Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 122/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala Miejskiego im. [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Szpitala Miejskiego im. [...] w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie opisanym w skardze, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Dyrektor [...] Szpitala Miejskiego im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie S. O. W. [...] w W. złożyło skargę na bezczynność Wielospecjalistycznego Szpitala M. im. dr. E. W. SPZOZ w B. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, zarzucając Szpitalowi naruszenie przepisów:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie dostępu do informacji,

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie informacji za niestanowiącej informacji publicznej.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Szpitala do podjęcia czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r., obejmującym udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to wniesiono o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje,

2. skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku".

3. treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015r.

Skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Szpital udostępnił część informacji i odmówił udostępnienia informacji odnośnie umów o wynajem/dzierżawę sprzętów i pomieszczeń, umów z ordynatorami oraz skarg pacjentów.

Stowarzyszenie podkreśliło, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje stanowią informację publiczną. Szpital jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nim nie będącym, dotyczących sfery jego działalności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w przypadku żądania przez skarżącego udostępnienia treści skarg pacjentów Wielospecjalistycznego Szpitala M. im. dr E. W. SPZOZ w B., nie są to dokumenty wytwarzane przez Szpital, zaś dane osobowe pacjentów, podobnie jak ewentualne zastrzeżenia co do podejmowanych przez lekarzy metod diagnostycznych i terapeutycznych, ich prawidłowości i efektywności, nie stanowią informacji publicznej. Ponadto na przeszkodzie udostępnieniu treści tych skarg stoją przepisy art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 186 z późn. zm ), o czym skarżący był poinformowany przez Szpital w piśmie Dyrektora Naczelnego z dnia 1 sierpnia 2016r., doręczonym drogą elektroniczną w dniu 2 sierpnia 2016r.

W przedmiocie wskazanej w skardze z dnia [...] października 2016r. informacji dotyczącej udostępnienia, użyczania, wynajmowania i dzierżawienia przez Szpital pomieszczeń i sprzętów medycznych innym osobom lub podmiotom zarzucono nieprecyzyjne określenie przez skarżącego granic wniosku. Skarżący nie wskazuje bowiem, czy chodzi o pomieszczenia medyczne, w których prowadzona jest działalność lecznicza, czy obiekty wynajmowane w celu prowadzenia innej działalności gospodarczej. Podobnie termin "sprzęt medyczny" jest pojęciem nieostrym, nieprecyzyjnym i wieloznacznym. Co więcej, terminu takiego nie zna polski system prawny, który posługuje się w tym zakresie pojęciem "wyrobu medycznego", odsyłając do ustawy z dnia 20 maja 2010r. o wyrobach medycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 876 z późn.zm.).

Jak wynika z zasad gospodarowania mieniem SPOZ-ów, określony w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1638) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem, niemniej jednak zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący. Tym samym SPZOZ nie ma swobody np. w udostępnianiu, dzierżawieniu, użyczaniu czy wynajmowaniu pomieszczeń w budynkach szpitalnych, albowiem te stanowią nota bene majątek jednostki samorządu terytorialnego, który SPZOZ otrzymuje wyłącznie w nieodpłatne posiadanie celem wykonywania działalności leczniczej. Szpital nie jest więc adresatem pytania, na które odpowiedź z dnia 1 sierpnia 2016r. skarżący zakwestionował. Na marginesie wskazano, iż skoro wykaz usług zawiera rodzaj, zakres, wartość kwoty umów, termin wykonania, oznaczenie podmiotów, uznać należy, że są to informacje handlowe, dotyczące podmiotów trzecich prywatnych, co do których nie znajduje zastosowanie u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia ) czerwca 2016r., II SA/Wa 2200/15, LEX nr 2097580). Co więcej, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015r., II SA/Łd 801/15, LEX nr 1930352). Wskazano, że w piśmie Dyrektora Naczelnego z dnia [...] sierpnia 2016r., wszelkie wzorce umów zawieranych przez Szpital w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo Zamówień Publicznych (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 2164 z późn. zm.), publikowane są w BIP Szpitala.

W kwestii nieudostępnienia skanów umów z ordynatorami, pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazano na wątpliwości związane z przyznawaniem ww. osobom statusu funkcjonariuszy publicznych, tudzież osób pełniących funkcje publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015r., IV SAB/Po 134/15, LEX nr 1947173). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2016r., II SA/Sz 592/16, LEX nr 2098553). Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak według treści art. 5 ust. 2 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Poprzez zawarcie umowy o dzieło lub zlecenie nie stają się ani "osobami pełniący mi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016r., IV SA/Gl 391/16, LEX nr 2098875). Na gruncie i ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej osobą wykonującą funkcje publiczne w SPZOZ niewątpliwie jest zastępca dyrektora do spraw medycznych, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów.

Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, czy organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szpitala w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia oraz w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 134/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga na bezczynność w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przysługuje zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ lub podmiot zobowiązany czynności bądź aktów przewidzianych w u.i.d.p., jak i wówczas, gdy podmiot udziela odpowiedzi na sformułowany wniosek w sposób bądź w formie sprzecznej z wymogami u.d.i.p.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. zwanej dalej jako "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest warunkowana poprzedzeniem jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji określa ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że Szpital jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Jeśli natomiast chodzi o zakres pojęcia informacji publicznej, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez informacje publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego.

Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 29 czerwca 2016 r. Szpital udzielił pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. Szpital wyjaśnił, że odmówił udostępnienia skarg pacjentów Klinki Medycyny Matczyno-Płodowej, Ginekologii i Neonatologii oraz treści umów łączących go z ordynatorami i kierownikami zakładów z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 13 i 14 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 186) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058). Z uwagi na niesprecyzowany wniosek dotyczący informacji o umowach łączących Szpital z podmiotami zewnętrznymi, na płaszczyźnie prowadzenia działalności leczniczej sensu largo wyłączył możliwość przedstawienia takiej informacji. Zawarto również uwagę, że informacje regulowane przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo Zamówień Publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) wraz z SIWZ, publikowane są na bieżąco na stronie BIP Szpitala.

Oceniając reakcję Szpitala na złożony wniosek, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż nie dochowano terminu załatwienia sprawy i właściwej formy w związku z wyrażonym stanowiskiem.

Szpital, jako podmiot wykonujący zadania publiczne (udzielanie świadczeń zdrowotnych), jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 udip. Tym samym jest on objęty obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym więc obowiązkiem podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Informacje o tym, czy Szpital udostępnia, użycza, wynajmuje bądź dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom (wraz ze skanami tych umów) stanowią informacje publiczne, gdyż dotyczą one informacji o majątku, którym dysponują podmioty określone w art. 4 ust. 1 udip (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 udip).

Informacją o sprawach publicznych jest także informacja obejmująca udostępnienie umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu, albowiem wiąże się ona, jak prawidłowo podkreśliła to strona skarżąca z funkcjonowaniem Szpitala, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek strony skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip.

Przesądzenie, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, oraz że Szpital jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej oznacza, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że wspomniana bezczynność nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji). W takiej sytuacjach dany podmiot nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym zwykłym pismem wnioskodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip).

W ocenie Sądu nieprawidłowe było uchylenie się od załatwienia wniosku ( w sprawie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych stanowiących podstawę oddawania osobom trzecim pomieszczeń i sprzętu medycznego szpitala do korzystania) z uwagi na nieprecyzyjny wniosek. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, bądź, jeśli uznałby żądane informacje za informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o wykazanie, że uzyskanie wszystkich żądanych umów jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany tego nie uczynił, czym również naruszył przepisy u.d.i.p. będąc bezczynnym w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie. Procedura ta nie uchybia zasadom ochrony danych wrażliwych, gdyż organ ma możliwość odmowy udostępnienia danych podlegających ochronie.

Zapewnienie transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym wymaga udzielania precyzyjnych i rzetelnych informacji co do prowadzonej działalności. Gdy żądana informacja nie jest informacją przetworzoną i jej udzielenie nie naraża na ujawnienie żadnych tajemnic ustawowo chronionych, podmiot zobowiązany powinien jej niezwłocznie udzielić, nie starając się też ustalić, jakim celom uzyskanie tej informacji ma służyć. Dotyczy to informacji, co do których nie ma przeszkód, ażeby krążyły w powszechnie dostępnym obiegu.

Jak już podano, na bezczynność w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przysługuje zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ lub podmiot zobowiązany czynności bądź aktów przewidzianych w u.i.d.p., jak i wówczas, gdy podmiot udziela odpowiedzi na sformułowany wniosek w sposób bądź w formie sprzecznej z wymogami u.d.i.p.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (dotyczy przykładowo informacji przetworzonej), czy wniosek jest na przykład nieprecyzyjny, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie czy wnosi o doprecyzowanie wniosku. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Umorzenie postępowania również następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli przygotowanie informacji wymaga dodatkowych kosztów, organ może zobowiązać wnioskodawcę do uiszczenia określonej opłaty (art. 15 st.1 u.d.i.p.).

Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych ale stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W odniesieniu do wniosku w sprawie umów z ordynatorami organ twierdził, że ordynator nie jest funkcjonariuszem publicznym ani też osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem brak jest podstaw prawnych do udostępnienia Stowarzyszeniu skanów umów z lekarzami kierującymi klinikami. Należy odczytać to jako odmowę w tym zakresie informacji, jednak zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do bezczynności organu. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie I SAB/Op 36/16(LEX nr 2086524), zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16).

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwej formy, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno–techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji.

Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy, a tym samym uznać należy, że Szpital pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego w omawianym zakresie.

