Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1547/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 14 , art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 lipca 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 lipca 2014 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z § 3, § 4 in fine Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia 20 marca 2014 r. znak [....] o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [....] i części działki nr [....] (droga dojazdowa) w R. (ul......) na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z 2-stanowiskowym garażem wolnostojącym i przyłączami infrastruktury.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 grudnia 2012 r. S.W. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [....] w R. Do wniosku inwestor dołączył kopię mapy zasadniczej obrębu R. oraz sąsiedniego (graniczącego) obrębu S. , kopię mapy ewidencyjnej z wypisami z rejestru gruntów, promesę [....] na dostawę energii elektrycznej, wizualizację projektów budynków.

Według charakterystyki planowanego zamierzenia inwestor zgłosił zamiar realizacji:

- budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 18 x 16 m, o powierzchni zabudowy ok. 200 m2, parterowego z poddaszem użytkowym, z kalenicą na wysokości 9,0 m oraz dachem o nachyleniu od 33°- 40°;

- budynku garażowego o wymiarach 7 x 10 m, z dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci 33°- 40° i kalenicą na wysokości ok. 8,0 m.

Inwestor przedstawił też koncepcję usytuowania projektowanych budynków, określając, że dojazd do terenu inwestycji planowany jest drogą wewnętrzną (dz......), w której dysponuje udziałem. Droga ta łączy się z drogą publiczną - ulicą [....] .

W dniu 17 grudnia 2012 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie powierzył H.R. , legitymującej się przynależnością do [....] Okręgowej Izby Architektów, sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ramach analizy sporządzony został projekt decyzji z wymaganymi załącznikami, który skierowano do uzgodnień, w wyniku których organ uzyskał uzgodnienie Ministra Zdrowia oraz organu administracji geologicznej.

W dniu 9 lipca 2013 r. Burmistrz R. wydał decyzję o warunkach zabudowy znak [....] , która w wyniku zaskarżenia została uchylona w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 9 października 2013 r., znak [....] . Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji wskazał na wady w przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, nieuprawnione powołanie art. 63 ust. 3 u.p.z.p. oraz inne uchybienia. Zdaniem SKO, przyjęty do rozpatrzenia wniosek inwestora jest niekompletny, ponieważ nie zawiera przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto planowana inwestycja nie posiada zapewnionego odbioru ścieków, co stanowi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Do wyjaśnienia pozostaje włączenie do analizy zabudowy na działce nr [....] , skoro zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji – zabudowa ta znajduje się poza granicą obszaru analizy. W ocenie organu odwoławczego, uzgodnienie w zakresie prawa geologicznego nastąpiło ze Starostą [....] , który nie posiada kompetencji w tym zakresie (organem właściwym jest Marszałek Województwa.....).

Po podjęciu ponownie postępowania inwestor przedłożył aktualne promesy na dostawę energii elektrycznej (.....) oraz odbiór ścieków gromadzonych w zbiorniku bezodpływowym.

Na podstawie ponownie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, obejmującej 8 budynków w obszarze sąsiednim (w tym 5 mieszkalnych i 3 garażowo-gospodarczych) - organ stwierdził spełnienie warunku kontynuacji funkcji, oraz ustalił wielkości średnie:

- wskaźnika zabudowy 0,07

- szerokości elewacji frontowej: 12,9 m dla budynku mieszkalnego oraz 7,0 dla garażowego,

- wysokości górnej krawędzi elewacji: ok. 4,0 m dla budynku mieszkalnego i ok. 3,0 m dla budynku garażowego,

- wysokości kalenicy głównej: ok.9,5 m dla budynku mieszkalnego i ok. 7,0 m dla budynku garażowego, oraz inne elementy geometrii dachu.

Decyzją z dnia 20 marca 2014 r. znak [....] Burmistrz R. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [....] i części działki nr [....] (droga dojazdowa) w R. (ul.....) na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z 2-stanowiskowym garażem wolnostojącym i przyłączami infrastruktury.

