nr 565/2, 565/3 i 565/4 nie pokrywają się w całości z dawną działką nr 565/1 o pow. 0,3800 ha, objętą księgą wieczystą [...]. Dawna nieruchomość numer 565/1 oprócz ujawnionych na mapie z projektem podziału z 1986 r. działek obejmowała również część obecnej działki nr 566 o pow. 0,0774 ha, uregulowanej w KW Nr [...]. Działka nr 566 stanowi drogę publiczną - ulicę A. S. Na mapie do celów prawnych z dnia 30 listopada 2017 r. część ww. działki drogowej stanowiącą część dawnej działki 565/1, oznaczona została numerem 566/1 i ma powierzchnię 0,0510 ha.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wskazał jednoznacznie, iż podmiot publicznoprawny nabył własność działki nr 566 w drodze czynności innej niż wywłaszczenie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji RP. Zgodnie z punktem 1 lit. m postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] Skarb Państwa nabył z mocy samego prawa przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1987 r. prawo nieruchomości położonej w D. gm. Z. o numerze ewidencyjnym 566 o pow. 0,0774 ha, stanowiącej ulicę A. Obecnie działka ta jest własnością gminy Z., co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...].

Wojewoda podniósł, iż słusznie organ I instancji uznał, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten odnosi się do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca w omawianej sprawie. Prawo własności części dawnej działki nr 565/1 przysługujące wnioskodawcy zostało mu odebrane w wyniku zasiedzenia. Instytucja ta nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. oraz Konstytucji RP. Za bezzasadne uznał zatem organ odwoławczy zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie przepisów art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 21 Konstytucji RP.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył W. L., reprezentowany przez radcę prawnego D. S-J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez uznanie, iż decyzja zatwierdzająca podział działki nr 565/1 nie skutkowała wywłaszczeniem nieruchomości;

2. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. u.g.n. poprzez błędną wykładnię, skutkującą brakiem ustalenia odszkodowania, pomimo wywłaszczenia nieruchomości;

3. art. 21 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż wywłaszczenie nieruchomości nie skutkuje koniecznością wypłaty odszkodowania,

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich jej okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji;

5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

6 art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji naruszającej prawo.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. o odmowie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w gm. Z., obręb [...], oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka numer 565/1 (aktualnie działki nr 565/4, 565/2, 565/3) zajętej pod drogę gminną.

Jak wynika z akt sprawy w złożonym wniosku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zwrócił się o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia części nieruchomości położonej w gm. Z., obręb D., oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka numer 565/1 o powierzchni 205 mkw. pod drogę na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego w wyniku podziału działki nr 565/1 o pow. 0.3800 ha doszło do wydzielenia części nieruchomości nieoznaczonej odrębnym numerem geodezyjnym o powierzchni 205 mkw. pod drogę (w trakcie postępowania administracyjnego wnioskodawca podnosi, że "brakująca" powierzchnia to 300 mkw.).

Tak sformułowane żądanie wymagało ustalenia w toku postępowania administracyjnego, czy po pierwsze, istotnie w wyniku podziału działki nr 565/1 doszło do wyodrębnienia części nieruchomości pod drogę publiczną, która przeszła na rzecz gminy, a po drugie, czy w rozpoznawanych okolicznościach sprawy powstanie obowiązek ustalenia odszkodowania na skutek zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Z uzasadnienia żądania ustalenia odszkodowania wynika, że skarżący stoi na stanowisku, że był współwłaścicielem działki 565/1 o powierzchni 3800 mkw., która to działka została podzielona na trzy działki 565/2, 565/3 i 565/4, których powierzchnia nie odpowiada powierzchni działki dzielonej. "Brakująca" powierzchnia, która zdaniem wnioskodawcy miałaby zostać przejęta w wyniku decyzji podziałowej pod drogę to 205 mkw., którą to wartość skarżący wyliczył na podstawie wykazu powierzchni umieszczonym na załączniku do decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r.

Poza sporem pozostaje fakt, że decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 20, art. 21 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zatwierdzono plan zagospodarowania i podziału terenu działki nr 565/1 we wsi D. na cele zabudowy jednorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości, Naczelnik Gminy w Z. zatwierdził podział nieruchomości nr 565/1 o pow. 3490 mkw. położonej we wsi D., stanowiącej własność małż. Z. i W. L. W wyniku podziału powstały działki nr 565/2 o pow. 0,0997 ha, nr 565/3 o pow. 0,1030 ha i nr 565/4 o pow. 0,1463 ha. Załącznikiem do ww. decyzji jest mapa sytuacyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę C. K., która zawiera również wykaz powierzchni działek powstałych z podziału działki nr 565/1. Jak wynika z treści decyzji całkowita powierzchnia działki podlegającej podziałowi wynosi 3490 mkw., a powierzchnie działek po podziale wynoszą odpowiednio: 997 mkw., 1030 mkw. i 1463 mkw. Istotnie w uwagach geodeta wskazał, że części poszczególnych działek (33 mkw., z działki 565/2, 114 mkw. z działki 565/3 i 38 mkw. z działki 565/4) są przeznaczone pod drogę, jednak z decyzji nie wynika, aby z działki nr 565/1 zostały wydzielone oprócz działek 565/2, 565/3 i 565/4 inne działki, tj. działki drogowe o powierzchni 205 mkw. Istotnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest fakt, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] r. w swej treści stanowi o podziale działki o powierzchni 3490 mkw., nie zaś 3800 mkw., co oznacza, że już na dzień dokonania podziału działka dzielona nie miała powierzchni 3800 mkw., jak uważa skarżący.

