Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 461/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i  3, art. 129, art. 130  ust. 2, art. 131 ust. 1, art. 134 ust. 1  i 2, art. 151 ust. 1 , art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 3, par. 36 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. H. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. H. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie Ż., gmina K., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchniach odpowiednio 0,0480 ha, 0,0484 ha i 0,0004 ha. Decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782).

W zaskarżonej decyzji ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia 16 września 2010 r., nr [...] Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku J. H. i A. P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie Ż., gmina K., m.in. na działki nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchniach odpowiednio 0,0480 ha, 0,0484 ha i 0,0004 ha, z przeznaczeniem pod drogi publiczne - gminne w rozumieniu przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.). Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 6 października 2010 r.

Jak wynika z ustaleń organu, porozumienie w sprawie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...] między Wójtem Gminy a J. H. i A. P. reprezentowanym przez adwokata nie doszło do skutku.

Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy H. Z., sporządziła w dniu 10 grudnia 2011 r. operat szacunkowy, w którym określiła wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 2 marca 2012 r., ustalił odszkodowanie za prawo własności działek nr [...], nr [...] i nr [...], na rzecz J. H. oraz A. P. (współwłaścicieli w udziałach po 1/2 części), w łącznej kwocie 38 720,00 zł.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Wójt Gminy oraz A. P. i J. H., reprezentowani przez adwokata A. Q.

Wojewoda decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [...], ze względu na uchybienia w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym, uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 15 czerwca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy H. Z., sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość prawa własności ww. nieruchomości.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz J. H. oraz A. P. w łącznej kwocie 45.496,00 zł.

Odwołania od tego rozstrzygnięcia wnieśli Wójt Gminy oraz A. P. i J. H., reprezentowani przez adwokata A. Q.

Wojewoda decyzją z dnia 20 lutego 2014 r., nr [...], ze względu na brak ustaleń w zakresie przeznaczenia planistycznego ww. działek pod drogę publiczną, uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponowionym postępowaniu na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy T. S. sporządził w dniu 19 sierpnia 2014 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności ww. nieruchomości na kwotę 58.109,00 zł.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...] Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił odszkodowanie za prawo własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] w łącznej wysokości 58.109,00 zł, tj. kwoty po 29.054,50 dla każdego ze współwłaścicieli.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. H. i A. P. podnosząc, że obowiązujące na wolnym rynku ceny gruntów budowlanych w sposób znaczący odbiegają od ustalonej wysokości odszkodowania. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie odwołującym odszkodowania w kwocie po 400 zł za jeden metr kwadratowy utraconego gruntu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda stwierdził, że postępowanie Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie Ż., gmina K., dla których Sąd Rejonowy w W., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P., prowadzi księgę wieczystą o nr [...], prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Przepis ten stosuje się m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy tj. do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa łub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Przechodząc do ustalenia, czy wydzielone działki nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczona są pod drogę publiczną wojewoda wskazał, że według orzecznictwa sądów administracyjnych za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12).

Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że w dniu wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z dnia 16 września 2010 r., dla wsi D., obręb Ż., sektor D obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r. Zgodnie z tym planem, w dniu wydania decyzji podziałowej, działki nr [...] i [...] zlokalizowane były na terenie oznaczonym symbolem D-29.KD-D ze ścisłym przeznaczeniem terenu: KD - ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami, a działka nr [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem D-32.KD-D ze ścisłym przeznaczeniem terenu: KD - ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami (zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 7 maja 2014 r.). Ponadto gmina K. ujawniła prawo własności do wymienionych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. Oznacza to według wojewody, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną, podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna. W konsekwencji doszło do nabycia działki przez podmiot publicznoprawny.

Ponadto, według ustaleń organu, w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego Wójt Gminy wystąpił do Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Jak stwierdził organ, zastosowanie ma zatem art. 130 ust. 1 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami szacunkowego rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu, dokonując zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych".

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy T. S. sporządził w dniu 19 sierpnia 2014 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], na kwotę 58 109,00 zł. Przedmiotowy operat szacunkowy podlegał ocenie organu, przy czym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08).

W ocenie Wojewody wartość gruntu w operacie szacunkowym z dnia 19 sierpnia 2014 r. została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca przeprowadził oględziny nieruchomości, a wartość działek nr [...], nr [...] i nr [...] określił na dzień dokonania wyceny - 19 sierpnia 2014 r., zaś datą ustalenia stanu przedmiotu wyceny jest dzień 16 września 2010 r. - data ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy, co pozostaje w zgodzie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy uznał, że w operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości oraz stan jej zagospodarowania. Odwołał się rzeczoznawca do ustaleń planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r., zgodnie z którym w dniu wydania decyzji podziałowej, działki nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczone były pod tereny ulicy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami.

