Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 671/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 26 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 kwietnia 2017 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej ze względu na uchybienia naruszające przepisy przeciwpożarowe, dotyczące obiektów Spółdzielni Mieszkaniowej [..] (dalej jako skarżąca) nakazał skarżącej w ustalonym terminie:

1) zapewnić dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego z pomieszczenia nr [..] na XII kondygnacji nadziemnej w budynku B (wysokim - W) w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

2) korytarze (poziome drogi ewakuacyjne) w budynku A przy o długości przekraczającej 50 m, podzielić na odcinki przy zastosowaniu przegród z drzwiami dymoszczelnymi lub innych urządzeń technicznych zapobiegających rozprzestrzenianiu się dymu w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

3) budynki w pełni wyposażyć w oświetlenie awaryjne ewakuacyjne w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

4) w budynku B (wysokim - W) na poziomych drogach ewakuacyjnych (korytarzach), zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

5) w budynku B (wysokim - W) klatki schodowe oddzielić od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń, przedsionkami przeciwpożarowymi w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

6) klatki schodowe w budynku B (wysokim - W) wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu w nieprzekraczalnym terminie wykonania do 31 grudnia 2018 r.;

7) instalację hydrantów wewnętrznych 25 oraz zaworów hydrantowych 52 w budynku B (wysokim - W) poddawać (nie rzadziej niż raz w roku) badaniu na możliwość jednoczesnego poboru wody z czterech sąsiednich hydrantów/zaworów hydrantowych na danej kondygnacji lub jednej strefie pożarowej w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.;

8) instalację hydrantów wewnętrznych 25 w budynku A poddawać (nie rzadziej niż raz w roku) badaniu na możliwość jednoczesnego poboru wody z dwóch sąsiednich hydrantów wewnętrznych na danej kondygnacji lub jednej strefie pożarowej w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.;

9) instrukcję bezpieczeństwa pożarowego z lipca 2011r. opracowaną dla budynku B (wysokiego - W) oraz przedstawioną aktualizację ww. instrukcji ze stycznia 2015r., dostosować do zgodności z wymaganiami zawartymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r. Nr 109, poz. 719, dalej rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej) w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.;

10) instrukcję bezpieczeństwa pożarowego z czerwca 2015 r. opracowaną dla budynku A Spółdzielni Mieszkaniowej dostosować do zgodności z wymaganiami zawartymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.;

11) usunąć z pionowych oraz poziomych dróg ewakuacyjnych w budynku B (wysokim - W) materiały palne w postaci m.in. krzeseł, foteli itp. w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.;

12) usunąć lub doprowadzić do stopnia, co najmniej trudno zapalności, okładzinę ścienną wykonaną z płyt drewnopochodnych w pomieszczeniu stołówki (przeznaczonym na ponad 50 osób -kategoria zagrożenia życia ludzi ZL 1) na parterze w budynku B (wysokim - W) oraz w kaplicy (przeznaczonej na ponad 50 osób - kategoria zagrożenia życia ludzi ZL I) na parterze w budynku A w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2017 r.

Na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422, dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) wskazano, że nakazane w pkt 1, 2, 4, 5 i 6 obowiązki mogą być spełnione w sposób inny niż podano w przedmiotowym rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniach 1, 16 i 28 lutego 2017 r. oraz 2 marca 2017 r. w obiektach Spółdzielni Mieszkaniowej stwierdzono nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, opisane w protokole z 2 marca 2017 r.

Ustalono, że kontrolowany obiekt składa się z dwóch budynków: A - zlokalizowanego ścianą frontową wzdłuż ul. C. w G. wraz z basenem oraz salą gimnastyczną oraz budynku B usytuowanego prostopadle do ul. C. w G., połączonego ścianą szczytową z budynkiem A.

Zbadano Statut Spółdzielni Mieszkaniowej, uchwalony w dniu 17 marca 2014 r. Z § 8 ust. 1 tego statutu wynika, że "członkiem spółdzielni może być wyłącznie osoba fizyczna w podeszłym wieku, w szczególności emeryt lub rencista, ubiegająca się o ustanowienie na jej rzecz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, posiadająca stały dochód (w szczególności renta, emerytura)". Ponadto w § 33 ust. 1 zawarto informację, że "Lokale mieszkalne pozostające w zasobach Spółdzielni nie spełniają warunków określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 905 ze zm.) tj. nie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy". W ust. 2 tego paragrafu zapisano "Mając na uwadze ust.1 oraz treść § 8 ust. 1 zgodnie, z którym członkami Spółdzielni mogą być wyłącznie osoby w podeszłym wieku, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłącza się możliwość ustanawiania prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych".

W związku z występującymi wcześniej w budynkach skarżącej nieprawidłowościami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dającymi m.in. podstawę do uznania istniejących obiektów za zagrażające życiu ludzi, Komendant Miejski Straży Pożarnej uzyskał postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP, wyrażające zgodę na zastosowanie rozwiązań zastępczych i zamiennych tj.:

postanowienie z 22 sierpnia 2011 r. uzyskane w związku z występującymi nieprawidłowościami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dającymi podstawę do uznania istniejących obiektów za zagrażające życiu ludzi;

postanowienie z 9 stycznia 2012 r. oraz z 29 stycznia 2013 r., uzyskane w związku z niespełnionymi wymaganiami w zakresie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w obiektach Spółdzielni.

Dalej Komendant Miejski wskazał, że zarówno rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również Komendant Wojewódzki PSP, zakwalifikował obiekty Spółdzielni Mieszkaniowej, do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II + ZL III + ZL I, gdzie kondygnacje od I pietra do X piętra w budynku B (wysokim), zakwalifikowane zostały do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II.

