Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 69/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11,  art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b par. 1 i 3, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. R. od decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala sprzeciw /atp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań P.Z. i P.R. - reprezentowanego przez radcę prawnego M. F., uchylił decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 25 lutego 2020 r. A.B., działający z upoważnienia A S.A. z siedzibą w G., wystąpił o wydanie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie S., gmina S., oznaczonej jako działka nr 48 o pow. 2,2488 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji G. - K. - S. Pełnomocnik wniósł o wskazanie w decyzji, że ograniczenie polegać będzie na znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomości urządzeń i prawie do korzystania z nieruchomości. Wniosek dotyczył również wydania, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] [...] r. Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n."),

1. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 48 o pow. 2,2488 ha, położonej w gminie S., obręb S., uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność P.R. i P. Z., poprzez zezwolenie Spółce A S.A z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na w/w nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji G. - K. - S., wyłącznie w pasie o zajętości 996 m2.

Lokalizację linii elektroenergetycznej oraz położenie pasa zajętości niezbędnego do realizacji inwestycji na ww. działce oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Ograniczenie następuje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 27 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 9 maja 2017 r., poz. [...]).

Ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości - związanych z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji G. - K. - S..

Zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii, o której mowa we wcześniejszej części sentencji niniejszej decyzji. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej.

2. zobowiązał spółkę A S A z siedzibą w G. do:

- przywrócenia nieruchomości opisanej w punkcie 1 do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, o której mowa w punkcie 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zapłaty odszkodowania;

- przedłożenia Staroście K. u po zakończeniu inwestycji opisu stanu zagospodarowania terenu (wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną), którego dotyczyć ma ograniczenie według stanu na dzień rozpoczęcia inwestycji, jak również według stanu na dzień zakończenia inwestycji wraz z opisem szkód na nieruchomościach powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.

Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli P.Z. i P.R. - reprezentowany przez radcę prawnego M. F.

P.Z. oświadczył w odwołaniu, że nie prowadzono z nim negocjacji przed wszczęciem postępowania administracyjnego i wyraził chęć przystąpienia do negocjacji.

Natomiast P.R. - reprezentowany przez radcę prawnego M. F., decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności zaniechanie zbadania z urzędu czy dokonano prawidłowych rokowań oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia interesu odwołującego, którego prawo własności zostało ograniczone,

2. art. 6 i 8 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, iż twierdzenia wnioskodawcy mogą stanowić jedyną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, choć twierdzenia te nie mają pokrycia w materiale dowodowym,

5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

6. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji,

7. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaszły wszystkie przesłanki do zastosowania tego przepisu i wydania zaskarżonej decyzji,

8. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezrefleksyjne przyjęcie za wnioskiem, iż wnioskodawca przeprowadził adekwatne i poważne rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji oraz uznania, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone,

9. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezrefleksyjne przyjęcie za wnioskiem, że właściciele nie wyrażają zgody na inwestycję,

10. art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zaskarżoną decyzją istoty prawa własności skarżącego.

Wobec powyższych zarzutów odwołujący wniósł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 124 u.g.n., stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, a następnie wyjaśnił, że wniosek inwestora z 25 lutego 2020 r. dotyczył wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Zakwestionowana decyzja Starosty [...] stanowi wyłącznie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co podpada pod normę wyrażoną w ust. 1 przepisu. Brak natomiast danych, czy organ wszczął odrębne postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Analizowany przepis wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Jak podkreślił Wojewoda do wniosku wszczynającego postępowanie dołączone zostały dokumenty z rokowań. W aktach sprawy znajduje się adresowane do P.Z. pismo inwestora z 21 marca 2019 r. zawierające ofertę, protokół ze spotkania we wrześniu 2019 r. oraz pismo z 13 grudnia 2019 r. informujące o zakończeniu rokowań.

