Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 109/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 190 poz 1606
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.  o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ostrzeszowie z dnia 29 września 2015 r. nr XIV/65/2015 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Domu Dziecka 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu w Ostrzeszowie z dnia 29 września 2015 r. nr XIV/65/2015 w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Domu Dziecka w Ostrzeszowie i przyjęcia tekstu jednolitego statutu, 2. zasądza od Rady Powiatu w Ostrzeszowie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 109/16

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XIV/65/2015 Rady Powiatu w Ostrzeszowie z dnia 29 września 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Domu Dziecka w Ostrzeszowie i przyjęcia tekstu jednolitego statutu wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności § 4 wyżej opisanej uchwały, tj. w zakresie publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego - ze względu na istotne naruszenie prawa,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 01 września 2006 r. Rada Powiatu w Ostrzeszowie podjęła Uchwałę Nr LIV/266/06 w sprawie nadania statutu Domu Dziecka w Ostrzeszowie. Istotnym jest, iż ww. uchwała, nie będąca aktem prawa miejscowego, weszła w życie z dniem podjęcia.

Następnie Rada Gminy w Ostrzeszowie w dniu 29 września 2015 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej u.s.p.) oraz art. 180 pkt 2 i pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332).

Przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w Ostrzeszowie została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 5 października 2015 r.

W § 4 uchwały Nr XIV/65/2015 Rada ustaliła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego".

W ocenie skarżącego powyższa uchwała Rady Powiatu w Ostrzeszowie nie jest aktem prawa miejscowego w świetle postanowień wynikających z art. 94 i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a także w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p.

Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Z kolei art. 40 ust. 2 u.s.p. określa w jakich sprawach w szczególności stanowione są akty prawa miejscowego.

Podkreślono, że wyłącznie uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące winny być traktowane jako akty prawa miejscowego.

Zgodnie z unormowaniami wynikającymi z art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. Nr 1484 ze zm.).

Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, do których bezspornie nie należy zaskarżona uchwała nr XIV/65/2015, jest ich publikacja o charakterze promulgacyjnym, w sposób określony w art. 13 oraz art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Przepisy te wyraźnie stanowią, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. akty prawa miejscowego, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy.

Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego.

Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji, co oznacza, że ich adresatami są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub przebywające na terenie jej działania (podobnie wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11).

Zatwierdzenie zmian w statucie Domu Dziecka w Ostrzeszowie i przyjęcie tekstu jednolitego statutu nie zawiera przepisów, które zawierałyby wymienione wyżej cechy. Zawarte w nim unormowania oddziałują bowiem tylko na sferę obowiązków i uprawnień jednostki budżetowej powiatu i nie są kierowane do ewentualnych podopiecznych. Zaskarżony statut nie zawiera przepisów o charakterze normatywnym, generalnym i abstrakcyjnym, o których mowa wyżej. Nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, które miałyby zostać zrealizowane w powtarzalnych okolicznościach.

Z uwagi na powyższe, akt ten, wbrew stanowisku organu powiatu, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Statut ten jest aktem o charakterze wewnętrznym kierowanym do przedmiotowej jednostki. Żaden z przepisów wymienionych w podstawie prawnej skarżonej uchwały nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym podmiotom. Ustawodawca wskazując w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, nie czyni go aktem prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru jeżeli przepisy zawarte w skarżonej uchwale oddziałują w strefę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do domu dziecka, brak jest podstaw do przypisania powyższemu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego.

Zatem brak było podstawy prawnej do uchwalenia w § 4 tej uchwały zapisu, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Oznacza to, że przepis § 4 przedmiotowej uchwały został podjęty z naruszeniem art. 40 ust. 2 u.s.p. i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny, co przesądza o konieczności stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego przepisu uchwały.

Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 5 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2160/01, LEX nr 81 765, orzekł, że: "Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. "

Podsumowując, skoro przepisy zawarte w skarżonej uchwale oddziaływują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do domu dziecka, to brak jest podstaw do przypisania temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego nie było podstaw prawnych do uchwalenia przez Radę Powiatu § 4 tej uchwały, przewidującego, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

W związku z powyższym przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego powinna wejść w życie z dniem jej uchwalenia.

