Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 334/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 28, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 2, par. 2 pkt 3 i 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1 i 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 50 par. 1, art. 56, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 roku sprawy ze skarg Z. P. i P. P., H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199) – powoływanej także jako: "ustawa" lub "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami garażowymi, budowie układu komunikacji wewnętrznej, miejsc parkingowych, zjazdu z ul. A i z ul. B oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 51, na działce nr 150/9 oraz fragmentach działek nr 2/37 i 150/6.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli Z. i P. P. - właściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. Zdaniem stron, planowana inwestycja niesie za sobą uciążliwość w postaci zacienienia ich działki. Ponadto w ich ocenie, realizacja budynku wielorodzinnego o wysokości elewacji frontowej do 10,5m i wysokości kalenicy do 13,5m, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej, zakłóci istniejący ład przestrzenny, czego przykładem jest, położony 200 m dalej, budynek wielorodzinny przy ul. A. W wyniku realizacji inwestycji dojdzie także do zwiększenia ruchu samochodowego i chaosu komunikacyjnego.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz. 1588) – powoływane także jako: "rozporządzenie" – wyjaśniło, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (3x35,5m = 106,5m). Organ odwoławczy wskazał jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w taki sposób, aby pozwolił organowi dokonać najbardziej optymalnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z zachowaniem warunków ustawowych. W tym kontekście wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany Kolegium uznało za prawidłowy i wystarczający dodając, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej. Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w powołanym przepisie, co skutkować powinno ustaleniem dla niej warunków zabudowy.

Organ II instancji podkreślił, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odwołujący się kwestionują, iż planowana inwestycja nie może zaistnieć na przedmiotowym terenie z uwagi na fakt, iż w sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa o innym charakterze tj. jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa. Jednakże, zdaniem organu II instancji, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przy czym, zdaniem orzecznictwa i doktryny, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno jednakże kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania tylko budynków samego rodzaju. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości obiektu istniejącego i planowanego.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje w przewadze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca i szeregowa), brak jest natomiast zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Taki stan zagospodarowania nie uprawnia jednakże do stwierdzenia, iż w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z brakiem kontynuacji funkcji. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być bowiem rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 55 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Stosownie natomiast do treści § 2 z pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej. Z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter niejednorodzajowy, rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie określonego sposobu użytkowania. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Kolegium, zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc funkcja takich obiektów jest identyczna. Winno się zatem uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter - funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną) - w istniejący ład przestrzenny czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji więc, można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu II instancji, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem, na co wskazuje konfrontacja wyników analizy i określonych na ich podstawie wymagań dla nowej zabudowy, zachowuje ona cechy zabudowy sąsiedniej, nie naruszając tym samym ładu przestrzennego.

Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych działką, przez pryzmat której, organ ma dokonać oceny nowego zamierzenia inwestycyjnego jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie analizą objęto wszystkie tak właśnie położone działki, co świadczy o prawidłowo dokonanej przez organ I instancji wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Analizą objęto łącznie 86 obiektów budowlanych. W pkt II. l "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" decyzji organu I instancji ustalono, że linie nowej zabudowy od strony ul. A i ul. B wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy budynków położonych na działkach sąsiednich - nr 153/16 od strony ul. A i nr 151/11 od strony ul. B. Ustalenie to jest zgodne z treścią § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia, stanowiącego podstawę w zakresie wyznaczania linii zabudowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji powierzchni działki nr 150/9 ustalono w wielkościach od 0,19 do 0,34. Organ wyjaśnił, że co do zasady, stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednakże ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. W tym zakresie wyniki analizy wskazują, iż wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,08 do 0,63, średnio 0,34. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego dla zabudowy mieszkaniowej, przy czym maksymalna ustalona wielkość odpowiada średniej z obszaru. Takie ustalenie wypełnia dyspozycję § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ustalono w wielkościach od 16m do 23m. Wyjaśniono, że analiza wykazała, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 6m do 23m. Średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego to 9,1m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości omawianego parametru zawierają się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizy. Parametr powyższy wyznaczono zatem zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (na zasadzie wyjątku od określonej w ust. 1 zasady wyznaczania tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%).

