Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 158/20 w sprawie ze skarg Gminy L. i R. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr GN-V.7534.2.63.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 158/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy A. (dalej również: "Gmina", "skarżąca") i R. T. (dalej również: "skarżący") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej również: "Wojewoda") z 30 stycznia 2020 r., nr GN-V.7534.2.63.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. (dalej również: "Prezydent"), pod nr [...] , jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0485 ha (pkt II decyzji Starosty Powiatowego w L. z 26 lipca 2019 r., nr [...] ), w pkt II. oddalił skargę R. T. w pozostałym zakresie, w pkt III. oddalił w całości skargę Gminy L. oraz w pkt IV. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego R. T. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta z 4 lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane, określono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położony w dzielnicy "[...] " cz. [...] , o powierzchni 9 ha 2766 m², którym objęto nieruchomość stanowiącą własność B. T., oznaczoną dawnym nr [...] o pow. 1608 m², położoną w L. przy ul. [...] . Zarządzenie wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W wyniku podziału B. T. zachował na własność działkę nr [...] o pow. 750 m², położoną przy ul. [...] , zabudowaną domem mieszkalnym, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 26 października 1978 r., natomiast pełnoletniemu synowi R. T., decyzją Prezydenta z 26 czerwca 1980 r., nadano na własność działkę oznaczoną nr [...] o pow. 367 m², położoną w L. przy ul. [...] w os. "[...] " [...] . Za pozostałą część objętej podziałem nieruchomości ustalono odszkodowanie.

Wnioskiem z 20 października 2015 r. R. T. (spadkobierca byłych właścicieli), wystąpił do Prezydenta o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym numerem [...] , położonej w L. przy ul. [...] , jako niezagospodarowanej. Wobec ustalenia, że objęty żądaniem zwrotu grunt wchodzi w skład działki nr [...] , stanowiącej własność Gminy A., Wojewoda Lubelski postanowieniem z 13 listopada 2015 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy i wyznaczył do tego Starostę [...] (dalej również: "Starosta").

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, Starosta decyzją z 4 maja 2016 r., odmówił zwrotu nieruchomości uznając, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia tj. pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, a zatem uznał, że przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostały spełnione.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty złożył R. T., wskazując, że trudno zgodzić się z zaprezentowaną przez organ oceną, bowiem terenu porośniętego wykoszoną trawą i drzewami oraz znajdującą się tam prowizoryczną bramką do gry w piłkę nożną nie można uznać za teren zagospodarowany. Odpowiedź na powyższe odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., który podzielił stanowisko Starosty, podkreślając, że sporny teren został zagospodarowany zgodnie z celem przejęcia - pod zieleń parkową, o funkcji rekreacyjnej i tereny zabaw dla dzieci. Podkreślił, że obszar ten został wyrównany i uporządkowany, posiano trawę, która jest koszona i pielęgnowana, a także zasadzono drzewa i umiejscowiono bramkę do gry w piłkę nożną oraz ogrodowy plac zabaw. Do pisma załączono fotografie wykonane podczas oględzin nieruchomości.

Wojewoda Lubelski, decyzją z 23 czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 4 maja 2016 r. Powyższy akt Wojewody został zakwestionowany przez skarżącego, skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 829/16 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Zdaniem WSA, postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości zawierało istotne braki, bowiem protokół oględzin jest zbyt ogólny w zakresie opisu stanu zagospodarowania działki, a organy rozpatrujące sprawę w żaden sposób nie odniosły się do fotografii złożonych do akt przez wnioskodawcę.

