Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez adwokata A. K., wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Podniósł, że podczas pełnienia obowiązków oficera ochrony osobistej dbał o bezpośrednie bezpieczeństwo osób objętych ochroną, przede wszystkim dokonując zabezpieczenia uroczystości z ich udziałem. Przedmiotowa służba, zdaniem skarżącego, wymagała od niego zwiększonego zaangażowania oraz 24-godzinnej dyspozycyjności, także z uwagi na zagraniczne podróże i wizyty. Dodatkowo służba pełniona przez niego w Biurze Ochrony Rządu wielokrotnie była realizowana w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący posiadał dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową o najwyższej klauzuli, co świadczyło o braku jakichkolwiek podejrzeń w zakresie nieprawidłowego wykonywania przez niego zadań po 1990 r. O szczególnej rzetelności wykonywania przez skarżącego obowiązków oraz zadań służbowych podczas pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu świadczą przyznane mu nagrody, pochwały, opinie oraz wyróżnienia. W ocenie skarżącego, okres 4 lat i 9 miesięcy pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego - w porównaniu z okresem jego służby pełnionej na rzecz Państwa Polskiego po 1990 r. (obejmującym 25 lat i 5 miesięcy) - jest krótkotrwały.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu [...] grudnia 2011 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji z [...] kwietnia 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] listopada 1985 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat i 9 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 28 lat i 2 miesiące - od [...] października 1983 r. do [...] grudnia 2011 r. Do służby zaliczono także skarżącemu okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 lat i 1 dnia (od [...] października 1981 r. do [...] października 1983 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] czerwca 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Minister pozyskał też pismo Komendanta Służby Ochrony Państwa z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zawierające informację, iż skarżący od [...] lutego 1994 r. do [...] grudnia 1997 r. oraz od [...] marca 1998 r. do [...] grudnia 2000 r. pełnił służbę na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby.

Komendant Służby Ochrony Państwa także wskazał, że skarżący od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uczestnicząc ponad 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób i mienia, co uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% za ww. okres.

Ponadto Komendant Służby Ochrony Państwa poinformował Ministra, iż w trakcie pełnienia służby skarżący był wyróżniony 11 razy nagrodą pieniężną, jednokrotnie otrzymał podziękowanie i był pozytywnie opiniowany. Skarżący został też odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Srebrnym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi, Złotym Krzyżem Zasługi oraz Odznaką Honorową Biura Ochrony Rządu. Skarżący nie był karany dyscyplinarnie, przy czym w 2006 r. prowadzono wobec niego postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się jego uniewinnieniem. Skarżący nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym Ministerstwa Sprawiedliwości.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się również do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata i 9 miesięcy, co stanowi prawie 17% całego okresu jego służby wynoszącego 28 lat, 1 miesiąc i 29 dni, nie może być uznana za krótkotrwałą tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Zdaniem organu, prawie 5-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Nadto zakończenie ww. okresu służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli skarżącego, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji na skutek zmian ustrojowych w Polsce.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Służby Ochrony Państwa oraz zaświadczenia o podwyższeniu wymiaru pobieranego przez skarżącego świadczenia odpowiednio o 1% i o 0,5% za okresy: od [...] lutego 1994 r. do [...] grudnia 1997 r., od [...] marca 1998 r. do [...] grudnia 2000 r. oraz od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r.

Jednocześnie organ uznał, że argumenty skarżącego dotyczące zaangażowania w skuteczność działania Biura Ochrony Rządu, uzyskiwanie znaczących wyników w służbie z uwagi na pełną dyspozycyjność, dużą odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania nietypowych decyzji, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bo - jak podkreślono wyżej - obie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 tej ustawy muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniała możliwość wyłączenia zastosowania wobec skarżącego jej przepisów.

