Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1022/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] z N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty w wysokości 7510, 75 zł tj. kosztów upomnienia w wysokości 8,88 zł i opłaty rocznej w wysokości 833,55 zł za lata 2012-2020 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: znak: [...] Marszałek Województwa[...] rozpoznając wniosek Wójta Gminy Z. odmówił Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w.[...] w N. w B. umorzenia kwoty w wysokości 7510,75 zł (słownie: siedem tysięcy pięćset dziesięć złotych siedemdziesiąt pięć groszy) na którą złożyły się koszty upomnienia w wysokości 8,80 zł (słownie: osiem złotych osiemdziesiąt groszy) oraz opłaty roczne w wysokości 833,55 zł (słownie: osiemset trzydzieści trzy złote pięćdziesiąt pięć groszy) za lata 2012-2020 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, wynikające z decyzji Starosty K. z dnia 6 października 2010 r. nr [...]

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją Starosty K. z dnia 6 października 2010 r. znak: [...] zezwolono Parafii [...] w B. zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0200 ha w klasie R II obejmującego działkę nr [...] położoną w miejscowości B. Gmina Z. , zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Marszałek wskazał ponadto, iż w przedmiotowej decyzji nałożono na ww. Parafię obowiązek uiszczenia opat rocznych w wysokości 833,55 zł płatnych przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2011 roku. Opłata za 2011r. została uregulowana.

Następnie organ I instancji przypomniał, iż w niniejszym postępowaniu wniosek uzasadniono tym, że inwestycja w części pełni funkcję mieszkalną, a w części kultu religijnego. Wybudowany budynek mieszkalny służy katechizacji oraz organizacjom kościelnym tj. Katolickiemu Stowarzyszeniu Młodzieży, Służbie liturgicznej i Radzie Parafialnej. Ponadto inwestycja spełnia cel publiczny poprzez wykorzystanie części pomieszczeń budynku mieszkalnego na organizowanie cyklicznych spotkań parafian w ramach realizacji programu poświęconego pamięci Jana Pawła II tzw. wieczory papieskie, upowszechnienie wśród parafian w formie prelekcji, odczytów, filmów pogadanek o tematyce religijnej, organizowanie cyklicznych spotkań z dziećmi przygotowującymi się do sakramentu Pierwszej Komunii Świętej i Bierzmowania. Dodatkowo część pomieszczeń służy przygotowaniu okazjonalnie używanych (np.: z okazji obchodów świąt) obrazów, wizerunków świętych, konstrukcji ołtarzy polowych.

Następnie w uzasadnieniu decyzji organ przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. – o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który uprawnia Marszałka Województwa do umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o określonym w tym przepisie charakterze. Organ wskazał, że w literaturze przyjmuje się, iż celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja której obiekt ma służyć, z zapewnieniem powszechności korzystania przez każdego z zastrzeżeniem dopuszczalności ograniczenia tej powszechności dostępu na podstawie przepisu prawa. Inwestycje o charakterze użyteczności publicznej mają zatem na celu wykonywanie określonych zadań z tego zakresu, a zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej są to zadania których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Zadaniami publicznymi są zatem te zadania, które zostały wyznaczone i wymierzone państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnego przez cały obowiązujący w danym systemie porządek prawny rozumiany jako normy prawne.

Organ wskazał następnie, że pomimo argumentacji podniesionej we wniosku, iż inwestycja w części pełni funkcję kultu religijnego, o przeznaczeniu budynku przesądza decyzja Starosty z dnia 6 października 2010 r. w której ustalona została opłata roczna za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budynek mieszkalny. Analogicznie, zgodnie z opisem przeznaczenia budynku dla projektu architektonicznego, inwestycja stanowi obiekt mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczonym. Na parterze zlokalizowano, kuchnię, salę wieloużytkową (salon), węzły sanitarne, pomieszczenia mieszkalne oraz pokój biurowy. W części poddasza użytkowego zaprojektowano: pralnie, kotłownie, skład opału oraz pomieszczenie magazynowe. Analizując szczegółowo art. 12 ust 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ stwierdził, że budynek mieszkalny na wyłączonym gruncie nie spełnia także kryteriów w tym przepisie wskazanych. Biorąc także pod uwagę art. 12 ust. 17 pkt 10 ww. ustawy tj. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach, organ stwierdził, iż nie ma ustaw dających podstawy prawne do zakwalifikowania ww. inwestycji jako nadającej się do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyła Parafia Rzymsko - Katolicka p.w. [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpatrzenie sprawy, co do meritum. Decyzji zarzucono nieuwzględnienie norm prawnych wynikających z art. 41 ust. 2 i art. 60 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP.

