Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 977/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku B. i R. P. oraz J. M. z dnia [...] maja 2018 r., uzupełnionego następnie pismami z [...] maja 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. i [...] października 2018 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz S. i W. Ł. warunki zabudowy dla działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości J. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku chlewni na pieczarkarnię oraz dobudowę zaplecza socjalnego (zwanej dalej: decyzja Burmistrza), na podstawie art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, co następuje.

W związku z wnioskiem S. i W. Ł. z dnia [...] maja 2008 r., w dniu [...] czerwca 2008 r. Burmistrz R. wydał opisaną na wstępie decyzję o warunkach zabudowy, na rzecz wnioskodawców, dotyczącą działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości J.. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] czerwca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek z dnia [...] maja 2018 r. (kilkukrotnie następnie uzupełniany przez wnioskodawców) B. i R. P. oraz J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza – decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]. Zdaniem wnioskodawców decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, stąd należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja została bowiem wydana w stosunku do działki nr [...], która nie istnieje i nigdy nie istniała. Nadto wskazano na braki w kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza.

W dniu [...] października 2018 r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawców (z dnia [...] października 2018 r.), w którym sprecyzowali oni przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Kolegium wskazało, że przedmiotem sprawy jest rozważenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Podstawowym argumentem wnioskodawców jest przy tym okoliczność, iż została ona wydana między innymi w stosunku do działki nr [...], która zdaniem wnioskodawców nigdy nie istniała i nadal nie istnieje.

Kolegium wskazało, iż podział działki nr [...], położonej w J. , gmina R. na dwie działki o nr [...] i [...] przeprowadzono w oparciu o decyzję podziałową Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1981 r., znak: [...]. Oznacza to, w ocenie Kolegium, że działka nr [...] w dniu wydania skarżonej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. istniała w obrocie prawnym.

Dopiero w dniu [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji podziałowej Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1981r., dotyczącej działki nr [...].

Kolegium wskazało na tym tle, powołując się na orzecznictwo sądowe, że dokonując oceny decyzji w tzw. nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, organ obowiązany jest dokonać oceny stanu faktycznego w dniu jej wydania. Wobec powyższego rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium dokonało oceny sprawy zgodnie ze stanem faktycznym występującym w dacie wydania decyzji.

Kolejno SKO wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w pismach uzupełniających wnioskodawcy wskazali na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wywodziło, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza zawiera podstawę prawną. Jest nią art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Kolegium dokonało również szerokiej analizy pojęcia rażącego naruszenia prawa odwołując się do orzecznictwa i doktryny, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W tym kontekście podniesiono, iż za rażące może być uznane jedynie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W szczególności również Kolegium podniosło, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to także oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tym samym, zdaniem SKO, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa - niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest zatem ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Organ podkreślał też, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Kolejno Kolegium uznało za stosowne, w świetle powyższych wywodów, dokonanie analizy przepisów planistycznych, pod kątem tego, czy nie doszło do ich rażącego naruszenia prawa. Organ przeprowadził pogłębioną i obszerną analizę całego modelowego postępowania prowadzącego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowana i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając – poza przepisami materialnymi - szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień Kpa, tj. m.in. art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 ustawy planistycznej. Wskazując na obligatoryjne przeprowadzenie analizy urbanistycznej organ wskazał także na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie), opisując szczegółowo wynikające z nich wymogi w zakresie przeprowadzania analizy.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Kolegium podniosło, że stwierdzone przez nie uchybienia zaskarżonej decyzji nie stanowią powodów do stwierdzenia nieważności decyzji. W tej mierze wskazano, że jakkolwiek miało miejsce wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, brak sporządzenia odrębnego dokumentu wyników analizy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. l ustawy planistycznej, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa.

Kolegium uznało, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa nie może stanowić, jak podnoszą wnioskodawcy, podział działki, który został dokonany w związku z licznymi nieprawidłowościami, fałszerstwami, czy przestępstwami. Ubocznie w tym miejscu wskazano, że taka sytuacja może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa, przy zachowaniu terminu z art. 148 Kpa. Przy czym przestępstwo o którym mowa jest we wskazanym przepisie prawa winno być potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą również pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 Kpa. Podkreślano również, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazano w tej mierze, że decyzja Burmistrza R. była wydana w dniu [...] czerwca 2008 r., zatem termin 10-letni minął. W oparciu o tę decyzję było już również wydane pozwolenie na budowę, dlatego – zdaniem SKO – można mówić o nieodwracalności skutków prawnych, bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma uprawnień do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec powyższego, w ocenie SKO, nie ma możliwości stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji na podstawie przesłanek nr pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 § 1 Kpa.

