Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 57/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 października 2016 r., nr [...], odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

W kontrolowanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Ł. B. wystąpił do Urzędu Miasta Opole o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej pełnej treści umowy o świadczenie usługi przewozowej, zawartej dnia 23 marca 2016 r. pomiędzy Miastem Opole, a A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwaną Spółką) oraz informacji dotyczących wykonanych analiz, wszelkich badań i ekspertyz, jak i procedur związanych z realizacją przedmiotowej umowy.

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Opole wystąpił do A Sp. z o.o. z pytaniem, czy wyraża zgodę na ujawnienie żądanej informacji.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie pełnej treści umowy oraz informacji dotyczących wykonywanych analiz, wszelkich badań i ekspertyz, jak i procedur związanych z realizacją przedmiotowej umowy. Powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) wskazała, że nie należy ujawniać § 7 umowy i załącznika nr 3 do umowy oraz wyników z badań przeprowadzonych zgodnie z metodologią przedstawioną w załączniku nr 3 do umowy. Wywodziła, że zastrzeżone informacje posiadają wartość między innymi finansową oraz zawierają "know-how" Spółki, a ich ujawnienie naruszy jej interes.

Przy piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Opola przekazał Ł. B. skan żądanej umowy z wyłączeniem treści § 7 oraz załącznika nr 3 do umowy informując go o braku zgody Spółki na udostępnienie w całości żądanych informacji.

W tym samym dniu, tj. 9 czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Opola wydał decyzję odmawiającą udzielenia Ł. B. informacji publicznej dotyczącej treści § 7 umowy, załącznika nr 3 do umowy oraz wyników badań osób wsiadających i wysiadających z wszystkich pociągów A Sp. z o.o. na pięciu stacjach kolejowych w [...], które odbyło się w dniach 12-15 maja 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Ł. B., decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu, pismem z dnia 1 września 2016 r. Prezydent Miasta Opola wystąpił do A Sp. z o.o. z prośbą o udostępnienie kopii uchwały Zarządu Spółki z dnia 4 kwietnia 2011 r., w sprawie przyjęcia ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. oraz stanowiącego zał. nr 2 do ww. uchwały "Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o., które należy oznaczać klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o.

Przy piśmie z dnia 20 września 2016 r. Spółka przesłała kopie żądanych przez organ dokumentów informując jednocześnie, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. i nie wyraża zgody na udostępnienie pełnej treści umowy o świadczenie usługi przewozowej oraz informacji dotyczących wykonywanych analiz, wszelkich badań i ekspertyz, jak i procedur związanych z realizacją przedmiotowej umowy, a w szczególności § 7 umowy i załącznika nr 3 do umowy oraz wyników z badań przeprowadzonych zgodnie z metodologią przedstawioną w załączniku nr 3 do umowy.