Oznacza to według organu, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem, wynikającym z decyzji podziałowej, zatem zasada korzyści określona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie występuje.

Jak ustalił organ, w operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami.

Następnie opisując zastosowaną metodę wyceny organ przywołał treść art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał, że wycenę metodą porównywania parami przeprowadza się w oparciu o dane rynkowe z dokonanych transakcji. W metodzie tej przyjmuje się, że wartość wycenianej nieruchomości znajduje się pomiędzy maksymalną i minimalną ceną zaobserwowaną na rynku w okresie monitorowania. Z utworzonego zbioru nieruchomości, do porównań przyjmuje się co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Ceny nieruchomości przyjętych do porównania koryguje się o poprawki, których wartość określa się w wyniku porównania nieruchomości. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag. Ostateczną wartość wycenianej nieruchomości ustala się jako średnią z sumy wyników uzyskanych w poszczególnych parach. Analizę porównawczą dotyczącą wielkości poprawek prowadzi się wyłącznie na zbiorze cech rynkowych, jakie występują na danym rynku lokalnym. Założenie to wymaga uprzedniego określenia właściwego dla danego rynku zbioru cech rynkowych wraz z oceną wpływu poszczególnych cech na cenę.

Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych od dnia 12 sierpnia 2012 roku do dnia 12 sierpnia 2014 r., przyjmując do porównania rynek regionalny - powiat p. i powiat w. i kwalifikując do porównania transakcje nieruchomości podobnych przeznaczonych pod funkcje komunikacyjne. Rzeczoznawca wybrał do porównania cztery nieruchomości, dla zniwelowania różnic pomiędzy obiektem wyceny a obiektami porównywanymi określił zakres kwotowy poprawek, tzw. deltę cen (32,00 zł/m2). Kierując się przyjętymi wagami, dla każdej cechy rynkowej rzeczoznawca oszacował maksymalną wartość poprawek. Następnie, uwzględniając nadane poszczególnym obiektom oceny, określił wielkość poprawek dla każdej cechy. Suma wszystkich poprawek posłużyła autorowi wyceny do skorygowania cen, jakie osiągnęły poszczególne obiekty porównawcze i ustalenia ich średniej wartości.

Na podstawie dokonanych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] wynosi 60,03 zł/m2, a tym samym wartość tego prawa wyniosła łącznie po zaokrągleniu 58.109,00 zł. Według wojewody w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli porównawczych, zamieszczonych na stronie 24 operatu. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 19 sierpnia 2014 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano, że nie zasługują na uwzględnienie. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem, wynikającym z decyzji podziałowej, zatem brak jest podstaw do wyceny prawa własności nieruchomości, jako gruntów budowlanych. Nadto subiektywne przekonanie stron o zaniżeniu kwoty odszkodowania, niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że operat szacunkowy został błędnie sporządzony. Niecelowe jest również powoływanie się odwołujących się na opinię szacunkową dotyczącą opłaty adiacenckiej, gdyż jest to wycena sporządzona na zupełnie inny cel i nie można jej porównywać do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Z kolei brak świadomości stron odwołujących się o skutkach jakie wywoła wystąpienie o podział działki nr [...], nie wpływa na ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Według Wojewody wartość gruntu w operacie szacunkowym z dnia 19 sierpnia 2014 r., sporządzonym dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] ostała ustalona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W skardze J. H. i A. P. zarzucili Wojewodzie obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wywłaszczenia pozostają grunty zakwalifikowane jako drogi, podczas gdy w chwili wywłaszczenia grunty te stanowiły grunty budowlane oraz na tej błędnej podstawie naliczenie odszkodowania w wysokości nieadekwatnej do wartości wywłaszczonych gruntów.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie kwoty odszkodowanie za wywłaszczone grunty w wysokości 400 złotych za jeden metr kwadratowy utraconego gruntu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący w uzasadnieniu wskazują, że w trakcie trwania całego postępowania, zarówno rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzali operaty szacunkowe jak i organy administracji, dla podstawy wyliczenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] oraz nr [...] przyjmowali, że wywłaszczone grunty stanowią drogi publiczne. Tymczasem w czasie przejmowania przez Gminę K. własności tych nieruchomości stanowiły one grunty budowlane. Decydującym do ustalenia podstawy naliczenia odszkodowania wydaje się być wartość prawa w chwili jego nabycia przez organ publicznoprawny a utraty przez poprzedniego właściciela. W takiej sytuacji odszkodowanie winno zostać obliczone i wypłacone mając na uwadze realną stratę właściciela, w tym wypadku stratę gruntu budowlanego, nie zaś drogi publicznej, gdyż właśnie grunt budowlany utracili skarżący. W trakcie naliczania opłaty adiacenckiej przyjęto wartość gruntu na kwotę około 200 zł za metr kwadratowy, po czym ten sam grunt wyceniono na potrzeby odszkodowania na kwotę o wiele niższą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności, na podstawie art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone w ustawie postanowienia. Kryterium legalności umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięciu uchybiającemu prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), dotkniętemu wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanemu bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności w świetle przywołanych kryteriów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie Ż., gmina K., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] , o powierzchniach odpowiednio 0,0480 ha, 0,0484 ha i 0,0004 ha.

