Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2815/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Andrzej Matan /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 195/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 195/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Krakowie oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO") w Krakowie z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Burmistrz Gminy i Miasta M. decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] orzekł o

1/ nakazaniu W. S. i E. S. wykonania na swojej posesji w M.przy ul. S. [...] usytuowanej na działce nr [...] urządzeń zabezpieczających przed napływem wód opadowych na działkę nr [...] a to:

a) wykonanie powierzchniowego drenażu poprowadzonego od podwórka wzdłuż zachodniej ściany budynku mieszkalnego nr [...] w kierunku ul. S. i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej znajdującej się w ul. S. po uprzednim uzyskaniu zgody i dokonaniu uzgodnień technicznych z tym związanych z administratorem sieci tj. Z.,

b) dodatkowo wzniesienie na istniejącym pomiędzy działkami nr [...] i [...] murze oporowym murku betonowego o wysokości minimum 25 cm i szerokości minimum 6 cm,

2/ określeniu terminu wykonania robót do dnia 30 kwietnia 2012 r.

3/ odmowie W. S. wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie stanowiącym współwłasność H. J. i P. J., a usytuowanym na działce nr [...] przy ul. S. w M.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy i Miasta M. nakazał W. S. i pozostałym współwłaścicielom działki nr [...] wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom na gruncie sąsiednim. Od decyzji Burmistrza nie wniesiono odwołania, nie została ona także wykonana, natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy wskazane orzeczenie decyzją z [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Organ I instancji w dalszej części decyzji podkreślił, że w związku z wnioskami właścicieli działek nr [...] i [...] dotyczącymi naruszenia stosunków wodnych na działce sąsiedniej oba te wnioski rozpoznano w jednym postępowaniu.

Jak wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności ze sporządzonej na potrzeby sprawy opinii biegłego z zakresu hydrologii oraz z oględzin, z powodu nadsypania i wyprofilowania przez W. S. terenu działki nr [...] (stanowiącej jego własność) doszło do zmiany stanu wody na tej działce ze szkodą dla działki nr [...] stanowiącej współwłasność H. J. i P. J. Stąd należało - zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne - wydać decyzję nakazującą współwłaścicielom działki nr [...] w M. tj. E. S. i W. S. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przy jednoczesnej odmowie wydania nakazu przewidzianego w art. 29 wobec współwłaścicieli działki nr [...] w M.

W terminie otwartym do wniesienia odwołania W. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzucił jej, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i naruszeniem prawa własności, że w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą i dotyczy sprawy poprzednio zakończonej decyzją ostateczną. W.S. powołał się w swoim wniosku przede wszystkim na samowolę budowlaną swoich sąsiadów, którzy przez nią naruszyli stosunki wodne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło o:

1. nakazaniu W.S. i E. S. - współwłaścicielom działki nr [...] położonej przy ul. S. [...] w M. wykonanie na tej działce urządzeń zapobiegających szkodom - zabezpieczających przed napływem wód opadowych na działkę nr [...]poprzez:

a) wykonanie powierzchniowego drenażu poprowadzonego od podwórka wzdłuż zachodniej ściany budynku mieszkalnego nr [...] w kierunku ul. S. i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej znajdującej się w ul. S., po uprzednim uzyskaniu zgody i dokonaniu uzgodnień technicznych z tym związanych z administratorem sieci tj. Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w M.,

b) dodatkowe wzniesienie na istniejącym pomiędzy działkami nr [...] i [...] murze oporowym, murku betonowego o wysokości minimum 25cm i szerokości minimum 6 cm;

2. odmowie wydania wobec H. J. i P. J. - współwłaścicieli działki nr [...] położonej przy ul. S. 29 w M. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie stanowiącym działkę nr [...].

Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że wbrew dosłownemu brzmieniu żądania W. S. rozpoznano wniesiony przez niego środek prawny jako odwołanie, a nie jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Daje to skarżącemu szerszą ochronę, a ponadto w sprawie nie zachodzi żadna z powołanych przez W. S. okoliczności.

