Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 416/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk- Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2, art. 17, art. 20, art. 24, art. 25 i art. 32 ustawy z [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2220) odmówił Pani M. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Panem S. S. z uwagi na ustalone na rzecz wnioskodawczyni prawo do emerytury.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Pani M. S. wskazując, że wnosiła o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o otrzymaną emeryturę. Odwołująca się przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które pobierają emeryturę i rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z tego tylko względu, że mają orzeczone prawo do emerytury lub renty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2020r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wobec tego trudna sytuacja materialna skarżącej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem wnioskodawczyni żądanego świadczenia.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę argumentował, że ustawodawcza przyjął właśnie taką konstrukcję prawną zgodnie z którą osoba pobierająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu, że odwołująca się wnosiła o przyznanie świadczenia w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę organ wskazał, że świadczenie przysługuje w określonej normatywne kwocie i organy nie maja podstawy prawnej, by przyznać świadczenie w innej kwocie niż to wynika z obwieszczenia właściwego ministra. Pogląd ten znajduje uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto uznanie stanowiska odwołującej się w świetle zasady równości komplikuje przyznanie trzynastej emerytury i sposób naliczania składek emerytalno-rentowych.

Przywołane przez skarżącą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019r. odnosi się natomiast jedynie do osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Kolegium podkreśliło, że cechą wspólną osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne jest to, że konieczność sprawowania opieki wiąże się z brakiem uzyskiwanych dochodów, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, bowiem odwołująca się otrzymuje emeryturę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Pani M. S. wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca argumentowała, że od 40 lat opiekuje się niepełnosprawnym synem, ale mimo to udało się jej wypracować 20 lat i uzyskać prawo do wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, że powinno jej przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między obecną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a otrzymywaną emeryturą. Dodała, że obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, uzyskuje jedynie emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł. miesięcznie. Taka sytuacja powoduje nierównej traktowanie opiekunów w zakresie dostępu do wsparcie ze strony władz publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2020r. i wniosło o oddalenie skargi.

W dniu [...] czerwca 2020r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżącej adw. K. P., który w piśmie procesowym z [...] czerwca 2020r. podzielił stanowisko skarżącej wyrażone z skardze, a nadto precyzował, że decyzja została zaskarżona w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2019r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik wskazał, że skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., "u.ś.r.") ewentualnie, skarżąca podnosi, że wspomniane decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem:

1) przepisu prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.);

2) przepisów postępowania w postaci art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazuje, że organy nazbyt szeroko interpretują przesłankę negatywną przyznania świadczenia w postaci "przyznanego prawa do emerytury", zamiast skupić się na wykładni systemowej i funkcjonalnej wspomnianych przepisów, z której wynika, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. nie znajduje zastosowania w sprawach, w których obywatel - mimo przyznanego świadczenia emerytalnego - domaga się uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy miesięczną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a miesięczną kwotą emerytury.

Wykładnia zwężająca przyjęta przez organy administracji prowadzi bowiem do naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; prowadzi to do gorszego traktowania obywateli takich jak skarżąca - rodziców, którzy musieli zrezygnować z pracy zawodowej i odejść na wcześniejsze emerytury ze względu na konieczność opieki nad chorymi dziećmi. Skarżąca byłaby traktowana gorzej niż osoby, które postawiły na bierność zawodową, nigdy wcześniej nie pracowały, nie dokładały się do systemu świadczeń socjalnych, a w konsekwencji - nie przyznano im prawa do emerytury, a niejako w ramach "premii" otrzymaliby świadczenie pielęgnacyjne, przewyższające wartość emerytur. Na poparcie powyższego poglądu pełnomocnik przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r., sygn. SK 2/17. Podkreślał, że sytuacja skarżącej (uprawnionej do świadczenia emerytalnego, i to w bardzo niewielkiej wysokości), wygląda zgoła analogicznie, jak osób pobierających rentę z tytułu niezdolności do pracy, co nie może pozostać bez wpływu na proces wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r.

Pełnomocnik podkreślał, że w myśl przepisu art. 103 ust. 3 u.e.r. FUS - prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. W tej sytuacji, skarżącej przysługiwałoby uprawnienie do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia o wyższej wartości.

