Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 76/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 pkt 2 art. 18
journal: Dz.U. 2014 poz 1202
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kaczory od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 648/15 w sprawie ze skargi Gminy Kaczory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 czerwca 2015 r. nr KN-I.4131.1.194.2015.21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia Statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 czerwca 2015 r. nr KN-I.4131.1.194.2015.21; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Kaczory kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 648/15 w sprawie ze skargi Gminy Kaczory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 czerwca 2015 r. Nr KN-I.4131.1.194.2015.21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi", oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 30 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Kaczory podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi". W § 12 ust. 2 pkt 4 statutu (załącznik nr 1 do ocenianej uchwały) Rada Gminy Kaczory postanowiła, że do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami Zgromadzenia.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 czerwca 2015 r., nr KN-I.4131.1.194.2015.21, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 uchwały nr V/37/2015 Rady Gminy Kaczory z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" – ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru stwierdził, że przepis § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 – dalej u.p.s). W ocenie organu nadzoru kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku nie należy wywodzić z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta) w zw. z art. 69 ust. 2 tejże ustawy. Ustawodawca w art. 69 ust. 2 u.s.g. postanowił, że w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, nakazując jednocześnie (w ust. 3) stosować do zgromadzenia związku "odpowiednio" przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego.

Wojewoda wyjaśnił, że kompetencja rady gminy od ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z przytoczonymi wcześniej regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina, zaskarżając je w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.s. przepisy tej ustawy stosuje się między innymi do pracowników samorządowych zatrudnionych w biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.s. wskazano, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wyboru zatrudniani są pracownicy samorządowi w osobach przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi. Dalej art. 7 u.p.s. stanowi wprost, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego - wobec członków zarządu tego związku;

3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2;

4) kierownik jednostki organizacyjnej - za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki.

Sąd zauważył, że w stosunku do członków zarządu związku międzygminnego ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nie przewiduje obecnie jakichkolwiek przepisów szczególnych, analogicznych do ustanowionych w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3. Wskazane wyżej regulacje wprost stanowią zaś, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2), czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady powiatu, a pozostałe czynności - wyznaczona przez starostę osoba zastępująca lub sekretarz powiatu, z tym że wynagrodzenie starosty ustala rada powiatu, w drodze uchwały (art. 9 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu powiatu wykonuje starosta powiatu (art. 9 ust. 3), czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności - wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały (art. 10 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu województwa wykonuje marszałek województwa (art. 10 ust. 3).

Zdaniem Sądu I instancji już tylko proste zestawienie treści wskazanych wyżej norm ustanawiających wyjątki od zasad ogólnych określonych w u.p.s. w połączeniu z brakiem takowej regulacji w stosunku do członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego całości kompetencji wykonywanych wobec członków zarządu tego związku w sprawach z zakresu prawa pracy, w tym kompetencji do ustalania ich wynagrodzenia.

Jak wynika ze sposobu sformułowania art. 7 u.p.s. regulacje zawarte w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy mają charakter wyjątku od zasad ogólnych określonych w art. 7 pkt 1 do 4. Jednocześnie wyłączenie z zakresu uprawnień przewodniczących rad (sejmiku) do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy zagadnień związanych z ustalaniem wynagrodzenia tych osób ma charakter kolejnego wyjątku od wskazanego wyżej uregulowania o charakterze lex specialis wobec art. 7 u.p.s. (tzw. wyjątek od wyjątku). Jako takie postanowienia zawarte w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.p.s., w tym w szczególności przekazujące organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego winno być stosowane ściśle, to jest wyłącznie do podmiotów i kompetencji, których wyłączenie to dotyczy.

Wobec braku takowego wyłączenia kwestii ustalania wysokości wynagrodzenia z zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy członków zarządu związku w przekazanych, zgodnie z art. 7 pkt 2 u.p.s. do kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku międzygminnego, nie sposób przyjmować, w drodze analogii, istnienia ograniczeń w kompetencjach przewodniczącego zgromadzenia związku, takich jak w przypadku przewodniczących rad jednostek samorządu terytorialnego, czy też sejmiku województwa.

