Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 287/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 148, art. 200, art. 205 § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Radłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr IN.VII.743.56.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Radłów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Radłów (dalej jako: "skarżąca" lub "Gmina"), reprezentowanej przez pełnomocnika, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr IN.VII.743.56.2022.AB, w którym organ ten działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej też jako: "u.s.g." oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako "ustawa", stwierdził nieważność w całości uchwały Nr 237/XXXIII/2022 Rady Gminy Radłów z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej jako "uchwała".

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy Radłów w dniu 29 czerwca 2022 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obręb Biskupice, w granicach wyznaczonych w uchwale Nr 38/VI/2019 tego organu z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że w dniu 11 lipca 2022 r. Rada Gminy przekazała przedmiotową uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa, stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa" w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Radłów o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wskazał podstawy uzasadniające jego podjęcie. W odpowiedzi z dnia 3 sierpnia 2022 r. Rada Gminy Radłów złożyła wyjaśnienia wobec podniesionych przez organ nadzorczy zarzutów i wniosła o ich uwzględnienie.

Kwestionowanym rozstrzygnięciem z dnia 9 sierpnia 2022 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważności uchwały. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i zauważył, że analiza przedłożonej uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, a także wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy wykazała naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, z 2003 r., nr 164, poz. 1587) dalej jako: "rozporządzenie", poprzez brak określenia warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym.

Wojewoda podkreślił, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego z ich parametrami oraz klasyfikację ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji. Nałożony na lokalnego prawodawcę obowiązek ma na celu stworzenie realnych warunków powiązania terenów o przeznaczeniu ustalonym w planie z systemem dróg publicznych, gdyż tylko wtedy można będzie daną nieruchomość wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Następnie organ ten wyjaśnił, że przez powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym należy rozumieć - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu. Odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 773/19 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.ns.gov.pl- CBOSA).

Wojewoda przypomniał, że dostęp ten może być bezpośredni, poprzez spełniający wymagania przepisów odrębnych zjazd na drogę publiczną albo pośredni, poprzez drogi wewnętrzne. Szczególnej kontroli poddał zapisy badanej uchwały z uwagi na spełnienie wymogów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z powodu specyfiki ustalonego w planie przeznaczenia terenów. Zauważył, że powołana uchwała ustala, bowiem możliwość eksploatacji odkrywkowej złoża "[...]" o powierzchni około 35 ha. Wskazany obszar został oznaczony symbolem ZL/PE jako teren lasów oraz tymczasowej powierzchniowej eksploatacji złóż kopalin. Podkreślił przy tym, że jedyny zapis kontrolowanej uchwały odnoszący się do zasad obsługi komunikacyjnej obszaru planu zawiera § 9 pkt 4 lit. a uchwały, poświęcony modernizacji, rozbudowie i budowie systemów komunikacji. Odnosząc się do przestawionych przez Gminę wyjaśnień, zauważył, że przedmiotem postępowania nadzorczego, jak i wydanego rozstrzygnięcia, nie jest zarzut braku rozwiązań komunikacyjnych na terenach przeznaczonych pod eksploatację, ale brak określenia zasad powiązania obszaru eksploatacji z zewnętrznym systemem komunikacji. Zdaniem Wojewody Opolskiego konieczność zapewnienia takiego dostępu leży u podstaw każdego przeznaczenia terenu określonego w planie, co jednoznacznie wynika z § 4 pkt 9 rozporządzenia. Dalej wskazał, że wbrew stanowisku Gminy zawartemu w wyjaśnieniach z dnia 3 sierpnia 2022 r., która akcentowała różnicę pomiędzy procedurą sporządzania planu miejscowego a wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzane są dla pojedynczych działek inwestycyjnych pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że w planie miejscowym można i należy kompleksowo uwzględnić problem rozwiązań komunikacyjnych dla poszczególnych terenów jak i całego obszaru planu za pomocą narzędzi jakie dał ustawodawca - określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji oraz przeznaczenia terenów na cele związane z komunikacją drogową. Zdaniem Wojewody lokalizacja inwestycji na podstawie decyzji administracyjnych nie daje możliwości tworzenia nowego układu komunikacyjnego, a jedynie opiera się co do zasady na istniejących rozwiązaniach - zjazdach, drogach wewnętrznych i publicznych, służebnościach drogowych. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że przepisy o zagwarantowaniu dostępu do drogi publicznej, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie mogą stanowić podstawy wykładni przepisów poświęconych planom miejscowym - oba narzędzia lokalizowania inwestycji i określania zasad zabudowy mają przypisane przez ustawodawcę odmienne zadania.

Odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy o braku obowiązku określenia w planie zasad powiązania obszaru eksploatacji z zewnętrznym systemem komunikacyjnym, Wojewoda uznał, że przyjęta przez niego wykładnia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1072), dalej w skrócie: "P.g.g.", jest nieprawidłowa. Dalej zacytował treść art. 7 ust. 1 P.g.g. i wskazał, że nakłada on na organ koncesyjny wyłącznie obowiązek stwierdzenia zgodności przeznaczenia terenu przyszłej eksploatacji z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określone przez organ planistyczny przeznaczenie terenu jest obowiązujące dla organu koncesyjnego, bo zostało ustalone w stosownej procedurze i spełnia wymogi art. 15 ustawy, w tym określone zasady powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym. W ocenie Wojewody racjonalny ustawodawca nie znalazł potrzeby powtórzenia w Prawie geologicznym i górniczym warunków przeznaczania nieruchomości pod wskazane cele, gdyż zostały one uregulowane w generalnych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że kwestionowany akt władztwa planistycznego gminy nie wskazuje żadnej drogi publicznej, do której nawiązywać mają określone w § 9 pkt 4 lit. a uchwały drogi wewnętrzne.

Niezależnie od powyższego, organ poddał w wątpliwość fakt istnienia, poza granicami planu, jakichkolwiek dróg wewnętrznych mogących służyć terenowi eksploatacji, przypominając, że obszar planu otoczony jest wyłącznie gruntami leśnymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 672), dalej jako "ustawa o lasach". Następnie przytoczył treść art. 3 pkt 2 ustawy o lasach i wskazał, że jeśli drogi leśne miałyby służyć eksploatacji odkrywkowej jako drogi wewnętrzne, to wymagają one, jako las, zgody na przeznaczenie na cele inne niż leśne uzyskiwanej w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409). W ocenie organu nadzoru bez znaczenia pozostaje okoliczność, że eksploatacja, a co za tym idzie konieczność korzystania z dróg leśnych, prowadzona ma być przez okres 10 lat. Żaden przepis prawa nie wyłącza obowiązku uzyskania właściwej zgody ze względu na okresowe przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne. Jedyny katalog wyjątków od obowiązku uzyskania zgody zawiera art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale nie obejmuje on przeznaczenia pod cele związane z eksploatacją.

Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia odniósł sie do pojęcia "istotnego naruszenia prawa", a następnie wskazał, że prawidłowo przeprowadzona procedura przeznaczenia złoża pod eksploatację powinna zostać poprzedzona analizą, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy. Analiza ta powinna określić m.in. niezbędny zakres prac planistycznych. Uchwałą inicjująca prace planistyczne powinny być objęte również te grunty leśne, po których odbywać się będzie transport kruszywa, a następnie otrzymać, podobnie jak teren eksploatacji złoża "[...]" - zgodę właściwego ministra na przeznaczenie na cele nieleśne i nierolnicze. Spełnienie tych warunków stanowi niezbędne minimum dla zapewnienia racjonalnej gospodarki złożem "[...]".

Rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w dniu 9 sierpnia 2022 r. (doręczone drogą elektroniczną Gminie w dniu 11 sierpnia 2022 r.).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Radłów. skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jej pełnomocnik zaskarżył je w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy "poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie nieprzekraczalnego trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały";

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy wynika bezwzględny obowiązek "kompleksowego uwzględnienia problemów rozwiązań komunikacyjnych dla poszczególnych terenów jak i całego obszaru planu",

z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia "wynika mający ciążyć na organie planistycznym obowiązek wskazania konkretnej drogi publicznej, do której nawiązywać mają wskazane w § 9 pkt 4 lit. a kwestionowanej uchwały drogi wewnętrzne",

z wymienionych przepisów wynika "bezwzględny obowiązek określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, rozumianym jako dostęp do drogi publicznej";

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o lasach "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że drogi leśne mogą służyć wyłącznie na cele leśne, podczas gdy z przepisu tego wynika dopuszczenie poruszania się po drogach leśnych m.in. pojazdami silnikowymi wtedy, gdy drogi te są oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach".

