Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 571/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. P., M. R., H. Z. i K. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność H. Z. i K. Z. oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym [...]; 2. oddala skargę E. P. i M. R.; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań E. P., M. R., H. Z. i K. Z. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn:" Budowa skrzyżowania dwupoziomowego - wiaduktu drogowego w km [...] linii kolejowej [...] W. - G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowości I., na wskazanych w decyzji działkach gruntu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano dotychczasowy tok postępowania przed organem pierwszej instancji i podejmowane przez ten organ czynności wynikające z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) przyjętej za podstawę wydanej decyzji. W szczególności wskazano okoliczności mające stanowić wypełnienie przez wnioskodawcę oraz przez organ pierwszej instancji wszystkich warunków powołanej ustawy do wydania decyzji i podania jej treści do publicznej wiadomości. Wskutek tego organ odwoławczy stwierdził m.in., że ponownie rozpatrzył wniosek inwestora z dnia [...] października 2009 r. o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji, zbadał przeprowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne i wydaną decyzję z dnia [..] stycznia 2010 r. Nr [...]. Wniosek inwestora z dnia [...] października 2009 r. zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Do wniosku dołączono wszystkie wymagane załączniki, w tym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie (modernizacji) linii kolejowej [...] W. – G., w granicach województwa [...], tj. od km [...] do km [...]. Zgodnie z art. 9o ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] października 2009 r. zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń urzędu wojewódzkiego oraz urzędu gminy właściwego ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tej gminy oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, mając na względzie wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., ustosunkował się do zarzutów i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] sprostował zaistniałe w jego decyzji oczywiste omyłki. Decyzja organu pierwszej instancji czyni zatem zadość wymogom określonym w art. 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, opisuje wymagania oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Projektowana inwestycja polegać będzie na budowie wiaduktu drogowego, budowie drogi wewnętrznej dojazdowej do budynku dworca w miejscowości I., budowie parkingów oraz dojść do klatek schodowych. Zakres planowanych prac obejmuje między innymi korektę geometrii trasy, przebudowę sieci trakcyjnej, rozbiórkę obiektów inżynieryjnych, przebudowę urządzeń sterowania ruchem kolejowym oraz wykonanie urządzeń służących ochronie środowiska. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji uzasadnione było ważnym interesem społecznym, który polega na poprawie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, zwiększeniu przepustowości linii kolejowej, ograniczeniu wpływu tej linii na środowisko naturalne, poprawieniu funkcjonalności komunikacji kolejowej w powiązaniu z innymi systemami transportu zbiorowego. W związku z faktem, iż linia kolejowa [...] W. – G. jest linią kolejową o znaczeniu państwowym oraz częścią transeuropejskiego systemu kolejowego, dostosowanie parametrów technicznych tej linii do zwiększonych prędkości pociągów wymaga wybudowania bezkolizyjnych skrzyżowań dróg z koleją. Projektowane wiadukty drogowe umożliwią zaś bezkolizyjne poprowadzenie ważnej dla tego rejonu drogi nad linią kolejową [...]. Rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniach, Minister Infrastruktury uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem organu jest zaś sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji w wersji wnioskowanej przez P. S.A. Organ administracji publicznej orzekający w zakresie decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej jest przy tym obowiązany w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów stron postępowania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. W Ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji uczynił zadość temu wymogowi, występując do inwestora o wypowiedzenie się co do uwag zawartych w pismach właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych planowanym przedsięwzięciem, a następnie, mając na uwadze wyjaśnienia inwestora, wyczerpująco odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń w treści uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wariantowanie przebiegu planowanej inwestycji odbywało się