Kolegium przytoczyło treść art. 29 prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Ustalono, że działka nr [...] w M. pozostaje we władaniu W. S. i graniczy od strony zachodniej z działką nr [...] należącą do H. J. i P. J.. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny nr [...] wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Podłoże wokół budynku jest ze wszystkich stron wybetonowane. Na działce nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny nr [...] i garaż w południowo-wschodnim narożniku. Do garażu prowadzi podjazd z kostki brukowej. Teren działki [...] w miejscu posadowienia budynku [...] i zabudowań gospodarczych jest podniesiony w stosunku do posesji nr 29 maksymalnie ok. 1 m. Maksymalne przewyższenie występuje pomiędzy północno-zachodnim narożnikiem budynku nr [...], a podjazdem do posesji nr [...]. W miejscu występującego przewyższenia terenu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] znajduje się mur oporowy.

Jak podano w opinii hydrologicznej z posesji przy ul. S. [...] spływ wód opadowych odbywa się w następujący sposób :

- od północnej strony budynku w kierunku ul. S.,

- od strony południowej i wschodniej w kierunku posesji przy ul. S. [...], dodatkowo wody opadowe z podwórka budynku nr [...] odprowadzane są wykonanym w betonie rowkiem w kierunku podjazdu na posesji nr [...], przy czym wody z rynien budynku nr [...] są gromadzone w plastikowych zbiornikach i metalowych pojemnikach podstawionych bezpośrednio pod rynny. Natomiast z posesji przy ul. S. [...] wody opadowe spływają w kierunku ul. S., a na posesji tej wykonano podniesienie terenu związane z wykonaniem wjazdu do garażu.

W opinii wskazano ponadto, że:

- wody opadowe z podwórka znajdującego się po stronie południowej oraz powierzchni terenu po stronie zachodniej i częściowo północno-zachodniej budynku nr [...] na działce nr [...] spływają na teren działki nr [...],

- stosowane zbiorniki i pojemniki do przejmowania wód opadowych z rynien budynków posesji nr [...] nie gwarantują zabezpieczenia działki nr [...] przed napływem wód z działki nr [...],

- spływ wód opadowych z działki [...] na działkę [...] w M. został spowodowany poprzez nadsypanie i wyprofilowanie terenu działki [...] przez właściciela działki (spadek powierzchni w kierunku działki [...] i rowek w betonie)

- spływ wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] wpływa negatywnie na brukowany podjazd do garażu posesji nr [...] przy ul. S. powodując szkody - jego podmywanie,

- wykonane prace ziemne na posesji nr [...] podnoszące poziom terenu (wjazd do garażu) spowodowały lepszy odpływ wód opadowych spływających z posesji nr [...] w kierunku ulicy S. i zmniejszyły zasięg zalewania posesji nr [...].

Jako rozwiązanie zabezpieczające działkę nr [...] przed szkodliwym wpływem polegającym na napływie wód opadowych z działki nr [...] w opinii zaproponowano wykonanie powierzchniowego drenażu poprowadzonego od podwórka wzdłuż ściany zachodniej budynku nr [...] w kierunku ul. S. i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej znajdującej się w ul. S. oraz wykonanie na murze oporowym biegnącym pomiędzy działkami dodatkowego murku o wysokości co najmniej 25 cm i szerokości 6 cm.

Kolegium przychyliło się do ustaleń i wniosków organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podjętych na podstawie opinii biegłego. Na tej podstawie przyjęto, że zachodziły podstawy do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 3 prawa wodnego w odniesieniu do właścicieli działki nr [...], gdyż W. S. spowodował na niej zmiany stanu wody ze szkodą dla sąsiedniej działki nr [...], powodując wypłukiwanie podsypki podjazdu pod kostką brukową na tej działce. Jednocześnie nie stwierdzono podstaw do zastosowania omawianego przepisu w stosunku do właścicieli działki nr [...].