W związku z koniecznością uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego zakładanie i przeprowadzanie przez nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej i późniejszą ich eksploatację, inwestor wystąpił do P.R. o wyrażenie zgody na powyższe i udostępnienie nieruchomości na cele budowlane. Pełnomocnik inwestora zaproponował ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem 6 150,00 zł lub kwotę 3 075 zł za udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości, istnienie i bezumowne pozostawienie na działce urządzeń i każdorazowego ich udostępnienia. Zgodnie z protokołem z września 2019 r. pełnomocnik inwestora zaproponował kwotę 14 760,00 zł za służebność przesyłu lub kwotę 7 380,00 zł za udostępnienie. Ponadto w protokole wskazano szerokość pasa potrzebnego do funkcjonowania i obsługi linii - 5 m w każdą stronę od linii osi, zgodnie z załącznikiem mapowym, na którym podana została długość linii 100 m, powierzchnia służebności 996 m i miejsce posadowienia słupa. Organ dodał nadto, że w piśmie z 21 marca 2019 r. inwestor wskazał, iż w przypadku powstania szkód po wykonaniu robót, wysokość należnego odszkodowania zostanie ustalona na podstawie odrębnego protokołu, a w przypadku braku porozumienia - na podstawie operatu szacunkowego. Na przedstawioną ofertę P.R. nie wyraził zgody wnosząc o wypłatę kwoty równej jednorazowej pensji Prezesa Spółki. Pismem z 13 grudnia 2019 r. inwestor powiadomił o zakończeniu rokowań. W powyższym zakresie – zdaniem organu odwoławczego - oferta została przedłożona w sposób spełniający wymogi art. 124 u.g.n. Inwestor przedstawił warunki uzyskania zgody, na które nie przystał współwłaściciel gruntu przedstawiając swoją ofertę, której z kolei nie zaaprobował inwestor. Strony przedstawiły sobie wzajemnie warunki niemożliwe do zaakceptowania, co doprowadziło do braku konsensusu, ale wypełnia reguły prowadzenia rokowań.

Wojewoda podkreślił, że w piśmie z 21 marca 2019 r. inwestor przedstawił zakres prac podając, że przebudowa będzie obejmować modernizację istniejącego stanowiska słupowego, wymianę i podwieszenie przewodów oraz wycinkę drzewostanu. W ofercie brak jednak danych dotyczących parametrów linii po przebudowie, tj. wysokości i szerokości słupa, miejsca jego posadowienia, ilości przewodów i wysokości ich podwieszenia, czy odległości skrajnego przewodu od osi linii, oraz na czym polegać ma wzmocnienie słupa. Powyższe może tracić na doniosłości jedynie w przypadku, gdy parametry te nie zmienią się, tzn. gdy planowana przebudowa istniejącej linii nie doprowadzi do jakiejkolwiek zmiany tych parametrów na działce nr 48. Kwestia powyższa nie była jednak jak dotąd przedmiotem wyjaśnień organu I instancji, koniecznym jest zatem przeprowadzenie postępowania w tym zakresie i wydanie orzeczenia zgodnie z analizą zgromadzonego materiału dowodowego w ponownym postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w aktach sprawy znajduje się również pismo inwestora z 21 marca 2019 r. adresowane do P.Z. zawierające ofertę oraz pismo z 13 grudnia 2019 r. informujące o zakończeniu rokowań. Przesyłkę nadaną 21 stycznia 2020 r. adresat odebrał w placówce 7 lutego 2020 r. Z powyższego wynika zatem, wbrew stanowisku przedstawionemu w odwołaniu, że względem P.Z. inwestor zainicjował rokowania. Co istotne, niewyrażenie zgody przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że nawet w przypadku, gdy drugi współwłaściciel by taką zgodę udzielił, konieczne będzie wszczęcie postępowania administracyjnego. Odmowa udzielenia zgody na realizację inwestycji przez jednego ze współwłaścicieli niweczy prawo drugiego do skutecznego wyrażenia zgody na realizację inwestycji na tym gruncie. Definitywne, negatywne przerwanie rokowań przez jednego ze współwłaścicieli powoduje już bezcelowość kontynuacji rokowań z drugim współwłaścicielem.

W ocenie Wojewody [...] w ponownym postępowaniu organ powinien jednak uzupełnić akta sprawy, celem zebrania pełnego materiału dowodowego, o zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej pismo z 13 grudnia 2019 r., będące dowodem na omawianą okoliczność, oraz o dokument potwierdzający doręczenie przesyłki zawierającej pismo z 21 marca 2019 r. Powyższe wskazanie dotyczy również korespondencji kierowanej do P.R.

Z wniosku inwestora z 25 lutego 2020 r. wynika, że planowana jest przebudowa linii 110 kV. Ogólny zakres prac będzie obejmował wzmocnienie lub wzmocnienie i podwyższenie istniejących słupów, demontaż i montaż przewodów, całkowita długość linii 110 kV G. - K. - S. wynosić będzie około 18,6 km. Celem potwierdzenia, czy zakres planowanych prac mieści się w pojęciu przebudowy uzasadnionym będzie udokumentowanie w aktach sprawy, że część słupów linii podlegać będzie podwyższeniu, względnie, że zmienią się inne parametry linii, jak jej długość, czy przebieg.