W ocenie pełnomocnika nie ma przeszkód, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) traktować jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy z całą pewnością kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.

Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że skarżąca nie złożyła wniosku w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości oraz że nie złożyła do ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Organy powinny były pouczyć skarżącą o możliwości modyfikacji wniosku oraz skorzystania z uprawnienia wspomnianego powyżej, a tym samym - wezwać stronę postępowania do złożenia dokumentacji potwierdzającej zawieszenie prawa do emerytury. Pouczanie strony postępowania o uprawnieniach istotnych dla ochrony jej praw stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego i ustawowy obowiązek organów administracji publiczne, wynikające z przepisu art. 9 k.p.a. i dalej art. 79a § 1 k.p.a. Obowiązek przekazywania strome stosownych pouczeń wynika również z przepisu art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., które w sposób szczegółowy normują obowiązki organów w zakresie żądania przedstawienia dodatkowych dokumentów, niezbędnych do rozpoznania sprawy w sposób korzystny dla osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że godnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – "Ppsa"). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 Ppsa stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 czerwca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 17 akt sąd.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "Uśr", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy uznały, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a Uśr, a mianowicie opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury.

Bezsporne w niniejszej sprawie było to, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła [...] listopada 2019r. mając ustalone od prawo do wcześniejszej emerytury (decyzja ZUS Oddział w P. z [...] września 1998r. o przyznaniu emerytury, w akrach adm.). Swe żądanie uzasadniała różnicą w wysokości pobieranej emerytury ([...] zł (netto) a aktualną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego (1583 zł netto) domagając się przyznania świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę między tymi świadczeniami. Niekwestionowane było również to, że od przejścia na wcześniejszą emeryturę skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Spór pomiędzy skarżącą a organami dotyczy zbliżonej sytuacji i tych samym przepisów, co w sprawach rozpoznanych przez tutejszy Sąd pod sygnaturami II SA/Po 808/19, II SA/Po 662/19 i II SA/Po 697/19, II SA/Po 827/19, IV SA/Po 982/19, IV SA/Po 824/19, II SA/Po 805/19 i II SA/Po 1012/19. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków wydanych w tych sprawach, a niniejsze rozstrzygnięcie kontynuuję kształtującą się w ten sposób linię orzeczniczą. Nadto przedstawione poniżej stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020r. (sygn. akt I OSK 254/20 dostępnie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dyskusja wobec potrzeby funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr zapoczątkowana została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18 (ten i kolejne przywołane wyroki opublikowano w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd tam wyrażony podtrzymany został w dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych (między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., III SA/Gd 472/19, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19). Przyjęto w nich, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 Uśr pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Sąd nie podziela jednak wyrażonego w orzecznictwie (powołanych wyżej wyrokach) poglądu, zgodnie z którym zasada równości wymaga odrzucenia wyników językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr.

Sąd zgadzając się ze stwierdzeniem, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a Uśr nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę, nie podziela poglądu o takiej wykładni tego przepisu, która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata tak rozumianej różnicy powoduje bowiem dalsze komplikacje, w szczególności pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 Uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo, co słusznie podnosił organ II instancji. Nadto mogą się rodzić wątpliwości co do zachowania zasady równości, a też trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia np. w sytuacji otrzymania trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Warto zwrócić uwagę, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, zwanej dalej: Uśoz). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 Uśoz), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne – kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b Uśoz). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 Uśoz i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 Uśr a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie.

Powyższe komplikacje – pomimo, że z pozoru zdają się mieć charakter techniczny czy rachunkowy – zdaniem Sądu mogą rodzić daleko idące trudności w organizacji wypłaty "wyrównujących" świadczeń pielęgnacyjnych i emerytury. Celowe jest zatem poszukiwanie takiej wykładni, względnie sposobu zastosowania prawa, która otworzy możliwość przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 Uśr.

Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest, jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej, dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 Uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53, zwanej dalej: UeirzFUS), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują więc zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 Uśr, czy art. 96 UeirzFUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną na wstępie cytowanych wyroków sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, to jest w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 UeirzFUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 UeirzFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 UeirzFUS).