Kolegium wskazało także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy wyznaczono w wielkościach od 7,5m do 10,5m. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji zabudowy w analizowanym obszarze kształtuje się w przedziale od I do IV kondygnacji nadziemnych, średnio III kondygnacje - od 3m do 11m, średnio 7,6m. Określona dla planowanej inwestycji minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji odpowiada zatem średniej z obszaru, maksymalna natomiast jest mniejsza niż maksymalna wielkość z obszaru. Podstawą dla wyznaczenia tego parametru był przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu (zasada przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że geometrię dachu - stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Wyniki analizy potwierdziły, że ustalone parametry dla nowej zabudowy - układ połaci dachowych: dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 24°do 40 °, wysokości kalenicy głównej od 11m do 13,5m i kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do ul. A - odpowiadają cechom dachów z obszaru analizowanego.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, które to przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała podstawy innego wyznaczenia, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium, zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych gwarantuje też w niniejszym wypadku, z jednej strony narożnikowe położenie projektowanego budynku, a z drugiej okoliczność, iż ustalenie takich parametrów dla nowej zabudowy jak: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, nastąpiło w oparciu o wielkości, którymi charakteryzuje się zabudowa na nieruchomościach o bardzo zbliżonym sposobie zagospodarowania ( ul. A nr 54, 55, 59 i 61, ul. C 22/24). Powyższe elementy zapobiegną wrażeniu dominacji projektowanego obiektu nad sąsiadującymi budynkami i pozwolą na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących uciążliwości związanych z realizacją planowanej inwestycji, Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji. Szczegóły lokalizacji planowanego obiektu ( w tym jego odległość od granic działki czy innych obiektów), rozstrzygną się dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd zarzuty, dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla terenów sąsiednich jak np. zacienienie, mogą być badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, przy ustalaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Skoro bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję, czy nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Kolegium wskazało także, że w piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że zagrożenie cudzych praw na tym etapie procesu inwestycyjnego ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, to jest postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę; przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli małżonkowie Z. i P. P. (właściciele nieruchomości położonej w Ł. ul. A 53) oraz małżonkowie H. i T. K. (właściciele nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 48 / D 1), zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a., polegające na niewłaściwym (niepełnym) ustaleniu kręgu stron przedmiotowego postępowania i nieuznaniu za stronę skarżących H. i T. małż. K., będących właścicielami działki nr 82/9 (ul. A 48), co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., polegające na wadliwym ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wyznaczeniu linii zabudowy od krawędzi jezdni ulicy A;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu w decyzji kąta nachylenia połaci dachowych na poziomie 24-40°, podczas gdy z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że uwzględniając geometrię dachów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym dla planowanej inwestycji winno się ustalić dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25-35°;

