Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 3a, art. 9 ust. 1c pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: § 1, § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 299
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien  spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości  ciekłych
article: art. 8 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też dalej "Spółką" lub "skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] odmawiającą Spółce wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P..

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2021 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta P. (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Miasta P. na okres [...]. Do wniosku załączyła częściowo dokumenty, o których mowa w art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.u.c.p.g."), i wynikające z uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P. (zwanej też dalej "Uchwałą R. ").

Pismem z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w zakresie złożenia zaświadczenia lub oświadczenia o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne, wykazania tytułu prawnego do nieruchomości z przeznaczeniem na bazę techniczną na terenie miasta P. lub na terenie gmin należących do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów oraz udokumentowania gromadzenia danych dotyczących mycia i dezynfekcji pojazdów asenizacyjnych.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Spółka przedłożyła żądane oświadczenie o braku zaległości w płaceniu składek oraz o gromadzeniu danych o myciu i dezynfekcji pojazdów. Jednocześnie poinformowała, że nie zgadza się z wynikającym z Uchwały R. warunkiem posiadania nieruchomości na bazę techniczną na terenie Gminy M. lub gmin bezpośrednio z nią sąsiadujących.

Wobec tego organ I instancji uznał, że wniosek nie został uzupełniony i powiadomił Spółkę, iż pozostawia go bez rozpoznania (pismem z [...] lipca 2021 r.).

Na skutek ponaglenia wniesionego przez Spółkę w dniu [...] lipca 2021 r., uwzględnionego przez SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. – w którym to postanowieniu wskazano, że wadliwość wniosku polegająca na nieuwzględnieniu szczegółowych zapisów Uchwały R. nie powinna być traktowana jako uchybienie formalne skutkujące pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej – Prezydent Miasta, przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r., odmówił Spółce wnioskowanego zezwolenia, mając na uwadze zapisy Uchwały R. , a dokładniej jej § 2 ust. 4 (traktujący o prawie do dysponowania nieruchomością z przeznaczeniem na bazę techniczną).

W odwołaniu od tej decyzji, Spółka, reprezentowana przez r.pr. M. N., zarzuciła naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3, art. 11 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez:

- brak sformułowania rzeczywistego uzasadnienia decyzji, wobec braku wskazania przyczyn, dla których Spółce odmówiono wnioskowanego zezwolenia,

- zastąpienie obligatoryjnego uzasadnienia decyzji wyłącznie chronologicznym opisem przebiegu sprawy, ze wskazaniem składanych pism oraz wykonanych czynności, z pominięciem rozważań co do podstaw odmowy wydania zezwolenia,

- sformułowanie uzasadnienia w taki sposób, iż konieczne jest domyślanie się przez skarżącą co do podstaw odmowy wydania zezwolenia, a to z uwagi na brak wyrażenia ich wprost przez organ I instancji w treści decyzji,

- zaniechanie wypełnienia obowiązku przestrzegania przez organ I instancji zasady przekonywania oraz zasady zaufania, polegające na pominięciu w treści uzasadnienia przytoczenia konkretnych podstaw odmowy i posłużeniu się w tym względzie domniemaniami,

podczas gdy uzasadnienie faktyczne i prawne, zawierające rozważania organu dotyczące podstaw i przyczyn jej wydania (zwłaszcza w przypadku decyzji odmownej), stanowi zasadniczy element decyzji administracyjnej, którego brak uniemożliwia lub znacząco utrudnia sformułowanie zarzutów i zaskarżenie decyzji, a tym samym utrudnia jej kontrolę instancyjną;

2) art. 8 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym, tj. przez postawienie Spółce warunków uzyskania wnioskowanego zezwolenia, które w tym samym stanie prawnym i faktycznym nie były jej wcześniej stawiane;

3) art. 9 ust. 1c u.u.c.p.g. przez odmowę wydania Spółce wnioskowanego zezwolenia, mimo braku wystąpienia (a ponadto braku wskazania w uzasadnieniu decyzji) ustawowych przesłanek odmowy;

