Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 828/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 18, art. 33, art. 34, art. 26 ust. 1, ust. 3a, ust. 5, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 5, art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 2, art. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 126, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 9 czerwca 2021r. nr [...], 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej S. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym , w którym wskazał m.in., że zobowiązana S. S. nie poddała dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. We wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego wskazano grzywnę w celu przymuszenia.

Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 24 lutego 2021 r. wniósł do Wojewody wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przesyłając tytuł wykonawczy. Wniosek został doręczony Wojewodzie w dniu 24 lutego 2021 r.

Wojewoda postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 złotych.

S. S., reprezentowana przez adwokata , wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego tytułem wykonawczym numer [...] z dnia 24 lutego 2021 r. Wniesione zarzuty dotyczyły określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, braku wymagalności obowiązku szczepień oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 17 i art. 33 w zw. z art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." oraz art. 123, art. 124 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Organ podał, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Wierzycielowi nie przedstawiono zaświadczenia o tego rodzaju badaniu, które informowałoby o istniejących przeciwwskazaniach do przeprowadzenia szczepień u dziecka. Okres dwóch miesięcy jest wystarczający do wykonania szczepień ochronnych zawartych w tytule wykonawczym nr ...] z dnia 24 lutego 2021 r., którym małoletni ma być poddany podczas jednej sesji szczepiennej, po wstępnej kwalifikacji przez lekarza w punkcie szczepień (bądź okazaniu w punkcie szczepień zaświadczenia o przeprowadzeniu lekarskim badaniu kwalifikacyjnym przez innego uprawnionego lekarza wykonane nie później niż w przeciągu 24 godzin od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej jako "ustawa".

Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do szczepień ochronnych oraz osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Sposób oraz forma realizacji szczepień określona została w art. 17 ust. 11 ustawy, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia m. in. Program Szczepień Ochronnych dalej: "Program" na dany rok.

Obowiązek respektowania zapisów zawartych w Programie ma umocowanie w akcie prawnym w randze ustawy. Przytaczając ww. ustawę w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 24 lutego 2021 r. organ działał na podstawie Programu Szczepień Ochronnych precyzującym, jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych oraz w przypadku nie dostarczenia przez zobowiązaną zaświadczenia lekarskiego informującego do przeciwwskazaniach do szczepień dziecka. Organem egzekucyjnym w tym postępowaniu jest Wojewoda, a państwowy powiatowy inspektor sanitarny wykonuje czynności poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Jednym z elementów realizacji tego zadania są szczepienia ochronne. Wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym istnieje ustawowy obowiązek szczepienia, został określony przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 195) do zakresu działania tej Inspekcji w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w jej art. 2 należy ustalanie zakresu terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Przywołane przez zobowiązaną ramy czasowe, określone w Programie do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych (0-19 lat), nie oznaczają dowolności w wyborze terminu wykonania szczepienia. Obowiązek wykonania szczepienia staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie. W ocenie organu zarzut dotyczący braku dowodu, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego syna zobowiązanej jest wymagany jest nietrafny, ponieważ niepoddanie dziecka lekarskim badaniom kwalifikacyjnym po ustaniu przeciwwskazań zdrowotnych do przeprowadzenia szczepień ochronnych od dnia 1 stycznia 2021 r. nie ma swojego źródła np. w zaniedbaniu organu, ale w działaniu (zaniechaniu) osoby zobowiązanej. Organ wziął pod uwagę problemy zdrowotne małoletniego, odraczając wykonanie szczepień na podstawie zaświadczeń o przeciwwskazaniach do ich wykonania. W odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest podstawowym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a skoro maksymalna wysokość grzywny może wynosić każdorazowo 10.000 zł (art. 121 u.p.e.a.), kwota 1000 zł nie wydaje się kwotą zawyżoną, zważywszy, iż zastosowanie tego środka ma na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, więc wysokość zastosowanej grzywny musi być wyznaczona w takiej wysokości, aby zobowiązanej nie opłacało się jej uiszczenie w celu przedłużenia postępowania, a jednocześnie zastosowanie tego środka ma zapewnić efektywność przedmiotowej egzekucji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. S. zarzuciła naruszenie:

1. art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez uznanie, że obowiązek zawarty w tytule wykonawczym został określony prawidłowo, podczas gdy obowiązek jest niewykonalny, bowiem został on określony w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią określonego przepisu prawa,

2. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak odniesienia się przez wierzyciela do sytuacji indywidualnej zobowiązanej - kiedy obowiązek zaszczepienia jej syna S. S. przeciwko poszczególnym chorobom stał się - zdaniem wierzyciela - wymagalny, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień u syna jest wymagalny i może być wykonany, a jedynie poprzestał na przytoczeniu szeregu przepisów prawnych nie dokonując subsumpcji,

3. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co miało wpływ na wynik postępowania - organ w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 4 ustawy,

4. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do władzy publicznej całego materiału dowodowego,

5. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

6. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego,

7. art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia, 19. roku życia,

8. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

9. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 34 § 1u.p.e.a. poprzez uznanie, iż nałożona na zobowiązaną grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia w sprawie stanowiska wierzyciela, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu drugiej instancji treść obowiązku jest jasna i zrozumiała - należy zaszczepić dziecko zgodnie z PSO. Zarzut niewykonalności obowiązku jako niezgodnego z treścią określonego przepisu jest chybiony, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

Wskazując na treść art. 17 ust. 1, ust. 10 i ust. 11 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych organ wyjaśnił, że ustawa i rozporządzenia są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, zatem obowiązek poddania szczepieniom ochronnym wynika bezpośrednio z mocy przepisów. Program Szczepień Ochronnych jest ogłaszany w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia i precyzuje, jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych.

