Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1195/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: "Zastrzeżenie" w decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie obowiązku stawienia się na wezwanie w państwowym biurze notarialnym w określonym terminie, w celu zawarcia umowy, sformułowane na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w wieczyste  użytkowanie terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, nie jest   zastrzeżeniem czynności, o jakim mowa w art. 162 §2 kpa.

TEZY

"Zastrzeżenie" w decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie obowiązku stawienia się na wezwanie w państwowym biurze notarialnym w określonym terminie, w celu zawarcia umowy, sformułowane na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w wieczyste  użytkowanie terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, nie jest   zastrzeżeniem czynności, o jakim mowa w art. 162 §2 kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Inga Gołowska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta, na podstawie 162 § 2 i 3 kpa , po rozpatrzeniu wniosku J.S. z dnia [....] kwietnia 2006 r., orzekł o uchyleniu decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. Nr [....] z dnia 24 listopada 1982 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w K. przy ul. [....] , będącej poprzednikiem prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. , nieruchomości położonych w obrębie [....] i [....] jednostka ewidencyjna [....] .

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje:

Decyzją z dnia 24 listopada 1982 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami orzekł o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste kompleksu stanowiących własność Skarbu Państwa działek położonych w obrębach [....] i [....] o łącznej powierzchni 101449 m2 celem wybudowania spółdzielczych budynków mieszalnych. Między innymi przekazano Spółdzielni działki nr [....] o pow. 666 m2 i nr [....] o pow. 586 m2, z których, w wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych powstały działki nr [....] o pow. 177 m2 (objęta księgą wieczystą Kw Nr .......) i [....] o pow. 95 m2 (objęta księgą wieczystą Kw Nr...) - obie położone w obrębie [....] . Obecnie działki te stanowią własność Gminy K. Uchwałą Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [....] grudnia 1990 r. Nr [....] dokonano podziału Spółdzielni Mieszkaniowej, w wyniku którego powstała między innymi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....]" w K.

Na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 4 sierpnia 1987 r. Nr [....] w sprawie pozwolenia na budowę segmentu w pawilonie handlowym – branży gastronomicznej, uzupełnionej aneksem z dnia [....] 1988 r. Nr [....] , J.S. wzniósł obiekt handlowy. Decyzją z dnia 22 grudnia 1989 r. [....] udzielono mu pozwolenia na użytkowanie pawilonu nr [....] w zespole handlowym branży ogólnospożywczej. Teren ten objęty wstępną umową dzierżawy zawartą w dniu [....] 1987 r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a J.S. został przekazany wyżej wymienionemu. Kolejną umowę dzierżawy – na okres 15 lat - podmioty te zawarły w dniu [....] 1992 r.

W wykonaniu powołanej decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. nie została zawarta wymagana umowa notarialna. Przyczyny tego zaniechania są nieznane. Stan prawny nieruchomości zabudowanych budynkami spółdzielczymi na os. [....] został uregulowany dopiero na mocy umów notarialnych o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, zawartych w dniach: [....] 2003 r. i [....] 2003 r. w oparciu o stosowne uchwały zarządu Miasta oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Umowy notarialne nie objęły działek [....] i [....]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " bezskutecznie wystąpiła do Gminy Miejskiej K. o zawarcie stosownej umowy notarialnej. Obecnie w Sądzie Okręgowym w K. Wydział I Cywilny w sprawie do sygn. [...] z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " przeciwko Gminie Miejskiej K. , przy interwencji ubocznej J.S. , toczy się, aktualnie zawieszone, postępowanie o zobowiązanie strony pozwanej do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek nr [....] i [....] , z których wydzielono działki [....] i [....].

Obecnie na działce nr [....] znajduje się asfaltowy podjazd prowadzący do obiektu handlowego, parterowego, murowanego budynku (obiekt handlowy) oraz teren zielony z kilkoma drzewami, słupem oświetleniowym oraz dwiema studzienkami kanalizacyjnymi. Działka nr [....] zabudowana jest parterowym budynkiem, a w pozostałej części stanowi teren zielony, w którym znajdują się nasadzenia drzewno-krzewowe, schodki, betonowa ścieżka prowadzące do pawilonu, metalowy nośnik reklamowy oraz skrzynka pocztowa. Teren przed pawilonem jest ogrodzony ogrodzeniem z siatki na słupkach.

