Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3, art. 15, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 22 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Sorkwity z dnia 30 listopada 2018 roku nr II/14/2018 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sorkwity" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 5, - § 6, - § 7, - § 10 ust. 2 i 3, - § 11 ust 1, - § 12 ust. 1 i 2, - § 13 ust. 6, - § 17 ust. 3 i 5.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr II/14/2018 z dnia 30 listopada 2018 r., Rada Gminy Sorkwity przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sorkwity (dalej jako: "uchwała", "Regulamin").

Skargą z dnia 28 grudnia 2021 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") zaskarżył do tutejszego Sądu ww. uchwałę, w części dotyczącej § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 6 oraz § 17 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności w tej części.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia

7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej polegające na:

- określeniu w § 5 ust. 1 czasu, na jaki ma być zawarta umowa, podczas gdy tego typu materia winna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą, a Rada nie miała do tego kompetencji;

- określeniu w § 5 ust. 2, § 6 i § 7 wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy Rada nie ma do tego kompetencji;

- zamieszczeniu w § 10 ust. 2 przepisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także nałożeniu w § 10 ust. 3 obowiązku dołączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, podczas gdy jest to materia nienależąca do kompetencji Rady;

- wskazaniu w § 11 sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy do usług sieci, podczas gdy w kompetencji Rady leżało jedynie określenie możliwości dostępu do tych usług, a nie ich odmowy;

- uzależnieniu, w § 12 ust. 1 i 2, przyłączenia do sieci od pisemnego uzgodnienia

z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym;

- wskazaniu w § 13 ust. 6 sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo ograniczyć lub wstrzymać odbiór ścieków, do czego Rada nie była uprawniona;

- zamieszczeniu w § 17 ust. 3 regulacji dotyczących obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, celem zapewnienia wody na cele przeciwpożarowe oraz określeniu w § 17 ust. 5 sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, określonego w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz z przekroczeniem kompetencji Rady, co stanowi podstawę do uznania Regulaminu w zaskarżonej części za nieważny. Prokurator podniósł, że organ miał jedynie uprawnienie do określania warunków i trybu zawierania umów, tymczasem Regulamin przewiduje, że umowa może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Ponadto, w uchwale określono, co powinien zawierać wniosek złożony przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co stanowi ingerencję w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Dodatkowo uchwałodawca nałożył obowiązek załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji – aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Podano, że również techniczne warunki, określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (rozdział VI uchwały) zostały określone w sposób wadliwy. Podkreślono, że Gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tj. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci; możliwe jest jedynie określenie warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Zarzucono również, że wskazanie, iż "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych" jest nielogiczne, przez co przepis § 11 ust. 2 obarczony jest wadą. Wyjaśniono, że także regulacja uzależniająca przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Ostatecznie podniesiono, że przekroczeniem kompetencji Rady było określenie, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo odbiór ścieków, podczas gdy jej kompetencja ogranicza się do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług.

Wskazano ponadto, że z rażącym naruszeniem prawa zostały uchwalone przepisy dotyczące dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, ponieważ organ nie mógł uregulować uchwałą kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, ani określać sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Na poparcie zarzutów powołano stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Sorkwity wniósł o oddalenie skargi

w całości. Wskazano, że zaskarżona uchwała była pozytywnie zaopiniowana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Białymstoku, który nie kwestionował prawidłowości zaskarżonych przepisów, podobnie jak organ nadzoru – Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Podkreślono, że zapisy Regulaminu nie budziły również zastrzeżeń skarżącego w dacie jego uchwalania. Wyjaśniono, że Regulamin nie kształtuje nakazu zawarcia umowy na określony czas, a jedynie wskazuje dostępne warianty czasowe trwania umowy. Rada nie narzuca również odbiorcy usług wzoru wniosku, a jedynie wskazuje, że wniosek "powinien" zawierać określone elementy, co jest powszechne

