Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3076/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. B. i A. B. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1141/18 w sprawie ze skarg A. K. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 1141/18 oddalił skargi A. K. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] listopada 1997 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie (dalej również: Kierownik) po rozpatrzeniu wniosku E. G. P. złożonego w dniu [...] września 1948 r. ustanowił na rzecz J. B. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m² oznaczonego numerem hip. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] .

Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] zwrócił się Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazując, że w jego ocenie decyzja z [...] listopada 1997 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały. Wyjaśniono, że J. B. domaga się wydania nieruchomości budynkowej w granicach dawnej działki hip. [...], dla której księga wieczysta została zamknięta i w chwili obecnej stanowi zbiór dokumentów. Wskazano dalej, że nieruchomość budynkowa, która została odbudowana (rozebrana i odbudowana na nowo) nie znajduje się w granicach dawnej działki hip. [...], a jedynie częściowo i w znacznej mierze przekracza jej obręb. Wskazano na brak mapy geodezyjnej i zauważono, że J. B. domaga się wydania nieruchomości, której właścicielem nie mógł być jej poprzednik prawny (ojciec J. P. ) albowiem odbudowana nieruchomość budynkowa stanowi całkowicie nowy budynek posadowiony w innych granicach.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] . W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 r. wskazał, że przepisy nie zakazują lub też nie uniemożliwiają podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej. Organ wydający decyzję dekretową, którą jest decyzja z [...] listopada 1997 r. nie miał obowiązku dokonywania technicznych ustaleń związanych z podziałem nieruchomości. Dlatego stwierdzenie, że obecna nieruchomość budynkowa wykracza poza granice nieruchomości hipotecznej nie ma związku z przesłanką wykonalności, gdyż jest to zagadnienie cywilistyczne, a nie administracyjne. Decyzja z [...] listopada 2012 r. stała się ostateczna.

Ponownie, postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na skutek wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. w którym wskazano na taką okoliczność, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2002 r. (skargę na te decyzję rozpatrywał WSA w Warszawie i wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. I SA 1333/02 skargę oddalił) stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] nr 552/97 z dnia [...] sierpnia 1997 r., którą uchylono orzeczenie z [...] sierpnia 1949 r. Jak wskazano, stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr 552/97 z dnia [...] sierpnia 1997 r. stanowiło podstawę do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz J. B. . Podkreślono, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1997r. nie istniał akt administracyjny pozwalający na ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego i rozstrzyganie w tym zakresie merytorycznie.

Na skutek tego wniosku zapadła decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] .

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] .

Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiedli A. K. i R. B. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 1141/18 oddalił tę skargę wskazując, że decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Decyzja taka powinna wskazywać konkretną nieruchomość, na której prawo użytkowania wieczystego miało zostać ustanowione. W przedmiotowej sprawie, w decyzji Kierownika wskazane zostało jedynie, że ustanawia się prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie o powierzchni [...] m² oznaczonego nr hipotecznym [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] . W decyzji wskazano, iż prawo użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości hipotecznej [...], stanowiącej obecnie część działki [...]. Tymczasem, jak wynika z księgi wieczystej [...] działka [...] pochodzi z dawnych nieruchomości hip. [...] i [...], a więc innych niż objęta wnioskiem dekretowym nieruchomość hip. [...], wskazana w decyzji z [...] listopada 1997 roku. W takiej sytuacji, jak wskazał Sąd I instancji "dla wykonania decyzji o ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było wydzielenie działki odpowiadającej dawnej nieruchomości hipotecznej. Skoro działka, do której miało zostać ustanowione użytkowanie wieczyste nie istnieje (nie została określona) nie jest możliwe wykonanie decyzji z [...] listopada 1997 r. W ocenie Sądu I instancji podzielić należało stanowisko, zgodnie z którym decyzja sformułowana w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu nie ma waloru wykonawczego

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w niniejszej sprawie, decyzja sformułowana została w sposób niejednoznaczny, uniemożliwiający jej wykonanie bowiem :

a. nie została w niej wskazana konkretna nieruchomość rozumiana jako oznaczona działka ewidencyjna,

b. nie odwołano się w treści decyzji do żadnej mapy pozwalającej na przestrzenne określenie granic nieruchomości do której ustanowione ma zostać prawo użytkowania wieczystego,

c. w treści decyzji odwołano się do numeru działki ewidencyjnej, która powstała z innej nieruchomości hipotecznej niż nieruchomość hipoteczna będąca własnością poprzedników prawnych Skarżących i wskazana jako nieruchomość do której ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego.