Zarzuty odwołania uznano za chybione, tym bardziej, że w większości dotyczyły kwestii z zakresu prawa budowlanego, związanych z innym postępowaniem prowadzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M.. Ponadto Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy Prawo wodne regulujące odpowiedzialność za szkody nie wykluczają również odpowiedzialności na podstawie prawa cywilnego. Jeżeli według W. S. współwłaściciele działki nr [...] w wyniku samowoli budowlanej uszkodzili mienie odwołującego się oraz utrudniają korzystanie z posesji należącej do niego i w ten sposób naruszają prawo własności lub posiadania i jeśli strona odwołująca się poniosła straty materialne w wyniku działań sąsiadów, to istnieje możliwość wystąpienia do sądu powszechnego o ochronę prawa własności lub o odszkodowanie za wyrządzone szkody i dochodzenie roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

Kolegium podkreśliło też, że organ l instancji nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w M. wykonanie urządzeń o określonej charakterystyce i parametrach, co umożliwia wyegzekwowanie obowiązku. Uznać należy, że wykonanie przez zobowiązanych powierzchniowego drenażu i odprowadzenie wód do kanalizacji deszczowej oraz dodatkowo wzniesienie na istniejącym między działkami nr [...] i [...] murze oporowym murku betonowego będzie wystarczającym i najwłaściwszym sposobem zapobieżenia szkodliwemu wpływowi zmian stanu wody na gruncie (działka nr [...]) na działki sąsiednie (działka nr [...]), a nadto adekwatne do stopnia szkodliwości tego wpływu na grunty sąsiednie i zapobiegnie powstawaniu szkód związanym ze spływem wód.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustalenie terminu realizacji powyższych obowiązków w zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie określono terminu wykonania obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawna decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA. Wskazane uchybienie organu l instancji nie powoduje jednak wadliwości rozstrzygnięcia skutkującego koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, stąd Kolegium dokonało zreformowania tej decyzji we wskazanym wyżej kierunku.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 29 ust. 3 prawa wodnego oraz przepisów postępowania. Zakwestionował nałożenie na niego obowiązków objętych zaskarżoną decyzją i wskazał, że nie jest przesłanką do uruchomienia trybu z art. 29 ust. 3 prawa wodnego naturalne ukształtowanie terenu i położenie jednej działki wyżej niż działka sąsiednia. Skarżący podniósł również, że H. J. i P.J. dokonali w 2008 r. zmian na gruncie działki [...], a ekspertyza będąca podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej została przeprowadzona już po dokonaniu tych zmian.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 16 kwietnia 2012 r. WSA w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa

Do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a więc do wydania decyzji nakazujące przewrócenie stanu poprzedniego bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom konieczne jest ustalenie, że właściciel gruntu dokonał na nim zmiany stanu wody, co szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Właściciele działek [...] i [...] wzajemnie zarzucali sobie naruszenie stosunków wodnych odpowiadające treści powyższego przepisu, wobec czego ogan I instancji prawidłowo zastosował art. 62 k.p.a. wszczynając i prowadząc w tej sprawie jedno postępowanie administracyjne.

Zarówno Burmistrz Gminy i Miasta M., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzjach szczegółowo opisali i przeanalizowali zebrany w sprawie materiał dowodowy, szczególną uwagę zwracając na oględziny przeprowadzone na terenie przedmiotowych nieruchomości w dniu 14 czerwca 2011 r. oraz na opinię biegłego hydrogeologa. Dokonane na tej podstawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżący zmienił stan wody na działce nr [...] poprzez nadsypanie i wyprofilowanie terenu tej działki, a zmiany te wypłukują podsypkę podjazdu pod kostką brukową na sąsiedniej działce nr [...]. Właściciele drugiej z wymienionych działek również zmienili stan wody na swoim gruncie poprzez podniesienie terenu związane z wykonaniem wjazdu do garażu na tej nieruchomości, jednakże zmiany te nie wpływają szkodliwie na grunt sąsiedni, a wręcz zmniejszyły zasięg zalewania działki [...]. Takie ustalenia dały podstawę do zastosowania wobec właścicieli działki nr [...] przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego przy jednoczesnej odmowie nałożenia analogicznych obowiązków na właścicieli działki nr [...].