4) art. 6 k.p.a. przez oparcie się przy wydawaniu decyzji na pozaustawowych przesłankach, a w konsekwencji błędne nieudzielenie Spółce zezwolenia, podczas gdy organ I instancji miał obowiązek kierować się ww. przepisem przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy;

5) art. 7 ust. 3a i 7 u.u.c.p.g. oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. poz. 299; dalej w skrócie "rozporządzenie MŚ") w związku z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez:

- pominięcie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w u.u.c.p.g. dla rady gminy i zastosowanie wobec Spółki kryteriów pozaustawowych, nieznajdujących oparcia w ww. upoważnieniu;

- pominięcie wyraźnego nakazu zawartego w § 1 rozporządzenia MŚ co do niedyskryminującego, nieograniczającego konkurencji i nieutrudniającego dostępu do rynku charakteru wymagań dla podmiotu ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i zastosowanie wobec Spółki kryteriów niespełniających ww. warunków z rozporządzenia;

- całkowite pominięcie faktu, iż § 1 rozporządzenia MŚ nie zawiera w ogóle pojęcia "bazy technicznej", którym to pojęciem w sposób nieprawidłowy posłużył się organ I instancji, skutkiem czego nieuprawnione jest stawianie przez ów organ wymagań w tym zakresie wobec Spółki;

- faktyczne ograniczenie w stosunku do Spółki swobody prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanej Konstytucją RP, wobec odmowy wydania zezwolenia Spółce w oparciu o przesłanki (kryteria) pozbawione ustawowej podstawy prawnej,

podczas gdy jako przedsiębiorca prowadzący działalność na terenie RP oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Spółka powinna mieć takie same prawa w ubieganiu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, jak podmioty posiadające bazę techniczną w określonych miejscach, a stawianie jej wymagań dodatkowych należy uznać za sprzeczne z ww. przepisami działanie o charakterze dyskryminującym i godzącym w zasady konkurencji;

6) art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 12 b) ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) przez pominięcie, że dopiero z datą wejścia w życie tej ustawy doszło do zmiany art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. przez nadanie uchwałom stanowionym w oparciu o ten przepis statusu aktów prawa miejscowego, stąd Uchwała R. takiego statusu nie posiada, a tym samym nie może stanowić podstawy rozstrzygania w przedmiocie zezwoleń na prowadzenie działalności j.w.;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku starannego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności zaniechanie przez organ jasnego określenia, które gminy należy uznać za "należące do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P." oraz ustalenia obszaru geograficznego odpowiadającego gminom "należącym do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P.", w sytuacji posługiwania sią takim niejasnym i nieprecyzyjnym kryterium terytorialnym w decyzji w ramach jednej z przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia, podczas gdy organ administracji publicznej jest zobligowany przedstawić stronie wszelkie podstawy i kryteria wydanej decyzji w sposób jasny, zrozumiały i nie budzący wątpliwości.

Z powołaniem się na te zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz orzeczenie o udzieleniu Spółce zezwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o przeprowadzenie przez SKO dodatkowego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, przez zwrócenie się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji:

a) czy w stosunku do wydanych po 28 stycznia 2010 r. (tj. po dacie wejścia w życie Uchwały R. ) przez Prezydenta Miasta zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, w tym wobec zezwoleń, które obowiązują nadal w dacie składania niniejszego odwołania, spełniony został warunek, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały R. ;

b) jakie konkretnie gminy uznawane są przez ten organ za "należące do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P." w rozumieniu § 2 ust. 4 Uchwały R. .

