Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1570/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 217 par. 1 i 2, art. 219, art. 141 i art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do kierowania pojazdami według kat. B prawa jazdy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K. K. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do kierowania pojazdami według kat. B prawa jazdy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 oraz art. 217 i art. 219 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 9 marca 2015 r. K. K. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnienia wynikającego z wydanego prawa jazdy kat. B nr [...]. Działając z upoważnienia K. K. adwokat Ł. S. złożył wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia uwzględniającego złożone oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując na przepisy art. 217 § 1 k.p.a., jak też na przepisy ustawy o kierujących pojazdami, które nie regulują procedury zrzeczenia się uprawnienia do kierowania pojazdami. W kwestii dotyczącej zastosowania art. 57 § 1 kc wskazano, że przepis ten dotyczy oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, a sprawa niniejsza ma charakter administracyjny, dlatego ten przepis nie ma w niej zastosowania. Ponadto powyższy przepis dotyczy zbywalnych praw, a uprawnienie do prowadzenia pojazdów jest prawem niezbywalnym.

Na powyższe postanowienie strona działająca przez pełnomocnika złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu żalący się zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 217 k.p.a. polegające na odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zrzeczenie się przez K. K. prawa jazdy, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści; 2) naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie interesu prawnego strony w uzyskaniu zaświadczenia; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu, że zrzeczenie się uprawnienia do kierowania pojazdem jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie wprowadza takiego ograniczenia, a ponadto ustawa o kierujących pojazdami przewiduje sytuacje w których możliwe jest cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, wobec czego nie sposób mówić o jego niezbywalnym charakterze.

W uzasadnieniu żalący się podniósł, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny skuteczności złożonego przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do prowadzenia pojazdów, a dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii zasadnicze znaczenie miał wyłącznie fakt złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia wynikającego z prawa jazdy nr [...]. Natomiast w kwestii wykazania interesu prawnego, żalący się podkreśla, iż interes ten wynikał z treści wniosku o wydanie stosownego zaświadczenia, co jest oczywiste w sytuacji, gdy zrzekając się uprawnienia, zaświadczenie w tym przedmiocie było mu niezbędne do potwierdzenia tego faktu przed innymi organami administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że według art. 217§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach: 1) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie; 2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; 4) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; 5) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub 5) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa.

Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce również w sytuacji, gdy treść zaświadczenia miałby dotyczyć sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organów administracji publicznej. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 219 k.p.a. Z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125 k.p.a. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 800).

Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Również ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Stanowisko takie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1616/09 (LEX nr 550335).

Podkreślono, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania. Jednakże gdy organ uzna, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku strony, to będzie zobowiązany do odmówienia wydania tego zaświadczenia w formie postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., na które będzie służyło zażalenie do organu wyższej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r., IV SAB/Wa 14/10- LEX nr 675536).

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem i słusznie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie z przedmiotowego wniosku nie są spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia określone w art. 217 k.p.a. Zasadnie zatem organ odmówił wydania zaświadczenia, które nie dotyczyłoby w ogóle faktów lub stanu prawnego, które wynikają z danych posiadanych przez ten organ, lecz jedynie z żądania uwzględnienia czynności faktycznej, pozbawionej możliwości wywołania skutków prawnych, bowiem tak należy ocenić złożenie przez K. K. oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B.

Z danych zawartych w dokumentacji kierowcy prowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że uprawnienie do prowadzenia pojazdów według kat. B - prawo jazdy nr [...] zostało cofnięte K. K. na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., wobec uwzględnienia faktu niepoddania się kontrolnemu egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Natomiast ze względu na brak przedłożenia orzeczenia psychologicznego prawo jazdy kat. B nr [...] zostało K. K. zatrzymane na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r.

Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się przez stronę uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B prawa jazdy nie uprawnia organu administracji do wydania zaświadczenia o takiej treści, bowiem złożenie w tym przedmiocie oświadczenia nie wywołuje skutku prawnego w postaci zarejestrowania tej czynności w aktach danych ewidencyjnych kierowcy. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami, jak też aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie w sposób wyczerpujący regulują kwestie uzyskania jak też pozbawienia uprawnienia do kierowania pojazdami, które może przybrać formę cofnięcia lub zatrzymania prawa jazdy. Przepisy te nie dopuszczają możliwości "zrzeczenia się uprawnienia do kierowania pojazdami", co powoduje, że złożenie oświadczenia w tym przedmiocie nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie prowadzi do zarejestrowania tej czynności w aktach ewidencyjnych kierowcy. A zatem skoro w trybie wydania zaświadczenia taka okoliczność faktyczna potwierdzona być nie może, wówczas nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 773/11, LEX nr 1156101).