W pismach składanych do akt sprawy W. S. podkreślał, że H. J. i P. J. w 2008 r. dokonali samowoli budowlanej, naruszając jego prawo własności i zmieniając kierunek odpływu wód opadowych. Na żadnym etapie postępowania nie wskazywał jednak na jakąkolwiek szkodę, która miałaby nastąpić na jego działce wskutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiadów ani też nie kwestionował ustaleń wynikających z opinii biegłego. Dopiero w skardze podniósł, iż spływ wód na działkę sąsiednią wynika z naturalnego ukształtowania terenu i zarzucił, że w decyzji nie ustalono kiedy na działce nr [...] (której skarżący jest współwłaścicielem) przeprowadzono prace polegające na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia i wybetonowania terenu z wyprofilowaniem powierzchni.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazano, że w trakcie postępowania nie było kwestionowane przeprowadzenie zmian stanu wody na działce nr [...]. Organy obu instancji ustaliły, że takie zmiany nastąpiły, jednak nie wpłynęły szkodliwie na grunt skarżącego, lecz zmniejszyły zakres zalewania terenu wodą z działki skarżącego. Ponadto, zarzuty dotyczące robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] nie mieściły się w zakresie przedmiotowego postępowania i pozostają w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ich podnoszenie przed organami administracji prowadzącym postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie mogło odnieść skutku. Twierdzenia zawarte w skardze, jakoby zalewanie działki nr [...] z gruntu skarżącego wynikało z naturalnego ukształtowania terenu uznano za niewiarygodne w świetle dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym.

Stwierdzając istnienie podstaw do nałożenia na W. S. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego prawidło określono zakres tych obowiązków. Wykonanie przez skarżącego drenażu i dodatkowo podniesienie murku pomiędzy działkami nr [...] i [...] zniweluje szkodliwy wpływ zmian dokonanych na działce skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 16 kwietnia 2012 r. wniósł W. S. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia prawa materialnego skarżący upatruje w:

1/ błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) polegającej na przyjęciu, iż przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji gdy skarżący dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, a szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na grunty sąsiednie miałby polegać na uszkadzaniu części składowych gruntu sąsiedniego (tj. podsypki podjazdu pod kostkę brukową) nie istniejących w momencie dokonania zmiany stanu wody na działce nr [...], podczas gdy dla zastosowania art. 29 ust 3 ustawy Prawo Wodne niezbędne jest dokładne ustalenie, iż zmiana kierunku odpływu wody opadowej szkodliwie wpłynęła na sąsiednie grunty w stanie w jakim znajdowały się one w momencie dokonania tej zmiany, a nie w sytuacji późniejszej po znacznym przeobrażeniu powierzchni gruntu przez domniemanych poszkodowanych, niezależnie od tego jakie by były finalne skutki zmian dokonanych przez poszkodowanych właścicieli gruntów sąsiednich;

2/ niezastosowaniu art. 40 ust 3 ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 2302 ze zm.) w sytuacji, gdy nadsypanie i wyprofilowanie działki nr [...] oraz ujawnienie zwiększonego napływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] miało miejsce w latach 80-tych ubiegłego wieku tj. w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., a nie aktualnie obowiązującej ustawy datowanej na dzień 18 lipca 2001 r. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 40 ust. 3 ustawy z 1974 r. z upływem trzech lat od dnia ujawnienia powstawania szkody, przedawniło się roszczenie o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego, a przedawnienie to winno zostać wzięte pod uwagę przez organy administracyjne i Sąd I Instancji z urzędu. Z uwagi na przedawnienie roszczenia właścicieli działki nr [...] jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazująca wykonanie urządzeń wydana być nie mogła.

