Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 308/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 i 4, art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. sp. z o.o. sp. k. (dalej także: "skarżący", "inwestor", "spółka") jest uchwała Rady ... z ... listopada 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w ... . Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa ... z ... grudnia 2019 r., poz. ... .

Inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady ..., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie .... Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej: "u.s.g.") poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ, jak również sądowej kontroli zaskarżonej uchwały. Dalej naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, w której została wydana decyzja w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje naruszeniem zasady działania państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasady zaufania do państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Dalej naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 14960, dalej jako "ustawa") poprzez jego niezastosowanie, w ten sposób nie uwzględniono faktu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a w konsekwencji wydano uchwałę sprzeczną z celem przedmiotowej ustawy, której istotą jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych. Następnie naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 ustawy poprzez błędne założenie, że inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym studium w zakresie gabarytu zabudowy, w szczególności, że został przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy brutto oraz uśrednionej wysokości zabudowy dla obszaru inwestycji w stosunku do uśrednionego wskaźnika intensywności zabudowy brutto oraz uśrednionej wysokości zabudowy określonej w studium.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podjętych rozstrzygnięć. Konieczność ujawnienia motywów rozstrzygnięcia ma zapobiegać dowolności i arbitralności, a także umacniać poczucie zaufania społecznego i stanowić podstawę kontroli jego legalności. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Podjęcie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu.

Dalej podkreśla się, że organ nie wziął pod uwagę ratio legis przywołanej ustawy. Rada zobowiązana była wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i analiza w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

W kwestii zarzutu niesprzeczności ze studium skarżący podkreśla, że normy są sprzeczne, jeśli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. Zgodność zaś oznacza spójność rozpatrywanych norm, ich jednokierunkowość.

Organ nie zakwestionował, że inwestycja mieszkaniowa nie jest sprzeczna ze studium w zakresie funkcji zabudowy oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Pozostaje ona natomiast sprzeczna ze studium w zakresie gabarytu zabudowy. Tymczasem skoro studium nie zawiera żadnej normy o konkretnym, normatywnym charakterze – nakazującej lub zakazującej stosowanie w danej jednostce planistycznej wyłącznie wskaźników o określonej bądź maksymalnej wartości, to należy stwierdzić, że nie istnieje żadna podstawa, aby badać w tym zakresie sprzeczność lub niesprzeczność inwestycji ze studium. W zakresie wskaźników intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy studium wskazuje, że zostały one uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Nie są to zatem wartości dopuszczone maksymalne, czy jedyne możliwe do zastosowania. Wręcz przeciwnie, mogą one zostać uszczegółowione, a więc zmienione. Przyjęcie stosowania wskaźników podanych w studium jeden do jednego spowoduje, że zamiast o niesprzeczności będzie można mówić jedynie o kompletnej zgodności. Zdaniem skarżącego ustawodawca dopuścił przekraczanie wartości wskazanych w studium jako kategorie wysokości w obszarze, godząc się, że nie będą to wysokości maksymalne, lecz pewnego rodzaju wytyczne dla planów miejscowych.

Skarżący uważa, że niezrozumiałe jest porównanie wnioskowanych gabarytów z parametrami wyłącznie obszaru inwestycyjnego. Skoro bowiem ustalone w studium orientacyjne wskaźniki odnoszą się do obszaru całych jednostek planistycznych, to odniesienie ich do jednego obszaru sprawi, że wartości te będą nieprawdziwe. Innymi słowy przy odkreślaniu wskaźników konieczne jest odniesienie się do całej jednostki planistycznej przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy oraz planowanej inwestycji. W ten sposób wskaźniki będą miarodajne dla całego obszaru, a nie tylko obszaru inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Rada twierdzi, że ustalając lokalizację inwestycji określa granice terenu, które wyznaczają obszar inwestycyjny i tylko w odniesieniu do tego obszaru ma uprawnienia do ustalenia parametrów zabudowy niesprzecznych ze studium. Wynika to stąd, że Rada nie może ustalić dla obszaru inwestycji mieszkaniowej wskaźników wyższych niż są ustalone dla wydzielenia funkcjonalnego w studium, nie dotyczy to dominant. Przy rozumieniu przepisu proponowanym przez inwestora zwiększenie wskaźników zabudowy dla danej inwestycji, odbywałoby się kosztem wskaźników zagospodarowania dla działek sąsiednich, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami równości wobec prawa oraz proporcjonalności ograniczenia uprawnień. Zwiększenie parametrów dla inwestycji mogłoby wyczerpać możliwości inwestycyjne dla sąsiednich działek. Zdaniem Gminy nie jest możliwe przyjęcie proponowanych przez skarżącego gabarytów nowej zabudowy. Strona uważa, że wyliczone w ramach wydzielenia funkcjonalnego wskaźniki zabudowy z uwzględnieniem stanu istniejącego i planowanej inwestycji nie są przekroczone i wynoszą dużo poniżej wartości przewidzianej w studium, zarówno wysokości zabudowy – 7,36 m, jak i intensywności zabudowy brutto – 0,54. Oznaczałoby to, że inwestycja może być jeszcze prawie drugie tyle wyższa i większa.

