Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 319/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R., działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art 62 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r (t.j. Dz. U z 2020 r poz. 1876, dalej w skrócie "u.p.s.") decyzją z dnia [...] r. ustalił M. P. (dalej zwanej "stroną" lub "skarżącą") odpłatność za pobyt matki – T. G. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R. ("DPS"), za okresy:

a) od 22 października 2019 r. do 31 października 2019 r. w wysokości: 242,09 zł,

b) od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r. w wysokości 750,47 zł miesięcznie,

c) od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. w wysokości 834,02 zł miesięcznie,

d) od 1 lipca 2020 r. do 24 lipca 2020 r. w wysokości 645,69 zł.

W sentencji decyzji organ wskazał ponadto, że odpłatność obowiązywała od dnia 22 października 2019 r. tj od dnia przyjęcia matki do DPS do dnia 24 lipca 2020 r tj. do ostatniego dnia pobytu. Ponadto zobowiązał skarżącą do wniesienia tej opłaty w terminie do 31 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na decyzję własną z dnia [...] r., którą skierował matkę skarżącej do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych oraz na wydaną w tej samej dacie decyzję ustalającą jej odpłatność z pobyt w DPS, którego mieszkanką była od dnia 22 października 2019 r. do dnia 24 lipca 2020 r.

Organ wyjaśnił ponadto, że koszt pobytu mieszkańca w DPS do dnia 31 marca 2020 r wynosił 3755,80 zł, natomiast od dnia 1 kwietnia 2020 r wynosi 4006,44 zł. Matka skarżącej jako mieszkanka DPS wnosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. 1.504,38 zł.

Organ przywołał także rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] r., w trakcie którego skarżąca podała, że łączny dochód netto wynosi około 5 500,00 zł i zadeklarowała kwotę 100,00 zł dopłaty do pobytu matki w domu pomocy społecznej. Organ zaproponował skarżącej umowę na kwotę 500 zł. Jednak skarżąca jej nie podpisała. W konsekwencji zaś organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia udziału skarżącej w kosztach pobytu matki w DPS.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił także szczegółowe wyliczenie opłaty za poszczególne okresy. Wynika z niego, że przypadające na skarżącą kwoty zostały wyliczone poprzez pomniejszenie kosztu pobytu DPS o kwotę wnoszoną przez matkę skarżącej (1.504,38 zł.) oraz zostały podzielone przez trzy osoby zobowiązane do dopłaty.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Podniosła w nim m.in., że jej matka w dniach 3-24 lipca 2020 r. nie przebywała już w DPS, a organ zwrócił matce skarżącej pieniądze za ten okres. Z tego względu kwota odpłatności została za ten okres ustalona w sposób nieprawidłowy.

Jednak zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i częściowo omówiło przepisy stanowiące postawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazało, że nie doszło do zawarcia umowy, w związku z tym należało wydać decyzję o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, następnie zaś rozpatrzyć wniosek o zwolnienie z odpłatności.

Przywołując analizę zabranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jedocześnie Kolegium zwróciło organowi I instancji uwagę na to, że strona na etapie postępowania odwoławczego wnosi o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy matka skarżącej od 3 lipca 2020 r. przebywała w DPS;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących:

a) nieprzebywania matki skarżącej w DPS od 3 lipca 2020 r.,

b) uznania, że doręczenie pism skarżącej zostało skutecznie dokonane,

c) niepotraktowania przez organ odwołującej na równi z innymi obywatelami, gdy w tożsamych stanach faktycznych spraw, zstępni nie zostali zobowiązani do uiszczania opłat pobytu ich wstępnych w domu pomocy społecznej,

d) wszczęcia postępowania dopiero po opuszczeniu przez matkę skarżącej DPS w R., pomimo wcześniejszego posiadania przez organ informacji o osobie odwołującej,

e) niewzięcia pod uwagę aktualnego poziomu dochodów i wydatków skarżącej;

4) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy skarżonej decyzji;

5) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie decyzji nr: [...] oraz [...], w których po odwołaniu rodzeństwa skarżącej w sprawach ustalenia ich odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS decyzje zostały uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

6) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i na jego podstawie utrzymanie w mocy decyzji ustalającej odpłatność skarżącej za pobyt jej matki w DPS po opuszczeniu przez matkę tego domu, podczas gdy przepis ten wskazuje, że decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej,

2. art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, art. 62 ust. 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej odpłatność skarżącej za pobyt jej matki w DPS po opuszczeniu przez nią tego domu, podczas gdy przed opuszczeniem DPS nie została skarżącej przedstawiona do zawarcia umowa, o której mowa w art. 103 u.p.s.

