Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 854/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 października 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy silosu, sposobu użytkowania budynku stodoły oraz budynku gospodarczego usytuowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...] w miejscowości S. P..

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 07 listopada 2017r. na działce nr [...] ustalono, że zlokalizowane są m.in. silosy paszowe o pojemości ok. 3 ton i 5 ton na postumencie betonowym i wysokości maksymalnej 4m i 5,5m. W toku kontroli Pan S. Z., współwłaściciel działki, nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności silosu zbożowego.

PINB pismem z dnia 23.11.2017r. zawiadomił o tym, iż postępowanie w sprawie dwóch silosów paszowych zlokalizowanych na działce nr [...] będzie prowadzone pod sygn. [...]

Organ ustalił, że nie dokonano zgłoszenia realizacji silosów, w tym silosu o wysokości 4m, ani nie uzyskano pozwolenia na ich budowę. Pismem z dnia 04 stycznia 2018r. C. P. sp. z o.o. wskazała, że w dniu 29 lipca 2013r. zawarta została umowa między tą spółką a Panem S. Z., na podstawie której przeniesiono własność dwóch silosów paszowych o pojemości 5 ton i 8 ton na rzecz Pana S. Z..

Organ I instancji pismem z dnia 08 lutego 2018r. zawiadomił o fakcie rozdzielenia postępowania w sprawie silosów na dwa odrębne w ten sposób, że postępowania w sprawie silosu paszowego o wysokości 5,5m (pojemność 8 ton) prowadzone będzie pod sygn. [...], a w stosunku do silosu paszowego o wysokości 4m (pojemność 5 ton) postępowanie prowadzone będzie pod sygn. [...]

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. PINB na podstawie art. 123 Kpa oraz 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy realizacji silosu na paszę o wysokości 5,5m usytuowanego na działce o nr [...] zlokalizowanego w S. P. i nałożył na Pana S. Z., Panią Z. W., Panią A. Z. oraz Panią D. Z. w związku z wykonaniem ich bez wymaganego pozwolenia na budowę obowiązek przedłożenia:

1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego silosu na paszę o wysokości 5,5 m,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego silosu na paszę wraz z oceną techniczną zrealizowanych robót,

3) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

w terminie do dnia 30.06.2018r.

Zażalenie na to postanowienie złożył Pan S. Z. - reprezentowany przez Pana J. K. z zachowaniem ustawowego terminu. Żalący się zarzucił naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowanego:

1. brak określenia pojemności silosów w mł,

2. nie ustalono dokładnej daty budowy silosów, data ta może wynikać z umowy dzierżawy,

3. przedmiotowy silos nie wymaga pozwolenia na budowę,

4. orzekając organ winien stosować przepisy obowiązujące w czasie orzekania, a nie w dacie realizacji procesu budowanego,

5. organ winien uzyskać stanowisko producenta silosów oraz pierwszego właściciela, co do stosowania obowiązków wynikających z prawa budowlanego; czy w dokumentach zawarto informacje o obowiązkach wynikających z prawa budowanego; organ powinien dokonać oceny zakresu odpowiedzialności tych podmiotów.

6. z orzeczenia nie wynika, że organ podjął czynności których mowa w art. 84a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2018r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WWINB.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2018r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzja z [...] maja 2018r. na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy realizacji silosu na paszę o wysokości 5,5 m usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości S. P. nałożył na Pana S. Z., Panią Z. W., Panią A. Z. oraz Panią D. Z. obowiązek przedłożenia:

1) opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami,

2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3) projektu zagospodarowania działki

4) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. silosu na paszę o wysokości 5,5m

w terminie do dnia 31.07.2018r.

Zażalenie na to postanowienie, pismem z dnia [...].05.2018r., złożył Pan S. Z. - reprezentowany przez Pana J. K. z zachowaniem ustawowego terminu.

