Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1164/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 8, 11 i 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi G.K., E. P., M. M., G. Z. i B. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących G.K., E.P., M.M., G. Z. i B.R. kwotę po 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...], M. M., E. P., G. Z. i B. R. jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. nr [...], dotycząca środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Obwodnicy [...] o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu [...].

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako uooś), ustalił na wniosek Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] środowiskowe uwarunkowania dla opisanego przedsięwzięcia.

Od tej decyzji odwołania złożyli Wójt Gminy [...], Stowarzyszenie [...] w [...], E. P., Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], M. M., Z. M., A. C., E. J., K. J., A. K., M. P., G. Z. oraz B. R.

Odwołujący się zarzucili organowi I instancji przede wszystkim naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznych interesów obywateli oraz art. 107 § 3 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uooś, przez wadliwe uzasadnienie decyzji.

Zdaniem stron organ nie dokonał właściwej analizy bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki. Niestarannie ocenił możliwości zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wymaganego zakresu monitoringu. Organ nie przeanalizował oddziaływania wszystkich wariantów inwestycji i nie uzasadnił wyboru konkretnego wariantu, nie odniósł się do wszystkich wniosków składanych w trakcie konsultacji społecznych, zwłaszcza dotyczących możliwości realizacji tzw. wariantu pomarańczowego ([...]) i odmiennego połączenia Obwodnicy [...] z drogą krajową nr [...]. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, że tzw. wariant pomarańczowy nie jest możliwy do realizacji. Nie wykazał, dlaczego wariant [...] będzie miał mniejszy wpływ na środowisko i dlaczego całkowicie pominął kwestię bezpieczeństwa tzn. to, że ten wariant potęguje ruch na drodze wojewódzkiej DW [...]. Według odwołujących organ nie dokonał własnych ustaleń w tej sprawie i oparł decyzję jedynie na opracowaniach i oświadczeniach inwestora.

Według odwołujących się, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wziął pod uwagę tego, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] tereny przeznaczone pod inwestycję mają przeznaczenie mieszkaniowe i niezasadnie przyjął, że studium nie oznacza "formalnej zmiany przeznaczenia".

M. M. podniosła dodatkowo, że ustalenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dotyczące oddziaływania wariantu wskazanego przez inwestora na środowisko, ludzi oraz siedliska przyrodnicze, są oparte o nieprawidłowy opis metod prognozowania oddziaływań zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujących bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio i długoterminowe oddziaływania na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystania zasobów środowiska oraz emisji. Według strony z uwagi na fakt, że ustawodawca w art. 66 uooś określił, że w pierwszej kolejności należy badać wpływ przedsięwzięcia na ludzi, czynnik ten powinien stanowić podstawowe kryterium w ramach badania każdego z analizowanych oddziaływań. Analiza dotycząca wpływu spornej inwestycji na ludzi, zaprezentowana w tabelach 10.1. oraz 10.2. raportu o oddziaływaniu na środowisko, w której odniesiono się do liczby budynków przeznaczonych do rozbiórki, powierzchni ekranów akustycznych oraz odpadów na etapie budowy, nie jest wystarczająca.

W odwołaniach podniesiono również szereg szczegółowych zarzutów odnośnie projektowanych rozwiązań węzła "[...]" (niedoszacowanie emisji hałasu, nietypowy kształt węzła z rondem z jednej strony i kolizyjnym skrzyżowaniem z drugiej) i Obwodnicy [...].

