Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1641/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1, art. 174 i 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 74 ust. 2, art. 76 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1742/14 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1742/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. O., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [....] sierpnia 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia wysługi lat.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] maja 2000 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego, między innymi, zaliczył st. asp. K. O. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] maja 2000 r., do wysługi lat do celów uposażeniowych, okres pracy cywilnej w wymiarze 3 lat, 2 miesięcy, 19 dni, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 1 roku oraz 1 dzień służby w Policji - łącznie: 4 lata, 2 miesiące, 20 dni. Wymieniony rozkaz personalny doręczono policjantowi w dniu 22 maja 2000 r. i stał się on ostateczny. Następnie, wskutek wniosku Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu w części dotyczącej ustalenia wysługi lat, o czym poinformowano policjanta pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej ustalenia st. asp. K. O. wysługi lat do celów uposażeniowych, jako wydany w tej części bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r. nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), w myśl którego, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Przepis ten nie daje jednak podstaw do ustalenia policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej, podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Ponadto, w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], podano jedynie łączny wymiar poszczególnych okresów zaliczonych policjantowi do wysługi lat, nie precyzując przy tym, jakie konkretnie okresy zaliczono do tej wysługi. W aktach osobowych st. asp. K. O. znajduje się między innymi świadectwo pracy z dnia [...] maja 2000 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu w Parafii Rzymsko - Katolickiej w K. od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r. Analiza powołanego dokumentu, jak również pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta, prowadzi do wniosku, że omawianym rozkazem personalnym do wysługi lat wymienionego policjanta zaliczono okres zatrudnienia od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r., które było wykonywane w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu). Bezsporne jest przy tym, że st. asp. K. O. faktycznie był zatrudniony w wymiarze 1/2 etatu we wskazanym okresie i okres ten nie podlega sumowaniu z innym okresem pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji (zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego), podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące, nie przewidywały możliwości zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, powołanego wyżej okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu. Przepis § 74 ust. 2 powołanego zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. wskazywał, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów wyłącznie wówczas, gdy praca wykonywana była w pełnym wymiarze czasu, bądź w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, jednakże w tym ostatnim przypadku musiała być wykonywana równocześnie z inną pracą w takim wymiarze. W sytuacji zatem, gdy w danym okresie st. asp. K. O. świadczył wyłącznie pracę w wymiarze 1/2 czasu pracy, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu w całości bądź w części do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Okres ten nie może być traktowany, jako inny okres w rozumieniu § 74 ust. 2 pkt 4 powołanego zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. Nie istniały bowiem przepisy odrębne, powszechnie obowiązujące, z mocy których możliwe byłoby wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w wymiarze 1/2 obowiązującego czasu pracy tak, jakby były okresami pracy w pełnym wymiarze. Nie było również podstaw prawnych do wydawania regulacji o charakterze wewnętrznym, które pozwalałyby na dokonywanie podobnych zaliczeń. Omawiany rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] został wydany w danej części bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 czasu pracy w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia z tytułu tej wysługi, co należy uznać za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przewidują jedynie możliwość doliczenia policjantowi do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, natomiast nie uprawniają one do anulowania (odliczenia) w drodze rozkazu personalnego (wydanego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym) okresu uprzednio zaliczonego do tej wysługi. Jednocześnie wskazuje się, że w przypadku wadliwego ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, możliwe jest naprawienie popełnionego błędu, przy czym może to nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnym trybie weryfikowania decyzji ostatecznych, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. ustalenia wysługi lat z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając skargę K. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie argumentuje Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że zaliczenie okresu pracy od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r., świadczonej w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) w rażący sposób naruszało § 74 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do zaliczenia okresu pracy na pół etatu w ogóle nie odnosi się, a jedynie ogólnie wskazuje na wadliwość rozkazu z dnia [...] maja 2000 r., co do jego części dotyczącej ustalenia wysługi lat (traktując tę część jako całość – bez wyszczególnienia jej elementów składowych). Wywód w tej materii jest o tyle chybiony, że dla celów postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji istotne są jedynie takie naruszenia prawa, które wprost nie dają się pogodzić z wówczas obowiązującym prawem. Tymczasem organ pierwszej instancji, a za nim częściowo Komendant Główny Policji, dokonują oceny rozkazu z dnia [...] maja 2000 r. w aspekcie dorobku orzeczniczego wypracowanego na gruncie wówczas jeszcze nie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zatem rozważania takie, po pierwsze odnoszą się do innego stanu prawnego niż obowiązujący w chwili wydawania przedmiotowego rozkazu, a po drugie stwierdzono w taki sposób nieważność przedmiotowego rozkazu poprzez zastosowanie wykładni prawa, co do pojęcia "wzrostu uposażenia" i sposobu orzekania w tej materii. Różnice w wykładni prawa w ogóle nie mogą stanowić jakiejkolwiek bazy do rozważań na temat nieważności decyzji w ramach art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze treść zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, a zwłaszcza tytuł tego zarządzenia, wyraźnie określający przedmiot tego aktu, nie można czynić zarzutu wadliwego w całości zaliczenia w rozkazie z dnia [...] maja 2000 r. okresów wysługi lat. Zarządzenie nakazywało wraz z ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego, ustalenie także dla danego funkcjonariusza tzw. wysługę lat, która ma być uwzględniania przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zatem przedmiotowy rozkaz personalny realizował to zarządzenie. Wadliwe, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 74 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, było jedynie wliczenie w tym rozkazie do okresu "pracy przed służbą" okresu pracy skarżącego od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r., świadczonej w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu). Tymczasem decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. stwierdzono nieważność przedmiotowego rozkazu w całej jego części, w której odnosi się do ustalenia wysługi lat (co do wszystkich części składowych tej części rozkazu). Podkreślić należy, że żaden z organów w trybie postępowania nadzorczego nie kwestionował innych poszczególnych okresów składających się na tzw. wysługę lat skarżącego. Pomimo więc, że w istocie kwestionowana jest jedynie określona część składowa okresu "pracy przed służbą", to decyzje nadzorcze obu instancji dotyczą całego rozstrzygnięcia co do wysługi lat (całości okresu pracy przed rozpoczęciem służby, całości okresu przebywania na bezrobociu i całości okresu służby), co jest nieprawidłowe i narusza zasadę granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w określonej jej części. Rozkaz z dnia [...] maja 2000 r. można w sensie logicznym i orzeczniczym rozbić na dwie części. Pierwszą, dotyczącą wskazania konkretnej kwoty uposażenia i drugą, wskazania wysługi lat. Stwierdzenie nieważności w całości tej drugiej części, z uwagi jedynie na częściową wadliwość jednego z podzespołów tej części, stanowi istotny błąd logiczny decyzji nadzorczej, stanowiący o jej wadliwości. Decyzja nadzorcza, w tego typu rozstrzygnięciu, nie może jednak bezpodstawnie wzruszać pozostałych, niekwestionowanych, okresów składowych, zwłaszcza, że ani w postępowaniu nadzorczym, ani w uzasadnieniu decyzji nadzorczej nie zakwestionowano prawidłowości zaliczenia do wysługi lat pozostałych okresów zatrudnienia skarżącego. Niedostrzeganie tego elementu orzeczniczego, przy formułowaniu decyzji nadzorczej, doprowadziło wprost do wzruszenia (i to w sposób nieuzasadniony) również prawidłowych części rozkazu personalnego, dotyczących innych i niekwestionowanych okresów zatrudnienia. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja nadzorcza została więc sformułowana w sposób nieprawidłowy, abstrahujący od zakresu przedmiotowego ustaleń zawartych w jej uzasadnieniu i wadę tę powtórzyła zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1742/14, Komendant Główny Policji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niedostateczne rozpoznanie sprawy polegające na pominięciu w rozważaniach aspektu wydania rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej zaliczenia pewnych okresów pracy do wysługi lat, pomimo że przyczyna ta stanowiła jedną z dwóch przesłanek stwierdzenia jego nieważności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły zasadę trwałości decyzji administracyjnej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,