Prawidłowo zostało ustalone przez organy, że wymienione działki wydzielone wskutek podziału działki nr [...] mają charakter działek drogowych, przeznaczonych pod drogę publiczną. Jak wynika z ustaleń popartych zebranym materiałem dowodowym, w dniu wydania przez Wójta Gminy decyzji o podziale z dnia 16 września 2010 r., dla wsi D., obręb Ż., sektor D obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r. nr [...]. Według tego planu, co wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 7 maja 2014 r., na dzień wydania decyzji podziałowej działki nr [...] i [...] zlokalizowane były na terenie oznaczonym symbolem D-29.KD-D, a działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem D-32.KD-D. Symbol KD oznacza ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami. Taki sposób przeznaczenia wymienionych działek powstałych wskutek podziału wynika również wprost z ostatecznej decyzji o podziale z dnia 16 września 2010 r. Ponadto, co jest niewątpliwe, gmina K. ujawniła prawo własności wymienionych działek w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. Jest też w sprawie niesporne, że między skarżącymi – byłymi właścicielami przedmiotowych działek, oraz Wójtem Gminy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte działki drogowe.

W konsekwencji zatem pozostało sądowi zbadanie, czy organy ustalając wysokość odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy przedmiotowych działek gruntu wydzielonych pod drogę gminną procedowały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej u.g.n., w szczególności art. 129 i art. 98 ust. 3.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek dokonanego podziału, które przeszły z mocy prawa na gminę (powiat, województwo, Skarb Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Co do zasady, na mocy art. 128 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ponadto, zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu.

Jak przewiduje art. 131 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że wysokość odszkodowania powinna była zostać ustalona według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Tak też procedowały organy, co wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z treści operatu szacunkowego z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. (autorstwa uprawnionego rzeczoznawcy T. S.), będącego zasadniczym dowodem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Następnie zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W rozpoznawanej sprawie według prawidłowych ustaleń organu decyzją ostateczną z dnia 16 września 2010 r. zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością J. H. w ½ części oraz A. P. w ½ części, w wyniku którego doszło do wydzielenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] z przeznaczeniem pod drogę gminną. Ponieważ działki te przeszły na własność gminy K., a ponadto byli właściciele nie uzgodnili z wójtem gminy wysokości odszkodowania, tym samym odszkodowanie za przejęte z mocy prawa działki drogowe podlegały ustaleniu w administracyjnym toku postępowania.

Zdaniem sądu wszechstronna i prawidłowa analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. na dzień 19 sierpnia 2014 r. świadczy o prawidłowo przeprowadzonej procedurze wyceny działek oraz o właściwej ocenie wartości dowodowej operatu.

Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, z zachowaniem wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, jak stanowi art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Generalnie w zakres merytoryczny powyższych wyborów nie ingerują ani rozstrzygające sprawę organy administracji ani sąd administracyjny.

W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu i lokalizacji wycenianej nieruchomość, stan zagospodarowania (niezabudowana), przeznaczenie w planie miejscowym pod realizację drogi publicznej oraz uwarunkowania prawne. Dokonano też analizy przyjętego regionalnego rynku nieruchomości – powiatu puckiego i powiatu wejherowskiego dla potrzeb zbadania, ze względu na specyfikę nieruchomości podlegającej wycenie, cen nieruchomości przewidzianych pod tereny komunikacji przyjmując okres badania rynku nieruchomości 12.08.2012 r. do 12.08.2014 r. Na tym rynku odnotowano kilkanaście transakcji zbycia nieruchomości niezabudowanych o różnych powierzchniach, przewidzianych pod funkcje komunikacyjne (wykaz tych nieruchomości - tabela 2 operatu). Wyodrębniono w operacie zespół cech różniących nieruchomości ujęte w wykazie, które to cechy mają wpływ na wartość nieruchomości (tabela 3 operatu)

