Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1742/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 a ; art. 183 par. p.p.s.a.art. 4 pkt 2 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 t.j.), art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g, art. 47 a ust. 1, 3 pkt 5 i 6 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograf
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności.

Warunkiem koniecznym do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie nazwy ulicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uznanie określonego pasa gruntu za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w tym - jak stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy - jego wydzielenie liniami granicznymi.

TEZY

Aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności.

Warunkiem koniecznym do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie nazwy ulicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uznanie określonego pasa gruntu za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w tym - jak stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy - jego wydzielenie liniami granicznymi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] 14/11 w sprawie ze skargi B. L. na bezczynność Rady Miejskiej w W. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Bernardy L. na bezczynność Rady Miejskiej w W. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. Bernarda L. wystąpiła do Rady Miejskiej w W. o nadanie nazwy ulicy - o "nadanie (zmianę) z dotychczasowej nazwy ul. P. 24, drogi wewnętrznej na nazwę: ul. Z.". Wniosek uzasadniła potrzebą wydzielenia nowej ulicy do nowobudowanych budynków jednorodzinnych i potrzebą nadania czytelnej oraz jednoznacznej numeracji. Do wniosku Bernarda L. dołączyła kopię mapy ewidencji gruntów z zaznaczonym, kolorem czerwonym, przebiegiem proponowanej ulicy.

W odpowiedzi Burmistrz W., pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., poinformował zainteresowaną, że nadanie nazwy ulicy na działce o numerze [...], w obrębie W., będzie możliwe po spełnieniu warunków jakim ma, zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, odpowiadać droga. W wyniku przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2010 r. wizji lokalnej stwierdzono, iż przedmiotowy teren nie odpowiada tym warunkom, jak również nie jest wydzielony liniami granicznymi.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r., powołując się na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, Bernarda L. wezwała Burmistrza W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na: nieprzedłożeniu Radzie Miejskiej w W. wniosku o nadanie nazwy ulicy; naruszeniu praw skarżącej poprzez niepodjęcie czynności prawnych i faktycznych prowadzących do nadania nazwy ulicy.

Burmistrz W. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r.

Pismem z dnia 2 września 2010 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Podlaskiego ze skargą na Burmistrza W. Pismo to Wojewoda Podlaski przesłał Radzie Miejskiej w W. w celu rozpatrzenia i załatwienia zgodnie z właściwością.

Rada Miejska w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. uznała bezzasadność skargi Bernardy L. na działalność Burmistrza W. Pismem z dnia 11 października 2010 r. Bernarda L. wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu czynności, które doprowadziłyby do nadania nazwy ulicy. Jako podstawę prawną wezwania wskazała art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Bernarda L. przytoczyła tezy z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, a nadto wskazała, że przepis art. 4 ustawy o drogach publicznych nie wprowadza wymogu "wydzielenia geodezyjnego" ulicy, co sugeruje Rada Miejska. Bernarda L. zakwestionowała twierdzenie jakoby ulica była niedostępna i nieprzejezdna oraz zaznaczyła, że jej dostępność i przejezdność jest nie mniejsza niż dostępność i przejezdność innych ulic położonych na terenie W., jak na przykład ulicy A.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. zatytułowanym "Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W.", Bernarda L. wniosła o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w W. dotyczącej skargi na działalność Burmistrza W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Bernarda L. powtórzyła argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 11 października 2010 r., skierowanym do Rady Miejskiej w W.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że aby za drogę można było uznać pas terenu służący prowadzeniu ruchu, to winien on być wydzielony "liniami granicznymi". Z dołączonej kopii nie wynikają ani granice wnioskowanej ulicy (drogi) ani też użytkowanie tego gruntu jako drogi. W tych okolicznościach wskazana część działki nr [...] nie może być uznana za drogę wewnętrzną, co tym samym wyklucza kompetencje Rady do podjęcia uchwały w sprawie nadania jej nazwy.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r., pełnomocnicy skarżącej sprecyzowali, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie uchwały przez Radę Miejską w W. o nadaniu nazwy ulicy na działce o numerze [...]. Poinformowali, że na działce [...] jest już zrealizowany jeden budynek mieszkalny wraz z ogrodzeniem od strony wewnętrznej; nienadanie nazwy ulicy powoduje straty finansowe, gdyż potencjalni inwestorzy nie chcą kupować działek nieprzyporządkowanych konkretnej ulicy. Pełnomocnik złożył do akt sądowych uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty Białostockiego dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę na działce o numerze [...] w W. (karta 36 akt sądowych), wniosek z dnia 6 listopada 2009 r. (karta 37 akt sądowych), postanowienie Burmistrza W. z dnia 23 listopada 2009 r. (karta 38 akt sądowych), kopię mapy z projektem podziału nieruchomości nr [...] (karta 39), uwierzytelnioną kopię decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki numer [...] – na działki o numerach: [...] i pow. 0,1419 ha oraz [...] i powierzchni 1,7301 ha (karta 40 akt sądowych).