Następnie postanowieniem z dnia [...].05.2018r. PINB wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...].05.2018r. do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie z [...] lipca 2018r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB z [...] maja 2018r. w całości i na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nałożył na Pana S. Z. w związku z usytuowaniem na działce nr [...] w S. P. silosu na paszę o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton bez wymaganego zgłoszenia, obowiązek przedłożenia:

1) opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami,

2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3) projektu zagospodarowania działki,

4) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego silosu na paszę

w terminie do dnia 30 września 2018r.

WWINB podkreślał, że w przedmiotowej sprawie wszczęto postępowanie nadzorcze dotyczące budowy silosu oraz sposobu użytkowania budynku stodoły, budynku gospodarczego oraz dwóch silosów paszowych usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...] w S. P. [...]. Następnie postępowania dotyczące silosów rozdzielono na dwa odrębne w ten sposób, że postępowania w sprawie silosu paszowego o wysokości 5,5m (pojemność 8 ton) prowadzone będzie pod sygn. [...], a w stosunku do silosu paszowego o wysokości 4m (pojemność 8 ton) postępowanie prowadzone będzie pod sygn. [...] Przedmiotem niniejszej sprawy prowadzonej przez organ I instancji jest silos paszowy o wysokości 5,5m (pojemność 8 ton), który usytuowany jest na działce nr [...] w S. P. [...].

Zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202, dalej Prawo budowlane) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Odnosząc się do kwestii związanej z kwalifikacją przedmiotowego silosu na paszę Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Z kolei w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł definicję budowli, zgodnie z treścią której to "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". W niniejszej sprawie wykonany silos na paszę na betonowym postumencie zaliczono do kategorii obiektów budowlanych będącymi budowlami, gdyż jak wynika z ww. definicji budowlą jest m.in. zbiornik, a niewątpliwie silos na paszę można zaliczyć do tego rodzaju budowli.

W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł rodzaje obiektów budowlanych i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie "naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 mł i wysokości nie większej niż 7 m". Dokonując przeliczenia pojemności przedmiotowego silosu na jednostkę mł Wojewoda wskazał, że pojemność 8 ton w przeliczeniu wynosi ok. 12 mł (0,67 t/mł), a więc parametry silosu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jednoznacznie wskazują na to, iż nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do silosu usytuowanego na działce nr [...]. Niewątpliwie jednak, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niezbędnym było dokonanie zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym PINB w G. prawidłowo uznał, iż wymagane było dokonanie zgłoszenia usytuowania przedmiotowego silosu na paszę na działce nr [...].

W związku z tym PINB w G., ponownie prowadząc postępowania, zastosował procedurę zawartą w art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którą "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektomczno-budowlanej". W art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł przepis, zgodnie z treścią którego "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego".

W niniejszej sprawie PINB w G. nałożył zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego tj. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ze względu na fakt braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] w S. P. [...]. Ponadto organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki (art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego) i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego). Zatem w tym zakresie nałożony przez PINB w G. obowiązek odpowiada przepisowi zawartemu w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie WWINB nieprawidłowym było jednak nałożenie przez PINB w G. obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczących przedmiotowego silosu na paszę ze względu na to, iż ustawodawca uzależnił możliwość wstrzymania robot budowlanych od faktu stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego ich prowadzenia. W sytuacji natomiast, gdy budowa została zakończona, instytucja wstrzymania robót budowlanych nie znajduje zastosowania, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż z protokołu sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli w dniu 07.11.2017r. wynika, iż nie były prowadzone roboty budowlanego na ww. nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii adresatów nałożonego obowiązku WWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 07.11.2017r. zawarte zostało oświadczenie Pana S. Z., z treści którego wynika, że od 2008r. współwłaścicielami nieruchomości w S. P. [...] (dz. nr [...]) są Pan S. Z., Pani A. Z., Pani D. Z. i Pani Z. W.. Z treści pisma C. P. sp. z o.o. z dnia 04.01.2018r. wynika natomiast, że w dniu 29.07.2013r. zawarta została umowa pomiędzy ww. spółką a Panem S. Z., na podstawie której przeniesiono własność m.in. silosu na paszę o pojemności 8 ton usytuowanego na działce nr [...] w S. P. 15 na Pana S. Z.. Zatem, w ocenie WWINB, jako właściciela przedmiotowego silosu na paszę uznać należy Pana S. Z., co powoduje, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, jako adresatów obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, współwłaścicieli nieruchomości w S. P. [...] (dz. nr [...]).