Wyrok WSA z 20 grudnia 2016 r. został zaskarżony przez Gminę A. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1276/17 oddalił postawione orzeczeniu Sądu I instancji zarzuty. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia odnoszą się jedynie do aktualnego zagospodarowania działki. Nie ustalono natomiast rzeczywistej daty aktualnego urządzenia nieruchomości, co było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wskazaną przez Sąd okoliczność, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli realizacja tego celu nastąpiła przed 22 września 2004 r. Jednocześnie NSA zauważył, że organy nie poczyniły dokładnych ustaleń, co do różnic w zakresie zagospodarowania poszczególnych części działki, bowiem na fotografiach złożonych przez wnioskodawcę do akt sprawy widoczna jest tablica reklamowa, której istnienie zdaje się wykluczać użytkowanie tej części terenu zgodnie z funkcją rekreacyjną.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, oględzin i rozprawy administracyjnej oraz po uwzględnieniu złożonych przez strony do akt dodatkowych dokumentów, Starosta, decyzją z 26 lipca 2019 r., orzekł zwrot nieruchomości w części oznaczonej jako projektowana działka nr [...] , o pow. 0,0029 ha i nr [...] o pow. 0,0106 ha na rzecz skarżącego. Jednocześnie organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości w części wskazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr [...] o pow. 0,0485 ha i nr [...] o pow. 0,0130 ha.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli - Gmina reprezentowana przez Prezydenta oraz skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewoda Lubelski nie uwzględnił zarzutów wobec decyzji Starosty, utrzymując ją w mocy decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr GN-V.7534.2.63.2019 i podzielając stanowisko oraz ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości, stanowiącej część dawnej działki nr [...] , było przeznaczenie jej pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej i tereny zabaw dla dzieci, co wprost wynika z Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...] w [...] , zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z 18 czerwca 1975 r., zgodnie z którym teren był przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "[...] ZP". Wojewoda zgodził się też z ustaleniami organu I instancji co do aktualnego sposobu korzystania ze znacznej części nieruchomości - jako terenu zielonego, rekreacyjnego z placem zabaw dla dzieci. Zauważył, że cechy tego typu terenu zrealizowano na spornych działkach, poprzez ustawienie na nich urządzeń zabawowych dla dzieci, ławki i kosza na śmieci oraz ogrodzenie terenu placu zabaw, jak również ustawienie bramki do gry w piłkę nożną. Powyższe potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym dokumentacja fotograficzna z lat 1997-2003 oraz ortofotomapy z lat 2005-2014. Realizację celu wywłaszczenia potwierdzają też oględziny spornej nieruchomości, przeprowadzone 11 marca 2016 r. oraz 3 grudnia 2018r., jak również fotografie wykonane podczas tych oględzin załączone przez Gminę A. Powołując się na powyższe Wojewoda uznał, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a co za tym idzie nie można ich uznać za zbędne. Ponadto podniósł, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, terminy określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "ugn") nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie wobec ustalenia, że nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia przed 22 września 2004 r.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że sposób zagospodarowania części działki, objętej wnioskiem o zwrot (nr [...] i [...] ) oraz sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość jej zwrotu, natomiast w części projektowanych działek nr [...] i nr [...] , nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zatem w tym zakresie podlega zwrotowi.

Odnosząc się do zarzutu Gminy o braku w decyzji Starosty rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na jej rzecz w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości, organ odwoławczy uznał go za niezasadny.

Skargi na opisaną wyżej decyzję organu wojewódzkiego, wywiedli Gmina (sygn. akt II SA/Lu 158/20) i R. T. (sygn. akt II SA/Lu 159/20). Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 czerwca 2020 r., skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i zarządzono prowadzenie sprawy pod sygnaturą akt II SA/Lu 158/20.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie pkt II, tj. części odmawiającej zwrotu na jego rzecz działki nr [...] i nr [...] , zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że część dawnej działki nr [...] , została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w zakresie działek nr [...] i nr [...] , poprzez urządzenie na jej terenie zieloni miejskiej, miejsca rekreacji i zabaw dla dzieci, w sytuacji gdy teren przedmiotowej działki w chwili składania wniosku o jej zwrot pozostawał niezagospodarowany; 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "kpa"), polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności zdjęć lotniczych oraz oględzin, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na terenie działek nr [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było posadowienie tam zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej i terenu zabaw dla dzieci.

