Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] oraz Towarzystwa [...] w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) oraz na rzecz Towarzystwa [...] w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]lipca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst. jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 282) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z dnia [...]lutego 2020 r., znak [...], odmawiającej zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowo-usługowego przy ul. [...]w [...], na terenie działek nr [...]i [...], w obrębie ewidencyjnym [...]– uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]marca 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek inwestora - [...] sp. z o.o. sp. k., o udzielenie pozwolenia na wykonanie rozbiórki budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] w [...], na terenie działek nr [...]i [...] ( znany jako pawilon [...]).

Organ I instancji, odmówił wydania pozwolenia na wykonanie rozbiórki tego budynku, wskazując na jego niezadowalający stan techniczny, jednakże wystarczający do wykonania kapitalnego remontu. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie zaistniały przyczyny techniczne uzasadniające wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu, który posiada wartości zabytkowe i figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, nieuwzględnienie postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego postępowaniem. Odwołujący się wskazał także, że wcześniej organ zaakceptował program zagospodarowania tego terenu - projekt koncepcyjny w wariancie 5. Inwestor podnosił, również bezpodstawne dopuszczenie do udziału w postępowaniu Towarzystwa [...]w [...], w sytuacji, gdy organizacja ta ubiegała się o dopuszczenie do udziału w innym, niż niniejsze postępowaniu.

Organ II instancji powołał przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków wynikała z faktu, że wniosek dotyczył obszaru położonego na "terytorium [...]" uznanego za zabytek na podstawie decyzji z [...].10.1947r. nr rejestru [...]. Ponadto obszar ten został na mocy zarządzenia Prezydenta [...]z [...].09.1994 r., ([...]Nr [...], poz. [...]) uznany za pomnik historii "[...]z XVII w.", którego "celem ochrony jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, przestrzenne, architektoniczne oraz wartości niematerialne, XVII-wiecznego [...]".

Zakres ochrony analizowanego obszaru wynikał także z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]- rejon [...]nr [...], przyjętego uchwalą Rady Miasta [...]nr [...]z [...].04.2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]z [...].09.2005 r., poz. [...])

Zgodnie z tym planem, działka nr [...]obręb [...]znajduje się w strefie [...], natomiast działka [...], w strefie [...]i małym fragmencie w strefie [...].

Jako przeznaczenie terenu [...]określono - teren usług - hotelarskich, biurowych, handlowych z pasażem usługowym i parkingami podziemnymi.

Zgodnie z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, określonymi w planie, omawiany teren położny jest w strefie ochrony archeologicznej.

Plan formułuje zasady kształtowania struktury przestrzennej:

a) rytm zabudowy - określony historycznymi podziałami na działki, zaznaczonymi na rysunku planu, winien być zaakcentowany zróżnicowaniem wysokości gzymsów, okapów i innych form architektonicznych,

b) nowoprojektowana zabudowa w typie zabudowy historycznej,

c) wydzielenia na działki pod nowoprojektowaną zabudowę: według historycznych podziałów na działki, oznaczonych na rysunku planu lub ich wielokrotności,

d) obowiązującą linię zabudowy, o której mowa w pkt. 7.1., spełnia także podcień podparty linią słupów licujących się z ustaloną linią zabudowy,

e) elewacje frontowe nowej zabudowy od strony [...]należy lokalizować na linii historycznych murów piwnic znajdujących się pod powierzchnią terenu, nie dotyczy to budowy kondygnacji podziemnych,

f) zakaz lokalizacji nośników reklamowych poza nośnikami na budynkach i budowlach przewidzianych w pierwotnych projektach budowlanych tych obiektów,

g) dopuszcza się turystyczne tablice informacyjne bez możliwości instalowania reklam.

W odniesieniu do zasad ochrony obiektów o wartościach kulturowych przewidziano obowiązek poprzedzenia wykonania wszelkich budowli przeprowadzeniem badań hydrogeologicznych na podstawie monitoringu wahań poziomu zwierciadła wód podziemnych w celu niepowodowania zagrożenia dla budowli istniejących w sąsiedztwie, a także iż wszelkie prace ziemne związane z szerokoprzestrzennymi wykopami (np. fundamenty, piwnice, parkingi podziemne) wymagają przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych, pozostałe prace ziemne wymagają nadzoru archeologicznego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że objęty wnioskiem obiekt został ujęty w

gminnej ewidencji zabytków ([...]), a w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że wpisany jest do wojewódzkiej ewidencji zabytków (mimo takiego twierdzenia organu I instancji).

W odniesieniu do konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im udziału w postępowaniu - Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie regulują zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W tej sytuacji, zastosowanie miał art. 28 k.p.a., stanowiący że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego przy [...]w [...], złożyła [...] sp. z o.o. sp. k.