W niniejszej sprawie organ I instancji nakładając obowiązek zaskarżonym postanowieniem wskazał termin jego wykonania tj. do dnia 31.07.2018r. W związku jednak z faktem iż termin ten w niedługim czasie po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji upływał, to w ocenie WWINB termin ten należało zmienić w celu umożliwienia zrealizowania obowiązku, który został nałożony zaskarżonym postanowieniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. Z. reprezentowany przez r. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [...] lipca 2018 r. i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił, że:

1. PINB w dniu 08 lutego 2017 r. bezprawnie rozdzielił prowadzone postępowanie (zostało rozbite na odrębne postępowania) nie wskazując żadnej podstawy prawnej do takiego działania. Wydaje się, że w takiej sytuacji organ zgodnie z prawem powinien umorzyć pierwotne postępowanie i zawiadomić o wszczęciu odrębnych postępowań.

2. Przepis art. 61 § 1 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Istotne znaczenie ma fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Dokładne określenie rodzaju sprawy pozwala bowiem na prawidłowe wyznaczenie normy prawa materialnego lub procesowego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przedmiotowej sprawie w zawiadomieniu z dnia 8 lutego 2018 r. PINB nie wskazał żadnych przepisów w oparciu, o które zamierzał prowadzić postępowanie.

3. Organ wojewódzki nie wskazał podstawy prawnej zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w G. o udzielenie informacji, czy dokonane zostało zgłoszenie zamiaru usytuowania silosu na przedmiotowej działce, ani też nie poinformował skarżącego o dokonanych ustaleniach przed wydaniem orzeczenia.

4. Organ wojewódzki w postępowaniu zażaleniowym uzupełniał dowody i materiały na mocy art. 10 kpa był zobowiązany umożliwić skarżącemu wypowiedzieć się co do zebranych (uzupełnionych) dowodów i materiałów, a tego nie uczynił. Skarżący został zatem pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu.

5. WWINB nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów ustalił objętość przedmiotowego zbiornika oraz skąd wziął dane dotyczące gęstości paszy przechowywanej w zbiorniku. Ponadto skarżący uważa, że objętość zbiornika winna być ustalona nie na podstawie gęstości przechowanej paszy, ale na podstawie rzeczywistych pomiarów zbiornika. W przypadku zbiorników w kształcie walca, czy stożka konieczna jest wiedza co do wielkości promienia. Takiej wielkości do tej pory nie ustalono. A zatem materiał dowodowy jest niekompletny, a prawidłowe ustalenie objętości zbiornika w przedmiotowej sprawie jest jednym z kluczowych zagadnień.

6. Żaden z organów nie dokonał czynności, o których mowa jest w art. 84a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i organ wojewódzki nie wyjaśnił czy producent pasz (zbiorników) nie powinien informować swoich "konsumentów" o obowiązkach wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego odwołując się do motywów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stało się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie art. 49b ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202), uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów w zakreślonym terminie w celu likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego zgłoszenia (tzw. samowoli "zgłoszeniowej").

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu Skarżącego dotyczącego bezpodstawnego, jego zdaniem, rozdzielenia prowadzonego postępowania (zostało ono rozbite na odrębne postępowania).

Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 20 października 2017r., które zostało skarżącemu doręczone w dniu 25 października 2017r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 61 §1 K.p.a. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego budowy silosu oraz sposobu użytkowania budynku stodoły oraz budynku gospodarczego usytuowanych na działkach [...] i [...] w miejscowości S. P..

W oparciu o przeprowadzoną kontrolę nieruchomości w dniu 07 listopada 2017r., w czasie której Skarżący był obecny, organ I instancji sprecyzował, że na przedmiotowej działce o właściwym numerze [...] zlokalizowano m.in. budynek inwentarsko-gospodarzy, budynek inwentarsko-składowy oraz silosy: jeden silos zbożowy typu BIN o pojemności około 80 ton oraz dwa silosy paszowe typu Argo o pojemności około 3 i 5 ton o maksymalnej wysokości 4m i 5,5m.

