Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 838/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.37 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 162 § 1 pkt 1 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi V.L. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 838/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją znak [...] z dnia [...].03.2014r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - j.t., zwanej dalej Pb) oraz na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej Kpa) działając z urzędu stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].08.2007r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - sześciu segmentów zabudowy szeregowej na nieruchomości położonej w P. przy ul. L. [...],[...],[...] (działki o numerach geodezyjnych [...],[...],[...] ark. [...] obr. S.) wydanej dla Z. B. M. i przeniesionej decyzją z dnia [...].05.2011r. znak [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w P. ze względu na fakt, iż budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. art. 37 ust. 1 Pb "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata".

Prezydent wyjaśnił, iż podczas kontroli obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości wykonanej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w dniu 14.10.2013r. przeprowadzonej bez udziału inwestora stwierdzono, że widoczne są fundamenty pod obiekty wraz z wystawionym zbrojeniem pod słupy. Wykoszona została trawa i roślinność. Nawieziono także na połowie nieruchomości świeże masy piasku, a w wielu miejscach widoczne są świeże fragmenty ziemi przy fundamentach, które mogą świadczyć o "odkopywaniu" - odkrywaniu i czyszczeniu fundamentów. Z istniejącej tablicy budowy wynikało, że kierownikiem budowy jest M.A. Ustalono również, że z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 09.04.2010r. nr [...] wynika, że od tego czasu nie wykonano żadnych następnych robót i etapów budowy - pozostały takie same fundamenty ze zbrojeniem.

Podczas następnej kontroli przeprowadzonej przez PINB, tym razem przy udziale inwestora, w dniu 05.11.2013r. powtórnie stwierdzono stan taki jak podczas kontroli w dniu 14.10.2014r. Ponadto ustalono, że wpisana na tablicy budowy M.A. nie jest już kierownikiem budowy.

Prezydent zaakcentował, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Pb dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku przebiegu robót. Kolejność wpisów w dzienniku budowy (nr 1 tom I z 2007r.) wydanym w dniu 13.09.2007r. dla przedmiotowej budowy nie wykazuje przerwy dłuższej niż 3 lata między kolejnymi wpisami. Jednak analiza treści tych wpisów wykazała, że część z nich opisuje prace, które nie są związane z realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

Nadto organ I instancji ustalił, że M.A. w dniu 10.05.2010r. przestała pełnić funkcję kierownika budowy. Jak okazało się w trakcie przeprowadzonych kontroli przez PINB w okresie od 10.05.2010r. do 05.11.2013r. przedmiotowa budowa nie miała kierownika budowy. W ostatnim wpisie w dzienniku budowy dokonanym w dniu 13.03.2010r. ówczesny kierownik budowy M.A. poinformowała o zabetonowaniu ław i stóp fundamentowych segmentu "A" i "B" betonem B-20. Następny wpis dokonał architekt P.M. (współautor projektu) w którym potwierdził zgodność wykonania fundamentów zgodnie z projektem. W ocenie organu wpis ten nie świadczy o kontynuowaniu procesu budowlanego, lecz tylko o prawidłowości wykonania robót budowlanych ujętych we wpisie z dnia 13.04.2010r. Dlatego termin przerwy w wykonywaniu robót budowlanych należy liczyć od dnia ostatniego wpisu dokonanego przez kierownika budowy w dniu 13.04.2010r.

Kolejny wpis dokonany został w dniu 02.11.2011r. przez inwestora i informował o nasadzeniu na terenie budowy 68 krzewów. W ocenie organu wykonanie nasadzeń zieleni nie stanowi kontynuacji budowy i nie było zakresem inwestycji. Organ nie przyjął także, by kolejny wpis w dzienniku budowy dokonany przez geodetę uprawnionego D.W. w dniu 01.03.2012r. cyt.: "...wytyczono osie budynku wg projektu..." świadczył o kontynuowaniu robót budowlanych, gdyż wytyczenia osi budynku dokonuje się przed rozpoczęciem betonowania fundamentów. Ponadto w dniu 09.01.2013r. D.W. oświadczył, że na zaadaptowanych profilach wytyczonych przez poprzedniego geodetę sprawdzono poprawność poprzedniego wytyczenia, co jest to niezgodne z dokonanym i przytoczonym wyżej zapisem w dzienniku budowy. W ocenie organu jest zasadnicza różnica między "tyczeniem" a "sprawdzeniem poprawności poprzedniego wytyczenia". Istotne dla oceny sprawy jest również to, że na budowie nie było wówczas ustanowionego kierownika budowy. W dniu 01.10.2013r. inwestor dokonał w dzienniku budowy wpisu potwierdzającego wykonanie robót porządkowych, zabezpieczających i konserwujących a także naprawę ogrodzenia placu budowy. Wpis ten nie wymaga oddzielnej analizy, gdyż został wykonany już po 3-letnim terminie przerwy w budowie. Dodatkowo wskazano, że pojęcie budowa z treści art. 37 ust. 1 Pb należy rozumieć zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Pb: "..budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę ,rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.."