Dodatkowo wskazania w tym miejscu wymaga, że powierzchnia działek powstałych po podziale w okresie późniejszym uległa korekcie w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w 1995 r. Na skutek zmiany granicy obrębu [...] (przyjęto granicę po starym korycie strumienia) zmieniła się powierzchnia ww. nieruchomości: działka nr 565/2 uzyskała powierzchnię 0,0996 ha, działka nr 565/ 3 powierzchnię 0,1029 ha, zaś działka nr 565/4 powierzchnię 0,1242 ha (nowe granice zostały przyjęte przez właścicieli działek).

Jak wynika ze sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na zlecenie organu I instancji, mapy do celów prawnych, wpisanej do ewidencji w dniu 30 listopada

2017 r. nr [...], wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1986 r. działki nr 565/2, 565/3 i 565/4 nie pokrywają się w całości z dawną działką nr 565/1 o pow. 0,3800 ha, objętą księgą wieczystą [...]. Dawna nieruchomość numer 565/1 oprócz ujawnionych na mapie z projektem podziału z 1986 r. działek obejmowała również część obecnej działki nr 566 o pow. 0,0774 ha, uregulowanej w KW Nr[...]. Działka nr 566 stanowi drogę publiczną – ulicę A. Na mapie do celów prawnych z dnia 30 listopada 2017 r. część ww. działki drogowej stanowiącą część dawnej działki 565/1, oznaczona została numerem 566/1 i ma powierzchnię 0,0510 ha.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]r., z którego wynika, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w roku 1966. Jako właściciela m.in. działki nr 565 wpisano wówczas G. L. Na szkicu pomiaru siedlisk wskazano, że działka 565 graniczy z działką 567, nie nanosząc działki 566. Natomiast w części obliczeniowej wskazano istnienie działki 566 o powierzchni 0,03 ha. Działka ta została opisana jako droga.

Powyższe okoliczności uprawniają do przyjęcia, że już w latach 70. XX wieku powierzchnia działki nr 565/1 nie wynosiła faktycznie 3800 mkw., a jedynie taka wartość figurowała w urządzeniach ewidencyjnych. Nie doszło zatem do przejęcia części nieruchomości pod drogi w związku z decyzją zatwierdzającą podział z dnia 14 sierpnia 1986 r., na co wskazuje również brak powołania się w tej decyzji na przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że nie doszło do przejęcia części gruntu w trybie administracyjnym.

Dawna nieruchomość numer 565/1 oprócz ujawnionych na mapie z projektem podziału z 1986 r. działek obejmowała również część obecnej działki nr 566 stanowiącej drogę publiczną – ulicę A, która z dniem 1 stycznia 1987 r. przeszła na rzecz Skarbu Państwa w drodze zasiedzenia, co stwierdził Sąd Rejonowy w Z. Wydział I Cywilny w pkt 1 lit. m) postanowienia z dnia [...] r.,[...]. Następnie decyzją z dnia [...] r., [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Z. nieruchomości Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr 566.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., na który powołuje się skarżący stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 1502/13, CBOSA). Termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w przepisach u.g.n. zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości.

W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. I OSK 2035/13 czy z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, CBOSA). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, CBOSA). Wskazać trzeba, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. Innymi słowy konieczne jest ustalenie przepisu, który przewiduje ustalenie odszkodowania w okolicznościach zachodzących w konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 2635/14, wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 892/17, CBOSA). Podkreślenia jednak wymaga, że warunkiem ich zastosowania jest jednak, aby doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku zaś z tym konieczne jest zaistnienie w sprawie pewnego elementu, choćby szeroko rozumianej, przymusowości (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. alt I OSK 1962/14, Lex nr 2082487). Jest to przesłanka o charakterze prawnym, która musi znaleźć swoje potwierdzenie w stosownej kwalifikacji stanu faktycznego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości nie doszło do pozbawienia części nieruchomości, tym bardziej do pozbawienia, które miałoby cechy przymusu, o czym świadczy fakt nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1987 r.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji ustaliły w sposób prawidłowy podstawową, w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, istotną okoliczność, tj. brak pozbawienia właściciela części nieruchomości o cechach przymusu. Brak wystąpienia tej przesłanki powoduje, że nie znajduje zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy stwierdzić ponadto, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Brak jest zatem podstaw, aby przyznać słuszność podniesionym w skardze zarzutom naruszenia prawa, w tym art. 21 Konstytucji RP. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji nie może stanowić argumentu o naruszeniu art. 8 k.p.a.

Reasumując, w wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, a Sąd nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

A.B.