Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 883/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]29/IW/12 w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)- dalej k.p.a. oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) – dalej jako ustawa o sse w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746).

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym:

Przedsiębiorca P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - decyzją Zarządzającego [...] SSE z dnia [...] grudnia 2005 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie [...] SSE, które zostało udzielone do dnia [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia w zakresie przesunięcia terminu obowiązywania zezwolenia z [...] maja 2017 r. na dzień [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wniosku powołała się na art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Przedsiębiorca wskazał również, że z uwagi na poziom osiąganych dochodów istnieje ryzyko niewykorzystania limitu przysługującej pomocy publicznej w okresie obowiązywania zezwolenia.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Zarządzający [...] SSE pozytywnie zaopiniował wniosek Spółki w sprawie zmiany zezwolenia.

Minister Gospodarki nie uwzględnił opinii wyrażonej w tym postanowieniu, gdyż nie jest ona wiążąca. Organ w przedmiotowej sprawie nie podzielił stanowiska Zarządzającego, do czego w świetle obowiązujących przepisów był uprawniony.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, stwierdzając że art. 19 ust. 1 ustawy o sse nie może być potraktowany jako uzasadnienie dla zmiany terminu ważności zezwolenia, gdyż jest on przepisem wskazującym wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia. Organ uznał także, iż obawy przedsiębiorcy co do niewykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy nie mogą stanowić podstawy do wydłużenia terminu ważności zezwolenia, albowiem w biznes planie składanym na etapie ubiegania się o zezwolenie przedsiębiorca nie zakładał wykorzystania pomocy w pełnej wysokości. Ponadto organ podniósł, że trudno jednoznacznie stwierdzić, jak będą kształtowały się w przyszłości dochody i w jakim stopniu potwierdzą się przewidywania przedsiębiorcy dotyczące wykorzystania limitu przysługującej jej pomocy.

Strona zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Minister Gospodarki po ponownym zapoznaniu się ze sprawą decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Uznał, że wydanie decyzji odmownej było uzasadnione, bowiem wiosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że art. 19 ust. 1 ustawy o sse nie może być potraktowany jako uzasadnienie dla zmiany terminu ważności zezwolenia, ponieważ stanowi on wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia. Ponadto, skoro spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do korzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia od podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia [...] maja 2017 r., to może korzystać z tego zwolnienia w w okresie ważności zezwolenia, a w ustawie brak jest przepisu, który stanowi, że zezwolenie wydaje sie na okres na jaki została ustanowiona strefa (obecnie przedłużona do końca grudnia 2020 roku). Odnosząc się do kwestii niewykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy wskazał, że biznes plan Spółki nie daje podstaw do stwierdzenia, że w momencie ubiegania się o zezwolenie zakładała ona wykorzystanie pomocy w pełnej wysokości. Podkreślił również, że trudno jest jednoznacznie stwierdzić, iż kryzys gospodarczy tak wpłynie na dochody Spółki, że nie będzie ona miała możliwości wykorzystania całej dopuszczalnej pomocy. Za nieuzasadnione uznał przywołanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisu art. 155 k.p.a., albowiem w sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 4 ww. ustawy o zmianie ustawy o sse, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Na powyższą decyzję strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie:

1) naruszenie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse poprzez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do zmian zezwolenia w zakresie przedłużenia okresu jego obowiązywania do dnia 31 grudnia 2020 r.;

2) naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewyczerpujące uzasadnienie decyzji;