Reasumując, Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Natomiast bezprzedmiotowe jest przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z dokumentów załączonych do wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, ponieważ, organ nie zakwestionował spełnienia w przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał na naruszenie przez Ministra przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organ dokonał też błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji Minister dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził, iż służba przez okres 4 lat i 9 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Dalej Sąd podkreślił, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie.

Wedle tut. Sądu, w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a więc obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno doszukać się jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Minister posługiwał się ogólnymi stwierdzeniami, nie odnosząc się w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności nie wyjaśnił, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani nie podał, "na tle" których funkcjonariuszy skarżący miałby się "wyróżniać", wskazując na "pozostałych" funkcjonariuszy. Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, Sąd zaakcentował, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć".

Sąd przykładowo podał, że zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski w sytuacji, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Powołując się na uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, tut. Sąd podniósł, iż w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konkluzji Sąd zobowiązał organ do przyjęcia jego oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnienia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wydania należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, Minister został zobowiązany przez Sąd do uwzględnienia konstytucyjnych dyrektyw poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), jak również przeprowadzenia postępowania w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria podjętego rozstrzygnięcia.

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przed żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2017 r., decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał też akta osobowe skarżącego przy piśmie z [...] września 2020 r. Minister powtórzył także (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2019 r. nr [...] - powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19. W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8[...] maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po [...] września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie należy pomijać rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister, przyjmując spełnienie przesłanki krótkotrwałości i rzetelności, doszedł do przekonania, iż wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ podkreślił, iż skarżący przez prawie 5 lat realizował obowiązki w strukturach Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") i do czasu zmian ustrojowych w Polsce nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza aż do momentu transformacji struktur formacji podyktowanych zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając na etacie w SB, skarżący czerpał określone, wymierne korzyści. Rozpoczęcie przez skarżącego służby w SB było jego świadomym wyborem – w raporcie z 15 września 1983 r. skarżący wnosił o służbowe przeniesienie do Zmotoryzowanego Odwodu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych do Biura Ochrony Rządu, który to wniosek umotywował następująco: "(...) w szeregach ZOWUSW odbywam zasadniczą służbę wojskową i planowy termin jej zakończenia przypada na m-c wrzesień, zaś ja w dalszym ciągu chcę pracować w resorcie MSW. Nadmieniam również, że w ZOWUSW służę w Batalionie Szybkiej Interwencji, a w związku z tym miałem okazję zapoznać się z charakterem pracy w BOR i uważam, że praca tam dawałaby mi pełne zadowolenie". Minister zaznaczył, iż Biuro Ochrony Rządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych znajdowało się w aparacie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Jednostka ta wykonywała funkcję ochrony fizycznej przedstawicieli najwyższych władz partyjno-państwowych oraz równorzędnych delegacji zagranicznych, a także zajmowała się ochroną budynków i obiektów rządowych. Podczas pełnienia służby we wskazanych strukturach skarżący był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym, co wskazuje na dążenie do rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji".

Skarżący był również kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), a także był aktywnym członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP").

Wprawdzie osiągnięcia skarżącego odnotowane po [...] września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednak - biorąc pod uwagę całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed [...] lipca 1990 r., świadomą realizację obowiązków w strukturach SB oraz członkostwo w PZPR, przedmiotowa sprawa w ocenie Ministra nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję skarżący również zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez organ, że wobec skarżącego "istnieje domniemanie, że W. K. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy niniejsza sprawa stanowi tzw. >>szczególnie uzasadniony przypadek<< umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu" (str. 7 zaskarżonej decyzji), a w konsekwencji wadliwe uznanie przez organ, że wobec skarżącego nie zachodzi tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy:

a) skarżący spełnia kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelności wykonywania zadań i obowiązków szczególnie z narażeniem zdrowia i życia (co zostało dotychczas uznane przez Ministra oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 21 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/19,

b) skarżący wstąpił do służby w Biurze Ochrony Rządu, która to jednostka pierwotnie była w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (i Administracji), lecz nigdy nie była odpowiedzialna, jak również nie realizowała zadań (operacyjnych) przeciwko społeczeństwu, w tym opozycji lub kościołowi katolickiemu etc.,