Wskazując następnie na regulację art. 6 pkt 2 u.g.n. organ odwoławczy zauważył, że publiczny charakter urządzeń wskazanych w ww. przepisie musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ może zatem ograniczyć sposób wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego, ale jedynie w granicach wynikających z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego, stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Działka nr 48 położona w S., zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 9 maja 2017 r., poz. [...]). Zgodnie z tym dokumentem działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 3UMN - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Wyrys z planu zagospodarowania potwierdza, że przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna 110 kV ze strefą ograniczonego zagospodarowania 15 m od osi linii, co przewiduje § 11 pkt 7 ppkt 5 planu. Warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodność inwestycji z planem miejscowym. Organ wydający omawiane orzeczenie nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. W analizowanym przypadku przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV wynika z planu miejscowego. W planie umiejscowiono linię energetycznej 110 kV oraz precyzyjnie określono szerokość stref ograniczonego użytkowania. Ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności w pasie o szerokości 10 mieści się w granicach wynikających z planu miejscowego.

Wojewoda nadmienił również, że wniosek o wydanie decyzji w trybie przepisu art. 124 u.g.n. dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez wskazanie, że ograniczenie polegać będzie na znoszeniu istnienia posadowionych urządzeń i prawie do korzystania z nieruchomości. Błędny zapis w orzeczeniu Starosty [...], mówiący, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia urządzeń na nieruchomości, przeczy istocie ograniczenia dokonywanego w omawianym trybie. W decyzji z [...] [...] r. Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości do czasu założenia urządzenia, czyli realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii. Organ drugiej instancji jako niezgodne z art. 124 u.g.n. ocenił wskazanie, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia urządzeń na nieruchomości. Decyzja wydana, na podstawie art. 124 u.g.n., wiąże się z trwałym ograniczeniem ingerującym w prawo własności i w decyzji tej konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Właściciel gruntu będzie musiał trwale znosić uciążliwości wynikające z posadowienia i istnienia urządzenia na gruncie, a nie tylko uciążliwości wiążące się z faktem wykonywania robót mających na celu założenie urządzenia. Trwałe ograniczenie, wynikające z przepisu wiąże się nadto z uprawnieniami ustanowionymi na rzecz przedsiębiorstwa przesyłowego, wynikającymi z art. 124 ust. 6 u.g.n. i z wpisem do księgi wieczystej. Przepis art. 124 u.g.n. nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tym bardziej, że samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter trwały. Skoro ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Na podstawie komentowanego przepisu organ administracji ograniczając sposób korzystania z nieruchomości udziela jednocześnie zezwolenia na zrealizowanie określonej inwestycji, czyli na tzw. czasowe zajęcie nieruchomości na czas robót. Po założeniu urządzeń inwestor zobowiązany jest przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, sprzed podjęcia działań inwestycyjnych, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Wyznaczenie więc w decyzji terminu mogłoby, jeżeli już, dotyczyć wyłącznie założenia urządzenia. Wówczas to wskazany byłby czas, od którego powstaje ustawowy obowiązek inwestora do podjęcia działań restytucyjnych na nieruchomości w zakresie jej stanu faktycznego, jeżeli działania inwestycyjne spowodowały zmiany tego stanu.

Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł P.R. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o zwolnienie skarżącego z obowiązku wnoszenia zarówno opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków. Autor sprzeciwu zarzucił decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strony przeprowadziły obowiązkowe rokowania mające na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ, iż zaszły wszystkie przesłanki do uznania, że reguła prowadzenia rokowań została wypełniona w związku z czym nie stwierdzono podstaw do uwzględnienia wniesionego przez skarżącego odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezrefleksyjne przyjęcie, iż wnioskodawca przeprowadził adekwatne i poważne rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji oraz uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezrefleksyjne przyjęcie za wnioskiem oraz twierdzeniem organu I instancji, że właściciele nie wyrażają zgody na planowana inwestycję;

4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone;

5. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. tj. zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

7. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, iż twierdzenia wnioskodawcy mogą stanowić jedyną podstawę do wydania skarżonej decyzji, choć twierdzenia te nie mają pokrycia w materiale dowodowym;

8. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;

9. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;

10. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania.

Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 17 marca 2021 r. starszy referendarz sądowy odmówił przyznania skarżącemu prawa pomocy.

Postanowieniem z 6 maja 2021 r. Sąd, po rozpatrzeniu sprzeciwu skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Wyjaśnić w dalszej kolejności trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z przywołanych unormowań wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Innymi słowy, w ramach sądowej kontroli decyzji kasacyjnej nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do Sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W związku z powyższym Sąd mając na względzie treść zarzutów podniesionych w sprzeciwie dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wyjaśnia, iż na obecnym etapie postępowania pozostawały one poza zakresem zainteresowania i kontroli składu orzekającego.