W ocenie strony odwołującej z analizy zgromadzonych środków dowodowych bezspornie wynika, że inwestycja, o której mowa we wniosku spełnia kryterium użyteczności publicznej z zakresu oświaty i kultu religijnego oraz służy zaspakajaniu potrzeb lokalnej społeczności. W cenie strony odwołującej się jako potrzebę społeczną należy rozumieć takie potrzeby, których zaspokojenie wymaga istnienia i działania instytucji społecznych na rzecz zamierzonych celów i o dających się przewidzieć z dostatecznym prawdopodobieństwem skutków działania. Parafia podniosła także, że w budynku plebani urządzona została sala modlitw, do której powszechny dostęp posiadają parafianie, jak również wraz z innymi pomieszczeniami wykorzystywana jest do katechizacji młodzieży. Strona odwołująca się podniosła, iż zgodnie z postanowieniami art. 41 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. Nawet gdyby nie można było przyjąć tak szeroko rozumianej funkcji inwestycji to zgodnie z art. 60 ust. 2 cytowanej ustawy przez "budynki towarzyszące" obiektom sakralnym ustawodawca rozumie położone w sąsiedztwie obiektów sakralnych budynki stanowiące mieszkanie proboszcza i kancelarię parafialną. Stąd przyjęcie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że budynek mieszkalny nie służy zaspakajaniu zbiorowych potrzeb ludzkości w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych przeczy istniejącemu stanowi faktycznemu.

Rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia 29 maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż niewątpliwie w analizowanym stanie faktycznym sprawy nie chodzi o inwestycję o charakterze użyteczności publicznej wymienioną w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem inwestycja, o której mowa nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionej w przywołanym przepisie i fakt ten nie jest kwestionowany także przez stronę odwołującą.

Przepis art. 12 ust. 17 ww. ustawy przewiduje, iż umorzenie należności może mieć miejsce także w przypadku inwestycji przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16 tego artykułu z tym, że przepis ten odsyła do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż w takim przypadku inwestycja ma zmierzać właśnie do osiągnięcia celów o których mowa w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji zaznaczył, iż przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa natomiast cele publiczne obejmując przy tym także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (pkt 10). W tym zakresie Kolegium podzieliło odesłanie w odwołaniu do norm prawnych wskazanych w ustawie z dnia 23 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz.U. 1989, Nr 29, poz. 154 ze zm.). Katalog celów publicznych z jednej strony jest zamknięty w ramach celów wymienionych od pkt 1 do pkt 9b, ale równocześnie otwarty, bo z art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że inne cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach. Organ II instancji zaznaczył, iż jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie utrudnia to określenie charakteru katalogu, jednak jest on niewątpliwie ograniczony, więc nie jest dopuszczalne jego poszerzanie w drodze wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07, LEX nr 503449). Coś, co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 153).

Organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę, iż w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa jest o inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, a w ust. 17 tego przepisu następuje odniesienie właśnie do celów publicznych. Powyższe pojęcia nie są więc tożsame. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym cel użyteczności publicznej jest niewątpliwie szerszym pojęciem niż cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. II SA/Ke 656/06, II SA/Ke 690/07).

