Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 128/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 lit. c, art. 30, art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2-4, ust. 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wi
article: art. 7, art. 77, art. 81, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 300/10 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 300/10, oddalił skargę Sz. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Sz. S. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. o przyznanie płatności ONW na 2009 r. Do płatności zadeklarował działkę rolną A o pow. 0,40 ha położoną na terenach ONW – obszary ze specyficznymi utrudnieniami, działkę rolną AG o pow. 0,46 ha położoną na terenach ONW – strefa nizinna II oraz dwanaście działek rolnych o łącznej powierzchni 6,01 ha położonych na terenach ONW – strefa nizinna I.

W wyniku kontroli administracyjnej organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych na ternach ONW – strefa nizinna I wyniosła 5,92 ha, a więc o 0,09 ha mniej niż zadeklarowano. Ustaleń kontrolnych dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał stronie płatności, uwzględniając ustalenia kontroli. Organ I instancji wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych położonych na obszarze ONW – strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 1,52 % i mając to na uwadze przyznał płatności do powierzchni stwierdzonej.

W odwołaniu Sz. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając, że wydano ją w wyniku kontroli administracyjnej i zastosowano system informacji geograficznej, co wykluczyło pomiar gruntów w terenie oraz uniemożliwiło stronie postępowania wypowiedzenie się co do niekorzystnych wyliczeń.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Agencja weryfikuje poprawność deklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, który zawiera m.in. zdjęcia lotnicze, obrazujące deklarowane przez producentów rolnych działki ewidencyjne oraz sposób ich użytkowania w odpowiedniej skali, a także narzędzia informatyczne, umożliwiające pomiar powierzchni działek rolnych zgłoszonych we wniosku o płatności. Pomiary wykonane za pomocą narzędzi informatycznych są precyzyjne i dokładne, natomiast uwidocznione na ortofotomapach działki ewidencyjne mają regularne i wyraźne kształty. Pomiary te są zatem poprawne. Skoro wnioskodawca zgłosił do dopłat powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą 6,01 ha, zaś kontrola wykazała, że faktycznie wynosi ona 5,92 ha, to organ I instancji prawidłowo obliczył należną płatność w oparciu o wynik tej kontroli. Potwierdziła to ponowna kontrola organu odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. Sz. S. argumentował, że kontrola dokonana "zza biurka", bez dokonania pomiaru gruntów w terenie, nie była uzasadniona i z tego powodu nie odzwierciedla rzeczywistych powierzchni działek zgłoszonych do płatności. Mimo że różnice są niewielkie, mają zasadniczy wpływ na przyznawanie płatności w kolejnych latach. Ponadto skarżący uznał, że został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do zastosowanej przez organy metody kontroli, dokonanej z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW", wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich".

Uzyskanie płatności ONW oprócz spełnienia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia ONW uzależnione jest również od pozytywnego wyniku kontroli administracyjnej, której każdorazowo poddawany jest wniosek, a która została przewidziana przepisami prawa unijnego. Wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. W tym celu państwa członkowskie Unii Europejskiej korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009". Z treści tego przepisu wynika, że w ramach kontroli administracyjnej korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (ortomap), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Korzysta się także z systemu identyfikacji działek rolnych (ang. skrót LIPS), pozwalającego na zidentyfikowanie każdej działki rolnej zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Podstawą jego działania jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do płatności. System LIPS jest elementem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli.

Stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006" przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i działań podjętych w odniesieniu do rozbieżności.

Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych – art. 24 ust. 1 zdanie wstępne rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004". Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia kontrole dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Również art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzenia przez państwa członkowskie kontroli administracyjnych w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Istnieją zatem podstawy prawne do przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz wykorzystania właściwych systemów informatycznych, w tym GIS i LIPS. Na gruncie prawa krajowego organem kompetentnym do przeprowadzania omawianych kontroli jest ARiMR (art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zgłoszona przez wnioskodawcę do płatności była większa niż wynika to z danych LIPS, należało ją zredukować o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty naliczyć do stwierdzonej powierzchni. Efekt takiego wnioskowania znajduje potwierdzenie bezpośrednio w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LIPS. Najważniejszym ustaleniem kontroli administracyjnej jest, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego (beneficjenta płatności) była inna niż powierzchnia stwierdzona w trakcie tej kontroli, czyli postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Sąd pierwszej instancji zważył dalej, że w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, organ II instancji przeprowadził ponownie kontrolę administracyjną z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie i prawidłowo ustalił, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności ONW – strefa nizinna I wynosi 5,92 ha, a więc jest mniejsza od zadeklarowanej (6,01 ha) o 0,09 ha. Skoro tak, to przyznanie wnioskowanej płatności do powierzchni 5,92 ha było prawidłowe, zaś w sprawie nie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego.

II

Skargę kasacyjną złożył Sz. S.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

• naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja organu II instancji z dnia [...] marca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowana jej z obrotu prawnego pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci złamania zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez organ I i II instancji w zakresie zebrania, wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 23 ust. 1, art. 30 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, § 2 rozporządzenia ONW.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszono zasady postępowania dowodowego, ponieważ skarżący od samego początku prowadzenia postępowania administracyjnego kwestionował ustalenia kontroli administracyjnej i wnioskował o przeprowadzenie pomiarów bezpośrednio na gruntach zgłoszonych do płatności. Organy obu instancji nie uwzględniły (nie odniosły się) do tego żądania, a zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 tylko kontrola na miejscu pozwoliłaby zweryfikować błędne ustalenia, wynikające z systemu LIPS. Błędy w ustaleniach systemu LIPS potwierdzają dopłaty wypłacone za 2008 i 2010 w pełnej wysokości.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dla ustalenia poprawnej powierzchni działek zgłoszonych do dopłat, w razie zaistnienia rozbieżności, powinien mieć zastosowanie art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dopuszczający dokonanie pomiarów gruntów "wszelkimi środkami spełniającymi minimalną jakość pomiaru". Wystąpiła więc konieczność wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi (z ewidencji gruntów i budynków, na podstawie których skarżący wypełnił wniosek o płatności) a ustaleniami kontrolnymi, przeprowadzonymi w oparciu o system informatyczny, także korzystający z danych ewidencyjnych.