na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to właśnie w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi co do przebiegu projektowanej linii kolejowej. Organ pierwszej instancji nie mógł uwzględnić interesu skarżących w takim zakresie, w jakim się domagali, czyli poprzez wyłączenie należących do nich działek gruntu z zakresu inwestycji, gdyż niweczyłoby to możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wykonane i zatwierdzone decyzją organu pierwszej instancji podziały nieruchomości zostały zrealizowane w celu pozyskania terenu niezbędnego do realizacji omawianego zamierzenia. Działka nr ewid. [...] (podzielona na działki nr [...] - pod inwestycję i nr [...] - dotychczasowy właściciel) została podzielona w celu dysponowania terenem kolidującym z realizowaną inwestycją (znajdującym się w liniach rozgraniczających przedsięwzięcie). Wobec faktu, iż jedynie część tej nieruchomości jest niezbędna dla celów inwestycji, nie istniała konieczność przejmowania całej działki nr [...]. Kwestia zaś istnienia na tej działce budynku mieszkalnego nie ma wpływu na możliwość wyłączenia jej z inwestycji. Obawy skarżących Państwa Z. pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej są przedwczesne. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie przesądza bowiem o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które określone zostaną dopiero na następnym etapie przygotowania inwestycji, jakim będzie przygotowanie dokumentacji budowlanej, wymaganej do wystąpienia o wydanie przez wojewodę pozwolenia na budowę. O ile bowiem przy sporządzaniu dokumentacji technicznej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – dotyczące poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej - nie będą mogły zostać spełnione, inwestor zmuszony będzie do dokonania stosownych zmian w projektowanej inwestycji, tak aby uczynić zadość tym wymaganiom. Z treści pisma Państwa Z. z dnia [...] września 2010 r. wynika, że inwestor zamierza zlikwidować obecny zjazd i urządzić go w innym miejscu. Skarżący nie kwestionują więc braku dostępu do drogi publicznej w ogóle, ale podnoszą kwestię pogorszenia walorów komunikacyjnych ich działki poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi wojewódzkiej. Brak jest jednak przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Roszczenie skarżących w przedmiocie zapewnienia innego dostępu do działki należy uznać za interes faktyczny, który nie podlega ochronie prawnej. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich musi mieć charakter ogólny. Bardziej szczegółowe określenie tychże wymagań może nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy znane już są szczegółowe rozwiązania techniczne planowanej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna winna zawierać szczególne postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jedynie w przypadku ustalenia przez organ, że określona lokalizacja narusza takie interesy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. H. i K. Z. oraz E. P. i M. R. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez brak wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia kwestii mających dla sprawy zasadnicze znaczenie a nadto wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodujące niemożność poznania rzeczywistych i jasnych przesłanek uwzględnianych przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Minister Infrastruktury nie zapoznał się w pełni z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdzie decyzja odnosi się tylko do przebudowy torowiska, a nie wspomina o szczegółowych rozwiązaniach dla budowy wiaduktów drogowych, a co za tym idzie ich oddziaływaniach na ludzi i budynki w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Minister nie dostrzega braków tej decyzji względem obiektu inżynieryjnego - wiaduktu drogowego budowanego przez inwestora P. S.A., które do dnia dzisiejszego nie zostały przez inwestora uzupełnione. Protesty i odwołania społeczeństwa, mieszkańców I. przeciw przedstawionej lokalizacji wiaduktu drogowego w centrum I. Minister traktuje jako konsultacje społeczne, których inwestor ani władze lokalne nie przeprowadziły, co spowodowało konflikt po podaniu do publicznej wiadomości lokalizacji wiaduktu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w centrum I.. Protesty spowodowane były również faktem, że zaprezentowano po raz pierwszy w dniu [...] października 2007 r. tylko jedną lokalizację - jeden wariant zamiast 3 zgodnie z wymogami Dyrektywy Unii Europejskiej. Władze lokalne: powiatowe, gminne i wojewódzkie wraz z inwestorem P. S.A. czyniły uzgodnienia bez udziału i informowania społeczeństwa już w 2005 r. o czym mieszkańcy I. dowiedzieli się w 2007 r. czyli 2 lata po zapadnięciu tak krzywdzących i szkodzących mieszkańcom I. decyzji.