Z księgi wieczystej [...]i [...], wynikało, że działki nr [...]i [...], na których znajduje się budynek, stanowią własność Skarbu Państwa, a wnioskodawca jest jej wieczystym użytkownikiem.

Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji powinien zapewnić udział w postępowaniu właścicielowi nieruchomości - podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa. Natomiast zaskarżona decyzja została skierowana tylko do Spółki, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku, wynikający z prawa wieczystego użytkowania, z pominięciem reprezentanta Skarbu Państwa.

W aktach sprawy znajduje się pismo Towarzystwa [...]w [...]z [...].10.2019 r. dotyczące uznania Towarzystwa za stronę postępowania w sprawie budowy obiektu kubaturowego zlokalizowanego w miejscu historycznego hotelu [...] ([...]) w pobliżu [...]w [...], tj. lokalizacji przedmiotowego budynku, oraz pozwolenia na badania archeologiczne w miejscu ww. inwestycji.

Stowarzyszenie [...]pismem z [...].06.2019 r. zwróciło się natomiast z apelem dotyczącym zachowania pawilonu [...]i podjęcie starań na rzecz jego ochrony w związku z zapowiadaną rozbiórką.

Z powołanego pisma Towarzystwa [...]w [...]wynika, że wprawdzie odnosi się ono do terenu działek objętych rozpatrywanym wnioskiem, niemniej w jego treści wprost określono, jakich postępowań dotyczy i nie obejmuje on postępowania w sprawie rozbiórki budynku pawilonu [...].

Zatem dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (wskazano na brak postanowienia w aktach sprawy) było pozbawione podstaw i wykraczało poza wniosek Stowarzyszenia.

Dalej organ wskazał, że w przekazanych aktach sprawy nie stwierdzono wymaganego przepisami § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018r., poz. 1609) projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo programu robót budowlanych. Pomimo, że do wniosku nie dołączono projektu budowlanego rozbiórki, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wezwał inwestora do jego uzupełnienia i rozpatrzył niekompletny wniosek.

Oceniając, czy prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych jest dopuszczalne ze względów konserwatorskich, organ konserwatorski kieruje się ogólną zasadą, unormowaną w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ na chronione wartości danego obiektu lub obszaru, wywierać będą zamierzone działania inwestycyjne.

Organ drugiej instancji powziął wątpliwości czy zaskarżona decyzja została wydana przy należytym rozpoznaniu stanu faktycznego, do czego zobowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił pozwolenia na rozbiórkę z uwagi na wartość zabytkową przedmiotowego budynku i jego właściwe wkomponowanie w chroniony historyczny układ przestrzenny. Całkowicie przy tym pominął odniesienie się do obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu.

Ustalenia planu stanowią doprecyzowanie ogólnych zasad wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ocena zgody na roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub na takich obszarach, powinna zawierać odniesienie do woli organu ochrony zabytków wyrażonej przy uzgadnianiu prawa miejscowego.

Ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania nie uległy zmianie pomimo włączenia budynku przy ul. [...]w [...]do gminnej ewidencji zabytków. Z dokumentów nie wynika również, by podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do zmiany stanu ochrony prawnej przedmiotowego budynku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też wpisania go do rejestru zabytków.

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera ponadto wyjaśnienia zmiany stanowiska [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącego dopuszczalności rozbiórki pawilonu [...]. Z materiału dowodowego wynikało bowiem, że organ pismem z [...].03.2019 r., znak: [...], wydał zalecenia konserwatorskie dla projektowanego budynku przy ul. [...] w [...], w oparciu o przedstawiony pokonkursowy projekt koncepcyjny wariant 5, uwzględniając stanowisko Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, odnoszące się do rozwiązań jego elewacji i dachu.

Decyzją z [...].05.2019 r., znak: [...], pozwolił na usunięcie drzew z terenu działek [...]i [...]kolidujących z planowaną budową nowego budynku biurowo-usługowego na terenie nieruchomości. Natomiast decyzją z [...].05.2019 r., znak: [...], pozwolił na prowadzenie badań archeologicznych na działkach [...]i [...], na obszarze około 2726 m2, towarzyszących planowanej inwestycji, obejmującej budowę obiektu hotelowo-biurowego z częściami usługowymi i garażem podziemnym.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się do stanu technicznego omawianego budynku, niemniej nie wiadomo na jakiej podstawie dokonał ustaleń w tym zakresie. W aktach sprawy brak bowiem udokumentowania stanu technicznego obiektu. Przywołane oględziny, jak wynika z przesłanych dokumentów, nie zostały przeprowadzone z zapewnieniem możliwości czynnego udziału w nich stron.

Wobec powyższych ustaleń Minister uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

[...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lipca 2020 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 133 k.p.a. poprzez niewezwanie organu I instancji do przesłania pełnej dokumentacji oraz błędne ustalenie, że skarżąca nie złożyła projektu rozbiórki podczas gdy projekt taki został przedłożony organowi jako załącznik do wniosku.

