Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 758/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 362
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 141 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 541/13 w sprawie ze skargi A. S.A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. po rozpoznaniu skargi A. S.A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] października 2012 r. Prezydent Miasta R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowych związanych z działalnością zakładu A. S.A. z siedzibą w R.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] zobowiązał "A." S.A. do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wykonanie działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu ze źródeł zlokalizowanych na terenie spółki do poziomu nie przekraczającego wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ustalając termin wykonania tych czynności do 10 kwietnia 2013 r. W pkt 2 decyzji organ zobowiązał także Spółkę do wykonania kontrolnych pomiarów hałasu przez laboratorium posiadające akredytację na wykonywanie pomiarów hałasu pochodzącego od instalacji, urządzeń i zakładów przemysłowych, w celu sprawdzenia skuteczności wykonanych działań oraz przedstawienia sprawozdania z przeprowadzonych pomiarów hałasu, określając termin wykonania tych czynności do 31 maja 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka "A." S.A. W ocenie strony odwołującej organ dokonał błędnej kwalifikacji terenów, na których usytuowane są ogródki działkowe poprzez przyjęcie, że stanowią one tereny wypoczynkowo - rekreacyjne, a tym samym stanowią one obszar chroniony akustycznie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminów wykonania działań zmierzających do ograniczenia hałasu oraz wykonania kontrolnych pomiarów hałasu, w pozostałej zaś części utrzymało ją w mocy.

Kolegium wskazało, że art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1. ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2. przywrócenia środowiska do stanu właściwego. (ust. 1).

Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu w decyzji tej organ ochrony środowiska może określić zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego oraz termin wykonania obowiązku.

Kolegium podało, że organ I instancji powziął informację o uciążliwości hałasowej powodowanej przez zakład Spółki "A." S.A. w R., ul. [...] 15. W toku postępowania przeprowadzone zostały przez C. Sp. z o.o. [...] badania hałasu pochodzącego od instalacji i urządzeń ww. zakładu. W celu przeprowadzenia badań został przyjęty dopuszczalny poziom hałasu wyrażony wskaźnikiem LAeq D 55 dB. Powyższe założenie zostało oparte na rozporządzeniu Ministra Środowiska

z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Rozporządzenie to określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno- wypoczynkowe oraz na cele mieszkaniowo-usługowe. W tabeli 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia w pkt 3c określono dopuszczalne poziomy hałasu w dB dla terenów rekreacyjno - wypoczynkowych. Dopuszczalny poziom 55 dB dotyczy pozostałych obiektów i działalności będących źródłem hałasu, przy czym za "pozostałe" należy rozumieć inne niż drogi i linie kolejowe. Jednostka przeprowadzająca badania uznała teren ogródków działkowych "Nasz Gaj" za teren rekreacyjno - wypoczynkowy. Takie założenie przyjął organ I instancji i ustalił, że działka nr ewid. [...]/1, na której usytuowano dwa punkty pomiarowe (zajęta pod ogródki działkowe) nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podało, że zgodnie z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wymienia rodzaje terenów, które zostały podane powyżej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że teren, na którym podmiot wykonujący badania usytuował dwa punkty pomiarowe stanowi teren rekreacyjno - wypoczynkowy. Powołując się na definicję rodzinnych ogrodów działkowych, zawartą w art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) SKO w R. wskazało, że skoro powyżej wymieniona działka faktycznie stanowi ogródek działkowy, to funkcja terenu rekreacyjno - wypoczynkowego nie budzi wątpliwości. Właściwie zastosowana została przez organ I instancji norma 55 dB. Odnośnie zarzutu wpływu hałasu pochodzącego z drogi publicznej - ul. Podkarpacka na wyniki badań oraz konieczności przyjęcia jako właściwego poziomu 65 dB, bądź 68 dB organ uznał je za niezasadne. Podał, że przeprowadzone badania zostały ukierunkowane na ocenę uciążliwości hałasowej zakładu "A." S.A. (odległość punktów pomiarowych od tych zakładów 23 m), natomiast ww. droga publiczna oddalona jest od punktów pomiarowych o ok. 150m. Hałas pochodzący od tej drogi oraz z innych źródeł został uwzględniony w badaniach jako element tworzący tło akustyczne. Brak podstaw do uznania kumulacji hałasu drogowego i przemysłowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. złożyła Spółka "A." S.A. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzję organu I instancji należało uchylić a postępowanie umorzyć, ewentualnie uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania;

- naruszenie art. 115 w zw. z art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez zakwalifikowanie terenów ogródków działkowych jako rekreacyjno-wypoczynkowych, pomimo iż dla w/w terenów nie została wydana decyzja w trybie art. 115 a przez właściwy organ;

- naruszenie art. 115 w zw. z art. 114 oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że tereny ogródków działkowych mają charakter terenów o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowym z pominięciem przesłanki wykorzystania i zagospodarowania terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie wywiązały się należycie z obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia postępowania odwoławczego, w którym przede wszystkim argumenty podnoszone przez stronę odwołującą się nie zostały rozważone zgodnie z regułami k.p.a., czynią zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., II SA 96/98, LEX nr 41681).

