Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1406/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 8 , art. 10 , art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 , art. 145 par 1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r., znak: [...] , na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", zażądał od inwestora robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , tj. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B. , przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki ekspertyzy technicznej dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Organ wskazał w postanowieniu, że powyższa ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych, bądź czynności, mających na celu doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku, powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem i zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Powyższa ekspertyza powinna być sporządzona przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 12 ust. 7 P.b.. Termin wykonania powyższego organ ustalił na dzień 15 września 2016 r..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K. w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K .

Organ nadzoru budowlanego, w celu stwierdzenia stanu faktycznego (w tym powstałych uszkodzeń w budynku przy ul. [...] w K. ), przeprowadzał kilkakrotnie czynności inspekcyjno - kontrolne na terenie ww. budowy. W trakcie przeprowadzonych kontroli ustalono, iż sposób realizacji robót budowlanych nie odbiega w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji pozwolenia na budowę.

Roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy

ul. [...] w K. , w bezpośrednim sąsiedztwie budynku położonego przy

ul. [...] w K. , prowadzone były w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15.05.2014 r. znak: [....] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje wewnętrzne: elektryczna i teletechniczna, wod. – kan., c.o., c.c.u.w. i wentylacja) wraz z przebudową istniejącego zjazdu i zagospodarowaniem terenu i drogą wewnętrzną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] oraz (zjazd) [...] obr. [...] i [...] obr. [...] , ul. [...] ".

Jednocześnie organ stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż w wyniku prowadzonych robót budowlanych wystąpiły uszkodzenia budynku przy ul. [...] w K Przyczyny uszkodzeń budynku można upatrywać na etapie prowadzenia robót ziemnych i fundamentowych, tj. w związku z rozszczelnieniem się grodzic stalowych, jakie miało miejsce na początku kwietnia 2015 r. Mimo, iż rozszczelnienie zostało natychmiast usunięte i zabezpieczone betonowym palem i dodatkową zaspawaną nakładką stalową (wpis w dzienniku budowy), doszło do powstania leja o głębokości około 1m i powierzchni około 2m x 3m, za ścianą szczelną na działce [...] obr. [...] , na wysokości ww. rozszczelnienia. Zapadnięcie się gruntu w ww. leju zostało również niezwłocznie uzupełnione warstwą piasku do poziomu sprzed powstania leja. Przez okres 12 miesięcy kierownik budowy zgodnie z zawartą umową z MPWiK S.A. w K. etapowo, nie w sposób ciągły, odpompowywał z wykopów wodę z opadów atmosferycznych i gruntową, co może stanowić pośrednią przyczynę ponadnormatywnych odkształceń nawierzchni podwórza, osiadania gruntu i zapadania nawierzchni, o czym mowa w protokole z czynności kontrolnych z dnia 25.07.2016 r. W dniu 25.04.2016 r. do organu została przedłożona ekspertyza konstrukcyjna dotycząca przyczyn uszkodzenia domu mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , w której uprawniony rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno – budowlanej bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi wskazał, że budynek przy ul. [...] w K. znajduje się w strefie oddziaływania głębokiego wykopu na działce [...] ,[...] ,[...] i w zasięgu leja depresyjnego powstałego w czasie pompowania wody z wykopu. (...) Przyczyną uszkodzeń budynku przy ul. [...] w K. jest głęboki wykop realizowany w najbliższym sąsiedztwie w związku z "Budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...] ,[...] ,[...] oraz [...] obr. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Wykop ten spowodował nierównomierne osiadanie budynku przy ul. [...] i spękanie jego ścian. (...)

Uprawnieni inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili kontrolę budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. podczas której ustalono, że na ścianach budynku występują spękania, które zaobserwowano już podczas przeprowadzanych kontroli w roku 2015. Stwierdzono również, iż przy ścianie szczytowej budynku, od strony południowej, tj. od strony prowadzonej budowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , wystąpiło odspojenie gruntu od części podbetonu znajdującego się pod murkiem przy ścianie szczytowej.

