Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2007r. A.J. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 25,89 ha, położonych w [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał A.J. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych za rok 2007 w wysokości wynoszącej łącznie 17.071,28 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 7.806,87 zł, uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 1.704,58 zł, oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 7.559,83 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił w powyższej sprawie postępowanie administracyjne, z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nie znanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gospodarstwa rolnego należącego do A.J. był bowiem w 2007 r. M.K..

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] z naruszeniem prawa. A.J. nie będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, nie prowadziła bowiem w 2007 r. na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej, a co za tym idzie, nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m.in., iż decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. jako wadliwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. liczonego od dnia jej doręczenia, należało na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, iż przyznano płatność dla wnioskodawcy, który nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek rolnych. Od decyzji z dnia [...] lutego 2013r. nie wniesiono środków odwoławczych i stała się ona ostateczna z dniem 18 marca 2013 r.

Biorąc powyższe pod uwagę organ poinformował pisemnie A.J. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2007 rok, a wobec odmowy ich zwrotu pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, informując jednocześnie stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił A.J. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w łącznej kwocie 17.071,28 zł, w tym jednolitej płatności obszarowej w wysokości 7.806,87 zł, uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 1.704,58 zł, oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 7.559,83 zł.

Zdaniem organu strona straciła uprawnienie do ich uzyskania, w związku z czym opisywane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 ze zm.), w myśl którego w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (tj. naliczane za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). Jednocześnie nie zaistniały okoliczności wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 (tzn. dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika). Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności organ nie posiadał bowiem informacji, iż A.J. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności rolniczej na działkach zgłoszonych do płatności na 2007 r. Nadto składając wniosek o przyznanie płatności strona złożyła pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady i tryb realizacji płatności obszarowych. Zobowiązała się też do niezwłocznego pisemnego informowania organu o faktach mających wpływ na przyznanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności. Trudno zatem przyjąć, że nie mogła w zwykłych okolicznościach wykryć, iż płatność nie powinna jej zostać przyznana.

W sprawie nie doszło również do przedawnienia uregulowanego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, w myśl którego obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Między wypłatą płatności ([...] lutego 2008 r.) a doręczeniem decyzji z dnia [...] lutego 2013r., stanowiącej pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności, upłynęło mniej niż dziesięć lat. Jednocześnie brak było podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze.

Z uwagi na to, że kwota obydwu powyższych płatności przekroczyła równowartość 100 euro, brak było podstaw do zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.), w myśl którego organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej, wsparcia specjalnego, oddzielnej płatności do owoców miękkich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006.

Od powyższej decyzji A.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła dokonanie oceny stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 146 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 tej ustawy, co miało skutkować błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji.

Podniosła m.in., iż z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nie było możliwe, dlatego organ ten ograniczył się w myśl art. 151 § 2 k.p.a. do stwierdzenia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], iż pierwsze z tych rozstrzygnięć zostało wydane z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wbrew opinii organu pierwszej instancji orzeczenie przyznające płatności nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie zostało ono również wzruszone. Decyzja przyznająca płatności pozostała w mocy, a strona nie utraciła uprawnienia do uzyskania płatności. W konsekwencji postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno zostać wszczęte, a organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Dodatkowo nie było podstaw do przypisania działaniom strony złej wiary i tym samym dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności. Całością spraw i podejmowaniem decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009 zajmowała się bowiem strona, podczas gdy M.K. jako dzierżawca zajmował się jedynie sferą faktycznego i wykonawczego prowadzenia jego spraw. A.J. na jakimkolwiek etapie postępowania o przyznanie płatności nie działała w złej wierze, wobec czego organ powinien zastosować wobec niej czteroletni termin przedawnienia płatności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił stanowisko tożsame z poglądem organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia wobec strony nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 rok. Przesłanki te wynikają z przytoczonych wyżej przepisów, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Strona nie spełniła podstawowego wymogu pozwalającego na przyznanie omawianej płatności, wynikającego z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), tzn. w 2007 r. którego dotyczył wniosek, nie była posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych do płatności. Z dokumentów pozyskanych z Urzędu Kontroli Skarbowej wynika bowiem, iż w latach 2004-2009 posiadaczem i użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności przez A.J. był na podstawie zawartej umowy dzierżawy M.K.. Osoby te same potwierdziły tę okoliczność, składając zeznania w toku postępowania prowadzonego przez tę instytucję, zaś protokoły ich przesłuchań zostały włączone jako materiał dowodowy do niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor OR ARiMR podkreślił m.in., iż nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, jako świadczenie dokonane na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Kwestia możliwości przyznania bądź odmowy przyznania płatności została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy w sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności do gruntów rolnych za 2007 r. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje m.in. wówczas, gdy zostaną one wypłacone (w niniejszej sprawie na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]), a następnie zostanie wydana kolejna decyzja, z motywów której wynika, iż przyznane środki zostały wypłacone nienależnie. Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r. ustalono, iż stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa za 2007 r. W tym stanie rzeczy należało orzec o ustaleniu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przypadku gdy względem beneficjenta zostaje wydana decyzja w trybie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzająca z powodu upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo nie można mówić, iż w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenia i wnioski wynikające z obydwu decyzji (tj. z [...] stycznia 2008 r. oraz [...] lutego 2013 r.) są całkowicie odmienne.

Kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazanych stronie na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. a rozstrzygnięciem wynikającym z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wynosi 17.071,28 zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności, która strona powinna zwrócić. Jeżeli tego nie uczyni, zachodzi konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że płatności uzyskane przez stronę na 2007 r. zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi.

Dyrektor OR ARiMR podzielił również stanowisko oraz wywody organu pierwszej instancji co do braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W szczególności nie można zdaniem organu przyjąć, iż strona działała w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M.K., natomiast z drugiej strony złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, oświadczając przy tym pisemnie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Deklarowanie do uzyskania pomocy finansowej na 2007 r. gruntów nie będących w posiadaniu strony, a następnie pobranie z tego tytułu płatności wyklucza działanie w dobrej wierze. Zawarte w odwołaniu stwierdzenia przypisujące A.J. rolę zarządczą w prowadzeniu gospodarstwa stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Organ odwoławczy nie podzielił zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., przy czym pełnomocnik strony nie wskazał, na czym konkretnie miałoby ono polegać. Organ prowadząc postępowanie podejmował szereg czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, m.in. korzystał ze znanej stronie i jej pełnomocnikowi dokumentacji pozyskanej z Urzędu Kontroli Skarbowej, oceniał sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak również umożliwił stronie czynne uczestnictwo w postępowaniu.

Na powyższą decyzję Dyrektora OR ARiMR A.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., ponownie zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 146 § 1 pkt 5 oraz art. 51 § 2 tej ustawy, co w konsekwencji miało skutkować błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż z uwagi na brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności w trybie wznowienia postępowania administracyjnego oraz z uwagi na charakter prawny rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., niezasadne było wszczynanie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego możliwe jest wskutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dopóki zaś stwierdzenie nieważności decyzji nie wystąpiło, korzysta ona z domniemania prawidłowości.

Przedmiotowa decyzja nie została również wzruszona. Co za tym idzie postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno zostać wszczęte. Zatem organy nie miały podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Ponadto niezrozumiałym dla strony było przypisanie jej działaniom złej wiary i tym samym dziesięcioletniego terminu przedawnienia z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009 zajmowała się skarżąca, podczas gdy M.K. będąc jego dzierżawą zajmował się jedynie sferą faktycznego tj. fizycznego i wykonawczego prowadzenia jego spraw. Nadto skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR płatności przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Z tego też względu nie sposób uznać, iż strona niniejszego postępowania skarżąca na jakimkolwiek etapie postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych działała w złej wierze.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007. Wyniki tej kontroli nie potwierdziły zarzutów skargi o naruszeniu przez organ przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008, a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Z treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 wynika, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przedmiotem postępowania toczącego się na jego podstawie jest ustalenie czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11, LEX nr 1217427). Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, LEX nr 1276366).

Generalnie ujmując – dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z przytoczonego art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 985/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 851/13, iż zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa, co stwierdza organ w osnowie decyzji wydanej na mocy art. 151 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR jak i prawodawcę europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu (WE) nr 796/2004 jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje ono swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Cytowane unormowania powołanego rozporządzenia nr 796/2004 – także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta – podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego.

Tym samym, na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest więc wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2014 r., III SA/Wr 264/14, LEX nr 1495496).