Podnosząc te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przytoczył treść art. 91 ust. 1 u.s.g. i wskazał, że powołany termin jest "bezsprzecznie terminem nieprzekraczalnym", podkreślając, że każdorazowy jego upływ odbiera organowi nadzoru możliwość orzeczenia o nieważności aktu prawa miejscowego. Dalej wyjaśnił, że Wójt Gminy Radłów w dniu 6 lipca 2022 r. przesyłką poleconą - za potwierdzeniem odbioru - nadał uchwałę Nr 237/XXXIII/2022 Rady Gminy Radłów z dnia 29 czerwca 2022 r. wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną na adres organu nadzoru.

Dalej pełnomocnik organu zauważył, że uchwała ta wpłynęła do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 8 lipca 2022 r. Z załączonej do skargi uwierzytelnionej kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentacji wynika, że wpłynęła ona do Kancelarii Ogólnej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 8 lipca 2022 r. W związku z powyższym pełnomocnik organu zakwestionował wskazaną w treści rozstrzygnięcia datę wpływu uchwały na dzień 11 lipca 2022 r. akcentując, że informacja ta stoi w sprzeczności z dokumentacją pocztową będącą w posiadaniu Urzędu Gminy Radłów.

W zaistniałym stanie faktycznym i - zdaniem pełnomocnika - ten przedział czasowy winien być liczony od dnia 8 lipca 2022 r., stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. Dalej zauważył, że doręczenie, o którym wyżej mowa, spełniało wymagania określone w art. 20 ust. 2 ustawy, bowiem całość dokumentacji planistycznej oraz komplet załączników do uchwały zostały przekazane organowi nadzoru jedną przesyłką pocztową. W konsekwencji powyższego zdaniem pełnomocnika Gminy pozostaje niezrozumiałe dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano dzień 11 lipca 2022 r. jako datę doręczenia organowi nadzoru uchwały w trybie wskazanym w powołanym przepisie. Tym samym w ocenie autora skargi, organ nadzoru mógł wydać swoje rozstrzygnięcie najpóźniej w dniu 7 sierpnia 2022 r.

Nadto podkreślił, że 7 sierpnia 2022 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy (niedziela), a zatem w sytuacji możliwości zastosowania do art. 91 ust. 1 u.s.g. regulacji z art. 57 § 4 Kpa, zdaniem pełnomocnika Gminy, organ nadzoru był zobligowany nadać rozstrzygnięcie nadzorcze najpóźniej w dniu 8 sierpnia 2022 r. (poniedziałek). Zaakcentował również, że nawet jednodniowe opóźnienie w stosunku do terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. narusza w rażący sposób przepisy prawa, odbierając rozstrzygnięciu nadzorczemu przymiot zgodności z prawem z uwagi na utratę przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Podkreślając przy tym, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. bez względu na okoliczności nie podlega przywróceniu, skróceniu lub wydłużeniu.

Jednocześnie autor skargi podkreślił, że wskazane rozstrzygnięcie nie tylko zostało wysłane w dniu 9 sierpnia 2022 r., ale również dopiero wówczas zostało podpisane, co jednoznacznie wynika z daty widniejącej w dokumentach elektronicznych rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy podkreślił, że Wojewodzie umknęło, że przeznaczenie w planie miejscowym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 ZL/PE i 2ZL/PE pozostaje w świetle § 9 pkt 1 uchwały niezmienne w zakresie dotyczącym przeznaczenia podstawowego określonego jako "tereny lasów".

Dalej autor skargi wskazał, że drugi element przeznaczenia podstawowego, dotyczący powierzchniowej eksploatacji na tych terenach złóż kopalin, został wyraźnie wskazany jako tymczasowy. Tym samym zdaniem pełnomocnika należy zauważyć, że tereny te nie utraciły zasadniczo w wyniku podjęcia uchwały swojego przeznaczenia leśnego. To samo dotyczy ich otoczenia, które nadal pełni i pełnić będzie funkcje leśne. Zdaniem strony skarżącej nie wyklucza to możliwości tymczasowej realizacji, na zasadach określonych w uchwale, funkcji istotnych z punktu widzenia społeczno-gospodarczego. Wydobywanie kopalin wykorzystywanych na cele związane z rozwojem sieci drogowej realizowane zasadniczo w interesie publicznym, jak również społecznym, jest ograniczone czasowo, gdyż jego realizacja odbywa się do czasu wyczerpania złóż a następnie rekultywacji w celu przywrócenia leśnego wykorzystania terenów 1 ZL/PE i 2 ZL/PE. Pełnomocnik organu ponownie podkreślił, że wyraźnie na to wskazuje przepis § 9 pkt 3 lit. a tiret pierwsze uchwały, zgodnie z którym "po zakończeniu eksploatacji kopalin ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, a w tym zachowuje się zagospodarowanie terenu jako leśnego, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej".

