Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4061/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 67/16 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od S. P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 4061/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 67/16, oddalił skargę S. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w sprawie przyznania S. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 60.758,75 zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona w dniu 15 maja 2013 r. wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Gospodarstwo rolne S. P. zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu. W raporcie z kontroli inspektorzy stwierdzili szereg nieprawidłowości, które obejmowały:

- zadeklarowanie działek większych niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu;

- powiększenie zasięgu pola zagospodarowania;

- wykraczanie upraw poza granice działek referencyjnych;

- obszar tymczasowo nie kwalifikujący się do płatności;

- zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania;

- brak spójności działki rolnej, czyli zadeklarowanie kilku działek nie sąsiadujących ze sobą jako jednej działki rolnej;

- zadeklarowanie powierzchni działki rolnej mniejszej od stwierdzonej;

- brak spełnienia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej.

Inspektorzy terenowi stwierdzili także nieprawidłowości w zakresie realizacji wymogów wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań oraz brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów) oraz nieprawidłowości dotyczące wymogów realizacji wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (brak koszenia/wypasu lub koszenie/wypas w niewłaściwym terminie).

W gospodarstwie rolnym S. P. przeprowadzono również kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. W raporcie z tej kontroli stwierdzono natomiast niezgodności na działce rolnej F na obszarze 2,38 ha obejmujące brak zbioru biomasy po pokosie (inspektorzy ocenili wagę stwierdzonej niezgodności w skali: zasięgu – 1%, dotkliwości – 3%, trwałości – 3%) oraz niezgodności na działce rolnej R na obszarze 2,57 ha obejmujące jednoroczne niewykoszenie (inspektorzy ocenili wagę stwierdzonej niezgodności w skali: zasięgu – 1%, dotkliwości – 3%, trwałości – 3%). Procent sankcji ogółem dla stwierdzonych niezgodności organ ocenił na 3%.

Organ wskazał, iż [...] sierpnia 2013 r. S. P. zgłosił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli. Wyjaśnił, że nieutrzymanie minimalnej obsady drzew wynika ze szkód łowieckich wyrządzonych przez zwierzynę łowną w lipcu 2013 r., określonych przez Koło Łowieckie [...] podstawie protokołów oszacowania szkód o numerach 22/60, 41/62 i 42/62. Ponadto producent rolny wskazał, iż dokupił i nasadził drzewka ekologiczne w ilości 1000 szt. uzupełniając brakującą obsadę drzew. W odpowiedzi na powyższe pismo Biuro Kontroli na Miejscu w P. - po ponownej analizie wyników z przeprowadzonej kontroli i mając na względzie złożone zastrzeżenia - pismem z dnia 25 lutego 2014 r. podtrzymało wyniki kontroli na miejscu.

30 września 2013 r. S. P. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. o wystąpieniu szkody w uprawie polegającej na zalaniu działki ewidencyjnej nr 199 (działka rolna F), załączając jako dowód oświadczenia świadków. W związku z faktem zgłoszenia przez producenta wystąpienia siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności na w/w działce oraz w związku ze złożeniem 18 lutego 2014 r. oświadczenia o skoszeniu przedmiotowej działki rolnej w późniejszym terminie, Kierownik Biura Powiatowego uznał działanie siły wyższej.

W dniu 10 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wystosował do Wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień, w odpowiedzi na które S. P. złożył dodatkowe wyjaśnienia i dostarczył następujące dokumenty: protokół nr 41/62, dotyczący oględzin i oszacowania szkody w ramach sadu położonego na działce rolnej "I" o powierzchni 2,55 ha (działka ewidencyjna nr 164), protokół nr 42/62, odnoszący się do oględzin i oszacowania szkody w ramach sadu położonego na działce rolnej "E" o powierzchni 7,98 ha (działka ewidencyjna nr 210/11), protokół nr 22/60, dotyczący oględzin i oszacowania szkody w ramach sadu położonego na działce rolnej "A" oraz "D" o łącznej powierzchni 11,22 ha (działka ewidencyjna nr 87/4), fakturę Vat Nr 21/2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r. na zakup 1000 sztuk drzewek owocowych ekologicznych, faktura Vat Nr 87/2013 z dnia 30 października 2013 r. na zakup 700 sztuk drzewek owocowych ekologicznych, rejestr działań agrotechnicznych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. w oparciu o dokumentację zebranego materiału dowodowego w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Do odwołania od powyższej decyzji S. P. dołączył zaświadczenie z KRUS z dnia [...] czerwca 2014 r., informujące, iż był czasowo niezdolny do pracy w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r. oraz faktury Vat nr: [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję Nr 1549/10/13/2014 o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ponownej weryfikacji działki rolnej "M", której powierzchnia stwierdzona potwierdza powierzchnię deklarowaną, jednakże fakt ten nie znalazł odzwierciedlenia w skarżonej decyzji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. w oparciu o ponowną weryfikację zebranego materiału dowodowego wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o przyznaniu S. P. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, organ I instancji uwzględnił następujące powierzchnie realizacji deklarowanych wariantów:

A 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) - 48,34 ha,

A 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) - 4,57 ha,

A 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) - 20,24 ha,

A 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 35,55 ha.

