Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 733/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 35 ust. 4, art. 42 ust. 5a, 6 i 7 pkt 2-3, art. 42a ust. 3, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 31 marca 2014r., Nr LII/351/14 w przedmiocie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek obowiązkowego pensum nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Barczewo oraz ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niektórych nauczycieli 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 31 marca 2014r. Nr LII/351/14 w części dotyczącej § 3 ust. 2 i § 4; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Barczewie podjęła w dniu 31 marca 2014 r. uchwałę Nr LII/351/14 w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek obowiązkowego pensum nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Barczewo oraz ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niektórych nauczycieli. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm) oraz art. 42 ust. 6 i 7 pkt 2 i pkt 3, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm) dalej: u.s.g., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 i § 4 ww. uchwały z dnia 31 marca 2014 r. jako naruszających treść art. 42 ust. 6 oraz art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela tj. Dz. U z 2014 r. poz. 191) dalej: K.N. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przytoczył treść § 3 ust. 2 uchwały zgodnie z którym "nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w przedszkolu, w szkole podstawowej i w gimnazjum oraz w zespole szkolno-przedszkolnym w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie realizacją programu nauczania, można przydzielić godziny ponadwymiarowe zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, których liczba nie może przekroczyć 3 godziny tygodniowo, chyba, że z planów nauczania przedmiotu wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wojewoda podkreślił, że w zakresie wprowadzonej tym zapisem regulacji brak jest kompetencji dla rady gminy jako organu prowadzącego przedszkole czy szkołę, bowiem upoważnienia dla takiego zapisu nie zawiera art. 42 ust. 7 pkt 2 K.N. W zakresie materii uregulowanej zapisem § 3 ust. 2 uchwały znajdują zastosowanie przepisy art. 35 ust. 4, art. 42 ust. 5a oraz art. 42a ust. 3 KN. I tak zgodnie z art. 35 ust. 4 K.N. kobiecie w ciąży, osobie wychowującej dziecko do lat 4 oraz nauczycielowi w trakcie odbywania stażu nie przydziela się pracy w godzinach ponadwymiarowych bez ich zgody. Natomiast art. 42 ust. 5a K.N. stanowi, że nauczyciel, który realizuje tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć zgodnie z ust. 4a, nie może mieć przydzielonych godzin ponadwymiarowych, z wyjątkiem godzin doraźnych zastępstw. Z art. 42a ust. 3 K.N. wynika zaś, że nauczyciel korzystający z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nie może mieć godzin ponadwymiarowych, z wyjątkiem nauczycieli, o których mowa w art. 42 ust. 6 tj. nauczycieli którym obniżono pensum lub zwolniono z jego realizacji. Zatem w świetle przytoczonych regulacji oczywistym pozostaje, że nauczycielom, którym obniżono pensum lub zwolniono z jego realizacji nie można przydzielić godzin ponadwymiarowych. Nadto decyzja w tym zakresie nie mieści się w kompetencjach organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkoły i placówki oświatowe.

Natomiast zgodnie z zapisem § 4 skarżonej uchwały "w przypadkach uzasadnionych warunkami funkcjonowania przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum oraz zespołu szkolno-przedszkolnego powodującymi znaczne zwiększenie zadań, dyrektor może zwrócić się do Burmistrza Barczewa z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin, określonego w § 1 niniejszej uchwały (ust.1). Dyrektor, który otrzymał zgodę na częściowe bądź całkowite zwolnienie, o którym mowa ust. 1, nie może realizować stałych godzin ponadwymiarowych (ust.2). Wojewoda wskazał, że przyjęte w regulacji art. 42 ust. 7 pkt 2 K.N. sformułowania: organ prowadzący szkołę lub placówkę "określa zasady" oraz "przyznaje zwolnienia" świadczą o tym, że do wypowiadania się w przedmiotowym zakresie uprawniony jest wyłącznie organ stanowiący gminy zgodnie z art. 91d pkt 1 K.N. Wobec powyższego Rada nie posiadała upoważnienia do przekazania tego uprawnienia na Burmistrza Miasta. W tym zakresie zatem przekroczyła swoje uprawnienia wyposażając inny organ we własne kompetencje. To organ stanowiący gminy decyduje bowiem czy i ewentualnie komu zostanie przyznane takie zwolnienie.

Stwierdzono, że kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego gminy, w części obejmującej postanowienia § 3 ust. 2 i § 4 nie odpowiada przepisom prawa, gdyż wykracza poza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa Karta Nauczyciela, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów jako stanowiących istotne naruszenie prawa

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barczewie uznała zarzuty podniesione w skardze wyjaśniając, że we wskazanych zakresie zostanie podjęta stosowna uchwała.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Burmistrza Barczewa uznała skargę za zasadną i rozstrzygnięcie sprawy pozostawiła do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. II SA 4731/97, niepublikowany).

W świetle art. 147 § 1 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały określonej treści, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W każdej sprawie musi więc zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności kontrolowanej uchwały z przepisami obowiązującego prawa. Za naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uznaje się naruszenia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Wr 221/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, że stosownie do 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm) zwanej dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Barczewie podjęła w dniu 31 marca 2014 r. uchwałę Nr LII/351/14 w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek obowiązkowego pensum nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Barczewo oraz ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niektórych nauczycieli, której § 3 ust. 2 i § 4 zdaniem organu nadzoru jest sprzeczny z delegacją ustawową wynikającą z art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - dalej: KN, poprzez przekroczenie wskazanego upoważnienia.