Utrzymując w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta, przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r., SKO – przedstawiwszy treść art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 3a i 6 oraz art. 9 ust. 1, 1aa, 1c, i 3a u.u.c.p.g. – stwierdziło, że osią sporu w analizowanej sprawie jest status prawny Uchwały R. . Jednocześnie nie podzieliło stanowiska skarżącej, jakoby uchwała ta nie posiadała statusu aktu prawa miejscowego, lecz była uchwałą "o charakterze wyłącznie historycznym". W ocenie SKO to, że w ustawie z 2009 r. nie zawarto zapisu o "uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego", nie oznacza, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. w latach 2009-2011 nie stanowią aktu prawa miejscowego – na dowód czego organ podał przykłady zapadłych wówczas orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W związku z powyższym SKO uznało za niezasadny zarzut Spółki dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1c u.u.c.p.g. oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego z nim związane. Jednocześnie przyznało, że rzeczywiście organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2021 r. nie przytoczył w sposób bezpośredni (konkretny) podstawy prawnej odmowy wydania zezwolenia, jednak taka podstawa prawna istnieje i stanowi ją art. 9 ust. 1c u.u.c.p.g. W § 2 Uchwały R. określono wymogi, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P.. Jednym z nich jest wymóg dysponowania nieruchomością z przeznaczeniem na bazę techniczną na terenie miasta P. lub na terenie gmin należących do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów. Skoro Spółka nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania taką nieruchomością, to automatycznie nie spełniła jednego z wymogów wynikających z Uchwały R. . Fakt ten – zdaniem SKO – stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej ze względu na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi z aktem prawa miejscowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, choć zdawkowe, to zawiera jednak rozważanie na temat zgodności zamierzenia z Uchwałą R. .

Z tych samych względów za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznało SKO wszystkie inne zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego związane z Uchwałą R. . Albowiem – jak podkreśliło – organ odwoławczy nie może kwestionować założeń uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego i zgodność z prawem tego aktu nie może podlegać badaniu w niniejszej sprawie. Takie uprawnienie posiada jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Dopóki sporna Uchwała R. pozostaje w obrocie prawnym, dopóty organy rozpoznające sprawy w kwestiach w niej uregulowanych są nią związane. Dopiero w przypadku, w którym prawomocnym wyrokiem sąd stwierdziłby nieważność zaskarżonej Uchwały R. w całości lub w części, w badanej sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Jednocześnie SKO "informacyjnie dodało", że zarzuty Spółki przedstawione w odwołaniu, dotyczące niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały, są zdaniem tego organu słuszne i mogłyby stanowić podstawę do wniesienia skargi na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W konkluzji SKO stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. W badanym przypadku nie ma wątpliwości, że zamierzony sposób gospodarowania nieczystościami ciekłymi przez Spółkę jest niezgodny z przepisami Uchwały R. . Natomiast stwierdzone uchybienia decyzji Prezydenta [...], polegające na zdawkowym jej uzasadnieniu i braku przytoczenia w sposób precyzyjny podstawy prawnej odmowy wydania zezwolenia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia tylko ze względu na ww. uchybienia byłoby niecelowe i niezgodne z zasadą ekonomiki procesowej, bowiem w obecnym stanie faktycznym i prawnym, dopóki sporna Uchwała R. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla Spółki.

T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, a to:

1. art. 107 § 3 oraz art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a. – przez brak sformułowania prawidłowego i pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołania Spółki – w tym do zarzutów naruszenia, w opisanym zakresie, przepisów: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 7 ust. 3a i 7 u.u.c.p.g. oraz § 1 i 2 rozporządzenia MŚ w zw. z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; a także art. 8 § 2 k.p.a. – skutkiem czego wydane rozstrzygnięcie SKO jest niezrozumiałe i nie odnosi się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej wydanej przez organ wyższego stopnia powinno zawierać rozważania tego organu dotyczące podstaw i przyczyn wydania określonej decyzji, jak również merytoryczne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, a brak tych zasadniczych elementów decyzji administracyjnej przesądza o jej konstrukcyjnej wadliwości, uniemożliwiając sformułowanie konkretnych zarzutów i utrudniając kontrolę instancyjną takiej decyzji;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – przez bezprawne utrzymanie w mocy wadliwej oraz opartej na niezgodnych z prawem podstawach decyzji Prezydenta [...], w sytuacji gdy SKO jako organ wyższego stopnia zaniechał rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, do czego był bezwzględnie zobowiązany przepisami prawa zgodnie ze swoją funkcją procesową;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. – przez niezastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania i oparta na niezgodnych z prawem przesłankach warunkujących udzielenie zezwolenia Spółce;