Decyzją z dnia 12 października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił udzielenia Ł. B. informacji publicznej dotyczącej treści § 7 żądanej umowy, załącznika nr 3 do umowy oraz wyników badań osób wsiadających i wysiadających z wszystkich pociągów A Sp. z o.o. na pięciu stacjach kolejowych w [...], które zostały przeprowadzone w dniach 12-15 maja 2016 r. i 7-10 lipca 2016 r., a także treści § 1 pkt 1-7 i 9 aneksu nr [...] z dnia 9 września 2016 r. do ww. umowy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wszystkie żądane przez wnioskodawcę dane znajdują się w jego posiadaniu i stanowią informację o sprawach publicznych, a więc co do zasady stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy prawo dostępu do informacji publicznej może zostać ograniczone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, na którą składają się dwa elementy: materialny (np.: szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy w zakresie utajnienia danych informacji. Odnosząc się do materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał na dostrzeżoną w orzecznictwie sądowym różnicę pomiędzy pojęciem tajemnica przedsiębiorcy, a terminem tajemnica przedsiębiorstwa i wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa) i przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Stosownie do tego organ ustalił, że w treści umowy z dnia 23 marca 2016 r., podpisanej pomiędzy Miastem Opole, a Spółką - zmienionej aneksem nr [...] z dnia 9 września 2016 r., nie znalazły się żadne zapisy odnoszące się do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy, czy też możliwości przekazywania jakimkolwiek osobom lub podmiotom całości lub części treści umowy, załączników do niej, a także wyników badań prowadzonych na jej podstawie, w ramach udostępniania informacji publicznej. Także w trakcie negocjacji przed zawarciem umowy, żadna ze stron nie poruszała tej kwestii. Niemniej jednak Spółka dwukrotnie – w pismach z dnia 7 czerwca 2016 r. i z dnia 20 września 2016 r., jednoznacznie wskazała, że nie wyraża zgody na udostępnienie § 7 umowy, aneksu załącznika nr 3 do umowy oraz wyników badań osób wsiadających i wysiadających z wszystkich pociągów A Sp. z o.o. na pięciu stacjach kolejowych w [...], które zostały przeprowadzone w dniach 12-15 maja 2016 r. i 7-10 lipca 2016 r. Jednocześnie też w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. przedstawiła szczegółowe uzasadnienie takiej decyzji. Organ przytoczył treść przedstawionego przez Spółkę stanowiska, że § 7 umowy wraz z załącznikiem nr 3 odzwierciedla szczegółowy opis mechanizmów płatności i sposób ustalania wielkości potoków podróżnych, a zaproponowane w umowie rozwiązanie i metody badawcze stanowią wynik wieloletnich doświadczeń, indywidualnych rozwiązań oraz odzwierciedlenie autorskiej wiedzy Spółki (know-how) w zakresie konstrukcji przyjętej metodologii badania potoków pasażerskich, której ujawnienie stanowiłoby naruszenie interesu Spółki, gdyż posiadają one wartość gospodarczą. Z tych względów Spółka podjęła działania zmierzające do zachowania poufności umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym wraz z załącznikami. Zarząd "A" Sp. z o.o. w dniu 4 kwietnia 2011 r. podjął uchwałę w sprawie przyjęcia ramowego Wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. Załącznik nr 2 do powołanej uchwały "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o., które należy oznaczać klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o." wymienia informacje dotyczące potoków podróżnych, frekwencji w pociągach lub na określonych liniach i odcinkach linii kolejowych, analizę efektywności realizowanych usług w tym rentowności pociągów, danych o eksploatacji przewozowej, zawartych umów z kontrahentami, kalkulacji cen i marż. Uwzględniając informacje przedstawione przez Spółkę organ ustalił, że treść § 7 umowy w całości określa szczegółowy sposób obliczenia wynagrodzenia dla Spółki z tytułu realizacji umowy z dnia 23 marca 2016 r. Wskazał, że informacje zawarte w tym paragrafie umowy wskazują m.in. konkretne stawki wyrażone w pieniądzu oraz informacje o ilości pasażerów przewożonych pociągami na terenie objętym umową. Powyższe dane stanowią elementy wzorów używanych do obliczania wynagrodzenia za poszczególne miesiące realizacji umowy. Jednoczenie też, zapisy § 7 umowy, w bezpośredni sposób wiążą się z załącznikiem nr 3 do umowy, który jest zatytułowany "opis metodologii badań frekwencji, harmonogram badań frekwencji, formularz badania frekwencji." Znajdują się w nim szczegółowe ustalenia, w jakich konkretnie terminach oraz w jaki sposób mają zostać przeprowadzone badania, których wyniki będą stanowić element obliczania wynagrodzenia dla Spółki, zgodnie ze sposobem opisanym w § 7 umowy. Argumentował dalej organ, że jeśli chodzi o wyniki badań liczby osób, które wysiadły lub wsiadły z odpowiednich pociągów na odpowiednich stacjach, to w dokumentach, które stanowią szczegółowy opis wyników tych badań znajdują się bardzo szczegółowe informacje o liczbie osób wsiadających lub wysiadających z konkretnego pociągu Spółki, na dokładnie wskazanej stacji kolejowej. Są to więc informacje inne, zdecydowanie bardziej dokładne niż podawane przez Spółkę np.: do Głównego Urzędu Statystycznego, które stanowią dane zagregowane, na podstawie których nie da się uzyskać tak dokładnych danych, jak na podstawie ww. wyników badań. Z kolei treść § 1 pkt 1-7 i 9 aneksu nr [...] z dnia 9 września 2016 r. do umowy dotyczy zmian w zapisach § 7 umowy i załączniku nr 3 do umowy z dnia 23 marca 2016 r. W odniesieniu natomiast do treści przedłożonego przez Spółkę ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa oraz regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, stanowiących załączniki do uchwały Zarządu "A" Sp. z o.o. z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr [...], w sprawie przyjęcia ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa i regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa organ uznał, że wprawdzie dokumenty te nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednak ich zapisy stanowią dowód, że Spółka podjęło przed dniem zawarcia przedmiotowej umowy konkretne działania w celu ochrony pewnych rodzajów informacji, które są uznawane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Dalej stwierdził, że informacje zawarte w § 7 umowy oraz załącznik nr 3 do umowy i dokładne wyniki badań liczby osób w pociągach Spółki zawierają informacje, które niewątpliwie stanowią dla Spółki konkretną wartość gospodarczą i których Spółka nie podaje do publicznej wiadomości. Po ich ewentualnym ujawnieniu organ nie będzie miał już natomiast kontroli nad dalszym ich wykorzystaniem i dane te mogą trafić do konkurentów Spółki, a w konsekwencji zostać wykorzystane w celu zaszkodzenia jej interesom.