W dniu 25.07.2016 r. została przeprowadzona powtórna kontrola budynku i jego otoczenia na działce nr [...] obr. [...]. Podczas czynności kontrolnych ustalono m.in., że budynek ul. [...] w K. znajduje się w pierwszej strefie oddziaływania głębokiego wykopu związanego z realizacją inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W obrębie posesji ul. [...] występują ponadnormatywne odkształcenia nawierzchni podwórza i oznaki osiadania budynku, powodujące spękania wskrośne ścian nośnych o rozwartości sięgającej ok. 10 mm. Na ścianie szczytowej od strony budowy występuje odspojenie gruntu świadczące o poziomym przemieszczeniu wierzchniej warstwy gruntu o skali przemieszczeń co najmniej kilkanaście milimetrów. Występują również oznaki zapadania nawierzchni o wartości przemieszczeń sięgających kilkunastu centymetrów. Istniejące uszkodzenia nawierzchni podwórza, jak i uszkodzenia ścian i stropów budynku przy ul. [...] , jednoznacznie wskazują na wpływ odkształceń wywołanych niewłaściwie zabezpieczonym wykopem realizowanym na przyległej działce.

Organ stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K. , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. powodują, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym.

W celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, niezbędnym jest przedłożenie żądanych niniejszym postanowieniem ekspertyzy technicznej.

Ponieważ organ powziął uzasadnione powyższym wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K. , zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia".

Powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Lu 804/07, z którego wynika m.in., że postanowienie wydane na gruncie art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994r. ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego, organ stwierdził, że w oparciu o powzięte wątpliwości co do stanu technicznego konstrukcji przedmiotowego budynku, zasadnym jest żądanie przez organ przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie, o którym mowa w postanowieniu.

Organ wskazał dalej, że organ nadzoru budowlanego obowiązek ten może nałożyć na podmiot odpowiedzialny za utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym, którym stosownie do art. 61 P.b. jest właściciel lub zarządca. Organ przytoczył brzmienie art. 61 ustawy Prawo o budowlane.

Dalej organ wskazał, że analizując zgromadzone materiały dotyczące prowadzonej budowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz materiały przedłożone przez współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. a także przedłożone przez inwestora robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego w zakresie istniejących uszkodzeń nawierzchni podwórza, jak i uszkodzeń ścian i stropów budynku przy ul. [...] , jednoznacznie wskazują na wpływ odkształceń wywołanych niewłaściwie zabezpieczonym wykopem realizowanym na przyległej działce. Opisane odkształcenia i wynikające z nich uszkodzenia są następstwem dwóch przyczyn: I przyczyną jest poziome odkształcenie zabezpieczenia głębokiego wykopu; II przyczyna jest związana ze skutkami utworzonego leja depresyjnego niekontrolowanym pompowaniem wód gruntowych z wykopu na przyległej budowie.

Wskazując na wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1192/05, że cyt.: " (...) w przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty, przepis art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskazujący między innymi uczestników procesu budowlanego, nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące na działce sąsiedniej.(...)"

W związku z powyższymi ustaleniami organ nadzoru budowlanego uznał, iż zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest inwestor prowadzonej budowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] oraz (zjazd) [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , tj. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B., , której konsekwencją jest powstanie uszkodzeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K.

Przedłożenie wymaganej niniejszym postanowieniem ekspertyzy technicznej będzie stanowić materiał dowodowy niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Zażalenie na ww. postanowienie z dnia 29 lipca 2016 r. wniosła [..] Sp. z o.o. Sp. K. w B. .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 15 września 2016 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł w ten sposób, że na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.123 K.p.a. zobowiązał inwestora robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. - do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr [...] przy ul. [...] w K . Ekspertyzę należy przedłożyć do dnia 31 października 2016

Jednocześnie organ poinformował, iż żądana ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K. (w zakresie uszkodzeń przedmiotowego obiektu powstałych na skutek robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K ) do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a ekspertyza powinna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane zgodnie z zapisem art.12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia przez PINB – na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego - obowiązku przedłożenia przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. (inwestora robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr.[...] ul. [...] w K. ) ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. (działka sąsiednia w stosunku do w/w nieruchomości, na których prowadzona jest przez zobowiązanego inwestycja budowlana), określającej zakres uszkodzeń w/w budynku powstałych na skutek przedmiotowych robót budowlanych oraz sposób ich usunięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że oparte o przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie jest elementem postępowania dowodowego, które poprzedza wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę administracyjną. To właśnie realizacja obowiązków nałożonych w trybie art. 81 c ust.2 P.b. pozwoli organowi nadzoru budowlanego na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania (por. wyrok WSA W Kielcach z dnia 22.12.2010 r., II SA/Ke 613/10), w niniejszym przypadku postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K.