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K. zarzucając:

1) naruszenie art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia za prawidłowe ustaleń organu pierwszej instancji, odnoszących się do stwierdzenia, iż wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie dotyczyłoby faktów, jak i stanu prawnego w sytuacji, gdy do sfery faktów w przedmiotowej sprawie należy zaliczyć zrzeczenie się przez skarżącego uprawnień wynikających z posiadanego prawa jazdy kat. B,

2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż przepisy tej ustawy w sposób wyczerpujący regulują kwestie uzyskania jak też pozbawienia uprawnienia kierowania pojazdami wobec czego nie dopuszczają możliwości zrzeczenia się uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy nie zabrania tego żaden przepis prawa,

3) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na:

- wybiórczym i stronniczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych,

- naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu strony poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącego, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie uprawnień kat. B,

- brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony skarżącej, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podano, że fakt nieuregulowania określonej kwestii przepisami prawa nie może stanowić podstawy wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć na niekorzyść strony poprzez powołanie się na tę okoliczność. Podkreślono, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa, zaświadczenie jest wyłącznie aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, co było już uprzednio podnoszone. Zaświadczenie nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośredniego stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczane dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11).

Posiadając stosowne dane w postaci oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa jazdy kat. B, już organ pierwszej instancji obowiązany był do ich potwierdzenia poprzez wydanie stosownego zaświadczenia w zakresie, w jakim wnioskowała strona.

Organ rozstrzygający sprawę w drugiej instancji stwierdził nadto, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami, jak też aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie w sposób wyczerpujący regulują kwestie uzyskania jak też pozbawienia uprawnienia do kierowania pojazdami, które może przybrać formę cofnięcia lub zatrzymania prawa jazdy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego fakt braku regulacji przez ww. ustawę kwestii możliwości zrzeczenia się uprawnienia do kierowania pojazdami jest jednoznaczne z brakiem dopuszczenia takiej możliwości przez prawo, z czym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 102 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż w sytuacji, w której po upływie roku od dnia zatrzymania prawa jazdy uprawniony nie ubiegał się o zwrot dokumentu poprzez uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, bądź uzyskał wynik negatywny, dokument prawa jazdy nie będzie podlegał zwrotowi, a więc wszelkie uprawnienia z niego wynikające zostaną utracone. Wobec takiego uregulowania powyższej sytuacji przyjąć należało, iż w związku z faktem, że uprawnienia związane z posiadaniem określonych kwalifikacji mogą być utracone, można się ich również zrzec. Znamienne jest, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, że jeżeli określone postępowanie nie jest w sposób wyraźny zakazane, to jest ono dozwolone i taką też należało przyjąć interpretację w przedmiotowej sprawie.

W sytuacji, w której nie występują konkretne uregulowania prawne nie sposób zgodzić się i przyjąć za zgodną z obowiązującym prawem możliwość orzekania przez organy administracyjne na zasadzie dowolności z pominięciem woli występującej w danej sprawie osoby zainteresowanej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Istota problemu, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniała podstawa do wydania K. K. zaświadczenia w związku z jego oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia 6 marca 2015 r. o "zrzeczeniu się uprawnień wynikających z wydanego prawa jazdy nr [...]" i wnioskiem pełnomocnika skarżącego o wydanie zaświadczenia z dnia 13 kwietnia 2015 r., a zatem czy kwestia złożenia organowi właściwemu w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zatrzymania prawa jazdy o zrzeczeniu się uprawnień wynikających z wydanego prawa jazdy, może być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a.

Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z § 2 tego artykułu zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zacytowany przepis rozróżnia zatem dwie sytuacje w jakich organ ma obowiązek wydać zaświadczenie, a to: gdy wymaga tego przepis prawa oraz na żądanie strony, która wykaże, iż ma w tym swój interes prawny. W pierwszym przypadku zasady wydawania oraz treść zaświadczeń określają szczegółowe przepisy. W sytuacji drugiej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej powstaje, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie wykaże swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. W sytuacjach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 4 k.p.a., kodeks ten normuje m.in. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego w dziale VII k.p.a. jest określony w przytoczonym wyżej art. 217 § 2 k.p.a. Zaświadczenie to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym. Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mającą cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - k.p.a. Komentarz, Warszawa 2008, s. 16, również L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 19). Innymi słowy zaświadczenie jest informacją urzędową, czyli oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej dotyczącym stanu faktycznego, stanu prawnego lub wynikających z nich konsekwencji prawnych, które nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji lub osób trzecich (por. Z. K. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40).

O istnieniu interesu prawnego strony skarżącej, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie świadczy powoływanie się przez nią na fakt złożenia w związku ze sprawą administracyjną zakończoną decyzjami o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami i zatrzymaniu prawa jazdy oświadczenia organowi, który wydał te decyzje, o zrzeczeniu się uprawnień wynikających z wydanego prawa jazdy. Z niewątpliwego prawa do składania przez każdego oświadczeń woli nie wynika automatycznie interes prawny do uzyskiwania w tym zakresie zaświadczenia w trybie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Argumentacja skarżącego przedstawiona dopiero w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji i powtórzona w skardze do sądu administracyjnego wskazuje na automatyzm w działaniu organu, który w formie zaświadczenia miałby potwierdzać fakt złożenia i doręczenia oświadczenia woli właściwemu organowi. Skarżący twierdzi bowiem, że "oczywiste jest, że w sytuacji, gdy odwołujący zrzekł się uprawnienia do kierowania pojazdami, przedmiotowe zaświadczenie było mu niezbędne do potwierdzenia tegoż faktu przed innymi organami administracji publicznej". Takie stanowisko skarżącego przesądza co najwyżej o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego do domagania się wydania zaświadczenia żądanej treści. Interes faktyczny nie uzasadnia jednak legitymacji w uzyskaniu zaświadczenia o określonej treści, a wystarczającą drogą uzyskania rezultatu, na jaki wskazuje skarżący, tj. potwierdzenia faktu złożenia oświadczenia woli wobec organu, może być potwierdzenie urzędowe na kserokopii dokumentu faktu i daty jego złożenia na dzienniku podawczym organu.

Należy podkreślić, że interes prawny wywieść można jedynie z normy prawnej. Ponadto postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem szczególnym, które jednak powinno być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie można w związku z tym, na użytek tego postępowania dopuścić konstruowania jakiejś odmiennej od przyjętej w doktrynie i orzecznictwie definicji interesu prawnego. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do uzyskania urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia. W toku postępowania przed organami strona skarżąca takiego przepisu nie wskazała. Powołany w piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. art. 57 § 1 kc, dotyczy czynności prawnych w zakresie stosunków cywilnoprawnych (art. 1 kc), stanowiąc, że nie można przez czynność prawną wyłączyć ani ograniczyć uprawnienia do przeniesienia, obciążenia, zmiany lub zniesienia prawa, jeżeli według ustawy prawo to jest zbywalne. Nie jest to przepis dotyczący stosunków administracyjnoprawnych, który zawierałby normę prawną będącą źródłem interesu prawnego uzasadniającego legitymację do żądania wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia w ramach przysługujących mu kompetencji. Źródłem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia organowi oświadczenia woli o zrzeczeniu się uprawnień wynikających z prawa jazdy nie są także wskazywane przez pełnomocnika skarżącego przepisy art. 102 ust. 2 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 155). Przepis art. 102 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że "Zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji". Przepis ten określa przesłanki zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Również art. 103 ust. 1 ustawy o kierującymi pojazdami określa przesłanki skorzystania z kompetencji administracyjnej przez właściwy organ, w tym przypadku przesłanki wydania przez starostę decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W tym stanie rzeczy strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, a Sąd nie stwierdził z urzędu istnienia tego interesu strony skarżącej.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawa potwierdzenie pewnego stanu rzeczy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. Wydanie, str. 689). Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Oznacza to, że w przypadku, gdy zagadnienie, którego potwierdzenia żąda strona, jest sporne, to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Ponadto w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2 poz. 64). Zaświadczenie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach k.p.a. nie może rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego, w sytuacji gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., I OSK 3121/12). Tymczasem analiza uzasadnienia pism procesowych skarżącego, w tym skargi do sądu administracyjnego, wykazuje, że w istocie zmierza on do rozstrzygnięcia sporu o to, czy dopuszczalne jest zrzeczenie się uprawnienia do kierowania pojazdami podkreślając, że wbrew stanowisku organu w jego ocenie zrzeczenie takie jest dopuszczalne. Formą rozstrzygnięcia takiego sporu nie jest zaświadczenie wydawane w trybie przepisów działu VII k.p.a., co również uzasadnia trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ nie naruszył wskazanych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi, ani też art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy była wystarczająca dla oceny braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o wskazywanej przez niego treści.

Skoro zatem w tym stanie rzeczy zaskarżonym postanowieniem organ zasadnie odmówił na podstawie art. 219 k.p.a. wydania zaświadczenia wnioskowanego przez stronę skarżącą, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.