Od powyższej decyzji Ł. B. wniósł odwołanie, w którym sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 4 ust. 3 ustawy, przez jego niezastosowanie w stosunku do wszystkich wnioskowanych informacji, a w szczególności treści § 7 umowy zawartej 23 marca 2016 r., treści załącznika nr 3 oraz wyników badań, które odbyło się w dniach 12-15 maja 2016 r., mimo że na dzień otrzymania wniosku organ był w posiadaniu wszystkich dokumentów objętych wnioskiem;

- art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji, mimo że wnioskowane informację, a w szczególności § 7 umowy, z uwagi na swój charakter nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa;

- art. 5 ust. 2 ustawy z związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym przyjęciu, że treść § 7 umowy, załącznika nr 3 oraz wyników badań stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Uzasadniając zarzuty odwołujący podkreślił, że klasyfikowanie jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji z § 7 umowy, który zgodnie ze stanowiskiem organu określa sposób obliczania wynagrodzenia dla Spółki, pozostaje w sprzeczności z zasadą przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Wskazując na transparentność działań organów państwowych wywiódł, że w przypadku informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy dochodzi do kolizji norm, powinno się dokonać ważenia dóbr chronionych prawem. Ważenie dóbr chronionych w kontekście przedmiotowej sprawy stawia natomiast zasadę jawności wydatkowania środków publicznych ponad zasadę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W nawiązaniu do załączników uchwały Zarządu Spółki z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], na które wskazywał organ odwołujący zaznaczył, że informacja publiczna może zostać zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa jedynie w sytuacji, w której w sposób obiektywny spełnia ustawowe przesłanki dotyczące możliwości jej zastrzeżenia. Samo zaś stwierdzenie w wewnętrznie obowiązującym dokumencie, że dany rodzaj informacji stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorstwa nie może uzasadniać odmowy dostępu do informacji publicznej. Zarzucając organowi, że opiera się jedynie na stanowisku Spółki podkreślił, że ograniczenie zawarte w art. 5 ust, 1 i 2 ustawy nie ma charakteru absolutnego, a Spółka jako przewoźnik publiczny w kolejowym transporcie zbiorowym, dysponujący majątkiem publicznym i wykonującym zadania publiczne, również znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stosownie do przestawionego stanowiska stwierdził, że w sprawie nie występowały okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że § 7 umowy, załącznik nr 3 oraz wyniki badań, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodatkowo odwołujący podkreślił również, że art. 35 ustawy o finansach publicznych wprowadza zasadę domniemania niezastrzegania klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Dlatego w jego ocenie, biorąc pod uwagę art. 33 ust 1 ustawy o finansach publicznych i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, jak również uwzględniając tryb działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, wnioskowane informacje powinny zostać uznane za informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Końcowo podniósł też, że organ nie wykazał w sposób niepodważalny, że wnioskowane informacje spełniają ustawowe przesłanki uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej, gdyż informacją publiczną jest także treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego. Wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne - w szczególności organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. Stwierdził też, iż Prezydent Miasta Opole jest w posiadaniu żądanych przez wnioskodawcę informacji, zaznaczył jednak, że okoliczność ta, sama w sobie, nie stanowi podstawy do ich udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bowiem sytuacje, w których dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, o czym w szczególności stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do tej regulacji stwierdził, że Prezydent Miasta Opole dokonał szczegółowej, wyczerpującej i prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że odmówił udostępnienia wskazanych w decyzji informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, który wprost oświadczył, że nie wyraża zgody na ujawnienie tych informacji. Uznając, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, konkluzja taka jest prawidłowa Kolegium wyjaśniło, że w świetle z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie tego przepisu, niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie - w odniesieniu do konkretnych informacji - zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Dopiero wówczas, gdy w wyniku weryfikacji podmiotu zobowiązanego do ujawnienia informacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Odnosząc się do okoliczności sprawy organ odwoławczy dostrzegł, że nieujawnione elementy spornej umowy są uznawane przez Spółkę za należące do sfery tajemnicy przedsiębiorstwa ze