WINB w K. zwrócił uwagę, iż zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych "organ żądając dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma obowiązek przedstawić dowody, które wskazywałyby na uzasadnione wątpliwości organu, co do (...) stanu technicznego obiektu budowlanego" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., II SA/Kr 291/10). Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81 c ust.1 ustawy Prawo budowlane, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy co do stanu technicznego obiektu jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 P.b. Nadto organ ten - a nie strona - musi wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, o których mowa powyżej. Muszą one zatem znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W związku z powyższym, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, WINB w K. stanął na stanowisku, iż przesłanka dotycząca istnienia uzasadnionych wątpliwości organu nadzoru budowlanego, co do prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. została w niniejszym przypadku spełniona. Wskazano, że w dniu 25 lipca 2016 r. PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadził kontrolę w terenie w/w obiektu budowlanego stwierdzając określone nieprawidłowości jego stanu technicznego (liczne spękania ścian, posadzek i sufitów oraz odkształcenia nawierzchni działki). W protokole przedmiotowej kontroli stwierdzono m.in. cyt. " (...) budynek ul. [...] w K. znajduje się w pierwszej strefie oddziaływania głębokiego wykopu związanego z realizacją inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...] obr [...] przy ul. [...] w K. W obrębie posesji ul. [...] występują ponadnormatywne odkształcenia nawierzchni podwórka i oznaki osiadania budynku powodujące spękania wskrośne ścian nośnych o rozwartości sięgającej ok. 10 mm. Na ścianie szczytowej od strony budowy występuje odspojenie gruntu świadczące o poziomym przemieszczeniu wierzchniej warstwy gruntu o skali przemieszczeń co najmniej kilkanaście milimetrów. Występują również oznaki zapadania nawierzchni o wartości przemieszczeń sięgających kilkunastu centymetrów (...) Istniejące uszkodzenia nawierzchni podwórza, jak i uszkodzenia ścian i stropów budynku przy ul. [...], jednoznacznie wskazują na wpływ odkształceń wywołanych niewłaściwie zabezpieczonym wykopem realizowanym na przyległej działce. (...) Wszystkie stwierdzone uszkodzenia, tj. wskrośne pęknięcia na ścianie wschodniej, na ścianie zachodniej, na ścianach wewnętrznych podłużnych oraz na posadzkach i sufitach mają charakter uszkodzeń świeżych, co potwierdza przyczynę związaną z realizacją sąsiedniej budowy (...) " (k. [...] akt WINB).

Wobec powyższego WINB w K. potwierdził stanowisko organu I instancji, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i w związku z tym organ I instancji zobligowany jest do podjęcia działania zmierzającego do likwidacji wykrytych nieprawidłowości, zarówno już ujawnionych przez PINB, jak i dodatkowych, ewentualnie wskazanych w zażądanej ekspertyzie technicznej budynku. Wykonanie zatem żądanej niniejszym postanowieniem ekspertyzy jest, zdaniem organu odwoławczego, zasadne. Uprawniony rzeczoznawca zbada bowiem stan techniczny wszystkich elementów przedmiotowego obiektu budowlanego (zarówno zewnętrznych, jak i znajdujących się wewnątrz budynku), co może doprowadzić do wykrycia wielu dodatkowych nieprawidłowości jego stanu technicznego, powstałych wskutek nieprawidłowo prowadzonych robót ziemnych na działkach sąsiednich. Ponadto ekspertyza techniczna, wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie doświadczenie i kwalifikacje zawodowe, niewątpliwie kompleksowo wskaże szczegółowe rozwiązania oraz zakres prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Inaczej mówiąc pozwoli ona na wykrycie wszystkich istniejących nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego obiektu powstałych w wyniku realizacji przez [...] sp. z o.o. sp. k. inwestycji budowlanej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr [...] przy ul. [...] w K , co w przyszłości pozwoli organowi I instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1785/11, "przepis art. 66 P.b. stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust.2 P.b. Obliguje on właściwy organ do pełnych ustaleń określonych nieprawidłowości co następnie powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji".

