Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 488/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14 ust. 1, 3, art. 21, art. 25 ust. 1-3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J P, Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 14 maja 2014 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 deklarując do JPO działki rolne o łącznej powierzchni 23,53 ha. W dniu 17 grudnia 2014 r. strona wniosła pismo w przedmiocie poprawki wniosku.

W dniu [...]r. organ l instancji wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 15652,66 zł po potrąceniu kwoty w wysokości 3885,50 zł oraz przyznał z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej kwotę w wysokości 155,97 zł.

W dniu 19 stycznia 2015 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji wyjaśniając, że w roku 2013 działka nr [...] położona w obrębie[...], gm. S składała się z działek rolnych G+H+K. W roku 2014 r. działki rolne G i H zostały połączone i powiększone o 0,20 ha, w jedną działkę G, co stanowi 11,34 ha. Obecny stan działek powierzchni rolnych wynosi 13,19 ha w granicach działki ewidencyjnej nr[...] o powierzchni 15,41 ha. Rolnik wskazał, że jego błędem było podanie w oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych działki rolnej H, tj. działki nieistniejącej i dokonanie naniesień w materiale graficznym na podstawie roku 2013. Pozostałe dane są zgodne z zadeklarowaną powierzchnią gruntów rolnych, tj. 13,19 ha działki ewidencyjnej [...]. Zdaniem strony zabrakło dobrej woli i zrozumienia ze strony pracownika Biura Powiatowego ARiMR, by powiadomić go o niezgodności i pomyłce.

W dniu 2 marca 2015 r. strona wniosła pismo wyjaśniające wraz z korektą i załącznikiem graficznym.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał art. 7, art. 18, art.19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wskazał, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ l instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. W toku postępowania organ l instancji stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności jest większa niż powierzchnia stwierdzona. Na podstawie danych zamieszczonych w ZSZiK ustalono, że z powierzchni działki rolnej L należało wykluczyć 0,03 ha, a z powierzchni działki rolnej G należało wykluczyć 2,05 ha. Zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do JPO wyniosło 2,08 ha i stanowiło 9,697%. W związku z tym Kierownik BP na mocy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pomniejszył płatność JPO o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Organ wyjaśnił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000." Co w art. 28 ust. 1 lit. C rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej wniosków dokonywać kontroli krzyżowych "między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polską stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. Kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicą pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Wyniki prac zostały przekazane do starostów, w tym raporty rozbieżności baz danych prowadzonych przez starostów, tj. bazy opisowej zawierającej między innymi identyfikatory działek ewidencyjnych i ich powierzchnie i bazy graficznej zawierającej granice działek i ich numery oraz rozbieżności przebiegu granic działek w stosunku do ich obrazu na ortofotomapie cyfrowej. W większości przypadków przekazane dane nie zostały wykorzystane przez starostów. W związku z powyższym ARiMR podjęła działania dotyczące weryfikacji danych wektorowych celem doprowadzenia do zgodności przebiegu danych wektorowych z ich obrazem na ortofotomapie cyfrowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).

Organ wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] do płatności JPO zakwalifikowane zostało 13,19 ha, w sytuacji w której łączna deklaracja działek rolnych z wniosku w granicy tej działki ewidencyjnej wynosiła 15,24 ha i zastosowanie w oparciu o taką deklarację pomniejszeń na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Strona zadeklarowała w sekcji VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, w granicy działki ewidencyjnej nr [...], działki rolne H-2,05 ha, G-11,34 ha, K-1,85 ha. Zarówno z odwołania jak i pisma strony z dnia 9 grudnia 2014 r. oraz wyjaśnień zawartych w podaniu i korekcie wniosku z dnia 2 marca 2015r wynika, że prawdziwą intencją strony było zadeklarowanie w granicach działki ewidencyjnej nr [...] działek rolnych G i K o łącznej powierzchni 13,19 ha (G-l 1,34 ha i K-1,85 ha).