W toku czynności ustalono, że rozwiązania zamienne wynikające z postanowienia z 29 stycznia 2013 r. zostały wykonane, natomiast nie zostało wykonane szereg prac dostosowawczych oraz zaproponowane rozwiązania zastępcze wynikające z postanowienia z 22 sierpnia 2011 r.

Opisując charakterystykę pożarową obiektu wskazał Komendant, że budynek A pełni funkcję budynku użyteczności publicznej z przeznaczeniem na wykonywanie usług w zakresie medycznym – [..]. Do obiektu przylega basen kryty oraz sala gimnastyczna. Budynek ten posiada zróżnicowaną wysokość – trzy oraz cztery kondygnacje nadziemne, gdzie pierwszą kondygnacją nadziemną jest suterena. Na poziomie sutereny usytuowano pomieszczenia techniczno-warsztatowe, magazynowe oraz pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (biurowe i użytkowe). Kondygnację parteru (II kondygnacja nadziemna) przeznaczono na hol wejściowy z rejestracją pacjentów, pomieszczenia rehabilitacyjne dla osób przychodzących z zewnątrz oraz pacjentów [..], kaplicę przeznaczoną dla 100 osób oraz przedszkole z osobnym wejściem od strony ściany szczytowej (ilość dzieci w przedszkolu: 22, w wieku od 3 do 5 lat). Na kondygnacji III nadziemnej znajduje się oddział rehabilitacji stacjonarnej [..]. (ilość miejsc leżących: 26, czas pobytu tych osób: do 6 tygodni), gabinety lekarskie wynajmowane różnym podmiotom oraz gabinety rehabilitacyjne. Kondygnacja IV nadziemna (nad częścią obiektu) przeznaczona jest na pomieszczenia biurowe, w tym pomieszczenia administracji Spółdzielni Mieszkaniowej. Cały budynek, jako obiekt użyteczności publicznej, ze względu na przeznaczenie, zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL II + ZL III z pomieszczeniem kaplicy zakwalifikowanym do kategorii ZL I. Budynek A mieści się w jednej strefie pożarowej. Z uwagi na brak podziału na strefy pożarowe oraz fakt, że w budynku znajduje się przedszkole oraz oddział rehabilitacji stacjonarnej [..]. (z miejscami leżącymi dla 26 osób, które przebywają w okresie do 6 tygodni – osoby o ograniczonej zdolności poruszania się), cały budynek A powinien spełniać wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, jak dla kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 1120,33 m2 (basenu - 343,04 m2), powierzchnia użytkowa 4913,70 m2. Kubatura wynosi: 19 547,2 m3. Ze względu na wysokość, wynoszącą 13,6 m (w czterokondygnacyjnej części budynku), zalicza się go do grupy budynków średniowysokich (SW). Wymagana klasa odporności pożarowej budynku to "B" z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Komunikację między kondygnacjami zapewniają trzy żelbetowe klatki schodowe, z których dwie, określone w ekspertyzach technicznych, jako klatka KN-1 (w części trzykondygnacyjnej) oraz KS-2 (w części czterokondygnacyjnej), stanowią pionowe drogi ewakuacyjne. Centralnie położona, otwarta klatka schodowa, stanowi połączenie komunikacyjne pomiędzy parterem a I piętrem – nie służy do ewakuacji. W centralnej części budynku zlokalizowano szyb windowy obsługujący wszystkie kondygnacje.

Budynek "B" pełni funkcję budynku, w którym mieszkają członkowie Spółdzielni (osoby starsze, na emeryturze lub rencie), z zapewnieniem im stałej całodobowej opieki medycznej pielęgniarskiej i lekarskiej (zgodnie ze statutem Spółdzielni Mieszkaniowej). Budynek posiada dwanaście kondygnacji nadziemnych, gdzie pierwszą kondygnację nadziemną stanowi suterena. Na poziomie sutereny usytuowano pomieszczenia warsztatowe, magazynowe, piwnice lokatorskie oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi (pralnia). Kondygnację parteru przeznaczono na hol wejściowy z całodobową portiernią, pomieszczenie stołówki (przeznaczone na ponad 50 osób) z zapleczem kuchennym, świetlicę (przeznaczoną na maksymalnie 49 osób), gabinety lekarskie i rehabilitacyjne oraz pomieszczenia biurowe wynajmowane różnym podmiotom. Na kondygnacjach od III nadziemnej do XII nadziemnej znajduje się 285 jednoosobowych lokali przeznaczonych do zamieszkania na stałe przez członków Spółdzielni. Cały budynek ze względu na przeznaczenie zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL II + ZL III z pomieszczeniem stołówki zaliczonym do ZL I. Cały budynek mieści się w jednej strefie pożarowej. Z uwagi na brak podziału na strefy pożarowe oraz fakt, że w budynku przebywają tylko i wyłącznie osoby starsze, często schorowane (o ograniczonej zdolności poruszania się), cały budynek B powinien spełniać wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, jak dla kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 778,65 m2, powierzchnia użytkowa 8.439,0 m2 (w tym powierzchnia użytkowa każdej kondygnacji - 706,6 m2). Kubatura: 29 777 m3. Ze względu na wysokość, wynoszącą ok. 36 m, zalicza się go do grupy budynków wysokich (W). Wymagana klasa odporności pożarowej budynku "B" z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Komunikację między kondygnacjami zapewniają dwie żelbetowe klatki schodowe oznaczone w ekspertyzach technicznych, jako klatka KW-1 oraz KW-2 z windami osobowymi obsługującymi wszystkie kondygnacje. Poziome drogi ewakuacyjne stanowią powtarzalny na wszystkich kondygnacjach układ korytarzowy, przebiegający przez całą długość budynku (w jego środkowej części) z pomieszczeniami po obu stronach korytarza. Obie klatki schodowe KW-1 oraz KW-2 zamykane są drzwiami zwykłymi, bez klasy odporności ogniowej.

