Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2253/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. D., B. S., I. W., G. P., A. W., G. W. i I. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego (należącego wcześniej do nieżyjącego od 1963 r. J. P.) o powierzchni [...] ha , w tym grunt o pow. [...] ha położony we wsi O. i grunt o pow. [...] ha położony we wsi J., zapisanych w rejestrze gruntów wsi O. pod poz. rej. [...] i wsi J. pod poz. nr [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. wystąpili spadkobiercy J. P.: J. D., B. S., I. W., G. P. i Z. W. We wniosku podniesiono, że decyzja została podjęta bez należytego i wnikliwego zbadania sprawy, a jej uzasadnienie było lakoniczne. Wskazano również, że brak było potwierdzenia, że decyzja dotarła do spadkobierców.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a. Odnosząc się do nowych dowodów przedstawionych przez stronę organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne rozpoznanie sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż do tego celu służy inna regulacja k.p.a., tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przewidujący możliwość wznowienia postępowania w przypadku wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi wydającemu decyzję. Rozpatrując natomiast zarzut podniesiony we wniosku o braku doręczenia decyzji stronie Wojewoda wskazał, że fakt ten również może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Odwołania od decyzji Wojewody [...] wnieśli J. D., B. S., I. W., G. P. i Z. W.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Minister wskazał, że strony nie kwestionują w niniejszej sprawie, że przejęte na rzecz Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne. Natomiast we wniosku podnoszą, iż nie została na mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. przejęta część gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położona w obrębach: C.K. i O. K., którą to częścią została uwłaszczona na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że uwłaszczeniem Strony nie wykazały jednak, aby nieruchomości, którymi została uwłaszczona J. W. stanowiły całość gospodarczą razem z nieruchomościami przejętymi na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. określonymi jako gospodarstwo rolne, a stanowiące działki oznaczone numerami [...] i [...], o powierzchni [...] ha położone we wsi O. oraz działki nr [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha, położone we wsi J., gmina S .

Zdaniem Ministra materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Jak bowiem wynika z protokołu z oględzin gospodarstwa rolnego sporządzonego w miejscowości O. z dnia [...] sierpnia 1977 r. jedynie część tego gospodarstwa, tj. powierzchnia [...] ha była użytkowana przez J. K., natomiast pozostała część gospodarstwa leżała odłogiem. Ponadto protokół wskazywał, że właściciel nie żyje, zaś dzieci nie zamieszkują na tym terenie i nie interesują się gospodarstwem. Zgodnie natomiast z protokołem spisanym w dniu [...] grudnia 1977 r. we wsi O. i J., grunty o łącznej powierzchni [...] ha leżą odłogiem.

Natomiast dokumenty, które przedstawiła strona dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], tj. oświadczenie C. P. z dnia [...] marca 2012 r. oraz pismo N. W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożone ponad trzydzieści lat po przejęciu gospodarstwa rolnego nie mogą służyć jako wiarygodne źródło do podważenia dokumentacji sporządzonej w toku sprawy o przejęcie gospodarstwa.

Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomień adresowanych do spadkobierców J. P., Minister wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji art. 57 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należało zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Art. 45 k.p.a. stanowił zaś, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uznawane były za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Zawiadomieniem z dnia [...] października 1977 r. Naczelnik Gminy w [...] zawiadomił spadkobiercę J. P. – M. P. o wszczęciu postępowania w przedmie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa oraz polecił sołtysom wsi J. i O. wywiesić zawiadomienie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń. Zainteresowane osoby, a w szczególności spadkobiercy mieli możliwość zgłaszania zastrzeżeń do postępowania w sprawie przejecie gospodarstwa rolnego. Również decyzja naczelnika Gminy z dnia [...] grudnia 1977 r., która została doręczona m.in. M. P. wywieszona była w Urzędzie Gminy w S. przez okres od 14 grudnia 1977 r. do 30 grudnia 1977 r. Tym samym organ uznał, że zawiadomienie i decyzję za skutecznie doręczone do spadkobierców, zgodnie z art. 45 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. D.

Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 895/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Powodem uchylenia decyzji przez sąd było to, że organy nadzoru nie wyjaśniły jakie były losy tej części nieruchomości rolnej, którą nabyła z mocy prawa z dniem [...] listopada 1971 r. J. W., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. J. W. była bowiem spadkobierczynią J. P., co wynika z innego postanowienia tego Sądu z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...]. W szczególności organy nadzoru powinny ustalić i rozważyć, czy fakt nabycia z mocy prawa (na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych) przez J. W. własności tej części nieruchomości, która wcześniej należała do jej ojca, wyklucza uznanie, że działki nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha z obrębu O. K. oraz działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie C. K. , mogły stanowić jedno gospodarstwo rolne – na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. – z pozostałymi gruntami, przejętymi na podstawie decyzji z [...] grudnia 1977 r. Tym samym sąd uznał, że nie dokonując analizy akt postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., organy nadzoru nie wyjaśniły dostatecznie przesłanek zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia RM z 5 sierpnia 1961 r. – jeśli chodzi o rozumienie gospodarstwa rolnego i definicję jego opuszczenia – przez Naczelnika Gminy [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. Tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z powołanymi przepisami ustawy z 13 lipca 1957 r. i rozporządzenia RM z 5 sierpnia 1961 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] października 2016 r.. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., Nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha. położonego na terenie wsi O. i J., stanowiącego własność spadkobierców J. P.

Od decyzji Wojewody odwołanie złożyła J. D.

Rozpatrując złożone odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wstępie wskazał, że gospodarstwo rolne stanowiące własność spadkobierców J. P. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39. poz. 174 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39. poz. 198 z późn. zm.).

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, przejęte na własność Państwa grunty o łącznej powierzchni [...] ha. położone we wsiach O. (działki ewidencyjne nr: [...] i [...] o pow. [...] ha) i J. (działki ewidencyjne nr: [...], [...]. [...] i [...] o pow. [...] ha) stanowiły gospodarstwo rolne, w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., Nr 31. poz. 215). W jego skład wchodziły bowiem grunty orne ([...] ha) - mogące być wykorzystywane na cele produkcji rolnej oraz las ([...] ha) - zaliczany do gospodarstwa rolnego, stosownie do § 2 ust. 2 tego rozporządzenia.

Zdaniem Ministra została spełniona pierwsza przesłanka tj. opuszczenia gospodarstwa. Wynika to z protokołu z oględzin z dnia [...] sierpnia 1977 r., zgodnie z którym gospodarstwo nie było zamieszkiwane przez właścicieli. Z protokołu z oględzin z dnia [...] sierpnia 1977 r. wynika też, że gospodarstwo w większej części nie było uprawiane (nie zostało podane jaki obszar), a część o pow. [...] ha użytkował. J. K. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera jednak jakiejkolwiek pisemnej umowy dotyczącej użytkowania, czy dzierżawy tych gruntów przez J. K. Co więcej, z protokołu przesłuchania świadka C. P. (bratanka J. P.) wynika, że nie znał, ani nie widział na przejętym gospodarstwie rolników, z którymi J. W. miała zawrzeć ustne umowy użytkowania. Wynika z tego. że J. K. użytkował grunty bez umowy. Tymczasem, za użytkownika w rozumieniu §1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 05 sierpnia 1961 r. uznawana była osoba, która zawarła stosowną umowę z właścicielem gospodarstwa, nie zaś kogokolwiek, kto po opuszczeniu gospodarstwa przez właściciela samowolnie i bez jego wiedzy pozostawiony przez niego grunt obejmuje w użytkowanie. Nawet jednak gdyby uznać, że J. K. uprawiał grunty o pow. [...] ha na podstawie ustnej umowy dzierżawy, to i tak nie ma dowodu na to. aby uprawiał je prawidłowo. Ze wspomnianego przez Skarżącą pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. wynika wręcz, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Okoliczności te wskazują, że przesłanka nr 2 również została spełniona. Tym samym – zdaniem organu nadzoru- w sprawie zostały zatem spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące to gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał również za słuszne stanowisko organu I instancji, że powierzchnia przejętego gospodarstwa wynikająca z treści decyzji Naczelnika Gminy [...] (tj. [...] ha) jest prawidłowa. Pomimo tego, że w protokole z oględzin z [...].08.1977 r. wskazana została powierzchnia [...] ha, to przedmiotem decyzji o przejęciu były opuszczone grunty o powierzchni [...] ha. Grunty te obejmowały mianowicie działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] ha - położone w miejscowości O. oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha - położone w miejscowości J. - co daje łączną pow. [...] ha. Różnica w powierzchniach gruntów z protokołu z oględzin i z decyzji o przejęciu wynika z tego, że grunt o pow. [...] ha, ujęty w protokole z oględzin gospodarstwa spadkobierców J. P, obejmujący działki nr [...]. [...]. [...] i [...] położone w miejscowości O. i działki nr [...] i [...] położone w miejscowości C. K. - stanowił już wówczas własność J. W. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. (sygn. akt [...]), J. W. nabyła z dniem [...] listopada 1971 r. z mocy prawa nieruchomość rolną obejmującą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] położone w miejscowości O. i działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w miejscowości C. K., tworząc tym samym odrębne gospodarstwo.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że strona bez własnej winy nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, Minister zauważył, że w takiej sytuacji przepisy przewidują możliwość wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. D., B. S., I. W., G. P., A. W., G. W. i I. G.

Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa i brak należytej staranności w ocenie dowodów – zgromadzonych dokumentów, zeznań świadków, jak również bardzo lakoniczne ustosunkowanie się do rzeczy istotnych podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mających kluczowe znaczenie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z 1977 r. brak jest adnotacji, z której by wynikało, że tylko część gospodarstwa zostało przejęta na własność państwa. Nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w decyzji, że w dniu jej wydania gospodarstwo było opuszczone. W tym czasie grunty rolne o powierzchni [...] ha (protokół z oględzin) były użytkowane przez J. K. zamieszkałego w J. Część gruntów rolnych w ogóle nie została uwzględniona w decyzji. To grunty położone w dalszych obrębach od siedliska: O. k. o pow. [...] ha oraz C. K. o pow. [...] ha, które zostały objęte uwłaszczeniem na rzecz J. W. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej nie zostały spełnione łącznie dwa warunki przewidziane prawem w dacie przejęcia: opuszczenie gospodarstwa oraz zaniechanie uprawy w całości lub w większej części. Organ nie ustali , czy istotnie gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej i w jakim okresie było opuszczone.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09).

Innymi słowy mówiąc, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa z 1977 r. nie została dotknięte kwalifikowana wadą prawną, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Zatem brak było podstaw do dopuszczania w postępowaniu nadzorczym dowodów z zeznań i oświadczeń świadków czy też przesłuchania stron, tak jak tego oczekują skarżący.

Ponadto w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2015 r. , sygn. akt I SA/Wa 895/15. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie..

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Art. 2 ust. 1 miał następujące brzmienie: Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne."

Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa.

Powołane przepisy nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego. Definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. Bez wątpienia podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są nieruchomości rolne. Za nieruchomości rolne, w związku z definicją nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 K.c. (w brzmieniu obowiązującym w 1977 r.), uważa się części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jeżeli są lub mogą być użytkowane na cele produkcji rolnej. Części powierzchni ziemi muszą być wyodrębnione za pomocą: kryteriów fizycznych, jak obszar, granice oraz prawnych, to znaczy być przedmiotem własności jednego lub kilku podmiotów. Zatem także nieruchomości niezabudowane mogły stanowić gospodarstwo rolne.

Zdaniem sądu zasadnie organ wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia gospodarstwa ( 1977 r.) było ono opuszczone w rozumieniu ww. rozporządzenia. Właściciel J. P. zmarł w 1963 r., jego żona zmarła przed nim w 1948 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było niezabudowane, zatem żadne z dzieci właściciela nie zamieszkiwało na tym gospodarstwie. Z powyższego wynika, że nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w wyżej cytowanym § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w nim nie zamieszkiwał. Zasadnie zatem organy nadzoru uznały, że spełniona została przesłanka opuszczenia gospodarstwa.

Kwestia zweryfikowania, czy zaniechano uprawiania gospodarstwa jest obecnie trudna do ustalenia, z uwagi na skąpy materiał dowodowy i znaczny upływ czasu od wydania decyzji o przejęciu (41 lat). Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się: protokół z oględzin gospodarstwa z dnia [...] sierpnia 1977 r., z którego wynika, ze gospodarstwo o pow. [...] ha, będące własnością J. P. jest w części użytkowane przez J. K. ( część o pow. [...] ha), pozostała część leży odłogiem. Podobne ustalenia zawiera również protokół z dnia [...] grudnia 1977 r. dotyczący przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1977r. Protokoły te są dokumentami urzędowym, które w świetle art. 76 Kpa stanowią dowód na to, co zostało w nich potwierdzone, a mianowicie odłogowanie gospodarstwa stanowiącego poprzednio własność J. P. Natomiast zeznania świadka C. P. nie wskazują jednoznacznie przez kogo dokładnie gospodarstwo było użytkowane i jaki był stan faktyczny w 1977r. W szczególności zeznania te nie wskazują precyzyjnie w jakim okresie, a w szczególności czy w dacie wydania decyzji i w jaki sposób J. R.(.) użytkowała to gospodarstwo. W tym miejscu zauważyć także należy, że w postępowaniu nadzorczym mogą być oceniane jedynie dowody, które brał pod uwagę organ przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Nowe, obecnie pozyskane dowody pozostają bez znaczenia dla sprawy. Jednak zeznania św. C. P. nie mają znaczenia z punktu widzenia argumentów organu. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, mimo że jest to pewne uchybienie, nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwestii użytkowania części przedmiotowego gospodarstwa o pow. [...] ha przez J. K. to -zdaniem sądu- kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. W świetle § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1961, aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu wiec o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego tj. dzierżawy lub najmu.