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r., poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca nie złożyła projektu rozbiórki, podczas gdy został przedłożony organowi I instancji.

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. art. 235 kodeksu cywilnego poprzez błędne ustalenie, że Skarb Państwa został pozbawiony udziału w postępowaniu; podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku dotyczył nieruchomości należącej do inwestora - wieczystego użytkownika;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne stwierdzenie konieczności przeprowadzenia oględzin oraz badania stanu technicznego obiektu planowanego do rozbiórki.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ I instancji miał obowiązek przesłać organowi II instancji niezbędne dokumenty i kompletne akta sprawy, mimo to organowi odwoławczemu nie została doręczona dokumentacja projektowa rozbiórki budynku objętego wnioskiem. Organ I instancji był w posiadaniu tej dokumentacji.

Strona wskazała na naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 39 k.p.a. poprzez poniesienie negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu I instancji.

Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 235 k.c., poprzez wadliwe uznanie Skarbu Państwa za stronę postępowania mającą własny interes prawny wynikający z prawa własności gruntu. Skarżąca podkreślała, że jest właścicielem przedmiotowego budynku jako wieczysty użytkownik, zatem sprawa dotyczyła tylko jej interesu prawnego.

Spółka podkreśliła, iż organ I instancji zaakceptował i uzgodnił treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]w zakresie pozwalającym na nową zabudowę, wskutek czego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał rozbiórkę budynku objętego wnioskiem. W tym kontekście nie był również istotny stan techniczny obiektu i nie istniała konieczność dokonania oględzin. Poza tym stan techniczny tego obiektu (z uwagi na jego lokalizację) jest powszechnie znany.

Sprzeciw od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lipca 2020 r., wniosło również Towarzystwo [...]w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy formułując tezę, iż dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było pozbawione podstaw i wykraczało poza wniosek, nie uwzględnił pisma Towarzystwa z dnia [...]czerwca 2017r. o "...udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentów wytworzonych przez [...]WKZ w związku z inwestycją budowlaną planowaną w miejscu historycznego budynku [...]istniejącego w latach 1898-1945 przy ul. [...] ([...]) [...], obecnie [...]"

Jednocześnie Towarzystwo [...]w [...]ponowiło wniosek o uznanie za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwalającej na prace konserwatorskie, restauratorskie oraz roboty budowlane i prace archeologiczne związane z ww. zamierzeniem inwestycyjnym.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1640/20 ze sprzeciwu [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]i sprawy VII SA/Wa 1641/20 ze sprzeciwu Towarzystwa [...]w [...]oraz prowadzenie ich pod sygn. akt VII SA/Wa 1640/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniesione przez skarżących sprzeciwy były zasadne.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia bowiem istoty sprawy. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w analizowanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

"Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej sprzeciwami decyzji wskazał na proceduralną wadliwość działania organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń co do kręgu stron niniejszego postępowania, a zastosowanie miał tu art. 28 k.p.a.

Wadliwość ta zdaniem organu odwoławczego polegała z jednej strony na pominięcia Skarbu Państwa jako właściciela działek nr [...]i nr [...], na których znajduje się budynek (wnioskodawca jest jej użytkownikiem wieczystym), a z drugiej strony na bezzasadnym dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, to jest Towarzystwa [...]w [...].

Nie kwestionując prawidłowości stwierdzenia, że art. 28 k.p.a. miał zastosowanie przy ustalaniu stron niniejszego postępowania - z wypisów z księgi wieczystej wynikało, że właścicielem działki nr ewid. [...]i [...]na której znajduje się objęty wnioskiem budynek, jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym skarżąca spółka [...]sp. z o.o. sp. k.

Skarżąca podkreślała, że jest właścicielem przedmiotowego budynku jako wieczysty użytkownik gruntu, a sprawa dotyczy tylko jej interesu prawnego.

Słusznie Spółka zarzuciła naruszenie art. 235 k.c., gdyż w kontekście stanu prawnego budynku uznanie Skarbu Państwa za stronę postępowania nie zostało poparte żadną analizą, z której wynikałby własny interes prawny Skarbu Państwa wywodzony z prawa własności gruntu.

Przypomnienia wymaga, że z chwilą powstania lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego powstaje odrębna własność budynku trwale związanego z gruntem i własność ta jest prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu (art. 235 § 2 k.c.). Prawem głównym jest prawo użytkowania wieczystego, a prawem związanym i podrzędnym prawo własności budynków, które dzieli los prawa użytkowania wieczystego. Ze względu na nierozerwalność tych praw ich los musi być jednakowy, nie można zatem zbyć, obciążyć i znieść odrębnej własności budynku bez równoczesnego zbycia, obciążenia lub zniesienia użytkowania wieczystego. Związanie obu tych praw sprawia, że użytkowanie wieczyste i własność budynków stanowią jedną całość i oba te prawa mogą należeć tylko do tego samego podmiotu i w tym samym zakresie.