Organ określił także przewidywane ilości osób w budynkach:

Budynek A:

[..].: zatrudnionych 43 pracowników, na zmianie ok. 20 osób od 730 do 1830. Oddział rehabilitacji stacjonarnej [..]. funkcjonuje całodobowo, w godzinach od 700 do 1900 jest przeważnie 4 pracowników (min. dwóch), natomiast w nocy 1 pracownik. Ilość miejsc dla pacjentów: 26.

Z basenu jednorazowo może korzystać ok. 15 osób.

Przedszkole: 22 dzieci oraz 5 pracowników

Biura Spółdzielni Mieszkaniowej: 23 osoby

Budynek B:

Ilość osób mieszkających w budynku B (stan na dzień 16 lutego 2017r.): 280 osób, w tym 16 osób leżących oraz 8 osób poruszających się na wózku inwalidzkim

1 osoba w portierni 24h/dobę

W ciągu dnia oraz w nocy po 2 pielęgniarki

Odnośnie podziału kompleksu na strefy pożarowe organ wskazał, że zgodnie z zapisami zawartymi w ekspertyzach technicznych oraz postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego PSP, powinien zostać zastosowany podział kompleksu na dwa odrębne budynki w sposób zapewniający spełnienie wymagań przepisów budowlanych. Oba budynki A i B posadowione są na odrębnych fundamentach, a pomiędzy budynkami zastosowano dylatację. Na wszystkich kondygnacjach występuje ściana oddzielenia przeciwpożarowego od fundamentów po dach, spełniająca wymagania klasy odporności ogniowej REI 120, z zamknięciem otworów drzwiowych drzwiami w klasie odporności ogniowej El 60 z samozamykaczami. Przejścia i przepusty instalacyjne w przedmiotowej ścianie powinny zostać zabezpieczone do klasy odporności ogniowej El 120. W toku czynności stwierdzono, że na czterech poziomach łączących budynek A i B zastosowano drzwi przeciwpożarowe El 60, jednakże przejścia i przepusty nie zostały zabezpieczone do wymaganej klasy odporności ogniowej Ek 120 - przez ścianę oddzielenia przeciwpożarowego przechodzą różnego rodzaju instalacje.

Ponadto podczas czynności stwierdzono, że niezachowany jest 2 m pas niepalny o klasie odporności ogniowej El 60 pomiędzy budynkami A i B na poziomie parteru (druga kondygnacja nadziemna). Sytuacja ta dotyczy odległości pomiędzy otworami okiennymi pomieszczenia świetlicy w budynku B (wysokim) a otworami okiennymi recepcji w [..]. w budynku A. Zmierzona podczas czynności odległość wynosi ok. 0,58 m.

W konsekwencji stwierdzono, że cały kompleks mieści się w jednej strefie pożarowej, zaliczonej do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II + ZL III z pomieszczeniami stołówki oraz kaplicy zaliczonymi do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL I.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z 209 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, strefy pożarowe zaliczone, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia życia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii. Tak więc, cały kontrolowany kompleks powinien spełniać wymagania określone dla obiektów zaliczonych do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II (najwyższe wymagania).

Wskutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 7, 8, 9, 10, 11 i 12 i ustalił nowy termin ich realizacji do dnia 1 października 2017 r. W pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej zawiera przepisy, które stanowią podstawę nałożenia na właściciela danego obiektu obowiązków zapewniających jego ochronę przeciwpożarową (art. 4 ust. 1). Z kolei w art. 13 ust. 1 u.o.p. upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres spraw przekazanych do uregulowania wskazano między innymi na sposób, w jaki spełnione winny być obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, warunków ewakuacji oraz warunków, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Wykonując to upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 7 czerwca 2010 r. rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawierające w Rozdziale 4 "Ewakuacja" między innymi wymagania w zakresie szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej pożarem (§ 15). W przypadku naruszenia powyższych przepisów prawodawca przewidział dwie możliwość zobowiązania do ich przestrzegania, poprzez nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie bądź w przypadku stwierdzenia uchybień mogących powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru wstrzymanie lub zakaz eksploatację pomieszczeń, obiektów lub ich części. Zostało to określone w art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Jest to tryb przewidziany dla organów pierwszej instancji Państwowej Straży Pożarnej. Zagadnienia dotyczące podstaw do uznania danego obiektu za zagrażający życiu ludzi zostały jednoznacznie określone w § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. W przepisie tym określono konkretne uchybienia powodujące naruszenie wymagań techniczno - budowalnych, uniemożliwiających zapewnienie skutecznej i efektywnej ewakuacji z obiektu, które zawarto przede wszystkim w Dziale VI pt. "Bezpieczeństwo pożarowe" rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te są bowiem przedmiotowo ze sobą powiązane, co wynika z § 207 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Mając na uwadze ustalenia organu kontrolującego zarówno w zakresie stanu faktycznego co do parametrów użytkowo-technicznych całego obiektu (część wyższa i niższa), sposobu i specyfiki jego użytkowania, a także kwestii formalno-prawnych w tym zakresie, organ odwoławczy uznał przeprowadzone postępowanie i wydaną na tej podstawie decyzję za zasadne.