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dotyczące powierzchni stwierdzonej w decyzji organu I instancji w granicach działki ewidencyjnej nr [...] są zgodne z wolą strony, której miał dotyczyć wniosek, zgodnie z przekazanymi wyjaśnieniami. Organ pomniejszył bowiem powierzchnię zadeklarowaną na działce nr[...] z 15,24 ha do powierzchni stwierdzonej 13,19 ha, czyli o 2,05 ha. Organ I instancji stwierdził także, że powierzchnia działki L położonej na działce ewidencyjnej [...] nie była zgodna ze stanem faktycznym i wynosiła 0,10 ha (we wniosku 0,13 ha), niemniej jednak ustalenia te nie są kwestionowane w odwołaniu przez stronę. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że pomniejszenie zostało dokonane w granicach działki ewidencyjnej nr[...] do 13,16 ha, ale stwierdzenie takie należy traktować jako błąd uzasadnienia organu. Dodatkowe pomniejszenie o 0,03 ha nie miało bowiem miejsca w granicy działki ewidencyjnej nr [...], a w granicy działki rolnej L, położonej na działce ewidencyjnej nr[...]. Powierzchnie stwierdzoną tej działki organ ustalił na 0,10 ha przy deklarowanej 0,13 ha. Tego ustalenia strona nie negowała w odwołaniu. Łączne pomniejszenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej wyniosło 2,08 ha (powierzchnia deklarowana do JPO-23,53 ha, powierzchnia stwierdzona JPO-21,45 ha).

W ocenie organu odwoławczego ustalenia w zakresie wielkości powierzchni stwierdzonej są prawidłowe. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia wniosek strony nie był poprawny. Strona zadeklarowała bowiem w sekcji VIII wniosku w na działce ewidencyjnej nr [...] działki rolnej G, H, K o łącznej powierzchni 15,24 ha, w sytuacji w której w rzeczywistości w roku 2014 r. na działce ewidencyjnej nr [...] znajdowały się działki rolne G i K o łącznej powierzchni 13,19 ha.

Organ powołał treść art. 18 ust. 2 i 3 ustawy i wskazał, że strona składając wniosek zobowiązana jest do wpisania rzetelnych i aktualnie obowiązujących danych dotyczących wielkości powierzchni działek rolnych i sposobu użytkowania. Powyższe strona potwierdza poprzez złożenie podpisu na wniosku, czym dokonuje jego akceptacji i bierze odpowiedzialność zarówno za pozytywne jak i negatywne konsekwencje swojej deklaracji. Podpisując wniosek strona oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności. Strona zatem winna mieć świadomość, że organ udziela niezbędnych pouczeń na żądanie strony. Takiego żądania w przedmiotowej sprawie nie złożono.

Organ powołał treść art. 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 , z zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. W przypadku gdy państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianych w art. 16 ust. 3 akapit drugi, wówczas może ustalić, iż zgłoszenie opuszczenia przez zwierzę gospodarstwa do skomputeryzowanej bazy danych bydła może zastępować pisemne wycofanie wniosku. Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie pomimo złożenia przez stronę deklaracji w granicach działki ewidencyjnej nr [...] na działki rolne G, H, K o łącznej powierzchni 15,24 ha strona nie zmodyfikowała treści wniosku zgodnie z przepisem 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Pierwsze pismo w przedmiocie poprawienia błędu deklaracji strona złożyła do organu w dniu 17 grudnia 2014 r. (pismo nadano u kuriera w dniu 15 grudnia 2014 r.). Ww. pismo nie może jednak zostać uwzględnione w sprawie, gdyż nie wypełnia dyspozycji art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona ww. pismo złożyła bowiem już po poinformowaniu rolnika o nieprawidłowościach we wniosku. W dniu 12 grudnia 2014 roku organ l instancji doręczył stronie decyzję z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2014 r., w której w uzasadnieniu wyjaśnił stronie stwierdzoną nieprawidłowość we wniosku. Wniosek z dnia 14 maja 2014 r. dotyczył zarówno jednolitej płatności obszarowej jak i płatności ONW na 2014 r. Co prawda w każdej z tych płatności organ prowadzi dwa odrębne postępowania, ale sprawy te inicjowane są w oparciu o jeden formularz wniosku, na którym zaznacza się odpowiednie pole. Przepisy dotyczące poprawek lub wycofania wniosku są także wspólne dla jednolitej płatności obszarowej jak i płatności ONW.

