Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1687/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126 pkt 1 art. 125 pkt 2 i 3 art. 131 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2397/12 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. S. na rzecz M. B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. uwzględnił skargę S. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2012 r.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd zasądził od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 26 września 2011 r. S.S. złożył do Starosty Ł. wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie jazu wraz z przepławką i MEW (1 turbina Kapłana) w km 67+300 rzeki Bzury oraz na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb MEW S. (piętrzenie do rzędnej 87,90 m n.p.m. i korzystanie z wód do celów energetycznych w ilości do 19 m3/s). Z uwagi na realizację części robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wniosek ten został przekazany do załatwienia Marszałkowi Województwa Łódzkiego. W trakcie prowadzonego postępowania, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi złożył wniosek o nałożenie na uprawnionego szeregu obowiązków, m.in. utrzymywania koryta rzeki Bzury poniżej piętrzenia do końca umocnień gabionami tj. do km 66+900, a także powyżej jazu do zasięgu cofki tj. do km 72+929. Zastrzeżenia w zakresie oddziaływania inwestycji na tereny przyległe złożył Wójt Gminy Z., stwierdzając brak przekrojów poprzecznych rzeki, dokumentujących warunki odpływu wód, w miejscu ujść rowów melioracyjnych oraz kwestionując m.in. możliwość ułożenia drenażu w drodze będącej własnością gminy, a także nieuwzględnienie drenażu w decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzeżenia w zakresie oddziaływania piętrzenia na tereny przyległe (podtapianie nieruchomości) złożyło również 35 właścicieli gruntów, mieszkańców miejscowości W. i U.

Z uwagi na rozbieżności między zapisami raportu oddziaływania na środowisko i operatu wodnoprawnego skarżący został wezwany do wniesienia niezbędnych poprawek i udzielenia dodatkowych wyjaśnień, co uczynił w formie pisemnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rzeki Bzura dla potrzeb MEW S.. W uzasadnieniu decyzji omówiono przebieg postępowania, zgłoszone w trakcie postępowania uwagi i wyjaśnienia do tych uwag, jak również dołączone dodatkowe dokumenty. Organ wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszcza wariant jazu powłokowego oraz zobowiązuje do takiego zaplanowania przedsięwzięcia, aby nie powodowało zalewania i podtapiania pól. Decyzja nie określa sposobu likwidacji negatywnych skutków piętrzenia więc w tym zakresie wniosek nie jest sprzeczny z ustaleniami ww. decyzji. W konkluzji organ stwierdził, że inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu drenażu, a drenaż ten niezależnie od innych pełnionych funkcji, będzie przede wszystkim urządzeniem zapobiegającym szkodom i zmniejszającym negatywne skutki piętrzenia, będącego następstwem wnioskowanego przez inwestora korzystania z wód, co stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S. kwestionując podstawę odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a w szczególności traktowania melioracji wodnych szczegółowych jako urządzeń wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja odtwarza warunki zbliżone do naturalnych w warunkach gospodarczego, ekstensywnego użytkowania łąk i pastwisk oraz integruje w pozostałe formy gospodarczego użytkowania terenu z wymogami ochrony obszaru Natura 2000. Odnosząc się do prowadzonego równolegle postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę starej elektrowni z dwoma turbinami Francisa skarżący stwierdził, że posiada już pozwolenia wodnoprawne na wykonanie MEW w K. i S. na rzece Bzurze, i że tylko jeden użytkownik rzeki może działać odpowiedzialnie i merytorycznie, i takie uwarunkowania powinny lec u podstaw prowadzonych postępowań.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b, art. 15 ust 9, art. 31 ust. 2, art. 125 pkt 2, art. 126 pkt 1 oraz art.128 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145) po rozpatrzeniu odwołania Pana S. ST., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że brak wyjaśnienia organu czy wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymaga, czy też nie wymaga, uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest wadą prowadzonego postępowania, gdyż prowadzone postępowanie nie dotyczy wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Kwalifikacja urządzeń wodnych nie jest związana z ich konstrukcją, lecz w pierwszej kolejności z ich przeznaczeniem. Drenaż, mający na celu regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, stosownie do przepisu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego będzie urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, wykonywanym przez zainteresowanych właścicieli gruntów i na ich koszt. Taki sam drenaż wykonywany w celu odwodnienia obiektu budowlanego (drogi, linii kolejowej, budynku czy innej budowli) będzie urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem. W przedstawionej sytuacji przedmiotowy drenaż jest więc również urządzeniem budowlanym, zapewniającym możliwość funkcjonowania piętrzenia bez negatywnych skutków dla środowiska, będących konsekwencją wykonanej budowli hydrotechnicznej. Budowlą tą, w myśl przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, jest zbiornik wodny, powstały w wyniku wykonania budowli piętrzącej, wraz z jego czaszą oraz zboczami, do zasięgu cofki, określonego w operacie wodnoprawnym jako km 72+929. Decyzją o warunkach zabudowy jaką uzyskał skarżący dotyczy wyłącznie części działek nr [...] i nr [...], na których ma być zlokalizowana budowla piętrząca (jaz i MEW) natomiast nie obejmuje zbiornika w zasięgu cofki, jak również drenażu po obu brzegach zbiornika, likwidującego ujemne skutki piętrzenia.