Wskazał, że zakres nałożonych na stronę skarżącą obowiązków wynika głównie ze sposobu, w jaki faktyczny sposób użytkowana jest część B obiektu oraz istniejących w niej warunków ochrony przeciwpożarowej.

Podkreślił, że osoby, które przebywają w 285 jednoosobowych pomieszczeniach mieszkalnych są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej, działającej na podstawie Statutu, w którym określono szczegółowo, jakie osoby mogą być jej członkami. W § 8 Statutu określono, że członkiem może być wyłącznie osoba w wieku podeszłym. Mając na względzie łączną liczbę osób przebywających w części B obiektu organ odwoławczy przychylił się do twierdzenia, że przedmiotowy budynek należy zaliczyć do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, zgodnie z § 209 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie jak to wnioskuje strona do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.

Podstawą tej tezy jest ustalenie, że w części B obiektu mogą zamieszkiwać tylko osoby w wieku podeszłym, co spełnia jednoznacznie przesłanki zawarte w przywołanym powyżej § 209 ust. 2, c: "ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych". Organ odwoławczy, prowadząc dodatkowe postępowanie wyjaśniające uzyskał od strony informację, z której wynika, że liczba i przedział wiekowy osób przebywających w obiekcie (w części B) wynosi:

50 - 60 lat: 1 członek,

61-70 lat: 30 członków,

71-80 lat: 106 członków,

81-90 lat: 113 członków,

91-100 lat: 32 członków,

łącznie: 282 osoby.

Dane te jednoznacznie świadczą o tym, że w części B obiektu przebywają wyłącznie osoby w podeszłym wieku, inaczej mówiąc osoby starsze, za które zgodnie z terminologią Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) uznaje się osoby po 60 roku życia. Jedocześnie organ odwoławczy zauważył, że w trakcie postępowania ustalono również, że w części B obiektu przebywają osoby, które nie mogą się poruszać samodzielnie, o łącznej liczbie 26 (leżących - 16, na wózkach - 8) - stan na 1 lutego 2017r.

Organ drugiej instancji nie przychylił się do wniosku skarżącej o zmianę kwalifikacji obiektu z kategorii ZL II na ZL IV (gdzie ZL IV oznacza budynki typowo mieszkalne wielorodzinne). Zdaniem organu prawodawca jednoznacznie określił definicję kategorii ZL II. Przywołane w definicji określenie, że obiekt ZL II przeznaczony jest przede wszystkim dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się i wskazanie między innymi na domy dla osób starszych, świadczy, że prawodawca uznał także osoby w wieku powyżej 60 roku życia (osoby starsze) za ludzi o ograniczonej sprawności. Zdaniem organu nie przesądza o tym jedynie kwestia, czy dany człowiek może się poruszać samodzielnie, ale również bariera wiekowa (powyżej 60 lat), która wpływa na pogorszenie stanu psychofizycznego i cech motorycznych człowieka, co stanowi podstawę do kwalifikacji danego obiektu do kategorii zagrożenia ludzi ZL II.

Odnosząc się natomiast do zagadnień formalno-prawnych w zakresie prowadzonej przez Spółdzielnię działalności w świetle uchwalonego w dniu 17 marca 2014 r. Statutu, organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby uznać za zasadne odwołanie strony co do kwalifikacji budynku jako mieszkalny wielorodzinny, przez co brak byłoby podstaw do nałożenia szeregu obowiązków, które zawarto w decyzji organu I instancji.

Zdaniem organu stan faktyczny w zakresie sposobu i specyfiki użytkowania całego obiektu zaprzecza idei powszechnie działających spółdzielni mieszkaniowych. Regulacje te określają formę organizacyjno-prawną zarządzania obiektem jako budynkiem mieszkalnym, ale okoliczności faktyczne temu zaprzeczają. 282 osoby starsze zamieszkując jednoosobowe pomieszczenia dużą część czynności potrzebnych do codziennego życia realizują wspólnie w częściach ogólnodostępnych w obiekcie (w części A - stołówka, pralnia, kaplica). Ponadto osoby te objęte są całodobową opieką medyczną (2 pielęgniarki). Taki sposób korzystania z budynku dowodzi, że pomimo prowadzenia działalności określonej jako spółdzielnia mieszkaniowa, rzeczywiste funkcjonowanie obiektu polega na zapewnieniu szeroko rozumianej całodobowej opieki nad osobami starszymi. Dlatego, zdaniem organu, brak jest przesłanek do zwolnienia strony od konieczności zapewnienia 282 osobom przebywającym w części B obiektu bezpieczeństwa pożarowego i warunków techniczno-budowlanych umożliwiających skuteczną ewakuację w przypadku wystąpienia potencjalnego zagrożenia pożarowego.

Uwzględniając powyższe oraz ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych (opisane w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 2 marca 2017 r.), organ stwierdził, że w obiekcie w części B, występują nieprawidłowości, dające podstawę do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi (zgodnie z cytowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.), polegające na:

- przekroczeniu o ponad 100% długości dojść ewakuacyjnych (§16 ust. 2 pkt 2),

- występowaniu palnych okładzin ściennych na drodze ewakuacyjnej (§16 ust. 2 pkt3),

- niewydzieleniu ewakuacyjnych klatek schodowych (§16 ust. 2 pkt 4),

- niezabezpieczeniu przed zadymieniem dróg ewakuacji (§16 ust. 2 pkt 5),

- braku oświetlenia awaryjnego na drogach ewakuacyjnych (§ 16 ust. 2 pkt 6).