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na doręczeniu stronie skarżącej niekompletnej decyzji poprzez bezpodstawne zaniechanie doręczenia stronie załączników nr 1 i 2, stanowiących integralną część decyzji, obejmujących część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy administracyjne w sposób nieprawidłowy ustaliły krąg stron niniejszego postępowania administracyjnego i błędnie za stronę nie uznano skarżących małżonków H. i T. K., właścicieli działki nr 82/9, położonej przy ul. A 48 / D 1, to jest działki usytuowanej naprzeciwko działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Działkę inwestora tj. działkę nr 150/09 oraz działkę nr 2/37 od działki ww. osób oddziela jedynie pas drogowy ulicy A. Z całą pewnością skarżący winni zostać uznani za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy. Nie można wykluczyć, że budowa budynku wielorodzinnego wraz z całą przewidzianą infrastrukturą będzie oddziaływała na nieruchomość skarżących, co może ograniczyć przysługujące im uprawnienia wynikające z prawa własności. Nadto należy zauważyć, że planowana inwestycja w takim samym stopniu oddziaływać będzie na nieruchomość skarżących małżonków K., jak i skarżących małżonków P.. Pomimo tego, organy administracji uznały za strony niniejszego postępowania wyłącznie małżonków P., zaś małżonków K. już nie. Jak się wydaje, jedynym przyjętym przez organy obu instancji kryterium różnicującym status właścicieli działek sąsiednich w tym zakresie, był fakt bezpośredniego sąsiadowania działek z terenem inwestycji. Stosowanie wyłącznie takiego kryterium jest natomiast niedopuszczalne. W związku z tym równolegle do niniejszej skargi skierowany został również do organu l Instancji wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący zarzucili, że organy obu instancji błędnie ustaliły, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i tym samym zaszły okoliczności umożliwiające wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazania wymaga natomiast w ocenie skarżących, że wbrew stanowisku organu odwoławczego nie została w sprawie spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Skarżący nie uważają za trafny poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji SKO, zgodnie z którym pojęcie kontynuacji funkcji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. należy interpretować szeroko. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (co nie budzi wątpliwości i przyznane zostało wprost przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji). Wbrew odmiennym twierdzeniom organu, okoliczność powyższa stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielorodzinnego. W § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy w sposób wyraźny wyszczególnione zostały dwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej. Przepis, o którym mowa powyżej rozróżnia zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w art. 3 pkt 2a zawiera definicję legalną "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zgodnie z którą za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa".

Ponadto, skarżący podkreślili, że w rozporządzeniu w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt. 3 wskazano, iż w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak wynika zatem z powyższego przepisu w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ, ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy winien wskazać także udział powierzchni biologicznej czynnej, natomiast w niniejszej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy tego nie uczynił. Powyższe uzasadnione jest niejako również tym, że minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określany jest obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoisty substytut planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej zasadnym jest ustalenie we wskaźniku powierzchni zabudowy udziału powierzchni biologicznej czynnej. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, konieczne jest zatem uzupełnienie postępowania dowodowego o odpowiedni materiał i następnie określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji.

Skarżący zarzucili także, że organy obu instancji dopuściły się błędu w zakresie wytyczenia linii zabudowy od ul. A. W sporządzonej analizie trafnie wskazano, iż istniejąca na działkach sąsiednich linia zabudowy przebiega tworząc uskok, zatem zastosowanie znaleźć powinien § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie organ wskazał prawidłowy przepis jako podstawę wyznaczenia ww. linii zabudowy, jednakże zastosował go w sposób nieprawidłowy. Z powołanej normy prawnej wynika, że w przypadku, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem, punktem odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. A winna być linia zabudowy występującą na działce przy ul. A 47a (19 m od krawędzi jezdni), nie zaś na działce przy ul. A 53 (14 m od krawędzi jezdni). Wprawdzie organ ma możliwość ustalenia linii zabudowy w odmienny sposób na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, jednak tylko wówczas, gdy wynika to z analizy i w każdym wypadku tego rodzaju odstępstwa, winno zostać ono należycie uzasadnione w decyzji. Tymczasem organ wyznaczając linię zabudowy w sposób niezgodny z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie uzasadnił na jakiej podstawie i z jakich przyczyn oraz w oparciu o jakie dane wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wyznaczył linie zabudowy w odległości 14 m od krawędzi jezdni ul. A na podstawie obiektu zlokalizowanego przy ul. A 53.