Organ wskazał, że pismo z dnia 9 grudnia 2014 r. zostało wniesione do organu za późno (17 grudnia 2014 r.), po poinformowaniu już strony o nieprawidłowościach wniosku. Takie wycofanie nie mogło zostać uwzględnione. Tym samym nie może także zostać uwzględniona korekta wniosku złożona w dniu 2 marca 2015 r.

Zdaniem organu odwoławczego błąd deklaracji dokonany przez stronę we wniosku nie może też być zakwalifikowany do błędów oczywistych, o których mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Za błędy oczywiste należy uznawać nieprawidłowości, które są wyraźne, dają się wychwycić w oparciu całokształt wniosku i nie wymagają prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a więc m.in. błędy związane z bezwiednym wypełnianiem wniosku, błędy literowe. Nieprawidłowość dokonana w przedmiotowej sprawie nie mieści się we wskazanej definicji. W przedmiotowej sprawie błąd dotyczył meritum wniosku, a więc powierzchni działek rolnych. Deklaracja dotycząca działek rolnych była spójna z treścią załącznika graficznego i nie dała się zauważyć bez wnikliwiej kontroli wniosku. Co prawda wniosek posiada pewną nieścisłość polegającą na tym, że w sekcji VIII wniosku w granicy działki ewidencyjnej nr[...] strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 15,24 ha, zaś w sekcji VII wniosku w kolumnie 10 "powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem", na działce ewidencyjnej nr [...] strona wpisała powierzchnię 13,19 ha, ale powyższe nie może wpływać na rozstrzygnięcie w ocenie organu odwoławczego. Płatność JPO przyznawana jest do działek rolnych, a więc najistotniejsze znaczenie ma deklaracja dotycząca powierzchni tychże działek rolnych (sekcja VIII wniosku) wraz z treścią załączników graficznych. W przedmiotowej sprawie była ona spójna, a błędy nie były oczywiste. Różnicy powierzchni między załącznikiem, łączną powierzchnią działek rolnych na działce ewidencyjnej nr[...] z sekcji VIII wniosku, powierzchnią gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr[...] ogółem w sekcji VII wniosku nie dało się w żaden sposób wychwycić. W celu wychwycenia ewentualnej różnicy powierzchni konieczny byłby bowiem pomiar na ortofotomapie w systemie ZSZiK powierzchni, w granicach wskazanych przez stronę na załączniku graficznym. Tym samym wykrycie nieprawidłowości wiązałoby się z przeprowadzeniem czynności, które mieszczą się w granicach działań, przewidzianych dla kontroli administracyjnej wniosku. Organ do wychwycenia nieprawidłowości zobowiązany byłby do analizy merytorycznej wniosku. W przedmiotowej sprawie błąd nie był łatwy do wykrycia. Nawet na załączniku graficznym strona wskazał działkę rolną H, której w jej opinii nie powinno być we wniosku na 2014 r., ponieważ winna być włączona w działkę rolną G.