Nadto organ wskazał, iż wykładnia art. 12 ust. 17 ustawy winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko, co wynika z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie należności. W tym kontekście zdaniem Kolegium należy przyjąć, że inwestycja, która jest przeznaczona na inny cel niż określony w art. 12 ust. 16 ustawy, musi jednocześnie zmierzać (art. 12 ust. 17 ustawy) do osiągnięcia celów publicznych o których mowa w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizowana inwestycja nie realizuje żadnego z celów wskazanych w tym przepisie (punkty 1 do 9b), co więcej brak jest przepisu (przepisów) w ustawie o stosunku Państwo do Kościoła Katolickiego w RP, który wskazywałby, iż inwestycja polegająca na powstaniu budynku mieszkalnego, która jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczonym, z kuchnią, salą wieloużytkową, pokojem biurowym, (opis jest oparty projekcie architektonicznym zawartym w decyzji Starosty K. ), spełnia cele publiczne.

Na końcu organ odwoławczy wskazał, że brak w przytoczonej przez odwołującą się Parafię ustawie o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w RP określenia, że wskazane w art. 41 ust. 2 tej ustawy inwestycje sakralne, czy wskazane w jej art. 60 ust. 2 "budynki towarzyszące" służą celom publicznym w przytoczonym wyżej znaczeniu. Ustawa ta nie określa celów publicznych, jak tego wymaga przepis art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu i jako taka zasługuje na utrzymanie w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Parafia Rzymsko-Katolicka [...] podnosząc, iż działka nr [...] , która wyłączona została z produkcji rolniczej na mocy decyzji Starosty K. z dnia 6 października 2010 r. pełni w części funkcję mieszkalną, a w części nosi charakter inwestycji użyteczności publicznej z zakresu oświaty oraz kultu religijnego poprzez m.in. przeznaczenie i wykorzystywanie części pomieszczeń budynku plebanii na organizowanie cyklicznych spotkań parafian w ramach realizacji programu poświęconego pamięci Jana Pawła II tzw. wieczorów papieskich, funkcjonowanie i działalność charytatywną Katolickiego Stowarzyszenia Młodzieży obejmującą upowszechnianie filmów i pogadanek o tematyce religijnej, organizowanie cyklicznych spotkań z dziećmi, i młodzieżą przygotowująca się do pierwszej komunii oraz bierzmowania, szkolenia uczestników służby liturgicznej, zebrania i obrady członków rady parafialnej, przygotowywanie okazjonalnie używanych obrazów wizerunkowych świętych, konstrukcji ołtarzy polowych.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż nie istnieje legalna definicja pojęcia "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej". Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadaniami o charakterze użyteczności publicznej są zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 3 pkt 6 za budynki użyteczności publicznej uznaje: budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej (...); za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Zdaniem strony skarżącej za zakwalifikowaniem budynku parafialnego plebanii jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultu religijnego przemawiają definicje zwarte w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ww. ustawy inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. Nawet gdyby nie można było przyjąć tak szeroko rozumianej funkcji inwestycji to zdaniem skarżącej Parafii zgodnie z art. 60 ust. 2 wskazanej ustawy przez "budynki towarzyszące" obiektom sakralnym rozumie się położone w sąsiedztwie obiektów sakralnych: budynki stanowiące mieszkanie proboszcza lub rektora i kancelarię parafialną lub kancelarię rektora (plebanię).

Z uwagi na powyższe, w ocenie strony skarżącej, podstawą umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej może być art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast w ustalonym stanie faktycznym nie powinny mieć zastosowania przepisy art. 12 ust. 17 ww. ustawy, ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domaga się umorzenia na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych opłaty nałożonej decyzją Starosty K. z dnia 6 października 2010 r. znak: [...] z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wskazaną decyzją Starosta K. zezwolił Parafii Rzymskokatolickiej w B. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tj. działki nr 280/3) oraz ustalił należność z tego tytułu w wysokości 7 577, 70 złotych, płatną w wysokości 833,55 złotych rocznie przez okres 10 lat, począwszy od 2011 roku do 2020 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 29 maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 10 kwietnia 2013 r. o odmowie umorzenia należności nałożonych ww. decyzją Starosty K, z dnia 6 października 2010 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z przepisu art. 12 ust. 16 ww. ustawy wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Podkreślić na wstępie należy, iż dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a – jak trafnie przyznały organy – ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, ale także i z treści powołanego art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym ustawodawca jedynie pozwala (daje możliwość) marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych już nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. W związku z tym można wywnioskować, że art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien być interpretowany w sposób zawężający przesłanki do umorzenia należności i opłat z tytułu udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (i leśnej) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 632/12).