3. art. 32 Konstytucji RP poprzez niepotraktowanie przez organ odwołującej na równi z innymi obywatelami, gdy w tożsamych stanach faktycznych spraw, zstępni nie zostali zobowiązani do uiszczania opłat pobytu ich wstępnych w domu pomocy społecznej.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczenia DPS na okoliczność zwrotu opłaty za pobyt matki skarżącej w lipcu 2020 r. i jej nieprzebywania w DPS od 3 lipca 2020 r. oraz z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach: nr [...] i decyzji nr [...] na okoliczność wydania odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych odmiennych decyzji.

Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Kolegium nadesłało poświadczone kopie decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] i decyzji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że skarga jest uzasadniona, a w odniesieniu do decyzji organów obu instancji zachodzi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze względu na opisane dalej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej jako: "u.p.s." (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, ze zm.)

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Przy tym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Przytoczona powyżej regulacja prowadzi do wniosku, że obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności.

Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochod,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.,

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Ponadto jak wynika z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., przy czym związane z tym naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem zasadniczej kwestii dotyczącej daty zakończenia przez matkę skarżącej pobytu w DPS. W utrzymanej przez Kolegium decyzji organu I instancji odpłatność skarżącej ustalono za okres do dnia 24 lipca 2020 r. Wskazał przy tym organ I instancji, że 24 lipca 2020 r. to ostatni dzień pobytu matki skarżącej w DPS. Tymczasem już w odwołaniu skarżąca podniosła, ze okres ten został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, gdyż jej matka przebywała w DPS tylko do 3 lipca 2020 r. Do tej okoliczności Kolegium nie odniosło się wprost, pomimo że wymagała ona przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przed wyjaśnieniem zaś tej kwestii ustalanie skarżącej odpłatności za pobyt jej matki w DPS było zdecydowanie przedwczesne. W przypadku bowiem ustalenia, że matka skarżącej przebywała w DPS do 3 lipca 2020 r. brak będzie podstaw do ustalenia odpłatności za okres przypadający po tej dacie. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca dopiero na etapie skargi przedłożyła zaświadczenie Dyrektora DPS z dnia [...] r., z którego wynika nieobecność matki skarżącej w DPS w lipcu 2020 r., gdyż już samo podniesienie przez skarżącą zarzutu w tym zakresie obligowało Kolegium do wyjaśnienia tej kwestii oraz odniesienia się do niej w uzasadnieniu decyzji. Ponadto obowiązkiem organów jest prawidłowe oznaczenie zarówno daty początkowej nałożonego obowiązku dotyczącego ponoszenia odpłatności, a gdy pobyt w domu pomocy społecznej zakończył się, także daty końcowej tego okresu.

Zauważyć także należy, że w wydanych w tym samym okresie decyzjach, dotyczących odpłatności pozostałych zstępnych matki skarżącej, Kolegium dostrzegło powyższą kwestię a konieczność jej wyjaśnienia stała się jednym z zasadniczych motywów uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zaakcentować należy, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy, w tym również organ II instancji, nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji organu odwoławczego uzasadnienie jest miejscem, w którym organ powinien odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Brak odniesienia się zaś do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach. Organ odwoławczy przedstawił też wywód dotyczący zwolnienia strony z odpłatności, pomimo, że jak sama skarżąca zauważyła, nie składała ona wniosku o takie zwolnienie. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem skarżącej, że Kolegium w istocie nie wyjaśniło motywów, które stanowiły podstawę utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto nie są pozbawione podstaw wątpliwości strony, czy uzasadnienie decyzji Kolegium faktycznie dotyczy jej sprawy.

Natomiast za nietrafne uznać należało pozostałe zarzuty skargi. Wskazywane przez stronę nieprawidłowości w zakresie doręczeń nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto nie ma przeszkód do tego, aby decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wydać już po zakończeniu tego pobytu.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy określone standardy postępowania. Naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Przemawia za tym konieczność ustalenia zasadniczych dla sprawy okoliczności.

Z tych względów Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto wezwie stronę do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów obrazujących aktualną sytuację dochodową skarżącej i wielkość ponoszonych przez skarżącą wydatków. Organ powinien także wziąć pod uwagę równoległe prowadzenie postępowań w sprawie odpłatności pozostałych osób będących rodzeństwem skarżącej, tak aby uniknąć sytuacji, w której osoby zobowiązane do ponoszenia przedmiotowej odpłatności, byłyby traktowane w sposób odmienny bez obiektywnego uzasadnienia przemawiającego za tym zróżnicowaniem.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżąca przychyliła się do tego wniosku.