względu na to, że zaproponowane w umowie rozwiązanie i metody badawcze stanowią wynik wieloletnich doświadczeń oraz indywidualnych rozwiązań, a także - odzwierciedlenie autorskiej wiedzy Spółki (know-how) w zakresie konstrukcji przyjętej metodologii badania potoków pasażerskich. Ujawnienie danych dotyczących potoków podróżnych stanowiłoby naruszenie interesu Spółki, albowiem posiadają one wartość gospodarczą, a konkurenci mogą je wykorzystać w celu polepszenia własnej sytuacji gospodarczej z pokrzywdzeniem Spółki. Uznając, że spełnione zostały przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ wskazał, że Spółka podjęła działania zmierzające do zachowania poufności umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym wraz z załącznikami, a żądane dokumenty, jak i wyniki z badań przeprowadzonych zgodnie z metodologią przedstawioną w załączniku nr 3 do umowy, traktowane są jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a także uchwały Zarządu Spółki z 4 kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Dlatego Spółka była w pełni uprawniona do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy. Przedstawiając wyjaśnienia, co do uznania, że przyjęta metodologia badania potoków pasażerskich oraz wyniki tych badań to informacje posiadające wartość gospodarczą przedłożone Prezydentowi Miasta Opole na potrzeby dokonania oceny oferty dotyczącej świadczenia usług przewozowych Kolegium wywiodło, że informacje zawarte w dokumentach, których udostępnienia żądała strona, posiadają wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia A, jak również z punktu widzenia działalności innych przedsiębiorstw transportowych. Informacje zawarte w przedmiotowych dokumentach, jako wpływające na cenę usługi niewątpliwie mogą wpływać na treść oferty podmiotów konkurujących na rynku. Nieudostępnione informacje posiadają wartość handlową zarówno dla Spółki, jak również obiektywną wartość dla jej konkurentów, którzy uzyskując informacje, o które wnioskowała strona, mogliby zdobyć przewagę konkurencyjną za pomocą środków, które ustawodawca ustanowił wyłącznie w celu zapewnienia jawności życia publicznego, w tym działalności organów państwowych, a nie - uzyskiwania informacji, które mogłyby posłużyć jako element walki rynkowej i w rezultacie umożliwić uzyskanie przewagi konkurencyjnej. Odnosząc się z kolei do kwestii zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i wskazując w tym zakresie na art. 33 i następne ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870) Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie wyróżnia się jawność formalną i materialną. Jawność formalna obejmuje problematykę debaty budżetowej i sprawozdań budżetowych oraz obowiązki dotyczące podawania do publicznej wiadomości odpowiednich danych – i w tym znaczeniu zasadę jawności realizują przepisy art. 34 i 36-38 ustawy o finansach publicznych, a jawność materialna, określana mianem zasady przejrzystości finansów publicznych, obejmuje zagadnienia jasności i czytelności operacji środkami publicznymi w ujęciu holistycznym i sektorowym. Zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych bynajmniej nie skutkuje jednak koniecznością ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy), który został kontrahentem jednostki samorządu terytorialnego, gdyż przepisy ustawy o finansach publicznych ustanawiają jawność gospodarki finansowej samorządu, a nie - jak chciałaby to widzieć strona - jawność gospodarki prowadzonej przez podmioty spoza sektora finansów publicznych. Za koniecznością ujawnienia całości żądanej przez odwołującego umowy nie przemawia również treść art. 35 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepis ten został sformułowany z poszanowaniem tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Informacje nieudostępnione wnioskodawcy w niniejszej sprawie stanowią natomiast właśnie chronioną przez przedsiębiorstwo tajemnicę posiadającą wartość gospodarczą. Stosownie do przedstawionej oceny za chybione Kolegium uznało zarzuty i argumenty odwołania, a wydanie w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia części żądanej informacji publicznej uznało za konieczne i uzasadnione. Odnosząc się do argumentu dotyczącego ważenia dóbr prawem chronionych, tj. przejrzystości finansów publicznych i tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdziło, że oceny w tym zakresie dokonał sam prawodawca statuując wyjątki od zasady jawności finansów publicznych oraz zasady dostępu do informacji publicznej. W kwestii argumentu, że Spółka jako przewoźnik publiczny w kolejowym transporcie zbiorowym, dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący zadania publiczne, również znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej Kolegium wskazało z kolei, że teza ta pozostaje obojętna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż wnioskodawca nie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do Spółki.