c) skarżący nie był członkiem PZPR, a jedynie kandydatem do partii, przy tym uszło uwadze organu, że uczestnictwo w PZPR było niejako warunkiem (obowiązkiem) pewnej kategorii osób, które funkcjonowały w ramach samego Państwa Polskiego w tamtym okresie; nadto samą przynależność do partii (jakiejkolwiek) lub też kandydowanie do niej nie może oznaczać, że określona osoba "identyfikuje się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami", tym bardziej, że do PZPR miało należeć nawet ok. 3,5 mln członków, co także miało charakter powszechny,

d) skarżący przystąpił do ZSMP, co miało miejsce przed rozpoczęciem jego służby w Biurze Ochrony Rządu

- co w konsekwencji doprowadziło również do błędnego i sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania i przyjęcia, że skoro skarżący wyraził chęć przystąpienia do PZPR oraz był członkiem ZSMP, to identyfikował się z realizowanymi przez ustrój państwa totalitarnego zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, w sytuacji gdy ani PZPR ani tym bardziej ZSMP nie były instytucjami bądź formacjami, w których służba zostałaby uznana przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że niniejsza sprawa (z wniosku skarżącego) nie ma charakteru tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy służba którą pełnił skarżący w ramach Biura Ochrony Rządu, a polegająca - jak ustalił to organ - na "ochronie fizycznej przedstawicieli najwyższych władz partyjno-państwowych oraz równorzędnych delegacji zagranicznych (jak również ochrony budynków i obiektów rządowych)" w żadnym razie nie była służbą charakteryzująca się bezpośrednim zaangażowaniem skarżącego w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, jak również nie miała takiego charakteru, lecz sprowadzała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. państwa jako takiego, a tym samym nie ma również - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych (vide wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20), tym bardziej, że po [...] lipca 1990 r. służba skarżącego w Biurze Ochrony Rządu była identyczna (tożsama i taka sama), jak przed dniem [...] lipca 1990 r.;

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż wobec skarżącego możliwe jest przyjęcie domniemania, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, podczas gdy rodzaj oraz charakter wykonywanych przez skarżącego czynności – w ramach pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu - nie może być oceniany negatywnie, tj. jako osoby, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się bezpośrednio w realizację charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego;

- co w konsekwencji spowodowało również naruszenie przez organ art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), albowiem pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/19 nakazał Ministrowi zastosowanie się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także dokonanie wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wydanie należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej jednoznacznie wykazującej w uzasadnieniu kryteria przyjętego rozstrzygnięcia - kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które, jak wynika z Konstytucji RP, obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2. Konstytucji RP) – organ nie zrealizował tego obowiązku, gdyż:

- nie zastosował się do oceny prawnej, czy sprawa skarżącego "stanowi szczególnie uzasadniony przypadek", w tym w szczególności przez pryzmat licznych odznaczeń oraz nagród otrzymanych przez skarżącego w trakcie jego służby, mając przede wszystkim na uwadze, iż zgodnie z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący "spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust 1 pkt li 2 cyt. ustawy (...)",

- nie dokonał wyczerpującej oceny, czy liczne odznaczenia i nagrody otrzymane przez skarżącego oraz jego służba z narażeniem życia i zdrowia determinuje uznanie, że jest to właśnie tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek",