W załączniku nr 3 pt. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" organ ustalił:

- linę zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości min. 6,0m od granic działki z drogą dojazdową,

- wskaźnik zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia - w analogii do wskaźnika na działce nr [....] , w stosunku do której orzeczono kontynuację funkcji (działka ta oraz działka nr [....] dostępne są z tej samej drogi publicznej - ul. ......),

- szerokość elewacji frontowej w wymiarze do 15,5 m dla budynku mieszkalnego (z uwzględnieniem dopuszczonej 20-procentowej tolerancji w stosunku do wielkości średniej tego wskaźnika), oraz 7,0 m dla budynku garażowego,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w wymiarze do 4,0 m dla budynku mieszkalnego oraz do 3,0 m dla budynku garażowego,

- w ramach elementów geometrii dachu ustalono wysokość kalenicy głównej dla budynku mieszkalnego do 9,5 m, dla budynku garażowego do 7,0 m.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył S.Z. , podnosząc następujące zarzuty:

1) skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do A.W.

, który nie jest właścicielem żadnej działki sąsiedniej,

2) przyjęcia błędnego założenia, że działka nr [....] może stanowić drogę dojazdową do terenu inwestycji, m.in. w celu odbioru ścieków z osadnika szczelnego oraz jako dojazdu pożarowego; skarżący wskazuje, że owa droga ma szerokość 2,0; 2,5 m oraz załamania pod kątem prostym,

3) niewykonania decyzji SKO dotyczącej obowiązku uzgodnienia z Marszałkiem Województwa jako organem administracji geologicznej.

W uzasadnieniu skarżący podał, że dojazd do działki nie spełnia przepisów ustawy o drogach publicznych. Nadto - dla drogi dojazdowej powinny być ustalone w decyzji wymagane parametry, stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych. W decyzji WZ należało też określić warunki zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną. Skarżący stwierdził, że nigdy nie nastąpiło ustalenie faktycznego przebiegu ulicy [....] - na dowód czego przedstawił protokoły posiedzeń Komisji Uzdrowiskowej i Komisji Rozwoju Gospodarczego Rady Miejskiej w R.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 17 lipca 2014 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W lapidarnym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że:

1) zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie nie potwierdził się, bowiem organ II instancji stwierdził, że A.W. wszedł w prawa strony po zmarłej M.S. , jako faktyczny użytkownik nieruchomości (płatnik podatku),

2) droga dojazdowa ustalona w decyzji jako dostęp do terenu inwestycji spełnia wymagania określone w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; ustawa nie formułuje żadnych innych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych; nie ma też racji skarżący, wywodząc, że do dróg tych odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Drogi wewnętrzne, tym bardziej stanowiące własność osób fizycznych, drogami publicznymi nie są. Ich utrzymanie w stanie użytkowym należy do obowiązków właścicieli wykazanych w dokumentach ewidencyjnych, zaś aktualny stan techniczny nie może być przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy,

3) organ nie miał obowiązku uzgodnienia decyzji z Marszałkiem Województwa (jako organem administracji geologicznej). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany został pogląd, iż w tego typu sprawach właściwym organem administracji geologicznej jest starosta (m.in. postanowienie NSA sygn. akt II OW 143/12).