Ponadto, w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. H. i K. Z. podnieśli dodatkowe zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie:

- art. 7, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 140 kpa przez brak wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia kwestii mających dla sprawy zasadnicze znaczenie a nadto wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodujące niemożność poznania rzeczywistych i jasnych przesłanek uwzględnianych przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 4 kpa przez orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. mimo jej nieważności,

- art. 107 §3 w zw. z art. 140 kpa przez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do dokonanego podziału działki nr [...] w świetle art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie treści tego przepisu przy ocenie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w aspekcie prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] i uznanie dokonanego podziału tej działki za zgodny z prawem mimo, że podział ten został przeprowadzony niezgodnie z treścią przepisów ustawowych określonych przepisem art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

W uzasadnieniu powołanego pisma przedstawiono argumentację mającą uzasadniać zgłoszone zarzuty i w konsekwencji prowadzić w ocenie skarżących do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej decyzji lub do jej uchylenia przynajmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżących oznaczonej przed jej podziałem nr ew. [...]. W szczególności wskazano, że w dniu [...] lipca 2010 r. wydana została przez Wojewodę decyzja o pozwoleniu na budowę, w której nie ma nic o szczegółowych rozwiązaniach technicznych a wręcz przeciwnie - zastrzeżenia małż. Z., pomija się kierując ich do inwestora, który wykupu odmawia. Obawy o pozbawienie nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej nie są w żadnym razie przedwczesne lecz mają aktualny charakter. Zatwierdzenie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz ustalenie lokalizacji linii kolejowej tylko na działce [...] oraz nadanie temu rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowało pozbawienie nieruchomości oznaczonej nr [...] dostępu do drogi publicznej gdyż ten dostęp był przez działkę [...] w części oznaczonej teraz - po podziale - jako działka nr [...]. Działka nr [...] nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej co jest nie tylko stanem faktycznym ale też naruszeniem prawa, które nieruchomości - szczególnie zabudowanej domem mieszkalnym - nakazuje posiadanie prawnego dostępu do drogi publicznej. Podział działki nr [...] w ten sposób, że utworzoną przez jej podział działkę nr [...] z dostępem do drogi publicznej przejmuje się na potrzeby - wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. - przedsięwzięcia a działkę nr [...] pozostawia się bez prawnego dostępu do drogi publicznej jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości nie jest bowiem dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W przypadku działki nr [...] tak właśnie jest, że nie ma ona prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Podział działki nr [...] nie był więc dopuszczalny przez co już i także z tej przyczyny działka nr [...] winna być przejęta w całości na rzecz przedsięwzięcia wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. albo z powodu naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości i przejęcie jej na potrzeby przedsięwzięcia nie odbywa się na etapie przygotowania do wystąpienia o pozwolenie na budowę lecz zostało to dokonane decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. i to z rygorem natychmiastowej wykonalności. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono art. 9ad ust 1 ustawy o transporcie kolejowym gdzie stwierdza się, iż w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w tym art. 93 ust. 3 tej ustawy. Inwestor ma świadomość pozbawienia działki nr [...] dojazdu do drogi publicznej. W piśmie z dnia [...] 11.2009 r. Nr [...] P. S.A. Oddział Regionalny w G. - w odpowiedzi kierowanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. na uwagi i protesty dotyczące wszczętych postępowań - stwierdził m.in.: "Budowa wiaduktu i przebudowa dojazdu do niego spowoduje, że na teren działki [...] nie będzie możliwości zjazdu z drogi wojewódzkiej. Wjazd na wiadukt będzie zabezpieczony barierami ochronnymi co uniemożliwi pojazdom samochodowym wjazd na teren posesji p. Z.. Pozostały po podziale fragment działki umożliwi państwu Z. wypoczynek." Fragment działki nr [...], tj. nr [...] nie będzie miał jednak dostępu do drogi publicznej co proponowany wypoczynek p. Z. uczyni mało komfortowym skoro z tej działki ani na drogę publiczną nie będzie można się dostać ani z niej na działkę wjechać. Działka [...] to w rzeczywistości enklawa pozbawiona cech działki budowlano - mieszkaniowej. Dostęp działki do drogi publicznej to nie jest szczegółowe rozwiązanie techniczne i nie może być określone w fazie przygotowania dokumentacji do wniosku o pozwolenie na budowę lecz istota podstaw i charakteru podziału nieruchomości. Nie ma też znaczenia co inwestor w przyszłości zamierza odnośnie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej skoro po podziale działki nr [...] dostępu tego nie uregulowano. Skarżący nie mogą liczyć na to, co może - albo nie - w przyszłości inwestor czynić czy nie chcieć uczynić albowiem nie mogą być uzależnieni od przyszłego, nieznanego, niepewnego i niezweryfikowanego dotychczas prawnie stanowiska inwestora. Nie jest więc zasadne stanowisko zaskarżonej decyzji, że małż. Z. mają jedynie faktyczny interes dotyczący dostępu działki do drogi publicznej. Jest to interes prawny podyktowany istnieniem określonych prawnie unormowań dotyczących zapewnienia - już przy podziale - dostępu działki do drogi publicznej. W uzasadnieniu omawianego pisma skarżących wskazano także na okoliczności dotyczące odmowy wykupu od nich działki gruntu nr ew. [...] pozostałej przy nich po podziale zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Ponadto zgłoszono zarzuty dotyczące odszkodowania za działkę gruntu nr ew. [...], a także okoliczność, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w postępowaniu wszczętym na wniosek E. P. Zastępcy Dyrektora P. S.A. Oddział Regionalny w G. działającego z upoważnienia . P. S.A., więc za wnioskodawcę potraktowano osobę fizyczną, nie zaś jednostkę organizacyjną P. S.A. Skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do E. P., a nie do P. S.A. czyni ją nieważną, jako skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumentację mającą przemawiać za bezzasadnością zawartych w nie zarzutów i w konsekwencji za jej oddaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga E. P. i M. R. nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga H. i K. Z. jest zasadna tylko w części.