3) naruszenie art. 75a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 85, poz. 459, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o sdg, w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o sse poprzez uznanie, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może być wydane na czas oznaczony, mimo że żadna ustawa, w tym ustawa o sse nie zawiera takiego zapisu.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł w odpowiedzi na zarzuty skargi, że zarzut naruszenia art. 163 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie znajduje uzasadnienia. W świetle art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Ustawa o sse przewiduje taki szczególny tryb wzruszenia decyzji - zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym, że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania spowodowana jest wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami niezależnymi. Wykładnia literalna przepisu wskazuje, że możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Oznacza to, że przepis ten oparty jest na uznaniu administracyjnym i ocenie organu. Uznał, że działając w granicach uznania administracyjnego bardzo dokładnie przeanalizował argumenty przedsiębiorcy i uznał je za niewystarczające i niedające podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Uznał za nieuprawniony zarzut naruszenia wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. konstytucyjnej zasady praworządności stwierdzając, że materiał zebrany w sprawie oraz wyjaśnienia przedstawione przez stronę są wystarczające do uznania, że niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1744/96 stanowiące, że organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności.

Odpierając zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. wskazał, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy wskazując motywy wydania negatywnej decyzji w sprawie, w tym także fakty i dowody, w oparciu o które organ wydał rozstrzygniecie oraz podstawa prawna, wskazane zostały w uzasadnieniu faktycznym decyzji, spełniającym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (sdg) uznał za nieuzasadniony i niezrozumiały. Spółka opierając się na treści tego przepisu zarzuciła organowi błędne ustalenie, iż zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy może być wydane na czas oznaczony, mimo że żadna ustawa, w tym w szczególności ustawa o sse nie zawiera przepisu dopuszczającego wydawanie zezwolenia na czas określony. Wbrew twierdzeniu Spółki przepis art. 75a ustawy o sdg nie obowiązywał w dacie wydania zezwolenia nr [...], tj. w dniu [...] grudnia 2005 r. Regulacja ta została wprowadzona do ustawy o sdg na mocy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278) i obowiązuje począwszy od dnia 10 kwietnia 2010 r., przy czym zgodnie z art. 56 ust. 1 tej ustawy koncesje, zezwolenia, licencje i zgody wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują ważność do upływu okresu, na który zostały wydane. Brak jest innych przepisów przejściowych w tym zakresie, w szczególności zobowiązujących do dostosowania zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie tej ustawy do nowej normy art. 75a ustawy o sdg. Podniósł, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielenia Spółce zezwolenia nie regulowała kwestii czasu obowiązywania zezwoleń. Wskazał, iż w art. 16 ust. 2 ustawy sse ustawodawca stanowiąc, że zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności, przesądził, iż katalog składników zezwolenia ma charakter otwarty, co powoduje, że możliwe jest zawarcie w nim elementu nie wymienionego w zacytowanym przepisie ustawy o sse.

W świetle powyższego nieuprawniony jest wniosek Spółki, iż z uwagi na przepis art, 75a ustawy o sdg i art, 19 ust, 1 ustawy o sse dotyczący wygaśnięcia zezwolenia należy uznać, że w obecnym stanie prawnym zezwolenie obowiązuje przez czas nieoznaczony i wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona Strefa. Nieuzasadnione jest także twierdzenie, iż wniosek Spółki o zmianę zezwolenia dotyczył de facto uznania, że zostało ono udzielone na czas nieoznaczony, skoro żądanie Spółki dotyczyło wskazania w pkt I zezwolenia dotyczącym terminu jego obowiązywania daty 31 grudnia 2020 r. Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowania strefy był [...] maja 2017 r. Zarządzający strefą [...] udzielając Spółce zezwolenia wskazał dzień [...] maja 2017 r. jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej też jako: p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającej zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd bowiem nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Oznacza to, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej, odmawiającej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej polega na zbadaniu, czy organ administracji nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

Sądowa kontrola decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego ma zatem zakres ograniczony co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi, zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności (zob. A. Habuda, Uznanie administracyjne - zmierzch czy renesans pojęcia; Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 117).

Oznacza to, że kontrolując akty swobodne, do których zaliczyć należy zaskarżone decyzje, sąd administracyjny może tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne (zob. Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 371).