Ponadto w obiekcie stwierdzono naruszenie przepisów przeciwpożarowych w zakresie braku potwierdzenia sprawności działania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów 25 (w części B obiektu) zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 cytowanego rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, a także co od treści i zawartości Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego opracowanej dla przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze wyżej przedstawione założenia co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jego parametrów techniczno-użytkowych oraz istniejące w nim warunki ochrony przeciwpożarowej, organ odwoławczy potwierdził zasadność nałożonych na stronę obowiązków oraz uznał, że stanowisko strony zawarte w odwołaniu co do zmiany bądź uchylenia wymagań techniczno-budowalnych w obiekcie przy ul. C. w G. jest niezasadne. Kwalifikacja obiektu do kategorii zagrożenia ludzi ZL II oraz brak spełnienia wymagań w zakresie podziału obiektu na odrębne strefy pożarowe to niektóre czynniki generujące wymagania techniczno-budowlane oraz w zakresie warunków ewakuacji, jakie winny być spełnione w całej kubaturze obiektu, zarówno w części A jak i B.

Przy czym podkreślił Komendant Wojewódzki, że w świetle obecnego stanu prawnego strona posiada możliwość spełnienia przepisów przeciwpożarowych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy, co wynika z § 2 ust. 3a w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ zauważył, że strona w roku 2011 dokonała takiego uzgodnienia i uzyskała pozytywne postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 22 sierpnia 2011 r. W postanowieniu tym wskazano rozwiązania zamienne w aspekcie niespełnionych wymagań techniczno- budowlanych, których, jak wynika z ustaleń opisanych w protokole z czynności kontrolno- rozpoznawczych (pkt 19, str. 12), strona do dnia kontroli nie zrealizowała, co wpływa na konieczność dalszego egzekwowania przepisów przeciwpożarowych w pełnym zakresie ich stosowania, zawartych w § 16 cytowanego rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej.

Równocześnie organ drugiej instancji zauważył, że prowadząc ówczesne postępowanie, zakończone postanowieniem wydanym w oparciu między innymi o ekspertyzę techniczną, jej autorzy (rzeczoznawcy budowlany i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych) określając warunki ochrony przeciwpożarowej, zakwalifikowali obiekt w części B, do kategorii zagrożenia ludzi ZL II i w tym aspekcie zweryfikowali wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i warunków ewakuacji, czego strona nie negowała.

W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie w części w zakresie punktu 2, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w zakresie punktu 2, oraz decyzji ją poprzedzającej w punktach 1, 2, 3, 4, 5 i 6.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) § 209 ust.2 pkt 2 i § 209 ust.2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zaliczenie budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II -przeznaczonego przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, zamiast do kategorii ZL IV - mieszkalne,

2) § 226 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że cały kompleks tj. budynek A i (budynek średniowysoki - SW) oraz budynek B (budynek wysoki - W), znajduje się w jednej strefie pożarowej zaliczonej do kategorii zagrożenia ludzi ZL II +ZL III z pomieszczeniami stołówki oraz kaplicy zaliczonymi do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL I;

3) § 256 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust.2 pkt 2 i § 209 ust.2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji za prawidłowe określenie w nakazie nr 1 decyzji organu I instancji, długości dojść ewakuacyjnych jak dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II, na skutek błędnego zaliczenia budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II - przeznaczonego przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;

4) § 181 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 i § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji na skarżącą obowiązku wyposażenia w pełni budynków skarżącej w oświetlenie awaryjne ewakuacyjne, na skutek błędnego zaliczenia budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II;

5) § 247 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust.2 pkt 2 i § 209 ust.2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji na skarżącą obowiązku zastosowania w budynku B (wysokim - W) przy ul. C. w G., na poziomych drogach ewakuacyjnych (korytarzach), rozwiązania techniczno-budowlanego zabezpieczającego przed zadymieniem, na skutek błędnego zaliczenia budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II - przeznaczonego przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;

6) § 246 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 i § 209 ust.2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji na skarżącą obowiązku oddzielenia klatek schodowych od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkami przeciwpożarowymi, na skutek błędnego zaliczenia budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II;

7) § 246 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust.2 pkt 2 i § 209 ust.2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji na Spółdzielnię, w nakazie nr 6, obowiązku wyposażenia klatek schodowych w budynku B (wysokim - W) przy ul. C. w G., w urządzenia zapobiegające zadymieniu, na skutek błędnego zaliczenia budynku B (budynku wysokiego - W) przy ulicy C. w G. do kategorii zagrożenia ludzi ZL II;

II. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nieuznanie w zaskarżonej decyzji, że w decyzji organu I instancji sformułowano nakazy w sposób nieczytelny i niezrozumiały dla adresata decyzji, a w szczególności:

– nie wskazano czynności jakie ma podjąć skarżąca w celu usunięcia uchybień stwierdzonych w nakazie nr 1, nakazie nr 4, nakazie nr 6 decyzji organu I instancji,

– sformułowano w nakazie nr 5 obowiązek wywołujący wątpliwość, a mianowicie czy przedsionki przeciwpożarowe mają być dwa (po jednym przedsionku w każdej klatce schodowej) i tak umiejscowione, by uzyskana została prawem przewidziana długość drogi ewakuacyjnej, czy też przedsionki przeciwpożarowe mają być tak zlokalizowane, by oddzielały drogi ewakuacyjne od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku;

2) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nieuznanie w zaskarżonej decyzji, że w decyzji organu I instancji nastąpiło określenie nierealnego (niemożliwego do dotrzymania) terminu wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą w nakazie nr 1, w nakazie nr 2, w nakazie nr 3, w nakazie nr 4, w nakazie nr 5, w nakazie nr 6 decyzji organu I instancji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącej, że w decyzji organu I instancji sformułowano nakazy w sposób nieczytelny i niezrozumiały dla adresata decyzji a w szczególności:

– nie wskazano czynności, jakie ma podjąć skarżąca w celu usunięcia uchybień stwierdzonych w nakazie nr 1, nakazie nr 4, nakazie nr 6 zaskarżonej decyzji,

– sformułowano w nakazie nr 5 obowiązek wywołujący wątpliwość, a mianowicie czy przedsionki przeciwpożarowe mają być dwa (po jednym przedsionku w każdej klatce schodowej) i tak umiejscowione, by uzyskana została prawem przewidziana długość drogi ewakuacyjnej, czy też przedsionki przeciwpożarowe mają być tak zlokalizowane, by oddzielały drogi ewakuacyjne od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku, pomimo, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącej w sprawie określenia nierealnego (niemożliwego do dotrzymania) terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ I instancji na skarżącą w nakazie nr 1, w nakazie nr 2, w nakazie nr 3, w nakazie nr 4, w nakazie nr 5, w nakazie nr 6, pomimo, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona uchybień, które prowadziłyby do konieczności jej uchylenia.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z 10 kwietnia 2017 r., dotyczącą nakazu wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia użytkowanego obiektu do stanu zapewniającego ochronę przeciwpożarową, uchylając zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 7, 8, 9, 10, 11, 12 i ustalając nowy termin ich realizacji do 1 października 2017 r.

Ocenę legalności badanej decyzji poprzedzić należy uwagą, iż obowiązujące regulacje prawne dotyczące ochrony przeciwpożarowej związane są z zapewnieniem ogólnie pojętego bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli), a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Wykładnia obowiązujących w materii ochrony przeciwpożarowej przepisów prawa, jako mieszczącej się w granicach chronionego bezpieczeństwa publicznego, powinna być dokonywana w sposób zapewniający realizację wskazanych celów konstytucyjnych. W konsekwencji więc zapewnienie ochrony przeciwpożarowej obywateli, a także ich mienia (budynków i innych obiektów budowlanych lub terenu) z woli samego ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2. zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3. prowadzenie działań ratowniczych.

W myśl art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

Zdaniem Sądu organy straży pożarnej prawidłowo ustaliły w tej sprawie, na podstawie szczegółowo zebranego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych czynności rozpoznawczo-kontrolnych, których wyniku nie zakwestionowano ani w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie kwestionowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204; dalej jako "u.p.s.p."). Przepis ten reguluje kompetencje komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, przysługujące mu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, przewidując, że w tej sytuacji jest on uprawniony w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Uprawnienia wynikające z tego przepisu stanowią uszczegółowienie zawartego w art. 1 ust. 2 u.p.s.p. katalogu zadań Państwowej Straży Pożarnej, do którego zaliczone zostało m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych oraz innych miejscowych zagrożeń.

Z treści art. 23 ust. 1 u.p.s.p. wynika ponadto, że w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia.

Oceniając przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne Sąd uznał, że stan faktyczny został ustalony w sposób bezsporny. W szczególności w sprawie było bezsporne, że przedmiotowe obiekty, w szczególności budynek B, stanowią miejsce stałego zamieszkiwania osób starszych, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Nie jest również sporne, że kwestie świadczonych w budynku usług opiekuńczych reguluje statut skarżącej Spółdzielni. Zgodnie z § 8 ust. 1 Statutu spółdzielni "członkiem spółdzielni może być wyłącznie osoba fizyczna w podeszłym wieku, w szczególności emeryt lub rencista, ubiegająca się o ustanowienie na jej rzecz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, posiadająca stały dochód (w szczególności renta, emerytura)". Ponadto w § 33 ust. 1 zawarto informację, że "Lokale mieszkalne pozostające w zasobach Spółdzielni nie spełniają warunków określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 905 ze zm.) tj. nie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy". W ust. 2 tego paragrafu zapisano "Mając na uwadze ust.1 oraz treść § 8 ust. 1 zgodnie, z którym członkami Spółdzielni mogą być wyłącznie osoby w podeszłym wieku, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłącza się możliwość ustanawiania prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych".

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, że w przedmiotowych budynkach A i B prowadzona jest działalność, która polega na udostępnianiu pomieszczeń osobom w podeszłym wieku, będących jednocześnie członkami Spółdzielni. Jednocześnie działalność ta, także w przekonaniu Sądu, wpływa na sposób użytkowania obiektu, co skutkuje obowiązkiem szczególnej ochrony przeciwpożarowej. Wskutek prowadzonej w przedmiotowym obiekcie działalności, stał się obiektem przeznaczonym przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takim jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych w rozumieniu § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Należy także dodać, że wskutek prowadzonej w tych obiektach działalności, budynek B jest budynkiem zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten definiuje bowiem budynek zamieszkania zbiorowego jako budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Z powyższej definicji wynika, że podstawowym jej elementem jest przeznaczenie budynku do okresowego lub stałego pobytu ludzi, zaś dodatkowo pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego zostało zdefiniowane przez przykładowe wyliczenie rodzajów budynków. Sposób użytkowania obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania powoduje, że należy go zaliczyć do obiektów, w których stale lub okresowo przebywają ludzie, a charakter przebywania ludzi w tym budynku jest analogiczny do sposobu korzystania z takich obiektów, jak wyliczone w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (np. dom rencisty). Zlokalizowane w nim mieszkania służą bowiem wyłącznie do pobytu osób starszych, co wprost przewiduje statut Spółdzielni. Zgodnie z terminologią Światowej Organizacji Zdrowia za osoby starsze uznaje się osoby powyżej 60 roku życia. Natomiast z protokołu czynności kontrolnych wynika, że w budynku zamieszkuje jedna osoba poniżej 60 roku życia, zaś 281 osób osiągnęło wiek.

Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynki przeznaczone i użytkowane jako budynki mieszkalne wraz z budynkami zamieszkania zbiorowego oraz budynkami użyteczności publicznej, zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określanego jako ZL. Z kolei budynki określane jako ZL, przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych - zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II (§ 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Z regulacji zawartej w cytowanych wyżej przepisach § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że budynek mieszkalny będzie zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, jeżeli jest przeznaczony przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się. Jedynie jako przykłady tego rodzaju obiektów wskazano szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych.

Funkcjonowanie przedmiotowego obiektu w formie spółdzielni mieszkaniowej nie oznacza, że posiadane w jej zasobach lokale pełnią funkcje wyłącznie zamieszkania wielorodzinnego. Pokoje w budynku B zajmowane są bowiem przez osoby starsze, na terenie tego obiektu znajdują się ogólnodostępne pomieszczenia takie jak stołówka, pralnia, kaplica, na każdym piętrze budynku jest ogólnodostępne kuchnia. Tego typu pomieszczenia nie występują natomiast w obiektach mieszkalnych wielorodzinnych. Są to miejsca charakterystyczne dla szpitali czy domów, gdzie opieką objęte są osoby starsze czy niepełnosprawne. Ponadto ze statutu Spółdzielni wynika, że mieszkańcom, członkom Spółdzielnia, zapewniona jest całodobowa opieka, mają na terenie obiektu możliwość rehabilitacji, uzyskania pomocy medycznej.

Wskazane cechy powodują, że zasadnie organy uznały, iż przedmiotowy obiekt, w szczególności budynek B, spełnia cechy budynku o kategorii zagrożenia ludzi ZL II.

Prawidło organy uznały również, że adresatami nakazu wynikającego z wydanych decyzji winna być Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako właściciel kompleksu dwóch budynków. Wskazać bowiem należy, że godnie z art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.; dalej jako "u.o.p.") każda osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (ust. 1), zaś właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (ust. 2).

Jednocześnie - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.o.p. - właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji.

Oceniając podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze zarzuty, jakoby zastosowanie w stosunku do przedmiotowego budynku kryteriów bezpieczeństwa pożarowego jak dla budynków zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, było nieprawidłowe z uwagi na błędne ustalenia organu o prowadzeniu w budynku domu opieki nad osobami starszymi o ograniczonej zdolności poruszania się - Sąd stwierdził, że są one niezasadnie. Podkreślić bowiem należy, że zastosowane w § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych kryterium, według którego określa się poszczególne kategorie zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ma charakter opisowy i dotyczy przede wszystkim możliwości zapewnienia ewakuacji ludzi z określonej strefy pożarowej. W szczególności przepis ten nie uzależnia zaliczenia budynku do przedmiotowej kategorii, od jego przeznaczenia, np. na dom opieki. Wystarczające jest jedynie stwierdzenie użytkowania budynku w określonym celu, który wypełnia opis jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Reasumując, Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, które zaliczyły przedmiotowy obiekt do kategorii zagrożenia pożarowego ludzi ZL II, a co za tym idzie - jako prawidłową ocenił konieczność zbadania rozwiązań technologicznych zastosowanych w obu budynkach pod kątem zaostrzonych wymagań przeciwpożarowych, jakie spełniać muszą budynki kategorii ZL II, i w tym zakresie stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Jednocześnie charakter tych uchybień skutkuje tym, że należy je uznać za mogące powodować zagrożenie życia ludzi. Uchybienia stwierdzone w przedmiotowym budynku powodują bowiem, że ewakuacja przebywających w nim ludzi w razie wystąpienia pożaru lub zagrożenia pożarem na zewnątrz budynku będzie uniemożliwiona lub znaczne utrudniona. W niniejszej sprawie na szczególną uwagę i podkreślenie zasługuje fakt, że w przedmiotowych budynkach stale przebywają osoby starsze, w tym osoby o wyłączonej możliwości samodzielnego poruszania się o własnych siłach.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z niespornych ustaleń organów wynika, iż w przedmiotowym budynku nie zapewniono realizacji § 243 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Korytarze stanowiące drogę ewakuacyjną w strefach pożarowych ZL powinny być podzielone na odcinki nie dłuższe niż 50 m przy zastosowaniu przegród z drzwiami dymoszczelnymi lub innych urządzeń technicznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się dymu) nakazującego w związku z § 16 ust. 2 pkt 5 (obowiązek zabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych) rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej poprzez zachowanie w budynku A korytarzy o długości przekraczającej 50 m. w konsekwencji w pkt 2 decyzji Komendanta Miejskiego zobowiązano skarżącą Spółdzielnię do podzielenia tych korytarzy na odcinki przy zastosowaniu przegród z drzwiami dymoszczelnymi lub innych urządzeń technicznych zapobiegających rozprzestrzenianiu się dymu.