Wbrew zarzutom dotyczącym braku rozważenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją różnych wariantów lokalizacji projektowanej inwestycji, z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) nie wynika, aby organ mający wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej był uprawniony do rozważania różnych wariantów takiej lokalizacji bez zgłoszonego w tym zakresie wniosku inwestora. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, iż ta okoliczność podlega ocenie jedynie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, ponieważ to na tym etapie istnieje ustawowy obowiązek rozważenia różnych wariantów lokalizacji inwestycji w kontekście m.in. ich oddziaływania na środowisko.

Ustalenia i ocena organu odwoławczego odnośnie spełnienia wszystkich wymagań prawnych co do kompletności wniosku inwestora i zawartości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej oraz spełnienia wymagań dotyczących podania do publicznej wiadomości i zawiadomienia stron postępowania w sposób ustawowo określony o podejmowanych czynnościach, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy stosownymi dowodami i dokumentami dlatego także w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione.

Wskazane w skardze toczące się postępowanie o ocenę legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, skoro powołana decyzja w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. była decyzją ostateczną i nie wynika z akt sprawy aby zostało wstrzymane jej wykonanie na podstawie art. 159 §1 kpa w związku z prowadzonym postępowaniem nieważnościwym.

Nie wynika również z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, aby wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej miało następować po uprzednim obowiązkowym przeprowadzeniu w toku postępowania o jej wydanie konsultacji społecznych, dlatego także i w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione.

Odszkodowanie za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z chwilą gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanie się ostateczna ustalane jest w drodze uzgodnień pomiędzy P. S.A. a podmiotem odebranych praw w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna – zgodnie z art. 9y ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym. Jeżeli zaś nie dojdzie do takiego uzgodnienia we wskazanym terminie, to odszkodowanie ustalane jest odrębną decyzją administracyjną wydawaną w pierwszej instancji przez wojewodę – zgodnie z art. 9 y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Kwestia odszkodowania za przejęte nieruchomości ustalana jest zatem odrębnie i dopiero po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Także kwestia wykupu gruntu pozostałego poza liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji rozstrzygana jest odrębnie w drodze umowy lub ewentualnie – w przypadku sporu - w drodze orzeczenia sądowego, jako sprawa cywilna, nie należąca do właściwości organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej – zgodnie z art. 9t ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Dlatego zarzut sformułowany w tym zakresie przez H. i K. Z. wobec zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Nieobjęcie zaś liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji całej nieruchomości skarżących oznaczonej przed podziałem nr ew. [...] jest wynikiem wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji, którego organ orzekający nie może modyfikować odnośnie przebiegu linii rozgraniczających bez istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej, której brak jest dla okoliczności wskazanych przez skarżących.