- art. 141 § 4 ppsa poprzez niezawarcie w uzasadnieniu klarownych wytycznych, co do sposobu procedowania po prawomocnym uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. został "unieważniony" z dwóch powodów. Po pierwsze, został wydany bez podstawy prawnej. Formę decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego, wprowadziło dopiero rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Po drugie, rozkaz ten zaliczył K. O. okres pracy cywilnej w wymiarze ½ etatu, co w świetle § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiło rażące naruszenie prawa, czego Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje. Zdaniem organu, Sąd niezależnie od wywodów dotyczących tego czy organ miał prawo stwierdzić nieważność omawianego rozkazu personalnego tylko w określonej części dotyczącej pewnego wycinka ustalonej wysługi lat, powinien odnieść się do kwestii ustalenia tej wysługi bez podstawy prawnej. Działanie Komendanta Miejskiego Policji w S., polegające na zaliczeniu określonych okresów pracy do wysługi lat w formie nieprzewidzianej w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa, stanowiło samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważnego tego rozstrzygnięcia. Działanie władcze bez podstawy prawnej jest dalej idące w skutkach, niż działanie na podstawie prawa z rażącym jego naruszeniem. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kwestii wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. bez podstawy prawnej mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Powołując się na powyższe można dojść do wniosku, że wydanie decyzji, w sytuacji gdy przepisy prawa tego nie przewidują, konsumuje inne uchybienia, jako naruszenie prawa o szerszych skutkach. Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać tę kwestię i ocenić jej wpływ na prawidłowość uchylonych decyzji, a przede wszystkim uwzględnić niedopuszczalną formę rozstrzygnięcia w kontekście drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności, która wystąpiła w sprawie i w końcowym efekcie uzewnętrznić swój pogląd w uzasadnieniu wyroku. Organ uważa, że uwzględnienie powyższej okoliczności doprowadziłoby do oddalenia skargi jako nieuzasadnionej. Tymczasem Sąd przy niepełnym obrazie sprawy skargę uwzględnił. Ponadto, w ocenie organu, całe rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia wysługi lat było wadliwe. Okoliczność ta, nie została uwzględniona przez Sąd, wobec pominięcia wady w postaci zaliczenia okresów pracy w formie niedozwolonej. Ta okoliczność, w ocenie organu wpłynęła na przyjęcie błędnego założenia o częściowej niewadliwości rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat oraz o konieczności wyodrębnienia okresu zaliczonego wbrew treści § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym kontekście Sąd błędnie uznał, że organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 § 1 kpa, bowiem nie tylko rażące naruszenie prawa zadecydowało o stwierdzeniu nieważności omawianego rozkazu personalnego. Pogląd zaprezentowany przez Sąd mógłby się ostać jedynie w przypadku, gdyby przedmiotowy rozkaz personalny nie był dotknięty wadą polegającą na braku podstawy prawnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnych nie dotyczy decyzji administracyjnych wydanych bez podstawy prawnej, które można wyrugować z obrotu prawnego na podstawie art. 156 kpa. Organ nie miał obowiązku "rozczłonkowywać" rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], w części dotyczącej wysługi lat, bowiem byłoby to nieuprawnione, a w świetle zaistnienia dalej idącej przesłanki stwierdzenia nieważności, niedopuszczalne. Ponadto, na Sądzie, z mocy art. 141 § 4 ppsa, spoczywał obowiązek wskazania organowi kierunku postępowania po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest tego elementu. Organ nie może zaś opierać rozstrzygnięcia wydanego po prawomocnym uchyleniu decyzji o domysły, czy przypuszczenia. Wskazania co do dalszego postępowania powinny być na tyle precyzyjne, aby organ uniknął powielenia tych samych błędów, które spowodowały uchylenie poprzedniej decyzji. Okoliczność ta stwarza potencjalne zagrożenie w postaci nieprawidłowego wykonania wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ostatni ze sformułowanych zarzutów ukazuje wadliwość założeń Sądu, poprzez nierozważenie jej wszelkich aspektów, przyjęcie błędnych założeń oraz w ostatecznym rozrachunku nieprecyzyjności w istotnych częściach uzasadnienia, która doprowadziła do wydania nieprawidłowego wyroku, który mógłby być zgoła odmienny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Ustalenie wysługi lat uwzględnianej przy określaniu wysokości wynagrodzenia policjantów, w czasie obowiązywania zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie stanowiło samodzielnej sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Forma takiego rozstrzygnięcia została wprowadzona dopiero rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

W rozpatrywanej sprawie ustalenie wysługi lat nie było jednak jedynym przedmiotem rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], lecz stanowiło konsekwencję orzeczenia w tym rozkazie przede wszystkim o przyjęciu K. O. do służby przygotowawczej w Policji na dzień [...] maja 2000 r. w Komendzie Miejskiej Policji w S. oraz ustaleniu uposażenia zasadniczego w 23 grupie zaszeregowania.