W stanie faktycznym zastanym w przedmiotowej sprawie organ l instancji zobowiązany był ustalić, że łączna powierzchnia działek rolnych deklarowanych do płatności JPO wynosiła 23,53 ha, a łączna powierzchnia stwierdzona działek rolnych, kwalifikująca się do otrzymania płatności JPO wynosiła 21,45 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,08 ha. Zawyżenie procentowe wynosiło 9,697% i zostało obliczone wg następującego wzoru: (powierzchnia zadeklarowana 23,53 ha - powierzchnia stwierdzona 21,45 ha) x 100 % powierzchnia stwierdzona 21,45 ha. W takim stanie faktycznym zastosowanie znajdują art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jak ustalono, w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym w grupie upraw JPO wynosiła 9,697%, w związku z czym wysokość pomocy należało obliczyć na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Wysokość płatności i pomniejszeń została ustalona następująco: (21,45 ha x 910,87 zł) - (2,08 ha x 2 x 910,87 zł) w związku z czym 19538,16 zł - 3789,22 zł /48,94 zł. Płatność JPO na 2014 r. po uwzględnieniu jedynie pomniejszeń wynikających z art. 58 rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 winna zatem wynosić 15748,94 zł. W sprawie jednak należało także zastosować zmniejszenie z tytułu dyscypliny finansowej. Podstawy zastosowania dyscypliny finansowej stanowi art. 11 rozporządzenia Rady nr 73/2009 i art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1227/2014. W przedmiotowej sprawie łączna kwota płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 15748,94 zł, co przy kursie wymiany euro 4,1776 zł stanowi kwotę 3769,85 euro. A zatem w stosunku do kwoty powyżej 2000 euro, czyli do kwoty 1769,85 euro należało zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,302214%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 23,05 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności JPO wynosi 23,05 euro, co stanowi 96,28 zł. O taką kwotę zatem musiała zostać pomniejszona płatność JPO na 2014 r. z tytułu zastosowania zasad dyscypliny finansowej.

Łączna wysokość zastosowanych w sprawie pomniejszeń wynosi zatem 3885,50 zł (3789,22 zł z tytułu zastosowania pomniejszeń z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009; 96,28 zł z tytułu zastosowania zasad dyscypliny finansowej).

Organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od zmniejszeń z tytułu zastosowania zasad dyscypliny finansowej. O wyjątkach od pomniejszeń stosowanych na mocy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi natomiast art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przedmiotowej sprawie kontrola administracyjna wykazała, że wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, bowiem strona zadeklarowała na działce ewidencyjnej nr [...] działki rolne o łącznej powierzchni 15,24 ha zamiast 13,19 ha. Ponadto, strona do czasu poinformowania o nieprawidłowościach i wykrycia ich przez organ nie informowała organu na piśmie o tym, że wniosek jest nieprawidłowy. Strona nie wykazała się także brakiem winy bowiem nierzetelnie wypełniła wniosek i jako taki go zaakceptowała podpisem. Dodatkowo nieprawidłowość nie była błędem oczywistym. Z racji sztywno określonych przepisów prawa w przedmiocie wyjątków od obniżek z tytułu art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i niewypełnienia przez stronę przesłanek z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ odwoławczy nie może uwzględnić prośby o odstąpienie od pomniejszeń.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, że rozbieżność powierzchni gruntów rolnych na działce nr[...] pomiędzy Tabelami VII, VIII i załącznikiem graficznym jest oczywista podczas podstawowej lektury wniosku pomocowego. Rozpatrując wyłącznie działkę nr [...]: w kolumnie 10, Tabeli VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" podał prawidłową powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej równą 13,19 ha, natomiast w kolumnie 5, Tabeli VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" podał powierzchnię równą 15,24 ha (suma wierszy H, K i G). Wcześniejsze dwie wartości powierzchni z dwóch tabel powinny być tożsame co uwidacznia oczywisty błąd we wniosku. Skreślając wiersz H w Tabeli VIII uzyskujemy poprawne dane zgodne z pozostałymi częściami wniosku. Na wizualne potwierdzenie podanej błędnie powierzchni ponad 15 hektarów upraw w Tabeli VIII, co stanowi powierzchnię całej działki ewidencyjnej, wskazał również załącznik graficzny, na którym wykreślono siedlisko wraz z zabudowaniami i terenami zadrzewionymi. Zdaniem skarżącego już na pierwszy rzut oka obszar wykreślony stanowi znaczny procent całej działki ewidencyjnej, co eliminuje powierzchnię całej działki ewidencyjnej jako uprawę.