Na wstępie należy wskazać, że istnieją dwa równoległe tryby wzruszania decyzji tworzących prawa nabyte dla stron, określone w przepisach art. 155 i art. 163 k.p.a. Przejście do innego niż wynikający z k.p.a. tryb wzruszania decyzji - na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 k.p.a. - wymaga stwierdzenia, że: decyzja tworzy dla stron prawa nabyte; ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszanie decyzji; rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszania decyzji. Co do zasady - właśnie ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje w przepisie art. 19 ust. 4, możliwość zmiany warunków zezwolenia - przy zaistnieniu szczególnych przesłanek wskazanych w tym przepisie. Skoro organ przyjął w decyzji odwoławczej, ze w sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 4 ww. ustawy o zmianie ustawy o sse i podał go jako materialną podstawę rozstrzygnięcia, niezrozumiałe jest odsyłanie strony do innego trybu w sytuacji, gdy domaga się zmiany zezwolenia w oparciu o tę właśnie podstawę prawną, a ma ku temu okazję, bowiem przedłużone zostało istnienie strefy o 2,5 roku. Innymi słowy, strona domaga się przedłużenia zezwolenia o ten czas, bowiem upatruje ustalenia dla siebie korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że jeśli ustawodawca nie wprowadził zakazu, brak jest podstaw do zawężania interpretacji zastosowanych norm materialnoprawnych zaskarżonej decyzji: art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746), który wszedł w życie 4 sierpnia 2008 r., (skarżący otrzymał zezwolenie decyzją Zarządzającego [...] SSE z dnia [...] grudnia 2005 r.)

Nowela zmieniająca w art. 4 ust. 1 przewiduje, że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Przy czym, zgodnie z ust. 2 do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 19 ust. 4 ustawy o sse - w brzmieniu przed nowelą wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stanowi on, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1.

Powyższe oznacza, że co do zasady, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą Minister może zmienić zezwolenie, ale ustawodawca wprowadził warunki w zależności od zakresu przedmiotowego wniosku: czy dotyczy ono korzystniejszych niż dotychczasowe warunków, czy rozszerzenia przedmiotu działalności. Oznacza to, że złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obliguje właściwy organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania. (tak wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, LEX nr 497387)

Należy także podkreślić, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się, o czym stanowi art. 16 ust. 6 ustawy o sse, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).

Wobec ustawowego wymogu, by rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia było poprzedzone opinią zarządzającego strefą, nie może budzić wątpliwości, że opinia – nawet jak nie jest dla organu wiążąca, to - jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu z zachowaniem przepisów postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie organ administracji jest obowiązany prawidłowo uzasadnić zindywidualizowanymi przesłankami (p. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 883/82). Innymi słowy, opinia zarządzającego strefą nie może być pominięta bez przekonywującego merytorycznego uzasadnienia co do przyczyn jej nieuwzględnienia, a w szczególności podniesionych w niej korzystnych dla skarżącego argumentów opiniującego i wyjaśnienia, dlaczego organ nie wziął ich pod uwagę, bądź nie dał im wiary. Nie jest bowiem wystarczające skwitowanie przez Ministra Gospodarki w decyzji z [...] listopada 2011 r. argumentów Zarządzającego [...] SSE, iż " w swojej opinii nie uwzględnił jednak, iż trudno dziś ocenić, w jakim stopniu potwierdzą się założenia Spółki, która jedynie prognozuje trudności z wykorzystaniem pomocy. Ponadto Zarządzający strefą nie uwzględnił również, że z biznes planu złożonego na etapie ubiegania się o zezwolenie nie wynika, aby Spółka zakładała wykorzystanie pomocy w pełnej wysokości". Minister Gospodarki całkowicie pominął argumenty, które opiniujący uwzględnił i do nich się nie ustosunkował, powołując się wyłącznie na fakt, że nie jest nimi związany. Ponadto, co wydaje się logiczne i stanowi przesłankę materialnoprawną art. 19 ust. 4 ustawy o sse, do okoliczności uzasadniających bądź nie zmianę zezwolenia należy odnosić stan faktyczny wskazywany we wniosku o jego zmianę, a nie stan faktyczny, który legł u podstaw udzielenia zezwolenia.