Pismem z dnia 14 marca 2010 r., Rada Miejska udzieliła odpowiedzi na sprecyzowaną skargę, wskazując, że działka o numerze [...] już nie istnieje i nie można uznać za ulicę wnioskowanej części działki Nr [...] z wrysowanym przez skarżącą jej przebiegiem, gdyż drogą jest pas terenu wydzielony "liniami granicznymi".

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej doprecyzował żądanie skargi poprzez zobowiązanie organu do nadania nazwy ulicy, która będzie przebiegała po działce [...] od ulicy P. Wyjaśnił, że na działce [...] jest wybudowany budynek mieszkalny; na pozostałym obszarze obiektów budowlanych nie ma, ale inwestor posiada pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopuścił dowód z akt II SA/Bk 106/11 na okoliczność urządzenia i zagospodarowania działki [...].

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę Bernardy L. Sąd wskazał, że podstawę do oceny posiadania legitymacji do złożenia skargi stanowi art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, lub - gdy stosujemy to unormowanie odpowiednio do analizowanej tu sytuacji – niewydaniem uchwały. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Obowiązkiem sądu jest odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Należało więc ustalić, że skarżąca ma roszczenie publicznoprawne o podjęcie uchwały nadającej nazwę ulicy, a w konsekwencji interes prawny w podjęciu takiej uchwały, zaś niepodjęcie tej uchwały powoduje ograniczenie prawa skarżącej, a więc naruszenie jej interesu prawnego. Należało zatem ustalić w jakich sytuacjach na organie stanowiącym gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drodze wewnętrznej i w konsekwencji ustalenie czy taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Sąd przytoczył treść art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wskazał, iż według art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym z dniem 4 września 2010 r., drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W świetle tak zredagowanych przepisów Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna, gdyż ustawa nakłada obowiązek nadania nazwy ulicy również drodze wewnętrznej. Sąd podkreślił, iż uchwała o nadaniu nazwy ulicy kreuje różne obowiązki po stronie organów administracji publicznej, jak i osób trzecich, w tym mieszkańców nowo nazwanej ulicy czy właścicieli nieruchomości położonych przy pasie gruntu, któremu nadano nazwę ulicy.