Taki tok rozumowania pomija kwestię interesu osób trzecich. Przy takim rozumowaniu, ten, kto pierwszy występuje z wnioskiem, może wyczerpać możliwości inwestycyjne na wszystkich pozostałych działkach w wydzieleniu funkcjonalnym. Tym samym dowodzi to sprzeczności ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku, w którym uchwała jest sprzeczna z prawem, naruszając je w sposób istotny (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje tak istotną wadliwość tego aktu, że uzasadnia ona stwierdzenie nieważności (vide wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17). Argumenty skargi odnośnie spełniania przez uzasadnienie uchwały funkcji jawności działania władzy i zagwarantowania poczucia zaufania społecznego oraz zapobiegania dowolności i arbitralności organu są ważkie, ale nie mogą one determinować rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonych bowiem w aktach planistycznych dokumentów, a w szczególności projektu uchwały, wynika bezspornie, jakie przesłanki legły u podstaw uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Otóż parametry planowanego budynku przekroczyły te, ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ... (załącznik nr 2 do uchwały Rady ... nr ... z ... marca 2018 r.) w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy. Wobec powyższego brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały w tym stanie faktycznym sam w sobie nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem.

Ponadto zgodnie z § 141 i 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały rady gminy. A contrario przepis ten nie ustanawia wymogu, aby uzasadnienie było obligatoryjnym elementem uchwały. Z kolei przywołany art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi jedynie, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast art. 14 ust. 1 u.s.g. statuuje tryb podejmowania uchwał na posiedzeniach jawnych. Normy te również na nakładają na organy gminy obowiązku uzasadnienia podjętej uchwały.

Powyższe, zdaniem Sądu, przemawia za reasumpcją zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. jako bezzasadnego.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten nie został powiązany z konkretną normą prawa procesowego, nakazującą sporządzenie uzasadnienia uchwały organu gminy. Zarzuty naruszenia zasady (klauzula) demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności (art. 7) mogłyby zostać skutecznie postawione, o ile jednocześnie wskazany byłby przepis prawa, którego błędna wykładnia lub zastosowanie mogłoby naruszyć przywołane wzorce konstytucyjne. Ogólnikowe odwołanie się do konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, legalności lub praworządności nie jest wystarczające dla wywiedzenia zarzutu naruszenia prawa.

Jako nietrafny w tym stanie faktycznym Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten wymaga, aby rada podejmując uchwałę zarówno o ustaleniu lokalizacji, jak i odmowie lokalizacji, brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Zdaniem Sądu wymóg ten stanowi obligatoryjny element ustalenia stanu faktycznego przed podjęciem uchwały. Niemniej jednak norma ta znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy zostaną spełnione inne przesłanki wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, ustanowione w ustawie. W przepisach ustanowiono szereg wymogów lub przeszkód do korzystania z uproszczonego procesu inwestycyjnego. Choćby w trybie ustawy nie lokalizuje się inwestycji na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (art. 5 ust. 1), wymóg niesprzeczności inwestycji ze studium oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3), wyłączenie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 7 ust. 2). Jeżeli zostaną spełnione wymogi ustawy, ani nie wystąpią okoliczności wyłączające ustalenie lokalizacji, wówczas konieczne jest przeanalizowanie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Jest to zdaniem Sądu niezbędne ustalenie, ale podejmowane na samym końcu procedury. Realizuje ono bowiem główny cel tej ustawy, jakim było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Ustalenia jednak w tym zakresie będą miały miejsce po spełnieniu wszystkich wymogów materialnych przewidzianych przez ustawę i wykluczeniu tych wyłączających możliwość wydania uchwały pozytywnej dla inwestora.