Organ podzielił stanowisko skarżącego co do tego, że planując wykonanie urządzeń wodnych należy się kierować zasadą zrównoważonego rozwoju. Uznał jednak, że nie można przyjąć prezentowanego stanowiska, iż planując przedmiotową inwestycję należy uwzględnić wymogi obszaru Natura 2000, natomiast pominąć prawa właścicieli gruntów i pozbawić ich źródła dochodu, jakim jest uprawa gruntów zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, bowiem stosownie do przepisu art. 31 ust. 2 Prawa wodnego korzystanie z wód nie może powodować szkód. Takie stanowisko jest sprzeczne ponadto z warunkiem zawartym w decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w myśl którego spiętrzenie wody nie może powodować zalewania i podtapiania pól znajdujących się po obu stronach rzeki Bzury oraz ograniczać odpływu wody z urządzeń melioracyjnych. Można się, zdaniem organu zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie narzuciła rozwiązań projektowych, mających na celu ochronę użytków rolnych przed nadmiernym uwilgotnieniem i, że takim rozwiązaniem może być planowany drenaż, jednakże drenaż ten musi spełniać przewidziane prawem warunki, a przedstawione rozwiązania projektowe nie dają takiej gwarancji. Na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można mieć również pewności, że nie będzie utrudnień w odpływie wód z rowów melioracyjnych, bowiem funkcjonowały one prawidłowo za czasów poprzedniego piętrzenia, jednakże obecne piętrzenie planowane jest wyżej od poprzedniego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że dla prawidłowego gospodarowanie wodą rzeki Bzury konieczny jest tylko jeden użytkownik wszystkich MEW, gdyż prawidłowe gospodarowanie wodami powinna zapewnić, wspólna dla wszystkich MEW, instrukcja gospodarowania wodą na zależne od siebie korzystanie z wód. Ponadto udzielenie pozwolenia wodnoprawnego właścicielowi starego młyna jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Poza tym, jak podkreślił organ, w operacie wodnoprawnym zasięg cofki określono na 5629 m, jednakże nie podano na jakiej rzędnej będzie się układać zwierciadło wody w jej zasięgu (na przekroju podłużnym rzeki zaznaczono wyłącznie planowany NPP). Oznacza to również, że przedmiotowy operat nie precyzuje wpływu piętrzenia na tereny przyległe, szczególnie w cofce zbiornika, a biorąc pod uwagę planowaną trasę drenażu, zlokalizowaną w działce drogi, w zasięgu piętrzenia znajdą się wszystkie działki między lustrem wody a planowanym drenażem. Brak ustalenia rzędnej NPP w zasięgu cofki nie pozwala również na stwierdzenie, czy wraz z pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie przedmiotowych urządzeń wodnych nie powinna być ustalona istniejąca linia brzegu rz. Bzury.