Przy czym płatność do wariantu 2.3 nie została przyznana. Jak wskazano w uzasadnieniu, Kierownik Biura Powiatowego w C. uznając działanie siły wyższej odstąpił od wprowadzania kodów sankcjonujących dla łąki oznaczonej literą F, jednak płatność rolnośrodowiskowa dla tej działki nie mogła zostać przyznana, gdyż wyliczona różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zgłoszonych we wniosku w ramach wariantu 2.3 o przyznanie płatności, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % w związku z czym odmówiono płatności.

W ramach płatności dla wariantu 2.9 nie przyznano płatności do powierzchni działek rolnych D, E, I oraz K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na okoliczności, które legły u podstaw orzeczenia, w tym w szczególności na ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie S. P., podczas której ustalona obsada drzew jabłoni na działce tych działkach rolnych zgłoszonej do płatności za realizację wariantu 2.9 była niższa od minimalnej wymaganej obsady oraz materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ponownej weryfikacji kwestii przyznania płatności w ramach wariantu 2.3 - rolnictwo ekologiczne, trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności.

Następnie, w dniu [...] sierpnia 2015 r., po ponownej analizie sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. S. P. w dniu [...] września 2015 r., skorzystał z prawa złożenia odwołania, wskazując na krzywdzący charakter decyzji Kierownika Biura Powiatowego w C..

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odnosząc się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 do nieprawidłowości dotyczących naruszenia wymogów realizacji wariantu 2.9 na działkach rolnych D, E, I i K w zakresie niezachowania minimalnej obsady organ odwoławczy podkreślił, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji błędów lub naruszeń prawa. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, w ocenie organu, miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie odwołującego, podczas której weryfikacji poddano działki rolne A, D, E, G, I i K deklarowane do wariantu rolnictwa ekologicznego (2.9). Wiarygodność tych danych została zweryfikowana i opisana przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Organ podkreślił, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w 2013 roku - zgodnie z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361) - jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.).

Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobligowany jest - na podstawie § 4 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia - do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wśród wymogów, od spełnienia których uwarunkowane jest przyznanie płatności do uprawy sadowniczej w ramach realizowanego przez S. P. w 2013 roku wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) jest wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz utrzymywanie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili kontrolę gruntów w gospodarstwie S. P., stwierdzając na działkach rolnych D, E, I i K - zagospodarowanych uprawą jabłoni domowej, iż część sadzonek nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", a ponadto odwołujący nie utrzymywał minimalnej, wymaganej obsady drzew. Jak wynika z Raportu z kontroli o nr dok. [...]ustalone nieprawidłowości przypisano wszystkim ww. działkom rolnym z zaznaczeniem, iż stwierdzona w trakcie kontroli obsada na działkach (obejmująca drzewka o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nieobejmująca drzewek martwych, żywych niespełniających wymagań jakościowych) wynosiła:

- 8 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki D - 0,18 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 21 sztuk drzewek.

- 780 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki E - 7,72 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 917 sztuk drzewek.

- 153 sztuki na stwierdzonej powierzchni działki I - 2,55 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 303 sztuki drzewek.

- 40 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki K - 0,47 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 56 sztuk drzewek.

Organ odwoławczy podkreślił, że inspektorzy terenowi wykonali dodatkową dokumentację fotograficzną z weryfikacji obsady drzew dla wariantu 2.9.

W odniesieniu do okoliczności wskazanych w piśmie odwoławczym mających wpływ na niedotrzymanie minimalnej obsady w uprawach sadowniczych, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że odwołujący zgłosił szkodę do Koła Łowieckiego [...] sierpnia 2013 r., a oględziny uszkodzonej uprawy wykonane przez pracownika Koła Łowieckiego [...] odbyły się [...] sierpnia 2013 r. Kontrole na miejscu odbyły się natomiast w dniach od 31 lipca do [...] sierpnia 2013 roku. Co istotne, protokoły z oględzin wpłynęły do Biura Powiatowego w C. dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. w związku z wezwaniem jakie wystosował Kierownik Biura Powiatowego w C..