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a. – przez bezprawne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta, pomimo że w istocie nie zawierała ona uzasadnienia prawnego, a jedynie niejasne uzasadnienie faktyczne, co uniemożliwiało prawidłową kontrolę instancyjną tej decyzji;

5. art. 6 k.p.a. – przez oparcie się przez SKO na pozaustawowych wymaganiach nakładanych na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wynikających z Uchwały R. , podczas gdy kryteria wynikające z tej uchwały są niezgodne z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, skutkiem czego stosownie do art. 6 k.p.a. SKO, będąc związane przepisami rozporządzenia MŚ, przepisami rangi ustawowej oraz przepisami Konstytucji RP zobowiązane było do niestosowania tych zapisów Uchwały R. , które są sprzeczne z normami prawnymi wyższego rzędu;

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego sprawy i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności zaniechanie przez SKO jasnego określenia, które gminy należy uznać za "należące do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P." oraz ustalenia obszaru geograficznego odpowiadającego gminom "należącym do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P.", jak również zaniechanie wyjaśnienia rozumienia pojęcia "bazy technicznej", w sytuacji posługiwania się przez organ takimi niejasnymi i nieprecyzyjnymi kryteriami w zaskarżonej decyzji w ramach jednej z przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia Spółce, podczas gdy organ administracji publicznej jest zobligowany przedstawić stronie wszelkie podstawy i kryteria wydanej decyzji w sposób jasny, zrozumiały i nie budzący wątpliwości.

7. art. 136 § 1 k.p.a. – przez brak uwzględnienia przez SKO zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 9 ust. 1c u.u.c.p.g. przez utrzymanie w mocy przez SKO wadliwej decyzji Prezydenta [...], odmawiającej wydania Spółce wnioskowanego zezwolenia, mimo braku wystąpienia ustawowych przesłanek wydania decyzji odmownej oraz wobec zastosowania przez organ przesłanek pozaustawowych wynikających z Uchwały R. , niezgodnych z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu;

2. § 1 rozporządzenia MŚ przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta [...] i uznanie przez SKO prawidłowości zastosowania przez organ I instancji wymagań określonych Uchwałą R. , czego skutkiem było naruszenie nakazu zawartego w tym przepisie co do precyzyjnego, niedyskryminującego, nieograniczającego konkurencji i nieutrudniającego dostępu do rynku określania wymagań dla podmiotu ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Z powołaniem się na te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 08 marca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 08 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) o odmowie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P..

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."), na czele z jej art. 9 ust. 1c pkt 1, w myśl którego właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi "jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi". Przy tym za owe "przepisy odrębne" organy obu instancji uznały przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2010 r. Nr [...], poz. [...]; w skrócie "Uchwała R. ") – w tym zwłaszcza jej § 2 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z § 2 Uchwały R. : "Określa się wymogi jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy P..

1. Przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych powinien:

1) Dysponować nieruchomością z przeznaczeniem na bazę techniczną na terenie miasta P. lub na terenie gmin należących do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P. wyposażoną w:

a) zaplecze techniczno-biurowe,

b) pomieszczenia socjalne (min. szatnia, węzły sanitarne),

c) miejsca postojowe w ilości odpowiadającej ilości pojazdów przeznaczonych do opróżniania zbiorników bezodpływowych,

d) zaplecze techniczne wyposażone w urządzenia zapewniające utrzymanie pojazdów w należytym stanie technicznym,

e) miejsce do mycia pojazdów z zastrzeżeniem ust. 3,

2. Posiadać homologowany pojazd asenizacyjny spełniający wymagania zawarte w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 roku w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. z 2002 roku Nr 193, poz. 1617).