Organ uznał za zasadne wydzielić w tak ustalonym stanie faktycznym cztery oddzielne postępowania administracyjne dla każdego z obiektów: pierwsze dotyczące silosu zbożowego typu BIN, drugie dotyczące dwóch silosów typu Argo, trzecie dotyczące budynku inwentarsko-składowego i czwarte dotyczące budynku inwentarsko-gospodarczego. O powyższej czynności skarżący został zawiadomiony na adres swojego pełnomocnika w dniu 27 listopada 2017r. (k. 4 akt ad. I inst.).

W ocenie Sądu, rozdzielenie postępowania zostało dokonane na wczesnym jego etapie, kiedy organ ustalił precyzyjne okoliczności sprawy, które pozwoliły na ocenę jakie obiekty znajdują się na nieruchomości i czy w stosunku do nich podjąć należy określone czynności procesowe oraz czy wydać należy stosowne rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione przez organ pozwoliły na przyjęcie, że na nieruchomości znajdują się przynajmniej cztery obiekty budowlane, co do których prowadzić należy postępowanie administracyjne, a odmienność tych obiektów przesądziła o prowadzeniu odrębnych postępowań, co do każdego z tych obiektów. Mając na uwadze rodzaj, charakter poszczególnych obiektów i konieczność oddzielnej oceny pod względem przepisów prawa budowlanego, zasadnie organ I instancji dokonał wyodrębnienia czterech postępowań. Nie może budzić wątpliwości, że czynność ta służyła zachowaniu jasności i przejrzystości każdego z prowadzonych postępowań.

W ocenie Sądu, na tym wstępnym etapie postępowania nadzorczego, kiedy organ ustalił konkretnie obiekty, co których prowadzić należy postępowanie, nadmiernym formalizmem byłoby umorzenie postępowania wszczętego 20 października 2017r., jak tego domagał się Skarżący, po to tylko by następnie wszcząć cztery odrębne postępowania administracyjne. Zdaniem Sądu stanowisko Skarżącego w tej sprawie kłóci się z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu wyrażoną w treści art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji winny działać w sprawie wnikliwie, szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza, że prawa strony do udziału w postępowaniu zostały zabezpieczone poprzez poinformowanie Skarżącego o każdej czynności organu podejmowanej w toku postępowania, który przy tym nie zgłaszał żadnych uwag, co do jego prowadzenia. Skarżący reprezentowany już przez pełnomocnika był zawiadamiany o rozdzieleniu postępowań dotyczących poszczególnych obiektów pismem z 23 listopada 2017r. (k. 5 akt adm. I inst. wraz z dowodem doręczenia pełnomocnikowi).

Podobnie odnieść należy się do zarzutu bezpodstawnego zdaniem Skarżącego, dalszego rozdzielenia postępowania nadzorczego, co do dwóch silosów o wysokości 4m i 5,5 m. W ocenie Sądu, mając na uwadze sprawność i przejrzystość prowadzonego postępowania, trudno czynić organowi zarzut, że uznał za zasadne prowadzenie odrębnego postępowania dla każdego z tych silosów uwzględniając odmienne okoliczności faktyczne służące za podstawę dalszych rozważań prawnych i możliwych rozstrzygnięć w świetle prawa budowanego. Zauważyć przy tym należy, że także o tej czynności pełnomocnik Skarżącego był informowany zawiadomieniem z 8 lutego 2018r. (k. 10 i załączony dowód doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi).

Organ I instancji mógł zatem po wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w trybie art. 61 §1 i § 4 K.p.a wyodrębnić postępowania o różnych przedmiotach i prowadzić je odrębnie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wystarczająca była informacja stron postępowania w tym zakresie.