WINB w K. zauważył jednak, że w sentencji skarżonego postanowienia organu I instancji nieprawidłowo wskazany został numer działki, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w K. , którego dotyczyć ma żądana ekspertyza (zamiast nr [...] obr [...] wskazano działkę nr [...] obr. [...] ). W związku z powyższym organ odwoławczy, korzystając z przysługujących mu na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.104 i art. 144 K.p.a. praw, uchylił zaskarżone postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki w całości i orzekł w sprawie na nowo, reformując zaskarżone rozstrzygnięcie w w/w zakresie, a także wskazując termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 października 2016 r. WINB za zasadny uznał bowiem zarzut zawarty w zażaleniu, a dotyczący wyznaczenia przez PINB w skarżonym postanowieniu zbyt krótkiego terminu realizacji nałożonego obowiązku.

WINB w K. wskazał, że adresatem niniejszego rozstrzygnięcia został uczyniony [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. , jako inwestor robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K, które spowodowały uszkodzenia w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006r., II OSK 1192/05, iż "inwestor powinien wykonywać roboty budowlane w sposób, który nie powoduje uszkodzenia obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach(...). Jednocześnie zauważyć należy, iż w przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty, przepis art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskazujący między innymi uczestników procesu budowlanego, nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące się na działce sąsiedniej (...)".

Wobec powyższego WINB w K. za zasadne uznał obciążenie w niniejszym przypadku obowiązkiem dostarczenia żądanej ekspertyzy technicznej [...] sp. z o.o. sp. k.. Przerzucanie w/w ciężaru na właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , na których co do zasady ciąży obowiązek utrzymywania przedmiotowego obiektu w należytym stanie technicznym, a którzy w realiach niniejszej sprawy w żaden sposób nie przyczynili się do powstania uszkodzeń w obiekcie, uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 K.p.a..

Odnosząc się do drugiego z zarzutów zawartych w zażaleniu, dotyczącego kwestionowania wartości dowodowej protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 25 lipca 2016 r. (w oparciu o ustalenia w/w kontroli wydane zostało skarżone postanowienie), a także naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonych przez organ I instancji z udziałem rzeczoznawcy w dniu 25 lipca 2016 r., MWINB wskazał, iż przedmiotowy zarzut jest bezzasadny, bowiem ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie (uszkodzenia ścian, stropów i posadzek budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. ) dokonane zostały na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 25 lipca 2016r. na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81 a Prawa budowlanego. Kontrolę przeprowadzili inspektorzy PINB w K. Powiat Grodzki w obecności m.in. przedstawicieli właścicieli kontrolowanego obiektu. Protokół został podpisany zarówno przez osoby przeprowadzające kontrolę, jak i uczestniczące w kontroli. MWINB stwierdził, że jeżeli czynności kontrolne wykonywane przez organ nadzoru budowlanego są potwierdzone protokołem, mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zgodnie zaś z treścią ust.4 w/w przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Natomiast art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, iż czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Przedmiotowy przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 79 K.p.a. Protokół kontroli sporządzony w tym trybie jest uproszczonym środkiem dowodowym. Dlatego też organ podczas jego sporządzania nie miał obowiązku zachowania reguł zawartych w art. 79 K.p.a., w tym zawiadamiania skarżącego o przedmiotowej kontroli (czynności kontrolne z art. 81 ust.4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 K.p.a.) (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.03.2011 r., II OSK 458/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.08.2009r., II SA/Kr 1015/09). W świetle powyższych uwag, zdaniem organu odwoławczego, niezasadne jest kwestionowanie przez skarżącego wartości dowodowej protokołu z przeprowadzonej w sprawie kontroli w dniu 25 lipca 2016 r. Ponadto brak obecności strony przy w/w kontroli w żaden sposób nie miał wpływu na powagę dokonanych przez organ kontrolujący ustaleń faktycznych, tj. istnienia spękań na ścianach, sufitach i posadzkach kontrolowanego budynku.