Okolicznością niesporną jest, że do dnia dzisiejszego nie została zawarta umowa ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego ani też nie dokonano wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Sąd I instancji podkreślił w tym miejscu, że dla zapewnienia wykonalności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, postępowanie w sprawie jego ustanowienia powinno być poprzedzone ewentualnym postępowaniem mającym na celu wydzielenie dawnej nieruchomości dekretowej. Rację mają Skarżący wskazując, że organ dekretowy może badać wyłącznie okoliczności określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej jako "Dekret warszawski', lub "Dekret"), (zaś w aktualnym stanie prawnym również okoliczności o których mowa w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak właśnie dla uniknięcia sytuacji, w której decyzja dekretowa okazałaby się niewykonalna, w sytuacji w której granice nieruchomości hipotecznej nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych, wydanie decyzji dekretowej winno być poprzedzone postępowaniem działowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielono stanowisko zgodnie z którym dla wykonania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego konieczne było wydzielenie działki odpowiadającej dawnej nieruchomości hipotecznej. Skoro działka, do której miało zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego nie została określona (nie istnieje), nie jest możliwe wykonanie decyzji z [...] listopada 1997 roku.

W konsekwencji, decyzje organów obu instancji Sąd I instancji uznał za odpowiadające prawu, wskazując, że decyzja Kierownika z [...] listopada 1997 roku dotknięta była wadą niewykonalności a jej niewykonalność miała charakter trwały. Sąd Wojewódzki wskazał, że argumenty dotyczące możliwości podziału nieruchomości budynkowej, ustanowienia służebności gruntowej czy też kwestii związanych ze zniesieniem współwłasności dotyczą problematyki cywilnoprawnej, która może się pojawić, jeżeli prawo użytkowania wieczystego już istnieje. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo to nie powstało, wszelkie zatem rozważania dotyczące możliwości zniesienia współwłasności prawa użytkowania wieczystego, czy też ustanowienia służebności budynkowej w związku z przekroczeniem granic nieruchomości nie dotyczą sprawy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wymagało w stanie prawnym obowiązującym [...] listopada 1997 roku nie tylko wydania decyzji administracyjnej, ale i zawarcia umowy oraz dokonania wpisu w księdze wieczystej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego również wymagało zawarcia umowy. Umowa taka nie została zawarta, a wpis do księgi wieczystej nie został dokonany.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 roku wszczęte zostało z urzędu przez organ a następnie umorzone. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 roku wskazano, że umorzenie postępowania następuje gdy brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Następnie wyjaśniono, że obowiązujące przepisy nie zakazują lub też nie uniemożliwiają dokonania podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej. W uzasadnieniu przywołano również stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie, że nieruchomość budynkowa wykracza poza granice budynku nieruchomości hipotecznej nie jest przesłanką wykonalności gdyż jest to zagadnienie cywilnoprawne. Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowisko powyższe oznacza, że w przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 roku były kwestie o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym. Innymi słowy, organ wszczął z urzędu postępowanie celem rozstrzygnięcia kwestii, co do których brak było jego kompetencji. Oznaczało to konieczność umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 roku, umarzająca postępowanie w sprawie, w której brak było kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowi przeszkody w przeprowadzeniu kolejnego postępowania dotyczącego zbadania, czy decyzja z dnia [...] listopada 1997 roku dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że decyzja Kierownika nie może być uznana za decyzję przedmiotowo zależną od decyzji Wojewody [...] , a jedynie za decyzję wydaną w ramach toku instancji. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z chwilą wyeliminowania z obrotu decyzji Wojewody uchylającej orzeczenie dekretowe z 1946 roku, a więc począwszy od dnia [...] kwietnia 2002 roku, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje rozstrzygające o wniosku dekretowym złożonym przez poprzednika prawnego Skarżących: orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1949 roku, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oraz decyzja Kierownika z dnia [...] listopada 1997 roku, ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości. Decyzja Kierownika, jako decyzja późniejsza, mogłaby być uznana za wydaną w warunkach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił jednak, że Minister Budownictwa decyzją z 15 września 2006 roku uchylił w całości orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 roku i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna na skutek oddalenia przez sąd wyrokiem z 18 stycznia 2007 roku skargi na decyzję Ministra (sygn. akt I SA/Wa 1932/06). Zatem od dnia 15 września 2006 roku, jedyną decyzją, która rozstrzygała wniosek dekretowy była decyzja Kierownika z dnia [...] listopada 1997 roku. Sąd I instancji wskazał, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja Kierownika wydana została w okolicznościach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 1141/18 wnieśli A. K. i R. B. .

Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, z 2002 roku nr 153, poz. 1269 z późn.. zm., dalej również jako "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA,

1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a.", 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi,

1.3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez całkowicie wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy,

1.4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

1.5. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z ar., 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

(a) oparciu orzeczenia jedynie na części wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego

(b) pominięciu i nierozpatrzeniu części zarzutów skargi,

(c) błędnej ocenie Sądu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego:

1.6. naruszeniu art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a,

1.6. naruszeniu art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez zignorowanie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonej w wyroku NSA z dnia 29 lipca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 593/10) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki WSA z 01 grudnia 2009r., sygn. I SA/Wa 1361/09 i I SA/Wa 1424/09), w których sądy administracyjne potwierdziły prawidłowość i ważność przedmiotowej decyzji dekretowej i nie dopatrzyły się w niej żadnej kwalifikowanej wady prawnej (tj. nieważności obligatoryjnie branej przez sądy administracyjne pod uwagę z urzędu w każdym stanie sprawy i w każdej instancji):

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

II.1 art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż decyzja nadzorcza Wojewody nie została wydana w warunkach sprawy już prawomocnie osądzonej,

II.2. naruszenie art. 46 § 1 k.c. oraz art. 4 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość', zdefiniowanych w art. 46 § 1 k.c. oraz art.4 pkt 1 u.g.n. polegającą na bezzasadnym i tym samym błędnym utożsamieniu pojęcia nieruchomości (jako przedmiotu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego) jedynie z wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości oraz geodezyjnym pojęciem działki ewidencyjnej, podczas gdy z w/w przepisów oraz ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny wyraźnie wynika, że pojęć tych nie wolno utożsamiać.

II.3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na:

(a) błędnym przyjęciu, iż brak uprzedniego (przed wydaniem decyzji dekretowej) wydzielenia geodezyjnego gruntu nieruchomości dawnej hip. [...] z działki geodezyjnej nr [...] jest równoznaczny z trwałą niewykonalnością decyzji dekretowej z 1997 roku,

(b) bezzasadne, sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem uznanie, iż w sprawie dekretowej dopuszczalne jest badanie przesłanek dotyczących możliwości podziału nieruchomości objętych wnioskiem dekretowym,

II.4 naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13.

II.5.rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz oraz wykładnię art. 156 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., nie uwzględniającą wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa,

II.6.rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym eliminowania z obrotu ostateczne) decyzji sprzed blisko 20 lat,

II.7. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności,

II.8.naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,

II.9.pominięcie przy wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. orzecznictwa zgodnie z którym wykładnia restrykcyjnych przepisów nacjonalizacyjnych nie może zmierzać do ekspropriacji.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie przekazanie uchylenie zaskarżonego wyroku i sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej A. K. podniesiono zarzuty naruszenia

I. przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 134 § 1 i § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. Podniesiono, że Sąd I instancji wadliwi wykonał swoją funkcję kontrolną.