Decyzję Wojewody z 30 stycznia 2020 r. zakwestionowała również Gmina, domagając się uchylenia jej w całości, a także uchylenia decyzji Starosty w części orzekającej zwrot projektowanej działki [...] i [...] , tj. w zakresie pkt I oraz od III do VIII, zarzucając wydanie ich z naruszeniem: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, poprzez uznanie, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 ugn.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Orzekając w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga Gminy podlega oddaleniu, natomiast skarga R. T. jest w części zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarówno organy, jak i Sąd rozpatrujący skargi są związane wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanymi w ocenianej ponownie sprawie (sygn. akt: II SA/Lu 829/16 i I OSK 1276/17). Wyjaśnił, że związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W świetle powyższego, Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie uznał za ustalone, że "na części spornej nieruchomości zorganizowano ogrodzony plac zabaw ("niewielka część terenu od strony północnej zajęta jest pod ogrodzony plac zabaw"), natomiast nie opisano szczegółów pozostałej nieruchomości. Przypominając, że zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci – Sąd stwierdził, że zgodzić należy się organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale tylko częściowo. W przypadku ustalenia, że część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na teren zabaw dla dzieci, istnieje podstawa do domowy zwrotu tej części nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko i wyjaśnił, że "terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: 1) nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też 2) nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (...)." Następnie NSA "odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy zauważył, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy odnoszą się wyłącznie do aktualnego zagospodarowania działki. Nie podjęto natomiast dochodzenia odnośnie rzeczywistej daty aktualnego urządzenia nieruchomości. Nie zbadano zatem, czy terminy określone przepisem art. 137ust.1 u.g.n. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny rację przyznać należało sądowi I instancji, iż przedwczesne było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości. Stanowisko kontrolowanego sądu należy uznać za słuszne także z tego względu, iż organy nie poczyniły dokładniejszych ustaleń co do różnic w zakresie zagospodarowania poszczególnych części działki oraz wielkości powierzchni objętych odmiennym przeznaczeniem. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wyraźnie wynika, że na części znajduje się ogrodzony plac zabaw dla dzieci, pozostały obszar porośnięty jest trawą".

Wyżej wskazany zakres oceny stanu sprawy, stwierdzony prawomocnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie sygn. akt I OSK 1276/17, orzekający ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał i przyjął, jako ustalony.

W dalszej części uzasadnienia wyroku z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 158/20, Sąd I instancji wskazał na wynik uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ rozpatrujący ponownie sprawę i zauważył, że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jako projektowana działka nr [...] (północna część działki nr [...] ) została urządzona przez Gminę pod plac zabaw już w 2002 r. (zapis w "karcie środka trwałego z dnia 27 listopada 2002 r. – ławki na plac zabaw ul. [...] , 2 szt." - k.176 akt adm.). Taki stan sprawy potwierdzają także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 2003 r. (k.229 i 230 akt adm.). Powyższe nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Wobec czego WSA przyjął, że plac zabaw istniał już w 2002 r., co w świetle przywołanego wyżej stanowiska NSA, wyłącza stosowanie terminów z art. 137 ugn (7 i 10 lat liczone od dnia wywłaszczenia), a nakazuje przyjęcie oceny z uwzględnieniem daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ówczesnego stanu jej zagospodarowana, zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wobec tak określonego kryterium oceny, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo odmówił zwrotu w tym zakresie. Podobnie, zasadnie Minister stwierdził, że podlega zwrotowi także część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jako projektowane działki nr [...] i nr [...] , gdyż nieruchomości te nigdy nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia - stan ten potwierdzają dwukrotnie przeprowadzone oględziny oraz złożona do akt dokumentacja fotograficzna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w ocenianej sprawie szczegółowym celem wywłaszczenia, w ramach ogólnego celu określonego jako "budownictwo jednorodzinne w dzielnicy "[...] ", była "zieleń parkowa o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci". Wynika to jednoznacznie z ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...] w [...] , zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 18 czerwca 1975 r. i jest bezsporne. W związku z powyższym, zdaniem Składu orzekającego, nie można było uznać, że pozostawienie wolnej, zielonej przestrzeni, nawet zadrzewionej i porośniętej trawą, stanowi realizację tak sformułowanego celu wywłaszczenia. Sąd wyjaśnił przy tym, że jako cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie rozumieć należy zieleń wyraźnie ukształtowaną, zorganizowaną w sposób świadomy, celowy, według pewnej koncepcji i podlegającą stałemu nadzorowi i bieżącej, systematycznej pielęgnacji - takie bowiem cechy wyróżniają "park", czy "zieleń parkową" od innych terenów zielonych. Dalej ocenił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że cech takich nie posiadają tereny projektowanych działek nr [...] i nr [...] - są to bowiem obszary nieuporządkowane, co obrazują zdjęcia.

