Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 97/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 października 2018 r. ustalającą warunki zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. D. D. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [..] w P., polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na lokal gastronomiczny. We wniosku inwestorka wskazała, że jako wymiary obrysu zewnętrznego budynku należy przyjąć wymiary istniejące, zaś powierzchnię zabudowy określiła do 400 m2, w tym 360 m2 powierzchni użytkowej w obiektach usługowych.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2018 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wyznaczono zbyt mały obszar analizowany oraz nie przeanalizowano szczegółowo zagospodarowania działek sąsiednich. Ponadto Kolegium wskazało, że we wniosku inwestorka określiła powierzchnię zabudowy do 400 m2, w tym 360 m2 powierzchni usługowej, co zdaniem organu może wskazywać na planowaną rozbudowę. Tymczasem w niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku, zatem nie powinno dojść do powstania nowej zabudowy.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 22 października 2018 r. ustalił warunki zabudowy na działce nr [..] w P., dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na lokal gastronomiczny. W decyzji tej organ ustalił m.in. funkcję zabudowy jako zabudowę usługową oraz wyznaczył wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie więcej niż 0,10.

W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich wskazano, że do analizy przyjęto obszar wokół działki inwestycyjnej o szerokości 105 m, co stanowi trzykrotność frontu działki, która wynosi 35 m. Jak wskazał organ, inwestycja zakłada rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania stolarni na lokal gastronomiczny, zaś na obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa, tereny rolnicze, jak i zabudowa usługowa (dz. nr [..], [..] - cukiernia), w tym zabudowa usług kultu religijnego, usług oświaty oraz zabudowa produkcyjna i usługowa. Wobec tego, w ocenie organu, w niniejszej sprawie zachodzi możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, która stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej.

Ustalając parametry nowej zabudowy organ dokonał analizy wielkości powierzchni zabudowy występujących na analizowanym obszarze, podając wskaźnik dla poszczególnych działek, z uwzględnieniem funkcji terenu. Na podstawie tej analizy organ uznał, że średnia powierzchnia zabudowy na działkach w zabudowie usługowej wynosi około 0,35. Na wnioskowanej działce obecnie wskaźnik ten wynosi około 0,06 (budynek o powierzchni około 320 m2, na działce o powierzchni 5186 m2), zaś zgodnie z wnioskiem inwestor wnioskuje o wskaźnik powierzchni zabudowy 0,10 (tj. powierzchnia zabudowy ok. 520 m2 na działce o powierzchni 5186 m2). Wielkość powierzchni zabudowy mieści się w przedziale powierzchni zabudowy budynków usługowych oraz produkcyjno- usługowych na obszarze analizowanym (223 m2– 644 m2), a ustalony dla działki wskaźnik ma wartość niższą, od średniej. Wobec tego zasadnym jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Po rozpoznaniu odwołania R. S., J. S., A. S. i K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p. W szczególności trafnie stwierdzono, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa usług oświaty, zabudowa produkcyjna i usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze. Analiza urbanistyczna zawiera przy tym precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, wyraźne i jednoznaczne oznaczenie funkcji zabudowy występującej poszczególnych (konkretnych) działkach zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego. Skoro więc projektowana inwestycja zakłada zmianę funkcji z produkcyjnej na usługową, to w ocenie organu stanowi ona kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej. Wątpliwości Kolegium nie wzbudziły również ustalone przez organ parametry nowej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. zarzuciła naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej analizy funkcji i cech zabudowy spornej działki i działek sąsiednich oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., nakładających na organ obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, co doprowadziło do usankcjonowana możliwości powstania nowej zabudowy, znacząco odbiegającej przeznaczeniem i gabarytami od nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że na terenie spornej działki, jak i na nieruchomościach sąsiednich możliwy jest charakter usługowy użytkowania budynku. Na przedmiotowej działce istnieje budynek stolarni, co w realiach niewielkiej miejscowości faktycznie stanowi obiekt usługowy. Jednakże lokal rozrywkowy lub gastronomiczny w żadnej mierze nie tworzy całości urbanistycznej ze szkołą i budynkami mieszkalnymi, które znajdują się na analizowanym terenie. Wydana w sprawie decyzja kreuje więc funkcję, która nigdy nie występowała na tym obszarze i także Kolegium, we wcześniejszej decyzji z dnia 6 sierpnia 2018 r., wykluczyło możliwość powstania nowej zabudowy. Zdaniem skarżącej lokal gastronomiczny jest specyficznym rodzajem działalności usługowej, która charakteryzuje się znaczną uciążliwością dla właścicieli lokali sąsiednich. Ponadto projektowany obiekt jest w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły z terenami zabaw dla dzieci, problemem więc będzie kwestia pozwolenia na alkohol.