w tego typu regulaminach. Wskazano, że Rada wypełniła delegacje ustawową określając jedyną przyczynę odmowy podłączenia do sieci, ponieważ tym samym określiła możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych we wszystkich innych przypadkach. Za nieuprawniony uznano zarzut braku upoważnienia do żądania dokumentacji technicznej, która podlega uzgodnieniu z przedsiębiorstwem, wyjaśniając, iż jest to jeden z warunków przyłączania do sieci, do czego Rada ma kompetencje. Podano, że w ocenie organu, obowiązkiem Rady Gminy jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody, a w tym zakresie mieści się wskazanie przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług z ważnych powodów. Ostatecznie podniesiono, że samo ustanowienie obowiązku dostarczania przez Gminę wody na cele przeciwpożarowe nie reguluje wszystkich zagadnień z tym związanych, wobec czego szczegóły współpracy powinny być dokładnie określone, jak w Regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego, przy braku sprzeciwu strony przeciwnej.

Wyjaśnić też należy na wstępie, że termin "sprzeczności z prawem" nie jest zdefiniowany i jest pojęciem nieostrym. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Sprzeczność uchwały z prawem może polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. (zob.

A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo).

Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) dalej jako: "u.z.z.w.".

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym

w dniu podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Stanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wynika z powyższego, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, które nie podlega ani wykładni rozszerzającej, ani celowościowej (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007,

s. 72).

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sorkwity zostało zawarte w art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z.w. Zgodnie z tymi przepisami - rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – ust. 1. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – ust. 3.

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Wskazany katalog ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Określając zakres zagadnień, które mają być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 892/21, LEX

nr 3288523). Jednocześnie, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności

w całości, bądź w części. Tą samą wadą dotknięte są te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym

regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W rozpoznawanej sprawie, Prokurator zasadnie zarzucił, że zakwestionowane przepisy Regulaminu zostały podjęte z naruszeniem prawa. Analizując bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej kwestionowanych przez skarżącego przepisów Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały.

Trafnie Prokurator zarzucił, iż organ uchwałodawczy Gminy niewłaściwie zrealizował delegację zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., który obliguje, aby

w regulaminie zostały określone warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług.

W ramach tej delegacji, Rada postanowiła w § 5 ust. 1 Regulaminu, że umowa

o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. W tym zakresie zważyć należy, że określenie czasu trwania umowy należy do elementów umowy i nie można go zaliczyć do warunków i trybu zawierania umów. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 546/21 i powołane tam orzecznictwo, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Ingerencja organu uchwałodawczego gminy w treść umowy pomiędzy odbiorcą,

a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest więc niedopuszczalna. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie

w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w.

Zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem § 5 ust. 2, § 6, § 7, i § 10 ust. 2 i 3 Regulaminu. Są to bowiem przepisy, w których Rada

w sposób nieuprawniony określa, co powinien zawierać wniosek złożony przez podmiot, ubiegający się o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Co prawda, w skardze zarzucono, że określają one wzór wniosku, co nie ma miejsca

w niniejszej sprawie, to jednak podkreślić należy, że organ stanowiący nie może sam określać również elementów ww. wniosków ani co do formy, ani co do treści. Jak wynika z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków

z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy; ustawodawca nie dał natomiast organowi uchwałodawczemu kompetencji do określania treści wniosku. Regulowanie tej materii

w regulaminie wykracza więc poza delegację ustawową. Powtórzyć należy, że norma zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie daje radzie gminy prawa do stanowienia w akcie prawa miejscowego zagadnień innych, niż wymienione, ani też do podejmowania regulacji w sposób inny, niż wskazany przez ustawodawcę. Innymi słowy, w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ww. przepis, a wszelkie od tego odstępstwa przesądzają

o naruszeniu delegacji ustawowej do stanowienia tego aktu, co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA

z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/20, dostępny CBOSA). Skoro więc w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ustawodawca nie przewidział, że regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków winien zawierać określenie elementów wniosków,