Skarżący wskazali również na sprzeczność warunków zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji z wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie geometrii dachu. Z analizy wynika bowiem, że uwzględniając geometrię dachów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym dla planowanej inwestycji winno się ustalić dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25-35°, tymczasem w decyzji ustalono kąt nachylenia połaci dachowych dla projektowanego budynku na poziomie 24-40°, zgodnie z pismem inwestora z dnia 3 października 2014r. Powyższe sprawia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w omawianym zakresie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wynikami przeprowadzonej analizy, która to analiza wszakże stanowi podstawę do ustalenia wszelkich "parametrów" dla nowej zabudowy.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie organ l Instancji naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez doręczenie stronie skarżącej niekompletnej decyzji tj. bez załączników obejmujących część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji. Jak zatem wynika z powyższego decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać 2 integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składa się część opisowa i część graficzna, co wynika z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Skoro wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, zatem stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ administracji zobowiązany jest do doręczenia decyzji wraz z załącznikami. W przedmiotowej sprawie decyzja doręczona stronom jest niekompletna, bowiem nie zawiera żadnego z ww. obligatoryjnych załączników, które organ doręczył wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania, w tym skarżący, nie otrzymały żadnych załączników, mimo iż żaden przepis nie wprowadza ograniczeń podmiotowych w tym zakresie. Powyższe stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł., a nadto wnieśli o zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pierwszej kolejności podniosło, że w świetle uwarunkowań związanych z lokalizacją projektowanej inwestycji, oceny zakresu i kierunków jej oddziaływania oraz ewentualnych ograniczeń osób trzecich w sferze ich uprawnień, organ I instancji zasadnie ocenił, iż budowa planowanego budynku wielorodzinnego nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. Powyższe w prawidłowy sposób wpłynęło na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których organ I instancji zaliczył właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji. Stronom tym zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu. H. i T. K. są właścicielami działki nr 82/9 przy ul. A 48 położonej naprzeciwko terenu inwestycji, oddzielonej od niego pasem drogowym ul. A, co zdaniem Kolegium przesądza, iż nie przysługuje im status strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. A 51 w Ł.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium podkreśliło, iż wymogu ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki, nie ma wśród warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie tejże decyzji (sam ustawodawca nie uznał określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej za istotny element zapewnienia ładu przestrzennego). Stanowisko takie znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec powyższego organom orzekającym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie można poczynić zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez nieustalenie powierzchni biologicznie czynnej.

Kolegium wyjaśniło także, że jak wykazała przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, w obszarze analizowanym występują dachy jedno, dwu i wielospadowe i kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 75°. Zatem, wbrew zarzutom skargi, określone dla nowej zabudowy następujące parametry - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 24° do 40° - ustalone zostały odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Natomiast zarzut o braku doręczenia stronom postępowania decyzji o warunkach zabudowy bez załączników do decyzji i do analizy, jest, zdaniem Kolegium, uchybieniem pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, iż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień. Samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wskazują akta sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym także poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Uchybienie powyższe nie uszczupliło praw Z. i P. P., którzy skutecznie wnieśli środki zaskarżenia od decyzji organu I i II instancji.

W pozostałym zakresie Kolegium podtrzymało argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi małżonków P. i odrzucenie skargi małżonków K.

Dodatkowo Kolegium wskazało, iż równolegle do powyższej skargi H. i T. K. wnieśli za pośrednictwem organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...], nr [...]. W wyniku rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Kolegium, z uwagi na to, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego prowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie nie jest dopuszczalne. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy. Orzeczenie wspomniane zostało przez H. i T. K. zaskarżone do tutejszego Sądu; sprawa opatrzona sygnaturą akt II SA/Łd 666/15 jest w toku.