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 9 października 2013 r., znak [....] zostały w toku ponownego rozpoznania sprawy uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, S.Z. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i podtrzymując zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że A.W. nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w R. przy ulicy [....] opisanej działkami ewid. nr [....] oraz [....] , gdyż nie jest właścicielem żadnej nieruchomości położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, a w szczególności nie jest współwłaścicielem nieruchomości opisanej działką ewidencyjną nr [....] . A.W. nie ma żadnego interesu prawnego uzasadniającego uznanie tej osoby za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Nie jest prawdą, jak podnosi organ II instancji, że A.W. wszedł w prawa strony po zmarłej M.S. , jako faktyczny użytkownik nieruchomości oznaczonej nr [....] (płatnik podatku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podaje, na podstawie jakich dowodów uznało, że A.W. wszedł w prawa strony. Z decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2014 wynika jednoznacznie, że jako płatnik podatku (w 54/192 części nieruchomości oznaczonej nr....) nadal widnieje M.S. Ponadto, jak wynika z informacji Wydziału Podatków i Dochodów Urzędu Gminy R. , podatek od nieruchomości oznaczonej nr [....] w części przypadającej na M.S. nie jest od wielu lat regulowany - istnieje zadłużenie w opłatach podatkowych. Także wypis księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr [....] przeczy twierdzeniom Kolegium o rzekomym wejściu A.W. w prawa strony po zmarłej M.S. W opinii skarżącego, na etapie uzyskania decyzji WZ inwestor winien uzyskać zgodę na zjazd ze swojej nieruchomości na drogę wewnętrzną. Zgoda ta winna stanowić załącznik do decyzji WZ. Zgody tej nie może wydawać organ - w tym wypadku Burmistrz R. - w formie zapisu w decyzji WZ, gdyż nie jest ani administratorem tej drogi ani właścicielem. Do wydania takiej zgody może być upoważniony zarząd drogi, a w przypadku jego braku wszyscy właściciele nieruchomości. Droga wewnętrzna biegnąca po działce [....] nie jest drogą ogólnodostępną i nie posiada parametrów funkcjonalno-użytkowych dla zapewnienia dostępności nieruchomości, a inwestor nie wykazał zgody od wszystkich właścicieli gruntu (współwłaścicieli drogi) do korzystania z tej drogi, oraz gruntów przyległych do tej drogi w celu jej przebudowy tak, aby droga mogła spełniać odpowiednie parametry funkcjonalno-użytkowe. Skarżący natomiast, będący współwłaścicielem działki [....] , wyraził jednoznaczny sprzeciw co do korzystania przez inwestora z drogi wewnętrznej biegnącej po działce 1466 dla planowanej inwestycji.

Dodatkowo, organ II instancji nie wyjaśnił – zdaniem skarżącego – zmiany stanowiska co do właściwości organu kompetentnego do uzgodnienia decyzji WZ w zakresie prawa geologicznego.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec braku uzasadnionych podstaw, skargę należało oddalić.

W niniejszej sprawie, kontroli Sądu - pod względem legalności - została poddana decyzja SKO w K. , podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza R. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji jednorodzinnego domu mieszkalnego z 2-stanowiskowym garażem wolnostojącym i przyłączami infrastruktury na działce nr [....] i części działki nr [....] (droga dojazdowa) w R. (ul.....).

W pierwszej kolejności wskazać należy na normatywną podstawę orzekania przez organy administracji w kontrolowanej sprawie, którą stanowi przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p.: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem".

W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Oceniając na podstawie dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych całokształt postępowania prowadzonego przez organy administracji, Sąd stwierdził, że organom I i II instancji nie można przypisać naruszenia prawa procesowego i materialnego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Organ I instancji zasadnie uznał, że ze względu na spełnienie w sprawie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zachodzi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek S.W. z dnia 5 grudnia 2012 r.

W konsekwencji organ I instancji przeprowadził postępowanie, w toku którego sporządzona została przez uprawnionego architekta analiza urbanistyczno-architektoniczna. Stanowiła ona podstawę do przyjęcia wniosku o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji, a także do określenia wymagań i parametrów dotyczących linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Ponadto, organ określił w decyzji I instancji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, tj. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Poczynione w ten sposób ustalenia Burmistrza R. , które legły u podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy, podtrzymane zostały przez organ II instancji, który prawidłowo utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazać bowiem należy, że "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 453/13). Organ właściwy zobowiązany jest więc wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co – w ocenie Sądu – miało miejsce w niniejszej sprawie.

Trzeba przy tym z naciskiem podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień zeń wynikających, przysługujących osobom trzecim, o czym wprost stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto, w oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy także dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do zarzutów skargi zgłoszonych przez skarżącego S.Z. , Sąd stwierdza, że okazały się one chybione.

W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania tzn. do A.W. , wskazać należy, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przepis ogólny z art. 28 K.p.a, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na argument braku udziału w postępowaniu administracyjnym przez sądem administracyjnym danej strony bez jej winy może się powoływać podmiot, który obiektywnie jest stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, lecz z różnych powodów, bez własnej winy, nie brał udziału w tym postępowaniu.

Z kolei inna strona postępowania administracyjnego, nie może skutecznie przed sądem administracyjnym żądać uchylenia decyzji z tego względu, że dany podmiot/strona nie była, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym należycie reprezentowana/ nie brała udziału.