Nadto wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego odnoszą się konkretnie do "obiektu budowlanego", "budynku", "budowli", "budowy", jako wykonywania obiektu budowanego, "robót budowlanych", jako prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1, 2, 3, 6, 7 Prawa budowlanego), zatem postępowanie z zakresu administracji budowlanej i także z zakresu nadzoru budowalnego należy prowadzić dla każdego takiego obiektu oddzielnie z uwagi na odrębne wymogi wynikające z prawa budowlanego, zawarte w szczególności w przepisach art. 28 Prawa budowlanego, art. 29-31 Prawa budowlanego i art. 32-35 Prawa budowlanego, czy warunków technicznych dotyczących poszczególnych obiektów ze względu na ich rodzaj i charakter. Odpowiednio, proces legalizacji samowoli budowanej, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, prowadzić należy w odniesieniu do danego konkretnego obiektu (art. 48-51 Prawa budowlanego). Także z treści art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowanego wynika, że proces legalizacji samowoli "zgłoszeniowej" prowadzi się w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego.

Wobec powyższego chybiony jest zarzut Skarżącego kwestionujący prawidłowość prowadzenia odrębnych postępowań, co do każdego z obiektów posadowionych na działce nr [...]. Nadto w okolicznościach sprawy niezasadne jest domaganie się umorzenia postępowania wszczętego zawiadomieniem z 20 października 2017r i odrębnego wszczęcia poszczególnych postępowań. W zawiadomieniu z 20 października 2017r. wskazana została także właściwa podstawa prawna wszczęcia postępowania art. 61 §1 K.p.a., zatem przyjąć należy, że i w oparciu o tę podstawę organ zainicjował prowadzenie każdego z wyodrębnionych postępowań, także niniejszego dotyczącego silosu o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton prowadzonego pod numerem [...], o czym skutecznie zawiadomił strony postępowania, w tym Skarżącego.

Nadto zauważyć należy, wbrew temu co podnosi Skarżący, po rozdzieleniu postępowań na odrębne (dotyczące każdego z obiektów), organ wyraźnie wskazał rodzaj i zakres danej sprawy będącej przedmiotem każdego z tych postępowań. Świadczy o tym treść zawiadomienia o każdej z czynności organu (k. 1, 4, 5 akt adm. I inst. wraz z dowodem prawidłowego doręczenia Skarżącemu lub jego pełnomocnikowi fachowemu). Chybiony jest zatem zarzut opisany w punkcie 1 i 2 skargi, jakoby naruszono zasady czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.).

Przechodząc go zasadniczej części oceny zaskarżonego postanowienia WWINB z [...] lipca 2018r. wskazać należy, że prawidłowo ustalił organ II instancji, że S. Z. ostatecznie w lipcu 2018r. wybudował na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości S. P. silos o wysokości 5,5m i pojemności 8 ton. Powyższa data realizacji obiektu wynika z wyjaśnień złożonych przez sprzedawcę silosu, który wskazał, że w dacie 29 lipca 2013r., na mocy umowy sprzedaży, na S. Z. przeszła własność dwóch silosów o wysokości o pojemności 5 ton i 8 ton. Nadto podczas kontroli Skarżący oświadczył, że silosy zostały dostarczone i zamontowane przez dostawce pasz. Zatem z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wzniesienie tego silosu nastąpiło najpóźniej w dacie podpisania umowy przeniesienia własności obiektu, zwłaszcza, że inwestor uchylał się od wskazania dokładnej daty wybudowania tego obiektu, podając że nie jest w stanie jej ustalić. Nadto, w istocie Skarżący nie kwestionował właśnie tej daty wybudowania silosu.

Nadto z materiału dowodowego wynika, że inwestor nie posiadał dokumentów świadczących o wybudowaniu silosu zgodnie z przepisami prawa budowanego. Nie dysponował pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji budowlanej również nie potwierdził wystąpienia Skarżącego o pozwolenie na budowę, czy ze zgłoszeniem wzniesienia przedmiotowego silosu (k. 12 akt adm. I inst.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy silos paszowy o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton, który uwidoczniono w materiale zdjęciowym w aktach sprawy I instancji (k. [...] i [...]), jako "budowlę" stanowiącą "zbiornik" wymieniony w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, dla wzniesienia, którego wymagane jest zgłoszenie zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit d Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 mł i wysokości nie większej niż 7 m. Nie był przy tym kwestionowany w niniejszej sprawie zagrodowy charakter zabudowy działki nr [...].