Jednocześnie po wydaniu zaskarżonej decyzji ujawniło się, iż w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało również przez J. L. i Ł. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] z urzędu wznowiło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją oraz orzeczeniem z tej samej daty stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu J. L. i Ł. L. udziału w postępowaniu odwoławczym, odmawiając jednocześnie jej uchylenia z tego powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Decyzja wspomniana jest ostateczna.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności rozważania wymagała wszakże kwestia wpływu zakończonych postępowań nadzwyczajnych oraz będącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego na możliwość procedowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W rozpoznawanej spawie, wznowione przed wniesieniem skargi postępowanie odwoławcze zostało przed datą wyrokowania ostatecznie zakończone, zaś wniosek o wznowienie postępowania pochodzący od H. i T. małżonków K. został złożony w tej samej dacie co skarga, zatem brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie znaleziono również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na treść zaskarżonego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 666/15 rozstrzygnięcia (odmowa wznowienia). Okoliczności, związane ze stwierdzonym we wznowionym postępowaniu naruszeniem prawa, jak również zarzuty, uzasadniające żądanie wznowienia postępowania przez H. i T. małżonków P. będą natomiast przedmiotem analizy w toku merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza inwestorem, są zawsze właściciele nieruchomości inwestowanej. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji będą nimi natomiast tylko wówczas, gdy mogą wykazać się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dotyczy to przy tym zarówno nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak i nieruchomości położonych w dalszym sąsiedztwie. Interes prawny powiązać należy natomiast z zakresem oddziaływania inwestycji i jej wpływem, choćby potencjalnym na sferę uprawnień właścicieli czy też użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Pojęcie interesu prawnego ma przy tym charakter obiektywny, wynikający z konkretnych przepisów prawa i w tym sensie niezależny od woli strony. Treścią tego pojęcia jest bowiem publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nim w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str.187). Interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jest za stronę postępowania.

W rozpoznawanej sprawie H. i T. małżonkowie K. wywodzili swój interes prawy z uprawnień właścicielskich, przysługujących im w stosunku do nieruchomości, położonej przy ul. A 48/D 1, wskazując na możliwe ograniczenie wykonywania przez nich prawa własności. Nie wskazali wszakże, w jaki sposób oddziaływanie inwestycji, mogłoby owe uprawnienia naruszyć. Inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy. Nie oddziałuje ona w żaden sposób na nieruchomość tychże skarżących. Podnoszona zaś przezeń kwestia potencjalnie wzmożonego ruchu komunikacyjnego, który generowany będzie przez mieszkańców projektowanego obiektu, nie ma wpływu na ich uprawnienia właścicielskie, lecz co najwyżej na warunki korzystania z drogi publicznej (przez wszystkich jej użytkowników), pozostając bez związku ze wskazanym wyżej interesem prawnym skarżących. Wbrew podnoszonym przez nich zarzutom, różnica w statusie prawnym skarżących Z. P. i P. P. nie wynika li tylko z faktu, iż bezpośrednio sąsiadują oni z terenem inwestycji, lecz ma związek z ewentualnym jej wpływem na potencjalne możliwości zagospodarowania przez nich nieruchomości, której są właścicielami. Jakkolwiek bowiem nieruchomość tychże skarżących pozostaje zabudowana, nie można wykluczyć podejmowania przez nich ewentualnych działań inwestycyjnych w przyszłości, związanych np. ze zmianą sposobu zagospodarowania.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, wobec braku interesu prawnego po stronie H. i T. K. ich skarga podlega oddaleniu z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyznaje bowiem uprawnienie do wniesienia skargi jedynie podmiotowi legitymującemu się interesem prawnym.

Merytorycznemu rozpatrzeniu podlega natomiast skarga Z. i P. małżonków P. jako pochodząca od stron postępowania.

Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, spełnia przepisane prawem wymogi. Wykonana została bowiem na kopii mapy w skali 1:500, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.; zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Prawidłowe są również wnioski zeń wypływające. Nie są więc trafne te spośród zarzutów skargi, które dotyczą rozumienia "sąsiedztwa" oraz kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych – wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.października 2010r, sygn.akt II OSK 1701/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746738, z dnia 4.lipca 2007r., sygn.akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295).

Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba natomiast traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 9.listopada 2010r., sygn.akt II SA/Łd 1024/10 oraz w Poznaniu z dnia 6.października 2010r., sygn.akt II SA/Po 426/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 394807, z dnia 21.lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25.lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21.stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30.czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