W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca wywodzący swoje uprawnienie od właściciela. W takiej bowiem sytuacji działania dzierżawcy były wynikiem woli właściciela, co w konsekwencji wykluczało uznanie tego gospodarstwa za opuszczone przez jego właściciela w takim znaczeniu, że właściciel nie przejawiał jakiejkolwiek woli podtrzymania produkcji rolniczej w tym gospodarstwie. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast w wypadku gdy użytkowanie gospodarstwa rolnego było bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa miało bowiem służyć podtrzymaniu produkcji rolnej w tym gospodarstwie, które właściciel opuścił, w żaden sposób nie przejawiając woli kontynuowania w nim produkcji rolnej.

Użytkowanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez osoby nie wywodzące swoje uprawnienia od właściciela - nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę lub najemcę w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Ponadto należy zgodzić się z organami, że nawet "użytkowanie" części przedmiotowego gospodarstwa przez J. K, nie oznacza w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że było ono uprawiane przez niego prawidłowo.

Zdaniem sądu prawidłowe jest również stanowisko organu odnoszące się do skutków nabycia nieruchomości rolnej położonej w obrębie O. K. o pow. [...] ha oraz C. K. o pow. [...] ha przez J. W. ( córkę J. P.). Z protokołu rozprawy Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn.. akt [...] wynika, że J. W. zajmowała się tą nieruchomością od 1963 r. do 1993 r., grunty te stanowiły łąki oraz trochę lasu, w gospodarstwie był też inwentarz żywy. Za powyższą nieruchomość J. W. płaciła też podatki. Z treści protokołu sądowego z 2009 r. wynika zatem, że J. W. zajmowała się nieruchomością o uwłaszczenie której wystąpiła, a która nie była w żaden sposób związana z gospodarstwem rolnym J. P., przejętym na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r.

Tym samym należy uznać również, że przejęte kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z [...] grudnia 1977 r. gospodarstwo było nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę w całości lub w większej części. Za niezasadne przy tym należy uznać zarzuty odnoszące się do konieczności wyłączenia z powierzchni przejmowanego gospodarstwa gruntów leśnych. Zdaniem sądu, w sytuacji, gdy las wchodził w skład gospodarstwa, a grunty rolne gospodarstwa nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, to las również podlegał przejęciu, jako część całego opuszczonego gospodarstwa.

Poza tym, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby lasy w przedmiotowym gospodarstwie były pielęgnowane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Nie może również odnieść pożądanego przez skarżących skutku zarzut, że organ nie doręczył decyzji organu I instancji o przejęciu gospodarstwa w sposób prawidłowy spadkobiercom J. P. Zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 Kpa, a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi w/w okoliczność nie świadczy bowiem o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 Kpa.

Wreszcie nie można podzielić zarzutu skargi, że rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym i lakonicznym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a zatem naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wskazano generalnie istnieje wątpliwość i w konsekwencji pewna niejednolitość stanowisk, czy naruszenie przepisów proceduralnych może zostać potraktowane jako rażące. Orzecznictwo jednak dopuszcza taką możliwość, przy czym warunkuje to związkiem tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Niewątpliwie oceniana decyzja miała charakter uznaniowy tzn. od organu zależało czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeby realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, że skorzystał z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Nadto trudno uznać, że naruszenie w tym wypadku art. 107 § 3 k.p.a. mogłoby mieć charakter rażący. A mianowicie czy zawarcie szerszych rozważań w tym przedmiocie miałoby wpływ na samo rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań, nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzje wydane w sprawie przez organ I i II instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.