Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1723/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 34
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 970/09 w sprawie ze skargi B. K. na § 1 pkt. 11, § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...]w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza na rzecz B. K. od Rady Miasta [...]kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 970/09 oddalił skargę B. K. na §1 pkt 11, § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2008r. nr [...]w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu [...]czerwca 2008r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 ze zm.).

Pismem z dnia 25 czerwca 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 1 powyższej uchwały ust. 11, który jej zdaniem bezprawnie różnicuje sytuację najemców, ponieważ kryterium posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonych na terenie Gminy Miejskiej [...] lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską [...] nie jest uzasadnione żadnymi względami społecznymi ani interesem Gminy, czy też innym prawnie doniosłym interesem, a przez to narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji najemców mieszkań komunalnych) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP. Pismem z dnia 27 sierpnia 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 8 uchwały z dnia [...]czerwca 2008r. Nr [...]ust. 2, który jej zdaniem bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej.

Rada Miasta [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania.

W związku z powyższym pismem z dnia 14 sierpnia 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż jest nieprzerwanie najemcą lokalu położonego przy ul. [...] w Krakowie od 1964r., gdzie od tego czasu znajduje się jej centrum życiowe oraz że na podstawie zaskarżonej uchwały, powołując się na jej § 1 ust. 11, odmówiono jej możliwości wykupu zajmowanego przez nią od kilkudziesięciu lat mieszkania, a w związku z tym ma ona interes prawny w wykazaniu, że zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem.

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca kilkakrotnie składała wnioski o wykup przedmiotowego mieszkania. W dniu 28 listopada 2008r. biegły rzeczoznawca przeprowadził oględziny w/w lokalu mieszkalnego i sporządził protokół oraz wycenę tegoż lokalu. W styczniu 2009r. skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do kaucji, co było realizacją warunków przedstawionych w piśmie UMK z dnia 8 grudnia 2008r. (poprzednio jedynie wskazywano na zasadność takiego oświadczenia). W dniu sporządzenia w/w pisma UMK, tj. dnia 8 grudnia 2008r., została przeprowadzona bez jej wiedzy wizja lokalna nieruchomości we wsi [...] ul. [...] w Gminie [...], której skarżąca jest w połowie współwłaścicielką od 1970r. Skarżąca podniosła, że tego faktu nigdy nie ukrywała, a aktualne oświadczenie wymagane przez UMK przy wykupie lokalu mieszkalnego nie zawiera stosownej rubryki co do stanu majątku wnioskodawcy. organy Gminy uznały, że dom ma "ciekawą architekturę", "jest nowy" i "wygląda na całoroczne zamieszkiwanie", co miało stanowić podstawę odmowy sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą mieszkania. Pismem UMK z dnia 6 lutego 2009r. skarżąca została poinformowana o odmownym rozpatrzeniu jej wniosku o wykup lokalu. W dniu 2 marca 2009r. wystąpiła z pismem do UMK z wyjaśnieniem, że wbrew ustaleniom poczynionym przez urzędników, budynek położony w [...]ul. [...]nie jest budynkiem nowym i że nigdy w nim nie zamieszkiwała. Następnie skarżąca otrzymała pismo z dnia 16 marca 2009r. wraz z oświadczeniem do podpisu o rozwiązaniu stosunku najmu przedmiotowego lokalu oraz o dobrowolnym jego opuszczeniu. Nadto w tymże piśmie oświadczono, że w razie nieprzekazania mieszkania Gmina Miejska [...] wystąpi z powództwem o rozwiązanie umowy najmu i o opróżnienie lokalu.

Pismem z dnia 16 października 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 11 czerwca 2008r. Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę B. K. z dnia 14 sierpnia 2009r. pełnomocnik Rady Miasta [...] wniósł o jej oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w ramach czynności kontrolnych prowadzonych w związku ze złożonym przez skarżącą w dniu 21 grudnia 2006r. wnioskiem do Gminy o wykup zajmowanego lokalu, w dniu 8 grudnia 2008r. powzięto informację, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe położonej na terenie powiatu [...], w [...], gmina [...]. W związku z powyższym, ze względu na przepis § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały sprzedaż przedmiotowego lokalu mieszkalnego została wstrzymana, zaś strona skarżąca została w dniu 18 marca 2008r. poinformowana o przyczynach tego wstrzymania.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2008r. Nr [...]w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia.

Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest § 1 ust. 11 oraz § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone części w/w uchwały, wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszają prawa materialnego.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki podał, że zakwestionowany przez skarżącą § 1 ust. 11 wyłącza możliwość zbycia lokalu mieszkalnego, jeżeli jego najemca lub małżonek najemcy po dniu 3 października 2003r. ,,(...) zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej [...] lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską [...] lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej [...] lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską [...]".