Na marginesie sprawy organ zwrócił uwagę, że z mapy sytuacyjno- wysokościowej (rys. nr 1 w operacie wodnoprawnym) można wnioskować, że w planowanym przekroju piętrzenia koryto wody płynącej zostało poważnie zawężone, a operat wodnoprawny nie zawiera żadnych rozwiązań projektowych w tym zakresie, jak również obliczeń, które by dokumentowały, że takie rozwiązanie jest możliwe do zastosowania ze względów hydraulicznych i hydrologicznych (przepuszczenia wód powodziowych). Sprzeciw w tym zakresie, w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgłaszał Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi. W bardzo ogólnym zarysie przedstawiono również potrzebę wykonania umocnień brzegów poniżej i powyżej budowli piętrzących, nie precyzując zakresu tych prac w części opisowej operatu wodnoprawnego (str. 38) ani też w części rysunkowej, a zakres tych prac może być istotny z punktu widzenia stateczności mostu zlokalizowanego poniżej projektowanej budowli piętrzącej.

Ostatecznie jednak to brak decyzji o warunkach zabudowy dla działek, na których ma być zlokalizowany zbiornik wodny wraz z drenażem, którego zadaniem jest utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów, stanowił podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dodatkowo pozwolenia wodnoprawnego odmówiono z uwagi na omówione wyżej braki w operacie wodnoprawnym, które nie pozwalały, zdaniem organu, na stwierdzenie, że zaprojektowane urządzenie wodne pozwoli na bezpieczne przeprowadzanie wód powodziowych przez budowlę piętrzącą, nie zagrozi stateczności mostu zlokalizowanego poniżej budowli piętrzącej, jak również nie spowoduje nadmiernego uwilgotnienia terenów znajdujących się w zasięgu piętrzenia.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenie art. 125 i 126 ustawy Prawo wodne i 59 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust 1, art. 3 pkt 9 ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, poprzez wadliwe przyjęcie, że na planowany drenaż potrzeba jest wydania decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy na tego rodzaju prace taka decyzja nie jest wymagana oraz naruszenie art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że drenaż ten nie stanowi melioracji wodnych szczegółowych;

