Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3046/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 366/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w P. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w P. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 366/15 oddalił skargę [..] z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [..] S.A. z siedzibą w W. z dnia [..] stycznia 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. pismem z dnia 27 marca 2014 r., nr [..] skierowała do [..] S.A. z siedzibą w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1) stanowiącej informację o kosztach [..] S.A. udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013;

2) o kosztach opisanych w pkt 1 z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe (wraz z ich wielkościami wyrażonymi w polskich złotych), w tym z wyszczegółowieniem:

a) kosztów stałych związanych z dopuszczeniem do ruchu odcinków sieci kolejowej, które [..] S.A. ponosiła nawet jeśli przejazdy pociągami nie następowały,

b) kosztów pośrednich działalności (innych niż koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego, amortyzacja i koszty finansowania działalności),

c) kosztów finansowych związanych z obsługą kredytów (i innych źródeł finansowania, takich jak na przykład koszty emisji i wykupu obligacji) zaciągniętych przez [..] S.A. na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury,

d) amortyzacji w zakresie, w jakim nie była ona dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości;

3) o kategorii kosztów, o których mowa w pkt 2 ppkt a-d przedstawionych według tych samych zasad, które wykorzystano w celu ich wyeliminowania w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2013/2014 zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..].

Udostępnienia informacji zażądano przez przesłanie zapisu elektronicznego na podany adres poczty elektronicznej lub na płycie CD lub DVD na adres wskazany we wniosku.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..], [..] S.A. na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) odmówiły udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że [..] S.A. na mocy uchwał: nr [..], Zarządu [..] S.A. z dnia [..] sierpnia 2002 r., nr [..], Zarządu [..] S.A. z dnia [..] października 2004 r. w sprawie przyjęcia szczegółowych uregulowań w zakresie ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w spółce [..] S.A. i nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w [..] S.A." objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez [..] S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycje art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla [..] S.A.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Spółka [..] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że przeważająca część danych, o których udostępnienie wystąpiła nie dotyczy aktualnych danych [..] S.A., lecz danych historycznych, które, co do istoty, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Upływ czasu powoduje, że takie informacje tracą wartość gospodarczą, a w konsekwencji nie stanowią one już tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślono, że na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd Unii Europejskiej w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie T-271/03. We wniosku podniesiono również, że do udziału w postępowaniach, w których zatwierdzone zostały stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów dopuszczone zostały organizacje społeczne. Skoro miały one prawo do wglądu do tych informacji, to utraciły one charakter informacji stanowiącej tajemnice przedsiębiorstwa.

[..] S.A. w dniu [..] maja 2014 r. wydała decyzję, którą odmówiła udzielenia informacji publicznej i utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [..] kwietnia 2014 r., wyjaśniając, że zgodnie z "Ramowym wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy [..] S.A." będącym załącznikiem Nr [..] do Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w [..] S.A. [..], wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w [..] S.A.

Decyzja [..] S.A. z dnia [..] maja 2014 r. stała się przedmiotem skargi [..] do Sądu, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1184/14 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja na podstawie wewnętrznych przepisów [..] uznana została za tajemnicę przedsiębiorstwa, bez wyjaśnienia dlaczego nadano informacjom walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa. Sąd wskazał – z powołaniem się na stanowisko doktryny i orzecznictwa – że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – co powinno nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie wyjaśniono też, na czym oparte jest stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartość gospodarczą, zwłaszcza w kontekście zarzutów wniosku odwoławczego, do których w istocie nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wystarcza bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Sąd podkreślił, że należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać.

[..] S.A. z siedzibą w W. w dniu [..] stycznia 2015 r. wydała decyzję nr [..], którą utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję nr [..].

W uzasadnieniu decyzji podano, że [..] S.A. na mocy uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] grudnia 2012 r. w sprawie zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwa Informacji w [..] S.A. ([..]) zgodnie z normą PN-ISO/IEC27001:2007, a następnie uchwałą nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] września 2014 r. w sprawie ustalania zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez [..] S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla [..] S.A.

Zdaniem [..] S.A. wniosek dotyczy udostępnienia szczegółowych informacji za lata 2003-2013 o sposobie kalkulacji opłat, które są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności [..] S.A., bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Skoro [..] S.A. objęły klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie kalkulacji (cen) stawek, to informacje te nie podlegają udostępnieniu. Ponadto informacje te mają określoną wartość gospodarczą, bowiem są bezpośrednio związane z prowadzoną przez spółkę działalnością, wielkość kosztów przyjmowana do kalkulacji stawek jednostkowych przekłada się na wielkość przychodów pozyskiwanych od przewoźników kolejowych, a tym samym żądane informacje odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej działalności spółki, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami.