Z przedstawionych wyżej względów niezasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 146 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca otrzymała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2008 r. środki publiczne za 2007 r. z tytułu JPO pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu UPO z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. W sytuacji, gdy organ ten powziął z Urzędu Kontroli Skarbowej wiadomość, iż w latach 2004-2009 faktycznym użytkownikiem oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez skarżącą do płatności na 2007 r., był na podstawie zawartej umowy dzierżawy jej zięć M.K., a następnie uzyskał potwierdzające tę okoliczność dowody w postaci protokołów przesłuchania skarżącej oraz innych świadków, za prawidłowe należy uznać wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Z uwagi na opisany wyżej odmienny charakter i odrębność postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz postępowań nadzwyczajnych zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności wpływu na prawidłowość działania organów w niniejszej sprawie nie ma fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącej płatności za 2007 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, lecz z powodu upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie jej z naruszeniem prawa.

Jako że ustawa ta nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się pomocniczo przepisy kodeksu cywilnego. Jednakże znamienitym jest fakt, iż posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć (wyrok NSA z 18 października 2011 r., II GSK 1034/10, LEX nr 1070194). Zgodnie art. 336 k.c. stanowiącym, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, to nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania (wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., II GSK 856/08, LEX nr 564185). Dla uzyskania płatności bezpośredniej do gruntu rolnego liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2013 r., I SA/Bk 21/13, LEX nr 1400864).

Z uwagi na fakt, że zebrany materiał dowodowy (w tym protokół przesłuchania strony przed UKS) jednoznacznie potwierdziły, iż w 2007 r. skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez nią do płatności bezpośrednich za ten rok, przez co nie spełniała ona podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie płatności wynikającej z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, organy orzekające w sprawie były zatem zobligowane do wydania decyzji o ustaleniu płatności wypłaconych skarżącej jako nienależnie pobranych. Oznacza to, iż wskazana w zaskarżonej decyzji kwota 17.071,28 zł jest kwotą nienależnie pobraną i podlega obowiązkowi zwrotu na rzecz Agencji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 poprzez bezzasadną odmowę uznania, że skarżąca ubiegając się o płatności pozostawała w dobrej wierze, a w efekcie zastosowanie wobec niej dziesięcioletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności należy zwrócić uwagę, iż przy braku definicji kategorii dobrej wiary w aktach prawnych regulujących omawiane płatności Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11 wyjaśnił, że to czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. W złej wierze działa ten kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby zachował się należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu danej osoby, że jej działanie jest zgodne z prawem, tudzież na przekonaniu, że zachodzi pewien stan rzeczy – nawet jeżeli jest to przekonanie błędne lub niezgodne z prawem.

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, ze skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności pozostawała w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M.K., natomiast z drugiej strony występując w roli posiadacza tego gospodarstwa złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., na mocy której opisywana płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu i władaniu skarżącej. Poza tym bezspornie w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2007 r. organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności. Organ powziął wiadomość o tym fakcie po otrzymaniu w dniu 20 lipca 2012 r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Z kolei odnosząc się do zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły powołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej oraz działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, organy dokonały prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego znalazła swój wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa.

W konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym brak było podstaw do uznania za odpowiadające prawdzie zawartych w skardze stwierdzeń, że całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009 zajmowała się A.J., podczas gdy M.K. będąc jego dzierżawcą zajmował się jedynie sferą faktycznego prowadzenia jego spraw, zaś skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR środki przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Treść przesłuchania skarżącej oraz innych świadków przed organem kontroli skarbowej wskazuje, że gospodarstwo rolne znajdowało się w faktycznym władaniu M.K., wykonywał on wszystkie prace związane z jego prowadzeniem, czerpał z niego pożytki. Natomiast skarżąca uzyskane przez siebie środki z ARiMR przeznaczyła na własne potrzeby, jak bowiem podała w odpowiedzi na zawarte w protokole przesłuchania z dnia [...] lutego 2012 r. pytania nr 35 oraz 40 – "z tego żyliśmy". Zeznania te organy orzekające w sprawie słusznie oceniły jako wiarygodne, gdyż w toku przesłuchania odbywającego się w lutym 2012 r., a więc przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności oraz przed wszczęciem postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności skarżąca nie miała żadnego interesu w tym, aby zeznawać odmiennie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy.

Ponadto organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły brak podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na to, że kwota każdej z płatności wymienionych w zaskarżonej decyzji była wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006.

W świetle powyższych okoliczności skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) jako niezasadną należało oddalić.