Wskazanie zaś w decyzji organu pierwszej instancji na jej wydanie z wniosku osoby wymienionej z imienia i nazwiska wraz z podaniem zajmowanego stanowiska i działania ze stosowanego upoważnienia nie oznacza – wbrew zarzutom skargi – wydania decyzji na wniosek osoby fizycznej i skierowania jej do takiej osoby, lecz jedynie indywidualizuje osobę działającą w imieniu jednostki organizacyjnej uprawnionej do wnioskowania o wydanie przedmiotowej decyzji.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skarżących H. i K. Z. o naruszeniu przez organy orzekające obu instancji art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Z art. 9q ust. 1 i art. 9s ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji dokonuje się m.in. zatwierdzenia podziału nieruchomości. Części nieruchomości wydzielone w granicach linii rozgraniczających projektowanej inwestycji – zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym – stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Z tym też dniem działka gruntu nr ew. [...] wydzielona z nieruchomości skarżących H. i K. Z. oznaczonej nr ew. [...] stała się własnością Skarbu Państwa, przez co pozostała część tej nieruchomości oznaczona po podziale nr ew. [...] – jak wynika z akt sprawy i potwierdził to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę – utraciła dostęp do drogi publicznej w dotychczasowym kształcie. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie dostępu działki gruntu nr ew. [...] do drogi publicznej zostaną określone dopiero w pozwoleniu na budowę projektowanej linii kolejowej.

Nie wynika zatem z zaskarżonej decyzji, w jaki sposób do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w istocie do dnia zrealizowania wynikającego z tego pozwolenia dostępu do drogi publicznej skarżący H. i K. Z. mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...]. Wprawdzie według art. 9s ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym, do dnia uzyskania pozwolenia na budowę nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa może być użytkowana nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli, ale z zastrzeżenie art. 9w, w którym określono okoliczności i skutki nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co w myśl art. 9w ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy uprawnia P. S.A. do faktycznego objęcia tej nieruchomości w posiadanie i podlega egzekucji administracyjnej – zgodnie z art. 9u ustawy o transporcie kolejowym.

W rozpatrywanej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, dlatego skarżący z dniem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji utracili faktyczny dostęp do drogi publicznej z działki gruntu nr ew. [...], natomiast z dniem uostatecznienia się zaskarżonej decyzji organu odwoławczego utracili prawny dostęp do drogi publicznej, który dotychczas znajdował się w obszarze objętym działką gruntu nr ew. [...].

Techniczne warunki zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej wskazane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji polegają na budowie zjazdu z działki gruntu nr ew. [...] przez zarządcę drogi publicznej w innym miejscu, niż dotychczas znajdował się taki zjazd – stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), dlatego budowa ta wymaga określenia lokalizacji takiego zjazdu, bez której nie można oczekiwać, aby organ wydający pozwolenie na budowę mógł zatwierdzić projekt budowlany w zakresie takich elementów inwestycji, które nie zostały ujęte w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Wskazany w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie w obszarze stosowania ustawy prawo budowlane, natomiast według art. 9q ust. 1 pkt 4 również decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej musi zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, którymi w rozpatrywanej sprawie dla skarżących H. i K. Z. jest określenie sposobu zapewnienia pozostawionej im części dotychczasowej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, skoro już w wyniku decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej skarżący tracą prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej.

