Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 729/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1; art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2; art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania sołtysa i rady [...] oraz przeprowadzenia nowych wyborów I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz W. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2009 r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...].

W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Wójtowi Gminy [...].

W § 3 postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy [...].

Z kolei w § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.

W części wstępnej uchwały podano również, że została ona podjęta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych.

W dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy [...] – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...].

W § 1 uchwały zmieniającej postanowiono, że w § 8 ust. 2 statutów 18 wymienionych sołectw, stanowiących – odpowiednio – załączniki do uchwały Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. skreśla się pkt 6.

Wyżej wskazane uchwały stanowiły podstawę do wydania przez Wójta Gminy [...] zarządzenia z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa P. oraz przeprowadzenia nowych wyborów. Z treści zarządzenia wynikało, że termin zebrania wiejskiego w sołectwie P. zostaje wyznaczony na dzień 14 grudnia 2011 r.

Na zebraniu w dniu 14 grudnia 2011 r. z funkcji sołtysa P. odwołana została W. P.

W dniu 11 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...].

W złożonej skardze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy [...], zawartych w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 do uchwały.

Organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta – jak wynika z jej wstępu – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że skarżona uchwała podjęta została bez uwzględnienia obowiązującego w Gminie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, a tym samym – z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wcześniej, to jest w dniu 13 marca 2012 r. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2012 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 458/12 po rozpoznaniu skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W tym samym dniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 262/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...] stwierdził nieważność uchwały zmieniającej.

W dniu 11 stycznia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W. P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2011 roku. Skarga została poprzedzona wezwaniem do Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa datowanym na dzień 24 października 2012 r. (data wpływu do Urzędu Gminy U. – 26 października 2012 r.).

W skardze wniesiono o uchylenie wydanego zarządzenia z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej została ona odwołana z funkcji sołtysa w oparciu o ww. uchwały oraz pomimo tego, że statut sołectwa nie został skonsultowany z jego mieszkańcami. Skarżąca podała, że ww. uchwały zostały unieważnione, co oznacza, że wydanie zaskarżonego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydane zarządzenie nie miało charakteru decyzyjnego (związanego z odwołaniem skarżącej z funkcji sołtysa) a jedynie charakter organizacyjny. Skarżąca została odwołana z funkcji sołtysa w drodze uchwały podjętej na zebraniu wiejskim. Tym samym uznać należy, że zaskarżone zarządzenie nie miało wpływu na utratę przez skarżącą ww. funkcji.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie.

Wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 652/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 458/12) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...].

Z kolei wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 378/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 262/12) wydany w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...]. Uchylając przedmiotowy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny orzekł równocześnie o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu orzeczenia wydanego w sprawie o sygnaturze II OSK 378/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definitywne stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (w tym wypadku uchwały nr [...] podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu 30 października 2009 r.) czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie legalności aktu zmieniającego (w tym wypadku uchwały Rady Gminu [...] nr [...] podjętej w dniu 30 grudnia 2009 r.).

Postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r. pełnomocnik Wójta Gminy [...] podtrzymał wniosek o oddalenie skargi wskazując, że wobec uprawomocnienia się orzeczenia sądowego stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] za prawo miejscowe stanowiące podstawę do wydania zakwestionowanego zarządzenia uznać należy uchwałę nr [...] Rady Gminy w U. z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia W. P., byłego sołtysa Sołectwa P., jest zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa P. oraz przeprowadzenia nowych wyborów.

Skarżąca wnosiła o uchylenie ww. zarządzenia w związku "ze złamaniem prawa". Naruszenie prawa, zdaniem skarżącej, polegało na nieprzestrzeganiu ustawy o samorządzie gminnym. Powołując art. 35 ust.1 wskazanej ustawy, podała, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa Rada Gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Natomiast brak tych konsultacji naruszył jej interes prawny, gdyż organ wydał zarządzenie o odwołaniu jej na podstawie uchwał [...] oraz [...] i załącznika nr 13 Sołectwa P., który nie został skonsultowany z mieszkańcami sołectwa, którego była sołtysem. Obie uchwały zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Możliwość zaskarżenia zarządzenia organu gminy przewiduje przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym oraz – że w sprawach, o których mowa, stosuje się odpowiednio art. 94.

Stosownie do art. 94 ust.1 cyt. u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że /.../.

Nadto dodać należy, że zgodnie z art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl zaś ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności [...] zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Rozważając okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, co następuje.

Jak wynika z akt, skarżąca W. P. jest byłym sołtysem miejscowości P. i jej mieszkanką. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżąca wniosła w dniu 7 grudnia 2012 r. rozpoznawaną obecnie skargę za pośrednictwem Wójta Gminy [...]. Nadto zaskarżyła również uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] (to jest akt zmieniający uchwałę nr z dnia 30 października 2009 r. [...] - zaskarżoną odrębnie przez Wojewodę [...]).

Wyrokami tut. Sądu w sprawach o sygn. III SA/Gd 458/12 i III SA/Gd 262/12 stwierdzono nieważność tychże uchwał, co ostatecznie zostało potwierdzone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach odpowiednio o sygn. II OSK 652/13 oraz II OSK 378/13.

Wobec przesądzenia istnienia interesu prawnego skarżącej w ww. sprawach rozpoznanych przez sądy, których wynik determinuje ocenę prawną zaskarżonego Zarządzenia, Sąd rozpoznający sprawę stwierdza, że skarżąca posiada również interes prawny w zaskarżeniu obecnie kontrolowanego aktu.

Legitymację do złożenia skargi do sądu posiada bowiem jednostka, której prawa i obowiązki kształtuje bezpośrednio zaskarżony akt. Podkreślenia bowiem wymaga, że zarówno stwierdzenie nieważności uchwały przyjmującej statuty sołectw Gminy [...] jak i wprowadzenie w nich zmian, które to akty były podstawą prawną do ustalania zasad zwołania Zebrania Wiejskiego w Sołectwie P. celem odwołania m.in. Sołtysa, którą to funkcję sprawowała skarżąca – dotyczą niewątpliwie bezpośrednio jej interesu prawnego. Tym samym uznać trzeba, że skarżąca składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jej indywidualną sytuacją prawną.

Przed wniesieniem skargi do Sądu W. P. bezskutecznie wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 października 2012 r.

Reasumując Sąd zwraca uwagę, że procedowanie na podstawie nieważnych uchwał doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia skarżącej funkcji sołtysa. Zauważyć bowiem należy, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. nr [...] określała statuty sołectw Gminy [...], natomiast uchwała z dnia 30 grudnia 2009 roku nr [...] dokonywała zmian w uchwale nr [...]. Jak wyżej wskazano, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust.1 u.s.g.). Zaś zgodnie z ust.3 pkt 2 art. 35 tej ustawy statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Skoro Statuty Sołectw Gminy [...], zostały uchylone ze skutkiem ex tunc tj. z mocą od chwili ich nadania, to nie mogły one stanowić skutecznej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Nie do przyjęcia w świetle powyższego jest stanowisko organu, że prawem miejscowym stanowiącym podstawę do wydania zakwestionowanego zarządzenia jest uchwała nr [...] Rady Gminy w U. z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy [...]. Nie ma wszakże wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane na podstawie tego aktu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało niezgodnie z prawem tj. z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z. art. 94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt 2 sentencji znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.