Co istotne, zasady postępowania administracyjnego określone w art. 107 § 3 k.p.a. wymagają, by nie uwzględnienie dowodu zostało wyjaśnione w uzasadnieniu faktycznym, które powinno "w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Oznacza to potrzebę wyjaśnienia, dlaczego istotne dla Zarządzającego Strefą argumenty, korzystne dla strony i przemawiające za załatwieniem jej sprawy - są nieistotne dla Ministra Gospodarki i jaki słuszny interes społeczny przemawia za odmową uwzględnienia wniosku. Wobec tego, że opinia Zarządzającego Strefą jest korzystna dla skarżącego, zatem całkowite pominięcie w ocenie dowodów jej argumentów pozytywnych stanowi o mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że zostały one wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie dokonał dokładnej analizy faktów i nie wyjaśnił stronie w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi się kierował rozstrzygając sprawę.

W ocenie Sądu, argumenty negatywne Ministra (zawarte jedynie w decyzji z [...] listopada 2011 r.) są nie tylko nieprzekonywujące, ale i świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, nie uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, co w istotny sposób może mieć wpływ na wynik sprawy (art. 77 i 80 k.p.a.). O ile bowiem organ stwierdził trudność w ocenie stopnia potwierdzenia prognozy Spółki z wykorzystaniem pomocy, mógł zażądać od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, czy dowodów – innych niż złożone wyniki finansowe. Nie do przyjęcia jest natomiast argument, że w dacie ubiegania się o pierwotne zezwolenie z biznes planu nie wynika, aby Spółka inwestując w specjalna strefę ekonomiczną zakładała wykorzystanie pomocy w pełnej wysokości. Przeczy to bowiem celowi ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, które pod względem prawnym stanowią administracyjnie wyodrębnioną część terytorium państwa, w obrębie której - z uwagi na jej szczególne przeznaczenie - obowiązuje specjalny system norm prawnych, wprowadzony aktem ustanawiającym strefę, przy czym normy te mają zabezpieczyć, tzn. umożliwić lub ułatwić, realizowanie zadań i celów gospodarczych państwa. Celowi temu służy także przewidziana w ustawie o sse szczególna możliwość ubiegania się o zmianę zezwolenia.

Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji, także Ministra Gospodarki jest działanie na podstawie norm ustanawiających strefę w tym kierunku, by umożliwiać lub ułatwiać realizowanie zadań i celów gospodarczych państwa. Lakoniczna i nieprzekonywująca argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie przemawia za tym, że cele te zostały zrealizowane. Ani dla dobra i w interesie przedsiębiorcy składającego przedmiotowy wniosek, ani z pożytkiem dla realizowania zadań i celów gospodarczych państwa. Innymi słowy, zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca – wydane z przekroczeniem granicach uznania administracyjnego nie spełniają przesłanek określonych w art. 7 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, Minister Gospodarki nie odniósł się bowiem dostatecznie do argumentacji wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i przemawiających z korzyścią dla skarżącego argumentów opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, pozytywnie odnoszącej się do przedłużenia skarżącej terminu obowiązywania zezwolenia z dnia [...] maja 2017 r. na dzień [...] grudnia 2020 r.