- nie kierował się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, uznając, że "argumenty dotyczące zaangażowania (skarżącego) w skuteczność działania Biura Ochrony Rządu, a także wskazanie przez wnioskującego w

szczególności na uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, pełną dyspozycyjność, dużą odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania nietypowych decyzji. nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie" (str. 9 zaskarżonej decyzji), mają zaś znaczenie tego rodzaju okoliczności jak przynależność skarżącego do ZSMP oraz chęć przystąpienia do PZPR, jak również dążenie skarżącego do rozwoju kariery zawodowej w Biurze Ochrony Rządu" (str. 8 zaskarżonej decyzji);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 8a ust. 1 w związku z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, polegające na błędnej wykładni sformułowania "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach - (...) wypełniające zadania Służby Bezpieczeństwa: Biuro Ochrony Rządu" przez uznanie, że służba w ramach Biura Ochrony Rządu była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, podczas gdy prawidłowa wykładania powinna sprowadzać do uznania, że skoro służba w ramach Biura Ochrony Rządu sprowadzała się włącznie do fizycznej ochrony przedstawicieli najwyższych władz państwowych oraz delegacji zagranicznych (w tym budynków i obiektów) - co sam organ przyznał (str. 8 zaskarżonej decyzji), to tym samym służba w Biurze Ochrony Rządu była działalnością, która ograniczała się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a w konsekwencji nie mogła być służbą na rzecz państwa totalitarnego;

2) art. 8a ust. 1 w związku z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że pojęcie tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno być oceniane przez pryzmat:

a) realizowania (przez skarżącego) "przez prawie 5 lat obowiązków w strukturach Służby Bezpieczeństwa i do czasu zmian ustrojowych w Polsce niepodjęcia żadnych działań mających na celu usuniecie go z etatu SB, lecz kontynuowania kariery zawodowej w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce" (str. 7 zaskarżonej decyzji),

b) dążenia (przez skarżącego) do rozwoju kariery zawodowej w trakcie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu - "zainteresowany podczas pełnienia służby we wskazanych strukturach był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym. Powyższe wskazuje na dążenie do rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej >>organizacji<<" (str. 7 zaskarżonej decyzji),

c) bycia (przez skarżącego) członkiem ZSMP oraz kandydatem do PZPR

- podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu powinno odnosić się do poniższych kwestii, a mianowicie:

a) dotychczasowego uznania przez Ministra, że skoro służba skarżącego w Biurze Ochrony Rządu polegała na "ochronie fizycznej przedstawicieli najwyższych władz partyjno-państwowych oraz równorzędnych delegacji zagranicznych (jak również ochrony budynków i obiektów rządowych)", to jednocześnie nie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a także nie miała takiego charakteru, lecz sprowadzała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. państwa jako takiego, a tym samym nie ma również - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych,

b) spełnienia przez skarżącego kryteriów wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelności wykonywania zadań i obowiązków szczególnie z narażeniem zdrowia i życia, co jednocześnie stanowi pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" (vide wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt l OSK 532/20) oraz powinno doprowadzić organ do uznania, że przypadek skarżącego ma charakter tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku";

3) art. 8a ust. 1 w związku z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania (i nie wystąpiły łącznie przedmiotowe przesłanki do ubiegania się przez skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy), mimo tego, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić organ do konkluzji, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zastosowanie przedmiotowych wyłączeń, a w konsekwencji zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego oraz organ pismami Sądu z [...] kwietnia 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed [...] lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/19 wyraźnie zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jednocześnie Sąd wskazał w ww. orzeczeniu, iż działalność ograniczająca się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, obala domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Minister nie uwzględnił rozważań prawnych Sądu w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach SB. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Minister wskazuje w tym kontekście na postawę skarżącego i charakter ww. służby, podnosząc okoliczności takie jak: zaangażowanie i awansowanie w stopniu służbowym, czerpanie "określonych" korzyści oraz członkostwo w ZSMP i PZPR, przy czym skarżący nie był członkiem tej ostatniej organizacji, a jedynie kandydatem na jej członka. Zdaniem Sądu, organ – nie przywołując konkretnych działań, zadań, obowiązków bądź funkcji skarżącego - nie wykazał, że jego postawa charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Również Minister nie sprecyzował jakie to skarżący czerpał korzyści bądź przywileje w tym okresie.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ZSMP świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna 5 lat) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.