Skład rozpoznający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13, zgodnie z którym "Brak udziału strony w postępowaniu niewątpliwie stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji jest ona uwzględniana wyłącznie na żądanie tej strony, której dotyczy tzn. strony pozbawionej udziału w postępowaniu, a nie strony, która brała czynny udział w sprawie. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 kpa. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1628/08 (Lex nr 694081) "uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie kpa, w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 kpa, w którym stanowi się że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy" i dalej "(...) z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego, a szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 kpa w którym przewidziano, że w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie dotyczy".

NSA dalej w przywołanym powyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. trafnie, zdaniem składu rozpoznającego podnosi, i pogląd ten ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12, z dnia 23 listopada 2013 r. sygn.. akt II OSK 1475/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec tego, że podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła skarżącej uwzględnienie jej skargi z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie było możliwe".

Taki argument, ze strony następców prawnych po zmarłej M.S. , nie pojawił się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nikt też z jej następców prawnych nie wniósł skargi do WSA w Krakowie, z tego powodu, że nie brał, bez własnej winy, udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną przez sąd decyzją administracyjną.

W tej sytuacji, w kontrolowanej sprawie można przyjąć, tak jak to ustaliły organy administracyjne właściwe w sprawie, że kontrolowana decyzja została doręczona A.W. , jako faktycznemu użytkownikowi nieruchomości (płatnikowi podatku), który wszedł po zmarłej M.S. w prawa strony

Wobec powyższego, podnoszona przez skarżącego podstawa prawna żądania stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że doręczono ją ww. A.W. , tj. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mogła znaleźć zastosowania. Z kolei, do zmarłej M.S. ostatnio w sprawie był adresowany jedynie projekt decyzji w swym projektowanym rozdzielniku, w którym ten błąd został skorygowany (zob. karta 214 administracyjnych akt sprawy).

Co się zaś tyczy zarzutu nieprawidłowego przyjęcia przez organy, że działka, której warunki zabudowy zostały określone zaskarżoną decyzją, nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz powiązanego z nim zarzutu, że parametry działki nr [....] , stanowiącej drogę wewnętrzną, nie pozwalają na prowadzenie po niej dojazdu, wskazać należy, że skarżący nie ma racji.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z kolei w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Niewątpliwie działka nr [....] jest działką, która stanowi drogę wewnętrzną, co wynika m.in. z pisma zarządcy dróg gminnych z dnia 10 kwietnia 2013 r. Działka ta posiada w ewidencji gruntów oznaczenie drogowe, a o takim jej wykorzystaniu – również przez skarżącego - świadczą ustalenia organów zawarte w aktach administracyjnych.

Zatem na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy spełniony jest w takim stanie faktycznym warunek dostępu objętej wnioskiem działki nr [....] do drogi publicznej - ul. [....] - przez działkę nr [....] , która stanowi drogę wewnętrzną.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością kontrolowanej decyzji jest fakt, że inwestor posiada tytuł prawny względem przedmiotowej drogi wewnętrznej. Jest jej współwłaścicielem.

W tej sytuacji Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo, że sytuacja prawna drogi wewnętrznej, łączącej planowaną inwestycję z siecią dróg publicznych, pozwala na korzystanie z tej drogi wewnętrznej inwestorowi na cele związane z planowaną inwestycją.

Podnoszony przez skarżącego wymóg zgody zarządu drogi wewnętrznej (prywatnej), lub odpowiednio zgody wszystkich współwłaścicieli na budowę zjazdu z terenu inwestycji na drogę wewnętrzną może mieć zastosowanie na etapie ewentualnych starań inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę takiego zjazdu, gdyż na tym etapie procesu inwestycyjnego wymagane jest wykazanie się odpowiednim tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych.

