Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 249/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art.3 ust. 3 akapit 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 47, art70 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1451/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1451/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) (dalej (...), Beneficjent, skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu (...) r. (...) złożył wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs nr(...) ,, (...)’’.

W dniu (...) z Beneficjentem została podpisana umowa nr (...) - (...) o dofinansowanie projektu pt. ,,(...)’’.

Na podstawie Porozumienia Nr (...) z dnia (...) zawartego pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej a (...) nadzór nad przedmiotowym projektem przejął (...), zwany dalej Instytucją Pośredniczącą II stopnia – IP2.

Beneficjent zaangażował do realizacji zadań w Projekcie część własnych pracowników, zawierając z nimi dodatkowe umowy o pracę.

W dniu (...) w siedzibie (...) odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO), w jej wyniku stwierdzono, że wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. Zakwestionowano umowy zatrudnionych w Projekcie pracowników (...) i jedną umowę osoby niezatrudnionej w (...) w ramach statutowej działalności (łącznie decyzją objęto 14 osób).

Decyzją z dnia (...) (...) (zwany dalej organ I instancji, IP II stopnia) określił skarżącemu przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 258.537,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Wskazano rachunek bankowy, na który należy zwrócić powyższą kwotę wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, IP uznała wynagrodzenia personelu Projektu ,,(...)’’ za wydatki rynkowe, efektywne i racjonalne odnośnie do 11 osób, natomiast co do 3 osób uznano wydatki na ich wynagrodzenia za nieprawidłowo poniesione, ponieważ zawarto z nimi dodatkowe umowy na pracę rodzajowo tożsamą i tym samym przekroczenie jednego etatu zatrudnienia naruszało przepisy o czasie pracy i godzin nadliczbowych, ponadto zakresy ich obowiązków w Projekcie były tożsame z obowiązkami wynikającymi z podstawowego zatrudnienia.

Organ podkreślił, że naruszenie Kodeksu Pracy (Kp) stanowi naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych, jednocześnie stanowi to naruszenie procedur z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. To powoduje, że została spełniona przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ wskazał pracowników samorządowych zatrudnionych w (...) z dnia (...) Dopiero przy piśmie z dnia (...) Beneficjent wskazał, że pracownicy Projektu ,,(...)" nie zostali zaszeregowani w ramach stanowisk określonych w rozporządzeniu a zasady ich wynagradzania nie zostały ujęte w przekazanym przez Beneficjenta regulaminie wynagradzania pracowników. (...) przekazał zarządzenie nr (...) z dnia (...) kierownika Projektu w sprawie regulaminu organizacyjnego i wynagradzania pracowników projektu.

Jednakże IP podniosła, że regulamin ten powstał już po przeprowadzeniu rekrutacji na stanowiska projektowe i po podpisaniu 4 (z 10) umów o pracę.

Zarządzenie w sprawie regulaminu wydała osoba zatrudniona jako kierownik Projektu, jednocześnie zatrudniona jako jeden z pracowników Projektu. Jej zakres obowiązków i wynagrodzenie określił wydany przez nią samą regulamin. Organ stwierdził, że nie można uznać, iż przedmiotowy regulamin wynagradzania jest regulaminem w rozumieniu art. 39 z dnia 21 listopada 2008 r. ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm., dalej o.p.s. ).

IP uznała w związku z tym, że pracownicy Projektu zostali zatrudnieni bez odpowiedniej podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenia RM. Ponadto podkreślono, że w art. 13 o.p.s. określono warunki przeprowadzania rekrutacji i wymagania kwalifikacyjne dot. zatrudnianych pracowników.

Jak wskazują dokumenty przekazane przez Beneficjenta, ogłoszenie o naborze pracowników Projektu wywieszono jedynie na tablicach informacyjnych (...), a więc ogłoszenie nie zostało we właściwy sposób upublicznione. Brak upublicznienia może być przyczyną tego, że na stanowiska projektowe aplikowali prawie wyłącznie dotychczasowi pracownicy Beneficjenta. W ogłoszeniu brak było wymagań związanych ze stanowiskiem, a wśród wskazanych wymagań nie ujęto tych, które są określone w art. 6 ust. 1 o.p.s. Brak też zakresu zadań wykonywanych na danym stanowisku.

W protokole naboru z dnia (...) brak było jasnej informacji, kto dokonał wyboru na stanowiska (nie wskazano składu komisji), a także uzasadnienia dokonanego wyboru. W związku z powyższym, wynagrodzenia pracowników ,,(...)’’ uznano w całości za wydatek niekwalifikowalny.

W wyniku wniesionego odwołania przez (...) i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju (IZ ) wydał w dniu (...) nr (...) decyzję utrzymującą w mocy decyzję z (...).