Zatem MWINB w K. stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu 29 lipca 2016 r. skarżonego postanowienia nr [...], które jednak, z uwagi na wyżej wskazany błąd, organ odwoławczy zreformował w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a..

[...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i umorzenie postępowania. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 81 c ust. 2 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do wszelkich obiektów budowlanych, nie tylko zaś do tych, co do których skarżący legitymuje się prawem do dysponowania, w sytuacji w której skarżący nie jest właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego, jak również pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 oraz 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym samym dniu, co postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy oraz w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dokonał niedopuszczalnego połączenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z zawiadomieniem o zgromadzeniu wszystkich materiałów i dowodów w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami, co uniemożliwiło skarżącemu, wbrew zasadom wyrażonym w art. 6 - 10 § 1 K.p.a. aktywnego udziału w zasadniczej części postępowania,

- art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji z udziałem rzeczoznawcy w dniu 25 lipca 2016 r.,

- art. 8, art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej, jak również niezebranie całego materiału dowodowego oraz oparcie się na zgromadzonych w sprawie opiniach prywatnych, przedstawionych przez uczestników,

- art. 15 K.p.a. poprzez merytoryczne orzeczenie przez organ II instancji, co uniemożliwiło rozpoznanie niniejszej sprawy przez dwie instancje.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącego organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 81 c ust. 2 P.b., ponieważ skarżący nie może być adresatem obowiązku wyrażonego w tym artykule w zaistniałym stanie faktycznym. Skarżący bowiem nie legitymuje się żadnym prawem do dysponowania obiektem objętym postępowaniem - obiekt ten jest własnością uczestników i niemożliwym jest przeprowadzenie ekspertyzy bez udzielania przez uczestników zgody na wejście na teren ich nieruchomości i udostępnienia przez uczestników dokumentów konstrukcyjnych nieruchomości. Skarżący od dnia wydania postanowienia organu I instancji próbuje uzyskać dostęp do przedmiotowej nieruchomości - na dzień sporządzenia skargi uczestnicy nie udostępnili jeszcze nieruchomości. W tym kontekście w przypadku braku wyrażenia zgody przez uczestników na udostępnienie nieruchomości skarżący jest narażony na ponoszenie konsekwencji związanych z niewykonaniem obowiązku nałożonego przez organ, pomimo podjęcia wszelkich możliwych działań mających na celu wykonanie obowiązku.

Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 1035/13: jeżeli inwestor nie legitymuje się żadnym prawem do dysponowania obiektem objętym postępowaniem, nie może wykonać obowiązków sporządzenia ekspertyz, które mogą się wiązać z koniecznością dokonania kontroli (oględzin) obiektu i udzielania informacji uprawnionej do sporządzenia oceny technicznej osobie, których inwestor, jako nieposiadający prawa do obiektu, nie będzie mógł wykonać. Co więcej, sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczy interesu prawnego podmiotów, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b., a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11). W zaistniałej sytuacji, zgodnie z postanowieniem organu, to właśnie sąsiad nieruchomości stanowiącej przedmiot badania, który nie ma żadnego prawa do dysponowania obiektem badań, został zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy. Skarżący nie ma dostępu do nieruchomości uczestników, nie posiada też dokumentacji konstrukcyjnej budynku, którego zgodnie z Postanowieniem ma dotyczyć ekspertyza, a co za tym idzie niemożliwe jest dla niego sporządzenie nakazanej ekspertyzy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Skarżący pozostaje z uczestnikiem w daleko idącym sporze prawnym, co utrudnia możliwość porozumienia się i współpracy co do udostępnienia nieruchomości na potrzeby sporządzenia przez skarżącego ekspertyzy.

Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy można oprzeć na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1192/05, w szczególności ze względu na zasadniczą różnicę w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto zgodnie z przyjętym poglądem w orzecznictwie, nałożenie obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter szczególny i nie może zastępować w całości prowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 oraz 77 K.p.a. (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2011 r., II SA/O/733/11; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r., II SA/Kr 1180/15). Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania. Co więcej organ nie skorzystał z uprawnień określonych w art. 81 c ust. 1 P.b., pomimo tego, że dopóki możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z art. 81 c ust. 1 P.b., organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2 tego przepisu. Mając na względzie powyższe, zasadnym jest zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że organ I instancji sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym samym dniu, w którym wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia przez skarżącego ekspertyzy technicznej, tj. w dniu 29 lipca 2016 r. Ponadto organ I instancji w sposób niedopuszczalny połączył w jednym piśmie informację o wszczęciu postępowania wraz z informacją o prawie strony do wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania i zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Przedmiotowe zawiadomienie zostało skarżącemu doręczone wraz z postanowieniem o obowiązku przedłożenia ekspertyzy, po upływie prawie miesiąca od dnia wydania postanowienia. Postępowanie organu I instancji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości aktywnego uczestniczenia w znaczącej części postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu (tak: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Knysiak - Molczyk Hanna (red.), Wolters Kluwer 2015, źródło: LEX). Stoi to bowiem w sprzeczności zarówno z treścią art. 61 § 4 K.p.a., jak i 10 § 1K.p.a. oraz 79 §1 i 2 K.p.a.. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego jest umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie cel ten nie mógł zostać osiągnięty, gdyż organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w terminie umożliwiającym mu udział w postępowaniu.

Powołując się na orzecznictwo skarżący podniósł, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 P.b., dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2011 r., II SA/Ol 733/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., VII SA/Wa 2338/09). W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie na czynnościach kontrolnych, w tym przede wszystkim czynności kontrolnej przeprowadzonej 25 lipca 2016 r., w których nie umożliwił udziału skarżącemu. Istota zaś dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Skarżący nie zgodził się z organem II instancji, że kontrole przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, w których skarżący nie brał udziału, w pełni wyczerpały obowiązki organu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Niezależnie od twierdzeń organu II instancji w przedmiocie szczególnego charakteru czynności kontrolnych przeprowadzonych zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b., skarżący wskazał, że to szczególne uprawnienie nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia innych dowodów w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli mimo przeprowadzenia kontroli istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione.

Skarżący podniósł ponadto, że art. 81 c ust. 1 P.b. wskazuje uprawnienia organu nadzoru budowlanego do żądania udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów, z którego to uprawnienia wobec skarżącego organ nie skorzystał. Przyznane organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w art. 81 c ust. 2 P.b. uprawnienie do żądania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanowi uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1 P.b.

Równocześnie, w ocenie skarżącego, organ zaniechał obowiązku całościowego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, co spowodowało nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sposób obarczony wadami prawnymi. Skarżący został pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych na etapie postępowania przed organem I instancji, a to ze względu na niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania. Strona ma prawo podejmowania inicjatywy dowodowej jako równorzędny partner organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 K.p.a. i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., VIIISA/Wa 33/09).

W kontekście powyższego skarżący wskazał, że w październiku 2014 r., przed rozpoczęciem realizacji inwestycji przy ulicy [...] w K. , skarżący zlecił niezależnym ekspertom z Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa - Oddział [...] w K. przeprowadzenie inwentaryzacji uszkodzeń budynku i budowli w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym budynku należącego do uczestników. Inwentaryzacja wykazała istnienie przed rozpoczęciem inwestycji szeregu uszkodzeń budynku uczestników, z czego jednoznacznie wynika, że uszkodzenia istniały jeszcze przed rozpoczęciem realizacji inwestycji przez skarżącego. Organ I instancji miał dostęp do przedmiotowej inwentaryzacji, jednakże nie uwzględnił jej w materiale, na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie (opinia techniczna nr [...] z października 2014 r.). Przedkładane przez uczestników opinie eksperckie odnośnie rzekomego wpływu inwestycji skarżącego na stan należącego do nich budynku miały charakter opinii prywatnych, zleconych w celu udowodnienia subiektywnie postawionej przez uczestników tezy. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że organ oparł się w części na jednej z takich prywatnych opinii, co stanowi naruszenie art. 84 § 1 K.p.a.. Wobec powyższego zasadnym jest zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 84 §1 K.p.a., co spowodowało nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W ocenie skarżącego organy działające w niniejszej sprawie dopuściły się także naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a..

Organ wziął pod uwagę stanowisko jedynie uczestników – współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. pomijając udział skarżącego, pomimo tego, że ostatecznie to na niego został nałożony obowiązek wyrażony w art. 81 c ust. 2 P.b..