W ocenie organu decyzja z dnia 24 listopada 1982 r. zawierała dodatkową klauzulę – tzw. zlecenie administracyjne obligujące do zawarcia, w formie aktu notarialnego, umowy użytkowania wieczystego. Zlecenie takie nie zawiesza skuteczności decyzji, ani nie odracza możliwości jej wykonania, ale zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Jego celem jest spowodowanie pewnego skutku, zdarzenia przez podmiot na rzecz którego została wydana. Zasadne jest więc uchylenie decyzji z dnia 24 listopada 1982, na podstawie art. 162 § 2 kpa, z powodu niewykonania zawartego w niej zlecenia. Organ podkreślił, że kwestia ewentualnego zawinienia jest nieistotna dla oceny skutków niewykonania zlecenia oraz, że decyzja uchylająca ma charakter konstytutywny, wywołuje zatem skutki ex nunc. Decyzja będąca przedmiotem uchylenia nie musi mieć charakteru ostatecznego.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " zarzuciła naruszenie przepisów: art. 162 § 2 kpa, 28 kpa, 207 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, art. 77 § 1 kpa, 107 § 1 i 2 kpa i art. 7 kpa i wniosła o uchylenie tej decyzji oraz wydania orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Spółdzielnia Mieszkaniowa na mocy decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. objęła w tym samym jeszcze roku cały teren w posiadanie. W 1986 r. wszystkie działki objęte przedmiotową decyzją zostały uznane przez Urząd Miasta za pozostające w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. Podkreśliła, że wobec odmowy zawarcia umowy notarialnej oddania działek o nr [....] i [....] (obecnie nr nr [....],[....],[....], etc....) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " wystąpiła z powództwem przed sądem cywilnym i postępowanie to, wbrew temu co zostało zawarte w decyzji organu I instancji, jest w toku.

Umowa dzierżawy zawarta przez Spółdzielnię w 1992 r. z J.S. obejmowała działki nr [....],[....],[....], na których został wzniesiony pawilon handlowy. Wystąpienie przez J.S. w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami o oddanie mu w wieczyste użytkowanie powyższych działek, zdaniem strony odwołującej się, nie znajduje uzasadnienia i tym samym nie pozwala mu na przyznanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. J.S. nie spełnia bowiem przesłanek określonych w art. 207 ustawy, gdyż działki [....] i [....] są działkami na których znajdują się jedynie części wzniesionego przez niego pawilonu, którego zasadnicza część znajduje się na działce nr [....] , będącej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] ". Ta okoliczność uniemożliwia spełnienie przesłanki określonej w art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto budynek nie spełnia przesłanki stałej lokalizacji, gdyż zgodnie z informacją o terenie z dnia [....] 1986 r., znajdującą się w aktach sprawy, wskazana lokalizacja miała charakter czasowy /na okres 10 lat/. Wnioskodawca nie wykazał też, aby pawilon w obecnym kształcie został poprzez niego wzniesiony przed 5 grudnia 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę, tym bardziej, że aktualny wygląd pawilonu nie odpowiada jego projektowi, a w 1995 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej jego przebudowy.

Spółdzielnia zakwestionowała również podstawę prawną przyjętą przez organ I instancji podnosząc, że ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159) nie przewidywała możliwości uchylenia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie z powodu nie zawarcia aktu notarialnego, albowiem wskazany w decyzji termin nie był terminem w rozumieniu przepisu art. 116 § 2 kc. Rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy wydane przez Ministra Gospodarki Komunalnej dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r. nr 13 poz. 120 z późn. zm) obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji, przewidywało w § 12, że niestawiennictwo osoby uprawnionej w oznaczonym dniu i godzinie celem zawarcia umowy może spowodować uchylenie decyzji, ale tylko wtedy gdy niestawiennictwo było nieusprawiedliwione, a strona była pouczona o skutkach niestawiennictwa. Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Nie zostało w ogóle nawet wykazane, aby taki termin został ustalony. Nadto ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1991 Nr 30 poz. 127 z późn. zm) w przepisie art. 87 ust. 2 stwierdzała, że ostateczne decyzje o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy stanowią podstawę do zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste. Oznacza to, zdaniem strony odwołującej się, że ustawodawcy był znany fakt istnienia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie, które nie zostały z różnych względów wykonane. Nie doszło też do stwierdzenia wygaśnięcia skutków tej decyzji zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1989 r. w sprawie szczegółowych zasad oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. nr 14, poz. 75). Również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierała żadnego przepisu, który odnosiłby się do wydanych wcześniej decyzji o oddaniu w wieczyste użytkowanie, które nie zostały wykonane. Skoro zatem prawo obowiązujące w chwili wydania decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. oraz po jej wydaniu określało skutki niestawiennictwa i tryb postępowania we wskazany wyżej odrębny sposób to wyłączone jest, zdaniem strony odwołującej się, zastosowanie w sprawie art. 162 § 2 kpa, tym bardziej że organ I instancji przyznał, że nie sporządzenie aktu notarialnego nie nastąpiło w wyniku zaniechania ze strony Spółdzielni. Niewykonane decyzje o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie podlegają zatem wykonaniu, co stwierdził również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2003 r. sygn. V CKN 1800/00.

