Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 967/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 7, art. 60 ust. 4, art. 54 ust. 2 lit. c, art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania Z. D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 22 maja 2015 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (pomieszczenia biurowe) na działce nr ewid. [...] w S..

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego podnosząc, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ oddziela ją od tej drogi działka nr [...] , która jest zabudowana tylko chodnikiem oraz szerokim pasem zieleni oddzielającym go od innego chodnika położonego w pasie drogowym drogi publicznej.

Zdaniem skarżącego projektowana inwestycja nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa i nie stanowi kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze, ponadto ani analiza ani sama decyzja nie odnoszą się do konkretnych funkcji zabudowy i pomijają istotną w sprawie okoliczność, że w granicach obszaru analizowanego żadna z dróg wewnętrznych dzielących poszczególne nieruchomości, położone przy ul. R., nie jest obecnie wykorzystywana do prowadzenia działalności handlowej czy też do umożliwienia osobom trzecim (klientom) dostępu do lokali handlowych. Zarzucił, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego lecz rażąco odchodzi od tych cech oraz brak jest oznaczenia stron w treści decyzji, zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i brak jest analizy konkretnych funkcji sąsiedniej zabudowy w kontekście dobrego sąsiedztwa.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że zamierzenie inwestycyjne określono wyłącznie jako zmianę sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (lokale biurowe) na działce nr ewid. [...] w S..

W ocenie SKO złożony w sprawie wniosek zawiera wszystkie elementy,

o których stanowi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że inwestycja objęta decyzją jest przewidziana do realizacji na obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Spełnienie powyższych warunków potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m, zaś granice obszaru pokazano na stosownej mapie. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

Sporządzona analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji miała na celu odpowiedzieć na pytanie, czy zamierzone przez inwestora wprowadzenie wnioskowanej funkcji usługowej (biurowej) w istniejącym budynku mieszkalno-usługowym będzie pozostawało w zgodzie z istniejącym porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowało z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego, znajdującą się w wyznaczonych granicach obszaru analizowanego.

W ocenie Kolegium analiza przeprowadzona na potrzeby postępowania, w tym analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, sporządzona stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że wskazana we wniosku inwestorskim funkcja - usługowa, nie zmieni istotnie przeznaczenia zabudowy terenu inwestycji jak również działek sąsiednich. Jak wynika z ww. analizy, w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr ewid. [...],[...]), mieszkaniowo-usługowa (działki nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), usługowa (działka nr ewid. [...]), mieszkaniowa wielorodzinna (działka nr ewid. 1714/1), mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (działki nr [...],[...]). Dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa. W związku z powyższym uznać należy, że wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (pomieszczenia biurowe) stanowi kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanym. Nie ma zatem racji strona odwołująca zarzucając w odwołaniu brak kontynuacji funkcji dla drogi wewnętrznej, ponieważ "żadna z dróg wewnętrznych dzielących poszczególne nieruchomości położone przy ul. R. w S. nie jest obecnie wykorzystywana do prowadzenia działalności handlowej czy też do umożliwienia osobom trzecim (klientom) dostępu do lokali handlowych". Organ zauważył, że niniejsza sprawa dotyczy nie drogi wewnętrznej ale zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczającym jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały także wszystkie pozostałe wymogi uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy tj. dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych.

Zdaniem organu nie ma racji strona podnosząc zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] posiada zapewniony dostęp do drogi gminnej ul. R., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] . Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta oznaczona jest symbolem "dr". Natomiast droga gminna łączy się bezpośrednio z wojewódzką. Zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Z. D. wniósł o uchylenie decyzji z 4 września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając:

a) rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa z uwagi na brak jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym nie ustalenie przez organy przedmiotu postępowania i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów,

b) naruszenie art. 107 kpa poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że zmiana

w zagospodarowaniu terenu została dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a tym samym, że została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji,

d) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że została spełniona przesłanka w postaci dostępu do drogi publicznej,

e) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw.

z § 18 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez brak określenia wymaganej ilości miejsc parkingowo-postojowych;

f) naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte i nieprofesjonalne przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że działka inwestora nr [...] znajduje się pod adresem ul. R. [...], natomiast działka skarżącego nr [...] przy ul. R. [...],

a zatem są to działki bezpośrednio sąsiadujące. Wejście do części mieszkalnych budynków odbywa się przez wspólną bramę oraz prywatne przejście (wąską uliczkę).