Dalej przypomniał, że wymóg określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji nie może być traktowany jako bezwzględny oraz wskał, że części uchwały dotyczącej zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono, że obsługa komunikacyjna terenów 1 ZL/PE i 2ZL/PE ma się odbywać z dróg wewnętrznych (lit. a) a w granicach terenów dopuszcza się realizację na rysunku planu dróg wewnętrznych (lit. b). Strona skarżąca stoi na stanowisku, że charakter terenu i jego tymczasowe przeznaczenie na cele związane z powierzchniową eksploatacją kopalin nie będą wymagać konkretnego i szczegółowego określenie zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W jej ocenie nie narusza to art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Powielacjąc argumentację podniesioną w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, a przedstawioną w wyjaśnieniach z dnia 3 sierpnia 2022 r., podkreślił, że całość komunikacji zarówno na obszarze objętym planu, jak i na przylegających do tego obszaru terenach leśnych odbywa się za pośrednictwem dróg leśnych, które nie tracą swego charakteru poprzez dopuszczenie także ich nieleśnego wykorzystania. Z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych drogi te stanowią drogi wewnętrzne i to właśnie o takich drogach mowa jest w § 9 pkt 4 uchwały.

Podkreślił, że nie zgadza się, iż wymóg ustalenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym jest bezwzględny w każdym wypadku, tj. niezależnie od uwarunkowań wynikających z ustaleń konkretnego planu miejscowego. Zdaniem autora skargi słusznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie można traktować wymagań określonych w art. 15 ust. 2 ustawy jako stanowiących źródło bezwzględnego obowiązku organu planistycznego uregulowania wszystkich określonych tym przepisem kwestii. Następnie cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1693/21 (CBOSA) wskazał, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W ocenie strony skarżącej konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność zaaprobowania możliwości nieuregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Jeśli bowiem cały § 4 pkt 9 rozporządzenia dotyczy ustaleń uchwały planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (i infrastruktury technicznej), to brak w planie miejscowym konkretnych i szczegółowych ustaleń w zakresie powyższych zasad zwalnia organ wydający akt prawa miejscowego z obowiązku spełnienia wymagań określonych w § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia. Zdaniem autora skargi wymagania te będą musiały być spełnione wyłącznie wówczas, gdy m.p.z.p. określi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (lub infrastruktury technicznej). W tej sytuacji - w ocenie pełnomocnika - zarzut naruszenia § 4 pkt 9 rozporządzenia uznać za całkowicie bezzasadny i naruszający treść powołanego przepisu w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy.

Mając na względnie dokonaną interpretację zacytowanych przepisów podniesiony przez Wojewodę zarzut braku wskazania "drogi publicznej, do której nawiązywać mają wskazane w § 4 pkt 9 lit. a) rozporzadzenia uchwały drogi wewnętrzne", nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zauważył przy tym, że nie znajduje on podstawy prawnej a Rada Gminy nie tylko nie miała obowiązku wskazania takiej drogi, ale w związku z tym, że drogi publiczne znajdują się poza obszarem planu nie ma podstaw do wprowadzenia takich ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu nadzoru jakoby tymczasowe wykorzystanie dróg leśnych również (poza leśnymi celami) na cele związane z funkcjonowaniem zakładu wydobywającego kopaliny wymagało uzyskania zgody na przeznaczenie na cele inne niż leśne. W ocenie pełnomocnika organu z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, wyraźnie wynika, że dopuszczalne jest poruszanie się po drogach leśnych m.in. pojazdami silnikowymi wtedy, gdy drogi te są oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. W konsekwencji tych zapisów na etapie uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia leśnego na nieleśny w przedmiocie rozwiązań komunikacyjnych pozytywnie wypowiedział się m.in. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w Katowicach oraz Minister Klimatu i Środowiska. Dalej przytoczył treść publikacji Dyrekcji Generalnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, w której podkreślono przeznaczenie dróg leśnych oraz wskazano, że modernizacja dróg leśnych jest jednym z istotnych celów realizowanych w ramach gospodarki leśnej. Zdaniem autora skargi, przy takiej intepretacji wykorzystania dróg leśnych, eksploatacja złóż kopalin na cele drogowe nie tylko nie wyklucza leśnego przeznaczenia gruntów, na których jest realizowana, ale wręcz może służyć budowie sieci dróg leśnych pozwalającej na racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych we współdziałania z jednostkami samorządu terytorialnego.

Dlatego też zarzut obowiązku objęcia zakresem planu całości obszaru, na którym zlokalizowane są drogi leśne (wewnętrzne), z których realizowane będzie połączenie terenu tymczasowej eksploatacji złóż kopalin z siecią dróg publicznych oraz konieczności wyłączenia gruntów pod tymi drogami z produkcji leśnej, w ocenie strony skarżącej, jest całkowicie nieuzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyny wydania kwestionowanego przez Gminę Radłów aktu zostały w nim szczegółowo wyjaśnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr IN.VII.743.56.2022.AB, stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr 237/XXXIII/2022 Rady Gminy Radłów z 29 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy Radłów Nr 244/XXXV/2022 z dnia 7 września 2022 r. stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zbadania wymagało, czy akt ten został wydany w terminie 30-dniowym wynikającym z cyt. wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g.

W związku z tym wskazać trzeba, że uchwała Rady Gminy Radłów z dnia 29 czerwca 2022 r. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 8 lipca 2022 r., co wynika z prezentaty Urzędu Wojewódzkiego widniejącej na kopercie znajdującej się w aktach organu (w której przesłano dokumentację planistyczną), jak również z daty rejestracji przesyłki w Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego (RPW/103981/2022), a dodatkowo potwierdza przedłożona przez stronę skarżącą uwierzytelniona w trybie art. 48 § 3 P.p.s.a. kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 10 akt sądowych). Określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30-dniowy upływał zatem 7 sierpnia 2022 r. (niedziela). Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 9 sierpnia 2022 r., tak więc Wojewoda nie zachował ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia.

Stosownie do powyższego stanu faktycznego i przepisów prawa wyjaśnić należy, że wskazany 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter materialnoprawny, a więc jest to termin zawity (prekluzyjny). Istota terminów zawitych polega na tym, że są one nieprzedłużalne i nieprzywracalne. Termin zawity wygasa więc, jeśli upłynie okres czasu, którego on dotyczył. Uchybienie terminowi prawa materialnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30-dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w judykaturze stanowisko, że do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania art. 57 § 4 Kpa, który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

W ocenie Sądu trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyjęcie poglądu, iż - z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - mógłby mieć w tym wypadku zastosowanie art. 57 § 4 Kpa w istocie rzeczy prowadziłoby do przedłużenia owego 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powyższe stałoby zaś nie tylko w sprzeczności z pojęciem samej instytucji terminu zawitego, który nie podlega ani przywróceniu, ani żadnemu przedłużeniu, ale prowadziłoby do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł, skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w Rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 Kpa, dotyczą bowiem jedynie zasad obliczania terminów procesowych, wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych, w tym ustrojowych.

Odpowiedniemu stosowaniu art. 57 K.p.a. przeciwstawia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 Konstytucji RP), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Poza tym skoro w przypadku niedochowania omawianego 30-dniowego terminu wojewoda - jako organ nadzoru - może zawsze daną uchwałę (zarządzenie) zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), to nie powstaje ryzyko, że upływ tego terminu doprowadzi do tego, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała sprzeczna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 990/21 i powołane tam orzecznictwo oraz: wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2464/20; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. I OSK 201/10 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 287/16 CBOSA).

Dlatego nie ma podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 57 Kpa, który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej.

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym są aktami administracyjnymi indywidualnymi, władczymi, o jednostronnym rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej. Są one przy tym środkiem nadzoru nad takimi aktami jak uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego, czyli nadzoru wkraczającego najbardziej w obszar zagwarantowanej konstytucyjnie tym jednostkom samodzielności. Z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział, że o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru jedynie w ściśle określonym terminie. Po jego upływie organ ten traci powyższą kompetencję, co jest zgodne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie należy zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wygaśnięciem uprawnienia Wojewody do jego wydania.

W konsekwencji zarzut podniesiony w skardze, dotyczący naruszenia wyżej wymienionego terminu, był zasadny. Z tego też względu zbędne było odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów strony skarżącej, które dotyczyły prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze a na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł o kosztach należnych stronie skarżącej.