Odnosząc się natomiast to zarzutów S. P., iż nie są mu znane zasady weryfikacji sadzonek i ich wykluczenia, organ odwoławczy podkreślił, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe obowiązany jest do przestrzegania i znajomości wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

S. P. skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego od wyżej opisanej decyzji. Skarżący zażądał uchylenia w całości decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przepisów uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie strony, naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący zarzucił ponadto, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób nieobiektywny i stronniczy. Z raportów pokontrolnych nie wynika, które z sadzonek i w jaki sposób nie spełniały wymogów i co jest przyczyną wykluczenia, czy też zakwestionowania poszczególnego drzewka owocowego. Kontrole przeprowadzało siedem osób i zadaniem skarżącego materiał dowodowy powinien być obszerniejszy. Skarżący podniósł, że wnosił uwagi do czynności kontrolnych w terenie oraz zastrzeżenia do protokołów z kontroli. Zastrzegł przy tym, że nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., pełnomocnik skarżącego, podniósł, że organ oznaczył wysokość umniejszenia płatności w sposób arbitralny. Podkreślił, że organ dysponuje pewnym marginesem swobody rozstrzygnięcia, co wprost wynika z obowiązujących przepisów prawa, jednak to rodzi konieczność szczegółowego uzasadnienia poziomu przyjętego umniejszenia i procentowego oznaczenia stwierdzonych uchybień. Regulacjom dotyczącym konstrukcji decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.) uchybia fakt ograniczenia uzasadnienia umniejszenia do pojedynczego zdania. W kolizji z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) pozostaje zatem, zdaniem pełnomocnika strony, kształt uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ administracyjny nie określił w sposób wystarczających podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę podkreślił, iż nieuzasadnione są zarzuty strony dotyczące braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.) - dalek: K.p.a.

Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących postawę rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że w aktach administracyjnych skompletowany został pełny materiał dowodowy, nie tylko w postaci raportów z kontroli na miejscu oraz protokołów z kontroli wzajemnej zgodności, ale również obszerna dokumentacja fotograficzna, która jednoznacznie obrazuje stan faktyczny sprawy. Zaznaczył, że podstawą do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych nie może być okoliczność, że skarżący nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. Kontrole, co do zasady nie powinny być zapowiadane (skarżący został powiadomiony o kontroli telefonicznie). Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Natomiast raporty i protokoły z kontroli wykonywane przez upoważnione jednostki mają charakter dokumentu urzędowego, co do stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący w żadnym zakresie nie podważył wiarygodności dowodów zgromadzonych w aktach sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik zobowiązuje się realizować wymogi tego programu, czyli beneficjent jest zobligowany uzyskać i utrzymywać określony stan faktyczny w zakresie gospodarki rolnej pod rygorem odmowy przyznania płatności. Jedynym przypadkiem, gdy płatność może być przyznana, pomimo braku realizacji wymogów programu rolnośrodowiskowego, jest wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których beneficjent zawiadomił właściwe organy w prawem określonym terminie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił natomiast, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy do podważenia zgromadzonych dowodów nie prowadzi argumentacja dotycząca wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący zgłosił szkodę do Koła Łowieckiego w dniu [...] sierpnia 2013 r., czyli już po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, które odbyły się w dniach od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.

Sąd wskazał również, że o tym, czy organy wydały decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga stan wiedzy skarżącego, co do znajomości zasad w zakresie weryfikacji materiału szkółkarskiego oraz kwalifikacji drzew do określenia minimalnej obsady drzew. Skoro rolnik dobrowolnie podejmuje się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającego na tym, aby uzyskać i utrzymywać określony stan faktyczny w zakresie gospodarki rolnej, to ma także obowiązek znać zasady weryfikacji materiału szkółkarskiego oraz kwalifikacji drzew do określenia minimalnej obsady drzew. Brak realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na skutek nieznajomości tych zasad jest zgodną z prawem podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego zdjęcia działek A, D, E i K dokumentują wyraźnie i czytelnie stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem sądu I instancji, nie znajduje też oparcia w zebranym materiale dowodowym zarzut o sprzeczności wyników kontroli z [...] sierpnia 2013 r. i [...] lutego 2014 r., gdyż z protokołów z tych kontroli wynikają identyczne liczby drzewek spełniających warunki rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu I instancji, nieuprawnionym jest też twierdzenie skarżącego o nieudostępnieniu mu w trakcie postępowania fotografii w materiałach pokontrolnych. Jak wynika bowiem z odwołania z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym, w tym z fotografiami: w piśmie zaznaczył "...działki są mierzone od rzędów sadzonek jabłoni co widać na załączonych w materiałach zdjęciach". Bez wpływu na ocenę zachowania skarżącego pozostaje także wypadek przy pracy, który spowodował czasową niezdolność do pracy pomiędzy 13 maja a 19 września 2013 roku, ponieważ producent nie wykazał, że wyłączała ona możliwość dokonania zgłoszenia o zniszczeniu plantacji. Niezdolność do pracy nie niweczy obowiązku informowania organów o wszelkich okolicznościach, które mogą mieć wpływ na przyznanie płatności. Sąd dodał, że okoliczność czasowej niezdolność skarżącego do pracy zgłoszona została dopiero w roku 2014, a nie w 2013, pomimo, iż tego roku dotyczyła sprawa przyznania kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej i producent miał świadomość, że toczy się postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W ocenie Sądu meriti, wbrew argumentacji powołanej przez pełnomocnika strony skarżącej, przy określaniu procentowej wagi stwierdzonych uchybień organ administracji nie dysponuje swobodą rozstrzygnięcia (uznaniem administracyjnym).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.. Ponadto stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dopuszczenia się przez organ administracyjny obrazy tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zweryfikował prawidłowość konstrukcji decyzji administracyjnej w zakresie stopnia umniejszenia spornej płatności. Błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż przy określeniu stopnia uchybień organ administracyjny nie dysponuje swobodą rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd I instancji rozdzielił postępowanie prowadzące do wydania kwestionowanej decyzji oraz postępowania kontrolne, czego w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie sposób zaaprobować. Ustalenia postępowania kontrolnego mają bowiem bezpośredni wpływ na treść decyzji w sprawie płatności. Określany w ich toku poziom stwierdzonych nieprawidłowości, nie może mieć charakteru arbitralnego, musi sytuować się w ramach granic wyznaczonych obowiązującymi przepisami. Przyjęty współczynnik uchybień powinien być szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniony. W konsekwencji, w toku postępowania administracyjnego związanego z przyznaniem płatności, organ zobowiązany jest określić w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko w zakresie poziomu uchybień, omówić przyczyny przyjęcia takiego współczynnika - i to w sposób szczegółowy, jako jedno z kluczowych zagadnień w sprawie - zgodnie z zasadami konstrukcyjnymi decyzji, wynikającymi z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasadami przekonywania, pogłębiania zaufania do organów administracyjnych. Zdaniem pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną, nieuwzględnienie powyższego doprowadziło do nietrafnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. w niniejszej sprawie została złożona w dniu 31 grudnia 2015 r. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną oparto w sprawie wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 176 wyżej cytowanej ustawy, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej.

Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organom administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiążę się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw.

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwie, bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny.

Oceny powyższej nie zmienia też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nakładająca na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. O ile obejmuje obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, to niewątpliwie chodzi o wskazanie tych podstaw kasacyjnych, które naruszone zostały przez Sąd I instancji w ramach oceny przepisów postępowania administracyjnego. Przemawia za tym uzasadnienie uchwały. Interpretacja, która pomija przepisy sądowoadministracyjne, pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ale i z zakresem własności sądów administracyjnych obu instancji, o której mowa w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.).

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle powyższych zasad, istotne zastrzeżenia przy ocenie jego skuteczności.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej - poza art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie powołano żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 tej ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogów tych nie spełnia także powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż stanowi on jedynie podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie zawierają przytoczenia konkretnego przepisu postępowania, którego uchybienia dopuścił się Sąd I instancji. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych popełnionych przez Sąd meriti, stanowiłoby zatem dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, istotę zarzutów ograniczył do stwierdzenia, iż Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zweryfikował prawidłowość konstrukcji decyzji administracyjnej w zakresie stopnia umniejszenia spornej płatności. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjne podkreślił przy tym, że Sąd I instancji samodzielnie uchybił treści art. 107 § 1 i 3 K.p.a., pomijając naruszenie tego przepisu przez organ administracji. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście chybiony, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 107 K.p.a., który określa składniki decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże nie mógł w żaden sposób tego przepisu naruszyć.

Dodatkowo, zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej mają bardzo ogólny charakter i nie wskazują konkretnych przepisów prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone i w jaki sposób. Autor skargi kasacyjnej, jak zaznaczono wyżej, ograniczył się do powołania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 107 § 1 i 3 oraz stwierdzenia, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji dopuszczenia się przez organ administracyjny obrazy ostatniego z powołanych przepisów, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że naruszenie przepisów procesowych przez sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z dnia 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie takich wywodów w ogóle nie zawiera.

Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z opisanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.