Wójt Gminy [...], M. M. zarzucili ponadto organowi wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 33 uooś.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zmienił decyzję w pkt I.2.A.2 (dotyczącym terenów przeznaczonych na zaplecza budowlane), pkt I.2.A.35 (dotyczącym obowiązku wygrodzenia stanowisk chronionych gatunków roślin), pkt I.2.A.36 (dotyczącym obowiązku stworzenia stanowisk zastępczych dla chronionych gatunków roślin), pkt I 2.A.40 (dotyczącym przekształcania siedlisk przyrodniczych poza sezonem wegetacyjnym), tabelę nr 1 (dotyczącą siedlisk), pkt I.2.A.41 (dotyczącym wykonania tymczasowych ogrodzeń ochronnych), pkt I.2.A.42 (dotyczącym sposobów ochrony płazów), pkt I.2.A.43 (dotyczącym zasad likwidacji zbiorników wodnych), pkt I.2.A.45 (dotyczącym warunków prowadzenia działań ochronnych chrząszcza), pkt I.2.A.46 (dotyczącym wymogów zastępczego zbiornika wodnego dla populacji strzebli błotnej), pkt I.2.A.47 (dotyczącym nadzoru herpetologa, ichtiologa, entomologa, ornitologa, fitosocjologa nad realizacją inwestycji), pkt 1.3.21 (dotyczącym dróg wyłączonych z obowiązku oświetlenia oraz obowiązku stosowania tzw. światła sodowego), pkt I.3.23 (dotyczącym przejść dla małych zwierząt), pkt I.3.33.2 tiret drugie (dotyczącym przejść dla dużych zwierząt), pkt I.3.33.3 tiret trzecie (dotyczącym przejść dla średnich zwierząt), pkt I.3.33.5 (dotyczącym przejść dla płazów i małych zwierząt), pkt I.3.36 (dotyczącym parametrów szczelnych wygrodzeń z siatki, wykonanych na długości drogi ekspresowej [...] uniemożliwiającej przedostanie się zwierząt na teren drogi), pkt I.3.38 (dotyczącym działań minimalizujących negatywne oddziaływanie drogi ekspresowej na środowisko, pkt 11.1.1 (obowiązku i zakresu monitoringu przejść dla zwierząt), pkt II.1.2 (dotyczącym obowiązku monitoringu siedlisk przyrodniczych), pkt III (dotyczącym obowiązku inwestora przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawi wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że organ I instancji nie przeprowadził wszechstronnego postępowania w sprawie, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy.

Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji jednoznacznie wykazał, jaka metodyka analizy wielokryterialnej została wykorzystana i zaaprobowana w tym postępowaniu (metoda bonitacji punktowej) oraz określił sposób jej wykorzystania (str. 62 decyzji, str. 17 raportu o oddziaływaniu na środowisko). Okoliczność, według której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie stwierdził podstaw do zakwestionowania przyjętej przez autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko metodyki wielokrytenalnej analizy wariantowej, nie oznacza, że jej nie przeanalizował. Świadczy, że uznał ją za prawidłową, a tym samym mogącą stanowić podstawę do oceny zaproponowanych wariantów. Organ dodał, że realizacja spornego przedsięwzięcia poprawi połączenia pomiędzy planowaną Trasą [...] i budowaną obecnie Obwodnicą [...], odciąży obwodnicę [...] i zmniejszy jej oddziaływanie na środowisko. Nie jest prawdą, że, uzasadnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] można odnieść do każdego z rozważanych wariantów planowanej inwestycji.

Odnośnie braku należytego wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem inwestora i braku przekonującej argumentacji organu w tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że procedura oceny oddziaływania na środowisko opiera się na weryfikacji wszystkich zidentyfikowanych oddziaływań związanych z realizacją planowanej inwestycji i analizie wielkości tych oddziaływań względem poszczególnych komponentów środowiska. Niewątpliwie wpływ na ludzi zalicza się do istotnych elementów środowiska, którego badanie następuje w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak analiza wpływu na ludzi nie opiera się na weryfikowaniu faktycznych interesów wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, ale na ocenie wpływu negatywnych skutków realizacji zamierzenia inwestycyjnego na zdrowie i życie ludzi w kontekście dotrzymania określonych przepisami prawa standardów jakości środowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia opinii zainteresowanej społeczności w procesie określenia zakresu rozważanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych przed rozpoczęciem procedury oceny oddziaływania planowanej drogi na środowisko podjął się przeprowadzenia konsultacji społecznych które szczegółowo zostały opisane w rozdziale 9 raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powyższe kwestie zostały również uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "inwestor dwukrotnie organizował spotkania informacyjne tj. w listopadzie 2010 r. oraz w lipcu 2011 r., dając lokalnej społeczności możliwość pisemnego wyrażenia opinii w sprawie planowanej drogi ekspresowej. Efektem powyższych działań było ponad 6000 wniosków w roku 2010 oraz ponad 8000 wniosków w roku 2011. Wszystkie zostały przeanalizowane, a racjonalne i możliwe do wprowadzenia zmiany uwzględniono w dokumentacji'.