Sąd ustalił, że skarżąca jest właścicielką działek, na które posiada pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych. Według decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać drogą wewnętrzną ze zjazdem z drogi gminnej, stanowiącej przedłużenie ulicy P. Na gruncie stoi już jeden dom mieszkalny, nieruchomość została podzielona na dwie działki. Zdaniem skarżącej grunt pod ulicę jest przejezdny. Sąd zaznaczył, iż jak wynika z dołączonej decyzji podziałowej nie wyodrębniono geodezyjnie pasa pod drogę wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, w której wyrażono pogląd, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pogląd ten został wyrażony przed zmianą art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, jednak – zdaniem Sądu - pomimo zmiany redakcji przepisu, teza uchwały NSA pozostaje aktualna. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi postawę do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drogom wewnętrznym, a art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych określa jeden z prawnych warunków podjęcia takiej uchwały – uzyskanie zgody pisemnej właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zdefiniowano drogę wewnętrzną jako drogę niezaliczoną do kategorii dróg publicznych. Zatem definicja drogi wyrażona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie również do drogi wewnętrznej. W świetle definicji ustawy o drogach publicznych droga wewnętrzna to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, zlokalizowanymi w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt. Sąd podniósł, że Bernarda L. nie wydzieliła geodezyjnie gruntu pod pas drogowy, a w związku z tym nie można uznać, że niewyodrębniona geodezyjnie część działki [...] jest pasem drogowym - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji obszar wskazywany przez skarżącą nie może być uznany za drogę wewnętrzną w myśl ustawy o drogach publicznych, a tym samym w ustalonych okolicznościach, nie było podstaw do przypisania organowi stanowiącemu obowiązku podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy. W świetle analizowanych przepisów i ustalonego stanu faktycznego nie można ustalić istnienia po stronie skarżącej roszczeń publicznoprawnych, a w konsekwencji naruszenia jej interesu prawnego poprzez nienadanie nazwy ulicy. Zdaniem Sądu nie ma w systemie prawa żadnego przepisu, który kreowałby prawo skarżącej do domagania się nadania nazwy ulicy wskazanego pasa gruntu. Twierdzenie zaś skarżącej, że brak nazwy ulicy powoduje spadek wartości nieruchomości, nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego. Naruszenia prawem normowanego uprawnienia skarżącej nie da się wyinterpretować z przepisów dotyczących geodezji i kartografii ani innych norm powszechnie obowiązujących. W sprawie nie zachodzi zagrożenie nieoznaczenia nowopowstałego budynku mieszkalnego czy też tworzonych działek. Art. 47a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne – zwanej dalej "ustawą" - stanowi, że do zadań gminy należy: ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, a także umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Według art. 47a ust. 4 pkt 5 ustawy dane adresowe określają: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków (...) wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, b) kody pocztowe, c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych. Według ustępu 9 art. 47a ustawy numery porządkowe nowo budowanych budynków, niewykazanych w ewidencji, o której mowa w ust. 4, ustala się przed rozpoczęciem ich użytkowania. Zdaniem Sądu nie ma zatem przeszkód, aby w celu oznaczenia nowo powstających budynków mieszkalnych skarżąca wystąpiła o nadanie numeru porządkowego w trybie powołanych przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do nadania numerów porządkowych nowopowstającym budynkom mieszkalnym nie jest konieczne nadanie nazwy nowej ulicy, gdyż mogą być one nadane jako kolejne numery porządkowe ulicy P. – przebiegającej prostopadle w stosunku do nieruchomości skarżącej. Nadto Sąd stwierdził, że zobowiązanie organu stanowiącego do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy nie jest możliwe z uwagi na to, że z ustawy nie da się wyinterpretować uprawnienia dla sądu administracyjnego do określenia terminu do podjęcia stosownej uchwały. W przeciwieństwie do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie daje upoważnienia sądowi administracyjnemu do określenia terminu do podjęcia zaniechanej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Bernarda L., reprezentowana przez radcę prawnego Piotra J. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w jego wyniku do ograniczenia praw skarżącej jako obywatela i naruszenia jej interesu prawnego;