Zatem wyrok Sądu pierwszej instancji, w pełni akceptujący błędne ustalenia organów administracji w tej sprawie, narusza prawo i powinien zostać uchylony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazał na odrębności procesowe prowadzonego postępowania wynikające z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną koncentrują się na wadliwościach postępowania administracyjnego w sprawie płatności ONW a w szczególności naruszeniu art. 7 i 77 oraz 107 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, że wskazany jako naruszony art. 77 k.p.a. ma cztery jednostki redakcyjne, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, który przepis w jego ocenie został naruszony. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu w zasadzie wyklucza możliwość jego merytorycznego rozpoznania, bowiem wnoszący skargę kasacyjną zobligowany jest do wskazania, który przepis prawa i w jaki sposób został naruszony. Ponieważ z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy materialnej i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił omawiany zarzut.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących tych płatności przepisy k.p.a. stosuje się "chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej", a zatem w ograniczonym zakresie. Dalsze ustępy art. 21 omawianej ustawy "stanowią inaczej" niż przepisy k.p.a. Z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że organ, nie jest związany zasadą prawdy materialnej, natomiast obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 21 ust. 3 ustawy wynika zasada, odmienna niż zawarta w k.p.a. zasada oficjalności, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem ciężar udowodnienia faktu odmiennego, niż wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego spoczywa na stronie. Jednocześnie, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i art. 21 ust. 2 pkt 4, stronom udziela się pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych oraz zapewnia czynny udział w postępowaniu na ich żądanie, zaś art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Uregulowania powyższe powodują, że postępowanie o udzielenie płatności ONW jest dużo bardziej sformalizowane niż "zwykłe" postępowanie administracyjne, a na stronie spoczywa znacznie więcej obowiązków, co do aktywności w tym postępowaniu. W licznych wyrokach dotyczących omawianej problematyki (na gruncie analogicznych unormowań ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że ustawodawca odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a w konsekwencji zrezygnował także z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 314/09, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 744/09, wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 338/10, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt. II GSK 81/11, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11).

Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji jest określony w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 lit. c) i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE z dnia 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 486), a także w rozdziale 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w art. 30 i następnych omawianej ustawy. Z powołanych przepisów wynika po pierwsze, obowiązek organów krajowych kontrolowania prawidłowości danych podanych we wniosku pomocowym oraz po drugie, usytuowanie kontroli administracyjnej na pierwszym miejscu wśród systemów kontroli. Przepisy unijne nałożyły na organy krajowe stworzenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, a następnie wykorzystywania tego systemu do sprawowania kontroli. Kontrole mają na celu m.in. sprawdzenie zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami uprawnionymi do pomocy, przy czym uprawnione do pomocy są działki faktycznie użytkowane rolniczo. Przepisy unijne (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), jako najlepszy, rekomendują system informacji geograficznej sporządzony na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, który gwarantuje dokładność w skali 1:10 000.

Zauważyć również należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, z którego wynika, że przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność. Z art. 12 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia wynika natomiast, że całkowita liczba kontroli na miejscu przeprowadzanych każdego roku obejmuje co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów. Oznacza to, że kontrole na miejscu przeprowadzane są jedynie "wyrywkowo", zatem nie każdy beneficjent zostanie poddany kontroli na miejscu a niezweryfikowanie wniosku poprzez kontrolę bezpośrednio na gruntach rolnika nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty dotyczące kontroli administracyjnej i prowadzenia pomiarów na podstawie ortofotomapy, ponieważ sposób prowadzenia kontroli i pomiaru jest prawnie uzasadniony, zaś wynik precyzyjny. Podkreślić należy, że nie chodzi o pomiar działek ewidencyjnych tylko o pomiar działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo w okresie, którego pomoc dotyczy. W wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, NSA stanął na stanowisku, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy pomocy systemu GIS jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Pomiar na podstawie ortofotomapy jest aktualny i precyzyjny, i może być dokonany w trybie kontroli administracyjnej, natomiast podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną żądanie przeprowadzenia kontroli i pomiarów geodezyjnych na miejscu przy każdym badanym wniosku nie ma uzasadnienia w prawie i praktycznie uniemożliwiłoby rozdział pomocy. Nie jest więc trafne stanowisko strony, że każde zakwestionowanie pomiaru przeprowadzonego w trakcie kontroli administracyjnej, bez wskazania konkretnych zastrzeżeń co do jego wyniku, powoduje konieczność przeprowadzenia przez organ kontroli na miejscu. Prawo do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów służy natomiast stronie.

Z wymienionych powodów wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za nieuzasadnione, gdyż nie biorą one pod uwagę odrębności procesowych kontrolowanego postępowania.

Zupełnie niezrozumiałe jest powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na brak winy w zaistniałych nieprawidłowościach, który to brak winy musi skutkować niestosowaniem sankcji na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W sprawie niniejszej organ winy nie ustalał, ani sankcji nie stosował, zatem prowadzenie rozważań w tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Analogicznie bezprzedmiotowe jest analizowanie zarzutu naruszenia § 2 rozporządzenia ONW, który składa się z pięciu punktów, zaś wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego z nich jako naruszonego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.