Kolegium odniosło się również do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, wskazując, że jest to możliwe tylko w przypadku stwierdzenia niewykonalności decyzji, a niewykonalność ta ma mieć charakter trwały. Taka okoliczność w omawianej sprawie, według Kolegium, nie zaistniała. Decyzja ta została już skonsumowana.

Wreszcie, zdaniem SKO, w sprawie nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 Kpa, zgodnie z którą wykonanie decyzji (zaskarżonej decyzji) wywołałaby czyn zagrożony karą. Kolegium wyjaśniło, że dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Przy czym nie jest tu istotne, czy adresat podjął takie działania. Ponadto regulacja ta nie obejmuje przypadków czynów niedozwolonych stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że decyzja nie wywiera skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciły się B. P. i J. M.. Decyzji zarzuciły poważne błędy popełnione podczas ustalania stanu faktycznego i stanu prawnego istniejące w dniu wydania zaskarżanej decyzji Burmistrza R..

W uzasadnieniu wskazały, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożony został przed terminem 10 lat od daty wydania zaskarżanej decyzji. Zaskarżana Decyzja wydana została [...] czerwca 2008 r., zaś pismo o stwierdzenie nieważności do organu I instancji wpłynęło w 2017 roku, a do organu II instancji w dniu [...] maja 2018 r. To za przyczyną bezczynności organów I i II instancji sprawa rozpoznana została w dniu [...] marca 2019 r., na co zgłaszający nie mieli wpływu. Ponadto organ, pomimo dodatkowych pism przypominających o wniesionej sprawie, rozpoznał sprawę po 10 miesiącach od wniesienia wniosku.

Podniesiono, że decyzja podziałowa Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1981 r., znak; [...] powstała na podstawie sfałszowanego podania złożonego do Urzędu Miasta i Gminy R. w imieniu nieżyjącego od 4 lat właściciela I. N.. Decyzja [...] potwierdza nieprawdę, wydana została wobec osoby nieżyjącej oraz co znamienne dokumentem - decyzją potwierdzającą nieprawdę posłużył się W. Ł., który bezprawnie zlecił wykonanie prac geodecie w celu dokonania podziału działki sąsiadów o nr [...] w J. .

Podtrzymano twierdzenia, iż działka [...] o powierzchni [...] m nigdy nie istniała i nadal nie istnieje, a ponadto SKO wydało prawomocną decyzję, która stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] W rozpatrywanym przypadku doszło zatem, w ocenie wnioskodawców, do rażącego naruszenia prawa, a więc wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wobec wyeliminowania decyzji podziałowej z obrotu prawnego, zdaniem wnioskodawców, nastąpiło pozbawienie mocy, skutków prawnych, wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc).

Zdaniem odwołujących, w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ naruszone zostały wyraźnie normy prawa materialnego i procesowego, a zarazem naruszono zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i z całą pewnością powstałe skutki niemożliwe są do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności.

Kolejno wnioskodawczynie podniosły zarzuty merytoryczne względem decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 Kpa oraz w zw. z art 59 - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 t.j., zwanej dalej: ustawa planistyczna):

1. uchyliło w całości wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2019r., [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r.

2. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO, orzekając jako organ II instancji, przytoczyło w całości rozstrzygnięcie wydane w I instancji postępowania, a następnie wskazało, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy inny (drugoinstancyjny) skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwzględnił dwie przesłanki, które przesądziły o uchyleniu wcześniejszej decyzji Kolegium i o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza.

W ocenie tego składu orzekającego decyzja o warunkach zabudowy wywiera skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskazano w tej mierze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazują, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w jakiejkolwiek postaci w stosunku do osoby zmarłej.