Spółdzielnia podniosła także, że wbrew stanowisku organu I instancji decyzja z 24 listopada 1982 r. była ostateczna, na co wskazuje uzasadnienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie, dołączone do akt sprawy oraz co zostało przyznane przez pełnomocnika Gminy Miasta w toczącym się postępowaniu cywilnym. Zakwestionowała brak stosownych ustaleń odnośnie samowoli budowlanej jakiej miał się dopuścić J.S. w 1995 r., oraz nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do żądania ustanowienia na jego rzecz prawa wieczystego użytkowania na działkach [....] i [....] . Organ nie wskazał też dlaczego pewne dowody pominął ani też dlaczego w sprawie znajduje zastosowanie właśnie art. 162 § 2 kpa.

Decyzją z dnia 4 września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (....), na podstawie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 28 kpa, art. 61 § 1 kpa, art. 162 § 2 i § 3 kpa oraz art. 138 § 2 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że art. 162 § 2 kpa nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności. Nie można traktować jako zlecenie administracyjne obowiązków wynikających bezpośrednio z ustawy. W świetle brzmienia na dzień wydania decyzji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach konieczność przystąpienia do zawarcia umowy notarialnej z przedstawicielem organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej wynikała wprost z samego przepisu prawa. Organ odwoławczy zacytował również przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r., Nr 13, poz. 120 z późn. zm.) stwierdzając, że w brzmieniu obowiązującym przed utratą jego mocy obowiązującej, kwalifikowałby się jako przepis szczególny w stosunku do art. 162 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się w zakresie, w jakim powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2003 r. Kolegium stwierdziło, że istotnie związanie organu administracji decyzją wydaną przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów oznacza związanie na gruncie prawa administracyjnego jej skutkami powstałymi przed zmianą ustawy. Jednak czym innym jest kwestia oceny skutków cywilno-prawnych decyzji administracyjnych, a czym innym prawna dopuszczalność uchylania takich decyzji w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Tym samym kompetencje do oceny tego, czy decyzje ostateczne o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowić mogą nadal podstawę do zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste, przysługują sądom powszechnym, nie zaś organom administracji. Inną kwestią jest natomiast wynikająca z przepisów postępowania administracyjnego możliwość uchylenia wszelkich decyzji obarczonych niewykonanym zleceniem, o którym mowa w art. 162 § 2 kpa. Z powyższych względów wystąpienie z powództwem przeciwko Gminie Miasta nie dotyczy przedmiotowej sprawy i dlatego też cytowane orzeczenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do zarzutu braku legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania, organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż dochodzi on roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. W ocenie wnioskodawcy przepis art. 207 ust. 1 ustawy przyznaje mu opisane powyżej roszczenie przy założeniu, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 § 2 kpa uchylona zostanie decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego odwołującej się Spółdzielni. Dlatego też skoro przepis prawa przyznaje mu konkretne korzyści, które uzależnione są od wyniku niniejszej sprawy należy uznać, że ma on przymiot strony w postępowaniu.