W dalszej kolejności organ drugiej instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, nie zaś na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy. Określa ono terminy, w których należy rozpocząć i zakończyć szczepienie w celu przyjęcia pełnego cyklu szczepień. Podstawą ogłoszenia Komunikatu Głównego Inspektora jest art. 17 ust. 11 ustawy, co wynika wprost z treści Komunikatu, nie zaś, jak twierdzi skarżąca strona, art. 4 ustawy.

W ocenie organu to skarżąca, nie poddając obowiązkowym szczepieniom ochronnym dziecka, naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, a nie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jako wierzyciel.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Jednym z elementów realizacji tego zadania są szczepienia ochronne. Wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym istnieje ustawowy obowiązek szczepienia, został określony przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu jej działania w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Sposób oraz forma realizacji szczepień określona została w art. 17 ust. 11 ustawy. Obowiązek respektowania zapisów zawartych w Programie Szczepień Ochronnych ma swoje umocowanie w akcie prawnym w randze ustawy.

Ponadto o tym, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają uprawnienie egzekwowania obowiązku szczepień ochronnych stanowi treść art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., w którym zapisano, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji do organów administracyjnych, na podstawie przepisu szczególnego. Tak więc, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w powiecie, uprawnionym do egzekwowania obowiązku szczepień ochronnych. Ramy czasowe, określone w Programie Szczepień Ochronnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych (0-19 lat) nie oznaczają dowolności w wyborze terminu wykonania szczepienia. Ściśle wyznaczone terminy szczepień przeciwko konkretnym chorobom zakaźnym oraz dokładnie określone interwały czasowe pomiędzy poszczególnymi szczepieniami zostały wyznaczone w oparciu o szeroko rozumianą aktualną wiedzę medyczną w tym zakresie, tak więc samodzielne przesuwanie terminów szczepień, czy też ich kumulowanie według własnego uznania nie jest możliwe. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych.

Dolegliwość grzywny w celu przymuszenia, którą organ nałożył na wnoszącego zażalenie, wobec niewykonania przez niego dobrowolnie obowiązku wynikającego z przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lit. b oraz ust. 2 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, ma za zadanie skłonić wnoszącego zażalenie do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Świadczą o tym zapisy zawarte w art. 125 i art. 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn, w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

Jak ocenił organ, pozostałe wniesione przez stronę zarzuty nie wypełniają dyspozycji z art. 33 § 1 u.p.e.a., w związku z powyższym, nie jest on zobligowany do ustosunkowania się do ich treści.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie S. S. zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że obowiązek wskazany w treści tytułu wykonawczego jest zgodny z treścią przepisu prawnego, z którego obowiązek wynika, podczas gdy w treści tytułu wykonawczego wskazano, iż zobowiązana ma zrealizować szczepienia ochronne zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO), a nie ma przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek szczepienia dziecka zgodnie z PSO,

2. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

3. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego S. S. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo że organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku dawek szczepionek,

4. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia, 19. roku życia,

5. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej,

6. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

7. art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (powinno być u.p.e.a. – przyp. Sądu) poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 23, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Skarżąca wniosła o ewentualne zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Jednocześnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wnioski strony skarżącej o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu , lecz nie z przyczyn w niej wskazanych.

Postępowanie egzekucyjne normuje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej także jako "u.p.e.a".). Ustawa ta była wielokrotnie zmieniana.

W niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia , które brzmienie przepisów tej ustawy ma do niej zastosowanie.

Zauważyć wobec tego należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w dniu wystosowania do skarżącej pierwszego upomnienia, tj. w dniu 10 maja 2016 r., jak i i obecnie, nadaje istotną rolę wystawieniu tytułu wykonawczego.

We wskazanej wyżej dacie – 10 maja 2016 r. - przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowił , że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru ( tj. Dz.U. z 2016, poz.599 ze zm.). W myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a , wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Z kolei w dniu wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego – 24 lutego 2021 r. – obowiązywał przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowiący, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie z art. 26 § 3a pkt 1 u.p.e.a. , wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Brzmienie w/w przepisów wynika m.in. z ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z dnia 19 sierpnia 2019 r. , poz.1553) , jak i ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z dnia 19 października 2019 r., poz. 2070). Ustawa ta zmieniła nie tylko ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , ale i wskazaną powyżej ustawę z dnia 4 lipca 2019 r. Co do zasady zmiany weszły w życie w dniu 20 lutego 2021 r.