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Ł. B. zarzucił decyzji odwoławczej naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędne przyjęcie, że informacje w zakresie wnioskowanym w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. (tj. § 7 umowy o świadczenie usługi przewozowej, załącznika nr 3 oraz wyników badań, a także § 1 pkt 1-7 i 9 aneksu nr [...]) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym prawo do informacji publicznej ulega ograniczeniu. Wskazał skarżący, że w sposób uprawniony można mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy przesłanki wymienione art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wystąpią łącznie, jednak powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jawi się jako działanie spóźnione i niespełniające wymogów, o których mowa w tej regulacji. W przedmiotowej sprawie trudno natomiast dopatrzyć się po stronie przedsiębiorcy podejmowania jakichkolwiek działań, mających na celu zachowanie poufności umowy oraz wszelkich dokumentów jej towarzyszących, przed skierowaniem przez skarżącego wniosku o ich udostępnienie. Organ na dzień jego złożenia nie miał żadnych informacji odnośnie woli zastrzeżenia przez Spółkę jako tajemnicy przedsiębiorstwa, treści umowy czy jakichkolwiek innych dokumentów wymienianych w trakcie negocjacji, a taką informację uzyskał dopiero po pisemnym zwróceniu się do Spółki o zajęcie stanowiska w kwestii wniosku skarżącego. Stwierdzając, że takie działanie organu jest niezrozumiałe i pozbawione podstaw prawnych skarżący podniósł, że wątpliwość budzi także sam fakt możliwości obiektywnego przypisania spornych informacji do którejkolwiek z kategorii podlegających ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy posługuje się bowiem jedynie ogólnymi stwierdzeniami, opierając się w głównej mierze na stanowisku zaprezentowanym przez Spółkę. Przywołuje przy tym argumenty potencjalnie mogące odnosić się do jakiejkolwiek informacji udzielanej przez dowolne przedsiębiorstwo działające na rynku gospodarczym, gdyż przekazywana informacja będzie zawsze wynikiem doświadczeń oraz indywidualnych rozwiązań oraz będzie posiadać hipotetyczną wartość gospodarczą. W ocenie skarżącego, ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, na jakiej podstawie zakwalifikowały wnioskowane informacje jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a swoją argumentację oparły wyłącznie na twierdzeniach Spółki bez jej dodatkowej weryfikacji. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 skarżący zaakcentował, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy. W zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, także prywatne czy objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało sprawy ponownie w jej całokształcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób kompletny i wyczerpujący, czym w sposób istotny naruszyło przepisy art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie dokonało również całościowej oceny merytorycznej sprawy i w konsekwencji przedwcześnie podjęło decyzję, która wobec brak dysponowania dokumentami, których udostępnienia odmówiono skarżącemu nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawo do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782, ze zm.) zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Wskazać należy również, że ustawa stanowi wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów. Stosownie natomiast do ust. 3 prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że informację publiczną podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 ustawy. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony natomiast został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że prezydent miasta, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości, tak Sądu jak i organów, nie budzi również to, że żądane przez skarżącego informacje, dotyczące treści umowy, jaka została zawarta przez Miasto Opole w sprawie świadczenia usługi przewozowej w sieci kolejowej pozostającej w granicach administracyjnych miasta oraz treści wyników badań związanych z realizacją tej umowy, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 ustaw i podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w omawianej ustawie. Dla uzasadnienia prawidłowości takiej kwalifikacji pokrótce wyjaśnić należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem, odmawiając w niniejszej sprawie udostępnienia treści takich dokumentów, prawidłowo na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, orzeczono o tym w drodze decyzji. Obowiązek stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. uregulowany został bowiem w art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), a uzasadnienie decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W zakresie praktycznej realizacji tej zasady doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ w sprawie oceny. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Użyty przez ustawodawcę zwrot "także" oznacza, że poza tym wymogami powinno ono spełniać także te, które określone zostały w art. 107 § 3 K.p.a. Ten przepis stanowi z kolei, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie oraz doktrynie sformułowano wiele tez co do prawidłowości uzasadnienia decyzji.