J.S. wniósł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 września 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, naruszenie prawa postępowania polegające na błędnej wykładni przepisu art. 162 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że podjęcie czynności, które wprost określa ustawa nie może być kwalifikowane jako administracyjnoprawne zlecenie w rozumieniu powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że organ błędnie przyjął, iż miarodajny dla oceny bytu roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego jest stan prawny w chwili wydania decyzji w tym przedmiocie, pomijając regulację prawną zawartą w art. 205 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje stosować do roszczeń spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego, powstałych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, przepisy tej ustawy. Prawo to jest właściwe również dla oceny dopuszczalności i warunków uchylenia decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, gdyż wygaśnięcie zobowiązania wykreowanego przez decyzję na skutek jej uchylenia jest immanentnie związane z istnieniem, jak i realizacją roszczenia. Taka wykładnia art. 205 ustawy jest również zgodna z zasadą praw nabytych. Zarówno pod rządami prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji jak i wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylenie decyzji z powodu nie przystąpienia do umowy było dopuszczalne. Modyfikacja stanu prawnego polegała w tym przypadku wyłącznie na zmianie zasad uchylenia decyzji. Interpretacja taka wpisuje się w zasady prawa intertemporalnego obowiązujące również na gruncie prawa cywilnego. Zasady te nie mogą pozostawać obojętne, skoro decyzja jest zdarzeniem cywilnoprawnym. Elementarną regułą jest, iż dla oceny zdarzeń skutkujących wygaśnięciem zobowiązania stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wystąpienia tych zdarzeń. Powyższe zasady statuują wprost przepisy art. XLIX i art. L ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny.

Chybiona jest także, zdaniem skarżącego, wykładnia przepisu art. 162 § 2 kpa przedstawiona przez organ odwoławczy. Prawo strony do przystąpienia do umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego ma charakter uboczny względem roszczenia na które opiewa decyzja, składając się na treść prawa podmiotowego przysługującego beneficjentowi decyzji. Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, przystąpienie do umowy nie jest więc obowiązkiem strony wynikającym wprost z prawa. Źródłem prawa strony w tym zakresie nie jest wyłącznie decyzja administracyjna, statuująca roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i określająca warunki jego realizacji. Przyznanie roszczenia i wskazanie terminu przystąpienia do umowy składa się na istotną treść decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiąc jej integralną część. Zarówno przepisy obowiązujące w dacie jej wydania jak i aktualne unormowania (arg. ex. § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych w nich budynków) przewidują zamieszczenie takiej klauzuli. Dlatego też uchybienie powyższemu terminowi spełnia przesłanki zastosowania art. 162 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że wbrew zarzutom skargi przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego nie było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ale uchylenie decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. Dlatego też bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 205 ust. 1 ustawy, który reguluje kwestię ustanowienia użytkowania wieczystego, a nie ewentualnego uchylenia decyzji w tym przedmiocie w trybie art. 162 § 2 kpa. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i powtórzyło przedstawioną tam argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzuca organowi naruszenie przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie organu w tym zakresie ma polegać, wedle skarżącego, na przyjęciu do oceny bytu i sposobu realizacji roszczenia Spółdzielni "starego", a nie "nowego", ukształtowanego w/w ustawą o gospodarce nieruchomościami, stanu prawnego. Skarżący uważa bowiem, że treść wskazanego przepisu przesądza o konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów obecnie obowiązujących, a nie tych, które obowiązywały w dacie wydania decyzji o oddaniu gruntu wieczyste użytkowanie /1982 r./ i później, przed 1 stycznia 1998 r. Tym zaś obecnie obowiązującym przepisem jest art. 162 § 2 kpa.