- naruszenie art. 7-9 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie czy przedmiotowy drenaż stanowi meliorację wodną szczegółową przy jednoczesnym stwierdzeniu, że za taką może być uznany oraz zaniechanie wezwania strony do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której organ był zdania, że tego rodzaju dokument jest niezbędny do wydania pozytywnej decyzji; wadliwe przyjęcie, że drenaż nie gwarantuje odpowiednich parametrów w sytuacji w której przedstawione przez skarżącego dokumenty z wyliczeniami nie zostały przez organ skutecznie podważone; brak wszechstronnej i wspólnej analizy planowanego przedsięwzięcia oraz innego, zaproponowanego przez pana B., w sytuacji w której oba mają służyć wykorzystaniu potencjału energetycznego rzeki poprzez budowę elektrowni wodnych, a organy powinny rozważyć, które z nich jest rozwiązaniem bardziej korzystnym dla gospodarki kraju. W tym wypadku organy prowadzące oba postępowania powinny wykorzystać posiadaną przez nie wiedzę z urzędu; wadliwe przyjęcie, że krzywe cofkowe mają być ujęte w dokumentacji. Wskazał, że planowane jest kompleksowe korzystanie z wód w tym jej regulacja na obszarach sąsiadujących do rzeki. Przedstawiono wszystkie możliwe informacje mające wpływ na kształtowanie planowanego korzystania z wód oraz ocenę zgodności z art. 32 ust.1 ustawy prawo wodne. Wylewanie wody poza linię brzegową jeżeli jej nie ujęto w dokumentacji będzie podlegała art. 133 ustawy prawo wodne; wadliwe uznanie, że przyjęty przełyk 10m3/s nie obsługuje przepływów średnich rzeki gdyż wynosi tyle ile SSQ dla rzek; brak podstaw do przyjęcia, że dojdzie do utrudniania przepływu z rowów melioracyjnych i powstanie szkoda w użytkach rolnych podczas gdy proponowany drenaż wraz ze studniami redukuje poziom wody nie tylko do różnicy wynoszącej 30 cm ale całej głębokości wody spiętrzonej i nie ma potrzeby do jego przedłużania poza proponowane odcinki cofki - czego organ nie wziął pod uwagę; wadliwe przyjęcie iż dokumentacja nie jest kompletna ponieważ nie zawiera danych co do wysokości wody w cofce przy różnych natężeniach przepływu w sytuacji w której tego rodzaju wyliczenia są zbędne w świetle art. 126 ust. 6 ustawy prawo wodne; wadliwe uznanie jako stronę postępowania Pana B. jako że planowana inwestycja nie oddziałuje na urządzenia wodne będące jego własnością - które to uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkowały bezpodstawną odmową wydania pozytywnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając treść zaskarżonych decyzji i ich zgodność z prawem uznał, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, co czyni trafnym zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak podkreślił Sąd, zakresem planowanego przedsięwzięcia jest wykonanie jazu wraz z przepławką i MEW (1 turbina Kapłana) drenażu, małej elektrowni wodnej, odprowadzanie wód podziemnych oraz piętrzenie i energetyczne korzystanie z wód rzeki Bzury w km 67+300. Częścią tego przedsięwzięcia jest wykonanie drenażu z barierą 6 szt. studni, którego zadaniem jest zachowanie dotychczasowych warunków wilgotnościowych gleb w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na grunty przyległe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne "melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami". Dzielą się na podstawowe i szczegółowe w zależności od ich funkcji parametrów a do urządzeń melioracji wodnych szczególnych zalicza się drenowania (art. 73.1.1a). Ustawodawca zatem w powołanych przepisach dokonał kategorycznego rozróżnienia urządzeń wodnych w zależności od spełnianych przez nich funkcji i parametrów, z czym co do zasady zgodził się organ. Każde zatem urządzenie, które ma służyć regulacji stosunków wodnych jest urządzeniem melioracji wodnej. Zdaniem Sądu drenaż, którego celem jest zachowanie warunków wilgotnościowych gleb jest sposobem na ochronę użytków rolnych przed powodzią oraz ułatwieniem uprawy gleby, a więc przyznana temu drenażowi funkcja (nawet gdyby była funkcją uboczną) determinuje uznanie tego rodzaju budowli za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej o jakiej mowa w art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne.

Następnie Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 59 ust. 1 wskazuje na generalny obowiązek ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy (gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego), warunków zabudowy w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na ich wykonaniu. Odstępstwa od tej zasady wymienione są w art. 50 ust. 2 pkt 2 i dotyczą m.in. tych z przedsięwzięć, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę zawarty jest w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Wyłączenia dotyczą budowy różnego rodzaju obiektów szczegółowo tam opisanych, w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin (art. 29 ust. 2 pkt. 9). Zgodnie z art. 73.1.1 a ustawy Prawo wodne drenowanie stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych (MWS). Tego rodzaju przedsięwzięcie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wymaga więc wydania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, ponieważ dotyczy on wykonywania zupełnie innych prac tj. przebudowy dróg, torów i urządzeń kolejowych i niezrozumiałym jest powoływanie się skarżącego na te przepisy. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku gdy nie ma konieczności wydania pozwolenia na budowę (a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy) wystarczy samo zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia prac. Wynika to z art. 30 ust. 1 pkt 2, który stanowi, że budowa o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9-13 (a więc drenaż) wymaga jedynie zgłoszenia prac właściwemu organowi. Inwestor nie ma zatem w takim wypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, inwestycja polegająca na budowie drenażu nie jest także przedsięwzięciem, które wymagałoby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 - zgodnie z art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), co wynika z ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zduny z [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 126 ustawy Prawo wodne, gdyż brak było przesłanek do odmowy wydania decyzji z powodu nie przedstawienia przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy skoro ta, w świetle powołanych wyżej unormowań prawnych nie była wymagana.