Podkreślić należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego co należy podkreślić nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ obowiązek dokonania ponownej, samodzielnej i całościowej oceny w graniach rozpoznawanej sprawy. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - CBOSA). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę w danej sprawie, powinien natomiast zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji tego organu.

W niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że postępowanie odwoławcze nie realizowało zasady dwuinstancyjności w sposób prawidłowy i naruszało przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia też wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. służących realizacji zasady wynikającej z art. 11 K.p.a. Wszystkie te naruszenia w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nastąpiły bowiem na skutek braku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego ustalenia i rozważanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co narusza zasadę z art. 15 K.p.a. Sąd dostrzegł, że ocena merytoryczna, stanowiąca podstawę zaakceptowanego przez Kolegium rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zamiast wynikać z ponownego rozpoznania sprawy w istocie sprowadzała się do zaakceptowania oceny organu pierwszej instancji. Nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego i choć wyrażona została w odniesieniu do przepisów prawa materialnego to polegała na formułowaniu ogólnych twierdzeń, które nie zostały rozważone w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych badanej sprawy. Merytoryczne rozważania odnoszące się do zarzutów odwołania również nie wyczerpywały całej problematyki związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia i nie zostały dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy formułując ocenę zasadności żądania skarżącego nie dysponował i nie miał wglądu do treści postanowień § 7 umowy, załącznika nr 3 do umowy oraz wyników badań osób wsiadających i wysiadających z wszystkich pociągów A Sp. z o.o. na pięciu stacjach kolejowych w [...], które zostały przeprowadzone w dniach 12-15 maja 2016 r. i 7-10 lipca 2016 r., a także treści § 1 pkt 1-7 i 9 aneksu nr [...] z dnia 9 września 2016 r. do ww. umowy. Tym samym skoro organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia ww. informacji powołując się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, będącego stroną umowy zawartej z tym organem, to dla prawidłowego rozpoznania sprawy rzeczą zasadniczą było zapoznanie się przez organ odwoławczy nie tylko z argumentacja organu pierwszej instancji i stanowiskiem kontrahenta (strony umowy), lecz dokonanie własnej ocena tych danych poczynionych w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. jej art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), który zawiera legalną definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosownie do tego przyjąć należy, że na tajemnice przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest natomiast uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. Niemniej jednak w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Jej istnienie musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę.