Co więcej, zmianie ulegała wielkość projektowanego budynku. Pierwotna decyzja ustalała wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie większy niż 0,08, natomiast skarżona decyzja ustala ten wskaźnik jako nie większy niż 0,10, a więc o 20 % więcej. Organ natomiast nie analizował wpływu nowego budynku, jego wielkości, na kwestę ładu architektonicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 października 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na lokal gastronomiczny, na działce nr [...] w P.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, przy czym ust. 2 tego przepisu stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Ten ostatni przepis stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak trzeba, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji i cechu zabudowy spornej inwestycji, w szczególności kwestionuje zachowanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa twierdząc, że planowana funkcja gastronomiczna nie tworzy całości urbanistycznej ze znajdującą się w pobliżu szkołą i budynkami mieszkalnymi, w konsekwencji czego cała zabudowa odbiega zarówno przeznaczeniem jak i gabarytami od zabudowy nieruchomości sąsiednich. W ocenie sądu nie sposób zgodzić się z powyższymi zarzutami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ww. zasada uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania zamierzenia inwestora do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego określonego w art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie sądu warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Wskazać też trzeba, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania dobrego sąsiedztwa sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w tym ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest wyznaczenie przez organ obszar, który tej analizie będzie podlegał. W kwestii wielkości tego obszaru ustawodawca pozostawił organom swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy). Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że ustalono szerokość frontu działki inwestora jako 35 m i na tej podstawie prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany w odległości 105 m dookoła działki we wszystkich kierunkach.

Wątpliwości sądu nie budzi także stwierdzenie, że planowana inwestycja, w ramach której zmianie ulegnie dotychczasowe użytkowanie budynku jako stolarni na lokal gastronomiczny, a zatem będzie inwestycją o funkcji usługowej, spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w tak ustalonym obszarze analizowanym. Należy przy tym zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) przy ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy przewidują (choć nie jest to wyczerpujące wyliczenie) rozróżnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dzieląc jedynie mieszkaniową zabudowę na jednorodzinną i wielorodzinną. Natomiast co do zabudowy usługowej brak jest jakiekolwiek rozróżnienia. Oznacza to, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii. Tym samym mniejszego znaczenia nabiera czy w spornym lokalu po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi rozrywkowe (jak podnosi skarżąca), czy gastronomiczne (jak określono we wniosku i decyzji). Niemniej jednak nie można pomijać faktu, że pojęcie "funkcji usługowej" obejmuje rozmaite, niekiedy diametralnie inne sposoby użytkowania obiektów budowalnych. Zatem dokonując analizy planowanej inwestycji nie można poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu, że na danym obszarze występuje już funkcja usługowa, lecz należy uwzględnić jej rodzaj i w tym kontekście dokonywać ustaleń o kontynuacji tej funkcji bądź braku takiej kontynuacji (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, LEX nr 2656833).

Trzeba też mieć na uwadze, że kontynuacja funkcji oznacza też brak sprzeczności z funkcją dotychczasową, harmonijne z nią współistnienie, a niekiedy także jej uzupełnienie. Planowane przedsięwzięcie nie musi więc powielać funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową występującą już w terenie analizowanym, lecz musi być z tą zabudową niesprzeczna. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym funkcja usługowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, co oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniowa, będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować zarówno w wymiarze urbanistycznym jak i społecznym (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 965/16, LEX nr 2483989). Należy bowiem zauważyć, że budynkom mieszkalnym zazwyczaj towarzyszą, i powinny towarzyszyć, nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa, która będzie służyć zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkujących okoliczne tereny. Usługi te w takim wypadku nie kolidują z dominującą funkcją mieszkalną, lecz ją uzupełniają i wspierają.

Mając to na uwadze sąd uznał, że planowana przez wnioskodawczynię zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji produkcyjnej na usługową – lokal gastronomiczny, nie jest sprzeczna z występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełnia, a także kontynuuje zastaną na tym terenie funkcję usługową. Zdaniem sądu planowane przez inwestora usługi gastronomiczne stanowią ten rodzaj usług, który służy zaspokajaniu potrzeb ludności i tym samym uzupełnia dominującą na analizowanym obszarze funkcję mieszkalną. Co więcej, przeprowadzona analiza wykazała, że na wyznaczonym obszarze znajduje się już zabudowa usługowa i planowana przez inwestora funkcja wpisuje się w prowadzoną na tym terenie usługę również o charakterze gastronomicznym (dz. nr [..], cukiernia).