W świetle powyższych ustaleń organ I instancji przyjął, że w okresie od 13.03.2010r. do 01.10.2013r. na ww. budowie nie były prowadzone roboty budowlane. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym dziennik budowy jest podstawowym dokumentem potwierdzającym przebieg prac na budowie. W przedmiotowej sprawie właśnie z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane na których wykonanie zezwolono decyzją z dnia [...].08.2007r. nr [...] znak [...] zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a dodatkowym dowodem są fotografie terenu inwestycji wykonane w podanych odstępach czasu, oraz protokoły z kontroli PINB zamieszczone w aktach. Mając to na uwadze, zgodnie z art. 37 ust. 1 Pb decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności:

1. art. 37 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 Pb poprzez błędną wykładnię i uznanie, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a w okresie od 13.03.2010 r. do 01.10.2013 r. nie doszło do realizacji robót budowlanych,

2. art. 45 ust. 1 Pb w związku z art. 77 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię i wadliwą ocenę materiału dowodowego, uznając, że w okresie od 13.03.2010 r. do 01.10.2013 r. na budowie nie były prowadzone roboty budowlane, nie kwalifikując odpowiednio dokonywanych czynności jako roboty budowlane,

3. art. 162 § 3 Kpa poprzez błędną interpretację i wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę,

4. art. 7 oraz 77 § 1 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że zaskarżona decyzja nie wskazuje jednoznacznie daty od jakiej wygasło udzielone pozwolenie na budowę, podając dwukrotnie odmienne daty od których wedle organu należałoby liczyć trzyletni termin. Zarzucono też, że zaistnienie przerwania budowy zostało wywiedzione na podstawie materiału dowodowego w postaci dziennika budowy nr 1 tom I z 2007 r. oraz dalszych, niepełnych wyjaśnień stanu faktycznego poprzez przesłuchanie świadków i na podstawie protokołów PINB. Nie doszło natomiast do przesłuchania uczestników procesu budowlanego, w tym osób sprawujących na budowie samodzielne funkcje techniczne. Organ I instancji samodzielnie uznał, że zapisy w powyższym dzienniku budowy nie wykazują przerwy dłuższej niż 3 lata między kolejnymi wpisami przyjmując jednocześnie, iż analiza zawartych treści wykazała, że część z nich opisuje prace, które nie są związane z realizacją robót budowlanych. Takie stanowisko w ocenie skarżącej jest bezzasadne. Doktryna wyraźnie stoi na stanowisku, że dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy i charakteryzuje go status dokumentu urzędowego. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi silnego środka dowodowego, ponieważ większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Domniemanie to jest jednak wzruszalne i może zostać obalone. Decyzja wydana na podstawie niepełnego stanu faktycznego, a taką jest zaskarżana decyzja, czyni ją sprzeczną z obowiązującą w przepisach postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej. Organ I instancji niesłusznie uznał, że czynności dokonywane w wymienionych dniach nie są kwalifikowane przez organ jako roboty budowlane:

-13.04.2010 potwierdzenie wykonania fundamentów,

-02.11.2011 nasadzenia zieleni,

-01.03.2012 wyznaczenie osi fundamentów, a wedle oświadczenia geodety z dnia 09.01.2013 r. sprawdzenie poprawności wytyczenia osi fundamentów.