W ocenie Sądu I instancji brak było więc podstaw do przyjęcia, że drzewa zostały posadzone przez Gminę celowo, zgodnie z przyjętą koncepcją, czy projektem. Podobnie w sprawie nie wykazano, że teren jest utrzymywany i pielęgnowany przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta, co najmniej od czasu złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot.

Sąd podkreślił, że inaczej należy oceniać pozostawienie wywłaszczonych nieruchomości jako terenów zielonych uzupełniających zabudowę osiedli w sytuacji, gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla wielomieszkaniowego (bloków), a inaczej, gdy celem wywłaszczenia jest stworzenie terenu wypoczynku i rekreacji (obejmującego zieleń parkową, urządzenia do zabawy dla dzieci) w obszarze osiedla domów jednorodzinnych. Za słuszny uznał, wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego nieruchomości, pozostawione jako tereny zielone należy traktować jako realizację ogólnego celu wywłaszczenia opiera się na założeniu, że takie tereny zapewniają mieszkańcom takiego osiedla w minimalnym zakresie potrzebę rekreacji i wypoczynku, której z oczywistych względów na terenie takiego osiedla nie mogliby zaspokoić bez takich terenów. Możliwość taką posiadają natomiast mieszkańcy osiedli domów jednorodzinnych, gdyż niemal na każdej nieruchomości znajdują się różnej wielkości tereny zielone, pozostawione do zagospodarowania przez ich właścicieli.

Zdaniem Sądu I instancji, przy dokonywaniu oceny realizacji celu wywłaszczenia, należy odmiennie kwalifikować pozostawienie terenów zielonych w osiedlach wielorodzinnych, a inaczej w odniesieniu do osiedli jednorodzinnych. Jest to szczególniej istotne w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia obejmuje nieruchomość położoną w obszarze osiedla zabudowy jednorodzinnej i został ściśle określony, jako "zieleń parkowa", czy "tereny rekreacji", co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, WSA nie uwzględnił zarzutów Gminy w zakresie wykorzystania działek o projektowanych nr [...] i [...] zgodnie z celem wywłaszczenia, uznając, że zwrot tych działek poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym) jest zasadny.

Odnosząc się do realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części działki nr [...] (nieruchomości nr [...] i nr [...] ), Sąd przyjął, że są one niewątpliwie usytuowane obok wyraźnie urządzonego placu zabaw - działka projektowana nr [...] , który istniał już w 2002 r. Wobec tego, w świetle stanowiska NSA (wyrok z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1276/17), stan taki oznacza realizację celu wywłaszczenia w tym zakresie, niezależnie od upływu czasu. Zdaniem WSA, powyższe uprawnia do sformułowania oceny, że działka zajęta pod plac zabaw (nr [...] ) nie podlega zwrotowi.

Dalej Sąd zauważył, że w związku z tym, że projektowane działki nr [...] i nr [...] są przedłużeniem nieruchomości, która nie podlega zwrotowi, rozważenia wymaga, czy uzupełnianie przez Gminę terenu placu zabaw o kolejne urządzenia i powiększanie jego obszaru w późniejszych latach może/powinno być potraktowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Jak wskazał WSA, z akt sprawy bezspornie wynika, że Gmina stopniowo i systematycznie wyposażała istniejący plac zabaw, instalując kolejne urządzenia, co powodowało rozszerzenie jego powierzchni użytkowej. Usytuowano tam ławkę, kosz na śmieci, wyrównano teren i posiano trawę, a także umieszczono ogrodzenie, poszerzając obszar placu zabaw w kierunku południowym. Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do placu zabaw, czy terenu rekreacyjnego, trudno jest oceniać ich granice - wynikają one bowiem ze specyfiki wyżej opisanego sposobu korzystania z tego typu nieruchomości. Podobny problem dotyczy realizacji celu wywłaszczenia w zakresie jednoznacznego wyodrębnienia granic terenów zagospodarowanych i niezagospodarowanych. Sąd wyjaśnił, że wskazana wyżej trudność wynika także z tego, że często już w trakcie użytkowania tych terenów sposób ich zagospodarowywania ulega samoistnym zmianom i przeobrażeniom przez samych użytkowników, powodując przesuwanie się granic na tereny dalsze, często jeszcze niewyposażone w specjalistyczne urządzenia, ale jednak funkcjonalnie związane z dotychczas zajętym terenem.

W odniesieniu do ocenianej sprawy Sąd wskazał, że zgromadzone dokumenty dają podstawę do przyjęcia, że taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] , obejmującej środkową część wywłaszczonej nieruchomości, przylegającej do działki nr [...] (zajętej w 2002 r. pod centralną część placu zabaw) i znajdującej się obecnie w ogrodzeniu tego placu. Zauważył, ze wprawdzie wyraźne wyodrębnienie tej działki, jako części ogrodzonego placu zabaw, nastąpiło po 22 września 2004 r., ale zdaniem Sądu należy uznać, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo (przyleganie) do użytkowanego co najmniej od 2002 r. placu zabaw, już od początku ta część nieruchomości wiązała się funkcjonalnie z placem zabaw, pomimo początkowego braku urządzeń o charakterze rekreacyjnym. Skoro zaś centralna część placu niewątpliwie istniała przed 22 września 2004.r, a w wyniku jego użytkowania i instalowania nowych urządzeń powiększał się on w kolejnych latach, zdaniem Sądu istnieje podstawa do uznania, że teren działki projektowanej nr [...] został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadnia odmowę jego zwrotu.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku, że wbrew opinii organów obu instancji, inaczej należy ocenić zagospodarowanie projektowanej działki nr [...] Za bezsporne WSA uznał, że Gmina w 2016 r. na ww. nieruchomości, urządziła siłownię zewnętrzną, ławki, stolik, kosze na śmieci, co w jego ocenie, bez wątpienia stanowi urządzenia rekreacyjne. Sąd zauważył jednak, że nieruchomość ta nigdy wcześniej nie była i obecnie nie jest wykorzystywana jako plac zabaw. Wobec czego, nie można uznać, że była z nim funkcjonalnie z placem tym związana.

Za uzasadnioną Sąd I instancji uznał tym samym argumentację skargi R. T., wskazującą na braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem WSA, organy obu instancji w sposób bezpodstawny przyjęły, że skoro na ocenianej działce już w 1997 r. znajdowała się bramka do piłki nożnej, a w 2016 r. urządzono tam siłownię wraz z ławkami, stolikiem i koszami na śmieci, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jako zasadne w tym zakresie przyjęto twierdzenie skarżącego, że data usytuowania tej bramki nie jest jednoznaczna i obrazują to nieczytelne zdjęcia lotnicze, z uwidocznionymi zarysami urządzeń o charakterze rekreacyjnym. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, że sporna bramka znajdowała się na działce (nr [...] ) już w 1997 r., to i tak nie można byłoby uznać, że w ten sposób cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak jest bowiem dowodów na to, kto urządzenie to zainstalował (czy była to Gmina, bądź jej poprzednik prawny), a sama bramka jest prowizoryczna (czego nie zakwestionowała żadna ze stron), a co świadczy o tym, że od wielu lat nie spełnia ona prawidłowo swoich funkcji. Ponadto na spornym terenie brak jest również innych urządzeń o charakterze rekreacyjnym (np. boiska).

Sąd wskazał również, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości znajdował się baner reklamowy, co jak ocenił już wcześniej NSA, "zdaje się wykluczać użytkowanie terenu zgodnie z funkcją rekreacyjną".

Oceniając wyżej opisany stan faktyczny WSA uznał, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został ściśle określony i w zakresie działki nr [...] , nie został on zrealizowany, wobec czego powinna ona podlegać zwrotowi. WSA podkreślił, że to nie mieszkańcy mają zrealizować cel wywłaszczenia, lecz podmiot, który przejął nieruchomość na własność.

Za pozbawiony podstaw, uznał Sąd I instancji, postawiony przez Gminę zarzut braku w decyzji Starosty rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na jej rzecz, w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości. WSA przywołał tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13, wyjaśniający w sposób szczegółowy wykładnię art. 141 ust. 2 ugn, stanowiący, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 – zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu – podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli polega ono na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. W oparciu o wskazane wyżej orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że art. 141 ust. 2 ugn nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania przez właściwego starostę rozstrzygnięcia w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że przepis ten należy traktować jako informacyjny, wskazujący, że Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej drodze. W przypadku zaś, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, wystarczającą do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Zauważył również, że organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 ugn, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zażądała uchylenia wyroku WSA w Lublinie i uwzględnienia w całości złożonego przez siebie środka zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się też o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Kwestionowanemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, poprzez uznanie, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać ona zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że w ramach ogólnego celu, jakim było "budownictwo jednorodzinne w dzielnicy "[...] ", szczegółowym celem była "zieleń parkowa o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci" i powstały na niej zarówno elementy zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej, jaki i tereny zabaw dla dzieci – w postaci zielonego, ogólnodostępnego terenu o funkcjach wypoczynkowo - rekreacyjnych dla mieszkańców osiedla, jak też plac zabaw dla dzieci (co wypełnia treść określonego celu wywłaszczenia); 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi Gminy, pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd I instancji skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

Przywołane wyżej zarzuty rozwinięto i uszczegółowiono w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa okazał się niezasadny. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Lubelskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na jej zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Również ocenił dokumenty, które stanowiły i mogły bezsprzecznie stanowić element materiału dowodowego. Także zdjęcia lotnicze zostały poddane wnikliwej i odpowiadającej prawu ocenie. Zarzut naruszenia art. 7 kpa, czy art. 77 § 1 kpa byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Lublinie skargi Gminy A. na decyzję Wojewody Lubelskiego mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd I instancji skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 ppsa ma jedynie charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 ppsa, skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach ppsa.

Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, źródło CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności: art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Przywołanie w sposób ogólny określonej ustawy w całości czy użycie zwrotu "w szczególności" nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17, źródło CBOSA). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącą. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 ugn.

Wskazać należy, że zgodnie 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ugn podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W art. 137 ust. 1 ugn ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Ustalając sens powyższych przepisów, należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. nr 1-2 str. 139; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2011 r. sygn.. akt I OSK 481/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 777/10, źródło CBOSA).

Przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ugn (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 777/10, źródło CBOSA). W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 ugn regułę argumentum a contrario, dochodzi się do wniosku, że nieruchomość należy uznać - w ujęciu prawnym - za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji, niż określone w tym przepisie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21, źródło CBOSA). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15, źródło CBOSA). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z 1980, a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Wskazać również należy, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 ugn, przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17, źródło CBOSA).

Przypomnieć należy, że w świetle art. 136 ust. 1 ugn konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednakże nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsza zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości nie oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że projektowane działki nr [...] i nr [...] są przedłużeniem nieruchomości, która nie podlega zwrotowi. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Gmina stopniowo i systematycznie wyposażała istniejący plac zabaw, instalując kolejne urządzenia, co powodowało rozszerzenie jego powierzchni użytkowej. Usytuowano tam ławkę, kosz na śmieci, wyrównano teren i posiano trawę, a także umieszczono ogrodzenie, poszerzając obszar placu zabaw w kierunku południowym. Sąd I instancji właściwie wskazał, że w odniesieniu do placu zabaw, czy terenu rekreacyjnego, trudno jest oceniać ich granice - wynikają one bowiem ze specyfiki wyżej opisanego sposobu korzystania z tego typu nieruchomości. Podobny problem dotyczy realizacji celu wywłaszczenia w zakresie jednoznacznego wyodrębnienia granic terenów zagospodarowanych i niezagospodarowanych. W odniesieniu do ocenianej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgromadzone dokumenty dają podstawę do przyjęcia, że w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] , obejmującej środkową część wywłaszczonej nieruchomości, przylegającej do działki nr [...] (zajętej w 2002 r. pod centralną część placu zabaw) i znajdującej się obecnie w ogrodzeniu tego placu - cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co prawda wyraźne wyodrębnienie tej działki, jako części ogrodzonego placu zabaw, nastąpiło po 22 września 2004 r., ale zdaniem WSA należy uznać, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo (przyleganie) do użytkowanego co najmniej od 2002 r. placu zabaw, już od początku ta część nieruchomości wiązała się funkcjonalnie z placem zabaw, pomimo początkowego braku urządzeń o charakterze rekreacyjnym. Skoro zaś centralna część placu niewątpliwie istniała przed 22 września 2004.r, a w wyniku jego użytkowania i instalowania nowych urządzeń powiększał się on w kolejnych latach, zdaniem Sądu pierwszej instancji istnieje podstawa do uznania, że teren działki projektowanej nr [...] został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadnia odmowę jego zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej materii stanowisko WSA.

Należy wskazać w tym miejscu, że Skarżąca nie podważyła ani ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia, ani ustaleń dotyczących czasu realizacji tego celu. Skupiła się natomiast na wykazaniu, że nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na cel będący celem publicznym.

WSA trafnie przyjął, iż tereny działek projektowanych o nr [...] i nr [...] są obszarami nieuporządkowanymi i brak podstaw do przyjęcia, że zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi ścisłe określenie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości to w zakresie działki nr [...] , nie został on zrealizowany, wobec czego powinna ona podlegać zwrotowi. WSA podkreślił, że to nie mieszkańcy mają zrealizować cel wywłaszczenia, lecz podmiot, który przejął nieruchomość na własność. Co prawda bezspornym w sprawie jest fakt, że Gmina A. w 2016 r. na projektowanej działce nr [...] urządziła siłownię zewnętrzną, ławki, stolik, kosze na śmieci, co bez wątpienia stanowi urządzenia rekreacyjne. Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że nieruchomość ta nigdy wcześniej nie była i obecnie nie jest wykorzystywana jako plac zabaw. Wobec czego, nie można uznać, że była z nim funkcjonalnie z placem tym związana. WSA wskazał również, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości znajdował się baner reklamowy, co jak ocenił już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, "zdaje się wykluczać użytkowanie terenu zgodnie z funkcją rekreacyjną". Co prawda na przedmiotowej działce już w 1997 r. znajdowała się bramka do piłki nożnej, ale data jej usytuowania nie jest jednoznaczna i obrazują to nieczytelne zdjęcia lotnicze, z uwidocznionymi zarysami urządzeń o charakterze rekreacyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nawet gdyby przyjąć, że sporna bramka znajdowała się na działce (nr [...] ) już w 1997 r., to i tak nie można byłoby uznać, że w ten sposób cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak jest bowiem dowodów na to, kto urządzenie to zainstalował (czy była to Gmina, bądź jej poprzednik prawny), a sama bramka jest prowizoryczna (czego nie zakwestionowała żadna ze stron), a co świadczy o tym, że od wielu lat nie spełnia ona prawidłowo swoich funkcji. Ponadto na spornym terenie brak jest również innych urządzeń o charakterze rekreacyjnym, chociażby boiska. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej materii stanowisko Sądu pierwszej instancji uznając, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został ściśle określony i w zakresie działki nr [...] , nie został on zrealizowany, wobec czego powinna ona podlegać zwrotowi.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.