Zdaniem Sądu I instancji za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także wyniki wykładni historycznej, albowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu pierwotnym, do przewodniczącego zarządu związku należało stosować odpowiednio przepisy dotyczące wójta lub burmistrza. Pierwotnie regulacja ta nie określała wprost jakie przepisy stosować należy do członków zarządu związku innych niż przewodniczący. Powyższy stan prawny uległ zmianie z dniem 30 maja 2001 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zmiana ta obejmowała między innymi dodanie do art. 73 u.s.g. ust. 5, zgodnie z którym do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że kolejna – najistotniejsza z punktu widzenia niniejszej sprawy nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym miała miejsce w następstwie wejścia w życie z dniem 27 października 2002 r. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Zgodnie z art. 43 pkt 44 tej ustawy w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzono między innymi zmianę polegającą na skreśleniu w art. 73 ustępów 4 i 5. Powyższe wyraźnie wskazuje, że co najmniej od 27 października 2002 r., kiedy to znowelizowane w tym zakresie przepisy weszły w życie, ustawodawca wprost odstąpił od odpowiedniego stosowania do przewodniczącego zarządu związku przepisów dotyczących wójta lub burmistrza, a w stosunku do członków zarządu związku przepisów dotyczących zarządu gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że dokonana ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta likwidacja kolegialnego organu wykonawczego gminy jakim był zarząd i zastąpienie go monokratycznym organem w postaci wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie wymuszała uchylenia art. 73 ust. 4 w jego dotychczasowym brzmieniu, a jedynie musiała wiązać się z wprowadzeniem zmian w ust. 5 tego artykułu. Zmiany te nie musiały polegać na całkowitej eliminacji tegoż przepisu, lecz mogły się ograniczyć na dostosowaniu go do wprowadzanej struktury zarządzania podstawową jednostką samorządu terytorialnego, na przykład poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania do członków zarządu związku przepisów dotyczących wójta, względnie przepisów dotyczących zastępców wójta, bądź też regulacji dotyczących członków kolegialnych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, w dalszym ciągu funkcjonujących przecież na poziomie powiatu i województwa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej w skardze Sąd podkreślił, że art. 69 ust. 3 u.s.g. nakazuje jedynie odpowiednio stosować do zgromadzenia związku przepisy dotyczące rady gminy. Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Sąd I instancji uznał, że rację miał Wojewoda przyjmując, że skoro zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań, to winny znaleźć wobec niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rady gminy, ale tylko te, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a u.s.g., jak również w ustawach szczegółowych.

Odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy nie może zatem prowadzić do zakwestionowania i odrzucenia stosowania tych regulacji, które funkcjonowanie związku i jego organów regulują wprost i bez jakichkolwiek wątpliwości, a może mieć miejsce tylko wtedy, gdy określona kwestia nie jest uregulowana wprost w rozdziale 7 u.s.g., względnie w przepisach szczególnych, w tym jak w niniejszej sprawie w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd I instancji zauważył, że zarówno przepis art. 7 pkt 2 tej ustawy, jak i przepis art. 4 pkt 3 poprzedzającej ją ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1593 ze zm.), miały na przestrzeni od uchwalenia tych ustaw jednakowe brzmienie stanowiąc, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty (jednostki) określone w art. 1 dokonuje przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego wobec członków zarządu tej jednostki, co potwierdza zasadność odwołania się do wyników wykładni historycznej.

Odnosząc się do argumentów skargi, że przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku i co za tym idzie nie sposób przyjąć by mógł jednoosobowo decydować o wysokości wynagrodzenia, Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca przyznaje przewodniczącym rad - odpowiednio gminy, powiatu i sejmiku województwa, uprawnienia do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Do zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy co do zasady należy także ustalenie wynagrodzenia tych podmiotów, o czym świadczy chociażby okoliczność, że prawodawca w art. 8 ust. 2 in fine, 9 ust. 2 in fine i 10 ust. 2 in fine u.p.s. w sposób jednoznaczny z zakresu kompetencji przewodniczących organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyłącza uprawnienie do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa i przekazuje je do wyłącznej kompetencji organów stanowiących tych jednostek. Gdyby zaś przyjąć, że czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy nie obejmują ustalania wysokości wynagrodzenia wyłączenie powyższe byłoby zbędne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że ustawodawca świadomie przyjął we wszystkich ustawach samorządowych, że do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego - odpowiednio: art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa. Z faktu przyjęcia takowych regulacji odnośnie wynagrodzenia określonych osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego nie sposób jednakże wyprowadzać tezy, że analogiczne zasady obowiązują również odnośnie członków zarządu związku międzygminnego.