Podniesiono, że roboty budowlane w literaturze przedmiotu są utożsamiane ze świadczeniami wykonawcy, a takie właśnie zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości. Za kwalifikacją wykonywanych działań wykazanych w dzienniku budowy, jako realizacja robót budowlanych przemawia również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), która w dziale 41-43 kwalifikuje jako roboty budowlane m.in.: oczyszczanie terenu budowy, roboty ziemne związane z wykonywaniem wykopów, wykopy i wiercenia próbne mające na celu badanie mechaniki gruntu dla celów budowlanych, geofizycznych, geologicznych i podobnych, budowa fundamentów, osuszanie, czyszczenie ścian budynków.

Zarzucono nadto, że organ I instancji prócz niejasnego wskazania dwukrotnie dwóch różnych dat od których należałoby liczyć termin 3 lat przerwy w budowy także przeczy sobie twierdząc początkowo, że " Kolejność wpisów w dzienniku budowy (nr 1 tom I z 2007 r.) wydanym w dniu 13.09.2007 r. dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - 6 segmentów zabudowy szeregowej P ul. L [...],[...] i [...] nie wykazuje przerwy dłuższej niż 3 lata między kolejnymi wpisami" a następnie twierdząc "W przedmiotowej sprawie właśnie z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane na których wykonanie zezwolono decyzją z dnia 21.08.2007 r. nr [...] znak [...] zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata. "

Uczestnik postępowania J.Ś. odnosząc się do odwołania pismem z dnia 28.05.2014r. wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Jednocześnie m.in. wskazał, że art. 22 Pb stanowi, iż do jednego z podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia budynku. Zatem działania geodety w okresie, gdy nie było wyznaczonego kierownika budowy nie mogły być skuteczne prawnie.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, iż organ I instancji wskazał dwie różne daty od których należałoby liczyć termin 3 lat przerwy w budowie wskazał, że jest to zarzut nieistotny ponieważ od każdej możliwej w rozpatrywanym przypadku daty:

* ostatniego wpisu kierownika budowy (13.03.2010r.)

* kontroli dokonanej przez PINB (09.04.2010r.)

* ostatniego wpisu projektanta (18.03.2010r.)

* zakończenia pełnienia funkcji kierownika budowy (10.05.2010r.)

do dnia 07.10.2013r. na budowie nie były prowadzone żadne prace. Trzyletni okres przestoju na tym obiekcie minął niezależnie od tego, jaka data zostanie przyjęta.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...].06.2014r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Pb decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wystąpienie przesłanek wygaszenia pozwolenia na budowę uzasadnia wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje decyzję na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl § 3 ww. artykułu organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie przepisu § 1 w drodze decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że ostatni wpis w dzienniku budowy, potwierdzający realizację przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, pochodzi z dnia 13 marca 2010 r. Został dokonany przez kierownika budowy M. A. i zawiera informację cyt. "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A " i ,,B " z betonu B-20 ".

Natomiast kolejne wpisy:

1.z dnia 18 marca 2010 r. (architekta Pana P.M. - "Nadzór autorski na budowie. Fundamenty zrobiono zgodnie z projektem'''),

2. z dnia 2 listopada 2011 r. (inwestora [...] Sp. z o.o. – Z.B.M. -" Wykonanie decyzji Prez.M. P. dotyczącej budowy domów jednorodzinnych -nasadzenie na terenie budowy 68 krzewów "),

3. z dnia 1 marca 2012 r. (geodety Pana D.W. - "Wytyczono osie budynku wg projektu"),

4. z dnia 1 października 2013 r. (inwestora [...] Sp. z o.o. – Z.B.M. - "Roboty porządkowe, zabezpieczające i konserwacyjne fundamentów, Naprawa i wymiana ogrodzenia placu budowy"),

nie potwierdzają realizacji inwestycji w oparciu o wydane w dniu 21 sierpnia 2007 r. pozwolenie na budowę. Wskazane w dzienniku budowy działania stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 Pb organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili trzy kontrole doraźne na terenie objętym inwestycją - w dniu 9 kwietnia 2010 r., w dniu 14 października 2013 r. oraz w dniu 5 listopada 2013 r. W protokole z kontroli z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr [...] wskazano, iż "Inwestor wykonał jedynie fundamenty pod obiekty - 6 budynków w zabudowie szeregowej wraz w wystawieniem zbrojenia pod słupy żelbetowe ". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Natomiast w protokole z kontroli z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zapisano: "Ustalono, z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 09.04.2010 r. nr [...], że nie wykonano następnych etapów budowy; pozostały fundamenty ze zbrojeniem". Wskazane w protokole doraźne działania na terenie budowy - wykoszenie trawy, odkopywanie fundamentów - nie można uznać za dalszą realizację pozwolenia na budowę. Kontrola przeprowadzona w dniu 5 listopada 2013 r. także nie potwierdziła kontynuacji procesu budowy, ale jedynie podjęcie pozornych czynności mających świadczyć o aktywności inwestora - cyt." (...) w obecnej chwili widoczne są na przedmiotowej nieruchomości fundamenty wykonane pod projektowane obiekty wraz z wystawionym zbrojeniem pod słupy. Zauważono, że teren jest uporządkowany, wykoszona jest trawa i roślinność. Zauważono w połowie nieruchomości 2 świeże masy piasku. W wielu miejscach widoczne są świeże fragmenty ziemi przy fundamentach, które mogą świadczyć o czyszczeniu fundamentów". Ustalono cyt. "Z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 09.04.2010 r. nr [...] oraz do protokołu z dnia [...].10.13 r. nr [...], że nie wykonano następnych etapów budowy; pozostały fundamenty ze zbrojeniem ".

W ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (ostatnie roboty budowlane potwierdzone wpisem w dzienniku budowy z dnia 13 marca 2010 r., kontrola budowy przeprowadzona w dniu 14 października 2013 r., stwierdzająca brak wykonania następnych etapów budowy od czasu kontroli w dniu 9 kwietnia 2010 r.). Zaistniała zatem przesłanka wygaszenia pozwolenia na budowę, określona w art. 37 ust. 1 Pb.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz uchylenie, na podstawie art. 135 Ppsa decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 Pb oraz art. 3 pkt 6 Pb poprzez ich niesłuszne zastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, ponieważ przeczą temu wpisy w dzienniku budowy, a zatem nie spełnione zostały przesłanki do wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę,

2.naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ w całości postępowania wyjaśniającego,

3.naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 Kpa przez nieprawidłową, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu doszło do spełnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę,

5. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się przez organ do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia 31.03.2014 r.,

6. naruszenie prawa procesowego tj. art. 9 i 11 Kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody W. (winno być Prezydenta Miasta P.) z dnia [...] marca 2014 r. i ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, co było już podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W toku postępowania organ I instancji nie przesłuchał inwestora, kierownika budowy, Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niewątpliwie takie działanie organu I instancji miało wpływ na wynik sprawy. Naruszono bowiem przepisy art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. W ocenie skarżącej brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego nie pozwalał na prawidłowe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki dla wygaśnięcia przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że oparł swoje ustalenia na materiale dowodowym takim jak: dziennik budowy, fotografie terenu, inwestycje wykonane w odstępach czasowych, protokoły z kontroli PINB, wyjaśnienia opierając się na właściwie jedynym dowodzie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji odniósł się jednak tylko do dowodu w postaci dziennika budowy oraz protokołów z kontroli przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji nie ocenił natomiast pozostałego wskazanego materiału dowodowego w sprawie. Organ II instancji naruszył także art. 80 Kpa.

Organy obu instancji dokonały również błędnej oceny materiału dowodowego. Organ II instancji oceniając zapisy dokonane w dzienniku budowy uznał, że wpis z dnia 18.03.2010 r. architekta P.M.: "nadzór autorski na budowie. Fundamenty zrobiono zgodnie z projektem.", z dnia 2.11.2011 r. inwestora [...] sp. z o.o. – Z.B.M.: "wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczącej budowy domów jednorodzinnych - nasadzenie na terenie budowy 68 krzewów, z dnia 1.03.2012 r. geodety D.W.: "Wytyczono osie budynku wg projektu", z dnia 1.10.2013 r. inwestora [...] sp. z o.o.- Z.B.M.: "Roboty porządkowe, zabezpieczające i konserwacyjne fundamentów" stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy. Dalej powtórzono argumentację z odwołania, iż roboty budowlane w literaturze przedmiotu są utożsamiane ze świadczeniami wykonawcy, a takie właśnie zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości.

Zarzucono także, iż organ II instancji nie przeprowadził oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na podstawie przeprowadzonych przez nich kontroli na przedmiotowej nieruchomości, które miały miejsce w dniu 9.04.2010 r., 14 października 2013 r., 5 listopada 2013 r. Organ II instancji wskazał jedynie, że takie ustalenia po przeprowadzonych kontrolach miały miejsce oraz że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zarzucono, że osoby kontrolujące porównując stan z dnia 9 kwietnia 2010 r. ze stanem z dnia 14 października 2014 r. i dokonując ustalenia w żaden sposób nie odniosły się do działania geodety polegającego na wytyczeniu osi budynku wg projektu odnotowanym w dniu 1 marca 2012 r. w dzienniku budowy. Natomiast zgodnie z prawem uprawnionym do wpisu w dzienniku budowy jest obok kierownika budowy, inwestora, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektanta, osoba wykonująca czynności geodezyjne na terenie budowy.

Zarzucono także, że Wojewoda nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska w którym twierdzi, iż czynności wskazane w dzienniku budowy są pozorne i nie świadczą o kontynuacji procesu budowlanego. Organ II instancji naruszył zatem przepisy art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu doszło do spełnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę. Podniesiono również, że organ II instancji nie ustosunkował się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...].03.2014 r., przez co naruszył art. 8 Kpa.

Nadto zdaniem skarżącej organy, zarówno I, jak i II instancji, naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonych granicach zaskarżenia zasadne jest podniesienie w szczególności zarzutów naruszenia: art. 68 § 2 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 79 Kpa, art. 80 Kpa, 86 Kpa - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, określonych w art. 7 Kpa, 8 Kpa, 10 § 1 Kpa.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postepowania J.ś. ustosunkowując się do skargi pismem z dnia 10.10.2014r. wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 37 ust. 1 Pb.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl powyższego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli przesłanki określone w tym przepisie spełnione są łącznie, a mianowicie:

- po pierwsze, decyzja stała się bezprzedmiotowa;

- po drugie, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Zgodnie z art. 37 ust.1 Pb decyzja o pozwoleniu na budową wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przypomnieć trzeba, że art. 37 ust. 1 Pb wskutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914), z dniem 23 sierpnia 2008 r. wydłużył okres biegu terminu koniecznego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z lat dwóch do lat trzech, przy czym ze względu na brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej zmiana ta miała zastosowanie w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 8 marca 2007 r. (II OSK 457/06, Lex nr 328185) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas, gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (aktualnie 3 lata). Innymi słowy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa wówczas, gdy budowa niewątpliwie została przerwana na określony czas. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego, których odzwierciedlenie następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wobec tego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Pb podstawowym i zasadniczym dowodem jest dziennik budowy. (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.05.2010, o sygn. II SA/Łd 265/10, publ. LEX nr 667676)

Wynikająca z przepisu art. 37 Pb deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. (tak m.in. WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 12.01.2011r. o sygn. II SA/Go 653/10) Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. (tak NSA w wyroku z dnia 08.03.2007r., II OSK 457/06, Lex nr 328185)

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż organy administracyjne prawidłowo uznały, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Pb dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Ugruntowany jest już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że dziennik budowy jest szczególnego rodzaju dokumentem, jednym z najistotniejszych dokumentów w procesie budowlanym.(tak NSA w wyroku z dnia 24.07.2014r. o sygn. II OSK 365/13, publ. w CBOSA, a także m.in. WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 12.01.2011r. o sygn. II SA/Go 653/10)

Trafnie zatem organ uznał, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ jest właśnie dziennik budowy. Jak już wspomniano podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Podkreślić należy, że wpisy dokonane w dzienniku budowy nie były kwestionowane przez skarżącą w zakresie ich treści. Skarżąca jedynie je odmiennie interpretowała. Trafność ustaleń wynikających z dziennika budowy potwierdzają także oględziny oraz dokumentacja fotograficzna, które również nie były kwestionowane przez skarżącą. W odniesieniu się do licznych zarzutów skarżącej należy wskazać, iż wprawdzie art. 76 § 3 Kpa, dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu (tu dziennikowi budowy) jednakże takich dowodów w sprawie brak. Aktywność skarżącej w niniejszym postępowaniu sprowadzała się przede wszystkim do odmiennej interpretacji wpisów dokonanych w dzienniku budowy, których treści nie kwestionowano. Sąd nie podzielił oceny tych wpisów dokonanej przez skarżącą.

W ocenie Sądu ostatnim wpisem świadczącym o kontynuacji procesu budowlanego był wpis z dnia 13 marca 2010 r. dokonany przez kierownika budowy M.A. i zawierający informację: "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A " i ,,B " z betonu B-20 ".

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej co do charakteru stwierdzonych w dzienniku budowy wpisów z dnia 13.04.2010 (potwierdzenie wykonania fundamentów), z dnia 18 marca 2010 r. (architekta P.M. - "Nadzór autorski na budowie. Fundamenty zrobiono zgodnie z projektem'''), z dnia 02.11.2011r. (Z.B.M. będącej obecnie wyłącznym udziałowcem i prezesem zarządu skarżącej) dotyczącego nasadzenia zieleni i z dnia 01.03.2012 (wyznaczenie osi fundamentów) stwierdzić należy, iż powyższe działania, pomimo, iż częściowo mieszczą się w zakresie robót budowlanych, ustalonych zgodnie z PKD (vide pozycja wskazana w skardze), to jednak nie świadczą o kontynuacji procesu budowlanego w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Także to, że wpisów dokonywały osoby posiadające określone uprawnienia nie oznacza samo przez się, że dokonane przez nie wpisy świadczą o kontynuowaniu budowy. O przerwaniu procesu budowy świadczy bowiem ustalony przez organy administracyjne i nie zmieniony stan techniczny i stan zaawansowania robót budowlanych stwierdzony na miejscu pomiędzy 9.04.2010 a 14.10.2013r. Jest to fakt bezsporny i zasadniczy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli dokonanej przez PINB w dniu 09.04.2010r. nr [...] wynika jednoznacznie, że od tego czasu do chwili kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniu 14.10.2013r. i w dniu 05.11.2013r. nie wykonano żadnych następnych robót i etapów budowy - pozostały takie same fundamenty ze zbrojeniem. Ponadto zgodzić się należy z zarzutem, że w realiach braku kierownika budowy od dnia 10.05.2010r. budowa nie mogła być kontynuowana zgodnie z przepisami prawa.

Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji błędnie wskazał dwie daty ostatnich wpisów w dzienniku budowy świadczących prowadzeniu robót budowlanych (13.03.2010r. i 13.04.2010), lecz w ocenie Sądu jest to uchybienie o charakterze pisarskim i nie mające wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego, którą z tych dat przyjąć jako datę początkową biegu trzyletniego terminu niewątpliwie on upłynął do dnia 14.10.2013r. (termin pierwszej kontroli przeprowadzonej przez PINB). Dla porządku należy przypomnieć, że termin ten należy liczyć od dnia 13.03.2010r., a więc jak słusznie przyjął organ odwoławczy od ostatniego wpisu w dzienniku budowy, potwierdzającego realizację przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, który został dokonany przez ówczesnego kierownika budowy M.A. i zawierał informację: "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A " i ,,B " z betonu B-20 ".

Sąd podziela pogląd organu II instancji, że późniejsze wpisy dokonane w dzienniku budowy nie potwierdzają realizacji inwestycji w oparciu o wydane w dniu [...] sierpnia 2007 r. pozwolenie na budowę, lecz stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił więc w ocenie Sądu orzekającego na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Wprawdzie w dzienniku budowy w kontrolowanym okresie czasu widniały wpisy, lecz nie świadczyły one o kontynuowaniu procesu budowy, a więc tym samym nie przerywały biegu terminu określonego w art.37 ust.1. Pb.

Sąd nie podziela również zarzutu strony skarżącej, że uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 Kpa. Organy obu instancji szczegółowo i zrozumiale przedstawiły podstawy prawne swych decyzji, ustalenia faktyczne na których się oparły, a także tok swego rozumowania.

Zarzucane przez skarżącą uchybienie w postaci nieprzesłuchania w sprawie inwestora oraz osób dokonujących wpisów w dzienniku budowy nie zostało uwzględnione przez Sąd. Zważyć bowiem należy, że wpisy w dzienniku budowy nie były kwestionowane przez skarżącą i były niesporne. To samo dotyczy stanu budowy w dniu 09.04.2010r. i w dniach 14.10.2013r. oraz 05.11.2010r. W kontekście powyższego zeznania w/w osób nie wniosłyby żadnych nowych i istotnych ustaleń faktycznych do sprawy. Dlatego też nie było to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniuart.145 § 1 pkt 1 lit."c" Ppsa.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych im opisanych wyżej na podstawie art.151 Ppsa oddalono skargę.