2. art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez wadliwą interpretację tych przepisów wskazującą, iż sądy administracyjne nie mogą niczego nakazywać organom administracji, a tym bardziej zakreślać terminu do podjęcia zaniechanej czynności. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 47 a ust. 1 i 3 pkt 5 i 6 oraz ust. 4 pkt 5 a i 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zbiegu z art. 6, 7 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię odnośnie określenia pojęcia inwestycji celu publicznego, interesu prawnego skarżącej, jak również kompetencji organu administracji i jego niezgodnego z prawem niedziałania w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy przebiegającej przez działkę nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty Bernarda L. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że argumentacja Sądu nie może usprawiedliwiać bezczynności Rady Miejskiej w W., do czego jest zobowiązana przepisami art. 6 i 7 ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu akceptujące niedziałanie organu tylko na tej podstawie, że Rada Miejska w W. żąda geodezyjnego wydzielenia ulicy, co - zdaniem skarżącej – jest sprzeczne z art. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej Sąd błędnie interpretuje ten przepis w zakresie rozumienia miejsca publicznego, czym narusza stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 643/06, stwierdzające, że droga niezaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych stanowi inne miejsce publiczne. Skarżąca podkreśliła, że otrzymała decyzję o warunkach zabudowy swojej działki, w której to decyzji wyraźnie oznaczono i określono projektowaną drogę wraz z obsługą komunikacyjną jako drogę wewnętrzną, osiedlową ze zjazdem z drogi gminnej stanowiącej przedłużenie ulicy Przemysłowej w W. Nadto, Burmistrz W. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał skarżącej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr ewidencyjny [...] wraz przyłączami do sieci znajdujących się w pasie drogowym ulicy P. Infrastruktura techniczna została wykonana i przebiega zgodnie z projektem podziału nieruchomości nr [...], a który to projekt określający wyraźnie przebieg drogi stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie Rady Miejskiej w W. i Sądu, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego i nie nastąpiło ograniczenie jej praw. Podkreślono, że blokowanie wniosku skarżącej w przedmiocie nadania nazwy ulicy, jak również blokowanie ukończenia ułożenia dalszej infrastruktury technicznej polegającej na budowie przy przedmiotowej drodze sieci gazowej, oświetlenia ulicznego oraz sieci telefoniczno – internetowej, może doprowadzić do uniemożliwienia sprzedaży działki pod zabudowę, co w konsekwencji doprowadzi do poważnych strat finansowych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w W., reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja B. żądając oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podniósł, że pozycja osoby wnoszącej skargę w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczona koniecznością wykazania, że organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje w bezczynności pomimo spełnienia wszystkich przesłanek faktycznych ustalonych w prawie materialnym. Z normy kompetencyjnej art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, regulującej zadania rady gminy, nie da się wywieść zobowiązania Rady Miejskiej w Wasilkowie do nadania nazwy przedmiotowej ulicy lub innej ulicy. Również z innych powołanych w skardze przepisów, tj. art. 6 i 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, regulujących zadania gminy, nie można wyprowadzić indywidualnych uprawnień, indywidualnego interesu prawnego oraz własnej legitymacji skargowej.

Organ podał, że nie widzi przeszkód w nadaniu nazwy dla wnioskowanego pasa gruntu, lecz na przeszkodzie temu stoi w niniejszej sprawie brak jego wydzielenia geodezyjnego. Nawet nie odwołując się do ustawy o drogach publicznych niezbędne jest precyzyjne oznaczenie przedmiotu, który ma być nazwany. Skoro nie został dokładnie wyznaczony przedmiot sprawy (rzecz), to nie zostały spełnione wszystkie przesłanki faktyczne, ustalone w prawie materialnym, umożliwiające Radzie Miejskiej w W. nadanie nazwy ulicy. Skarżąca nie ma więc wymaganej w art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g.- a to z poniższych względów. Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Zgodnie z art. 101 a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101 a tej ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. A zatem, skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Wniesienie skargi na bezczynność z art. 101a ustawy jest skuteczne, gdy zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby i zostanie poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101 a ustawy może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest ustalenie w jakich sytuacjach na organie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drodze wewnętrznej - i ustalenie czy w danej sprawie zaistniał prawny obowiązek podjęcia takiej uchwały, a jeśli tak to czy niepodjęcie uchwały spowodowało naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Aby uwzględnić skargę należy więc ustalić istnienie obowiązku organu do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy działce gruntu ( a właściwie części działki gruntu ) uznawanego przez skarżącą za drogę wewnętrzną, istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w podjęciu takiej uchwały i jego naruszenia bezczynnością organu.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 a w związku z art. 101 u.s.g. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak określenia w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia zaniechanej czynności, jak czyni to ustawodawca np. w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz.1399 ze zm. ). Jednocześnie zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podnoszone są kwestie związane z niejasnością przepisu art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym i wynikające z tego trudności interpretacyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności.

Rozbieżności w interpretacji art. 101 a w związku z art. 101 u.s.g. nie miały jednak istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ gminy uchwały o nadaniu nazwy ulicy dla pasa gruntu uznawanego przez skarżącą za drogę wewnętrzną.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 47 a ust. 1 i 3 pkt 5 i 6 oraz ust. 4 pkt 5 a i 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 6, 7 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego, a więc nie mógł dokonać błędnej wykładni tego pojęcia.

Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż strona zarzucając naruszenie określonych przepisów prawa przez ich błędną wykładnię winna wskazać jaka jej zdaniem jest prawidłowa wykładnia tych przepisów. Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Strona skarżąca nie podała bowiem jaka jej zdaniem winna być prawidłowa interpretacja przepisów. Już z tego względu tak postawiony zarzut kasacyjny nie może odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w tym zakresie. Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 172, poz.1441) z dniem 10 października 2005 r. - do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Nadmienić należy, iż już przed nowelizacją powyższych ustaw przyjmowano, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA 2005/5/88 ).

Odesłanie w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych w konsekwencji oznacza, że w sytuacji gdy ustawa o samorządzie gminnym posługuje się terminami: droga wewnętrzna, droga, pas drogowy, ulica - bez wyjaśnienia ich znaczenia - to należy przyjmować wiążące definicje zawarte w ustawie o drogach publicznych.

Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi - art. 8 ust. 1 u.d.p. Definicję wspólną dla wszystkich wyżej wymienionych dróg, także wewnętrznych, zawiera art. 4 u.d.p.

A zatem, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 u.d.p. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 u.d.p.

Ulicą zaś w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p. ( por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA 2005/5/88; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPK 28/02, ONSA 2003/2/57). Pojęcie ulica, użyte w art. 4 pkt 3 u.d.p., oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. A skoro droga to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym rozumianym jako grunt wydzielony liniami granicznymi, to tym samym warunkiem koniecznym do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie nazwy ulicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uznanie określonego pasa gruntu za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w tym - jak stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy - jego wydzielenie liniami granicznymi.

Nie można nadać nazwy ulicy dla pasa gruntu, który nie jest wydzielony liniami granicznymi. Tym samym organ gminy nie obciąża obowiązek podjęcia uchwały w sprawie nazwy ulicy, jeśli pas gruntu uznawany przez wnioskodawcę za drogę wewnętrzną nie został wydzielony liniami granicznymi.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, iż wskazany przez Bernardę L. pas gruntu, tj. część działki [...] niewyodrębniona geodezyjnie, nie może być uznany za pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Wprawdzie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, tj. działki numer [...] na działki o numerach: [...] i pow. 0,1419 ha oraz [...] i powierzchni 1,7301 ha (k. 40 akt o sygn. II SAB/Bk 14/11), jednak żadna z tych działek nie stanowi drogi i z żadnej z tych działek droga nie została wyodrębniona. Jak wynika z tej decyzji i załączonej mapy z projektem podziału ( k. 39 akt o sygn. II SAB/Bk 14/11) , nieruchomość oznaczona jako działka numer [...] została podzielona na dwie działki o numerach: [...] i [...]. Na całej długości działki nr [...] o powierzchni 1,7301 ha zaznaczono prawdopodobnie planowany przez skarżącą przebieg drogi wewnętrznej, lecz drogi tej jako odrębnej działki nie wydzielono i nie nadano jej odrębnego numeru ewidencyjnego. To zaś oznacza, iż powyższa decyzja nie może stanowić podstawy do uznania, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] ( przed podziałem) czy też na nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] ( po podziale ) istnieje droga wewnętrzna w rozumieniu w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podstawy takiej nie stwarza też decyzja Starosty Białostockiego dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Bernardzie L. pozwolenia na budowę na działce o numerze ewid. [...] w W. zespołu 17 budynków mieszkalnych.

Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oparł się na stanie faktycznym sprawy prawidłowo ustalonym przez organ gminy.

Rację ma organ gminy, iż osoba wnosząca skargę w trybie art. 101 a u.s.g. winna wykazać, że organ pozostaje w bezczynności, mimo spełnienia wszystkich przesłanek ustalonych w prawie materialnym, umożliwiających stronie korzystanie z prawa podmiotowego. Skoro w niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano - organ gminy nie mógł podjąć uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy dla podanego przez skarżącą pasa gruntu, to tym samym nie można przyjąć, iż organ pozostawał w tym względzie bezczynny i przez niepodjęcie żądanej przez skarżącą uchwały dopuścił się naruszenia interesu prawnego Bernardy L. w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 u.s.g.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.