Skarżący powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących spraw podobnych, według których oczywistą omyłką jest nie tylko literówka pisarska, ale również wzajemnie wykluczające się informacje dające się wykryć przy logicznej analizie dokumentów. Oprócz charakteru błędu konieczne jest także wzięcie pod uwagę zawinienia wnioskodawcy tudzież jego braku, gdzie istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest celowość działania wnioskodawcy, a zatem wyraźny zamiar wprowadzenia organu w błąd. Zgodnie bowiem z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z z dnia[...] r. dotycząca przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na rok 2014, pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełnia określone warunki. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika i składa się go w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin, o którym mowa, nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy). Dodatkowo we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów (art. 18 ust. 4 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią jest niezastosowanie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65).

Art. 21 ww. rozporządzenia przewiduje korekty oczywistych błędów. Zgodnie z tym przepisem nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Zauważyć należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wycofanie wniosku przez skarżącego nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Na potwierdzenie powyższe organ powołał się na przepis art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. W przypadku gdy państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianych w art. 16 ust. 3 akapit drugi, wówczas może ustalić, iż zgłoszenie opuszczenia przez zwierzę gospodarstwa do skomputeryzowanej bazy danych bydła może zastępować pisemne wycofanie wniosku (ust. 1). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 2). Wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że wnioskodawca znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części przedmiotowego wniosku (ust. 3).

Powyższy przepis dotyczy zatem wycofania wniosku, a nie poprawek wniosku.

W ocenie sądu organ powinien natomiast rozważyć treść art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dotyczącego poprawek pojedynczego wniosku. Stosownie do treści ww. przepisu po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że art. 21 rozporządzenia reguluje nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Natomiast art. 14 ww. rozporządzenia reguluje zaś ograniczoną możliwość wprowadzania zmian i poprawek do wniosku.

Wobec powyższego należy odpowiedzieć na pytanie jakie błędy są oczywiste i mogą być korygowane w każdym czasie, a jakie podlegają korekcie ograniczonej zarówno co do terminu, jak i co do etapu postępowania w sprawie. Inaczej mówiąc problem dotyczy tego, które nieprawidłowości wniosku nie mogą być skorygowane po ujawnieniu ich przez organ (lub po powiadomieniu o zamiarze kontroli na miejscu), a które mogą być poprawione w każdym czasie jako oczywiste błędy wykryte przez organ. Istotne zatem znaczenie ma prawidłowe rozróżnienie tych sytuacji, gdyż błędy nieusuwalne wywołują konsekwencje z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek, a także w latach następnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II GSK 942/12 (opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w odniesieniu do art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, który również dotyczy korekty oczywistych błędów wniosku o płatność stwierdził, że w art. 21 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze.

Powyższy pogląd wyrażony w cytowanym wyroku NSA, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w całości. Błąd jest więc oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika ujemnych konsekwencji.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Rolnik po otrzymaniu spersonalizowanego wniosku wykazał prawidłowo w sekcji VII – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, kol. 10 sumę powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] (13,19 ha). Powierzchnia ta była mniejsza niż suma powierzchni działek rolnych w granicy tejże działki nr [...] wskazanych w sekcji VIII – Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych kol. 6. Ponieważ suma powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, błąd jest oczywisty.