W odniesieniu do organów i jednostek sektora finansów publicznych oraz informacji związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi przy ocenie takiej należy przy tym mieć na uwadze, wynikającą z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm.) zasadę jawności finansów publicznych. Nie można też pominąć regulacji art. 35 tej ustawy, który wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Skoro zatem zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności, to organ powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Powyższe oznacza, że nie może on polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale zobowiązany jest dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14, dostępne na stronie internetowej - CBOSA).

Uwzględniając powyższe rozważania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez organ odwoławczy nie mogło sprowadzać się, jak to uczyniło Kolegium, jedynie do zaakceptowania okoliczności przedstawionych przez organ pierwszej instancji i zastrzeżeń Spółki będącej stroną żądanej do udostępnienia umowy. Rozpoznając sprawę, stosownie do art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Kolegium zobowiązane był samodzielnie ocenić czy żądana informacja spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. W tej materii organ powinien przeprowadzić, po zapoznaniu się z treścią żądanych informacji, postępowanie dotyczące oceny przedmiotu informacji i wyjaśnić w decyzji wyczerpująco i precyzyjnie przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej. Do dokonania takiej oceny niezbędne jest natomiast dysponowanie dokumentami, których udostępnienia odmówiono. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd co do tego, że ocena czy faktycznie utajnienie zawartych w informacji publicznej treści jest uzasadnione powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwa bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należy oceniać, a takie działanie nie jest z kolei możliwe bez dysponowania dokumentem źródłowym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2143/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 183/16, dostępne na stronie internetowej - CBOSA).

Tymczasem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, notatki urzędowej z dnia 27 lutego 2017 r. (k-24 akt sądowych) oraz z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Kolegium nie dokonało oceny sprawy, w kontekście ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie treści wnioskowanych do udostępnienia dokumentów. W sprawie przyjąć można, że treść tych dokumentów znana była organowi pierwszej instancji, jako reprezentującemu Miasto Opole będące stroną umowy, to jednak zauważyć należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie miał wiedzy co do postanowień § 7 umowy, jej załącznika nr 3, a także treści § 1 pkt 1-7 i 9 aneksu nr [...] do tej umowy oraz wyników badań, których udostępnienia w niniejszej sprawie odmówiono. W aktach brak jest dokumentów, w których treści te byłyby ujawnione. W celu rozwiania wszelkich wątpliwości w tym zakresie Sąd wystąpił do Kolegium o wyjaśnienie, czy dokumenty te były w jego posiadaniu przy rozpoznaniu sprawy. Z jednoznacznej odpowiedzi organu wynika jednak, że nie dysponował on dokumentami źródłowymi. Uznać zatem należało, że brak wiedzy organu o treści informacji, których udostępnienia odmówiono, uniemożliwiał w istocie ich ocenę. W konsekwencji też, postępowanie odwoławcze sprowadziło się do akceptacji decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie na podstawie wyrażonego w niej stanowiska, bez samodzielnej analizy treści dokumentów, których udostępnienia żądał skarżący. To z kolei powodowało, że sprawa nie została ponownie rozpoznana w jej całokształcie na podstawie materiału dowodowego, a ocena organu odwoławczego nie została dokonana prawidłowo.