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec wadliwego oddalenia przez Sąd Wojewódzki skargi na wadliwą decyzję Wojewody utrzymująca w mocy decyzję, mimo że decyzja jest wykonalna tak pod względem faktycznym, jak i prawnym.

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie została wydana w sprawie poprzednio już osądzonej.

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji Ministra i Wojewody, a także sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

5. art. 151 p.p.s.a. i art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnej okoliczności wynikającej z zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. i uznanie m.in. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

6. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 pkt 6, 7 i art. 8 k.p.a. poprzez domniemane przyjęcie, że decyzja Kierownika powinna zostać poprzedzona zawieszeniem postępowania dekretowego i przeprowadzeniem postępowania w przedmiocie podziału geodezyjnego.

II. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego:

1. art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich błędna wykładnię i niezastosowanie art. 6 k.p.a.

2. art. 7 ust. 2 Dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kontrolowana decyzja Kierownika, mimo iż jako decyzja związania była jedyna możliwą decyzja w sprawie z wniosku dekretowego, jest obarczona wadą trwałej niewykonalności i jej unieważnienie przez organy było prawidłowe.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargi kasacyjnej udzieliła Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej zastępując Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Dnia [...] maja 2021 r. zmarł R. B. , a spadek po nim nabyli: syn A. R. B. oraz A. B. .

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 31 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia [...] czerwca 202 r. pełnomocnik A. K. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej oświadczyła pismem z dnia [...] czerwca 2022 r., że nie zgadza się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik A. B. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz poza kolejnością – pismo z dnia 13 czerwca 2022 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 12 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Odniesienie się do zarzutów skarg kasacyjnych, wymaga ich usystematyzowania. Porządkując zarzuty skarg kasacyjnych należy wskazać, że zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 134 § 1 i § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a.

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a.

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji

5. art. 151 p.p.s.a. i art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt1 k.p.a.

6. art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 pkt 6, 7 i art. 8 k.p.a.

7. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

8. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.

10. art. 141 § 4 p.p.s.a.

11. art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a

12. naruszenie art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a

13. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

14. art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

15. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu [...]

16. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a.

17. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a.

18. art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.

19. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.

20. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

21. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podsumowując należy wskazać, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczącej zaistnienia wad kwalifikowanych decyzji z 1997 r. koncentruje się wokół kilku ściśle powiązanych ze sobą zagadnień. Rozpoznając sprawę należało uwzględnić pełen jej kontekst, tj. wieloletni spór o legalność decyzji z 1997 r., sekwencję opisywanych w skargach kasacyjnych zdarzeń oraz istotę ocen prawnych wyrażanych we wcześniej wydawanych decyzjach i uzasadnieniach wyroków.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest zatem wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

I. Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że bezzasadnie Sądowi I instancji, obydwu skargach kasacyjnych, zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

1. Wbrew argumentacji skarg kasacyjnych, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Niezasadnie autorzy skarg kasacyjnych zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).

Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca.

Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).

Uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w badanej sprawie w istocie stanowią konsekwencję i kontynuację polemiki skarżących kasacyjnie z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Zarzuty te nie mogły zatem przynieść oczekiwanego rezultatu.

2. Bezzasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

3. Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Całkowicie nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 03 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 920/18).

Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18).

4.Za bezzasadny należało też uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. oraz art. 106 § 2 i § 4 p.p.s.a.

Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia w sprawie istotnych wątpliwości. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały, bowiem jak wynika z protokołu rozprawy R. B. był obecny na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. wraz ze swoim pełnomocnikiem i obojgu Sąd Wojewódzki udzielił głosu. Na podstawie skargi kasacyjnej nie sposób natomiast ustalić w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia tego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej R. B. w tym zakresie, a w szczególności zarzutów, iż Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi, że zarzuty w decyzji organu nadzoru dotyczyły budynku 2 i 4, natomiast nie miały zastosowania do budynku 1b4 – wskazać trzeba, że uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że podstawową przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. jest jej wada polegająca na tym, że - nie została w niej wskazana konkretna nieruchomość - rozumiana jako działka ewidencyjna. Jak wskazał Sąd I instancji, w decyzji dekretowej nie odwołano się do żadnej mapy pozwalającej na przestrzenne określenie granic nieruchomości do której ustanowione ma być użytkowanie wieczyste. W treści decyzji odwołano się natomiast do numeru działki ewidencyjnej, która powstała z innej nieruchomości hipotecznej niż nieruchomość hipoteczna poprzedników prawnych skarżących i wskazana jako nieruchomość do której ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Sąd I instancji wskazał, że "skoro działka, do której miało zostać ustanowione użytkowanie wieczyste nie została określona (nie istnieje), to nie jest możliwe wykonanie decyzji z [...] listopada 1997 r. Skoro natomiast działka, do której miało zostać ustanowione użytkowanie wieczyste nie została określona, to nie sposób stawiać Sądowi I instancji zarzuty dotyczące braku rozważenia zasadności stwierdzenia nieważności decyzji 1997 r. w części a nie w całości. W tym kontekście, całkowicie bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.

Przeprowadzona przez ten Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji opierała się o akta sprawy i - jakkolwiek skarżący kasacyjnie się z nią nie zgadzają - to miała ona charakter całościowy, kompletny. Nie można wobec powyższego podzielić zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki za kryterium weryfikacji zaskarżonej decyzji przyjął jej zgodność z prawem, a zatem nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a.

5.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazać trzeba, że wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. I OSK 593/10 zapadł w sprawie dotyczącej skargi w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wytyczne zawarte w tym wyroku NSA dotyczyły ustaleń w przedmiocie przysługującego Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] o powierzchni [...] m² i związanego z tym tytułem interesu prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym postępowaniu Sąd nie mógł zatem kontrolować decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. w kontekście wad kwalifikowanych. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2009 r. sygn. I SA/Wa 1361/09 jest wyrokiem pierwszoinstancyjnym, w tej samej sprawie - dotyczył skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r., którą ponownie umorzono postępowanie odwoławcze.

6.Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organ wzięły pod uwagę mapę sytuacyjną nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. S. . przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 1998 r. pod numerem [...]. Literalnie do tej mapy odwołał się Sąd I instancji na s. 1, a następnie s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dalej należy wskazać, że jakkolwiek skargi kasacyjne formułują szereg zarzutów dotyczących niedokładnego wyjaśnienia sprawy, to nie wskazują, jakich konkretnie dowodów, na jaką konkretnie okoliczność w sprawie nie przeprowadzono. Nie wskazano w czym konkretnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i jaki to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaakcentować trzeba, że skarżący kasacyjnie kwestionują de facto odmienną od przyjmowanej przez nich, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego, zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Tymczasem, skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Natomiast na podstawie samej skargi kasacyjnej nie sposób ustalić na czym polegać ma naruszenie art. 80 k.p.a. ani jaki miałoby mieć ono wpływ na wynik sprawy.

7.Przechodząc do kwestii zaistnienia res iudicata w niniejszej sprawie należy wskazać, że jak wynika z akt decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] umarzała postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] . Jak wynika z tej decyzji, o wszczęcie postępowania nieważnościowego wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. zwrócił się ZUS wskazując, że w jego ocenie decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały. Wyjaśniono, że J. B. domaga się wydania nieruchomości budynkowej w granicach dawnej działki hip. [...], dla której księga wieczysta została zamknięta i w chwili obecnej stanowi zbiór dokumentów. Wskazano dalej, ze nieruchomość budynkowa, która została odbudowana (rozebrana i odbudowana na nowo) nie znajduje się w granicach dawnej działki hip. [...], a jedynie częściowo i w znacznej mierze przekracza jej obręb. Wskazano na brak mapy geodezyjnej i zauważono, że J. B. domaga się wydania nieruchomości, której właścicielem nie mógł być jej poprzednik prawny (ojciec J. P. ) albowiem odbudowana nieruchomość budynkowa stanowi całkowicie nowy budynek posadowiony w innych granicach.