Skarżący podkreślił, że organ I instancji równocześnie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. pkt 2 P.b. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania, celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...] ,[...] ,[..] obr. [...], w związku z prowadzoną inwestycją przy ulicy [...] w K. , ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Wskutek działania organu skarżący jest zobowiązany do przedłożenia dwóch ekspertyz - na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. oraz na podstawie art. 50 ust. 3 P.b..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB zobowiązujące stronę skarżącą [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. – inwestora robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] i [...] obr.[...] przy ul [...] w K, do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku, powstałych wskutek robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają przepis art. 81c ust. 2 P.b..

Stosownie do treści art. 81c ust. 2 P.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Należy zwrócić uwagę, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie ww. przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl). To oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008 (Lexis.pl nr 2475082), stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98).

Skoro art. 81c ust. 2 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c P.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 P.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać m.in, gdy prowadzą postępowanie administracyjne.

Należy więc zauważyć, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, np. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51, art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 865/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na sposób procedowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Przedłożone akta administracyjne organu l instancji składają się z 29 kart (w tym koperta i zwrotne potwierdzenia odbioru oraz informacja z KRS dotycząca strony skarżącej).

W pierwszej kolejności w adnotacji urzędowej z 27 lipca 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wskazał, że działa w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi na terenie budowy oraz na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K . W adnotacji tej wskazano również, że inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne 25 lipca 2016 r. przy udziale rzeczoznawcy budowlanego, w trakcie których stwierdzono: "budynek ul. [...] w K. znajduje się w pierwszej strefie oddziaływania głębokiego wykopu związanego z realizacją inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K W obrębie posesji ulica [...] występują ponadnormatywne odkształcenia nawierzchni podwórza i oznaki osiadania budynku powodujące spękania wskrośne ścian nośnych o rozwartości sięgającej ok. 10 mm. Na ścianie szczytowej od strony budowy występuje odspojenie gruntu świadczące o poziomym przemieszczeniu wierzchniej warstwy gruntu o skali przemieszczeń co najmniej kilkanaście milimetrów. Występują również oznaki zapadania nawierzchni o wartości przemieszczeń sięgających kilkunastu centymetrów. Jednym z ubocznych skutków jest przechylenie grupy drzew usytuowanych w granicy określane w literaturze przedmiotu zjawisk osuwiskowych jako tzw.: "pijany las ". Istniejące uszkodzenia nawierzchni podwórza jak i uszkodzenia ścian i stropów budynku przy ul. [...] jednoznacznie wskazują na wpływ odkształceń wywołanych niewłaściwie zabezpieczonym wykopem realizowanym na przyległej działce. Opisane odkształcenia i wynikające z nich uszkodzenia są następstwem dwóch przyczyn. I przyczyna jest poziome odkształcenie zabezpieczenia głębokiego wykopu. II przyczyna jest związana ze skutkami utworzonego leja depresyjnego niekontrolowanym pompowaniem wód gruntowych z wykopu na przyległej budowie. Wobec niezamierzonego spowodowania leja depresyjnego reagowanie wstrzymaniem budowy na niesterowalne zjawiska w podłożu budowlanym spowodowane pompowaniem wody, spowodowałoby pogłębienie i zwiększenie skali uszkodzeń i zagrożeń (...). Wszystkie stwierdzone uszkodzenia tj. wskrośne pęknięcia na ścianie wschodniej, na ścianie zachodniej, na ścianach wewnętrznych podłużnych oraz na posadzkach i na sufitach mają charakter uszkodzeń świeżych co potwierdza przyczynę związaną z realizacją sąsiadującej budowy (...)".

Sąd zwraca uwagę, że protokołu z czynności kontrolnych z dnia 25 lipca 2016 r. brak jest w aktach administracyjnych organu I instancji (kserokopia tego protokołu, wraz z czarno-białą kserokopią zdjęć, znalazła się dopiero w aktach organu odwoławczego).

Następnie zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2016 r. PINB powiadomił stronę skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . W zawiadomieniu tym zawarto też pouczenie o możliwości: wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania, udziału w czynnościach dokonywanych przez organ, żądania przeprowadzenia dowodu, a także zapoznania się z treścią materiału zgromadzonego w sprawie.