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku ze stolarni na lokal gastronomiczny nie stoi też w sprzeczności z zabudową usług oświaty – szkołą (dz. nr [..]). Strona podnosi, że realizacja inwestycji stwarzać będzie problemy związane z pozwoleniem na alkohol. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ewentualna kwestia wydania i zakresu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.), wobec czego okoliczności te nie mogą być uwzględniane w trakcie procedowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się rodzaju usług gastronomicznych, ani oferowanego w ramach tych usług asortymentu. Z faktu istnienia w obszarze analizowanym budynków oświatowych nie sposób więc wywodzić negatywnych konsekwencji dla możliwości lokalizowania w sąsiedztwie lokalu gastronomicznego opartego na założeniu, że w lokalu tym sprzedawany będzie alkohol.

Z tych względów sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących w obszarze analizowanym, co oznacza spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wątpliwości sądu nie budzą także ustalone przez organ parametry nowej zabudowy i zagospodarowania, które zostały oparte na szczegółowej analizie parametrów zabudowy znajdującej się na wyznaczonym obszarze analizowanym, przy trafnym odczytaniu wniosku inwestora jako dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku stolarni. W szczególności należy zaakceptować przyjęty przez organ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na poziomie 0,10, a więc zgodny z wnioskiem. W tym zakresie organ procedował zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, który w ust. 1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast w ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Przedstawiając więc zabudowę na działkach sąsiednich organ wskazał ich numery, funkcję, powierzchnię zabudowy, powierzchnię terenu oraz podał ww. wskaźnik dla każdej z tych nieruchomości. Następnie ustalił, że średnia powierzchnia zabudowy na działkach w zabudowie usługowej wynosi 0,35. Z kolei aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy - istniejący na inwestowanej działce - wynosi ok. 0,06. Przyjęty w decyzji na podstawie analizy wskaźnik powierzchni zabudowy nie więcej niż 0,10 spełnia wymóg, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak zostało ustalone, z uwagi na wielkość działki (pow. 5.186 m2), co wprost wynika z analizy, gdzie też mówi się, że proponowana wartość nie wpłynie na degradację ładu przestrzennego. W związku z tym bez znaczenia pozostaje fakt, że w stosunku do decyzji z dnia 11 czerwca 2018 r., gdzie wskaźnik został ustalony na poziomie 0,08, nastąpił wzrost, gdyż wskaźnik przyjęty w kontrolowanej decyzji znajduje oparcie w przeprowadzonej w sprawie analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czego zabrakło w uprzednio wydanej - uchylonej decyzji Wójta.

Prawidłowo wyznaczono też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej jako wysokość budynku od poziomu terenu przed głównym wejściem do najwyższego punktu głównej kalenicy budynku, nie więcej niż 9,5 m, czyli wielkości zgodnie z wnioskiem. Z przeprowadzonej analizy wynikało bowiem, że w obszarze analizowanym budynki usługowe posiadają wysokość około 7-10 m, zatem wskaźnik mieści się w tych wartościach, a jak wynika z analizy projektowany budynek nie będzie odbiegać wysokością od najbliższego sąsiedztwa. Ustalenie to pozostaje zatem w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Prawidłowo także ustalona została szerokość elewacji frontowej, nie więcej niż 18 m. Według analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12 m, jednakże ustalony wskaźnik odpowiada stanowi istniejącego budynku, a jego wartość nie wpłynie na degradację ładu przestrzennego. Zatem wyznaczenie tego parametru w inny sposób niż określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia, a dopuszczony w ust. 2 tego przepisu, poparty został wynikami analizy, która też musi uwzględniać zabudowę istniejącą na inwestowanej działce.

Odnosząc się do pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić, że także one zostały spełnione. Nie jest sporne, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej gminnej – ul. S. (art. 61 ust. 1 pkt 2). W sąsiedztwie znajdują się niezbędne sieci uzbrojenia wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działka nr [..] o powierzchni 0,5186 ha obejmuje użytki RIVa i B, a zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w odpowiedniej procedurze (art. 61 ust. 1 pkt 4). Ponadto nie jest kwestionowane, że inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W tym stanie rzeczy orzekające w sprawie organy zobowiązane były do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Jak już bowiem wskazano, tego rodzaju decyzja nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, że wbrew wskazaniom Kolegium poczynionym w decyzji kasacyjnej z dnia 6 sierpnia 2018 r. wydana decyzja dotyczy rozbudowy budynku trzeba też stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W tej decyzji stwierdzono bowiem, że "planowane przedsięwzięcie dotyczy zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku [...] w związku z tym, zdaniem Kolegium, nie powinno dojść do powstania nowej zabudowy". Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku jest niemożliwe z tego względu, że inwestor wyraźnie określił rodzaj robót jako przebudowę, choć wnioskowane parametry powierzchni zabudowy wskazują na rozbudowę. Z powyższego skarżąca wysnuła jednak błędne wnioski, że na przedmiotowej działce nie jest możliwa realizacja inwestycji polegająca na rozbudowie.