Prawdą jest, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. - przytoczył stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawione w uzasadnieniu postanowienia wpadkowego - wyrażającego przekonanie, że przepisy nie zakazują lub też nie uniemożliwiają podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej, a stwierdzenie, że obecna nieruchomość budynkowa wykracza poza granice nieruchomości hipotecznej stanowi zagadnienie cywilistyczne, a nie administracyjne. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie sposób, jak czynią to skarżący kasacyjnie, z przywołanego w uzasadnieniu postanowienia stanowiska innego organu, wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia wpadkowego, wywodzić wniosków o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie.

8. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazać trzeba, że decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. została wydana jako następstwo decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 1997 r. (uchylającej decyzję z [...] sierpnia 1949 r. odmawiającą ojcu J. B. przyznania czasowej własności). Odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 1949 r. złożyła J. B. . Zostało ono rozpoznane decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 1997 r. Po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 1949 r. wniosek ojca J. B. o przyznanie prawa własności czasowej pozostawał niezałatwiony, dlatego wydano decyzję z [...] listopada 1997 r., której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Jednak dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. Decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. utrzymano w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Orzeczenie to stało się prawomocne. Oznacza to, że do obrotu prawnego powróciła, uchylona tym orzeczeniem decyzja z [...] sierpnia 1949 r., a to oznacza, że decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. stała się drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie. Kwestię tę oceniał Sąd I instancji stwierdzając, że skoro od [...] kwietnia 2002 r. w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje, to decyzja z [...] listopada 1997 r., jako późniejsza, mogłaby być uznana za wydaną w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak na skutek opisanych w wyroku zdarzeń, od 15 września 2006 r. decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. - jest jedyną - decyzją rozstrzygającą wniosek dekretowy. Niezasadnie zatem podniesiono zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. Odnosząc się w tym miejscu do skargi kasacyjnej A. K. należy dodatkowo wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12).

9.Sąd I instancji podzielił stanowisko organów stwierdzające, że decyzja z 1997 r. jest niewykonalna i ta niewykonalność ma trwały charakter. Stwierdzoną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji wadą decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. jest trwała niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W kontekście wykonalności decyzji dekretowej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) należało udzielić odpowiedzi na pytanie czy jest możliwe dokonanie podziału geodezyjnego zabudowanej nieruchomości. Co do zasady, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) możliwy jest podział geodezyjny nieruchomości zabudowanej. Aby stwierdzić, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należało ustalić, że w konkretnym stanie faktycznym niedopuszczalny jest podział budynku, ponieważ naruszałby § 4 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym nie istniałby przedmiot postępowania dekretowego, czyli działka. Taka sytuacja została udokumentowana w aktach sprawy. Podkreślić trzeba, że wystąpienie takiej przeszkody ustalone w uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do budynku [...] (ul. [...] ) - jest w sprawie udokumentowane. Skarżący kasacyjnie zarzucają, że brak podstaw do analogicznych wniosków, co do budynku [...] (ul. [...] ). Odnosząc się jednak do tych zarzutów należy wskazać, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - do czego jak wynika z akt sprawy - zaistniały podstawy, wymagało uwzględnienia sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dekretowej z 1997r. Decyzją z dnia [...] listopada 1997 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m² oznaczonego numerem hip. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] . Tak przedstawiające się rozstrzygnięcie nie zostało sformułowane jasno i precyzyjnie, czego niezbicie dowodzą liczne postępowania administracyjne i sądowe trwające od ponad dwudziestu lat. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji musi być jednoznaczne i komunikatywne. Tym wymogom decyzja dekretowa z dnia [...] listopada 1997 r. nie odpowiada. Dla prawidłowego odczytania intencji organu, co do treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji dekretowej konieczne jest nie tylko odwołanie do jej uzasadnienia, ale wręcz skorzystanie z akt. Mając zatem na uwadze wadliwy sposób sformułowania tego rozstrzygnięcia, zasadnie w niniejszej sprawie zadecydowano o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej w całości.

