Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 514/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 4 pkt 17, art. 153
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1419/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 514/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1419/14 po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, oddalił skargę. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 38 151,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 23 z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie, liczącej 3060 m˛ powierzchni, spowodowanej zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy na wniosek właścicielki A. S. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na 5 działek o numerach 23/3, 23/4, 23/5, 23/6 i 23/7. Działkę nr 23/5 przeznaczono pod drogę wewnętrzną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 grudnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił dla A. S. opłatę adiacencką w łącznej wysokości 38 151,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ww decyzją ostateczną, zobowiązując stronę do wniesienia tej opłaty na podany rachunek bankowy Miasta Stołecznego Warszawy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja została wydana na podstawie art. 98 lit. a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały nr XXII/745/2008 Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XII/745/2008, Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości określił rzeczoznawca majątkowy. Przed podziałem wartość ta wynosiła 1 763 172 zł, zaś po podziale wartość tej działki wzrosła do 1 890 343 zł. Wskutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 127 171 zł, zatem należało ustalić opłatę w kwocie 38 151,30 zł.

Wskutek zarzutów strony, rzeczoznawca opracował opinię uzupełniającą. Strona wniosła kolejne zarzuty do opinii podnosząc m.in., że nie uwzględnia ona szczególnych cech przedmiotowej nieruchomości, takich jak uciążliwe sąsiedztwo fabryki betonu, brak infrastruktury technicznej, ukształtowanie terenu. Zakwestionowała także nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych z powodu nieuwzględnienia działek położonych w drugiej linii zabudowy. W wyniku uwzględnienia wniesionych zarzutów, pierwsza opinia została skorygowana przez zastosowanie współczynnika eksperta K=0,9 który spowodował zmniejszenie wartości działek. Wartość cechy "sąsiedztwo" została określona jako średnia. W opinii uwzględniono niedogodności sąsiedztwa trasy [...] i elektrociepłowni [...].

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że podział geodezyjny nie wpływa wyłącznie na zmianę struktury geometrycznej nieruchomości, ale także na jej stan prawny i potencjał rynkowy. Zmiany te mają wpływ na wartość nieruchomości po podziale. Podał, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Wycena nieruchomości musi uwzględniać tendencję dzielenia nieruchomości w celu zbytu nowopowstałych działek. Takie uwarunkowania rynku wpłynęły na przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości po podziale określonej metodologii, czyli szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości działek wchodzących w jej skład. Oszacowana tą metodą wartość stanowi wartość całej nieruchomości według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, iż sposób szacowania wartości nieruchomości objętej decyzją podziałową określa art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu pierwszej instancji, wykonany operat szacunkowy uzupełniony opinią z dnia 15 stycznia 2013 r. odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawiono w nim informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w szczególności wskazano podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, obliczenia oraz wyniki końcowe.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie A. S. zarzucając, że rzeczoznawca odniósł się do przeznaczenia nieruchomości w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w operacie pominięto okoliczność, iż znaczna część działki nr 23 jest przeznaczona w projekcie planu pod drogę publiczną. Zdaniem strony, do porównań przyjęto działki niepodobne. W ocenie odwołującej się, z powodu braku planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie nastąpił wzrost wartości działek po ich podziale. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, teren nieruchomości oznaczony jest jako rolniczy, dlatego przepisy art. 98a i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują w sprawie zastosowania.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzję podjęto na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu. Rzeczoznawca opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. W związku z wniesionymi przez odwołującą się uwagami, operat został uzupełniony. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca wyceniając nieruchomość powołał się na ustalenia Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. Żaden przepis prawa nie przewiduje natomiast możliwości uwzględnienia w wycenie przeznaczenia nieruchomości na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów.

Cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych ustalono na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Szacunku nieruchomości dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Rzeczoznawca stwierdził, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Nieruchomości przyjmowane do porównania nie muszą być identyczne z nieruchomością porównywaną. Rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budowlane, przy czym w operacie uzupełniającym uwzględnił uwagę strony dotyczącą usytuowania dwóch działek utworzonych w wyniku podziału w drugiej linii zabudowy. Podkreślił, że w wycenie uwzględniono m.in. cechę sąsiedztwa, która dla wycenianych działek była mniej korzystna, niż dla działek przyjętych do porównań.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w dniu 7 grudnia 2011 r., kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała stawka procentowa wynosząca 30%, ustalona uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008 w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W myśl art. 98a ust. 1a ustawy, taka stawka procentowa mogła być w niniejszej sprawie zastosowana. Z załączonego do akt operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wynika, że wartość przedmiotowego gruntu przed podziałem wynosiła 1 763 172 zł, zaś po podziale wynosiła 1 890 434 zł. Wzrost wartości o 127 171 zł jest więc bezsporny. Stawka 30% tej kwoty to 38 151,30 zł, tj. wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy operat jest nieprawidłowy i zawiera nieprawdziwe informacje. Za podstawowy błąd uznała ustalenie przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości w oparciu o projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że wbrew rzeczoznawcy cały teren działki (dawnej 23 - przed podziałem) nie jest przeznaczony według projektu planu pod budownictwo mieszkaniowe z usługami ([...]), gdyż w rejonie A. zakłada, iż duża część dawnej działki 23 (obecnie 23/6 i 23/7), o powierzchni około 1000 mkw przeznaczona jest pod drogę publiczną [...]. Jej zdaniem w operacie znajdują się nieprawdziwe stwierdzenia, iż dawna działka nr 23 w całości znajduje się na terenie oznaczonym [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn).

Zgodnie z art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy, mającym zastosowanie w sprawie, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej - właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, stanowiącej działkę ewid. nr 23 z obrębu [...] o pow. 0,3060 ha, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki ewid. nr: 23/3 o pow. 0,0487 ha, nr 23/4 o pow. 0,0708, nr 23/5 (pod drogę wewnętrzną), nr 23/6 o pow. 0,0954 ha, nr 23/7 o pow. 0,0732 ha.

Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksu cywilnego, standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych i not interpretacyjnych. Rzeczoznawca szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Operat został uzupełniony w związku z uwagami strony.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, podstawę wyceny nieruchomości stanowiły ustalenia uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy. Rzeczoznawca ustalił dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budowlane cechy rynkowe, jak: lokalizacja (30%), ekspozycja, dojazd do działki (20%), kształt działki (15%), wielkość działki (15%) oraz sąsiedztwo (20%). W operacie uzupełniającym, wykonanym w dniu 15 stycznia 2013 r., uwzględniono uwagę skarżącej dotyczącą usytuowania dwóch działek utworzonych w wyniku podziału w drugiej linii zabudowy i skorygowano pkt 8 operatu z dnia 19 lipca 2012 r. W wycenie uwzględniono istotne, mające wpływ na wartość cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań, w tym cechę sąsiedztwa.

Wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008 w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stawka ta w dniu 7 grudnia 2011 r., tj. w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, wynosiła 30%. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem działkę o nr ewid. 23 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 3060 m2 wynosiła 1 763 172 zł, zaś po podziale na działki o nr ewid. 23/3, 23/4, 23/5, 23/6, 23/7 wynosiła 1 890 434 zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o 127 171 zł, natomiast 30% tej kwoty stanowi 38 151,30 zł. Stawka opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie została więc ustalona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że racje ma skarżąca, iż w kontrolowanej sprawie organ niezasadnie uznał, że nie ma podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego. Organ wskazał mianowicie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej tego dowodu oraz że strona winna przedstawić kontroperat. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić gdyż organ w ramach toczącego się postepowania winien zbadać przedłożony przez biegłego operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Takie stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat. Pomimo jednak wadliwego stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a zarzuty formułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości biegły wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W § 4 ust. 1 ww rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zgodnie z przepisami do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania a więc z połowy 2012r., a uwidocznione w operacie transakcje z 2011 i z 2012r. mieszczą się w granicach dopuszczalnego okresu porównawczego poprzedzającego wydanie decyzji. Jak wynika bowiem z art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n. "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" natomiast "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd 5 u.g.n.). Biegły jednoznacznie wskazał, że wyceny dokonał według cen z lipca 2012r. a według stanu nieruchomości z listopada i grudnia 2011r. (vide choćby wyciąg z operatu).

Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek ustawodawca zdefiniował w art. 4 ustawy pojęcie nieruchomości, to jednak niekonsekwentnie stosował je w kolejnych regulacjach w niej zawartych. Jest to znamienne choćby na gruncie przepisów dotyczących podziału "nieruchomości" (art. 92 i n. u.g.n.). Termin "podział nieruchomości“ nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny. Sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w zakresie prawa własności (z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn). Jest to typowy podział geodezyjny nieruchomości a nie jej "podział prawny". Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywołuje zmian w przedmiocie prawa własności. Pomimo zatem, że w definicji zawartej w art. 4 pkt. 1 określono nieruchomość w nawiązaniu do nieruchomości zdefiniowanej w art. 46 § 1 kc to w wypadku gdy dotyczy to zawartych w ustawie przepisów o podziale nieruchomości – w istocie chodzi o podział działki ewidencyjnej (czyli zwykle części nieruchomości) a nie nieruchomości jako takiej – w myśl definicji z art. 4 pkt. 1 u.g.n. Zwrócono na to uwagę także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. w sprawie I OSK 758/07, LEX nr 468023). Każdorazowo gdy mowa o zastosowaniu ww przepisów ustawy – mamy odniesienie do decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział bądź do orzeczenia sądu zatwierdzającego mapę z projektem podziału. Stąd wniosek, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje jedynie administracyjny podział geodezyjny. (por. art. 96 ust. 1, 97, 97a, 98, 98a, 98b, art. 93 ust. 2a, czy art. 99). W wyniku zatwierdzenia projektu podziału decyzją administracyjną z jednej działki ewidencyjnej wydziela się więcej działek ewidencyjnych a nie nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy. Ani zatem przedmiot tego postępowania nie powinien być utożsamiany z nieruchomością w cywilistycznym jej znaczeniu, bo w istocie chodzi o działkę gruntu (która akurat w sprawie niniejszej pokrywa się z całą nieruchomością w znaczeniu cywilistycznym), podobnie w wyniku podziału nie powstają osobne nieruchomości lecz działki gruntu. Uwzględnienie powyższego musi prowadzić do wniosku, że opłata adiacencka generowana określonym w ustawie podziałem nieruchomości (art. 98a u.g.n.) nie może być utożsamiana z opłatą wynikającą z wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt. 1 u.g.n. czy art. 46 § 1 kc gdyż co do zasady ani przed podziałem administracyjnym ani po ww. podziale nie mamy do czynienia z nieruchomością w cywilistycznym tego słowa znaczeniu lecz z działkami gruntu. A wobec powyższego to one winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany – wielkości "nieruchomości". "Nieruchomość" (czyli działka gruntu) wg stanu przed podziałem powinna być osobno wyceniona przy zastosowaniu wybranej przez biegłego metody wyceny (tu porównywania parami) i ten sam zabieg winien być zastosowany przy wycenie nieruchomości (działek) wg stanu po podziale. Stanowisko to wynika z wykładni celowościowej (funkcjonalnej) omawianych przepisów. Ustawodawca założył bowiem, że podział jednej działki ewidencyjnej (bo do tego sprowadza się podział "nieruchomości" dokonywany w trybie przepisów zawartych w art. 93 i n u.g.n.) na większą ilość mniejszych działek ewidencyjnych co do zasady powoduje wzrost wartości "nieruchomości". Zwrócił na to uwagę organ I instancji uzasadniając swoją decyzję.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej wycenie nieruchomości – dokonanej w oparciu o przepisy prawa i przy zastosowaniu opisanej w ustawie i rozporządzeniu metody szacowania. Całkowicie chybione są przy tym zarzuty wskazujące na dokonanie wyceny w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Na stronie 8 operatu w pkt. 6 biegły jednoznacznie wskazał przepis ustawy wskazujący zasady wyceny jak i lokalne uwarunkowania. Wyjaśnił, że na ww. obszarze plan nie obowiązuje (ale został już sporządzony projekt planu), wskazał tez na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 10 października 2006r. Jak wynika z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oparcie wyceny na porównywaniu nieruchomości "przeznaczonych" pod zabudowę mieszkaniową jest zgodne z zapisami ww. studium i nie narusza przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła A. S. zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej i pobieżnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności ze stanem faktycznym,

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i pozostawienie w obrocie decyzji opartej o częściowo nieprawdziwe informacje zawarte w operacie szacunkowym,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy tj nie zweryfikowanie operatu szacunkowego pod względem stanu faktycznego w nim opisanego nieruchomości wycenianej,

- 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o powołanie innego rzeczoznawcy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 4 pkt 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wycenie podlegały działki powstałe w wyniku podziału a nie nieruchomość, pomimo iż w ustawie te dwa pojęcia zostały rozdzielone w słowniku ustawy, jak i ustawa nie operuje pojęciem – wycenia działki,

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest prawidłowy – dokonano wyceny po podziale poszczególnych działek gruntu pomimo, że nie stanowią one odrębnych nieruchomości,

- art. 153 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego jest wyceną działek powstałych w wyniku podziału, a nie nieruchomości składającej się z jednej działki (przed podziałem) lub wielu (po podziale),

- art. 134 § 1 P.p.s.a. – "poprzez zaniechanie przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mimo iż w przedmiotowej sprawie winien to uczynić."

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu A. zakłada, o czym nie wspomina rzeczoznawca, iż duża część dawnej działki 23 (obecnie 23/6 i 23/7), o powierzchni około 1000 m˛ jest przeznaczona pod drogę publiczną [...] – ta okoliczność została całkowicie pominięta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów postępowania i błędnego oddalenia skargi, w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnych naruszeń przepisów stosowanych w postępowaniu administracyjnym przez organy, a więc akceptacji wadliwego rozstrzygnięcia. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Ocena tego operatu dokonana w sprawie, jest oceną prawidłową. Operat jest jasny i odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy. W operacie uzupełniającym uwzględniono uwagę skarżącej dotyczącą usytuowania dwóch działek utworzonych w wyniku podziału w drugiej linii zabudowy i skorygowano pkt 8 operatu z dnia 19 lipca 2012 r.

Zarzuty składane przeciwko operatowi są nietrafne. Przede wszystkim podkreślić należy, że w świetle art. 98a u.g.n. rzeczoznawca przyjmuje stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zatem jeżeli chodzi o możliwość zabudowy gruntu według norm planowania przestrzennego biegły nie mógł brać pod uwagę postanowień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem był to tylko projekt aktu prawa miejscowego i według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed tut. Sądem w dalszym ciągu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Jak wnika z prawidłowo dokonanej oceny operatu szacunkowego przez Sąd I instancji biegły dokonał wyceny według cen z lipca 2012 r., a według stanu nieruchomości z listopada i grudnia 2011r.

Tym samym nie został również naruszony art. 78 § 1 K.p.a. Skoro organy oceniły operat szacunkowy jako odpowiadający wymogom przepisów prawa, to nie było uzasadnionych podstaw by powoływać kolejnego biegłego w sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutu z art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że naruszenie tego przepisu nie miało i nie mogło mieć miejsca. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (..). Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). W niniejszej sprawie sytuacje takie nie miały miejsca. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych, co Sąd I instancji właściwie ocenił oddalając skargę i prawidłowo stosując w tym zakresie art. 151 P.p.s.a.

Istota zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania stanowiska zaaprobowanego przez Sąd I instancji, iż przedmiotem wyceny nieruchomości po podziale jest suma działek nowopowstałych, a nie – jak twierdzi skarżąca – nieruchomość o tej samej powierzchni tyle że z naniesionym podziałem geodezyjnym. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca kasacyjnie odwołuje się do definicji wyceny nieruchomości zawartej w art. 4 pkt 6 u.g.n. oraz do treści art. 153 u.g.n., bez wskazania o który ustęp tego artykułu chodzi, podnosząc że stanowisko, iż wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego jest wyceną działek powstałych w wyniku podziału, a nie jednej nieruchomości - jest wadliwe.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n. nie można nie abstrahować od skutku ekonomicznego jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawały jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za nieistotną okoliczność ekonomicznie, gdy w ramach tego podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty.

Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a u.g.n. a art. 4 pkt 3 u.g.n. Nie użycie w konstrukcji art. 98a u.g.n. pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym , a nie każda z wydzielonych działek.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 u.g.n., wskazać należy, że w myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za - nieruchomości - podobne. Przepis art. 153 ust. 1 u.g.n. nie stoi w sprzeczności z dokonaną wykładnią wyceny nieruchomości po podziale. Powołanego przepisu nie można interpretować w oderwaniu od przytoczonych przepisów art. 98a ust. 1 i art. 4 pkt 17 u.g.n.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.