W ocenie Sądu I instancji skoro racjonalny ustawodawca w określony, precyzyjny sposób reguluje zagadnienia dotyczące ustalania wynagrodzenia pewnych kategorii pracowników będących piastunami funkcji organów administracji publicznej, a jednocześnie regulacji takowych nie ustanawia w stosunku do innych kategorii pracowników (członków zarządów związków międzygminnych), to nie można w drodze wykładni przypisywać mu przeoczenia, lecz uznać należy, iż pominięcie to stanowiło świadomy element techniki prawodawczej, szczególnie gdy jak wykazano powyżej, wiązało się wprost z eliminacją przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. ustanawiających regulacje o kształcie oczekiwanym przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący postulując pełne i bezpośrednie stosowanie do zgromadzenia związku regulacji dotyczących rady gminy i jej wyłącznej kompetencji do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zdaje się pomijać specyfikę związków międzygminnych wyrażającą się w tym, że między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Jednocześnie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. stanowi, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru jeżeli statut związku tak stanowi.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyła Gmina Kaczory zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 7 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że podmiotem właściwym do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu jest przewodniczący zgromadzenia związku, nie zaś zgromadzenie związku,

2. art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia,

3. art. 69 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że to do przewodniczącego zgromadzenia związku należy kompetencja do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu związku, a tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie ustawowo przyznanych kompetencji zgromadzenia związku.

W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 148 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 7 pkt 2 u.p.s. oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie art. 7 pkt 2 u.p.s., a w konsekwencji niezastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że to do wyłącznej właściwości przewodniczącego zgromadzenia związku międzygminnego należy ustalenie wynagrodzenia etatowym członkom zarządu tego związku, a wobec tego skarga winna była zostać przez Sąd I instancji uwzględniona,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i w rezultacie nieodniesienia się do znanych i wskazanych Sądowi odmiennych (przeciwnych) argumentów zawartych w wydanym przez ten sam Sąd, w analogicznej sprawie, wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 497/15;

3. art. 151 P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi podczas, gdy wskazanie w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają, iż skarga to winna była zostać uwzględniona;

4. art. 148 P.p.s.a. polegającego na jego niezastosowaniu w sprawie i uznaniu przez Sąd I instancji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas, gdy jak wskazano, ma ona uzasadnione podstawy i winna była zostać uwzględniona.

Wskazując na powyższe okoliczności Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Regulacja u.s.g. odnosząca się do związków międzygminnych jest stosunkowo uboga. Prawodawca unormował bowiem problematykę związków międzygminnych w przepisach art. 64-73a u.s.g., ograniczając się w tych ramach niemal wyłącznie do rozwiązań strukturalno-organizacyjnych. Według art. 64 ust. 1 u.s.g. gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy. Z kolei ust. 3 powołanego art. 64 stanowi, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W skład zgromadzenia związku wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3).

W przepisach u.s.g. dotyczących związków międzygminnych aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy) prawodawca zawiera odesłania do stosowania odpowiedniego przepisów prawa. "Odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, wymaga oceny zakresu stosowania przepisów wskazanych w odesłaniach. W odniesieniu do zgromadzenia związku powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a.

Z kolei według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani w związku jednostki samorządu terytorialnego jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy zostanie nawiązany tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo.

W przedmiotowej sprawie § 23 ust. 5 uchwały w sprawie statutu związku międzygminnego przewiduje, że stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązywany jest z członkami Zarządu wybranymi spoza członków Zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczajacej 1/3 składu Zarządu. Oznacza to, że statut może powierzyć zgromadzeniu ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia.