11. Niezasadnie też Sądowi I instancji zarzucono w sprawie naruszenie gwarancji ochrony własności, które zagwarantowane została w Protokole nr 1 do EKPCz, w Konstytucji RP oraz KPP. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była decyzja wywłaszczeniowa, ale decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności. Kontroli sądoowadministracyjmej podlegała zatem prawidłowość ustaleń, co do zaistnienia przesłanek nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. ma odmienny od postępowania zwykłego przedmiot. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na istotę tego postępowania zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w przepisów EKPCz, w Konstytucji RP oraz KPP nie mogły przynieść oczekiwanego skutku.

12. Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono zaakceptowanie decyzji sprzecznej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku P 46/13. Nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a. którego naruszenie podnoszono już na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Rację ma Sąd I instancji, że wyrok ten ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia ustawodawczego. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zauważyć trzeba, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została dnia [...] marca 2018 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, organy nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, jak wskazuje treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) w projekcie tym wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona.

13. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono też naruszenie art. 95 pkt 4 u.g.n. oraz art. 7 ust. 2 Dekretu w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na judykaturę sądoowadministracyjną wskazano, że poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 Dekretu dochodzi do ustanowienia użytkowania wieczystego. Aby jednak zaistniał skutej prawny musi dojść do zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 234 k.c. Dlatego konieczność wydania decyzji podziałowej jest warunkiem koniecznym do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym skierowanym do części nieruchomości (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 331/13 oraz I OSK 913/13). Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wymagało w stanie prawnym obowiązującym dnia [...] listopada 1997 roku nie tylko wydania decyzji administracyjnej ale i zawarcia umowy oraz dokonania wpisu w księdze wieczystej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego również wymagało zawarcia umowy. Jak wskazał Sąd I instancji, umowa taka nie została zawarta, wpis do księgi wieczystej nie został dokonany i te okoliczności w kontekście sporu o wykonalność decyzji dekretowej wydanej w 1997 r. są znamienne. Sądowi I instancji niezasadnie zarzucono więc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art.1 pkt 1 k.p.a., art.1 i 2 k.p.c. oraz art. 177 Konstytucji RP, a także art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez akceptację przekroczenia przez organy przyznanych im uprawnień, naruszenia zasady autonomii orzecznictwa administracji publicznej i sądownictwa cywilnego i wkroczenie przez organ nadzorczy w kompetencje sądu cywilnego.

13. Odnosząc się do zarzutu (vi) A. K. należy wskazać, że Sąd I instancji wadliwości decyzji dekretowej upatruje w jej niewykonalności, literalnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazując, że "decyzja została sformułowana w sposób niejednoznaczny, uniemożliwiający jej wykonanie". Dalej na s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki precyzuje z czego wynika ta kwalifikowana wada decyzji dekretowej. Z tej też przyczyny wywody skarg kasacyjnych dotyczące możliwego faktycznego wydzielenia działki geodezyjnej mają w tej sprawie znaczenie wtórne. Kwalifikowana wada decyzji dekretowej jest bowiem złożona, co prawidłowo przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z opisanych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.

Odnosząc się do sformułowanego przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o zwrot kosztów postępowania należy wskazać, że brak było podstaw prawnych do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2018 r. sygn. II FSK 2446/18). Na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest bowiem unormowania, które w przypadku zastępowania strony przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej pozwalałoby na zasądzenie stosownych kosztów zastępstwa procesowego na zasadach analogicznych jak dla adwokatów, radców prawnych lub doradców podatkowych (art. 205 § 2 i 5 p.p.s.a.), jak to uczynił ustawodawca w art. 99 Kodeksu postępowania cywilnego. Podstawy prawnej do zasądzenia takich kosztów nie stanowią także postanowienia ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 poz. 2100 ze zm.), które stanowią jedynie o zasadzie ponoszenia wydatków i kosztów postępowania przez reprezentowany podmiot oraz o braku obowiązków ponoszenia przez ten podmiot kosztów zastępstwa wykonywanego na jego rzecz przez Prokuratorię Generalną (art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy).