Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 ; art. 183 p.p.s.a., art. 3, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), oraz par. 3 ust. 1 rozp. Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. , art.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz.U. 2000r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w par. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określannia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315)

TEZY

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz.U. 2000r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w par. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określannia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 29/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 29/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Rady Miejskiej w Wasilkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010r. (nr [...]) Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części gminy W. – budowa cmentarza w O.

W ocenie organu nadzoru uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa wynikającym z błędnej interpretacji i zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis § 7 stanowi z kolei, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Organ zaznaczył, że cmentarz w O. jest cmentarzem nowozakładanym, co oznacza iż lokalizacja powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Tymczasem w kontrolowanej uchwale (w tekście i załączniku graficznym) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, a przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez sfery ochrony sanitarnej będącej w istocie jego integralną częścią. Organ nadzoru podkreślił, że przy ustalaniu granic planu zastosowanie mają przepisy m.in. art. 1, 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego (tj. z obszaru objętego tym planem) stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie określić w planie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Powołując się na ustawowy obowiązek wyznaczenia stref, które wykraczają swoim zasięgiem poza granice opracowania planu, organ nadzoru stwierdził, że konieczna jest zmiana granic opracowania planu, tak, by strefy ochronne zawierały się w nowych granicach opracowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w W., zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Strona skarżąca podniosła, iż w sprawie nie występują naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] września 2010r., nr [...].

Rada przyznała, że warunek usytuowania cmentarza w odległości 150 m (50 m) od zabudowań nie został w uchwalonym planie zachowany. Jednocześnie podniosła, iż nie ma obowiązku, aby w planie uwzględniać strefę ochrony sanitarnej wokół cmentarza. Interpretacja organu nadzoru, że przepis § 3 rozporządzenia powoduje ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich i nakłada obowiązek wprowadzenia do planu strefy ochrony sanitarnej nie znajduje podstaw w językowym sformułowaniu przepisu i wykracza poza ustawową delegację do jego wydania. Podstawą do wprowadzenia żądanej strefy ochrony sanitarnej cmentarza na terenach sąsiadujących nie może być też przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej nie jest zasadny zarzut niezgodności zapisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią rysunkową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Oznaczenie strefy ochrony sanitarnej poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie jest możliwe, gdyż miejscowy plan opracowuje się dla danego obszaru i nie można go powiększać. Tym bardziej, że obszar objęty planem musi pokrywać się z obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej, a mianowicie w jej załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, iż lokalizacja nowego cmentarza powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich. Przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez strefy ochrony sanitarnej będącej w istocie jego integralną częścią. Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z takiego planu stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zaś w miejscowym planie obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę Rady Miejskiej w W. jako niezasadną.

Sąd wskazał, iż zakres i procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zostały szczegółowo określone w art. 14 – 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów powodują nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

W ocenie Sądu analiza uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części gminy W. – budowa cmentarza w O., w tym załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego tym planem pozwala stwierdzić, że stanowisko organu nadzoru jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zasadny jest zarzut organu, iż przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem - cmentarza, wynikających z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz. 315). Sąd zauważył, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W przedmiotowej sprawie będą to ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3); cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze obowiązuje ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia nakazuje ustalenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza i stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z regulacji tej wynika, że zasadą jest, iż minimalna odległość cmentarza od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, dopuszczalne jest zmniejszenie tej minimalnej odległości do 50m.

Zdaniem Sądu powyższe regulacje powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści przedmiotowego planu miejscowego. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się bowiem, jak rozumie to skarżąca, do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. Tymczasem ani w części tekstowej uchwały, ani na załączniku graficznym planu nie przewidziano wokół strefy grzebalnej strefy ochrony sanitarnej wynikających z rozporządzenia. Brak ustalenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że przedmiotowy plan miejscowy narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz wskazanych przepisów rozporządzenia, przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 114/08). Obowiązek zamieszczenia warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu musi bowiem być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń. Tymczasem w treści kwestionowanej uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza w O. Z tych względów Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w W., reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niewłaściwą wykładnię art. 3, art. 5 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52, poz. 315) poprzez przyjęcie, że wynika z nich obowiązek ustalenia w treści planu miejscowego zagospodarowania strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarza, która winna stanowić jego integralną część;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zobowiązywały one Radę do uchwalenia kwestionowanego planu również dla terenów znajdujących się poza cmentarzem a z nim sąsiadujących i ustalenie tam ograniczeń w ich zabudowie i zagospodarowaniu wynikających z przepisu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Miejska w W. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010r., ewentualnie uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nadużyciem jest twierdzenie, że z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wynika obowiązek ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony sanitarnej, która winna być - jak ujął to Sąd - integralną częścią planowanego cmentarza. Takiej zasady wprost wymienione przepisy rozporządzenia i ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie stanowią, ani nie da się jej wyinterpretować. Z art. 3 i 5 ust. 1 ustawy wynika tylko tyle, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i odpowiednich pod względem sanitarnym, a sam teren cmentarza winien być ogrodzony. Nie ma mowy o obowiązkowym sporządzeniu planu przestrzennego zagospodarowania -jak wywodzi Sąd - również dla terenu wokół cmentarza. Spostrzeżenia Sądu, odnośnie strefy sanitarnej wokół cmentarza uzasadnione są tylko tyle, że faktycznie dla terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza, co wynika z przepisów wykonawczych do ustawy, obowiązują ograniczenia w ich zabudowie i zagospodarowaniu. Strona skarżąca podniosła, że przepis § 3 i pozostałe przepisy rozporządzenia ustalają warunki techniczne lokalizacji cmentarza - chodzi o to aby na etapie planowania i eksploatacji cmentarza jego lokalizacja zachowywała określone tam zasady w tym m.in. odległości od obiektów zabudowy mieszkaniowej i pozostałych w tym rozporządzeniu wymienionych. Żaden z przepisów ustawy, w tym delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 3, ani też przepisy rozporządzenia nie uzasadniają tezy o obowiązku uchwalania planu dla tzw. strefy ochrony sanitarnej cmentarza.

Rada podniosła, że Sąd jak i organ nadzoru, zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie wykazali aby w nieprzekraczalnej odległości od cmentarza znajdowała się lub była planowana zakazana zabudowa. Tereny w strefie do 150m wokół cmentarza (co nie jest sporne) to grunty rolne, leśne i drogi. Postępowanie nadzorcze oraz sądowoadministracyjne nie wykazało też, aby lokalizacja cmentarza była sprzeczna z innymi przepisami rozporządzenia. Przeciwnie, zachowanie zasad lokalizacji cmentarza potwierdza okoliczność, że projekt planu uzgodniony został postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku.

Zdaniem Rady, nie da się obronić tezy, że z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikał obowiązek uchwalenia planu dla terenów o jakich mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli będzie opracowywany plan dla terenów wokół cmentarza uwarunkowania w ograniczeniu użytkowania terenów wynikające z rozporządzenia będą w nim uwzględnione. Kwestionowany plan przestrzennego zagospodarowania nie kształtuje nowej zabudowy wokół planowanego cmentarza i nie rodzi tym samym obowiązku wprowadzenia ograniczeń w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w jego sąsiedztwie. O naruszeniu wymienionych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby kwestionowany plan miejscowy dopuścił nową zabudowę mieszkaniową i inną wymienioną w rozporządzeniu w odległości odpowiednio do 50 lub 150 m od granic cmentarza. Rozwiązania problemu skutków uchwalenia planu należy poszukiwać w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź w istotny sposób ograniczone lub ulegnie zmniejszeniu jej wartość następstwem takiego stanu rzeczy stanie się konieczność odpowiedniej rekompensaty za zaistniałe skutki w sferze prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego Jadwigę P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Podlaski podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze i wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ nadzoru podtrzymał stanowisko, że lokalizacja nowego cmentarza powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Tymczasem w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w W. (w tekście oraz na załączniku graficznym) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii. Przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez strefy ochrony sanitarnej będącej w istocie jego integralną częścią. Wojewoda stwierdził, iż przy ustalaniu granic planu mają zastosowanie przepisy m. in. art. 1, 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego (tj. z obszaru objętego tym planem) stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w planie miejscowym określa się obowiązkowo (...) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy). W związku z ustawowym obowiązkiem wyznaczenia stref, które wykraczają swoim zasięgiem poza "granice opracowania planu", konieczna jest zmiana granic opracowania planu tak, by strefy ochronne zawierały się w nowych granicach opracowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) – dalej: "ustawa o cmentarzach" - oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym – art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach.

Wzgląd na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymogów sanitarnych legł u podstaw upoważnienia właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody; wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze – art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach.

Z mocy tej delegacji ustawowej Minister Gospodarki Komunalnej wydał w dniu [...] sierpnia 1959r. powołane wyżej rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) – dalej: "rozporządzenie wykonawcze".

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej – § 1 ust. 2.

Z tych też przyczyn odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone - § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Z brzmienia powyższego przepisu nie można wyprowadzić wniosku – jak czyni to strona skarżąca – iż przepis ten dotyczy konieczności zachowania określonych w rozporządzeniu wykonawczym odległości wyłącznie przy sytuowaniu cmentarza w przypadku istniejącej już zabudowy. Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do postawienia takiej tezy. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się do projektowanych cmentarzy niezależnie od tego czy w pobliżu projektowanego cmentarza istnieje już zabudowa, czy też jest dopiero planowana, bądź też znajdują się tereny, które mogą być w przyszłości przeznaczone pod zabudowę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ( zabudowania mieszkalne, zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności, studnie ).

Przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz czy też zabudowa na pobliskich terenach.

Tym celom służą także przepisy regulujące planowanie przestrzenne. I tak, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p."- jednoznacznie stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Nadto przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnić w planie miejscowym sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów ( pkt 11 ).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wprowadzenie strefy sanitarnej cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie z uwagi na projektowany cmentarz. Gdyby plan miejscowy nie wprowadzał strefy ochronnej przewidzianej rozporządzeniem wykonawczym, to realizacja cmentarza mogłaby okazać się niemożliwa, gdyż między uchwaleniem planu miejscowego a rozpoczęciem budowy cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym uniemożliwić budowę planowanego cmentarza. Z tej już chociażby przyczyny wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie miejscowym pod cmentarz jest niezbędne. Nadto za koniecznością wprowadzenia stref ochronnych przemawia wzgląd na potrzebę ochrony prawa własności, jej istotę i dopuszczalne ograniczenia tego prawa.

Przypomnieć należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części.

A mianowicie, z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tą niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości ( art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ), obniżenie jej wartości ( art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu.

Na skutek uchwalenia miejscowego planu przestrzennego dla terenu części gminy, obejmującego planowany cmentarz, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Taki skutek wiąże się z nakazem zachowania odpowiednich odległości zabudowy od cmentarza. Jeśli bowiem na terenie niezabudowanym w dacie uchwalania planu miejscowego - w odległościach określonych w rozporządzeniu wykonawczym - pierwszy powstanie cmentarz, to wymusi to konieczność "odsunięcia" zabudowy, o jakiej mowa w mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ( zabudowania mieszkalne, zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności, studnie ) na odległość określoną w tym rozporządzeniu. W pewnych przypadkach może to oznaczać dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza nie tylko ograniczenia w zabudowie, ale i zakaz zabudowy. Bez ustalenia strefy ochronnej w planie miejscowym właściciele nieruchomości leżących w tej strefie.

Skoro – jak już wyżej wskazano - właściwy minister uzyskał delegację ustawową do określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych ( art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach), to tym samym określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów w wyniku zrealizowania tej delegacji, należy uznać za określenie tzw. stref sanitarnych. Pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie ( § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). W tym stanie prawnym przeznaczenie określonego terenu pod budowę cmentarza oraz określenie i ustanowienie w planie miejscowym pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza znajduje umocowanie w przepisach ustawy o cmentarzach oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu miejscowego obejmującego planowany cmentarz jest realizacją wymogu ustanowionego w art. 3 ustawy o cmentarzach, a wskazanie lokalizacji planowanego cmentarza następuje zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ( obowiązek określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania). Wprowadzenie zaś pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza jest ustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

To zaś oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy sanitarnej planowanego cmentarza stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i niedopuszczalne obejście przepisów art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Z powyższych przyczyn chybiony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, iż powołane wyżej przepisy zobowiązywały Radę Miejską w W. do uchwalenia planu miejscowego obejmującego również strefę sanitarną cmentarza. Stanowiska tego nie może zmienić przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, iż w najbliższym otoczeniu planowanego cmentarza nie jest zlokalizowana żadna zabudowa. Z punktu widzenia planowanego cmentarza istotna jest okoliczność w jakiej odległości od planowanego cmentarza istnieje zakaz zabudowy, czy też ograniczenie w zabudowie terenów leżących w pobliżu cmentarza.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeby interesu publicznego, ale i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Teren cmentarza w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest terenem szczególnym - ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz – a zatem wskazane wyżej regulacje prawne winny znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego planowany cmentarz. Nie można zaakceptować stanowiska Rady Miejskiej w W., że plan miejscowy może obejmować wyłącznie teren, na którym ma być zlokalizowany cmentarz. Lokalizacja cmentarza nie tylko podlega określonym wymogom, ale i wymusza określony sposób wykorzystania terenów leżących w pobliżu cmentarza. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego i zasadnie uznał, że przedmiotowy plan narusza obowiązujące przepisy przez brak uwzględnienia strefy sanitarnej wokół cmentarza. Organy gminy przeznaczające w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony obszar na cmentarz winny tak projektować teren przyszłego cmentarza, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących ich lokalizacji, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.

Brak w planie miejscowym regulacji w przedmiocie strefy ochronnej może doprowadzić do znacznego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności bądź do uniemożliwienia korzystania z tego prawa przez właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości leżących w pobliżu cmentarza w tzw. strefie sanitarnej i jednocześnie do niemożności dochodzenia przez nich prawem przewidzianych roszczeń.

Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.).

Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ).

Ustawa o cmentarzach nie daje podstaw do nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi obejmować terenu całej gmin. Plan miejscowy może obejmować tylko część gminy, np. przeznaczoną na cmentarz, ale wówczas plan ten musi także obejmować związaną z nim strefę sanitarną.

Z powyższych względów stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.