W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego I instancji, a za nim organ odwoławczy, przypadek niniejszej sprawy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit d Prawa budowlanego uznały za wymagający uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zobowiązane były do ustalenia, czy pojemność przedmiotowego silosu przy jego wysokości nie większej niż 7 m nie przekracza 30 mł. Organ odwoławczy przeliczył pojemność przedmiotowego silosu o pojemności 8 ton na 12 mł, zatem nie ulega wątpliwości, że pojemność ta nie przekracza 30 mł, zatem ta okoliczność była wystarczająca dla przyjęcia, że dla wzniesienia przedmiotowego silosu paszowego nie było wymagane pozwolenie na budowę, a wystarczające zgłoszenie zamiaru wykonania tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela. Zdaniem Sądu okoliczność ta miałaby kluczowe znaczenie, jak to podnosi Skarżący, gdyby sporne było czy silos ma pojemność wystarczającą dla zgłoszenia robót zakwalifikowanych jako spełniających wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 1 d Prawa budowlanego; gdyby na skutek wadliwego zdaniem Skarżącego przeliczenia przez organ pojemności silosu, wykraczałaby ona poza graniczne i dopuszczalne dla zgłoszenia 30 mł, co skutkowałoby koniecznością zmiany kwalifikacji obiektu i jego legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Pociągnęłoby to także za sobą dalsze konsekwencje dla Skarżącego polegające chociażby na zwiększonej stawce opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu wyliczenie pojemności przedmiotowego silosu paszowego dokonane przez organ jest korzystne dla Skarżącego i niezrozumiałe dla Sądu jest kwestionowanie poczynionych przez organy ustaleń w tym zakresie. Tym bardziej, że z ogólnodostępnych danych technicznych silosów paszowych, które odróżnić należy od zbożowych, o wysokości i tonażu zbliżonym do przedmiotowego, wynika, że dla silosu paszowego o wysokości około 5,5 m bez względu na jego średnicę, czy gęstość paszy, objętość silosu paszowego wynosi od 9,7 mł do 15,2 mł, co znacząco odbiega od granicznych 30 mł i pozwala na przyjęcie, że przedmiotowy silos został prawidłowo zakwalifikowany jako obiekt wymagający zgłoszenia. Niezasadny okazał się zatem zarzut opisany w punkcie 5 skargi.

Przechodzą do dalszych kwestii, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, nie może budzić wątpliwości co do tego, że Skarżący, ani pozostali właściciele działki nie dokonali zgłoszenia ustawienia przedmiotowego silosu paszowego o wysokości 5,5 m. (pismo Starosty z 14 lutego 2018r. k. 12 akt adm. I inst.). Sam Skarżący nie podnosił przy tym, by wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia wzniesienia przedmiotowego silosu dokonał. Tym samym, prawidłowo organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną określoną w art. 49b Prawa budowlanego.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli budowa obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, przepis ten został prawidłowo zastosowany w stanie faktycznym sprawy, brak było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Przy czym podkreślić należy że zaskarżone postanowienie jest pierwszym krokiem zmierzającym do legalizacji budowy wymagającej zgodnie z przepisami prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu.

Słusznie także organ odwoławczy usunął uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w trybie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Nieprawidłowym było bowiem nałożenie przez PINB obowiązku wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji przedmiotowego silosu, skoro ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że był on już uprzednio zrealizaowany, jego budowa została zakończona. Instytucja wstrzymania robót budowlanych nie znajdowała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przy czym nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowanego wydaje postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowanego także w stosunku do obiektu już wybudowanego. Słusznie podkreślał także organ odwoławczy, że przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała przymiot decyzji ostatecznej, aby mogła zostać przedłożona w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela także stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie winno być skierowane tylko do Skarżącego jako inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu. Zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 07 listopada 2017r. w części dotyczącej ustalenia współwłaścicieli działki [...] oraz pisma C. P. sp. z o.o. z dnia 04 stycznia 2018r. wskazującego na strony umowy o przeniesienie własności silosu, którymi były ta Spółka i Skarżący, wynika, że właścicielem, jak i inwestorem przedmiotowego silosu na paszę jest Skarżący S. Z., co powoduje, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, jako adresatów obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Słusznie przyjął zatem organ odwoławczy, że postanowienie skierować należało tylko do Skarżącego jako wyłącznego właściciela, a także inwestora przedmiotowego silosu o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w związku z nową datą wydania postanowienia przez organ odwoławczy w dniu 20 lipca 2018r. należało także wyznaczyć nowy termin wykonania nałożonych obowiązków, który zakreślono na dzień 30 września 2018r.