Rada Powiatu w Ostrzeszowie w odpowiedzi na skargę wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż kwestionowana uchwała w zakresie jej publikacji zawiera naruszenie prawa. Ocena przedmiotowej uchwały pod kątem jej publikacji sprowadza się do ewentualnego jej zaliczenia do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie intencją udzielającego odpowiedzi na skargę nie jest wdawanie się w spór co do istoty sprawy z uwagi na wniosek dotyczący jedynie jednego paragrafu uchwały, jednakże wyjaśniono, iż wprowadzenie zmian w statucie Domu Dziecka i jego tekst jednolity mogą oddziaływać na sferę obowiązków i uprawnień ewentualnych podopiecznych, a więc mają charakter norm generalnych. Powyższe wątpliwości musiał posiadać organ nadzoru albowiem nie zakwestionował uchwały w normalnym trybie (art. 79 u.s.p). Uchwała została podjęta na sesji Rady Powiatu w dniu 29 września 2015 roku, publikacja nastąpiła w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 22 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 8673), natomiast skarga Wojewody Wielkopolskiego na przedmiotową uchwałę wpłynęła do Rady Powiatu w Ostrzeszowie dopiero w dniu 27 stycznia 2016 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego zaskarżył przedmiotową uchwałę w oparciu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm,). który nie dotyczy samorządu powiatowego.

Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Zdaniem organu fakt jej uznania przy pierwszej czynności, jak również pierwotne stanowisko organu wnoszącego skargę, iż uchwała nie narusza prawa (brak orzeczenia w ustawowym terminie o jej nieważności), stanowią uzasadniony przypadek do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Nadto Sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Sąd administracyjny uprawniony jest, a nawet zobligowany, wyjść poza wnioski skargi jeżeli stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art.134 § 2 p.p.s.a.)

Na wstępie należy wskazać, że zasadniczo Sąd orzekający podziela argumentację strony skarżącej.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała Nr XIV/65/2015 Rady Powiatu w Ostrzeszowie z dnia 29 września 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Domu Dziecka w Ostrzeszowie i przyjęcia tekstu jednolitego statutu podjęta na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej u.s.p.) oraz art. 180 pkt 2 i pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332).

Przywołany przepis art. 12 pkt 11 u.s.p. nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał, bez upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. Ustawodawca w powołanej ustawie o finansach publicznych, w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2, przyznał uprawnienie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno-prawną i likwidację jednostek budżetowych. Przy czym wskazał w ust. 2 tego przepisu, iż organ tworząc taką jednostkę nadaje jej statut, który określa w szczególności: nazwę, siedzibę i przedmiot działalności tej jednostki, w tym działalności podstawowej (art. 20 ust. 2 tej ustawy).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Rada Powiatu Ostrzeszowskiego była upoważniona do nadania statutu Domowi Dziecka w Ostrzeszowie, który jest jednostką organizacyjną Powiatu Ostrzeszowskiego, działającą w formie jednostki budżetowej. Kwestia właściwości organu do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu nie jest sporna, zatem zostanie w dalszej części rozważań pominięta. Spór bowiem dotyczy charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej, a w konsekwencji sposobu jej publikacji i terminu wejścia tej uchwały w życie.

Wojewoda Wielkopolski zarzucił, że § 4 omawianej uchwały o brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego", jest sprzeczny z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów". Zdaniem Wojewody, na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów (...), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się wymienione w pkt 1 - 10 tej ustawy, akty, statuty, porozumienia, wyroki, uchwały, obwieszczenia, oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, a zaskarżona uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych aktów, w tym stanowiącego prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 u.s.p., jak również żaden przepis nie obliguje do publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym województwa.

Starosta Powiatu Ostrzeszowskiego formalnie wniósł o uwzględnienie skargi, jednakże jednocześnie zajął odmienne stanowisko i stwierdził, iż zaskarżona uchwała wprowadzającą zmiany w statucie i przyjmująca jego tekst jednolity jest aktem prawa miejscowego i w domyśle podlega publikacji.

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotna jest więc odpowiedź na pytanie, czy statut jednostki budżetowej (a także uchwała zmieniająca taki statut) jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, który stanowi, iż publikacji w dzienniku urzędowym województwa podlegają: "akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy".