Jednocześnie Sąd nie uznał za trafne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uznając za nieuzasadniony zarzut sprowadzający się do kwestionowania udziału M. B. jako strony, Sąd podkreślił, że jest on właścicielem działek [...] będących w zasiągu oddziaływania planowanej inwestycji, co oznacza że jest on na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego stroną toczącego się postępowania.

Udzielając organowi niezbędnych wskazówek Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej zaprezentowaną ocenę prawną i dokona ponownych ustaleń faktycznych pozostających w zgodzie z wyżej wskazanymi przepisami prawa, pamiętając o tym że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego możliwa jest jedynie w sytuacjach spełniających kryteria określone w art. 126 Prawa wodnego a obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego a następnie dokonanie subsumcji pod określoną normę prawa materialnego, zgodnie z art. 77 k.p.a. spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku uczestnik postępowania M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem nie uwzględniły tego, iż drenaż, o którym mowa we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego "jest sposobem na ochronę użytków rolnych przed powodzią oraz ułatwieniem uprawy gleby, a więc przyznana temu drenażowi funkcja (nawet gdyby była funkcją uboczną) determinuje uznanie tego rodzaju budowli za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej",

a w konsekwencji:

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 w zw. z art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane polegające na nieuzasadnionym uchyleniu przez Sąd decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem organy wymagały od wnioskodawcy przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczących drenażu, natomiast w ocenie Sądu tego rodzaju drenaż, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu przez Sąd I instancji obu wydanych w sprawie decyzji, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem organy wymagały od wnioskodawcy przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczących drenażu, natomiast w ocenie Sądu do tego rodzaju inwestycji, jako do inwestycji nie wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie ma zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, podzielając zawarte w tej skardze stanowisko, przedstawił dodatkowe wyjaśnienia opierające się na stwierdzeniu, że przedmiotowy drenaż jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a zatem urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym (zbiornikiem piętrzącym wodę) zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również S. S. wnosząc o jej oddalenie jako nieusprawiedliwionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach.

Podstawowym zagadnieniem, jakie w niniejszej sprawie determinuje ocenę przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji jest kwalifikacja urządzenia melioracji wodnych, jakim jest drenaż, w kontekście planowanego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć należy, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z jakim do Marszałka Województwa Łódzkiego wystąpił S. S. obejmował wykonanie jazu wraz z przepławką i MEW (1 turbina Kaplana), wykonanie drenażu, odprowadzanie wód podziemnych, wykonywanie robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, roboty w wodach oraz piętrzenie i energetyczne korzystanie z wód rzeki Bzury w km 67+300. Drenaż zatem stanowił część przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Wskazać należy, że w świetle art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chronią użytki rolne przed powodziami. Przepis ten wyraźnie podkreśla, że melioracje służą przystosowaniu środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększając zdolność produkcyjną gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed degradacją oraz powodzią. W art. 70 ust. 2 powołanej ustawy dokonano podziału urządzeń melioracyjnych na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, przyjmując jako kryterium funkcje i parametry urządzeń. Melioracje podstawowe, jako główna baza rozwiązań regulacyjnych dla gospodarki wodnej w środowisku, umożliwiają zaspokojenie szerokich potrzeb gospodarczych i cywilizacyjnych, co prowadzi do konieczności zastosowania wysokich wymagań technicznych, wykraczających poza możliwości ich realizacji przy pomocy wyłącznie zasobów osób bezpośrednio korzystających z urządzeń na potrzeby rolnictwa. Natomiast urządzenia melioracji szczegółowych wiążą się z niższymi parametrami technicznymi i służą zindywidualizowanym potrzebom gospodarczym. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wymienia art. 73 ust. 1 Prawa wodnego, wskazując w pkt 1a drenowania, zakreślając jednocześnie warunek, że wymienione urządzenia służyć mają celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, by objęty wnioskiem system drenażu służył osuszaniu gleby i regulowaniu stopnia jej wilgotności celem odpowiedniego zaopatrzenia w wodę i tym samym polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Przedmiotowa instalacja służyć ma odprowadzeniu wód, których nadmiar może być wynikiem prowadzenia zamierzonej działalności, a zatem instalacja ta determinowana jest rodzajem planowanej inwestycji głównej, która ze swej istoty będzie oddziaływać na stan wód gruntowych i powierzchniowych. Drenaż zapobiegać ma zatem negatywnym skutkom piętrzenia wody. Na taki charakter tej instalacji wskazuje choćby dokonana przez inwestora zmiana w operacie wodnoprawnym, polegająca na wpisaniu, iż planowany drenaż ma służyć odwodnieniu dróg poprzez usytuowanie instalacji w osi dróg publicznych znajdujących się na prawym i lewym brzegu rzeki Bzury (pismo z dnia 12 stycznia 2012 r.). Tym samym należy przyjąć, że drenaż służyć będzie zmniejszeniu skutków oddziaływań planowanej inwestycji na środowisko, nie znajdując bezpośredniego zastosowania w odniesieniu do gruntów rolnych i terenów użytkowych. Fakt dodatkowej funkcjonalności tego urządzenia w powyższym zakresie nie modyfikuje w sposób znaczący powyższego stwierdzenia. Nie sposób bowiem przyjąć, by owe urządzenia drenażowe w sposób bezpośredni służyły ochronie użytków rolnych przed ich zalewaniem, przez co ułatwią jej uprawę. Dodać również trzeba, że z akt sprawy nie wynika, by istniejący obecnie na tym terenie stan nawodnienia pozostających w zasięgu oddziaływania inwestycji pól oraz infrastruktury związanej z melioracją, był niewystarczający.