Naruszenie przepisów postępowania dotyczy:

1/ art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 134 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107§ 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważano całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono w właściwy sposób kto i kiedy dokonał zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...]. Nadto Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, przy czym ustalenie faktyczne w zakresie tego, iż W. S. spowodował zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim jest niekompletne (brak ustalenia daty dokonania zmiany) oraz całkowicie dowolne i nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd nie dostrzegł także, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie stron i ewentualnie poprzednich właścicieli nieruchomości [...] i [...] na okoliczność wyjaśnienia daty wybetonowania (wyprofilowania) działki nr [...]. Nadto nie wyjaśniono we właściwy sposób charakteru i momentu prac dokonanych przez właścicieli działki nr [...] na swoim gruncie w stosunku do których toczy się obecnie postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego znak: [...], w trakcie którego stwierdzono wykonanie zupełnie innego (znacznie szerszego) zakresu prac niż przyjęte w opinii hydrogeologicznej (w tym zaniechano przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach). Powyższe błędy skutkowały nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem przez Sąd I instancji podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a zatem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 3 § 1 p p.s.a i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a w OT. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 62 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż postępowanie przed tymi organami prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 62 kpa. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż sprawy administracyjne z wniosków stron: p. S. z dnia 16 grudnia 2009 r. oraz p. H. J. i p. P. J. z dnia 17 marca 2009 r. oraz 10 marca 2011 r. być może oparte były na tej samej podstawie prawnej, jednakże z całą stanowczością trzeba stwierdzić, że dotyczyły innego stanu faktycznego (dwa różne naruszenia stosunków wodnych oddalone od siebie w czasie), a przez to nie było warunków prawnych do zastosowania art. 62 kpa. Nadto naruszenie art. 62 kpa przez organy administracji wyrażało się także w tym, iż postępowanie, w obrębie którego rozpatruje się kilka spraw, musi się zakończyć wydaniem tylu decyzji, ile spraw podlegało rozpatrzeniu (dotyczy to także nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji). Tymczasem w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało ostatecznie tylko jedną decyzję pomimo połączenia dwóch spraw do wspólnego prowadzenia. Powyższe błędy skutkowały wydaniem decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą, a zatem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego winny zostać wydane 2 odrębne decyzje skierowane osobno do każdego z adresatów;

3/ art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma decyzjami tj. — decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. [...] oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. [...] dotyczącymi tej samej sprawy administracyjnej - przy czym pierwsza z tych decyzji miała charakter kasacyjny. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy zasadniczo takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powołuje się na:

1/ art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 134 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107§ 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważano całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono w właściwy sposób kto i kiedy dokonał zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...].

2/ art. 3 § 1 p p.s.a i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a w OT. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 62 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż postępowanie przed tymi organami prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 62 kpa.

3/ naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma decyzjami dotyczącymi tej samej sprawy administracyjnej. W decyzjach tych widać zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy zasadniczo takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż materiał dowodowy, dotyczący istotnych okoliczności sprawy, jak przyjął sąd pierwszej instancji, został w sposób prawidłowy zebrany i rozpatrzony przez organy orzekające w sprawie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2011 r. – Prawo wodne (t.j. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: Prawo wodne) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29 tej ustawy).