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadnione są zarzuty skargi, że przepis ten narusza zasady konstytucyjne. Sąd podniósł, że stosunki gminy z najemcami jej lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego, albowiem gmina gospodarując tym zasobem realizuje zadania publiczne (tzw. zadania własne) określone w ustawach, kształtuje więc w sposób władczy sytuację prawną obywateli. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, lecz ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się też na przepisach prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż gmina wykonując te zadania, realizować musi cele, jakim wykonanie tych zadań ma służyć. Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. Skoro gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, wykonując to zadanie gmina nie ma takiej swobody jak podmiot prawa prywatnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem, w tym zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez gminę, mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Dla realizacji tego celu gmina nie tylko może, ale wręcz powinna tak ustalać zasady gospodarowania swym mieniem, aby realizować ów cel polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W tym celu może zatem i powinna, ustalając zasady gospodarowania mieniem, różnicować sytuację swoich mieszkańców, oczywiście do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Sąd I instancji uznał, że Rada Miasta [...] podejmując przedmiotową uchwałę, prawidłowo zmierzała do zrealizowania nałożonych na nią zadań i nie naruszyła przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), przyznają najemcom pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Nie rodzą jednak po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, oznaczając jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający pierwszeństwo. W związku z powyższym argumenty skarżącej dotyczące istnienia obowiązku sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i niemożliwości odmówienia najemcy dokonania wykupu są pozbawione podstaw prawnych. Wprowadzone ograniczenie możliwości sprzedaży lokalu gminnego zdaniem Sądu prawidłowo realizuje nałożone przez ustawodawcę na gminę zadanie w postaci wymogu zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, które nie zostały zaspokojone. Nie narusza zatem ani konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też art. 2 i art. 7, jak również art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości nie oznacza zakazu różnicowania sytuacji prawnej jednostek, o ile to zróżnicowanie jest uzasadnione wymogami zasady legalności i zasady demokratycznego państwa prawnego, a tak właśnie jest w tym przypadku, wprowadzone bowiem zróżnicowanie ma służyć prawidłowemu realizowaniu przez gminę nałożonego na nią zadania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Rada Miasta [...] pozbawiając możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego osoby, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, działała więc zgodnie z prawem, gdyż należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy są już zaspokojone.

Sąd I instancji stwierdził, że także zarzut skargi co do nadmiernej ogólności sformułowań użytych w zakwestionowanym przepisie uchwały, jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu wystarczająco precyzyjne są użyte w uchwale zwroty "zbył nieruchomość lub lokal", "posiada tytuł prawny", "lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe". Ich znaczenie wobec braku definicji legalnej należy rozumieć szeroko i taki właśnie cel tej regulacji prawnej potwierdził pełnomocnik organu. Szerokie rozumienie tych sformułowań jest zgodne z celem działania gminy, skoro ma ona realizować te potrzeby mieszkaniowe mieszkańców, które dotąd nie zostały zaspokojone. Nietrafny jest też zarzut dotyczący dowolności w ustaleniu obszaru, na którym miałaby być położona nieruchomość bądź lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Precyzyjnie wskazano bowiem, że chodzi o obszar Gminy [...] i powiatów sąsiadujących, nie pozostawiono zatem podmiotom wykonującym tę uchwałę żadnej sfery dowolności przy jego ustalaniu.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w tym, że zaskarżony § 1 ust. 11 przedmiotowej uchwały za moment graniczny, od którego mają zastosowanie dalsze kryteria tegoż ustępu, przyjmuje chwilę wejście w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...]z [...]sierpnia 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...]. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu, także w tej uchwale z 2003r., będącej aktem prawnym bezpośrednio poprzedzającym uchwałę zaskarżoną, identycznie uregulowano wyłączenia możliwości nabycia mieszkań z zasobu gminnego. Wprowadzona zatem data 3 października 2003r. stanowi kontynuację prawną abstrakcyjnych i generalnych zasad normatywnych obowiązujących w gminie od roku 2003 i nie można jej postawić zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności z prawem § 8 ust. 2 powyższej uchwały, który przewiduje, że "Jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty", Sąd I instancji stwierdził, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wprowadzona regulacja nie uzależnia bowiem sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalone w zaskarżonej uchwale zasady nie naruszają wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Uznać zatem należy, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Od wyroku Sądu I instancji B. K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie:

- w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że uchwała gminy wyrażająca wolę zbywania lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców winna mieć jeden cel w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych mieszkań;