Zaskarżoną decyzją, wydaną w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. (SR.6254.15.2012.II) w części dotyczącej terminów wykonania działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu oraz wykonania kontrolnych pomiarów hałasu i w tym zakresie określono nowe terminy wykonania tych obowiązków, zaś w pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano również materialnoprawne przepisy, tj. art. 115a i 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

W art. 115a ustawy została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Natomiast przepis art. 362 ustawy stanowi podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez organ I instancji na zasadzie art. 362 ustawy (zawiadomieniem z dnia 15.10.2012 r.) i na tej podstawie prawnej rozstrzygnięto sprawę w pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w żaden sposób nie odnosi się do kwestii ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez Spółkę "A." S.A., tj. regulacji prawnej zawartej w art. 115a ustawy, stąd też wymieniony ostatnio przepis ustawy wadliwie został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji (nie mógł więc stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego), w konsekwencji czyniąc wadliwą tę decyzję.

Przepis art. 362 ust. 1 ustawy zamieszczony w Tytule VI. "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" Dziale III. "Odpowiedzialność administracyjna" stanowi: "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego". Przepis ten dotyczy więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany.

Strona skarżąca, kwestionując zastosowanie wobec niej wspomnianego przepisu podnosiła, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż tereny (oddane przez użytkownika wieczystego D. S.A. w użyczenie E. w R.), na których znajdują się ogródki działkowe stanowią tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, a tym samym obszar chroniony akustycznie. Nie uwzględniono bowiem, że faktycznie ogródki działkowe położone są pomiędzy dwoma zakładami produkcyjnymi (B. S.A. i "A." S.A.), w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej (ul. P.) i torów kolejowych. Jest to więc teren przemysłowy – a nie rekreacyjno – wypoczynkowy – na którym występuje kumulacja hałasu, zaś skarżąca Spółka nie przekroczyła żadnych norm hałasu, w szczególności normy 55dB.

W ocenie Sądu I instancji należy zgodzić się z poglądem strony skarżącej, o ile kwestionuje uznanie ogródków działkowych jako obszar chroniony akustycznie.

Niesporne jest, że na terenie ogródków działkowych (dz. [...]/1), jak i na terenie, na którym działa Zakład skarżącej Spółki (dz. [...]/2) nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 115 ustawy – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, przy czym art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten (art. 114 ust. 2) stanowi, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organy przyjęły, za "podmiotem przeprowadzającym badania" - teren ogródków działkowych za teren rekreacyjno – wypoczynkowy. W sprawozdaniu z badań hałasu, wykonanym przez C. Sp. z o.o. [...] wskazano, że Zakład "A." S.A. przy ul. P. 5 w R. graniczy z terenami rekreacyjno – wypoczynkowymi "Nasz Gaj".

Zdaniem Sądu I instancji poprzestanie jednakże przez organy orzekające na tym tylko stwierdzeniu podmiotu w/w nie może zostać uznane za równoznaczne z dokonaniem oceny, o której mowa w art. 115 ustawy (oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1).