Na bazie tak sporządzonej charakterystyki rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości uwzględniając również cel wyceny oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Przede wszystkim zaś, z uwagi na rodzaj wycenianej nieruchomości, autor operatu odwołał się przepisu § 36 ust. 6 oraz ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 6 (pkt 2) tego rozporządzenia, przepisy ust. 1 – 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Natomiast § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (podkreślenie sądu). Wówczas przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Tak więc wskazany w operacie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego znajduje w rozpoznawanej sprawie zastosowanie w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który ust. 1-4 § 36 rozporządzenia nakazuje stosować odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Tym samym zarzut skargi błędnego ustalenia odszkodowania oparty na twierdzeniu, że w chwili wywłaszczenia grunty zakwalifikowane jako drogi stanowiły grunty budowlane, jest bezzasadny. Prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę oraz organy normy wynikające z przywołanych przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przemawiają za przyjęciem do wyceny stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej, z której wyodrębniono sporne działki jako drogowe. Jednocześnie zaś, rzeczoznawca ustalając prawidłowo właściwy w tym przypadku rynek nieruchomości (regionalny) znalazł na tym rynku nieruchomości podobne, niezabudowane, przeznaczone pod komunikację. Zatem sposób określenia wartości przedmiotowych działek, oparty na zasadach określonych w § 36 rozporządzenia, należy ocenić jako prawidłowy.

Z operatu wynika też, że biorąc pod uwagę ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu tej metody porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Podejście porównawcze polega na oszacowaniu nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu.

Określenia wartości przedmiotowych działek dokonano, jak wynika z operatu, z zachowaniem następującej procedury:

1. opisano nieruchomości będące przedmiotem wyceny,

2. określono rynek lokalny poprzez ustalenie rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych

3. przyjęto ceny rynkowe charakterystyczne dla nieruchomości i określono ich wagi procentowe,

4. podano charakterystykę wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych,

5. wybrano do porównania od trzech do pięciu nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny wraz z podaniem ich opisu i charakterystyki,

6. utworzono pary porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się z cechami każdej z wybranych nieruchomości,

7. wyliczono poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi,

8. określono wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjnej skorygowanej o sumę poprawek,

9. ostatecznie określono wartość nieruchomości wycenianej jako średniej ważonej z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach.

Przeprowadzona przez rzeczoznawcę i tak opisana procedura jest w pełni zbieżna z wymogami określonymi przez ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz przywołane rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Przede wszystkim z operatu wynika, że za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej wybrano z opisanego rynku lokalnego obejmującego powiaty pucki i wejherowski nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone bądź zajęte pod drogi publiczne. Na podstawie przedstawionej w operacie procedury szacowania nieruchomości, zastosowanych i podlegających aprobacie przepisów ustawy i rozporządzenia, oraz pozostałych dowodów zebranych w niniejszej sprawie sąd uznał, że przyjęty i zaakceptowany przez organy administracji operat szacunkowy odpowiada warunkom formalnym określonym w art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Przedmiotowy operat szacunkowy stanowiący główny dowód w sprawie ustalania wysokości odszkodowania podlegał ocenie w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tak jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego specjalistycznego charakteru. Organ administracji prowadzący postępowanie dysponuje wyłącznie narzędziami proceduralnymi do zbadania formalnej poprawności sporządzonego operatu, nie ma zaś instrumentów, by wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien natomiast organ zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, co też uczyniono w przedmiotowej sprawie. Ocena dokonana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie jest wszechstronna, rzetelna i wyczerpująca, a sąd nie powziął wątpliwości co do jej prawidłowości. Rzeczoznawca w sposób bardzo szczegółowy i przejrzysty opisał metodologię podjętych czynności z zakresu szacowania, przedstawił jasno i rzeczowo chronologię działań, które doprowadziły do ustalenia wartości nieruchomości szacowanej. Wynik końcowy uzasadniony został w operacie logicznie, wobec czego rozstrzygające sprawę organy były w pełni uprawnione, by oceniając operat jako prawidłowy ustalić wysokość odszkodowania w nim wyliczoną.

Zarzut skargi dotyczący odmiennego sposobu wyceny w związku z ustaleniem opłaty adiacenckiej nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze przedmiotem kontroli sądu jest inne postępowanie, ustalające wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogę gminną, w którym stosuje się inne przepisy niż przy ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skoro sąd w niniejszej sprawie ocenia jako prawidłowe zastosowanie przywołanych wyżej przepisów właściwych w kontrolowanym postępowaniu, nie ma podstaw do odnoszenia się do innego postępowania administracyjnego, służącego innemu celowi – wymierzeniu opłaty na rzecz gminy, a nie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Ponadto sąd nie mógł badać sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w skardze, gdyż kwestia ta pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Przedmiotowy zarzut zgłoszony został już w postępowaniu administracyjnym, na etapie odwołania od decyzji Starosty i trafnie odniósł się do niego Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.