W tym kontekście podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że zabudowa wielorodzinna jest zabudową mieszkaniową, zatem zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana. Czym innym jest bowiem funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnym (§ 1 pkt 2 rozporządzenia) czym innym natomiast są cechy zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Oba wspomniane elementy są analizowane pod kątem dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie zachowana jest mieszkaniowa funkcja zabudowy. Zachowane są również cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak bowiem wynika z analizy urbanistycznej – gabarytowo projektowany budynek nie odbiega od tych, które znajdują się w obszarze analizowanym. Innymi słowy – dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014r., sygn.akt II SA/Gl 300/14, we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn.akt II SA/Wr 664/13, w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn.akt II SA/Bd 428/13, w Poznaniu z dnia 14 marca 2013r., sygn.akt IV SA/Po 1190/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Nietrafny jest również zarzut, związany w brakiem wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto żadne przepisy nie precyzują metody jego ustalania. Określenie tego parametru powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015r, sygn.akt II OSK 2043/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012r., sygn..akt II SA/Kr 1157/11, w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015r, sygn.akt II SA/Łd 331/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając zatem powyższy pogląd, za zasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak określenia powierzchni biologicznie czynnej w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi uchybienia, mogącego skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Kwestia wyznaczenia linii zabudowy regulowana jest natomiast w § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest wyznaczenie jej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy (ust.1). W przypadku zaś, gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.2). Dopuszczalne jest przy tym wyznaczenie jej w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy (ust.3). W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy od ulicy A wyznaczona została w oparciu o § 4 ust. 4 jako przedłużenie linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (działce skarżących). Ustalenie to wydaje się zasadne, biorąc pod uwagę, że działka, położona przy ul. A 47a (na której zabudowa znajduje się dalej od pasa drogowego) zlokalizowana jest po drugiej stronie ulicy B. Trafna wydaje się zatem konkluzja, że dla zachowania ładu urbanistycznego i uniknięcia tzw. "zygzaka" wyznacznikiem linii zabudowy powinna być w takim wypadku linia zabudowy budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Prawidłowo wyznaczono też linię zabudowy od strony ulicy B, wobec narożnego położenia działki, objętej inwestycją.

Nietrafny jest również zarzut skargi, związany z nieprawidłowym określeniem geometrii dachu. Jakkolwiek bowiem istotnie, w analizie urbanistycznej wskazano, iż sugerowany kąt nachylenia połaci dachowych wynosić powinien 25-45 °, w obszarze analizowanym znajdują się także dachy, których spadek wynosi od 0 do 75 °. Przepis § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi natomiast, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów, występujących w obszarze analizowanym. Organ rozstrzygając w tym zakresie opiera się zatem na ustaleniach poczynionych przez osobę sporządzającą analizę, nie pozostając wszakże związany sugestiami urbanisty w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, związanych z niedoręczeniem stronom innym niż inwestor załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a znajdujące oparcie w orzecznictwie, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący Z. P. i P. P. otrzymali zarówno projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z pouczeniem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zapoznali się również z aktami sprawy, składając zastrzeżenia. Zatem niedoręczenie stronom innym niż inwestor załączników do decyzji, nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn.akt II OSK 1368/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 23 października 2009r, sygn.akt IV SA/Wa 735/09, w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r., sygn..akt II SA/Łd 1011/14, w Poznaniu z dnia 20 października 2010r., sygn.akt II SA/Po 339/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z urzędu rozważono również wpływ uchybienia organu odwoławczego, związanego z brakiem łącznego rozpoznania obu złożonych w niniejszej sprawie środków zaskarżenia. Treść art. 138 § 1 k.p.a. zobowiązuje bowiem organ do jednoczesnego rozpatrzenia wszystkich odwołań. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 - Lex nr 518832, oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, LEX nr 605686). Ponieważ jednak w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało wiedzy na temat odwołania złożonego przez J. L. i Ł. L. zaś postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do jej uchylenia, uchybienie to uznano za pozbawione wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] jest bowiem ostateczna, nie była również poddana kontroli sądowej. Jakkolwiek zatem można mieć wątpliwości co do wskazanego w jej sentencji naruszenia prawa (pozbawienie stron udziału w postępowaniu odwoławczym bez stosownego wniosku w tym zakresie), w istocie naruszenie prawa polegające na nierozpoznaniu odwołania zostało usunięte.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami tego rodzaju, które powodowałyby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę Z. P. i P. P. jako bezzasadną.

LS