W tej samej dacie 29 lipca 2016 r. organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie zobowiązujące stronę skarżącą – inwestora - do przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Ww. zawiadomienie z dnia 29 lipca 2016 r. oraz postanowienie nr [...] również z dnia 29 lipca 2016 r. zostały doręczone stronie skarżącej w dniu 22 sierpnia 2016 r., za pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r..

Przytoczony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych w sprawie, poprzestając na ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych – bez udziału strony skarżącej - w dniu 25 lipca 2016 r..

Wydając zaskarżone postanowienie z dnia 29 lipca 2016 r., organ oparł się jedynie na lakonicznym opisie stanu budynku przy ul. [...] w K. , zamieszczonym w protokole ww. oględzin. To samo uczynił organ odwoławczy, który wprawdzie uchylił zaskarżone orzeczenie organu I instancji i orzekł reformatoryjnie, jednak to orzeczenie miało na celu jedynie wyeliminowanie omyłki w oznaczeniu numeru działki, na której znajduje się budynek przy ul. [...] w K.

Nie zasługuje na aprobatę zaskarżone rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że organy obu instancji wskazały: "ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych, bądź czynności, mających na celu doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku, powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem i zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Powyższa ekspertyza powinna być sporządzona przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 12 ust. 7 P.b.".

Dalej organ I instancji wskazał, co zaakceptował organ odwoławczy: "Po analizie całościowego materiału zebranego w niniejszej sprawie, stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K , w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku, powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , powodują, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym." Wskazuje to na kategoryczne stwierdzenie przez organy obu instancji nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Również organ II instancji w swoim postanowieniu z dnia 15 września 2016 r. stwierdził, że istnienie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. zostało udokumentowane, a istnienie uszkodzeń (liczne spękania ścian, posadzek i sufitów oraz odkształcenia nawierzchni działki) potwierdza sporządzona przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna. Stwierdzono niewłaściwy stan techniczny.

Jak podkreślono wyżej, mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 P.b., jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Niezrozumiałe w kontekście bierności i braku działania organów nadzoru budowlanego w sprawie jest stwierdzenie organu, że "wykonanie zatem żądanej niniejszym postanowieniem ekspertyzy jest zdaniem organu odwoławczego zasadne. Uprawniony rzeczoznawca zbada bowiem stan techniczny wszystkich elementów przedmiotowego obiektu budowlanego (zarówno zewnętrznych jak i znajdujących się wewnątrz budynku), co może doprowadzić do wykrycia wielu dodatkowych nieprawidłowości jego stanu technicznego powstałych wskutek nieprawidłowo prowadzonych robót ziemnych na działkach sąsiednich. Ponadto ekspertyza techniczna, wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie doświadczenie i kwalifikacje zawodowe niewątpliwie kompleksowo wskaże szczegółowe rozwiązania oraz zakres prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Inaczej mówiąc pozwoli ona na wykrycie wszystkich istniejących nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego obiektu powstałych w wyniku realizacji przez [...] sp. z o.o. sp. k. inwestycji budowlanej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , co w przyszłości pozwoli organowi I instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy".

Odnośnie stwierdzenia organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12). Żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08).

W opisanych wyżej okolicznościach nakładanie na stronę skarżącą obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy jest nieuzasadnione. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wybór adresata obowiązków dowodowych określonych w art. 81c ust. 2 P.b. należy do organu, przy czym decydujące pozostają wówczas ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie prowadzonej w oparciu o materialnoprawny przepis ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy nakładany obowiązek.

Konkludując należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na stronę skarżącą kwestionowanego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b..

Niezależnie od powyższego organy posłużyły się tym środkiem dowodowym w sposób pochopny, bez wykazania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego", niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego, a wręcz w okolicznościach kategorycznie stwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 8, art. 10 K.p.a.. W niniejszej sprawie organy zaniedbały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć nie zastosowały art. 10 K.p.a.. Ponadto organ I instancji nie powiadomił też strony skarżącej o czynnościach kontrolnych z dnia 25 lipca 2016 r.. Powyżej wskazanym wadliwym działaniem organy naruszyły również art. 8 K.p.a. podważając zaufanie obywatela do organów Państwa.

Rozpatrując sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę rozważania i wskazania opisane powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.