Błąd ten powinien być wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, zaś rolnik wezwany do złożenia wyjaśnień. Dla organu przeprowadzającego weryfikację wniosku, mającego obowiązek znajomości przepisów stosowanych w sprawach dotyczących płatności, błąd ten był oczywisty. Pierwsza czynnością pracownika Agencji powinno być sprawdzenie prawidłowości wypełnienia poszczególnych sekcji wniosku. W wyjaśnieniach z dnia 9 grudnia 2014 r. oraz w odwołaniu, a następnie w wyjaśnieniach z dnia 2 marca 2015 r. skarżący przyznał, że jego wniosek był wypełniony błędnie, gdyż zadeklarował błędnie działkę H, która w 2014 r. została połączona z działką G. Na załączniku graficznym wykreślił siedlisko wraz z zabudowaniami i terenami zadrzewionymi.

Możliwość i zarazem konieczność skorygowania oczywistego błędu w celu uzgodnienia faktycznej woli wnioskodawcy z jej błędnym wyrażeniem we wniosku, wynika wprost z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009: "wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy".

W tej sytuacji uznanie przez organy, że chodzi o niedopuszczalne wycofanie wniosku, o którym mowa w art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, należy ocenić za nietrafne, bowiem we wniosku wystąpił jedynie błąd, o którym mowa art. 21 rozporządzenia, którego korekta jest możliwa w każdym czasie.

Zdaniem sądu, brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie chodzi poprawki do pojedynczego wniosku, o których mowa w art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Podkreślić ponadto należy, że nieprawidłowości nie zostały wykryte podczas kontroli na miejscu, gdy wycofanie wniosku, czy też poprawki wniosku nie są już dozwolone. W tej sytuacji uznanie przez organy, że chodzi o niedopuszczalne wycofanie wniosku, o którym mowa w art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 uznać należy za nietrafne. Niezasadne byłoby także uznanie, że chodzi o niedopuszczalną zmianę wniosku, o której mowa w art. 14 ust. 3 rozporządzenia.

Surowe konsekwencje błędu we wniosku, każą bardzo ściśle interpretować pojęcie nieprawidłowości, które je wywołują, mając na uwadze cel uregulowania oraz fakt, że pkt 75 Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, iż zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 942/12 "zarówno z licznych przepisów Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak również z całokształtu jego przepisów wynika, że celem wszystkich uregulowań jest zapewnienie właściwego funkcjonowania systemu pomocy we wszystkich państwach oraz eliminacja nieprawidłowości prowadzących do uzyskania nienależnej pomocy. Temu celowi służą m.in. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne, przeprowadzane przede wszystkim w formie kontroli krzyżowych, mają wyeliminować wielokrotne zgłaszanie do pomocy tych samych działek rolnych. Kontrole na miejscu mają wyeliminować przyznawanie pomocy do zawyżonych powierzchni działek rolnych.

Mając na względzie powyższe cele uregulowań oraz skutki nieprawidłowości, należy przeprowadzić rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli".

Wobec powyższego, sąd stwierdził naruszenie przez organy prawa materialnego. Uznanie błędu popełnionego przez wnioskodawcę za oczywisty było wynikiem procesu subsumcji, tj. uznania, że stan faktyczny w sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. art. 21 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Uznanie błędu za oczywisty i umożliwienie skorygowania wniosku z tej przyczyny powoduje bowiem powstanie sytuacji, w której to skorygowany, a więc już bezbłędny wniosek jest rozpoznawany przez organ. Innymi słowy - nie ma już nieprawidłowości we wniosku.

Podstawową przesłanką uchylenia decyzji obu instancji było uznanie błędu dotyczącego zadeklarowania działki H za błąd oczywisty, bowiem z porównania kolejnych części wniosku wynika między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny i wynika on z weryfikacji samego wniosku, bez konieczności sięgania po dodatkowe informacje od wnioskodawcy bądź zestawienie z innymi dokumentami. Konsekwencją tego powinno być zatem rozpoznanie poprawionego wniosku skarżącego - w zakresie jednolitej płatności obszarowej, co nie będzie ocenione jako zawyżenie deklaracji w rozumieniu art. 58 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

k.p.