Doręczenie wniosku wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda, nastąpiło – jak wynika z akt administracyjnych - w dniu 24 lutego 2021r.

Skoro postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami u.p.e.a. w brzmieniu zmienionym od dnia 20 lutego 2021 r., zastosowanie mają przepisy obowiązujące od tej daty.

Tymczasem z treści postanowień tak Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 lipca 2021 r., jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 czerwca 2021 r. wynika, że organy te stosowały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w nieaktualnym brzmieniu.

Powiatowy Inspektor Sanitarny powołał się na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując Dziennik Ustaw z dnia 21 sierpnia 2020 r. , poz. 1427 ze zm. Mimo powołania się na ten właśnie publikator organ, wydając postanowienie w dniu 24 lutego 2021 r. nie orzekał na podstawie przepisów u.p.e.a. w brzmieniu w tym czasie obowiązującym. Zgodnie bowiem z art. 33 u.p.e.a. - którego brzmienie od 21 sierpnia 2020 r. do chwili obecnej jest tożsame - zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej ( art. 33 § 1 u.p.e.a. ). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b ( art.33 § 2 u.p.e.a.).

Tak więc w w/w przepisie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, brak jest postanowień o możliwości zgłoszenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego mogło natomiast być podstawą skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. , w brzmieniu w omawianym okresie, czyli od dnia 21 sierpnia 2020 r. Brzmienie tego przepisu nie zmieniło się do chwili obecnej.

Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej możliwy był do podniesienia wobec wierzyciela do dnia 29 lipca 2020 r. włącznie (Dz.U. z 2019 r., poz.1438), bowiem wówczas obowiązywał art. 33 § 1 u.p.e.a. o następującej treści:

Podstawą zarzutu może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Także przepis art. 54 u.p.e.a. do dnia 29 lipca 2020 r. miał inną treść , nie normował bowiem podstaw wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego.

Z kolei Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w zaskarżonym postanowieniu powołał się na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując na Dziennik Ustaw z dnia 20 września 2019 r., poz. 1798 ze zm. W Dzienniku Ustaw z 2019 r. pod pozycją 1798 opublikowano jednak nie ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz ustawę z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw. Choć artykułem 3 tej ustawy dokonano także zmian w u.p.e.a., to jednak nie w zakresie istotnych dla niniejszej sprawy przepisów, lecz dotyczących głównie kwestii rejestru akcjonariuszy.

W tej sytuacji nie wiadomo, w jakim brzmieniu stosował organ odwoławczy przepisy u.p.e.a., wydając zaskarżone postanowienie, bowiem poza przywołaniem art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. nie cytował jego treści. Z uwagi jednak na merytoryczne odniesienie się organu odwoławczego do stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w kwestii zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wnioskować należy, że organ ten orzekał na podstawie nieobowiązującej już treści u.p.e.a., podobnie jak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny.

Organ odwoławczy , przywołując art. 33 § 1 u.p.e.a., powołał się na Dziennik Ustaw z 2019 r., poz.1798 , w którym nie opublikowano treści ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jak już wcześniej wskazano, art. 33 § 1 u.p.e.a. w obecnym brzmieniu stanowi, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. We wcześniejszym stanie prawnym, do 29 lipca 2020 r., przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. wymieniał natomiast w 10 punktach, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w tym, między innymi, że podstawą zarzutu może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego ( pkt 8). Tak więc, w ocenie Sądu, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązujących już przepisach u.p.e.a.

Zauważyć też należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do kilku punktów zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 czerwca 2021 r. stwierdzając jedynie, że wniesione przez stronę zarzuty nie wypełniają dyspozycji z art. 33 § 1 u.p.e.a. Organ powinien jednak wyjaśnić swoje stanowisko, nie poprzestając na lakonicznej konstatacji braku wypełnienia dyspozycji wskazanego przepisu.

Zauważyć też trzeba, że wierzyciel - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , odnosząc się merytorycznie do kwestii zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wkroczył w kompetencje organu egzekucyjnego, bowiem zgodnie z art. 54 § 4 u.p.e.a. to organ egzekucyjny dokonuje oceny zasadności podstawy skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego – zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a działanie takie zaakceptował organ odwoławczy.

Należy mieć też na uwadze, że sposób rozpatrzenia przez wierzyciela zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej normuje art. 34 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

W niniejszej sprawie nie wydano żadnego z przewidzianych powyżej rozstrzygnięć.

Z uwagi na charakter opisanych powyżej naruszeń Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu zarzutów organy będą mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu.

Stwierdzenia też wymaga, że ze względu na stwierdzone naruszenia prawa na tym etapie postępowania co najmniej przedwczesne byłoby uwzględnienie wniosków strony skarżącej o zwrócenie się przez Sąd z pytaniami prawnymi i zawieszenie postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 , art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz.1800 ze zm.).