2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców jest zaspokajaniem potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie istotnej części argumentacji przedstawionej przez skarżącą oraz części aktów prawa miejscowego, a to:

a) Uchwały Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...]października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej [...] na lata 2007-2012", z której jasno wynika, że sprzedaż przez Gminę lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miasta oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a jest formą pozyskania przez Gminę środków finansowych, a przede wszystkim zmierza do zmiany struktury Gminnego Zasobu Mieszkaniowego oraz formą uwłaszczenia członków gminnej wspólnoty samorządowej; b) argumentów podnoszonych w uzasadnieniu, skargi z dnia 14 sierpnia 2009r. w punktach 1, 3,5,7,8;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia i nie wyjaśnienie szeregu kwestii w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sprzedaż lokali mieszkalnych wchodzących do mieszkaniowego zasobu gminy na rzecz ich najemców, wbrew wykładni Sądu I instancji nie służy zbiorowemu zaspakajaniu potrzeb członków gminy. Jest to istotny dla niniejszej sprawy błąd przy wykładni prawa, bowiem w połączeniu z nieprawidłowym założeniem, że gmina sprzedajcie lokale mieszkalne ich najemcom ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych tychże najemców (którzy jednak w rozumieniu ustaw mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe), prowadzi to Sąd I instancji do wniosku, że ograniczenie samej sprzedaży, jak i udzielanych bonifikat jest wręcz koniecznym warunkiem racjonalnej gospodarki mieniem bez względu na takie wartości jak uwłaszczenie członków gminy, zmiana struktury własnościowej gminy, w dalszej kolejności pozyskanie płynnych środków finansowych.

Zdaniem skarżącej art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nakłada na gminy obowiązek dostarczenia lokali socjalnych, zamiennych oraz zaspokojenie potrzeb gospodarstw o niskich dochodach, a w pozostałym zakresie zobowiązuje gminę do "Tworzenia warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej". W przedmiotowej uchwale niewątpliwie nie chodziło o najemców lokali socjalnych ani lokali zamiennych. Nadto przedmiotowa uchwała nie miała na celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych- grupy najemców o niskich dochodach, skoro uchwała nie odnosi się do tego kryterium. Sprzedaż gminnych lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców nie mieści się też w zakresie tworzenia jedynie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych samorządowej wspólnoty. Z tych tylko względów widać, że kwestionowana uchwała musiała realizować inne cele niż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ich najemców i tak jest w rzeczywistości, czego jednak Sąd I instancji nie dostrzegł.

Dodała, iż nie trafne jest założenie, że najemca lokalu gminnego na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Sprzedaż lokalu mieszkalnego jego najemcy niewątpliwie powoduje jego polepszenie sytuacji mieszkaniowej poprzez nabycie przez dotychczasowego najemcę najszerszego prawa rzeczowego do lokalu dotychczas przez niego zajmowanego, co nie zmienia faktu, że uprzednio nabywca taki miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W skardze kasacyjnej ponadto wskazano, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił szeregu kwestii, jak choćby jaki w ocenie Sądu wojewódzkiego jest pełen zakres normatywny zaskarżonego § 1 pkt 11 (Sąd jedynie stwierdził, że winien być interpretowany "sensu largo, ale nie wskazał co to dokładnie oznacza), brak uzasadnienia dlaczego najemca lokalu mieszkalnego, mający umowę na czas nieokreślony jest w ocenie Sądu osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, brak wyjaśnienia czym jest dla Sądu racjonalna gospodarka mieniem komunalnym, dlaczego w niniejszej sprawie jedynym zasadnym celem zaskarżonej uchwały mogło być zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji nie wyjaśnił również, dlaczego nie przywiązuje żadnej wagi do obszaru gminy, jako centrum życiowego, dlaczego obszar Powiatu [...]i [...]jest właściwym, a dlaczego np. powiat [...]jest niewłaściwy. Ponadto wskazując, że gmina ma wręcz obowiązek różnicowania sytuacji jej mieszkańców "do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawa" nie wyjaśnił, gdzie w ocenie Sądu przebiega ta granica i jakie normy ją wyznaczają.

W oparciu o powyższe zarzuty i ich argumentację skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2008r. Nr. [...]w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców pozbawiono możliwości zakupu zajmowanego lokalu mieszkalnego m. In. najemców, którzy posiadają tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej [...] lub powiatów z nia sąsiadujących.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości we wsi [...]w gminie [...], która to okoliczność z uwagi na brzmienie § 1 ust.11 wyłącza ją z kręgu osób, które mogą wykupić zajmowane mieszkanie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ).