Zasady kalkulacji stawek jednostkowych stanowią know-how [..] S.A. wynikające z doświadczenia własnych ekspertów i badań zlecanych firmom zewnętrznym. Dodatkowo podniesiono, że zarówno kalkulacja stawek dostępu, jak i ich wysokość podlegają kontroli Prezesa UTK, a w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia stawek dostępu, w których dopuszczone były organizacje społeczne, ich wgląd w akta postępowania został ograniczony, przez wyłączenie informacji odnoszących się do kalkulacji stawek dostępu.

Decyzja [..] S.A. z siedzibą w W. z dnia [..] stycznia 2015 r., nr [..] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [..] Spółkę z o.o. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono, że znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiono, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach [..] S.A., lecz danych historycznych. Takie dane z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż upływ czasu powoduje, że tracą one wartość gospodarczą. [..] S.A. nie wskazała, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę ten podmiot, który ograniczył się w zasadzie do powołania się na wewnętrzne dokumenty i stwierdzenia, że informacja o kosztach ma znaczenie handlowe. Nie wskazano w jaki sposób, wskutek ujawnienia żądanych danych, miałby zostać zagrożony interes gospodarczy [..] S.A.

Zdaniem strony skarżącej w celu wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie konieczne jest uzyskanie danych potrzebnych do dokładnego obliczenia szkody - uzasadnionym jest zwrócenie się o udostępnienie szczegółowych informacji kosztowych do [..] S.A., tj. podmiotu, którego opłaty były zatwierdzane decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie przepisów prawa polskiego, które były niezgodne z dyrektywą UE.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym nie jest bezgraniczne i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat Sąd uznał za dane o istotnym znaczeniu z punktu widzenia działalności [..] S.A. z siedzibą w W., skoro odnoszą się one do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie można jednak utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, Zarządca ([..] S.A.) określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej (ust. 1). Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 344 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8). Natomiast w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz.U. Nr 35, poz. 274) Zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt:

1) stawek jednostkowych opłaty podstawowej,

2) stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy ( ust.1).

Do projektu o którym mowa w ust. 1, Zarządca dołącza wykaz zarządzanych linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2). Na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3). Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca odróżnia pojęcie projektowanych stawek jednostkowych od pojęcia sposobu ich kalkulacji.

Analizując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wskazano w niej na powody, dla których żądane informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy, tj. podniesiono, że mają one wartość gospodarczą, dotyczą sfery finansowej i organizacyjnej, które podmiot gospodarczy ma prawo chronić i utrzymywać w tajemnicy, poprzez podjęcie działań, a w szczególności poprzez regulacje wewnętrzne zabezpieczające tajemnicę przedsiębiorstwa, co [..] S.A. uczyniła. Sąd nie podzielił stanowiska, że dane objęte wnioskiem mają charakter historyczny, a tym samym nie podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, skoro decyzja o tym, że mogą one zostać ujawnione należy wyłącznie do podmiotu, który nimi dysponuje i ograniczył do nich dostęp. Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącej roszczenia odszkodowawczego Sąd podkreślił, że celem u.d.i.p. nie jest zapewnienie przygotowania do ewentualnych postępowań przed sądami powszechnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] Spółka z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których dostęp wystąpił skarżący nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo iż była ona bezpośrednio powiązana z treścią zarzutu podniesionego w skardze i ograniczeniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tego, że żądane informacje mają wartość gospodarczą dla [..] S.A. z siedzibą w W. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej takie ustalenia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwa była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy informacje te nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji strony skarżącej, pomijając podnoszone w skardze kwestie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego historycznego charakteru danych powodującego utratę statusu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, nie odniósł się do zasady skuteczności prawa unijnego, wyłączenia możliwości poniesienia szkody przez [..] S.A. szkody wskutek ujawnienia żądanych danych, dysponowania przez [..] S.A. majątkiem publicznym, faktu, że w postępowaniach, w których zatwierdzane były stawki opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej dopuszczone były organizacje społeczne, którym zapewniono dostęp do informacji o kosztach, a tym samym nie można mówić o istniejącej tajemnicy przedsiębiorcy.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wartość historyczna danych wyklucza ich wartość gospodarczą, ponieważ nieaktualne informacje kosztowe nie mają żadnego wpływu na podejmowanie decyzji w sprawie przyszłych działań przedsiębiorcy. Ponadto Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób udostępnienie żądanych danych mogłoby narazić [..] S.A. na szkodę, także Spółka nie wskazała, w jaki sposób miałby zostać zagrożony jej interes gospodarczy. Szczegółowe zasady kalkulacji opłat z tytułu udostępniania infrastruktury kolejowej określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu. W okresie ustalania opłat, którego dotyczy wniosek były to rozporządzenia: Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., Ministra Transportu z dnia 30 maja 2006 r., Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. - w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Treść tych rozporządzeń określa sposób kalkulacji opłat stosowanych przez [..] S.A., zatem ich ujawnienie, ze względu na brak możliwości modyfikacji tego sposobu, obiektywnie nie ma żadnej wartości handlowej i znaczenia dla współpracy z kontrahentami. Co więcej [..] S.A. nie ma konkurentów, pozostali zarządcy infrastruktury kolejowej działają lokalnie. Dodatkowo Spółka [..] S.A. korzysta ze środków Funduszu Kolejowego, a wydatkowanie publicznych środków jest jawne.