Z art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji – o treści obowiązującej w dniu wydania powołanego rozkazu personalnego Nr [...] - wynika natomiast, że mianowanie osoby przyjętej do służby przygotowawczej w Policji, miało formę decyzji. Przepis art. 99 ust. 1 ustawy o Policji stanowił zaś, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe.

Z chwilą powołania st. asp. K. O. do służby przygotowawczej w Policji rozkazem personalnym Nr [...], należało więc ustalić wysokość uposażenia, co z kolei wymagało ustalenia dotychczasowej wysługi lat. Przepis § 74 ust. 2 powołanego wyżej zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. określał przedmiot zaliczenia do wysługi lat, którego – zgodnie z § 76 ust. 1 tego zarządzenia – należało dokonać na dzień przyjęcia do służby. Z § 76 ust. 3 omawianego zarządzenia wynikało zaś, że zwiększenie wysługi lat z tytułu stażu służby następowało z urzędu i nie wymagało odrębnej decyzji. Cytowana treść § 76 ust. 3 potwierdza, że prawodawca wykluczył dopuszczalność stosowania formy decyzji w wypadku zwiększenia wysługi lat z tytułu stażu służby dokonywanego z urzędu. Oznacza to, że przepisy omawianego zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nie stanowiły przeszkody do realizacji - w formie decyzji - obowiązków wynikających z art. 99 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 74 ust. 2 i § 76 ust. 1 powołanego zarządzenia nr 29.

Jeżeli więc w rozkazie personalnym Nr [...]3 orzeczono o przyjęciu K. O. o do służby przygotowawczej w Policji oraz ustalono uposażenie zasadnicze, to jednoczesne ustalenie w tym rozkazie także dotychczasowej wysługi lat osoby przyjmowanej do służby w Policji nie pozostawało w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami ustawy o Policji i zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Orzeczenie o tej okoliczności miało więc swoją podstawę prawną w powołanych przepisach, dlatego nie spełniło przesłanki nieważności wydania rozkazu personalnego Nr [...] w tej części bez podstawy prawnej.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności omawianego rozkazu personalnego w tej części. Wbrew bowiem zarzutowi kasacyjnemu, w zaskarżonym wyroku Sąd wyraził swoją ocenę w tym zakresie, rozważając tę kwestię w kontekście szczególnie tytułu zarządzenia Nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zawartego w nim nakazu ustalenia wysługi lat wraz z ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego i konkludując, że rozkaz personalny realizował to zarządzenie.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa, skoro rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku znajduje uzasadnienie w powołanych wyżej podstawach prawnych. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez niezawarcie w uzasadnieniu klarownych wytycznych, jak określił to skarżący kasacyjnie, nie zasługiwał na uwzględnienie. O ile bowiem Sąd nie sformułował jednoznacznych wytycznych dla organu, którego rozstrzygnięcie zostało uchylone, o tyle treść oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku jednoznacznie wskazuje, w jakim zakresie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Nr [...], dlatego nie było wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku tylko ze względu na tę okoliczność.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.