Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 623/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.40 usr. 1, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 11 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. R. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXVIII/440/04 z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg odmówił M. R. udzielenia zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowo- usługowego (kiosk o pow. 10,33 m2) w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Ś. ul. P. 1, w okresie od dnia 1 września 2010 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż z uwagi na planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji rowerowej i stojaków na rowery w pasie drogi powiatowej ul. P. 1, które pozostaje w kolizji lokalizacyjnej z obiektem handlowo-usługowym należącym do wnioskodawczyni zasadnym było udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na czas oznaczony tj. od dnia 1 lipca 2010 roku do dnia 31 sierpnia 2010 roku. Organ administracji wyjaśnił ponadto, że likwidacja tymczasowych obiektów usytuowanych w pasie drogowym drogi powiatowej wiąże się z realizacją postanowień Uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LYII/107/09 z dnia 13 maja 2009 roku w sprawie przyjęcia "Strategii rozwoju ulicy Piotrkowskiej na lata 2009-2020.".

Od powyższej decyzji M. R. wniosła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia i uchylenie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej skrócenia okresu do dnia 31 sierpnia 2010 roku, zamiast do dnia 31 grudnia 2010 roku. Skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił pozwolenia na budowę kiosku typu K-67 w Ł. przy ul. P. 1, określając termin lokalizacji obiektu do dnia 31 grudnia 1994 roku. Wyjaśniła, iż w dniu 22 kwietnia 2010 roku wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w zakresie terminu ważności lokalizacji. Podniosła, że niezrozumiałe jest dla niej postępowanie Zarządu Dróg i Transportu, który nakazuje jej usunięcie kiosku w trybie ekspresowym tj. do dnia 31 sierpnia 2010r., nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie i nie szanując jej prawa do drogi odwoławczej.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżona decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy, w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a ustawienie innych obiektów stanowi wyjątek od tej zasady. W szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie teren położony w Ł. przy ulicy P. 1 (w rejonie przy [...]), zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, stanowi pas drogowy. Regułą zatem jest, jak to wynika z powołanych przepisów, że w pasie drogowym zabronione jest umieszczanie innego rodzaju obiektów niż związanych z utrzymaniem dróg. Umieszczenie bowiem obiektów w pasie drogowym może nastąpić, po pierwsze - tylko w wyjątkowych okolicznościach, po drugie - jedynie wówczas i tylko na taki okres, gdy nie stoi w sprzeczności z potrzebami zarządcy drogi, a po trzecie - wymaga każdorazowo zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie po rozpoznaniu wniosku M. R. z dnia 14 czerwca 2010 roku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. 10,33 m2 ul. P. 1 dla umieszczenia obiektu handlowego w okresie od 1 lipca 2010 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku zarządca drogi udzielił zezwolenia na okres od 1 lipca 2010 roku do 31 sierpnia .2010 roku, odmawiając udzielenia zezwolenia w okresie od dnia 1 września 2010 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku. Generalną bowiem zasadą wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Oznacza to, że umieszczenie innych obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Jest to decyzja uznaniowa zarządcy drogi, co oznacza, że taka zgoda polegająca na wydaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego musi być uzależniona od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywanych zadań, może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu tymczasowego wiąże się każdorazowo z analizą sytuacji w mieście na danym terenie i uzależnione jest od oceny zarządcy drogi, czy możliwe jest udzielenie zezwolenia na wykorzystanie terenu stanowiącego pas drogowy w inny sposób niż dla potrzeb związanych z obsługą ruchu i zarządzania drogą. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie określają, że zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, a więc terenu który pozostaje w dyspozycji zarządcy drogi, może nastąpić tyko w sytuacji gdy to zezwolenie nie pozostaje w kolizji z zamierzeniami zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, ze teren działki, na której usytuowany jest obiekt handlowy należący do skarżącej stanowi własność Skarbu Państwa. Planowane natomiast obecnie przez zarządcę drogi inwestycje drogowe uniemożliwiają udzielenie zezwolenia na dalszy wnioskowany przez skarżącą okres.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, a także naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. Wątpliwości skarżącej budzi fakt, iż Prezydent Miasta Ł. zezwolił jej na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od 1.07.2010 do 31.08.2010r., a nie znalazł przesłanek do udzielenia takiego zezwolenia w okresie od 01.09.2010 do 31.12.2010r., mimo, iż do chwili wnoszenia skargi nie zostały podjęte żadne działania związane z realizacją Uchwały Rady Miejskiej, dotyczącej Strategii Rozwoju ulicy Piotrkowskiej. Skarżąca podniosła, że powoływanie się na realizacje Strategii nie jest wystarczającym argumentem, bowiem strategia jest tylko planem, który może się zmienić. Wydane w oparciu o taki dokument decyzje są zdaniem skarżącej sprzeczne z zasadą praworządności i nie odpowiadają działaniom państwa prawa. W ocenie skarżącej w jej sprawie toczą się równorzędnie dwa postępowania w tej samej sprawie – jedno w zakresie pozwolenia na budowę kiosku, a drugie dotyczące zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego – co jest naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) ,, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

W świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (T.J. Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Co do zasady - wynikającej z Art. 39 ust. 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej(...).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie podnosi się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy.

Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków , uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia ) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji.

Z kolei uzasadnienie takich decyzji , szczególnie negatywnych dla strony, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował, pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, publ. POP z 2004 r., nr 4, poz. 77). Uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności decyzji z prawem (a nie z punktu widzenia słuszności i celowości) nie oznacza, że Sąd bada jedynie, czy wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i ocenić, czy organy administracji, prawidłowo zinterpretowały pojęcie nieostre (niedookreślone) na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie (por. wyrok, NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2075/82, publ. OSP z 1983 r., nr 7 poz. 143). Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd krytycznie ocenił wydane decyzje. Decyzja organu I instancji w ogóle nie przedstawia ustalonego w sprawie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wyraża się w przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji oraz ich wyjaśnieniu na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W uzasadnieniu tym organ jedynie stwierdza, powołując się na "Strategię rozwoju ulicy P. w Ł. na lata 2009-2020", że negatywna decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została podjęta "z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne, związane z przyszłą budową stacji rowerowej, a w najbliższym czasie zainstalowania stojaków dla rowerów i występującą kolizją lokalizacyjną przedmiotowego obiektu z zakresem zakładanych do wykonania robót(...) Ponadto likwidacja tymczasowych obiektów zlokalizowanych przy ulicy P. 1 jest także związana z koniecznością realizacji postanowień uchwały w sprawie strategii".

Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, przytacza wprawdzie obowiązujące przepisy i dokonuje ich interpretacji, nie uwzględnia jednak w swoich rozważaniach zindywidualizowanych przesłanek w kontekście uznania administracyjnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż mimo, że występujący w art. 39 ust. 3 ustawy zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, to rozstrzygnięcie sprawy nie wykorzystuje konstrukcji uznania administracyjnego. Użycie w treści normy pojęć niedookreślonych zobowiązuje organ decyzyjny do ustalenia ich znaczenia przy uwzględnieniu pozaprawnych systemów normatywnych. Określanie znaczenia zwrotów niedookreślonych następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. To, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 ustawy w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza, że ustawodawca pozwala wyrażać organom zgodę na przeprowadzanie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1. Istota odstępstwa od zawartych w tym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu lub urządzenia powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie aktualnego bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwala na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 jako szczególnie uzasadniony przypadek" (Ustawa o drogach publicznych. Komentarz W. Maciejko, P.Zaborniak, Wyd. LexisNewxis, Wydanie 1 Warszawa 2010 str. 464-465) Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub substancji drogowej przez określony obiekt, musi być realne , a nie wynikające z subiektywnego przekonania organu.