Odnosząc się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-512/10) podniesiono, że Spółce [..] przysługuje prawo roszczenia odszkodowawczego z tytułu zawyżonych opłat za dostęp do infrastruktury i niezbędnym jest uzyskanie danych i informacji na temat udziału kosztów, które były niesłusznie uwzględnione. Zasada skuteczności wymaga, by państwo członkowskie zapewniało możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym, a dostęp do informacji publicznej powinien być jak najszerszy. Fakt, że organ decyzją administracyjną zatwierdza opłaty w żaden sposób nie ogranicza dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., czego upatruje w nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których dostęp wystąpił skarżący nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo że argumentacja ta była bezpośrednio powiązana z treścią zarzutu podniesionego w skardze i ograniczeniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tego, że żądane informacje mają wartość gospodarczą dla [.] S.A. z siedzibą w W. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej takie ustalenia.

Zarzut ten jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W sytuacji jednak, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

W skardze do Sądu I instancji eksponowano przede wszystkim okoliczność, że znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiono, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach [..] S.A., lecz danych historycznych, które z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż upływ czasu powoduje, że tracą one wartość gospodarczą. Strona skarżąca powoływała się przy tym na takie właśnie swoje stanowisko prezentowane w toku dotychczasowego postępowania wsparte orzecznictwem unijnym. Istotne było zatem ustalenie, czy w istocie dane objęte wnioskiem mają taki charakter historyczny, który wykluczałby kwalifikowanie w realiach niniejszej sprawy wnioskowanych informacji (lub ich części) jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w materialnym rozumieniu tego pojęcia, do którego nawiązywał Sąd w uzasadnieniu wyroku i które zostało wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1184/14. Tymczasem samym Sąd I instancji ograniczył swoje stanowisko w tym zakresie do stwierdzenia: "Za całkowicie chybiony, Sąd uznał zarzut, że żądane informacje maja charakter historyczny, a tym samym nie podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy" i argumentu, że "Decyzja o tym, że mogą one zostać ujawnione należy wyłącznie do podmiotu, który nimi dysponuje i ograniczył do dostęp". Sąd I instancji ograniczając zatem swoją argumentację do formalnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" w żaden sposób nie odniósł się do elementu materialnego tego pojęcia i nie rozważył, czy wnioskowane informacje mają w istocie - w całości lub w części - charakter historyczny, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta wyklucza kwalifikowanie określonych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i wreszcie, czy tego rodzaju okoliczności występują w realiach niniejszej sprawy, w której domagano się informacji za lata 2003-2013. Należy zwrócić uwagę, że w powoływanym przez stronę skarżącą kasacyjnie w toku postępowania postanowieniu Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 15 czerwca 2006 r. T-271/03 zaprezentowano stanowisko, że w stosunku do danych dotyczących faktów sprzed kilku lat, tylko w wyjątkowych okolicznościach można zastosować poufność takich danych, jeżeli zostaną przedstawione dowody, że niezależnie od ich historycznego charakteru w danym przypadku stanowią one zasadnicze elementy pozycji handlowej zainteresowanego przedsiębiorstwa (punkt 45 uzasadnienia postanowienia) z jednoczesnym wskazaniem na orzecznictwo w tym zakresie (punkt 42 uzasadnienia postanowienia Sądu). W kontekście oceny wystąpienia w niniejszej sprawie materialnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" nie było wystarczające odnotowanie przez Sąd oświadczeń adresata wniosku, że wnioskowane informacje przedstawiają dla niego istotne znaczenie ponieważ odnoszą się one do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej, a ponadto mają one wartość gospodarczą, dotyczą sfery finansowej i organizacyjnej, które podmiot gospodarczy ma prawo chronić i utrzymywać w tajemnicy. Kontrola wystąpienia w konkretnej sprawie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" jako ograniczenia w dostępie do informacji publicznej nie może ograniczać się do stwierdzania oświadczeń adresata wniosku o charakterze i istocie informacji, które chce on objąć tajemnicą. Konieczne jest dokonanie oceny stanowiska adresata wniosku przez pryzmat istoty regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego w zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określone w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższa regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Ustalenie w powyższy sposób rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" i zweryfikowania istnienia tej kategorii w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz: Tajemnica przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127).

Jak to już podkreślano w toku dotychczasowego postępowania, pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest zbliżone do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., I SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1067/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do prawidłowości zastosowania w realiach niniejszej sprawy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15). Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd I instancji, z jakich powodów uznaje za trafne oświadczenie adresata wniosku, że stan faktyczny niniejszej sprawy podpada pod przesłankę "tajemnicy przedsiębiorcy" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z przytoczeniem argumentacji odnoszącej się do zarzutów skargi, a także – w przypadku przyjęcia wystąpienia tej przesłanki – ocena decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Z wyżej wskazanych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.