Za zasadny zatem należało uznać zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem części wniosku, obejmującego żądanie udostępnienia skanów umów zawartych z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku.

Przedmiotem sporu pozostaje też ocena, czy żądane przez wnioskodawcę dane w zakresie odnoszącym się do przekazania treści skarg pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego, stanowią informację publiczną, czy też nie mają one takiego charakteru.

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08).

Zdaniem Sądu, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ale także te dane, które nie zostały przez nie sporządzone, ale odnoszą się do ich działalności, czy też są używane do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Dla uznania danej informacji za publiczną decydujące znaczenie ma więc nie tyle samo jej wytworzenie, lecz nade wszystko okoliczność jej pozyskania, a następnie przetworzenia na potrzeby wykonywanych zadań publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).

Nie można więc zakresu danych publicznych pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, a więc – stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – oświadczeń woli lub wiedzy, utrwalonych i podpisanych w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy. Informacje publiczne mogą bowiem być zawarte również w dokumentach prywatnych, sporządzonych przez różne osoby i instytucje spoza sektora publicznego, o ile tylko znajdują się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem prywatnym sprowadzać się będzie zaś tylko do postaci udostępnionych danych. W przypadku bowiem dokumentu urzędowego udostępnieniu będzie podlegała zarówno jego treść jak i postać. Dokument prywatny będzie mógł być natomiast udostępniony jedynie w zakresie treści w nim zawartej, pod tym jednak warunkiem, że ma ona walor publiczny i jej udostępnienie nie narusza innych regulacji prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 114/15). Nie można wykluczyć , że skargi pacjentów dotyczyły również faktów mających walor publiczny.

Zakwalifikowanie informacji zawartej w dokumencie prywatnym jako publicznej nie oznacza automatycznie, że zostanie ona udostępniona wnioskodawcy w pełnym zakresie. Organ winien wziąć bowiem pod uwagę ograniczenia w dostępie do informacji, wynikające z art. 5 u.d.i.p., a więc przede wszystkim prawo do prywatności osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, tajemnicę lekarską, ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. W zależności od występowania tych przesłanek organ winien zachować prawidłowy tok postępowania, a następnie udostępnić żądaną informację, albo odmówić jej udostępnienie w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że Dyrektor Szpitala pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia .

Dyrektor Szpitala był zobowiązany w pierwszej kolejności do dokonania analizy treści wniosku pod kątem występowania informacji publicznych odnoszących się do działalności kierowanej przez siebie placówki. Następnie tak wyodrębnione informacje publiczne winien ocenić z punktu widzenia ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., w szczególności ochrony prywatności, danych osobowych pacjentów, tajemnicy handlowej, tajemnicy lekarskiej i innych danych wrażliwych.

Dopiero w zależności od wyniku tej oceny organ zobowiązany był do udostępnienia treści wnioskowanych informacji w całości lub po zanonimizowaniu danych osobowych bądź innych danych podlegających ochronie , bądź też do odmowy ich udostępnienia. Nie można też wykluczyć, że w toku postępowania zaistnieć mogły przesłanki prowadzące do innego załatwienia sprawy, wynikające choćby z konieczności przetworzenia danych publicznych, czy też modyfikacji żądania przez wnioskodawcę. Opisany schemat postępowania nie został jednak zastosowany przez organ w niniejszej sprawie. Podmiot zobowiązany zamiast podjąć działania zmierzające do załatwienia wniosku w sposób i w formie wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczył się wyłącznie do zakwestionowania możliwości udostępnienia zawnioskowanych informacji w ogóle nie analizując ich treści. Naraził się tym samym na zarzut bezczynności, który w niniejszej sprawie okazał się być uzasadniony.

Dyrektor Szpitala kwestionując w rozpoznawanej sprawie publiczny charakter żądanych informacji i z tego względu odmawiając skarżącemu ich udostępnienia, pozostawał w bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Za taki akt nie można było bowiem uznać pisma Dyrektora Szpitala z dnia 1sierpnia 2016 r., w którym stwierdzono, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej czy nie podlegają udostępnieniu. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. znajduje zaś zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie budzi wątpliwości publiczny charakter żądanych informacji.

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno –techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Tymczasem z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że odmowa udzielenia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.)

Podmiot zobowiązany uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanych przez stronę skarżącą informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] lipca 2016 r. Wnioskowane informacje nie zostały natomiast udostępnione w przepisanej formie i terminie. Tym samym w sprawie wystąpił stan bezczynności.

Stąd też należało zobowiązać Dyrektora w/w Szpitala do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. Z uwagi na to, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, a przy tym wnioskodawca nie wnosił o uznanie tego zaniechania za rażące naruszenie prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skargę należało uznać za zasadną i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji, mając dodatkowo na uwadze treść przepisów art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zakreślającej maksymalnie 14 -dniowy termin załatwienia sprawy.