Powyższe rozważania czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne, który autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuzasadnionym uchyleniu przez Sąd wydanych w sprawie decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że ujęty we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego drenaż jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej.

Wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji systemu drenażu objętego wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne skutkuje uznaniem za usprawiedliwione pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie zasługiwał zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 w zw. z art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie, że objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego drenaż nie jest – wbrew wyrażonemu przez Sąd i instancji stanowisku - urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych skutkuje uznaniem, iż wniosek ten wymagał dla jego uwzględnienia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy dla działek, na których ma być zlokalizowany system drenażu, nie zachodziła bowiem ustawowa przesłanka zwalniająca z powyższego obowiązku.

Zauważyć bowiem przyjdzie, że w świetle art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych oraz urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Podkreślić należy, że bezpośrednia zależność pomiędzy poszczególnymi częściami inwestycji o charakterze przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które składają się na całość użytkową, implikowała potrzebę, czy wręcz konieczność stosowania jednakowych dla tych części warunków. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że co do zasady poszczególne elementy przedsięwzięcia ujęte w jeden wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego mogą mieć samodzielny byt, jednakże każdorazowo okoliczność ta winna podlegać ocenie przy uwzględnieniu całości użytkowej inwestycji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotną okolicznością było to, że wnioskiem objęto budowę elektrowni wodnej wraz z różnego rodzaju obiektami i urządzeniami, w tym system drenów usytuowany w osi dróg publicznych po obu stronach rzeki Bzury służący odprowadzeniu nadmiaru wód z przyległych do inwestycji gruntów. Podkreślić należy, że budowa drenaży, w sposób ścisły i bezpośredni wiąże się z planowaną działalnością elektrowni wodnej, która jest głównym zamierzeniem inwestycyjnym, tym samym więc będzie stanowić część tej inwestycji w takim rozumieniu, że podlegać będzie takim samym rygorom, w tym dotyczącym obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jak inwestycja główna. Powyższe stwierdzenie pozwala na przyjęcie, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji powoływanych w tej kwestii przepisów. Uwzględniając powyższe należało uznać, iż żądanie w niniejszej sprawie przedłożenia przez inwestora warunków zabudowy dla planowanego do wykonania drenażu oraz następnie wywodzenie negatywnych skutków wobec niewypełnienia powyższego żądania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach.

W świetle powyższego nie sposób uznać za wadliwe wydane w sprawie decyzje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Marszałka Województwa Łódzkiego, oparte na założeniu, że objęty wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne drenaż jest urządzeniem budowlanym, dla którego winna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy orzeczono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.