W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił, czy posiadanie samego tytułu prawnego do nieruchomości jest wystarczające dla uznania, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zaspokojone , nadto czy nieruchomość ta jest i czy w ogóle może być wykorzystywana w celach mieszkaniowych. Zaskarżona uchwała nie definiuje co rozumie przez nieruchomość , lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji tego pojęcia. Nie precyzuje też czy nieruchomość do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Niejasne jest również sformułowanie " posiada tytuł prawny ". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Tytułem prawnym do nieruchomości, czy lokalu wykorzystywanego w celach mieszkaniowych będzie np. umowa najmu. Taki tytuł prawny posiadają najemcy lokali do których adresowana jest sporna uchwała, a to z kolei stawia pod znakiem zapytania jej sens.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych , które nie zostały zdefiniowane może powodować iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy [...].

W tym miejscu konieczne wydaje się przypomnienie, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku ( ur. 1928r. ) i już choćby z uwagi na wiek i stan zdrowia wykorzystywanie przez nią w celach mieszkaniowych domu na wsi jest mało prawdopodobne. W lokalu , którego prawa wykupu odmawia się skarżącej, skarżąca zamieszkuje od 1964r. Jak wynika z jej wyjaśnień nieruchomość położona we wsi [...]zakupiona została w celach rekreacyjnych, obecnie skarżąca w ogóle z niej nie korzysta. Wspomniana nieruchomość jak twierdzi skarżąca nigdy nie była wykorzystywana przez nią w celach mieszkaniowych. Jej centrum życiowym jest bowiem mieszkanie przy ul. [...]w [...]. W [...]korzysta też z opieki lekarskiej i rehabilitacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął tez pod uwagę skutków wynikających dla skarżącej z faktu pozbawienia jej kwestionowaną uchwałą prawa wykupu mieszkania zajmowanego od ponad 40 lat. W aktach administracyjnych złożone są pisma, z których wynika, że istnieje potencjalne zagrożenie rozwiązania ze skarżącą umowy najmu i eksmitowania jej z zajmowanego lokalu.

W świetle powyższego nie można zaaprobować poglądu Sądu I instancji, że znaczenie pojęć użytych w § 1 ust. 11 uchwały " posiada tytuł prawny, " lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe" jest precyzyjne i nie stanowi zagrożenia dla konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Takiej ocenie przeczy z resztą twierdzenie Sądu który opowiedział się za szerokim rozumieniem powyższych pojęć.

Uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm. ) Stosownie do o z wymienionego przepisu podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Sąd I instancji co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do cytowanego przepisu, uczynił to jednak w nawiązaniu do twierdzeń skarżącej dotyczących obowiązku sprzedaży lokali na rzecz najemców stwierdzając, że z określonego w przepisie prawa pierwszeństwa nie wynika roszczenie najemcy o zawarcie umowy sprzedaży mieszkania, podczas gdy art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały i dla odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było pozbawienie kwestionowaną uchwałą prawa pierwszeństwa w nabyciu przez najemców zajmowanego mieszkania w sytuacji opisanej w jej § 1 ust.11.

Niewątpliwie ma racje Sąd I instancji twierdząc, że ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o to czy prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania rodzi po stronie uprawnionego określone roszczenia w przypadku jego niedochowania, ale o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął w swoich rozważaniach tę kwestię, co czyni przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej uzasadnionym.

Nie można natomiast zgodzić się ze skargą kasacyjną zarzucająca Sądowi I instancji bezzasadne przyjęcie, że sprzedaż lokali mieszkalnym najemcom ma jeden cel jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo uznał, że sprzedaż mieszkań służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych . W myśl art. 7 ustawy o samorządzie gminnym Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

3a) działalności w zakresie telekomunikacji,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) ochrony zdrowia,

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,

8) edukacji publicznej,

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

11) targowisk i hal targowych,

12) zieleni gminnej i zadrzewień,

13) cmentarzy gminnych,

14) (3) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy,

19) (5) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.),

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Cytowany przepis wskazuje przykładowe, najważniejsze zadania własne gminy zmierzające do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Zawarte w nim wyliczenie zadań nie jest kompletne, na co wskazuje użyty zwrot " w szczególności "

Wydaje się oczywiste, że zadaniem własnym gminy jest też zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, także najemców gminnych mieszkań. Niewątpliwie nabycie na własność lokalu stabilizuje sytuację mieszkaniową nabywcy i tak rozumiane mieści się w pojęciu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji nie wyraził poglądu, jakoby uchwała w przedmiocie zbywania lokali miała tylko jeden cel w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych mieszkań, stąd też ten zarzut skargi kasacyjnej jako nie znajdujący oparcia w pisemnych motywach wyroku należało ocenić jako nietrafny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 1 ustawy Ppsa w zw. z § 18 ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.