Należy zwrócić uwagę, co zostało przez organ pominięte, że w opinii tej Zarządzający [...] SSE wskazał na skalę poniesionych przez skarżącą wydatków inwestycyjnych. Podkreślono, że wnioskowana zmiana zezwolenia ma na celu umożliwienie wykorzystania dostępnej kwoty pomocy publicznej w zakresie spodziewanym przez przedsiębiorcę w oparciu o sumę faktycznie poniesionych nakładów inwestycyjnych. W zezwoleniu spółka była zobowiązana do poniesienia nakładów inwestycyjnych w wysokości co najmniej 13 500 000,-zł w terminie do 31 grudnia 2007 r. Według danych przez nią przedstawionych do końca roku 2007 faktycznie poniesione przez nią nakłady przekroczyły ponad dwukrotnie minimum zaangażowania. Od dnia uzyskania zezwolenia wyniosły bowiem 30 658 199,48 zł. Kontrola przeprowadzona w 2008 r. potwierdziła wymagany do 31 grudnia 2007r. poziom zatrudnienia na terenie Strefy co najmniej 30 osób, a utrzymanie tego zatrudnienia w 2010 r. zostało potwierdzone w kolejnej kontroli. Z tego względu Zarządzający [...] SSE, powołując się na wykładnię obowiązujących przepisów podzielił pogląd strony, że te zwiększone nakłady – o ile zostały poniesione w związku z projektem inwestycyjnym, na który udzielono przedmiotowe zezwolenie – są wydatkami kwalifikowanymi. Skoro do chwili złożenia wniosku strona wykorzystała dostępną pulę pomocy publicznej w zakresie tylko ok. 3%, m.in. z powodu niższego od prognozowanego poziomu dochodów z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie Strefy, a prognozuje, że w latach 2011-2017 przy założeniu analogicznej wysokości dochodów z działalności strefowej, do końca obowiązywania zezwolenia będzie w stanie wykorzystać pomoc publiczną maksymalnie na poziomie 15-16%, działa zgodnie z warunkami zezwolenia - co pozytywnie potwierdziły przeprowadzone w 2008 i 2010 roku kontrole, to z tych względów wniosek uznała za godny poparcia. Tym bardziej, ze zmiana we wnioskowanym zakresie nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej.

Do tej argumentacji Zarządzającego Strefą Minister Gospodarki w ogóle się nie odniósł, zatem nie można przyjąć, jak twierdzi, że dochował zasady określonej w art. 7 k.p.a., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia, jak wyżej wskazano, nie miała charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ był zwolniony od oceny jej argumentów. Opinia jest bowiem dowodem w sprawie podlegającym ocenie, zgodnie z art. 80 i 107§ 3 k.p.a. Co więcej, wymaga podkreślenia, że to Zarządzający [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, na terenie której skarżąca prowadzi działalność wytwórczą, ewidentnie jest podmiotem zainteresowanym w dalszym gospodarczym funkcjonowaniu spółki w specjalnej strefie ekonomicznej, a także zwiększaniem przez nią nakładów i zatrudnienia.

Tym samym oznacza to, że odmowa zmiany zezwolenia w zakresie zaakceptowanym przez podmiot opiniujący, wymaga rzetelnego wskazania przez Ministra Gospodarki przyczyn takiego stanu rzeczy i przekonywującego uzasadnienia odnoszącego się argumentów strony i Zarządzającego [...] SSE, skoro są korzystne dla przedsiębiorcy. Jest to uzasadnione także uznaniowym charakterem decyzji o zmianie warunków zezwolenia we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie.

W sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (p. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 2880/09). W związku z tym organ administracji publicznej powinien starannie wyważyć proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony.

Jak wskazano na wstępie, kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega przede wszystkim na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Oznacza to, że uzasadnienie skarżonej decyzji Ministra Gospodarki nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej w [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W niniejszej sprawie skarżąca zarówno we wniosku o zmianę zezwolenia, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazywała jako powód takiego wystąpienia niemożność skonsumowania nabytych przez nią uprawnień wynikających z ustawy o sse, mimo spełnienia wszystkich wymagań pozwalających jej na skorzystanie z praw wynikających z ustawy o sse – z przyczyn nie leżących po jej stronie, a przy czym od niej niezależnych, obiektywnych: aktualnej, trudnej sytuacji ekonomicznej kraju o której mowa w mediach, czy expose premiera, która nie wymaga dowodzenia. Powoływała się na kryzys gospodarczy, który się pogłębia. Zatem nie może być decydującą przesłanką argument organu, że nie wiadomo jakie będą warunki gospodarowania w 2017r. Nie ma uzasadnienia także kolejny argument, że nie wiadomo, czy wnioskodawca miał zamiar lub przewidywał wykorzystać pomoc publiczną w większym zakresie, jeżeli z przyczyn obiektywnych nie może osiągnąć celów strefy - będących podstawą jej ustanowienia, a jednocześnie celów podjęcia przez stronę działalności w Strefie.

Należy podkreślić, że skarżący we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił sytuację w zakresie kwalifikowanych wydatków jakie poniósł, uzasadnienie do przedłużenia okresu na jaki zostało udzielone pozwolenie w celu większego skorzystania z pomocy w granicach i celu wynikającego z ustawy o sse, jak i utrzymania gospodarowania w Strefie. Ten zaś argument świadczy o istotnym i ważnym interesie gospodarczym zarówno skarżącego, jak i działania w interesie społecznym, do czego Minister Gospodarki nie ustosunkował się. Zarówno bowiem z wniosku jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało, że wydatki kwalifikowane skarżącego wyniosły 30 658 199 zł złotych, a wydatki objęte pomocą stanowią 65% wydatków kwalifikowanych i wynoszą 18 696 840 zł. Skoro wnioskodawca otrzymał dotychczas pomoc w podatku od nieruchomości w kwocie 378 048,80 zł i zaledwie 3% pomocy w podatku dochodowym przez 3 lata, to dalsza pomoc będąca w granicach prawa może być uzasadniona zarówno racją ustanowienia i działania w Strefie, jak i utrzymaniem tego działania, co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku.

Organ pominął zupełnie w swych rozważaniach powyższe argumenty, także nie rozważył wpływu skutków kryzysu gospodarczego na możliwość dotychczasowego wykorzystania pomocy publicznej należnej stronie w granicach prawa. Ograniczył zarazem swoje rozważania do oceny oferty składanej na etapie ubiegania się o zezwolenie, gdzie strona przedstawiła projekcję finansową dla swojej inwestycji, z której nie wynika, że wykorzysta w 100% limit maksymalnej dopuszczalnej pomocy. Z tego powodu – w sposób, w ocenie Sądu, przekraczający kryteria swobodnej oceny dowodów - przyjął za miarodajne i wystarczające warunki gospodarcze w jakich spółka składała wniosek o zezwolenie działania w [...] SSE w 2005 r. – do oceny złożonego obecnie wniosku o jego zmianę w 2011 r. Natomiast zupełnie zignorował w ocenie i nie odniósł się do dokumentacji finansowej załączonej do wniosku na dowód jego poparcia. Tym samym organ nie odniósł się do podstawowej wskazanej przez skarżącą przyczyny wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia - pomimo, że w opinii Zarządzającego Specjalną Strefą Ekonomiczną ustosunkowano się pozytywnie do powyższej argumentacji – uwzględniając zaangażowanie gospodarcze spółki, jej interes indywidualny, jak interes społeczny. Zarządzający [...] SSE stwierdził bowiem, że zmiana zezwolenia nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej ani ustalenia korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorcy. Powyższe oznacza dowolność oceny wniosku skarżącej w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra Gospodarki.

Jednocześnie, brak pełnego odniesienia się przez organ do wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Uniemożliwia to ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem stricte materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mają istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania Minister Gospodarki w pierwszej kolejności winien dokonać ustalenia, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania - dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, oraz ustosunkować się zarówno do wskazanych przez Sąd kwestii, jak i zarzutów skarżącej spółki ujętych we wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oceny złożonych dowodów: dokumentów finansowych, opinii zarządzającego strefą. Na tej podstawie wyważy istnienie interesu strony i interesu społecznego, który z nich przemawia za, bądź przeciwko dokonaniu zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. O ile wniosku nie uwzględni, to winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, jakie względy interesu społecznego przemawiają za takim rozstrzygnięciem. Aby wydane rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących kwestii wnioskowanej przez stronę zmiany zezwolenia.

Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ własnych ustaleń faktycznych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).