to unormowania w tym przedmiocie zawarte w Regulaminie naruszają prawo.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 11 ust. 1 Regulaminu, to należy przyznać rację Prokuratorowi, że Rada Gminy nie ma podstawy prawnej do określania przesłanek negatywnych, tj. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. W zakresie jej kompetencji możliwe jest jedynie określenie warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Nie sposób również uznać, że przepis ten – wskazując na negatywną przesłankę – w istocie określa wszystkie inne przypadki, w których wnioskodawca zostanie podłączony do sieci, jak podnoszono

w odpowiedzi na skargę. Z tego względu przepis ten nie mógł pozostać w obrocie prawnym.

Za naruszający prawo należało uznać także przepisy § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu, w których uzależnia się przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia warunków z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, po uprzednim złożeniu dokumentacji technicznej. Taka regulacja jest nieuprawniona, ponieważ materia ta, z braku upoważnienia ustawowego, nie może być przedmiotem regulaminu. Kwestie te, co najwyżej mogą być przedmiotem umowy zawartej przez strony. Jednak, jako przepis regulaminu, stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem pozostaje w sprzeczności z art. 15 u.z.z.w., w myśl którego to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Nie było także podstawy prawnej, aby nakładać na podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku składania dokumentacji technicznej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że nakładanie jakichkolwiek obowiązków wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Prokuratora dotyczącego § 13 ust. 6 Regulaminu, określającego sytuacje, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać usługi dostarczania wody lub odprowadzania ścieków, Sąd uznał, że skarga i w tym zakresie jest zasadna. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., przedmiotem regulaminu ma być określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody

i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Regulacja ta dotyczy zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. Nie uprawnia ona natomiast do wskazania okoliczności, które uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług,

a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (zob. wyrok NSA

z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20 i cytowany tam wyrok z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16, CBOSA). Tymczasem w § 13 ust. 6 Regulaminu przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie

z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje

a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Należy przy tym zauważyć, że przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne zostały ściśle określone w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

i niedopuszczalne jest ustalanie w regulaminie dodatkowych sytuacji, prowadzących

w istocie do nieograniczonych możliwości w zakresie niedotrzymania ciągłości usług (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20, CBOSA).

Stwierdzić także należy, że w sposób istotny naruszają prawo również przepisy

§ 17 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu, zawarte w rozdziale X, zatytułowanym "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Delegacja ustawowa zawarta

w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jednolicie przyjmuje się, że w ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą oraz jednostką straży pożarnej, dotyczącej sposobu określania należności przysługującej przedsiębiorstwu od gminy, z tytułu dostawy wody na cele przeciwpożarowe oraz ustalanie sposobu pobierania opłat za wodę do celów przeciwpożarowych (por. wyrok WSA w Olsztynie

z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 9/22, LEX nr 3306814 czy wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 961/21, LEX

nr 3288361). Trafnie zatem Prokurator argumentował, iż organ nie mógł uregulować uchwałą kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem

i jednostką straży pożarnej, ani określać sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na terenie gminy. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowe obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku. Nie ma natomiast podstawy prawnej do nakładania obowiązku zawierania umów cywilnych

z przedsiębiorstwem wodociągowym (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. , sygn. akt III OSK 374/21). Tym samym, brak jest podstaw do uznania, za zgodny z prawem przepis określający częstotliwość dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe między gminą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym.

Mając na względzie opisane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty zasługują w całości na uwzględnienie. Przy czym, należy wskazać, że sankcja nieważności aktu prawa miejscowego może zostać ograniczona do części tego aktu. Ograniczenie zastosowania sankcji nieważności do części aktu prawa miejscowego będzie uzasadnione w przypadku, gdy akt prawa miejscowego może być poprawnie stosowany, pomimo stwierdzenia nieważności tylko części jego przepisów, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.