Ponieważ ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, organy prowadzące postępowanie musiały, na potrzeby niniejszej sprawy, dokonać wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. W tym celu organy, sięgając do różnych przepisów, musiały określić, jaki jest cel przedmiotowej inwestycji oraz, czy cel ten uzasadnia umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, iż cel jakiemu służyć ma przedmiotowa inwestycja (plebania) nie jest celem z zakresu użyteczności publicznej wymienionym w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani też nie mieści się w żadnej z kategorii celów publicznych wymienionych w innych przepisach.

Organy trafnie zwróciły uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Cel użyteczności publicznej, jak słusznie zaznaczyły organy musi wiązać się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

W rozpoznawanej sprawie, co jasno wynika z decyzji Starosty K. z dnia 6 października 2010 r., wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej dotyczy gruntu zajętego pod budynek mieszkalny jednorodzinny. Z opisu ww. budynku zamieszczonego w projekcie technicznym plebanii wynika, iż jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym. Na parterze znajduje się kuchnia, salon, węzły sanitarne, pomieszczenia mieszkalne oraz pokój biurowy. W części poddasza użytkowego znajduje się pralnia, kotłownia, skład opału oraz pomieszczenie magazynowe.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść ww. art. 12 ust. 16, nie ulega wątpliwości, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (realizacja zadań publicznych) nie może być zagwarantowana w przypadku budynku pełniącego funkcję plebanii, która jest w istocie budynkiem mieszkalnym dla proboszcza. Tak z resztą budynek ten definiuje w art.60 ust.2 ustawa z dnia 23 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej przewidując, iż plebania to budynek stanowiący mieszkanie proboszcza lub rektora i kancelarię parafialną lub kancelarię rektora.

W rozpoznawanej sprawie zastosowania nie znajdzie również art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)- zwana dalej w skrócie także u.g.n. -, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) (4) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;

6a) (5) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) (6) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody.

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Nie ulega wątpliwości, iż plebania nie spełnia warunków do spełnienia którejś z przesłanek o jakich mowa w treści ww. przepisu. Odnosząc się natomiast do pkt 10 przytoczonego przepisu wskazać należy, iż pozwala on uwzględnić jeszcze inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Należy przy tym zaznaczyć, iż katalog celów publicznych sformułowano dla potrzeb realizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie innych ustaw, więc jeśli w innej ustawie nie ma wprost odesłania do tego katalogu, to nie można stosować go na obszarze regulacji objętej tą ustawą. Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to także art. 6 pkt 10 - czyli celów publicznych określonych w innych ustawach. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania przez jakiekolwiek organy, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny. Nie wystarczy przy tym określenie publicznego lub powszechnego charakteru czegoś, wymaga się bowiem, aby przepis wprost nazywał coś celem publicznym (Komentarz do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami [w:] Autor: Bończak-Kucharczyk Ewa Opublikowano LEX, 2013 Stan prawny: 2013-02-28 Rodzaj: komentarz Numer: 141478).

Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej (Dz.U.2013 poz.1169) wskazać należy, iż ustaw ta nie zawiera definicji celu publicznego, ani też sama takiego celu nie wskazuje. W art. 41 ust. 2 tej ustawy wskazano natomiast, co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji sakralnej. Otóż zgodnie z ww. przepisem inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. W art. 60 ust. 2 ww. ustawy wskazano z kolei, iż przez "budynki towarzyszące" obiektom sakralnym rozumie się położone w sąsiedztwie obiektów sakralnych: budynki stanowiące mieszkanie proboszcza lub rektora i kancelarię parafialną lub kancelarię rektora (plebanię), budynki stanowiące mieszkanie wikariuszy (wikariatkę), budynki stanowiące mieszkanie pracowników świeckich parafii lub rektoratu (organistówkę), budynki punktu katechetycznego i budynki domu zakonnego związanego z duszpasterstwem w tym obiekcie sakralnym albo świadczeniem w nim pomocy.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika więc wyraźnie, iż plebania została zaliczona jako budynek towarzyszący obiektom sakralnym. Tym samym, a contrario stwierdzić należy, iż sama plebania nie może być traktowana jako budynek sakralny, a więc również jako budynek użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego czy też oświaty, o którym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazać przy tym należy, iż bez wpływu na zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako inwestycji, która nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu odrolnienia gruntu pozostają okoliczności podniesione w skardze, iż w części pomieszczeń budynku plebanii organizowane są spotkania parafian, odczyty o tematyce religijnej, zebrania członków rady parafialnej, szkolenia uczestników służby liturgicznej, czy też podana okoliczność, iż znajduje się w niej sala modlitw do której powszechny dostęp mają parafianie. Inwestycja z zakresu oświaty musi mieć bowiem charakter zorganizowany, a także charakter pierwotny. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z decyzji Starosty K. oraz z projektu budowlanego, przedmiotowy budynek jest zdefiniowany finalnie jako budynek mieszkalny - plebania. Podkreślić przy tym należy, iż w załączniku do ustawy Prawo budowlane wyliczono kategorie obiektów budowlanych umieszczając w kategorii I obiekty mieszkalne, w kategorii IX budynki kultury, nauki i oświaty takie jak teatry, kina, muzea, galerie sztuki, biblioteki, natomiast kategorią X objęto budynki kultu religijnego takie, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria. Z powyższego wynika więc, że ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia między budynkami mieszkalnymi (do których niewątpliwie zaliczyć należy plebanię), a budynkami użyteczności publicznej z zakresu oświaty, czy też kultu religijnego. Organizowanie na terenie plebani spotkań z parafianami, czy też urządzenie sali modlitw nie przekształca plebanii w inwestycję użyteczności publicznej z zakresu oświaty, ani tym bardziej kultu religijnego. Powyższe rozróżnienie koresponduje zresztą z treścią art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także z definicjami wskazanym w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej (art. 60 ust. 2).

Odnosząc się do wyszczególnionej w skardze definicji budynku użyteczności publicznej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), należy wyjaśnić, iż definicja ta powstała na potrzeby ww. rozporządzenia, którego celem jest szczegółowe określenie wymagań technicznych, jakie powinny spełniać budynki. Na marginesie wskazać można, iż w definicji tej jako budynki użyteczności publicznej wymienione zostały także budynki kultu religijnego i oświaty, co dodatkowo potwierdza, iż w zakresie tej definicji (budynku użyteczności publicznej) nie mieści się plebania, która jak podniesiono powyżej nie jest budynkiem ani kultu religijnego ani też budynkiem z zakresu oświaty.

Na końcu, odnosząc się do złożonego na rozprawie sądowej w dniu 15 listopada 2013 r. pisemnego wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Wójta Gminy Z. z dnia 14 października 2013 r., wyjaśnić należy, że w zaświadczeniu tym Wójt stwierdził, iż planowana zamiana użytkowania budynku mieszkalnego na dom parafialny z mieszkaniem służbowym dla księdza jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z oświadczenia proboszcza złożonego na rozprawie wynika, że wniosek o zmianę przeznaczenia przedmiotowego budynku, wniesiony do organu we wrześniu 2013 r., nie został do tej pory rozpoznany. Wskazać przy tym należy, iż w ww. wniosku dowodowym strona skarżąca motywując chęć zmiany przeznaczenia budynku podała, iż zgodnie z opisem zawartym w projekcie architektonicznym przedmiotowa inwestycja określona została jako budynek mieszkalny. Z uwagi więc na to, iż budynek parafii nie służy celom publicznym, strona skarżąca wystąpiła o zmianę przeznaczenie tego budynku na budynek użyteczności publicznej tj. dom parafialny z mieszkaniem służbowym dla księdza.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie nałożonej na stronę skarżącą opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bowiem cel jakiemu służy przedmiotowa inwestycja (plebania) nie jest celem uzasadniającym umorzenie tej opłaty. Raz jeszcze podkreślić należy, iż wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko, a nawet, zawężająco. Wynika to z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat, ale wiąże się też z faktem, że opłaty uzyskane przez gminę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej służą realizowaniu przez gminę zadań, także mających charakter użyteczności publicznej (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 138/00).

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.