Wskazał, że ul. R. jest drogą wojewódzką o numerze 764. Nie sposób przy tym uznać, że droga gminna oraz wojewódzka są tożsame – są drogami publicznymi, ale są zaliczane do odrębnych kategorii ze względu na funkcje w sieci drogowej.

Skarżący zarzucił, że brak jest szczegółowego określenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zarówno w decyzji jak i we wniosku funkcja zabudowy została określona jako "zmiana sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (pomieszczenia biurowe)" czyli został powtórzony rodzaj inwestycji oraz dodane nieprecyzyjne określenie "pomieszczenia biurowe".

Podniósł, że błędnie zostało ustalone istnienie dostępu do drogi publicznej poprzez wskazanie, że rzekomo istnieje zjazd z drogi gminnej – ul. R.. Zauważył, że działka objęta wnioskiem nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – graniczy z działką nr [...] , która w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "ch.kp." i stanowi chodnik połączony z pasem zieleni.

Wątpliwości skarżącego budzi okoliczność, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał na istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej, a zgodnie z ustaloną praktyką decyzja musi opierać się na danych zawartych we wniosku i nie może go rozszerzać. Natomiast organ wskazał odmiennie od inwestora na istniejący zjazd z drogi gminnej.

Skarżący zauważył, że chodnik jest przeznaczony dla ruchu pieszych,

a oddzielenie działki chodnikiem dla pieszych powoduje brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Jego zdaniem, skoro żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora nie jest oznaczona symbolem "dr" (droga) to już tylko z tego powodu żadna z nich nie może stanowić drogi publicznej czy drogi wewnętrznej. Jego zdaniem dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Ten drugi oznacza, że musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej lub orzeczenia. Faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Wątpliwości skarżącego budzi fakt określenia na różne sposoby przez organy

I i II instancji kwestii dostępu do drogi publicznej, a także odmienne określenie

(w stosunku do ustaleń organów I i II instancji) dostępu do drogi publicznej przez inwestora we wniosku.

Skarżący podniósł, że wnioskiem jest objęta tylko część nieruchomości inwestora i tylko w tej części ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wniosek nie precyzuje przy tym, która w istocie część nieruchomości jest objęta wnioskiem, choć skarżącemu jest znane, że chodzi o cześć budynku od strony wewnętrznej nieruchomości, nie od strony frontowej budynku przy chodniku. A więc wejście do części nieruchomości inwestora objęte zmianą będzie usytuowane od strony wewnętrznej, dostęp do której zapewnia prywatne przejście oraz wspólna brama

z sąsiadującymi nieruchomościami. Przejście to w większej części należy do skarżącego, a w nieznacznej do inwestora i nie sposób uznać, że bez wyrażonej zgody wszystkich sąsiadów prywatne przejście może być wykorzystywane do celów usługowych jednej ze stron.

Skarżący zarzucił, że pominięto zapisy odnośnie wymaganej ilości miejsc postojowych, a w konsekwencji organ uchybił obowiązkowi nałożonemu przez przepisy wykonawcze. Jego zdaniem skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać, a nie jedynie zalecać lub odsyłać do przepisów rozporządzenia. Zauważył, że również wniosek inwestora nie zawierał określenia ilości miejsc parkingowo-postojowych, chociaż taki wymóg został przewidziany w tabeli pkt III rubryce 6 wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do analizy urbanistyczno-architektonicznej skarżący podniósł, że poważnym uchybieniem jest niewskazanie przez architekta sporządzającego załącznik tego, jakie działki zostały przyjęte do porównania. Nie sposób też tego wywnioskować na podstawie informacji zawartej w decyzji. Dopiero w decyzji SKO zostały podane numery działek, które prawdopodobnie były brane pod uwagę, natomiast nie ma możliwości zweryfikowania tych danych, ponieważ na mapie nie został oznaczony obszar analizowany, aczkolwiek w treści uzasadnienia decyzji SKO jest wskazane, że zostało to uczynione.