Co do tego zarzutu wskazać należy przede wszystkim, że przepis art. 205 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie miał znaczenia. Zgodnie z tym przepisem nowemu reżimowi prawnemu zostały poddane powstałe przed dniem 1 stycznia 1998 r. roszczenia spółdzielni o ustanowienie wieczystego użytkowania. Regulacja ta odnosi się do cywilnych stosunków materialnoprawnych: dotyczy istniejących uprawnień, a nie bytu prawnego ich źródeł mających charakter administracyjny. To, czy Spółdzielnia, na podstawie decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. nabyła roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i czy to roszczenie nadal jej przysługuje nie stanowiło przedmiotu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Nie ma bowiem uzasadnienia utożsamianie samego roszczenia o ustanowienie użytkowania ze zdarzeniem prawnym będącym źródłem powstania takiego roszczenia. Tym zdarzeniem była decyzja administracyjna, która nadal, jako akt formalnoprawny istnieje i funkcjonuje w obrocie bez względu na to, z jakich przyczyn zainicjowany nią proces zmierzający do ustanowienia użytkowania wieczystego nie został zrealizowany i czy nadal realizowany być może. Zadaniem organu w sprawie niniejszej nie było badanie, czy Spółdzielnia, na podstawie decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. nabyła i nadal posiada roszczenie, ale to, czy istnieją podstawy do uchylenia tej decyzji. Uchylenie decyzji administracyjnej, stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 6 kpa, musi znajdować wyraźną podstawę prawną i mieścić się w kompetencjach organu administracji. Poszukiwanie podstaw dla takiego działania odbywa się w sferze administracyjnoprawnej, dla której zasady cywilnego prawa intertemporalnego nie mają zasadniczo znaczenia /chyba że miałoby wynikać to z normy szczególnej/. Organ w rozpatrywanej sprawie o uchylenie decyzji miał obowiązek stosować przepisy obecnie obowiązujące nie dlatego, że "dla oceny zdarzeń skutkujących wygaśnięciem zobowiązania stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wystąpienia tych zdarzeń", lecz dlatego, że nie ma przepisu kompetencyjnego, uprawniającego organ do rozstrzygania w przedmiocie uchylenia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie na podstawie aktów już nieobowiązujących /w szczególności ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce w miastach i osiedlach i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków/. Kompetencja do wydania decyzji o uchyleniu innej decyzji musi zaś wynikać z przepisu prawa . Zawarta w decyzji z 24 listopada 1982 r. klauzula o możliwości uchylenia decyzji była jedynie wyrazem stosowania obowiązującego wówczas przepisu prawa, a nie źródłem kompetencji działania administracyjnego. Tym bardziej obecnie, w diametralnie zmienionym stanie prawnym, wymieniona klauzula sama w sobie nie upoważnia do wydania decyzji o uchyleniu decyzji pierwotnej.

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jako podstawę prawną swych rozstrzygnięć przywołały obecnie obowiązujące przepisy. Przytoczenie i omówienie w uzasadnieniu decyzji przepisów współczesnych decyzji z 1982 r. stanowi element wyjaśnienia stanu prawnego, a nie przyjętą podstawę oceny zasadności zgłoszonego żądania. Organy słusznie wskazały, że w/w "stare" regulacje, przewidujące możliwość i ustalające podstawy wydania decyzji o uchyleniu decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie mogą być stosowane obecnie, bo żaden przepis do tego nie upoważnia . Takich zaś, czy też podobnych regulacji obecnie obowiązujące akty prawne, dotyczące materii wieczystego użytkowania, nie zawierają.

Stwierdzić więc należy, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutowi skargi, nie narusza przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

J. S. domagał się uchylenia decyzji z 14 listopada 1982 r. wskazując jako podstawę żądania art. 162 § 2 kpa . Twierdził, że ustalenie w decyzji obowiązku zgłoszenia się przez Spółdzielnię Mieszkaniową w PBN w celu zawarcia umowy wieczystego użytkowania w terminie do 28 lutego 1983 r. stanowiło zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności, o jakim mowa w w/w przepisie. Skoro umowa nie została zawarta, to zastrzeżona czynność, warunkująca powstanie wieczystego użytkowania, nie została wykonana. Tym żądaniem zostały określone granice sprawy administracyjnej powierzonej organowi do rozstrzygnięcia.

Działając w tych granicach organ I instancji podzielił stanowisko wnioskującego, pogląd odwrotny wyraził organ odwoławczy.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań winna być konstatacja, że do decyzji z 24 listopada 1982 r., jak do każdej innej decyzji administracyjnej odnosi się wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych. Możliwość jej uchylenia, jako wyjątek od tej zasady, musi wynikać z określonej, konkretnej i interpretowanej ściśle, normy.

Instytucja zastrzeżenia, zwanego w doktrynie "zleceniem administracyjnym", została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego dopiero z dniem 28 marca 1980 r. , a więc w czasie, kiedy kwestie związane z wydawaniem decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie , możliwością i podstawą uchylenia tej decyzji, były od dawna regulowane prawem materialnym. Powołana do życia procesowa instytucja uchylenia decyzji z powodu niewykonania zastrzeżonej czynności sama w sobie ma charakter generalny i jako taka abstrahuje od materialnoprawnych aspektów sprawy rozstrzygniętej decyzją, która ma być uchylona. Te aspekty wynikać mają z prawa materialnego: to ono przewiduje możliwość i zakres nałożenia na beneficjenta decyzji określonych, "dodatkowych" obowiązków, może też przewidywać inne, niż określone w art. 162 § 2 kpa, sankcje za ich niewykonanie. Z tych powodów poszukiwanie związków art., 162 § 2 kpa z przewidzianą rozporządzeniem z 18 maja 1970 r. możliwością uchylenia decyzji nie znajduje uzasadnienia. W szczególności zaś nie można twierdzić, że regulacja z art. 162 § 2 kpa "zastąpiła" lub "zmodyfikowała" regulację w/w rozporządzenia. Znaczenie zawartego więc w decyzji z 24 listopada 1982 r. "zastrzeżenia" oceniane może być wyłącznie z perspektywy przesłanki opisanej w art. 162 § 2 kpa, a nie przepisów już nieobowiązujących.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że decyzja z 24 listopada 1982 r. nie zawiera zastrzeżenia, o jakim mowa w art. 162 § 2 kpa.

"Zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności" to nic innego jak tylko "odrębny, ale dodatkowy akt administracyjny, który wiąże z uprawnieniami przyznanymi przez akt główny pewne dodatkowe obowiązki" /E. Ochendowski. Prawo administracyjne.../. Niezależnie od tego, czy obowiązki są, czy nie są wykonywane, akt główny obowiązuje, a uprawnienia nim nadane mogą być realizowane dopóki nie zostanie zastosowana odpowiednia sankcja. Z założenia więc obowiązki te – to czynności dodatkowe, których wykonanie nie warunkuje możliwości realizacji uprawnienia głównego, a jedynie zapobiega cofnięciu tego uprawnienia /uchyleniu decyzji/. Są to działania /zaniechania/ faktyczne, przedmiotowo różne od tych, do których upoważnia sama decyzja. Innymi słowy czynność, o jakiej mowa w omawianym przepisie to czynność inna niż ta podejmowana wprost w celu realizacji przyznanego uprawnienia. Przystąpienie zaś do umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania było naturalnym i jedynym sposobem realizacji przyznanego decyzją o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie uprawnienia, a nie dodatkowym działaniem zastrzeżonym w decyzji.

Po wtóre, skoro zastrzeżony obowiązek ma obciążać uprawnionego z decyzji, a opatrzony jest decydującym o bycie uprawnienia rygorem, to możliwość jego wykonania nie może być współuzależniona od zachowań osoby trzeciej, czy też zachowań samego organu. Zastrzeżenie musi dotyczyć czynności, która w całości i samodzielnie ma i może być wykonana przez beneficjenta decyzji, bo to jego ma dotknąć konsekwencja ewentualnego zaniedbania. Takich cech obowiązkowi "stawienia się na wezwanie w PBN w celu zawarcia umowy" przypisać się nie da. Wskazany aspekt normy zawartej w art. 162 § 2 kpa skarżący pomija. Nie twierdzi, że Spółdzielnia była wzywana do stawienia się w PBN w odpowiednim czasie, ale żąda, aby uchylenie decyzji nastąpiło w konsekwencji nie przystąpienia przez nią do zawarcia umowy. W istocie więc Spółdzielnia miałaby zostać pozbawiona uprawnienia z decyzji z tego powodu, że umowa nie została zawarta, a więc z przyczyn , które co najmniej w części nie leżą po jej stronie.

Regulowana rozporządzeniem z dnia 18 maja 1970 r. możliwość uchylenia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie na skutek niestawienia się beneficjenta decyzji do zawarcia umowy była swoistym dla ówcześnie obowiązującego trybu ustanawiania wieczystego użytkowania, rozwiązaniem prawnym. Rozwiązanie to miało uzasadnienie w systemie, w którym wskazanie przedmiotu umowy i jej kontrahenta należało do decyzyjnych kompetencji organu administracji, ale dla powstania samego prawa konieczne było zawarcie umowy. Spójnie z tym systemem zastosowanie sankcji wobec "uchylającego się" od zawarcia umowy beneficjenta decyzji /przeciwnie niż przewiduje to przepis art. 162 § 2 kpa/ zależne było od uznania administracyjnego. Z powyżej wskazanych przyczyn utożsamianie tegoż rozwiązania z instytucją "zlecenia administracyjnego" regulowaną obecnie obowiązującym przepisem art. 162 § 2 kpa nie jest możliwe. Jedyny wspólny element obu regulacji to "uchylenie decyzji" , ale przecież warunkowane różnymi przesłankami.

"Zastrzeżenie w decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie obowiązku stawienia się na wezwanie w państwowym biurze notarialnym w określonym terminie, w celu zawarcia umowy, sformułowane na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w wieczyste użytkowanie terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, nie jest zastrzeżeniem czynności, o jakim mowa w art. 162 § 2 kpa.

Z powyższych przyczyn skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.