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie natomiast aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami rozdziału 4 ustawy o samorządzie powiatowym, pn. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat". Zauważyć także należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p., radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 u.s.p., stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w sprawach wymagających uregulowania w statucie (pkt 1). Z przepisu tego nie należy wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały w sprawach wymagających uregulowania we wszystkich statutach podjętych przez radę powiatu. Regulacja z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. odnosi się do statutu powiatu, a o charakterze tego aktu zadecydował ustawodawca w art. 12 pkt 2 tej ustawy. Ponadto na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, statut powiatu jako akt prawa miejscowego, podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Brak jest natomiast podobnych (odpowiednich) regulacji, przesądzających o charakterze statutów jednostek organizacyjnych powiatów.

Nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.

Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż w opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Artykuł 93 Konstytucji, stanowi, że "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty." Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. Przy czym podkreślić należy także, że akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, bowiem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt ten obowiązuje. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, powtórnie przypomnieć wypada, że zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia zmian statutu i przyjęcia jego tekstu jednolitego podporządkowanej organizacyjnie jednostce budżetowej - Domowi Dziecka - została przez Radę Powiatu Ostrzeszowskiego w istocie rzeczy uznana za akt prawa miejscowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to jest błędne, bowiem statut jednostki budżetowej został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia zmian statutu i przyjęcia jego tekstu jednolitego nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego. Żaden z przepisów, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej i uchwalenia jego zmiany, nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Postanowienia zaskarżonego statutu nie są kierowane do ewentualnych mieszkańców tego domu pomocy społecznej. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje na niezbędne elementy statutu jednostki, nie czyniąc go aktem prawa miejscowego. Ponadto, skoro organ stanowiący nadaje statut jednostce budżetowej przy jej tworzeniu, a akt o utworzeniu takiej jednostki nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym należy także odmówić statutowi (a tym bardziej jego zmianie) jednostki budżetowej przymiotu aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., II OSK 134/05, Rzeczpospolita 2005 nr 240 str. C2). Dodatkowo Sąd zauważa, że również uchwała o likwidacji lub o przekształceniu zakładu budżetowego, który niewątpliwie jest jednostką organizacyjną gminy, powiatu i województwa, nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05, publ. OSS z 2006 r., Nr 2, poz. 44).

W świetle powyższych wywodów, skoro przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale w sprawie zmiany statutu oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do domu dziecka, brak jest podstaw do przypisania zmianie statutu charakteru aktu prawa miejscowego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2428/03 (publ. OSS z 2005 r., Nr 3, poz. 73), stwierdzając, iż nadany przez radę powiatu statut szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, wskazując w motywach tego wyroku na przepisy wydane w sferze wewnętrznej, skierowane do podmiotu organizacyjnie i służbowo podporządkowanego. Analogicznie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 marca 2004 r., II SA/Wr 1687/2001 (niepubl.), odmówił statutowi ośrodka kultury, nadanego przez radę gminy, przymiotu aktu prawa miejscowego.

W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie jednostki budżetowej i przyjęcia jego tekstu jednolitego nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 4 tej uchwały, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów. Ponadto w § 4 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że "..uchwala wejdzie w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego", a zatem uzależniono jej wejście w życie od publikacji. Jednakże z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że zastrzeżenie w uchwale daty jej wejścia w życie od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to zastrzeżenie, ale całej uchwały. W tej materii, Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zajętym w wyroku NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1113/98 (publ. OSS z 2001 r., Nr 1, poz 16), w którym przyjęto, iż odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku, "miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością."

W związku z powyższymi wywodami należy przyjąć, iż skoro akt prawny, którym rada powiatu zmieniła statut domowi dziecka nie zawiera norm rodzących skutki dla osób w nim przebywających, to tym samym nie nadaje temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Powiatu Ostrzeszowskiego błędnie przyjęła, iż statut Domu Dziecka w Ostrzeszowie jest aktem prawa miejscowego, stąd sprzeczne z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu, postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego statutu, musi skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu i nie zastosował art.206 § 1 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanym przypadku nie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. Ustawodawca nie wskazał, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest uznanie żądania. Przede wszystkim jednak przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w razie częściowego uwzględnienia skargi. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku nie tylko w całości uwzględniono skargę dotycząca jedynie § 4 zaskarżonej uchwały, lecz Sąd wyszedł poza granice skargi stwierdzając z przyczyn wskazanych wyżej nieważność całej uchwały.