Sąd badając legalność decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z [...] r. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388). Zauważyć wobec tego trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przyczyn uchylenia decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rzędowej pozwala uznać za trafne stanowisko Wojewody [...], że organ pierwszej instancji orzekając, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie S., gmina S., oznaczonej jako działka nr 48 o pow. 2,2488ha nie dysponował kompletnym materiałem dowodowy, który posłużyłby ustaleniu niewadliwego stanu faktycznego sprawy i prawidłowemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty.

Podkreślić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobligowany jest działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych przez organ ustaleń winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zakres koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie mając na względzie treść wniosku A S.A. z siedzibą w G. był to art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten określa dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia organowi wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pierwszą z nich jest ustalenie, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został celu publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Drugą natomiast jest ustalenie, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości, mających na celu dobrowolne udostępnienie nieruchomości.

Lektura akt sprawy dowodzi, że rokowania wobec drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości – P.Z. zostały zainicjowane, brak jest w nich jednak jednoznacznych dowodów świadczących o ich zakończeniu. W aktach zalega pismo inwestora z 21 marca 2019 r. zawierające ofertę oraz pismo z 13 grudnia 2019 r. informujące o zakończeniu rokowań. Przesyłkę nadaną 21 stycznia 2020 r. adresat odebrał w placówce 7 lutego 2020 r., co wynika z wydruków pozyskanych prawdopodobnie ze strony https://emonitoring.poczta-polska.pl/, na której wyświetlane informacje mają jedynie charakter poglądowy. Brak w nich jednak dokumentów zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji przesyłek adresowanych do P.Z. zawierających wspomniane wyżej pisma. Tożsamymi brakami dotknięta jest załączona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji korespondencja prowadzona ze skarżącym P. R. Załączona do wniosku o wydanie decyzji dokumentacja na okoliczność przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, czy tak jak w tym konkretnym przypadku ze współwłaścicielami nieruchomości, powinna umożliwiać organowi jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości ocenę, że proponowane przez inwestora warunki ograniczenia praw do nieruchomości oraz informacja o zakończeniu rokowań skierowane właściciela nieruchomości w drodze pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego faktycznie w określonym czasie dotarły do adresata. Warunek ten w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie został spełniony.

Zgodzić się również trzeba z organem odwoławczym, że wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia co do istoty winno zostać poprzedzone rzetelnym wyjaśnieniem zakresu, charakteru i parametrów projektowanej inwestycji. Otóż, w przedłożonej przez inwestora dokumentacji kierowanej do współwłaścicieli nieruchomości w ramach prowadzonych rokowań a także w treści wniosku skierowanego do organu o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. brak jest konsekwencji w doprecyzowaniu co stanowi zasadniczy przedmiot inwestycji. Raz jest niej mowa o "przebudowie", innym razem o "modernizacji" lub "budowie", "pozostawieniu, wzmocnieniu lub wzmocnieniu i podwyższeniu, demontażu, montażu" (np. protokół z ustalenia warunków udostępnienia terenu części działki nr 48 – modernizacja, budowa; § 2 oświadczenia woli o udostępnieniu – "po realizacji budowy", pismo z 13 grudnia 2019 r. posługujące się określeniem "planowana przebudowa", § 1 protokołu z 25 września 2019 r. "przebudowa, modernizacja, budowa", wniosek z 25 lutego 2020 r. - pozostawienie, wzmocnienie lub wzmocnienie i podwyższenie, demontaż, montaż). Trafnie wobec tego stwierdził organ odwoławczy, iż przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w omówionym wyżej zakresie, zwłaszcza w sytuacji, że organ nie dostrzegł omówionych wyżej nieścisłości w załączonej do wniosku dokumentacji.

Pozostałe uchybienia decyzji organu pierwszej instancji wypunktowane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] dotyczące stricte zagadnień natury merytorycznej, wobec jednoznacznego brzmienia art. 64e p.p.s.a., nie mogły stanowić przedmiotu sądowej kontroli.

Reasumując Sąd stwierdził, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy, stanowiącym podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji świadczą o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy miał tym samym pełne i uzasadnione podstawy do wydania decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku autora skargi przy wydaniu decyzji kasatoryjnej nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. W motywach decyzji sporządzonych w sposób jasny i klarowany organ wyjaśnił powody podjętego rozstrzygnięcia. Sam fakt, że nie jest ono zgodne z oczekiwaniami skarżącego nie oznacza automatycznie jego wadliwości.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc