Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 437/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87 st. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2, art. 7, art. 190 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "organ", "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku S. Ś. (dalej jako: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z "[...]" r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z "[...]" r., nr "[...]"

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr "[...]", obręb S..

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym: o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy wystąpił Wojewoda, wskazując, że ocena legalności tej decyzji jest niezbędna dla prawidłowego rozpoznania sprawy nieważności decyzji Starosty z "[...]" r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" r., o czym zawiadomiło strony postępowania.

Skarżący wniósł o wydanie orzeczenia z uwzględnieniem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroku trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13.

W motywach decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że weryfikowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazano, że decyzja ta wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 130, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Dopiero gdy na terenie danej gminy, dla określonego obszaru akt taki - tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - nie obowiązuje (np. nie został uchwalony) możliwe jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że w tym zakresie nastąpiła zmiana regulacji w porównaniu do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., która przewidywała wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium zauważyło, że Wójt Gminy wskazał wprost w decyzji, że ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr XXIX/343/2002 Rady Gminy z 28 lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym S. w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że rozstrzygnięcie jest zgodne z tym aktem planistycznym, a z załącznika nr 2 wynika, iż warunki przestrzenne dla zamierzenia określono zgodnie z przyjętymi w planie ustaleniami dla terenów oznaczonych symbolem TL - teren zabudowy letniskowej na wydzielonych działkach. Kolegium wskazało, że powołana przez Wójta uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i stanowi zmianę ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonego uchwałą nr V/35/94 Rady Gminy z dnia 24 listopada 1994 r. Dalej Kolegium wskazało na treść przepisów przejściowych art. 87 ust. 1 i 3 u.p.z.p. i rozważyło, czy zmiana ogólnego planu zagospodarowania, który utracił moc od 1 stycznia 2004 r., uchwalona po 1 stycznia 1995 r. zachowuje moc. Kolegium stwierdziło, że analiza treści uchwały przyjętej w 2002 r. wskazuje, iż jest to akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, składający się z części tekstowej i graficznej i w sposób samodzielny określający sposób przeznaczenia terenu, warunki jego zagospodarowania i linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, w tym warunki w zakresie infrastruktury. Kolegium oceniło, że powyższe przesłanki są wystarczające do przyjęcia, iż uchwała ta obowiązuje (nie została uchylona na mocy powołanych przepisów przejściowych) i w sposób wiążący określa przeznaczenie terenu oraz sposób zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie objętym zakresem tego aktu. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, iż zestawienie treści decyzji Wójta Gminy z powołanymi wcześniej przepisami ustawy prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą rażącego naruszenia art. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zostało bowiem wydane dla terenu, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w świetle powołanych przepisów było niedopuszczalne. Wydanie decyzji przez organ administracji, w sytuacji gdy nie miał do tego umocowania w obowiązujących przepisach, nie pozwala na jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, co nakazuje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, aby decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo, odnosząc się do wniosku skarżącego o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (w sprawie P 46/13), Kolegium podniosło, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Na skutek wskazanego wyroku - co podkreślił sam Trybunał - nie doszło do uchylenia obowiązywania art. 156 § 2 k.p.a. w przyjętym zakresie, co oznacza, iż nie można przyjąć, że w wyniku tego wyroku organy stosujące ten przepis obowiązane są do przyjęcia, iż przedawnieniem przewidzianym w tym przepisie objęte są także decyzje, których stwierdzenie nieważności następuje w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Aby możliwe było wyprowadzenie takich wniosków konieczne jest działanie prawodawcy, który winien m.in. określić cezurę czasową, z którą wiąże przyznanie ochrony przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagał się umorzenia postępowania. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Natomiast sam organ w uzasadnieniu decyzji musiał dokonać wykładni przepisów u.p.z.p. i analizy uchwały z 2002 r., aby odpowiedzieć na pytanie, czy zmiana ogólnego planu zagospodarowania, który utracił moc od dnia 1 stycznia 2004 r., uchwalona po 1 stycznia 1995 r. zachowuje moc. Dopiero po dokładnej analizie treści uchwały Kolegium stwierdziło, że uchwała obowiązuje i w sposób wiążący określa przeznaczenie terenu oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. Dalej skarżący przekonywał, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, że wydane warunki zabudowy były podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Skarżący na podstawie tych aktów administracyjnych zrealizował dom i nie wniesiono sprzeciwu po jego zgłoszeniu do użytkowania. Skarżący podniósł, że zrealizowany obiekt budowlany w przeważającej części posadowiony jest na terenie objętym ochroną bezpośrednią jeziora W., na którym obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, co będzie równoznaczne z nakazaniem przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego. Bezspornie spowoduje to negatywne skutki dla skarżącego, który poniesie szkodę na skutek błędnej decyzji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Nawiązując do argumentów skarżącego, organ podniósł, że obecnie nawet rzeczy zgoła czytelne muszą być przedmiotem jakiejś analizy, a nie tylko prostego naocznego badania. Oczywistość naruszenia prawa w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jedynie tylko zauważenia wady na pierwszy rzut oka w toku lektury treści decyzji. Sprawy te są bowiem same

w sobie zawiłe pod względem prawnym, a stanowiące punkt odniesienia akty planistyczne są zazwyczaj obszerne i skomplikowane. Wynik podstawienia treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z jej podstawą prawną

i innymi przepisami powszechnie obowiązującymi w postaci rażącego naruszenia prawa musi być zatem poprzedzony pewnymi ustaleniami, które nie przybierają jednak postaci rozpoznania istoty sprawy na nowo. W ocenie składu orzekającego naruszenie prawa

w niniejszej sprawie ma postać kwalifikowaną i Kolegium nie powzięło w tym zakresie żadnych istotnych wątpliwości. Działania organu co do głębokości i szerokości weryfikacji nie odbiegały też od zakresu kontroli innych spraw tego typu, które zakończyły się stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. W kwestii terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), Kolegium stwierdziło, że kwestionowany przez sąd konstytucyjny brak ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z rażącym naruszeniem prawa odnosił się do sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Chodziło przy tym o sprawę regulowaną przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i wydaną na jej podstawie decyzję z października 1948 r., która w swej istocie rodziła skutki cywilnoprawne, do których miały zastosowanie przepisy prawa cywilnego

o dawności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi takich skutków. Jest też decyzją, której rozstrzygnięcie nie rodzi bezpośrednich praw

i ekspektatyw. Kolegium podkreśliło, że nie nastąpiła implementacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co w świetle ogólnej zasady związania administracji publicznej ustawą uniemożliwia uwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. W kwestii zaś nieodwracalnych skutków prawnych skład orzekający Kolegium stanął na stanowisku, że w świetle zgromadzonych materiałów postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że po wydaniu weryfikowanej decyzji Wójta Gminy nie doszło do zmian podmiotowych i przedmiotowych, które pociągałyby za sobą nieodwracalny skutek prawny na gruncie prawa administracyjnego. Nie sposób tu przesądzać

o ewentualnej rozbiórce wzniesionego już obiektu budowalnego, gdyż jest to poza kompetencją Kolegium, ale obiektywnie rzecz biorąc skutki abstrakcyjnej decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec której stwierdzono nieważność z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa mogą być odwrócone choćby na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Z tych względów rzeczone skutki prawne, które wywołała kontrolowana decyzja nie mogą posiadać jako takiej cechy nieodwracalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 i § 6 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, mimo że decyzja Wójta Gminy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie w całości nieważności decyzji Wójta Gminy, mimo że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne,

a zatem stwierdzenie jej nieważności było niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że w sytuacji, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga dokonania jego interpretacji, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skoro istniały rozbieżności orzecznicze w poglądach odnoszących się do obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego i zmian do nich uchwalonych przed i po dniu 1 stycznia 1995 r., z uwagi na treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, nie może być mowy o oczywistym rażącym naruszeniu prawa w związku z wydaniem przez Wójta Gminy weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 roku zachowują moc, jednak te obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują swą moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Wniosek zatem jest taki, że miejscowy plan wprowadzony przez Gminę 24 listopada 1994 r., zmieniony uchwałą Rady Gminy z 28 lutego 2002 r., utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli bowiem z mocy prawa plan ogólny utracił moc, to utraciła moc również zmiana do tego planu. Zmiany bowiem planów ogólnych nie posiadają samodzielnego bytu prawnego. Zatem wydanie w dniu "[...]" r. decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało przepisów prawa, gdyż na gruncie objętym decyzją nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wnosząc o zasadzenie kosztów. Skarżący podniósł, że w momencie składania wniosku złożył wszystkie wymagane dokumenty w Starostwie, przeglądali je urzędnicy i została wydana pozytywna dla niego decyzja. Oświadczył, że wszystko robił w dobrej wierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad

w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach, czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy

w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi,

a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia sprawy, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z 2005 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na wydaniu tej decyzji pomimo obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc oczywiście sprzecznie z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

z 2003 r. Przepisy te jednoznacznie pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy uznania za obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy plan miejscowy uchwalony

w 2002 r., stanowiący zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1994 r. Ustawodawca zawarł bowiem w art. 87 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. przepisy przejściowe, określające termin obowiązywania dotychczasowych planów. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. W myśl zaś art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Unormowania te nie regulują wprost opisanej sytuacji, tj. nie rozstrzygają jednoznacznie o bycie prawnym uchwał w sprawie miejscowych planów uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r., ale stanowiących zmianę uchwał podjętych przed tą datą. Odczytując literalnie te przepisy, za logiczny należy uznać wniosek skarżącego, że jeśli z mocy prawa plan ogólny utracił moc, to utraciła moc również zmiana do tego planu. Od początku obowiązywania tych regulacji kwestia ta budziła wątpliwości. W wielu wyrokach sądy administracyjne dokonywały interpretacji zapisów art. 87 ust. 3 u.p.z.p. wobec uchwalanych po 1 stycznia 1995 r. zmian planów miejscowych. I dopiero w orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym, jeżeli zmiana planu będzie dotyczyć określonego terenu i w sposób zupełny i samodzielny określać będzie jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania, to taka modyfikacja planu ma derogacyjny charakter. Takie stanowisko potwierdził m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 900/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), co ukazuje, że w dalszym ciągu nie jest jednoznacznie oceniana kwestia obowiązywania uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. zmian do planów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym wyroku, że zmiana planu może mieć różny zakres. Wskazał, że rozumienie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. wymaga uwzględnienia ewolucji umocowań dotyczących utraty mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 r. Przypomniał, że już w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 67 ust. 1 przewidziany został okres początkowo pięciu a potem ośmiu lat, licząc od 1 stycznia 1995 r. utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Podkreślił, że w ust. 2 art. 67 cyt. ustawy wyraźnie wskazano, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. nie dotyczy tej jego części, która została objęta zmianą tego planu, dokonaną na zasadach określonych w ustawie.

W artykule 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest wprawdzie wyraźnej regulacji tej kwestii, jednakże w ustępie 1. tego artykułu wskazano, że plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Tego rodzaju zmianę planu, uchwaloną po 1 stycznia 1995 r., można uznać za nowy plan miejscowy w rozumieniu art. 81 ust. 1 cyt. ustawy, wobec czego nie ma do niej zastosowania dyspozycja zawarta w ustępie 3 art. 87 u.p.z.p.

Zważyć należy, że przytoczona argumentacja potwierdza, że sporna kwestia mogła nie być oczywista w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w 2005 r. Przede wszystkim faktu obowiązywania ustaleń uchwał zmieniających podjętych po dniu 1 stycznia 1995 r. nie sposób wywieść z prostego zestawienia treści omawianych przepisów, ale wymagają one interpretacji, poprzez odwołanie się do zasad wynikających z unormowań prawnych ustawy, która utraciła moc. Na przykład

w wyroku z 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 218/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Krakowie, na podstawie analizy art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), doszedł do przekonania, że w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.p.z.p., uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe - obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego.

Powyższe przekonuje, że w rozpoznawanej sprawie nie można uznać kwalifikowanego naruszenia art. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak to przyjęło Kolegium, z uwagi właśnie na brak oczywistości zastosowania art. 87 ust. 1 lub ust. 3 u.p.z.p. co do uchwał zmieniających plany miejscowe wydanych po 1 stycznia 1995 r.

Podnieść należy, że podstawą do zastosowania sankcji nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów prawa materialnego. Konstrukcję sankcji nieważności wyznacza regulacja prawna art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. przez unormowanie rodzaju naruszeń przepisów prawa, które daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności i przez wprowadzenie wyłączenia zastosowania sankcji nieważności. Art. 156 § 1 k.p.a wymienia enumeratywnie rodzaje naruszeń pozwalających na zastosowanie sankcji nieważności. Wypełnienie treścią rodzajów kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa nie zostało pozostawione do skonkretyzowania przez organ stosujący prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze przedmiotu, przyjmuje się bezspornie, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jeżeli przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że weryfikowana decyzja

o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( którego to stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela), to Sąd nie zgadza się także z poglądem organu co do niemożności zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w związku z uznaniem jego niekonstytucyjności w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skutki powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygn. akt P 46/13 są rozbieżnie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 744/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. Podobny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2831/16, z 21 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1213/18 oraz z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18. Natomiast w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny zajął przeciwstawne stanowisko, wskazując że: 1. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2. zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP; 3. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Skład orzekający podziela stanowisko przedstawione w tym wyroku.

W szczególności za trafne należy uznać argumenty, że mimo, że od wydania powyższego wyroku TK upłynęło ponad trzy i pół roku, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną),

a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które

w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą, należ uznać, że zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że trzeba zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien być więc art. 2 Konstytucji RP, który wymaga od organów takiego działania, które zapewni stan pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy uwzględnić należało, że mimo, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co prawidłowo organ wyjaśnił skarżącemu w zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie stanowiła podstawę nabycia prawa. Na jej podstawie skarżący uzyskał pozwolenie na budowę

i zrealizował budowę, i legalnie przez wiele lat użytkował obiekt. Zasadnie skarżący akcentował, że uzyskując pozwolenia dochował należytej staranności, dysponował wszystkimi wymaganymi dokumentami, które nie zostały zakwestionowane przez organy orzekające. Podkreślić należy, że weryfikowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana blisko 14 lat temu. Przez tyle lat nikt nie zwrócił uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu niezgodności z prawem. Skoro w następstwie wydanej decyzji o warunkach zabudowy został ukształtowany określony stan prawny i faktyczny, i trwał on przez ponad 10 lat, to nie można uwzględnić podstaw do wzruszenia takiej decyzji, z mocy art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Z przedstawionych powodów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty w kwocie 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).