Nie mógł odnieść skutku także i ten zarzut skarżącego, który sprowadzał się do próby wykazania, że ulica [....] nie jest drogą gminną, a zatem drogą publiczną, do której działka objęta wnioskiem ma dostęp przez drogę wewnętrzną na działce nr [....] . Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, a potwierdza to nawet sam skarżący, że ulica ta została wpisana i zaliczona do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem nr 12 Wojewody [....] z dnia 28 kwietnia 1995 r., a drodze tej został nadany numer ewidencyjny ujęty w załączniku nr 11 do uchwały Nr 1020/08 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 listopada 2008 r. W takiej sytuacji obojętna w sensie prawnym jest kwestia, czy pas drogowy tej ulicy pokrywa się z granicami działki nr 1500, bowiem fakt zarządzania tą drogą przez Burmistrza R. w dostatecznym stopniu uzasadnia przyjęcie, że ulica [....] jest drogą gminną, a tym samym – publiczną.

Dodatkowo w tym względzie należało stwierdzić, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie znajduje, zdaniem Sadu, zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Także i to zagadnienie rozpatrywane jest na etapie pozwolenia na budowę i wtedy hipotetycznie i odpowiednio znajdują zastosowanie wskazywane przez skarżącego przepisy prawne. Uwaga ta dotyczy potencjalnie również zjazdu na drogę publiczną z drogi wewnętrznej.

Sąd w tym miejscu zauważa, że ze zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną korzystają obecnie jej współwłaściciele celem dojazdu do własnych nieruchomości, którym przedmiotowa droga wewnętrzna zapewnia dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [....] . Przedmiotem postanowień kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednocześnie budowa zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące stanu technicznego przedmiotowej drogi wewnętrznej a dotyczące jej parametrów jak to określa skarżący funkcjonalno-użytkowych, w tym przyjęcia błędnego założenia przez właściwe organy administracji publicznej, że działka nr [....] może stanowić drogę dojazdową do terenu inwestycji, m.in. w celu odbioru ścieków z osadnika szczelnego oraz jako dojazdu pożarowego; przy czym skarżący wskazuje, że owa droga ma szerokość 2,0; 2,5 m oraz załamania pod kątem prostym - są kontrolowane przez Sąd na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jedynie pod kątem zbadania, czy przedmiotowa droga wewnętrzna zapewnia w rzeczywistości ciągły nieprzerwany, faktyczny i realny w wymiarze faktycznym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W przekonaniu Sądu taki realny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej istnieje. W kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z stanem faktycznym adekwatnym dla ścieżki, o której jest mowa w przywołanym przez skarżącego wyroku WSA w Krakowie z dnia 16.05.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 221/13, LEX nr 1429596. Powoływanie się w skargach do sądów administracyjnych na treść wydanych przez sądy administracyjne wyroków powinno uwzględniać, że każda indywidualna sprawa administracyjna i w konsekwencji sądowoadministracyjna posiada swoją specyfikę w związku z tym, nawet w sprawach względnie podobnych, czy zbliżonych nie można mówić, bez odpowiedniego uzasadnienia, o automatycznym stosowaniu uprzednio zapadłych ocen i rozstrzygnięć zawartych w wyrokach sądu.

W odniesieniu do podnoszonego przez skarżącego argumentu nawiązującego do treści art. 2 pkt 13 u.p.z.p, zgodnie z którym " pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami" w związku z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. powinnością badania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego" – Sąd stwierdza, że w realiach kontrolowanej sprawy, przepis ten uzasadnia dodatkowo wymiar kontroli dostępu faktycznego, rzeczywistego, terenu inwestycji do drogi publicznej, jednak bez wkraczania w materię właściwą dla prawa budowlanego. Trzeba mieć zarazem na uwadze, że prawo powszechnie obowiązujące nie wypowiada się w przedmiocie parametrów dróg wewnętrznych. Treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p odnosi się do definicji uzbrojenia terenu a nie do parametrów dróg wewnętrznych.

Końcowo Sąd stwierdził ponadto niezasadność zarzutu dotyczącego wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ administracji geologicznej, jakim jest Starosta N. Trafnie podniósł organ II instancji w przedmiotowej sprawie, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji.

W myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 143/12).

Reasumując powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył w działaniu organów obu instancji uchybień prowadzących do naruszenia przepisów prawa oraz uznał podstawy skargi za nieuzasadnione.

Mając to na uwadze orzekł Sąd o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).