Kolejny zarzut organów dotyczy braku oświetlenia awaryjnego ewakuacyjnego, które w obiektach zaliczonych do kategorii ZL II wymagane są na podstawie § 181 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (obowiązek stosowania awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego w pomieszczeniach:

o powierzchni netto ponad 2000 m2 w budynkach użyteczności publicznej, budynkach zamieszkania zbiorowego oraz w budynkach produkcyjnych i magazynowych; oraz na drogach ewakuacyjnych: w szpitalach i innych budynkach przeznaczonych przede wszystkim do użytku osób o ograniczonej zdolności poruszania się, w wysokich i wysokościowych budynkach użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego) w związku z § 16 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku).

W budynku B (wysokim - W) na poziomych drogach ewakuacyjnych (korytarzach) organy nakazały zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem na podstawie § 247 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (W budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW), w strefach pożarowych innych niż ZL IV, należy zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych) w związku z § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej.

W budynku B (wysokim - W) zobowiązano skarżącą, aby klatki schodowe oddzielić od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń, przedsionkami przeciwpożarowymi na podstawie § 246 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (W budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW) powinny być co najmniej dwie klatki schodowe obudowane i oddzielone od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232. Dopuszcza się dodatkowe pionowe drogi komunikacji ogólnej, niespełniające tych wymagań, jeżeli łączą one kondygnacje w obrębie jednej strefy pożarowej) w związku z § 16 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia przeciwpożarowego.

Nakazano także, aby klatki schodowe w budynku B (wysokim - W) wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu na podstawie § 246 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną w budynku wysokim (W) dla stref pożarowych innych niż ZL IV i PM oraz w budynku wysokościowym (WW), powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu) w związku z § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej.

Nakazy oznaczone numerami 7 i 8 w decyzji Komendanta Miejskiego dotyczą instalacji hydrantów i zapewnienia możliwości jednoczesnego korzystania z nich podczas akcji gaśniczej, natomiast nakazy nr 9 i 10 odnoszą się do dostosowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego do wymagań zawartych w § 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej.

W pkt 11 decyzji nakazano usunięcie z pionowych i poziomych dróg ewakuacyjnych w budynku B materiałów palnych w postaci krzeseł, foteli na podstawie § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (W obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie następujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji: składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji lub umieszczanie przedmiotów na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość albo wysokość poniżej wymaganych wartości określonych w przepisach techniczno-budowlanych), zaś w punkcie 11 usuniecie lub doprowadzenie do stopnia co najmniej trudno zapalności okładzinę ścienną wykonaną z płyt drewnopochodnych w pomieszczeniu stołówki na parterze w budynku B oraz kaplicy na podstawie § 16 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występują w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej:

a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego,

b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji).

Powyżej opisane uchybienia stanowią czynniki wzmagające utrudnienia w prawidłowym przeprowadzeniu ewakuacji osób przebywających w przedmiotowym budynku, które łącznie z uchybieniami powodującymi uznaniem obiektu za zagrażający życiu ludzi, stanowiły podstawę do nałożenia obowiązków wykonania określonych prac celem zapewnienia bezpieczeństwa eksploatacji budynku przeznaczonego do użytku dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p.

Odnosząc się do zarzutów braku czytelności sformułowanych nakazów uznać ja należy za chybione. Podkreślenia wymaga, że w decyzji z 10 kwietnia 2017 r. organ I instancji wyraźnie wskazał na możliwość zastosowania alternatywnego rozwiązania. Nakazy bowiem obejmują albo zastosowanie przepisów wprost i doprowadzenie budynku do stanu niezagrażającego życiu mieszkańców albo zastosowanie rozwiązania zamiennego w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, uzgodnionego z Komendantem Wojewódzkim PSP.

Z treści § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zaznaczyć należy, że organy PSP w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Strona będąca adresatem tego rodzaju decyzji powinna podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa PSP prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy PSP byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku.

Adresat obowiązku może w wyjątkowych okolicznościach wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego do właściwych organów PSP. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Komendant Miejski PSP zakreślił Spółdzielni termin wykonania części obowiązków do dnia 1 grudnia 2018 r. skarżąca powinna podjąć działania w celu uzgodnienia zaproponowanego rozwiązania zamiennego z Wojewódzkim Komendantem PSP i przystąpić do jego realizacji przed upływem ww. terminu.

Wątpliwości do co treści decyzji mogą zostać także wyjaśnione w oparciu o przepis art. 113 § 2 k.p.a. na wniosek złożony przez skarżącą.

Także zarzut wyznaczenia zbyt krótkich terminów do realizacji nałożonych obowiązków nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji rozpoczęcia realizacji nakazanych prac skarżąca może wystąpić do organu I instancji o zmianę decyzji w zakresie tego terminu. Także sytuacja finansowa Spółdzielni nie może mieć znaczenia w kontekście określonych w decyzji terminów realizacji nałożonych nakazów. Niezasadny jest zarzut braku możliwości stosowania obecnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych budynków i ochrony przeciwpożarowej do budynków, które powstały przed ich wejściem w życie.

Dodatkowo wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi znajdowały w sprawie zastosowanie przepisy aktualnego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomimo, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., także z tego powodu, że wprawdzie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zasadniczo zastosowanie do obiektów projektowanych, jednak – zgodnie z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, jego przepisy - dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181 - stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Do takich budynków obecnie - z uwagi na prowadzoną w nim działalność - zalicza się przedmiotowy budynek, zatem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdują w stosunku do niego pełne zastosowanie.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz ustaliły na jego podstawie stan faktyczny, a następnie dokonały prawidłowej subsumpcji tego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) ją oddalił.