W normatywnym zakresie omawianego art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym mieści się zatem ustawowy wymóg zapewnienia wydzielonej skarżącym działce gruntu nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej określony w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stosuje się do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z mocy art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem o niedopuszczalności podziału nieruchomości w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jakkolwiek dostęp ten – w myśl art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ma być zapewniony dopiero w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu na odrębną własność, to w rozpatrywanej sprawie zaistniały w istocie takie skutki prawne, ponieważ w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, jedna z wydzielonych działek gruntu nr ew. [...], przez której obszar skarżący mieli zapewniony dostęp do drogi publicznej do pozostałej części swojej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, przestała stanowić ich własność ze względu na przejęcie jej własności na rzecz Skarbu Państwa, skutkiem czego pozostały obszar nieruchomości skarżących wyodrębniony w działkę gruntu nr ew. [...] pozbawiony został dostępu do drogi publicznej.

Wskazany powyżej wymóg określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro warunkuje dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości. Ze względu zatem na określenie w art. 9q ust. 1 pkt 5 i w art. 9s ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym kwestii dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w myśl art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w sprawach m.in. podziału nieruchomości, które nie są uregulowane w ustawie o transporcie kolejowym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się zatem do zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w zakresie warunków materialnoprawnych, a więc m.in. warunek określony w art. 93 ust. 3 tej ustawy. Potwierdzeniem stosowania materialnoprawnych warunków z ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości wobec decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest również wskazanie w art. 95 pkt 6a tej ustawy na dokonywanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego i niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli taką decyzje wydano) m.in. w przypadku wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w przypadku jego braku zgodność podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowi materialnoprawny warunek dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości. Jeżeli więc ustawodawca w wyraźny sposób wskazał w art. 95 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami na nie związanie organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ustalenia planu miejscowego i warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako materialnoprawnymi warunkami dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, to znaczy, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przy zatwierdzaniu tą decyzją podziału nieruchomości jest związany pozostałymi warunkami materialnoprawnymi dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym zatem także warunkiem określonym w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wynikający z art. 99 tej ustawy rozumiany, jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielanej w wyniku podziału działce gruntu w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna, ponieważ to w tej chwili następuje zmiana stanu własnościowego niektórych z wydzielanych działek gruntu. Przepis art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem ustawową gwarancję, iż wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej w chwili, gdy staną się przedmiotem odrębnej własności stając się tym samym "odrębnymi" nieruchomościami. W niniejszej sprawie oznacza to zachowanie skarżącym dostępu do drogi publicznej dla pozostawionej im części terenu z dotychczasowej nieruchomości ujętego w działkę gruntu nr ew. [...], skoro w wyniku wydzielenia z tej nieruchomości działki gruntu nr ew. [...] i przejęciu jej własności na rzecz Skarbu Państwa skarżących pozbawiono dotychczasowego dostępu do drogi publicznej pozostawiając wyodrębnioną dla nich działkę gruntu nr ew. [...].

Zapewnienie skarżącym dostępu do drogi publicznej odnośnie działki gruntu nr ew. [...] nie musi oczywiście polegać na utrzymaniu takiego dostępu w dotychczasowym kształcie. Nie może jednak polegać na odesłaniu skarżących do oczekiwania na zapewnienie takiego dostępu dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w istocie dopiero po wybudowaniu zjazdu na drogę publiczną.

Z powyższych względów należało uznać zasadność zarzutu skarżących H. i K. Z. na naruszeniu przez organy orzekające art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Zgodnie jednak z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – jak w niniejszej sprawie - sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub w art. 156 kpa.

Z ustaleń poczynionych na rozprawie wynika rozpoczęcie budowy projektowanej inwestycji, dlatego w rozpatrywanej sprawie – w myśl powołanego art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym - należało ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej nieruchomości skarżących H. i K. Z. oznaczonej przed jej podziałem nr ew. [...] wydana została z naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie będącej przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji, dlatego decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w rozumieniu art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym jest także decyzja organu odwoławczego, ponieważ to ta decyzja stanowi w rozpatrywanej sprawie ostateczny akt administracyjny zawierający merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Przedmiotem postępowania odwoławczego i decyzji organu odwoławczego nie jest bowiem ocena decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ, jako organ drugiej instancji, zgodnie ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa mającego zastosowanie do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zgodnie z art. 9o ust. 2 oraz art. 9q ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku, natomiast na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.