Sąd zgadza się z interpretacją Kolegium, że co do zasady, zadania wymienione w art. 20 ustawy nie stanowią katalogu zamkniętego i że wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań, może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy, jak wskazano wyżej, zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji, niezależnie od oceny charakteru prawnego Strategii i faktu iż zadania w niej przeznaczone dla Zarządu Dróg mają przede wszystkim wpłynąć na wizerunek ulicy P. aniżeli związane są z głównymi zadaniami zarządcy drogi, którymi są ochrona substancji drogowej i bezpieczeństwo ruchu drogowego – orzekające organy nie były zwolnione od analizy szczególnie uzasadnionego przypadku, w konkretnej sprawie. Uszło uwadze organów, że kiosk skarżącej jest zlokalizowany w spornym miejscu od 20 lat. Przez cały ten czas skarżąca korzystała legalnie z tej lokalizacji wnosząc odpowiednie opłaty. W tej sytuacji organy miały obowiązek dokonać analizy szczególnie uzasadnionych okoliczności i podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego ocenić, czy interes skarżącej winien ustąpić pierwszeństwa interesowi społecznemu w postaci potrzeby zapewnienia terenu dla realizacji zadań w ramach Strategii. W tym kontekście brakuje w uzasadnieniach decyzji organów wskazania dlaczego nie ma możliwości udzielenia zezwolenia w okresie od 1.09. do 31.12. 2010 roku. Ogólnikowe stwierdzenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne, związane z przyszłą budowa stacji rowerowej, a w najbliższym czasie zainstalowania stojaków dla rowerów i występującą kolizją lokalizacyjną przedmiotowego obiektu z zakresem zakładanych do wykonania robót, bez wskazania co organ rozumie pod pojęciem najbliższy czas i jakiego okresu dotyczy stwierdzenie planowane zamierzenie inwestycyjne związane z przyszła budową stacji rowerowej, czyni odmowę wydania zezwolenia na okres od 1.09. do 31.12.2010 roku dowolną. W aktach sprawy oprócz tekstu Strategii, która nie jest przecież prawem miejscowym i jak słusznie podkreśla skarżąca zawiera pewne plany, których realizacja jest przewidziana do roku 2020 nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że na podstawie przyjętej Strategii , Zarząd Dróg przyjął harmonogram prac do wykonania, dla realizacji których właśnie już w okresie od 1.09.2010 roku nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odmowa wydania zezwolenia jest tymczasem dla skarżącej równoznaczna z utratą pracy, która wykonuje w kiosku zlokalizowanym przy P. 1 nieprzerwanie od 20 lat. Dodatkowo należy podnieść, że powoływanie się przez organ I instancji na konieczność likwidacji obiektów tymczasowych zlokalizowanych na ulicy P. ( zadanie I – 2.4.), jak wynika ze Strategii, nie jest w ogóle zadaniem przewidzianym do wykonania przez Zarząd Dróg. Powoływanie się więc na tę okoliczność w decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia jest całkowicie pozbawione podstaw. Brak przekonywującego uzasadnienia narusza również w sposób istotny zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 Kpa. Motywy decyzji zredagowane w sposób należyty powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Również Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 18 przewiduje, że "1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucje decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy pojedynczej osoby, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałaby indywidualnej argumentacji(...)" (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2002). Organy jako jedyna okoliczność stanu faktycznego podały fakt wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie dziwi więc rozgoryczenie skarżącej, która na rozprawie podnosiła, że Strategia obowiązuje tylko w tym zakresie w jakim stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia natomiast zapisy Strategii dotyczące umożliwienia dotychczasowym użytkownikom kiosków na P. uzyskania innej dogodnej lokalizacji na preferencyjnych warunkach nie są w ogóle rozważane. Brak przekonywującego uzasadnienia decyzji i przedstawienia udokumentowanych argumentów, wskazujących, że organ podjął decyzję, po wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego oraz dążył do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest podstawą formułowania powyższych zarzutów. Strona, której sprawa jest rozpoznawana w ramach uznania administracyjnego, nie może pozostawać w przekonaniu, że w obliczu przyszłych, bliżej nieokreślonych w czasie działań organów administracji ( w ramach przyjętej Strategii, realizowanej do roku 2020) jest już aktualnie pozbawiana miejsca pracy, a tym samym środków do życia, z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego pod prowadzony przez nią kiosk. Przez okres 20 lat nie było bowiem przeciwwskazań do wydawania zezwoleń i w ocenie Sądu tylko realne, konieczne już w spornym okresie, potrzeby zapewnienia terenu będącego w dyspozycji zarządcy drogi uzasadniają decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organy winny więc wskazać na konkretne terminy rozpoczęcia ewentualnych prac, co pozwoliłoby ocenić, czy odmowa w okresie od 1.09.2010r. do 31.12.2010r., uwzględniała wyważony interes jednostki w zestawieniu z interesem publicznym oraz czy uwzględniono cel regulacji prawnej będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje ten fragment uzasadnienia decyzji Kolegium, w którym organ odwoławczy sam stwierdza, że "udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu tymczasowego wiąże się każdorazowo z analizą sytuacji w mieście na danym terenie i uzależnione jest od oceny zarządcy drogi, czy możliwe jest udzielenie zezwolenia na wykorzystanie terenu stanowiącego pas drogowy w inny sposób niż dla potrzeb związanych z obsługą ruchu i zarządzania drogą". W postępowaniu odwoławczym Kolegium nie wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o przedłożenie dokumentów potwierdzających konieczność realizacji planów wynikających ze Strategii już we wskazanym spornym okresie. Abstrahując więc od tego czy budowa stacji rowerowej jest przedsięwzięciem związanym z potrzebami ruchu drogowego i zarządzania drogą, brak oceny zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia czyni zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dowolną.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że zarzut skarżącej prowadzenie równorzędnie dwóch postępowań w tej samej sprawie nie jest uzasadniony. Postępowanie dotyczące decyzji zezwalającej na budowę kiosku jest bowiem postępowaniem odrębnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i nie uniemożliwia rozpoznania niniejszej sprawy.

W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów art. 7, 77, 11 i 107 § 3 Kpa Sąd na podstawie art. 145 §1 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.

a.ł.