Organ odwoławczy zgodnie z art. 15 K.p.a. zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zatem ma także obowiązek podejmowania czynności procesowych służących wyjaśnieniu stanu sprawy i zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia, o ile konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymaga jego uzupełnienia przez organ I instancji. Wprawdzie organ odwoławczy zwracając się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy dokonane zostało zgłoszenie zamiaru usytuowania silosu na przedmiotowej działce nie wskazał podstawy prawnej podjęcia tej czynności procesowej, to w ocenie Sądu nie można zarzucać by działanie to było nieprawidłowe. Organ wyjaśnił, że przyczyną zwrócenia się do organu administracji było złożenie zażalenia na postanowienie organu I instancji i konieczność bezspornego ustalenia, że Skarżący nie wystąpił do właściwego organu z przedmiotowym zgłoszeniem. Można powiedzieć, że od wyniku tego badania zależała zasadność kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Obowiązek podjęcia powyższych czynności wynika, zatem chociażby z ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a., zobowiązującego organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nadto, wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy poinformował o podjęciu powyższej czynności strony postępowania, w tym Skarżącego, który czynności tej nie zakwestionował, chociażby skargą na przewlekłość postępowania (k. 13 akt ad. II inst. Wraz z dowodem doręczenia pełnomocnikowi skarżącego). Chybiony jest przy tym zarzut Skarżącego, że nie był on informowany o podejmowanych czynnościach przed wydaniem orzeczenia w trybie art. 10 K.p.a., mimo że organ takiego przepisu wprost w piśmie z 20 czerwca 2018r. nie wskazał. Z treści tego przepisu wynika, że organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy sprostał temu obowiązkowi. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia zasady czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu sformułowany w punkcie 3 i 4 skargi.

Chybiony jest także ostatni zarzut sformułowany w skardze w jej punkcie 6, że żaden z organów nie dokonał czynności, o których w art. 84a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – czy producent pasz nie powinien swoich konsumentów informować o obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wskazuje jakie czynności obejmuje kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowanego, a te nie nakładają na producentów pasz obowiązku informowania nabywców silosów o konieczności przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Obowiązek ten wynika z art. 28 Prawa budowlanego i art. 30 Prawa budowlanego, które wskazują że rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych podlega ścisłej reglamentacji. To przepisy prawa budowanego skierowane do inwestora upoważniają go do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu i z uwzględniłem określonych warunków wynikających w przepisów prawa budowanego, w tym dodatkowych warunków technicznych.

Pozwolenie na budowę określa obowiązki i prawa inwestora w stosunku do konkretnej nieruchomości, na której ma zostać wzniesiony obiekt budowlany, tak jak fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego.

Wobec tego, to podmiot zamierzający prowadzić proces budowlany zobowiązany jest do jego prowadzenia zgodnie z przepisami prawa budowanego, co w konsekwencji oznacza uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, gdy należą one do kategorii, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 albo art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie można zatem konieczności spełnienia obowiązków o jakich mowa w przepisach prawa budowlanego przerzucać na podmioty trzecie, które nie są inicjatorami procesu budowlanego, a zajmują się produkcją i sprzedażą gotowych obiektów.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, skargę należało oddalić w całości jako bezzasadną. Sąd nie dopatrzył się także uchybień postępowania mającym wpływ na wynik sprawy skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzeczono w wyroku.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.