Zdaniem SKO, występuje również oczywistość rażącego naruszenia prawa, przy wydaniu decyzji podziałowej, albowiem "niby wniosek" o dokonanie podziału pochodzi od osoby zmarłej, co czyni wszystkie kolejne postępowania, związane z wykorzystaniem "owoców" tego postępowania podziałowego, sprzecznymi z prawem i to w stopniu rażącym. Skoro w obrocie prawnym ma pozostawać decyzja o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...], zaś jedna z tych działek - działka nr [...] nie zaistniała w obrocie prawnym i dalej nie istnieje to niemożliwym jest przyjęcie, aby taka decyzja mogła pozostać w obrocie prawnym. W ocenie SKO, skoro działka nr [...] nie występowała nigdy w obrocie prawnym to i wszystkie dokumenty sporządzone dla terenów obejmujących tę działkę są sprzeczne z prawem w stopniu rażącym, co wyklucza możliwość pozostawienia ich w obrocie prawnym. Podkreślono, że decyzja podziałowa Burmistrza R. nr [...] z dnia [...].02.1981 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkami od samego początku (ex tunc).

Kolejno wskazano także, że analiza urbanistyczna winna być zgodna z prawem i winna być przeprowadzona w sposób rzetelny, zgodny z prawem, w oparciu o rzeczywisty obraz zainwestowania na działkach objętych wnioskiem jak i rzetelny obraz zabudowy w obszarze analizowanym. Tymczasem w sprawie, jak pokazuje zgromadzony materiał dowodowy, analiza urbanistyczna była prowadzona w oparciu o fałszywy obraz zabudowy istniejącej, wykluczający możliwość ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia w oparciu o zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. Ł. (zwany dalej: skarżący), zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 156 § 2 Kpa, zgodnie z którym po upływie 10 lat od wydania decyzji nie stwierdza się jej nieważności.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wywodził, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego powodu skarżący uważa, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego i uzasadniony jest wniosek o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wskazać również trzeba, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Tryb procedowania w kontrolowanej sprawie był zatem prawidłowy.

Po wtóre zaś podkreślić należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można bowiem wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Kolejno wyjaśnienia wymaga, że, jak podnosi się w judykaturze, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3270/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że ocenie Sądu została poddana pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzja o warunkach zabudowy odnosząca się do działki, która powstała w wyniku podziału nieruchomości, jednak w okresie późniejszym aniżeli data wydania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzono nieważność decyzji podziałowej, ergo w obrocie przestała istnieć działka, której dotyczy decyzja warunkach zabudowy, albowiem decyzja podziałowa nie wywołała skutków prawnych, albowiem nieważność istniała ex tunc.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja o warunkach również dotknięta jest wadą nieważności. Nieważność decyzji podziałowej pociągnęła bowiem za sobą brak przedmiotu postępowania toczącego się w przedmiocie warunków zabudowy. Postępowanie toczące się w przedmiocie warunków zabudowy w stosunku do nieistniejącej działki (skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej powoduje bowiem, że działka ta w istocie nigdy nie powstała) obarczone jest oczywistą wadą i w sposób ewidentny i bezsprzeczny narusza prawo. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Bowiem skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu (por. wy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 514/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z takimi skutkami niewątpliwe mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wskazano na wstępie - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, w opisanych okolicznościach, należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy (decyzja Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz S. i W. Ł. warunki zabudowy dla działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości J. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku chlewni na pieczarkarnię oraz dobudowę zaplecza socjalnego) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Wystarczy bowiem wskazać, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej, działka, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy nie istnieje, ergo nie jest możliwe wskazanie działki w stosunku do niej sąsiedniej. Nieważność tkwi zatem w samej decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że jest to rażące naruszenie prawa.

Co więcej, rację miał także, organ II instancji, wskazując, że skutki, jakie ta decyzja wywołała, są niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności. Należy bowiem uwzględnić ciąg przyczynowo-skutkowy począwszy od wydania decyzji podziałowej w stosunku do osoby zmarłej i zaakcentować, że decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z etapów prowadzących do wydania pozwolenia na budowę na nieistniejącej działce. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jest bowiem sytuacja, kiedy decyzja o warunkach zabudowy miałaby niejako niwelować skutek nieważności decyzji podziałowej.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, skutek w postaci wydania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest nieodwracalny. Nie wchodząc w meritum, albowiem nie pozwalają na to granice niniejszego postępowania, wskazać jedynie należy na regulacje prawne w zakresie legalizacji w procesie budowalnym.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności przez organ był art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a zatem nie znajduję zastosowania ograniczenie wynikające z art. 156 § 2 Kpa.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), orzeczono, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 01 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).