Mając na uwadze przedłożone przez Spółkę zastrzeżenia dotyczące udostępnienia pełnej treści umowy oraz wyników badań, na które wskazano w zaskarżonej decyzji podkreślić ponownie należy, że organ rozstrzygając o udostępnieniu informacji publicznych nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i stąd nie można istnienia tajemnicy przedsiębiorcy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, dostępny na stronie internetowej - CBOSA). Stanowisko przedsiębiorcy co do utajnienia określonych danych nie zwalnia zatem organu od obowiązku oceny w jakim zakresie oraz na jakiej podstawie prawnej określone informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione. Ocena ta nie może natomiast odbyć się bez pełnych akt sprawy administracyjnej zawierających analizowaną dokumentację.

Zauważyć przy tym można, że załączenie dokumentów podlegających ocenie do akt sprawy w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla wnioskodawcy żądającego udostępnienia informacji publicznej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego. Podzielić należy pogląd przyjęty w orzecznictwie, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu, który posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Przepis art. 74 § 2 K.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu. Ponadto, w drodze analogii przyjąć można stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, który wskazał, że organ powołany do rozpoznania odwołań powinien zapewniać poufność i prawo do przestrzegania tajemnicy handlowej w stosunku do informacji zawartych w aktach przedłożonych mu przez strony sporu, przy czym on sam może zapoznawać się z takimi informacjami i brać je pod uwagę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 183/16 wyrok TS z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt C-450/06; dostępny na stronie internetowej - CBOSA).

Reasumując, Sąd stwierdził, że treść informacji, których udostępnienia odmówiono skarżącemu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinna stanowić przedmiot analizy organów obu instancji w kontekście ustalenia przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy. Nie mając do nich wglądu organ odwoławczy nie mógł dokonać prawidłowych ustaleń, a tym samym i oceny. Brak ten skutkował tym, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w trybie odwoławczym, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Niedokonanie przez Kolegium wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania odwoławczego spowodował, że Sąd nie mógł dokonać oceny merytorycznego stanowiska Kolegium i rozpoznać zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez Kolegium prawidłowego postępowania i dokonanie przez ten organ oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Z tego też względu, wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd nie rozważał czy informacje objęte odmową ich udostępnienia mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Zaznaczyć trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Niepełne akta administracyjne nie pozwalały w rzeczywistości organowi odwoławczemu na ocenę, czy i które z żądanych informacji mających charakter informacji publicznej odpowiadały przesłance, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Wobec powyższego uznając, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokonania merytorycznej oceny w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy, przy uwzględnieniu treści wnioskowanych do udostępnienia informacji zawartych w § 7 umowy, § 1 pkt 1- 7 i 9 aneksu nr [...] do umowy oraz wyników badań. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy dokona samodzielnej oceny charakteru żądanych informacji i jeśli uzna, że istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to przedstawi w uzasadnieniu decyzji konkretne okoliczności wskazujące na zaistnienie konieczność ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Będzie miał przy tym na uwadze, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności i stąd też dokonując oceny w tym zakresie, nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, lecz powinien dokonać dokładnej i samodzielnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia w kontekście istnienia tajemnicy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jednocześnie organ odwoławczy uwzględni też, że warunkiem koniecznym do przyznania pierwszeństwa tajemnicy przedsiębiorcy, przed prawem do informacji publicznej, jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być bowiem interpretowana w sposób rozszerzający, który naruszałby ustalone w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji o działaniach władzy publicznej.