Akt ten ma charakter normatywny bowiem odnosi się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach, dla którego organem prowadzącym jest gmina. Jako zatem akt należący do kategorii prawa miejscowego powinien spełniać wymogi ustanowione dla tej kategorii aktów wydawanych przez organ stanowiący.

W tym zakresie podstawowym przepisem mającym zastosowanie jest art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Skoro akty prawa miejscowego stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa zatem koniecznym jest stosowanie w stosunku do nich zasad tworzenia, techniki legislacyjnej oraz obowiązywania systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie natomiast do treści art. 94 Konstytucji organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Dlatego tworzenie aktów prawa miejscowego wymaga zawarcia uprzednio w ustawie odpowiedniej delegacji. Postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie mogą więc przede wszystkim wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, nie mogą być również niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, czy też powtarzać regulacji zawartych w takich normach. Nieprzestrzeganie przy uchwalaniu tego typu aktów normatywnych wyżej wskazanych zasad musi skutkować nieważnością takiego wadliwego aktu. Tego typu błędy legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09 dost. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Kontrolowana uchwała została podjęta w oparciu o regulację art. 42 ust. 6 i 7 pkt 2 i 3, art. 91d pkt 1 ustawy Karata Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 2 i 3 organ prowadzący szkołę lub placówkę określa:

2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3;

3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

W myśl natomiast art. 91d pkt 1 omawianej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w:

1) art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.

W oparciu i na podstawie przytoczonej regulacji Rada Miasta w Barczewie podjęła uchwałę, w której w § 4 ustalono, że: w przypadkach uzasadnionych warunkami funkcjonowania przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum oraz zespołu szkolno-przedszkolnego powodującymi znaczne zwiększenie zadań, dyrektor może zwrócić się do Burmistrza Barczewa z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin, określonego w § 1 niniejszej uchwały (ust.1). Dyrektor, który otrzymał zgodę na częściowe bądź całkowite zwolnienie, o którym mowa ust. 1, nie może realizować stałych godzin ponadwymiarowych (ust.2).

Należy podzielić argumentacją Wojewody, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była do określenia zasad udzielania oraz rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole. Do kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy również możliwość zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych czy opiekuńczych. To zatem Rada decyduje o tym, czy osobom wskazanym w treści art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela obniży tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć oraz czy zwolni te podmioty z obowiązku prowadzenia tychże zajęć. Omawiana regulacja nie upoważnia natomiast Rady do przekazywania jakiemukolwiek innemu podmiotowi kompetencji do decydowania o tym, czy nauczyciel zostanie zwolniony z obowiązującego go wymiaru zajęć. Zatem w rzeczonej sprawie Rada przekroczyła swoje uprawnienia upoważniając Burmistrza Miasta do decydowania o tym komu takie zwolnienie zostanie przyznane. To organ stanowiący gminy decyduje czy i ewentualnie komu zostanie przyznane takie zwolnienie.

Konsekwentnie stwierdzić pozostaje również, że także zapis § 3 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z prawem. Zgodnie z tym przepisem nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w przedszkolu, w szkole podstawowej i w gimnazjum oraz w zespole szkolno-przedszkolnym w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie realizacją programu nauczania, można przydzielić godziny ponadwymiarowe zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, których liczba nie może przekroczyć 3 godziny tygodniowo, chyba, że z planów nauczania przedmiotu wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Jak słusznie zauważył Wojewoda art. 42 ust. 7 KN nie zawiera w swojej treści delegacji dla rady do określania liczby godzin ponadwymiarowych, które mogą realizować nauczyciele, którym powierzono stanowiska kierownicze. Jak już wyżej zaznaczono omawiana norma uprawnia organ prowadzący szkołę lub placówkę do określenia wyszczególnionych w tym przepisie zasad oraz wymiaru godzin zajęć nauczycieli określonych w nim szkół bądź wykonujących pracę specjalistów. W żadnym razie z treści art. 42 ust. 7 KN nie da się wywieść delegacji do określenia maksymalnego wymiaru godzin nadliczbowych, które mogą być realizowane przez nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze. Tym bardziej, jak podniósł to organ nadzoru w skardze zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4, art. 42 ust. 5a oraz art. 42a ust. 3 KN w ustawie zostały wprost wyszczególnione sytuacje, w których określonym grupom nauczycieli nie można przydzielić godzin ponadwymiarowych bez ich zgody tj. w przypadku kobiet w ciąży, osoby wychowującej dziecko do lat 4 oraz nauczycielowi w trakcie odbywania stażu, bądź przydzielenia godzin ponadwymiarowych, poza godzinami doraźnych zastępstw. To zatem te normy, o charakterze ustawowym, uregulowały kwestie związane z wykonywaniem przez nauczycieli pracy w godzinach ponadwymiarowych. Kwestie te zostały unormowane kategorycznie, w sposób uniemożliwiający wprowadzanie jakichkolwiek modyfikacji przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 omawianej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Zatem fakt, że nauczycielowi została powierzona funkcja kierownicza nie wpływa na jego status nauczyciela. Nadal pozostaje on nauczycielem, a jak już wyżej zaznaczono kwestie godzin ponadwymiarowych uregulowane zostały w przepisach ustawowych, dlatego nie ma możliwości ani potrzeby przenoszenia takiej regulacji, czy tym bardziej jej modyfikacji w przepisach podustawowych.

Reasumując Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ nadzoru w skardze, ze zarówno treść § 3 ust. 2 oraz § 4 skarżonej uchwały została podjęta z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ przekroczył delegację ustawową wynikającą z regulacji art. 42 ust. 7 w związku z art. 91d Karty Nauczyciela.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku. Punkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 ustawy ppsa.