IZ podzieliła stanowisko organu I instancji odnośnie do nieprawidłowego przeprowadzenia naboru pracowników Projektu wobec braku właściwego upublicznienia, a tym samym niezastosowania art. 13 o.p.s., także co do naruszenia przez (...) przepisów ustawy o.p.s., w szczególności art. 13, art. 37 ust. 1, 39 ust. 1.

Także zgodzono się ze stwierdzeniem braku regulaminu wynagradzania obowiązującego w dniu rozpoczęcia naboru pracowników do Projektu.

Na podstawie zał. nr 2 do Zarządzenia nr 12/2009 r. Dyrektora (...) z dnia (...) w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w (...), IZ ustaliła maksymalną kwotę w złotych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania, najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w Projekcie. Przyjęto stawki maksymalne określone w regulaminie wynagradzania (...), co jest najbardziej korzystne dla Beneficjenta, a jednocześnie zgodne z rozporządzeniem. IZ przeliczyła, przy użyciu kalkulatora wynagrodzeń ze strony wynagrodzenia.pl, maksymalne stawki brutto z regulaminu do wysokości wraz z pochodnymi. Wykonano to odnośnie do pracowników Projektu, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (tabela - str. 14 i 15). Łącznie za niekwalifikowalną uznano część wynagrodzeń tych pracowników w kwocie 258.537,38 zł. W tej części wynagrodzenia były niezgodne z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Reasumując, Minister stwierdził, że naruszenie rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) i g) Wytycznych i także stanowi naruszenie procedur z art. 184 ust. 1 u.f.p. Wobec tego zachodzi przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ II instancji wskazał na treść art. 54 § 1 pkt 3 O.p., gdyż na mocy przepisu art. 67 u.f.p. ma ona zastosowanie; stwierdził, że skoro decyzja organu odwoławczego została wydana po terminie z art. 139 § 3 O.p., to odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu z tegoż artykułu do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

Z uwagi na fakt, że IZ PO KL otrzymała odwołanie dnia (...), natomiast niniejsza decyzja została wydana (...), za okres od dnia (...) (dzień następujący po upływie dwóch miesięcy od otrzymania decyzji przez IZ PO KL) do dnia doręczenia odwołującemu niniejszej decyzji, nie naliczono odsetek w wysokości, jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności podlegającej zwrotowi.

Skargę do WSA w Warszawie wniosła (...) W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w piśmie procesowym z dnia (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Zarzut przedawnienia Sąd I instancji uznał za niezasadny, argumentując że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 70 O.p., zgodnie z którym 5 letni termin przedawnienia liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Decyzja administracyjna została wydana w dniu 25 marca 2016 r., a więc przedawnienie nie nastąpiło.

Co do nieuwzględnienia innych składników wynagrodzenia (wysługa lat, 13-ta pensja) na etapie postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu I instancji, Skarżący nie przedstawił rozliczenia ani nie wskazał, że w wynagrodzeniach przedstawionych we wnioskach o płatność były inne składniki oprócz wynagrodzenia zasadniczego. Z tego powodu zasadne było dokonanie korekty wynagrodzeń do maksymalnych stawek wynikających z regulacji obowiązujących pracowników samorządowych.

Odnośnie do 3 osób (... .... .....), to w ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ uznał to wynagrodzenie w całości za niekwalifikowalne, gdyż zawarcie z nimi dodatkowych umów o pracę rodzajowo tożsamą i tym samym przekroczenie jednego etatu zatrudnienia narusza przepisy o czasie pracy i godzinach nadliczbowych i tym samym nie może być uznane za działanie prawidłowe. (...) miała 2 różne umowy o pracę w projekcie, dlatego liczoną ja dwukrotnie. Nie można było uznać częściowo wynagrodzeń 3 osób za kwalifikowalne, gdyż zgodnie z Wytycznymi, wydatek może być uznany za kwalifikowalny tylko pod warunkiem, że jest zgodny z przepisami prawa. Tak więc w tym przypadku nie można brać pod uwagę ewentualnego zwiększonego nakładu pracy tych osób.

Sąd I instancji uznał, że zasadnie przyjął organ, iż przy zawieraniu wszystkich umów doszło do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz wydanego na podstawie art. 37 ust.1 tej ustawy rozporządzenia RM w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych.

Pracownicy samorządowi zatrudnieni do realizacji projektu w charakterze personelu projektu, nie stracili statusu pracowników samorządowych. Ich statusu prawnego nie określają odrębne przepisy tj, jak twierdzi Skarżący, kodeks pracy (Kp). Nie można uznać, że Kp stanowi przepisy odrębne dla pracowników samorządowych zatrudnionych do realizacji projektu finansowanego ze środków unijnych.