Zdaniem skarżącego nie sposób uznać uzasadnienia decyzji organów za odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa – nie przytoczono żadnych dowodów na poparcie wskazanych faktów, prawie wszystkie twierdzenia zostały dokonane

w sposób ogólnikowy, bez uzasadnienia faktycznego.

Odnosząc się do zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuowania funkcji zabudowy skarżący wskazał, że inwestor zamierza otworzyć lokal usługowy usytuowany od strony wewnętrznej budynku. Dojście do części mieszkalnej odbywa się przez bramę, która zawsze pozostaje zamknięta i służy wyłącznie na użytek mieszkańców, za bramą znajduje się przejście prywatne, które nigdy nie było wykorzystywane w innych celach niż służenie mieszkańcom do dojścia do części mieszkalnych ich budynków. Wszystkie nieruchomości w okolicy są zagospodarowane w ten sposób, lokale usługowe znajdują się od stron frontowych budynków przy chodniku, natomiast wewnętrzne uliczki tzw. prywatne przejścia, są wyłącznie na użytek mieszkańców.

Reasumując skarżący zarzucił, że organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornym jest, iż obecnie dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu, a wnioskodawcy zamierzają zmienić dotychczasowy sposób użytkowania budynku położonego w S. przy ul. R. (działka ewidencyjna nr [...] ).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy

w sprawie zostały spełnione warunki z pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego warunek ten nie został spełniony.

Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając je za zgodne z prawem Sąd podkreśla, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, której części budynku dotyczy wniosek, a konkretnie, czy objęta jest nim wewnętrzna jego część – jak twierdzi skarżący - czy od strony ulicy R.. Wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji oraz dostępu terenu do drogi publicznej dotyczą bowiem działki ewidencyjnej, a nie zlokalizowanego na nim budynku. Podzielić przy tym należy ocenę organu, że analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, sporządzona stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskazana we wniosku funkcja – usługowa – mieści się w zastanym na tym terenie sposobie zagospodarowania zarówno działki objętej wnioskiem jak i działek sąsiednich. Kolegium, powołując konkretne numery działek ewidencyjnych wykazało, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Tym samym zmiana sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (pomieszczenia biurowe) stanowi kontynuację funkcji występujących na obszarze analizowanym.

Bez znaczenia prawnego pozostaje także argumentacja skargi, że wszystkie nieruchomości w okolicy zagospodarowane właśnie w ten sposób znajdują się od stron frontowych budynków przy chodniku, a wewnętrzne "uliczki" czy "przejścia wewnętrzne" przeznaczone są wyłącznie na użytek mieszkańców bez możliwości wykorzystania ich w celach usługowych. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 7 ustawy oraz do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, istotne są tylko takie cechy istniejącej zabudowy, które mają wpływ na określenie wymagań w stosunku do zabudowy planowanej, w szczególności: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie natomiast z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Innymi słowy rzecz ujmując, dla określenia kontynuacji funkcji, o której mowa

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, okolicznością istotną jest przede wszystkim ustalenie sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, rozumianych jako ogólna funkcja, jaką budynki znajdujące się w tym obszarze pełnią w wymiarze gospodarczym, a więc, czy stanowią zabudowę mieszkaniową, usługową, produkcyjną itp. Wewnętrzny sposób zagospodarowania danej działki, a więc – odnosząc się do realiów niniejszej sprawy – dotychczasowy sposób usytuowania dojść do budynków, pozostaje bez znaczenia prawnego dla określenia warunków nowej zabudowy na działce sąsiedniej.

Podkreślenia także wymaga, że terenem przyszłej zabudowy (bądź jak

w niniejszym przypadku terenem, na którym znajduje się obiekt budowlany, który ma zmienić dotychczasowe użytkowanie) jest cała nieruchomość objęta wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od tego na jakiej części ma się znaleźć zamierzenie budowlane czy jakiej części dotyczy zmiana sposobu użytkowania.

W oparciu o tak rozumiane pojęcie "terenu", którego dotyczył wniosek, została dokonana analiza na potrzeby niniejszej sprawy, a z jej części graficznej jednoznacznie wynika, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowo-usługowa i przewidywana zmiana sposobu użytkowania funkcję tę kontynuuje.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podnoszona w skardze kwestia własności bramy czy przejścia prywatnego. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Bezzasadny jest zarzut braku wskazania przez architekta sporządzającego analizę i załącznik do niej, jakie działki zostały przyjęte do porównania. Wynika to bowiem wprost z załączników do decyzji organu I instancji z 22 maja 2015 r.: załącznika nr 1 zawierającego część tekstową analizy oraz załącznika nr 2 zawierającego wyniki analizy – część graficzną, autorstwa mgr inż. arch. J. K., sporządzonych zgodnie z wymogiem § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Na znajdującym się w aktach administracyjnych załączniku graficznym zaznaczono linią przerywaną cały obszar objęty analizą, zaś w załączniku nr 1 wskazano w pkt 2 i 3, że przeprowadzono analizę obszaru, wyznaczonego zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, tj. w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stanowiące załącznik do decyzji wyniki analizy, zarówno w części tekstowej jak

i graficznej sporządzone są w czytelnej technice i odpowiadają analizie przeprowadzonej przez organy I i II instancji.

Mapa zawierająca oznaczenie poszczególnych działek kolorami, zależnie od pełnionej funkcji, dołączona została natomiast w postępowaniu odwoławczym. Sporządzenie załącznika graficznego w taki sposób nie jest jednak wymagane ani przez ustawę ani też przez przepisy ww. rozporządzenia. Kolorystyczne zaznaczenie działek pełniących różne funkcje ma jedynie na celu czytelne dla strony zobrazowanie sposobu użytkowania terenu objętego analizą.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 mowa jest natomiast o osobach, które spełniają jeden z warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony

w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Celem przepisu art. 60 ust. 4 jest zagwarantowanie osobom niemającym profesjonalnej wiedzy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, aby otrzymały projekt decyzji opracowanej przez osobę, która taką wiedzę posiada i która daje rękojmię tego, że stosowne ustalenia prowadzące do zawartych w analizie wniosków zostały poczynione. W niniejszej sprawie warunek, o jakim mowa w art. 60 ust. 4 został spełniony i w tym zakresie nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia prawa.

Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, ujętych w 1.5 ppkt a- c skargi (do zarzutu zawartego w ppkt d) odniesiono się już wyżej), podkreślić należy, że:

- nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Skarżący okoliczności tej zresztą nie kwestionuje, koncentrując swoje zarzuty jedynie na tym, że takie stwierdzenie winno zostać poparte "dodatkowymi ustaleniami lub wyjaśnieniami". Zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku

z mieszkalno-usługowego na usługowy nie jest wymienione w cytowanym wyżej rozporządzeniu, więc w zasadzie nie wiadomo, na czym według skarżącego miałoby polegać wykazanie przez organ tej oczywistej kwestii.

- nie jest zasadny zarzut dotyczący braku wyjaśnienia "minimalnej odległości od drogi". W pkt 1 ppkt 3B) analizy znalazło się następujące stwierdzenie: "zachowanie wymogów ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.

z 2013r. poz. 260 z późn. zm.) tj. minimalnej odległości od drogi, teren inwestycji graniczy z drogą gminną. Ustalenie linii zabudowy dla projektowanej inwestycji nie jest konieczne ponieważ inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku." Podkreślić trzeba, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie wymogów, o jakich mowa wyżej, wynika z treści art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ustawy, zgodnie z którymi decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Określenie odległości nowej zabudowy od drogi publicznej związane jest z m.in. z wyznaczeniem linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Jednak jak wynika wyraźnie z treści wniosku, zamierzenie inwestycyjne w niniejszej sprawie polegać ma wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już budynku, a zatem nie jest konieczne wyznaczanie linii zabudowy ani ew. określenie odległości zabudowy od drogi publicznej, co zresztą wyraźnie wskazano w zacytowanym fragmencie analizy.

- nie ma racji skarżący kwestionując "ogólność" zapisu zawartego w pkt 1 ppkt 3C) analizy, dotyczącego zachowania warunków technicznych określonych przepisami i rozporządzeniami wykonawczymi ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy prawa budowlanego nie mają bowiem zastosowania w procesie ustalenia warunków zabudowy, który przesądza jedynie, czy dane zamierzenie inwestycyjne w ogóle co do zasady może na danym obszarze być zrealizowane, a jeżeli tak – określa jego podstawowe

i zasadnicze uwarunkowania w wymiarze zachowania ładu urbanistyczno – architektonicznego. Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba zrealizowania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę czy też pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, inwestor uzyskuje stosowną decyzję wydawaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, w której zostaną określone szczegółowe zasady, wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący braku określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skargi, w pkt 6 decyzji organu I instancji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, także w zakresie pozbawienia dostępu do drogi publicznej i zapis taki pozostaje w zgodzie z art. 54 pkt 2d) ustawy. Szczegółowy zakres uprawnień

i interesów "osób trzecich", o jakich mowa w tym przepisie wynika natomiast

z obowiązujących w polskim porządku prawnym uregulowań ustawowych np.

zamieszczonych w Kodeksie Cywilnym i nie ma podstaw do przyjęcia, że brak ich przywołania w decyzji o warunkach zabudowy stanowi jakiekolwiek naruszenie prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku określenia usług, które mają być świadczone. Obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589). Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się w decyzji o warunkach zabudowy, stosując takie nazewnictwo, jak: zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna, wielorodzinna), zabudowa usługowa, zabudowa zagrodowa, zabudowa produkcyjna. Nie wynika więc z powołanego uregulowania obowiązek umieszczenia w decyzji bardziej szczegółowego określenia planowanej funkcji usługowej aniżeli "pomieszczenia biurowe" (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2611/11). Dlatego zawarty w zaskarżonej decyzji zapis o zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe (pomieszczenia biurowe) należy uznać za zgodny z prawem.

Kolejny z zarzutów skargi odnosi się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne uznanie, że została spełniona przesłanka w postaci dostępu do drogi publicznej.

Podzielając ocenę organu co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, należy wskazać, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...] , która z kolei graniczy z działką nr [...]. Dwie ostatnie, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, mają oznaczenie "dr", a działka nr [...] jest drogą wojewódzką. Co prawda działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z drogą wojewódzką, jednakże wobec tego, że właścicielem działki nr [...] jest podmiot publicznoprawny - Gmina S. i stanowi ona teren ogólnodostępny, a działka nr [...] pozostaje we władaniu Województwa Świętokrzyskiego, przyjąć należy, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1011/13, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 514/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazane wyżej usytuowanie nieruchomości objętej wnioskiem, informacje

z rejestru gruntów co do nieruchomości z nią sąsiadujących oraz analiza dokumentacji zdjęciowej zawartej w aktach prowadzi do stwierdzenia, że brak jest przeszkód zarówno natury faktycznej jak i prawnej, aby twierdzić, że dostęp działki nr [...] do drogi publicznej – w przedstawionym wyżej rozumieniu - został zapewniony.

To prawda, że we wniosku jako obsługę komunikacyjną terenu wpisano "istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej", zaś organ I instancji ustalił tę obsługę istniejącym zjazdem z drogi gminnej – ul. R., jednak nie jest to rozbieżność, która wpływałaby w jakikolwiek sposób na wynik sprawy. Sposób użytkowania działki nr [...] organy ustaliły prawidłowo jako drogę na podstawie znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów. Okoliczność, że działka ta jest faktycznie zabudowana chodnikiem, a nie jezdnią nie ma znaczenia dla oceny, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika bowiem z treści art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Skoro działka nr [...] należąca do Gminy S. zakwalifikowana została jako droga i tak ujawniona w ewidencji gruntów, to jest ona - zgodnie z definicją drogi ujętą w art. 1 ustawy o drogach publicznych – terenem ogólnodostępnym, z którego może korzystać każdy. Tym samym, jeżeli ma ona bezpośrednie połączenie z drogą wojewódzką, po której odbywa się ruch kołowy, to przyjąć należy, że wszystkie nieruchomości graniczące z działką nr [...] mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Chybionym jest również zarzut braku określenia w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowo-postojowych.

Zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. c ustawy, stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja ta winna określać obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Żaden z przepisów rozporządzenia czy ustawy nie reguluje sposobu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych przypadających na daną inwestycję. Należy więc uznać za właściwe odesłanie w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. także wyroki NSA: z 19 grudnia 2012r., syn akt II OSK 1543/11 oraz z dnia 27 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2448/10, wyroki WSA: w Łodzi z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1185/13, w Poznaniu z dnia 17 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 497/13).

Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie zostały naruszone art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 kpa. Organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, czemu dał wyraz w przekonującym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.