Stosownie do dyspozycji normy zawartej w ust. 3 art. 29 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone, w wyniku oględzin przeprowadzonych na terenie przedmiotowych nieruchomości w dniu 14 czerwca 2011 r. oraz na podstawie opinii biegłego hydrogeologa, iż skarżący zmienił stan wody na działce nr [...] poprzez nadsypanie i wyprofilowanie terenu tej działki, a zmiany te wypłukują podsypkę podjazdu pod kostką brukową na sąsiedniej działce nr [...]. Spowodowane przez skarżącego zmiany stanu wody na gruncie wpływają zatem szkodliwie na grunt sąsiedni, co uzasadniało zastosowanie wobec niego środka określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Także i drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 62 kpa jest nieuzasadniony, bowiem w sytuacji kiedy właściciele nieruchomości sąsiednich zarzucali sobie wzajemnie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, organy były uprawnione i zobowiązane m.in. ze względu na zasady ekonomiki procesowej do prowadzenia postępowania łącznego ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w art. 62 kpa. Obowiązki stron wynikały z "tego samego" stanu faktycznego, oparte były na tej samej podstawie prawnej i w tych sprawach właściwy (rzeczowo i miejscowo) był ten sam organ administracji publicznej. Może jedynie powstać wątpliwość czy współuczestnictwo stron miało charakter formalny czy materialny, ale nawet przyjmując pierwsze z nich dopuszczalne było wydanie jednej formalnej decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron, bowiem w ujęciu materialnym stanowiły one odrębne rozstrzygnięcia.

Nie znajduje uzasadnienia trzeci z zarzutów, bowiem skarżący nie wykazał i nie wyjaśnił na czym polega jego wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie przyjdzie zauważyć, iż nie zachodzi tutaj przypadek zmienności poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. była spowodowana wadami postępowania wyjaśniającego. Wady te zostały naprawione w dalszym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, w szczególności poprzez uzyskanie opinii biegłego hydrologa.

Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, bądź nietrafnie powołane, a co za tym idzie, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie podważony, można przejść do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący podnosi zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b., które to przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wyjaśniono jednak, ani na czym polega błędna wykładnia tych przepisów, ani na czym polega błędne ich zastosowanie. Zarzuty te dotyczą :

1/ błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) polegającej na przyjęciu, iż przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji gdy skarżący dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, a szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na grunty sąsiednie miałby polegać na uszkadzaniu części składowych gruntu sąsiedniego (tj. podsypki podjazdu pod kostkę brukową) nie istniejących w momencie dokonania zmiany stanu wody na działce nr [...], podczas gdy dla zastosowania art. 29 ust 3 ustawy Prawo Wodne niezbędne jest dokładne ustalenie, iż zmiana kierunku odpływu wody opadowej szkodliwie wpłynęła na sąsiednie grunty w stanie w jakim znajdowały się one w momencie dokonania tej zmiany, a nie w sytuacji późniejszej po znacznym przeobrażeniu powierzchni gruntu przez domniemanych poszkodowanych, niezależnie od tego jakie by były finalne skutki zmian dokonanych przez poszkodowanych właścicieli gruntów sąsiednich;

2/ niezastosowania art. 40 ust 3 ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 2302 ze zm.) w sytuacji, gdy nadsypanie i wyprofilowanie działki nr [...] oraz ujawnienie zwiększonego napływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] miało miejsce w latach 80-tych ubiegłego wieku tj. w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., a nie aktualnie obowiązującej ustawy datowanej na dzień 18 lipca 2001 r.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego można sprowadzić do tezy, iż w sytuacji kiedy działania powodujące zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie były podejmowane pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. to znajdują do nich zastosowanie przepisy tej ustawy.

Tezy tej nie sposób podzielić z tej racji, że zdarzenie prawne z którym ustawodawca wiąże możliwość wydania nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3

Prawa wodnego obejmuje dwa elementy: pierwszy to zmiany stanu wody na gruncie, zaś drugi to szkodliwe oddziaływanie tych zmian na grunty sąsiednie. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie można sprowadzać do szkody w znaczeniu cywilnoprawnym, łącząc go z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może ono również polegać na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r. II OSK 1026/07, LEX nr 516773). Dopiero tak określone zdarzenie, obejmujące oba wskazane elementy, wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w tym przepisie. Jest rzeczą oczywistą, że między dokonywanymi zmianami a ich szkodliwym oddziaływaniem może być znaczna odległość czasowa. Zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego determinowane będzie zamknięciem tego zdarzenia prawnego, a więc momentem wystąpienia szkodliwego oddziaływania.

Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.