2. Ponadto przedsiębiorca powinien:

1) Oznakować pojazd w sposób trwały i widoczny umożliwiający identyfikację przedsiębiorcy świadczącego usługi (nazwa, adres, telefon kontaktowy) oraz posiadać czysty i estetyczny wygląd,

2) Myć i dezynfekować pojazdy asenizacyjne codziennie,

3) Gromadzić dane o świadczonych usługach przy użyciu własnego systemu komputerowego albo udokumentować zlecenie gromadzenia tych danych systemem komputerowym, poprzez przedłożenie stosownej umowy – umożliwiającym przekazywanie danych w formie sprawozdań,

3. W przypadku gdy nieruchomość, o której mowa w punkcie § 2 ust. 1 pkt 1 nie spełnia wymagań określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e, przedsiębiorca zobowiązany jest udokumentować prawo do korzystania z urządzeń, których dotyczą te wymagania, należących do innych przedsiębiorców, przez przedłożenie stosowanych umów.

4. Przez dysponowanie nieruchomością, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 należy rozumieć wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przez okazanie stosownego dokumentu bądź umowy."

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zauważyło, że osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia statusu prawnego cytowanej Uchwały R. , która według organów jest aktem prawa miejscowego, a zdaniem skarżącej – nie, gdyż została uchwalona przed zmianą brzmienia art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., która polegała na dodaniu wyraźnego zastrzeżenia do tego przepisu, że podejmowana na jego podstawie uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego.

Od razu należy zaznaczyć, że o tym, czy dana uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, wcale nie decyduje takie jej wyraźne określenie przez ustawodawcę (choć, oczywiście, nadanie jej takiej "etykiety" ów status przesądza), lecz okoliczność, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. np. wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1699/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Problem zaś z właściwym zakwalifikowaniem aktu wydawanego na podstawie art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. nie wziął się wcale stąd – jak zdaje się to sugerować strona skarżąca – że nie został on wyraźnie określony przez ustawodawcę jako "akt prawa miejscowego", lecz raczej stąd, że początkowo upoważnienie do jego wydawania ustawodawca przyznał wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Te zaś podmioty, w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."), nie były (i nadal nie są) uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego, oprócz przepisów porządkowych w sytuacjach niecierpiących zwłoki (por. art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g.). I to głównie z tego, podmiotowego względu w części orzeczeń NSA opowiedziano się przeciwko normatywnemu charakterowi zarządzeń wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwoleń wyszczególnionych w art. 7 ust. 1 u.u.c.p.g. (por. np. wyroki NSA: z 18.03.2008 r., II OSK 1216/07; z 16.04.2008 r., II OSK 140/08; dostępne w CBOSA). Acz wypada zauważyć, że już wówczas spotkać można było w orzecznictwie NSA również stanowisko przeciwne – uznające takie zarządzenia za akty prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z 29.12.2005 r., II OSK 394/05; z 19.06.2008 r., II OSK 500/08; dostępne w CBOSA).

Z dniem 1 sierpnia 2009 r. – przepisem art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) – przepis art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. został znowelizowany w ten sposób, że odtąd to rada gminy, w drodze uchwały, miała określać wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Zmiana ta została jednoznacznie odczytana w orzecznictwie jako przesądzająca, że akt określający wymagania, o których mowa w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., jest aktem prawa miejscowego (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 18.11.2009 r., II OPS 1/09, CBOSA).

W konsekwencji opisana w skardze, kolejna nowelizacja art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. – dokonana z dniem 01 stycznia 2012 r. przez przepis art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, z późn. zm.) – która polegała na wyraźnym dookreśleniu, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., stanowi akt prawa miejscowego, w istocie wyjątkowo nie miała charakteru prawotwórczego, lecz jedynie potwierdzała prawidłowość tego spośród dotychczas możliwych sposobów interpretacji art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., w myśl którego uchwała podejmowana na podstawie ww. przepisu przez radę gminy wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (w tej ostatniej kwestii por. np. wyrok WSA z 15.09.2010 r., II SA/Gl 355/10, CBOSA).

Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, jakoby Uchwała R. "stanowiła zwykłą uchwałę rady miasta nieposiadającą statusu aktu prawa miejscowego" (s. 12 skargi).

W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Cytowany przepis konkretyzuje w odniesieniu do organów prowadzących postępowanie administracyjne ogólną zasadę konstytucyjną, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Chodzi tu oczywiście o prawo powszechnie obowiązujące, do źródeł którego zaliczają się także akty prawa miejscowego – powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Wobec tego SKO zasadniczo ma rację, podkreślając, że organ administracji publicznej stosujący prawo jest związany również postanowieniami aktów prawa miejscowego – co do których, podkreślmy, istnieje domniemanie ich zgodności z prawem (z aktami wyższego rzędu). W szczególności związanie to obejmuje także członków samorządowych kolegiów odwoławczych orzekających w oparciu o przepisy uchwał rad gmin (por. uchwały składów 5 sędziów NSA: z 18.12.1997 r., FPK 23/97, ONSA 1998, nr 2, poz. 45; z 30.10.2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 28.10.2002 r., FPK 7/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 59). Odstępstwo od tej zasady, polegające na akceptowanej przez judykaturę dopuszczalności pominięcia przez organ przy załatwianiu konkretnej sprawy określonego postanowienia aktu prawa miejscowego, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych – gdy mianowicie jest jasne (zwłaszcza bo np. zostało przesądzone w jednolitym orzecznictwie sądowym), że danego rodzaju postanowienie aktu prawa miejscowego jest sprzeczne z prawem (por. np. okoliczności, w jakich zapadł wyrok WSA z 14.11.2013 r., IV SA/Po 783/13, CBOSA).

Taki wyjątek nie zachodzi w niniejszej sprawie, wobec czego wszystkie zarzuty skargi bazujące na założeniu, że organy administracji powinny były zweryfikować prawidłowość unormowań § 2 ust. 1 Uchwały R. i je pominąć, jako – zdaniem skarżącej – niezgodne z § 1 (i § 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. poz. 299; w skrócie "rozporządzenie MŚ") oraz z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie zasługują na uwzględnienie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwym trybem weryfikacji zgodności z prawem uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego jest skarga na taki akt przysługująca do sądu administracyjnego, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uwzględnienie takiej skargi przez sąd administracyjny skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, w całości lub w części (zob. art. 147 § 1 in principio p.p.s.a.).

Niewątpliwie Spółka była tego trybu świadoma, skoro już w swym piśmie z 22 czerwca 2021 r. informowała Prezydenta [...], że rozważa wystąpienie ze skargą na Uchwałę R. do sądu administracyjnego (k. 41 akt adm. I inst.). Zarazem Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że do dnia wydania niniejszego wyroku taka skarga do tut. Sądu nie wpłynęła.

Niezależnie od powyższego trybu, sądy administracyjne (tak zresztą, jak i sądy powszechne) mają kompetencję do dokonywania, "przy okazji" rozpatrywania konkretnej sprawy, tzw. incydentalnej kontroli legalności (w tym konstytucyjności) aktów podustawowych (rozporządzeń / aktów prawa miejscowego) mających zastosowanie w danej sprawie – acz tylko ze skutkiem inter partes, polegającym na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub określonej części) w tej sprawie (a więc bez możliwości jego "unieważnienia" ze skutkiem erga omnes) – co potwierdzają zgodne wypowiedzi doktryny i orzecznictwa (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 34-37, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo).

Jednakże, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, już z uwagi na istnienie ww. odrębnego (zasadniczego) trybu sądowoadministracyjnej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, możliwość dokonywania przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli incydentalnej takich aktów należy ograniczyć wyłącznie do przypadków ewidentnej niezgodności danego aktu prawa miejscowego z prawem (w całości lub określonej części), niewymagających zwłaszcza prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego z udziałem organu, który wydał kwestionowany akt.