Ustalenie przeznaczenia terenu pozostającego w strefie oddziaływania hałasu emitowanego z Zakładu skarżącej Spółki do środowiska – w kierunku działki nr [...]/1 ma w sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie. Zdaniem strony skarżącej nie jest to teren o przeznaczeniu takim, jak przyjęły organy administracji, nie uwzględniając jednocześnie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania sąsiednich terenów, a bez wątpienia powinny zweryfikować zróżnicowane funkcje zagospodarowania tych terenów (w szczególności też w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły) jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym oraz jakie powinny być obowiązujące na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu (czy konieczne jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego przez zakład skarżącej spółki i w jakich kierunkach). Natomiast w ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zbyt nikły i nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, iż przedmiotowy teren może być zaliczony do terenów rekreacyjno – wypoczynkowych, czyli terenów chronionych akustycznie. Zaniedbania organów w tym względzie czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w takim stanie rzeczy zakwalifikowanie konkretnego zachowania strony skarżącej jako wyczerpującego normę art. 362 ust. 1 ustawy – bo wg organów obu instancji przekraczającej normę hałasu 55dB – i w związku z tym uzasadniającego nałożenie na stronę obowiązku przewidzianego w pkt 1 przepisu wspomnianego wyżej nie było prawidłowe. Tym samym decyzje tych organów, wydane w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) jako przedwcześnie wydane nie odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej oraz poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c uzasadniony jest wadliwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy za podmiotem prowadzącym badania przyjęły, iż teren ogródków działkowych stanowi teren rekreacyjno – wypoczynkowy. Skarżący kasacyjnie wywodził, że prowadzone postępowanie w sprawie wykazało, że jest to teren rekreacyjno – wypoczynkowy. Sąd I instancji pominął bowiem przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z których wynika, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwości prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że w uzasadnieniu brak jest wskazania jakie dowody należy zebrać w postępowaniu administracyjnym, aby materiał dowodowy był właściwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. Przy czym organ II instancji poza powołanym przepisem, jako podstawę rozstrzygnięcia przywołał także art. 115a p.o.ś. Zauważyć należy, że przepis art. 362 p.o.ś. zamieszczony jest w dziale III ustawy "Odpowiedzialność administracyjna", tytułu VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska". Wyraża się ona w stosowaniu środków administracyjnych w celu zapewnienia stosowania i przestrzegania wymagań prawa administracyjnego, w szczególności prawa ochrony środowiska.

W myśl art. 362 p.o.ś. starosta jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, skierowanej do podmiotu korzystającego ze środowiska w sposób negatywnie oddziałujący na środowisko, w której nakłada na ten podmiot obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko, wskazuje zakres tego ograniczenia, albo obowiązek przywrócenia środowiska do wskazanego stanu właściwego, jak też określa termin wykonania nałożonego obowiązku.

Dobrem chronionym w art. 362 p.o. ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby zatem organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 ustawy obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Należy zwrócić jednak uwagę na zakres przedmiotowy obowiązywania rozwiązań zawartych w art.. 362 ust. 1 p.o.ś. Ustawodawca nie precyzuje bowiem co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc czy swoją dyspozycją norma zawarta w tym przepisie obejmuje tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie negatywnie wpływające na przedmiot ochrony (por. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 867). Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis ten z całą pewnością odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem. Powstaje więc wątpliwość, czy w rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia winem stanowić art. 362 p.o.ś.

Wątpliwość ta powstaje z tych przyczyn, że w sprawie wszczęto postępowanie, które faktycznie dotyczyło ochrony przed hałasem, a więc zagadnień, uregulowanych przepisami działu V "Ochrona przed hałasem", tytułu II "Ochrona zasobów środowiska". Organ II instancji zaś zastosował obydwie regulacje jednocześnie, podając jako podstawę rozstrzygnięcia zarówno przepis art. 115a jak i art. 362 p.o.ś. Należy zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym samym stanie faktycznym nie powinny być stosowane różne sankcje, w takiej sytuacji uznać należy, że w pierwszej kolejności w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące ochrony przed hałasem. Wynika to stąd, że art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz.).

W rozpoznawanej sprawie takie szczegółowe zastosowanie, może mieć art. 115a p.o.ś. Przy czym nie jest dopuszczalne, jak to uczynił organ odwoławczy wydawanie rozstrzygnięcia w oparciu o obydwie konkurujące ze sobą podstawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja faktycznie zmierza w kierunku zastosowania ochrony przed hałasem na co wskazuje jej sformułowanie, że wartości dopuszczalnego hałasu nie powinny przekraczać wysokości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Na marginesie zauważyć należy, że tego rodzaju sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji, czyni decyzję niezrozumiałą, albowiem nie określa jakie konkretnie wartości hałasu określone powyższym rozporządzeniem są w tym przypadku dopuszczalne.

Wadliwość decyzji wydanych w sprawie polega więc nie tylko na zastosowaniu art. 362 p.o.ś., który ma charakter uzupełniający wobec przepisów dotyczących ochrony przed hałasem, ale także na stosowaniu tych regulacji jednocześnie.

Z powyższych przyczyn wydane w sprawie decyzje zarówno organu I, jak i II instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym, a co za tym idzie zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do powyższych rozważań prawnych i w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony przed hałasem, dopiero po wykluczeniu tej sytuacji istnieje możliwość subsydiarnego zastosowania art. 362 p.o.ś.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2013 r., II OSK 422/12, LEX nr 1341599). Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit c z naruszaniem innych przepisów postępowania, co czyni powyższy zarzut nieusprawiedliwionym.

Racje ma skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 8 stycznia 2013 r. nie zawarł konkretnych wskazań co do przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w świetle jednak powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.