Zdaniem WSA, do pracowników zatrudnionych przy projekcie nie miała zastosowania Karta Nauczyciela – ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Nie zostali oni bowiem zatrudnieni na stanowiskach nauczycielskich, ale realizują funkcje związane z projektem. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1992 r. sygn. I PZP 54/92 ,,pracownikiem samorządowym nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych przez ustawę o pracownikach samorządowych instytucjach samorządowych’’. To, że część pracowników była zatrudniona w ramach drugiej umowy o pracę na stanowisku nauczyciela, nie ma znaczenia dla przyjęcia, że są pracownikami samorządowymi. Ich funkcje w projekcie zostały określone – np. konsultant, asystent – i nie zostali oni zatrudnieni w charakterze nauczyciela przy tym projekcie.

Także, w ocenie Sądu I instancji, sam nabór na pracowników projektu nie był zgodny ustawą o.p.s., która określa warunki przeprowadzania rekrutacji i wymagania kwalifikacyjne dot. zatrudnianych pracowników. Działanie skarżącego stanowiło naruszenie Wytycznych i równocześnie naruszenie procedur z art. 184 ust. 1 u.f.p., co było przesłanką do zwrotu środków zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Od przedmiotowego wyroku (...) złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p., przez:

- nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do wniosku, że termin przedawnienia roszczenia o zwrot dofinansowania rozpocznie bieg dopiero od doręczenia stronie ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków: w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż bieg tego terminu rozpoczyna się z końcem roku kalendarzowego w którym nastąpiło przekazanie środków, które następnie były wydatkowane niezgodnie z procedurami,

- jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w stosunku do należności przekazanych skarżącemu w 2010 r. doszło do przedawnienia a zobowiązanie do ich zwrotu wygasło,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p., przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu wygaśnięcia w części zobowiązania określonego w zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa procesowego:

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w z w. z 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu jednego z zarzutów skarżącego sformułowanego na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r., który dotyczył określenia przez organ I i II instancji kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi już wcześniej w części orzeczonej do zwrotu inną prawomocną decyzją administracyjną (decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) nr (...).

Podnosząc powyższe zarzuty Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Najdalej idącym w skutkach zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który powiązano z art. 134 § 1 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).

Rozważając ten zarzut podnieść trzeba, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także - zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia tak określone wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim przedstawia wykładnię prawa materialnego, której wynik stanowi oś sporu w sprawie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w decyzji zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji i dlaczego podniesione przez skarżącego zarzuty są nieprawidłowe. Sporządzone w powyższy sposób uzasadnienie wyroku umożliwiło Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Pomimo zarzucanego deficytu uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważyć należy, że WSA dokonując oceny czy organy w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego wyraźnie stwierdził, iż w sprawie nie doszło naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji.

Na marginesie wskazać należy, że wbrew zarzutom Beneficjenta w rozpoznawanej sprawie nie doszło do podwójnego naliczenia niekwalifikowanych wynagrodzeń. W zaskarżone decyzji zasadniczo ocena kwalifikowalności wynagrodzeń pracowników dotyczyła okresu od 1 czerwca 2012 r. do końca realizacji programu to jest 30 sierpnia 2013 r. Natomiast ocena kwalifikowalności wynagrodzeń pracowników za okresy wcześniejsze dotyczyła wyłącznie tych pracowników, których wynagrodzenie nie zostało uwzględnione w decyzji z dnia (...).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Z powyższych względów postawione przez skarżącego zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Istota zarzutów zgłoszonych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o zwrot dofinansowania. Dlatego skład orzekający uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego winny być rozpoznane łącznie.

W ocenie (...) w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p., co za tym roszczenie o zwrot dofinansowania przedawniło się z końcem 2015 r., albowiem dofinansowanie przekazane zostało skarżącemu w 2010 r. Zdaniem zaś Sądu I instancji do przedawnienia nie doszło, gdyż uwzględniając treść przepisu art. 70 § 1 O.p. i art. 47 O.p. termin 5-letni winien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków, gdyż dopiero tam został określony termin płatności, którego przekroczenie powoduje, że zaległość powstała.

Rozstrzygając powyżej zarysowany spór stwierdzić trzeba, że oba stanowiska są błędne, albowiem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".

W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości w realizacji projektu trwały w całym okresie realizacji projektu, zatem naruszenie ma charakter ciągły i powtarzalny. Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zod. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce).

Zakwestionowane wydatki na wynagrodzenie pracowników w rozpoznawanej sprawie zasadniczo ponoszone były w okresie od 1 czerwca 2012 r. do 30 sierpnia 2013 r., zatem przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym zakończona została przez Beneficjenta realizacja projektu z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że Program Operacyjny Kapitał Ludzki na lata 2007 - 2013 był programem wieloletnim, to zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, co nastąpiło 20 listopada 2017 r. Po tym dniu projekt należy uznać za ostatecznie zakończony.

W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać niewątpliwie należy doręczenie Skarżącej decyzji organu I instancji. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych. Dlatego organy były uprawnione, w rozpoznawanej sprawie, do określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 1. skargi kasacyjnej) są niezasadne.

Mając powyższe na względzie przypomnieć należy, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając granicach zakreślonych przez wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.