Jeżeli zatem uchwałodawca w trakcie procedury zmierzającej do podjęcia przedmiotowej uchwały stwierdzi wystąpienie przesłanki negatywnej (w tym wypadku pozostawanie inwestycji w sprzeczności ze studium), zwolniony jest od oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Ustalenia w tym zakresie są bowiem bezprzedmiotowe. Rozważenie bowiem kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, przy istnieniu niezgodności planowanej inwestycji ze studium, nie przełożyłoby się na podjęcie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej. Z racji przyjętej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji brak tegoż elementu stanu faktycznego, nie może być uznany za istotne naruszenie prawa. Jak już wyżej wskazano, warunki określone w art. 7 ust. 4 ustawy nie są jedynymi przesłankami, które obligatoryjnie będą spełnione, aby wniosek został rozpatrzony pozytywnie. I przesłanki te podlegają analizie wówczas, gdy nie wystąpią inne przeszkody podjęcia inwestycji mieszkaniowej.

Jako zasadny natomiast Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy. Organ odmawiając ustalenia lokalizacji podał, że zostały przekroczone dwa wskaźniki ustalone w studium. Mianowicie wskaźnik intensywności zabudowy brutto, który w studium dla obszaru M2 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wynosi 1,0. Jeśli chodzi natomiast o wysokość zabudowy wynosi ona 12 m. Tymczasem, czego nie kwestionuje inwestor, proponowany budynek zgodnie z ostatnio przedłożoną koncepcją urbanistyczno-architektoniczną, przekracza ustalone przez studium wskaźniki zabudowy.

Zdaniem Sądu wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy nie jest prawidłowa. Otóż przepis ten stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Owa sprzeczność zdeterminowała zaskarżoną uchwałę, albowiem Gmina przyjęła, że ustalone w studium wskaźniki zostały przekroczone. Pozostawiając jako nieistotne spory między stronami, o ile te wskaźniki zostały przekroczone, teza Gminy została oparta na stwierdzeniu, że ustalone w studium wskaźniki zostały przekroczone. Taki sposób rozumienia omawianej normy narusza cele i spójność całego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne rozumienie charakteru dokumentu planistycznego, jakim jest studium, na potrzeby przedmiotowej ustawy. Przy interpretacji tej ustawy nie można bowiem pominąć wszelkich zasad i reguł przyjętych w planowaniu i wyznaczonych ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p.") .

Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też od niedawna w uchwałach lokalizacyjnych. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium. Tak samo uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być sprzeczna z obowiązującym studium. W wyroku z 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 (LEX nr 470918) NSA wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia planu mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.

Ta ogólność studium oraz jego charakter jako aktu nie mającego charakteru normy prawa powoduje, że ocena niesprzeczności uchwały lokalizacyjnej ze studium nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru jaki ma plan - jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy, które muszą być przestrzegane przy ustalaniu gabarytów zabudowy. Innymi słowy wskaźnik intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy nie jest jednocześnie wskaźnikiem maksymalnym, który nie może zostać przekroczony na etapie uchwalenia planu, czy jak tutaj lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Znajduje to potwierdzenie także w samych zapisach studium. Mianowicie intensywność zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegóławiane na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do planów miejscowych, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Z kolei koncepcja ta zawiera w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (ust. 2 pkt 5). Oznacza to, że przy ustalaniu parametrów i wskaźników inwestycji konieczne jest odniesienie do otaczającego terenu i istniejącej tamże zabudowy. Oznacza to szerszy zakres analizy zagospodarowania w stosunku do terenu inwestycyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 2) ustawy). Potwierdza to zachowanie przez ustawę zasady poszanowania ładu przestrzennego, który wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji. Implikuje to uwzględnienie szerszego stosowania parametrów ze studium jako tych orientacyjnych i średnich, w zależności od zastanego stanu zagospodarowania. Nie jest zgodne z celem ustawy, aby orientacyjne i uśrednione parametry ze studium traktować jako graniczne i nieprzekraczalne. Po pierwsze studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie – ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia lokalizacji, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 ustawy). W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Ustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie. Wydaje się, że w każdym wypadku, w zależności od konkretnych uwarunkować przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie miała obowiązek ustalić obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. Trzeba przyjąć, że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia.

Na marginesie Sąd w pełni podziela stanowisko Rady, która twierdzi, że ustalając lokalizację inwestycji określa się granice terenu, które wyznaczają obszar inwestycyjny i tylko w odniesieniu do tego obszaru organ ma uprawnienia do ustalenia parametrów zabudowy niesprzecznych ze studium. Inną kwestią jest jednak ustalenie paramentów, a inną analiza ich w kontekście istniejącej wokół zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego.

Biorąc pod uwagę charakter studium oraz spójność systemu planowania przestrzennego wynikającą zarówno z u.p.z.p., jak i omawianej ustawy, stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (... zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (... zł).