Przechodząc do wykładni art. 69 ust. 3 u.s.g., który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących rady gminy do zgromadzenia związku, zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, iż normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza także zastosowania ich "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane (podobnie zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12). W przypadku ocenianego przepisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego, a mianowicie §12 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, istota problemu sprowadza się zatem do pytania o to jaka jest relacja u.p.s. w stosunku do u.s.g. w zakresie regulacji dotyczącej ustalenia wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego, a mianowicie czy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o radzie gminy upoważnia zgromadzenie związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu, czy też należy przyjąć, że art. 7 pkt 2 u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie nawiązania stosunku pracy z członkami zarządu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest powodów wyłączających odpowiednie zastosowanie przepisów u.s.g. traktujących o kompetencji rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi, bowiem wykładnia powołanych przepisów prawa nie może ograniczać się jedynie do literalnego odczytania przepisów u.p.s. Swoistość norm prawa administracyjnego, wynikająca miedzy innymi z ich wielu źródłem normatywnych, ciągłych zmian przepisów prawa czy splotu wielu ustaw odnoszących się do jednego zagadnienia prawnego zobowiązuje interpretatora do weryfikacji ustaleń wykładni językowej z dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, passim).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie w sprawie okoliczność jednoznacznego wskazania przez prawodawcę w ustawie ustrojowej - ustawie o samorządzie gminnym, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy określenie wynagrodzenia piastuna funkcji organu wykonawczego. Świadczy to o tym, że ustawodawca przywiązuje wagę do tego, aby wynagrodzenie organu wykonawczego w gminie było ustalane jawnie i przez gremium kolektywne. Dlatego też skoro art. 69 ust. 3 odsyła do odpowiedniego stasowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., to nie ma uzasadnionych podstaw by twierdzić, że w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia członków organu wykonawczego związku międzygminnego winno być inaczej.

Przewodniczący zgromadzenia związku realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, któremu wyłącznie przewodniczy. Nie posiada on kompetencji, które wykraczałyby poza sferę organizatorską. Oceniając w u.s.g. przepisy dotyczące funkcji i pozycji przewodniczącego rady i dokonując ich projekcji na przewodniczącego zgromadzenia związku nie można uznać za poprawne i racjonalne przypisywanie przewodniczącemu zgromadzenia kompetencji w zakresie ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku. Projekcja taka jest uzasadniona, bowiem jak już wspomniano, według art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, określone w statucie związku przechodzą na ten związek. Zatem w sferze pewnej kategorii zadań publicznych związek międzygminny zastępuje gminę, a do działania organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy. Funkcje jakie u.s.g. przypisuje przewodniczącemu rady, a w konsekwencji odpowiednio przewodniczącemu zgromadzenia związku mają charakter organizatorski. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, rolą przewodniczącego zgromadzenia związku jest organizowanie i prowadzenie prac zgromadzenia, w tym przewodniczenie jego obradom. Zatem argumenty natury systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko poglądowi, że przewodniczącemu zgromadzenia związku winna być przypisana kompetencja zgoła odmienna od pozostałych.

Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że powtórzenie w u.p.s. postanowień zawartych w u.s.g. w myśl których ustalenie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy nie świadczy o tym, że u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie stosunków zatrudnienia w samorządzie. Przepisy art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 in fine i art. 10 ust. 2 in fine u.s.w., zawierają powtórzenia odpowiednich postanowień u.s.g. u.s.p. i u.s.w. Jako superfluum nie wprowadzają one nowości normatywnej ani nie świadczą o kompletności czy hermetyczności postanowień u.p.s. Nie ma racji też Sąd I instancji twierdząc, że wynik przeprowadzonej przez ten Sąd wykładni miałaby potwierdzać także wykładnia historyczna nieobowiązujących już przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. Według art. 73 ust. 4 u.s.g. przepisy dotyczące wójta lub burmistrza stosuje się do przewodniczącego zarządu związku. Z kolei art. 73 ust. 5 u.s.g. stanowił, że do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy. Wspomniane przepisy zostały uchylone z dniem 27 października 2002 r. na mocy postanowień ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Uchylenie powołanych przepisów było naturalną konsekwencją uchwalenia ustawy kreującej monokratyczny organ wykonawczy w gminie. Materiał legislacyjny dotyczący procedury uchwalania tej ustawy nie daje podstaw twierdzenia, że uchylając art. 73 ust. 4 u.s.g. prawodawca wiązał z uchyleniem tego przepisu tak daleko idące konsekwencje prawne jakie wysnuwa Sąd I instancji.

Zatem przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. nie może być uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia. Pod pojęciem dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem inne czynności z zakresu prawa pracy niż określenie wynagrodzenia członkom zarządu związku.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należało uznać za uzasadnione.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego stwierdził, że stanowisko Wojewody Wielkopolskiego jest poprawne. Sąd I instancji ocenił stanowisko Skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zatem nie odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentu, że w analogicznej sprawie inny skład tego Sądu zajął odmienne stanowisko nie jest naruszeniem, które mogłoby tylko z tej przyczyny uzasadniać uchylenie kwestionowanego wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.