Bez analizy stanu faktycznego w odniesieniu do treści art. 235 kodeksu cywilnego nie było możliwe stwierdzenie, że Skarb Państwa został pozbawiony udziału w postępowaniu, skoro wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku dotyczył nieruchomości budynkowej należącej do inwestora - wieczystego użytkownika.

Nadto pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego warunkowałoby jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, gdzie krąg stron ustalany jest odrębnie.

W odniesieniu do Towarzystwa [...]w [...], dopuszczonego do udziału w postępowaniu jako strona - stwierdzić należy, iż z treści sprzeciwu wynika ewidentnie, iż wolą tej organizacji społecznej był udział w niniejszym postępowaniu przed organem I instancji. Zatem twierdzenie Ministra, że organ ten bezzasadnie dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, musi być ocenione jako nadużycie w zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., nawet jeśli pisma Towarzystwa nie były jednoznaczne.

W warstwie merytorycznej rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że odmowę pozwolenia na rozbiórkę, organ I instancji uzasadniał wartościami zabytkowymi budynku i jego wkomponowaniem w chroniony historyczny układ przestrzenny. [...]WKZ pominął jednak ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu.

Dodatkowo organ II instancji wskazał na zmianę (która nie była umotywowana) stanowiska organu I instancji wynikającego: z wcześniejszego pisma z dnia [...] marca 2019 r. - zalecenia konserwatorskie dla projektowanego budynku przy ul. [...]w [...], odnoszące się do rozwiązań jego elewacji i dachu; z decyzji z dnia [...]maja 2019 r., pozwalającej na usunięcie drzew z terenu działek [...]oraz [...]kolidujących z planowaną budową nowego budynku biurowo – usługowego; z decyzji z dnia [...] maja 2019 r., pozwalającej na prowadzenie badań archeologicznych na działkach [...]i [...], na obszarze około 2726 m², towarzyszących planowanej inwestycji, obejmującej budowę obiektu hotelowo – biurowego z częściami usługowymi i garażem podziemnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że zadaniem organu ochrony zabytków w tej sprawie było ustalenie, czy zamierzona rozbiórka nie narusza wartości zabytkowych objętych ochroną. W tym kontekście konieczna była analiza dokumentacji technicznej zamierzenia, jednak z pola widzenia organu nie powinno znikać, że zamiar inwestycyjny polegał tutaj na rozbiórce (zniesieniu) istniejącego budynku.

Organ II instancji wskazał, że w przekazanych mu aktach sprawy nie stwierdzono wymaganego przepisami § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. - projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Minister stwierdził, że [...]WKZ rozpatrzył niekompletny wniosek i nie wezwał inwestora do jego uzupełnienia.

Jednak treść sprzeciwu Spółki oraz dokumentów sprawy dowodzi, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał, że inwestor rzeczywiście nie dołączył do wniosku projektu budowlanego. Twierdzenie organu odwoławczego sprzeczne jest bowiem z treścią wniosku inicjującego postępowanie z dnia [...]marca 2019r., gdzie jako załącznik wskazano projekt budowlany w zakresie niezbędnym do oceny wpływu prac na zabytek. Ta kwestia nie została wyjaśniona nawet w odpowiedzi na skargę, gdzie inwestor powoływał się na niekompletność akt administracyjnych przedstawianych organowi II instancji.

Słusznie zatem podniesiono w skardze, że ewentualne nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, nie mogą rodzić negatywnych konsekwencji dla strony.

Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika brak możliwości wydania merytorycznej decyzji, także przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a. (jeśli w ogóle byłaby taka konieczność).

W przedmiotowej sprawie, stan faktyczny był jasny i wynikał z zamiaru rozbiórki obiektu powszechnie rozpoznawalnego w [...]. Należało zatem właściwie zastosować przepisy (w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wyznaczające zakres ochrony konserwatorskiej. Mając na względzie argumentację podmiotów wnoszących sprzeciw, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia było jak najbardziej pożądane.

Zdaniem Sądu organ II instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie, czy zamierzenie rozbiórki przedmiotowego budynku nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu i uzasadnić dokonaną ocenę.

W kontrolowanej sprawie, nie zaistniał przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Powody uchylenia decyzji organu I instancji powołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie są rzeczywistymi przyczynami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

W postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów.

Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili orzekania.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o dostępny materiał dowodowy bądź rzeczowo wykaże, że istnieją jednak podstawy uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (wpisy od sprzeciwów w kwocie po 100 zł) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.