W ocenie Sądu z taką sytuacja nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącą postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Uchwały R. – czego dowodzą choćby przykłady wyroków zapadłych na kanwie analogicznych postanowień aktów organów gminy (tj. postanowień statuujących wymóg dysponowania przez przedsiębiorcę nieruchomością z przeznaczeniem na "bazę techniczną" na terenie danego miasta lub w jego określonym sąsiedztwie), w których legalność takiego wymogu nie była przez sąd kwestionowana, ani nawet rozważana lub choćby sygnalizowana (por. np. wyrok WSA z 22.09.2011 r., IV SA/Po 299/11, CBOSA).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że powyższego stanowiska nie należy rozumieć jako przesądzającego o niewadliwości kwestionowanych postanowień Uchwały R. , lecz wyłącznie jako stwierdzenie, że ww. postanowień ewentualna wadliwość – z uwagi na jej nieoczywistość – wymagałaby wnikliwego i wszechstronnego zbadania we właściwym trybie: skargi na Uchwałę R. , rozpatrywanej z czynnym udziałem organu, który ów akt prawa miejscowego uchwalił.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące sprzeczności (i to jakoby "rażącej") ww. postanowień Uchwały R. z "przepisami prawa powszechnie obowiązującego" nie mogły odnieść zamierzonego przez Skarżącą skutku w niniejszym postępowaniu sądowym ani w poprzedzającym go postępowaniu administracyjnym.

Mimo to decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, gdyż organy te w ogóle nie odniosły się do twierdzeń i zarzutów Spółki, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym – w tym pod rządem Uchwały R. w niezmienionym brzmieniu – Prezydent Miasta, decyzją z [...] lipca 2019 r., udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, na okres od [...] sierpnia 2019 r. do [...] maja 2021 r. Pomimo że zagadnienie to zostało zasygnalizowane przez Spółkę już w jej wniosku z [...] maja 2021 r., a następnie konsekwentnie podnoszone w postaci zarzutów w odwołaniu Spółki, a następnie w jej skardze, to ani Prezydent Miasta w uzasadnieniu swej decyzji lub w piśmie przekazującym odwołanie, ani SKO w motywach zaskarżonej decyzji lub w odpowiedzi na skargę, w ogóle się do tej kwestii nie odnieśli. Jeśli się dodatkowo zważy, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy nie ma ww. zezwolenia, to jest jasne, że kwestia ta wymyka się całkowicie kontroli sądowej.

Wskazane uchybienie proceduralne, polegające na pominięciu milczeniem przez organy obu instancji doniosłego zarzutu strony, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem rzeczywiście jest tak, że – jak twierdzi Spółka – uprzednio w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzyskała ona wnioskowane zezwolenie, to sam fakt dokonania przez organ I instancji tak radykalnej i w żaden sposób przezeń nie wyjaśnionej (zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji) zmiany poglądu i ocen na sposób rozpoznawania i rozstrzygnięcia danej sprawy oraz jej bezkrytyczna akceptacja przez organ II instancji pozostają w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 § 1 ab initio k.p.a. zasadą ogólną – w świetle której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – i już same w sobie przemawiają za uchyleniem obu decyzji. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie wyroki NSA: z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8 Nb 5; z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; z 25.09.2020 r., II GSK 795/18; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11; z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15; z 11.06.2015 r., IV SA/Po 186/15; z 30.09.2021 r., IV SA/Po 543/21 – dostępne CBOSA; por. też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142).

Oczywiście organ administracji rozpoznając kolejną sprawę danej strony ma prawo podjąć odmienne rozstrzygnięcie niż to, które wydał poprzednio, ale wówczas powinien wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji, gdy – jak to sugeruje strona skarżąca, a czego organy wyraźnie nie zbadały ani nie zakwestionowały – mogło już dojść do wykształcenia się pewnej praktyki orzeczniczej polegającej na odstąpieniu przez organ I instancji od ścisłego egzekwowania wymogu Uchwały R. w zakresie dysponowania przez przedsiębiorcę nieruchomością na terenie Miasta P. lub gmin sąsiednich na potrzeby zorganizowania bazy technicznej. Pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że takie odstępstwo, regularnie i długotrwale praktykowane, mogłoby w skrajnym przypadku doprowadzić do tzw. desuetudo – czyli utraty mocy obowiązującej przez normę prawną na skutek jej długotrwałego niestosowania lub nieprzestrzegania (por. wyrok NSA z 08.11.2018 r., I OSK 28/17, CBOSA) – to niewątpliwe tego rodzaju praktyka musiałaby obecnie podlegać ocenie przez pryzmat ogólnej zasady uprawnionych oczekiwań, wysłowionej w art. 8 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

Wszystko to skłania do przyjęcia, że wydanie przez organ I instancji, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, decyzji odmawiającej Spółce udzielenia wnioskowanego zezwolenia, bezkrytycznie zaakceptowane przez organ II instancji zaskarżoną decyzją, w sytuacji, gdy – jak twierdzi strona skarżąca – uprzednio w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych Spółka wnioskowane zezwolenie uzyskała, co w dodatku mogło stanowić wyraz bardziej powszechnej praktyki orzeczniczej organu, musi być potraktowane jako wydanie decyzji naruszających prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. WSA z 28.11.2006 r., I SA/Wa 1695/06, CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie i bez należytego uzasadnienia oparły swe rozstrzygnięcia na przepisie art. 9 ust. 1c pkt 1 in fine u.u.c.p.g.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że okazały się one niezasadne lub pozbawione istotnego wypływu na wynik sprawy. W szczególności:

- jako chybiony należy ocenić zarzut niewyjaśnienia przez organy sposobu rozumienia pojęcia "bazy technicznej", którym prawodawca lokalny posłużył się w przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały R. . W ocenie Sądu ów sposób rozumienia wynika bowiem już dostatecznie jasno z treści tego przepisu, w którym wyraźnie wyszczególniono istotne (wymagane) elementy składowe takiej bazy (zaplecze techniczno-biurowe, pomieszczenia socjalne, w tym szatnia i węzły sanitarne, miejsca postojowe w ilości odpowiadającej ilości pojazdów przeznaczonych do opróżniania zbiorników bezodpływowych, zaplecze techniczne wyposażone w urządzenia zapewniające utrzymanie pojazdów w należytym stanie technicznym, miejsce do mycia pojazdów);

- z kolei jako pozbawione istotnego wpływu na wynika sprawy należy ocenić uchybienie polegające na niewyjaśnieniu przez organy, jaki konkretnie obszar to "teren gmin należących do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P." w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały R. . Bez względu bowiem na sposób doprecyzowania tego pojęcia, jest jasne, że Spółka nie dysponuje na takim obszarze żadną bazą techniczną, skoro w swym wniosku jako lokalizację posiadanego zaplecza technicznego wskazała tylko W.. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że – po pierwsze – Spółka zaczęła sygnalizować problemy z ustaleniem ww. obszaru dopiero na etapie wnoszenia odwołania, wcześniej bowiem po prostu przyjmowała, że chodzi tu teren Gminy (Miasta) P. i gmin bezpośrednio z nią sąsiadujących (zob. odpowiedź Spółki z [...] czerwca 2021 r. na wezwanie do uzupełnienia wniosku). Po drugie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki, w oparciu o powszechnie dostępne (także w internecie) źródła da się dość łatwo ustalić obszar działania Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów P. – w ujęciu terytorialnym zakład ten obejmuje mianowicie 25 gmin z 3 powiatów: p. , z. i c. -t. (zob. np.: "Strategia rozwoju systemu gospodarki odpadami komunalnymi i osadami ściekowymi dla obszaru działania Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w P. na lata 2009–2020", s. 6, [...]).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ administracji uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie dotychczasowej praktyki stosowania wymagań z § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały R. w odniesieniu do Spółki oraz do innych przedsiębiorców, i w zależności do wyniku tych czynności wyjaśniających podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.