Tymczasem w omawianej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził wyłącznie, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie powinno dojść do powstania nowej zabudowy, a ponadto zauważył, że z uwagi na wskazane we wniosku zwiększenie powierzchni zabudowy, planowane roboty należy raczej uznać za rozbudowę, zaś kontrolowana decyzja Wójta z dnia 11 czerwca 2018 r. dotyczyła przebudowy. Dokonując właściwego odkodowania wniosków Kolegium należy więc uznać, że w rzeczywistości Wójt Gminy w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił zawarte w decyzji kasacyjnej wskazania, albowiem dokonał kwalifikacji inwestycji zgodnie z jej charakterystyką wynikającą z wniosku, a nie błędną nazwą nadaną przez inwestora. Co więcej, planowana w istocie rozbudowa nie doprowadzi też do powstania nowej zabudowy, gdyż rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego.

Należy też wskazać, wbrew stanowisku skarżącej, że podanie w przedmiotowym wniosku, iż przedsięwzięcie dotyczy przebudowy nie determinowało działań organu w sprawie i nie uniemożliwiało ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy. Wprawdzie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu i to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, lecz jednocześnie rolą organu jest zbadanie, jaka inwestycja, o jakim charakterze i parametrach ma być zrealizowana, i czy jej realizacja jest na danym terenie możliwa. Treść wniosku stanowi więc punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu i dla podjętego rozstrzygnięcia, lecz organy, mając na uwadze okoliczności danej sprawy organy, mają obowiązek podjąć niezbędnych czynności celem precyzyjnego określenia przez inwestora zakresu planowanych robót budowlanych. Z jednej więc strony organ związany jest zakresem wniosku, lecz z drugiej nie sposób oczekiwać, że wnioskodawca będzie szczegółowo zaznajomiony z terminologią dotyczącą robót budowalnych i wskaże we wniosku prawidłową kwalifikację planowanych robót. Zatem właściwy organ w pierwszej kolejności winien precyzyjnie ustalić, jaka jest treść żądania wnioskodawcy, tj. jaki charakter mają mieć planowane roboty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 777/18, dostępny w CBOSA), uwzględniając przy tym nie tylko nazwę nadaną robotom przez inwestora, lecz przede wszystkim zgodnie z ich opisem i wskazanymi parametrami. Każda bowiem decyzja, wydana w trybie przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., związana jest z konkretną i określoną we wniosku inwestora zmianą zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych konkretnych robót budowlanych (ewentualnie zmianą sposobu użytkowania). Decyzja musi zatem ustalać precyzyjnie dla tego przedsięwzięcia warunki zabudowy, odpowiadające jego charakterowi i specyfice.

Taka sytuacja, tj. błędne przyporządkowanie przez inwestora nazwy przedsięwzięcia do jej charakteru, miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w przedmiotowym wniosku strona wskazała, że planuje dokonać przebudowy istniejącego budynku, lecz jednocześnie podała, że wymiary obrysu zewnętrznego budynku pozostają bez zmian, a zmianie ulegnie powierzchnia zabudowy (poprzez jej zwiększenie). Powyższe w ocenie sądu dawało organom podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia nie z przebudową, lecz rozbudową w przedstawionym wyżej znaczeniu, gdyż niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia z modyfikacją istniejącego budynku poprzez zmianę jego granic przestrzennych, a nie powstaniem nowej zabudowy. Z tych względów należy zaaprobować działanie organu pierwszej instancji, który dokonał prawidłowej kwalifikacji robót zgodnie z ich charakterem, a nie nazwą nadaną przez wnioskodawcę i działanie to nie oznacza wydania decyzji sprzecznej z wnioskiem inwestora, który zresztą decyzji nie skarżył.

Reasumując w ocenie sądu organy przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, w wyniku której ustaliły cechy zabudowy, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a stanowisko organów zostały obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie zdołały podważyć zarzuty skargi, jak również sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.