Sąd zaznacza, że ma świadomość, iż emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Niemniej warto natomiast zaakcentować, że wspomniany art. 103 ust. 3 UeirzFUS stanowi o zawieszeniu tego prawa, a więc czymś więcej, aniżeli tylko o wstrzymaniu wypłaty. Zawieszenie prawa należy więc poczytywać jako zdarzenie materialnoprawne, czyli czasowe ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Pomijając pewne spory w doktrynie dotyczące kwalifikacji instytucji z art. 103 ust. 3 UeirzFUS., na potrzeby zagadnienia jakie wynikło w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) traktować jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a Uśr dotyczy z całą pewnością kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.

Zauważyć należy, że samo Kolegium w zaskarżonej decyzji także akcentowało nie tyle posiadanie przez skarżącą samego prawa do emerytury, ale przede wszystkim wypłatę tego świadczenia podkreślając, że wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne przyznane od 1998r. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 Uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury z powodu zawieszenia prawa do niej. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 Uśr, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 UeirzFUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 Uśr W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Okoliczność tą podkreślał NSA w wyroku z 18 czerwca 2020r. wskazując, że taka informacja (pouczenie) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Odnośnie wyjaśnienia przez skarżącą, że zrezygnowała z pracy, by zająć się niepełnosprawnym dzieckiem, Sąd zgadza się, że z dotychczas zebranych i przesłanych akt administracyjnych nie wynikają okoliczności, które wykluczałyby uznanie, że spełniła ona warunek określony w art. 17 ust. 1 Uśr nie podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 Uśr.

Z dotychczas zgromadzonych akt sprawy nie wynika także, by taki związek przyczynowy nie zachodził. Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w 1998 r. by sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem – synem, który wówczas miał skończone 17 lat, a był przy tym niepełnosprawny od urodzenia (zob. orzeczenie o niepełnosprawności w aktach administracyjnych). Przepis art. 17 ust. 1 Uśr nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 21 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa.

Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczności w jakich nabyła prawo do świadczenia emerytalnego będąc wieku produkcyjnym. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149, zwanym dalej: Rozporządzenie) obowiązującym w okresie kiedy skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę, (§ 1 ust. 1) matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka, wymagającego – bez względu na wiek – jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli spełnia następujące warunki: 1) ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin 2) sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które a) zostało zaliczone do I grupy inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo b) zostało zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało przed ukończeniem 18 roku życia. Skarżąca przed rozpoczęciem stałej i długotrwałej opieki nad dzieckiem, jak podała pracowała zawodowo 20 lat, a zdecydowała o rezygnacji z zatrudnienia jedynie w celu sprawowania całodobowej opieki nad zstępnym, co umożliwiały przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia. Musiała więc w dacie przejścia na wcześniejszą emeryturę (1 sierpnia 1998 r.) spełniać wskazane wyżej przesłanki w tym braku możliwości kontynuowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wobec tego uznać należy, że zrezygnowała z pracy z uwagi właśnie na ciężką sytuację rodzinną, wymagającej od niej jako matki zajmowania się poważnie chorym synem. Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury skarżącej na podstawie Rozporządzenia wskazuje, że zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Należy także uzupełniająco zwrócić uwagę, że zarówno na tle przepisów Rozporządzenia jak i aktualnych przepisów Uśr mowa jest konkretnie o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wprawdzie pierwszy z wymienionych aktów traktuje o uzyskaniu wcześniejszej emerytury, a drugi o świadczeniu pielęgnacyjnym (którego wówczas nie było – uw. Sądu), jednak sens tych przepisów jest de facto taki sam i polega na przyznaniu opiekunowi pewnej formy finansowej rekompensaty za brak możliwości świadczenia pracy.

W ocenie Sądu, legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nieprzerwanie i nadal (to wymaga potwierdzenia w ramach postępowania wyjaśniającego) uzasadnia uznanie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad tym dzieckiem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr) nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią i potwierdzą kwestię pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020r. oraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2019r.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800), w łącznej kwocie [...]zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł i [...] zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.