W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie ma podstaw uzasadniających zarzut dotyczący nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym interesu społecznego. W konsekwencji organ odwoławczy nie zgodził się również ze stronami, że organ pierwszej instancji w rzeczywistości dokonał ustaleń faktycznych w sposób dowolny, ponieważ oparł się na niepełnym, przedstawionym jedynie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, odpowiednio dobranym przez inwestora mającego na względzie interes własny, materiale dowodowym. Wobec nieuprawdopodobnienia przez strony, że ustalenia faktyczne poczynione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz wydana wskutek jego oceny decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach są wadliwe, brak jest podstaw do odmowy wiarygodności zgromadzonej dokumentacji. Organ podkreślił, że obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wskazać istnienie lub nieistnienie tych faktów, prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o faktach.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarzuty odwołań dotyczące nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy są lakoniczne i ogólne. Niemniej jednak, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do ustaleń faktycznych, wskazując m. in. zaistniałe w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności, jak również wnioski wynikające z analizy raportu o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko. Oczywistym jest, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje indywidualnej analizy materiałów załączonych do wniosku, opierając się dodatkowo na wyspecjalizowanej wiedzy. Mając na względzie, że odwołujący się nie wyjaśnili, jakich elementów stanu faktycznego pozbawiona jest zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jaki to wywarło wpływ na wynik sprawy, brak jest podstaw do przyznania słuszności stawianemu zarzutowi. Organ stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo uzasadnił wybór wariantu inwestycji (s. 45 zaskarżonej decyzji).

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego wszczęcia postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził że jest on nieuzasadniony z przyczyn wskazanych na s. 74 - 75 decyzji organu I instancji. Według organu odwoławczego, nie można zgodzić się z odwołującymi, że w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko brak jest informacji na temat konsultacji społecznych. Odnosząc się do tego zarzutu odwołań, organ stwierdził, że "argumentacja dotycząca braku wskazania w raporcie o oddziaływaniu na środowisko rzetelnych informacji na temat konsultacji społecznych oraz nieuwzględnienia cennych opinii zainteresowanej społeczności, została przedstawiona na stronie 48 niniejszej decyzji." Organ dodał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na stronie 47 zaskarżonej decyzji wyszczególnił kwestie podnoszone w ramach zgłoszonych uwag, wśród których wymienił m.in.: zmiany lokalizacji zaprojektowanej drogi [...], możliwość przyjęcia innego wariantu oraz ingerencję w tereny zakładów lub ich likwidację. Zdaniem organu odwoławczego do złożonych uwag i wniosków Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odniósł się szczegółowo na stronach 48 - 56 zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do nieprawidłowego wyboru wariantu [...], organ odwoławczy podał, że o jego wyborze przesądziła wielokryterialna analiza wariantowa, uwzględniająca szereg oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska, m. in.: powierzchnia przekształceń terenu (zajętość terenu), przebieg przez zbiorniki wodne, strefę ochronną ujęcia wody powierzchniowej "[...]", powierzchnia ekranów akustycznych, przebieg przez tereny z glebami wysokich klas bonitacyjnych, tereny leśne, obszary chronionego krajobrazu, liczba budynków planowanych do rozbiórki, liczba niszczonych stanowisk chronionych roślin naczyniowych czy liczba niszczonych zbiorników płazów. Analiza wariantowa rozważanych wariantów: [...], [...], [...], [...] oraz [...], względem 29 kryteriów wykazała, że najmniejsze negatywne oddziaływania spowoduje realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego w wariancie [...]. Organ dodał, że analizując rzeczywisty wpływ planowanej inwestycji na środowisko, nie można odnosić się wyłącznie do fragmentu zamierzenia budowlanego, ale do jego całości, z uwzględnieniem wszystkich kryteriów poddawanych ocenie, a nie tylko do wybranych komponentów środowiska. Z uwagi na fakt, że strony nie wykazały wiarygodnych dowodów mogących podważyć ustalenia poczynione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, należy stwierdzić, że stawiane zarzuty są bezpodstawne.

Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy wyborze wariantu inwestycji prawidłowo wzięto pod uwagę prognozowane natężenie ruchu w roku 2017 r. i na tej podstawie ustalono, że natężenie ruchu w wariancie [...] nieznacznie przekracza prognozowaną ilość pojazdów w wariancie [...] (różnica wynosi ok. 4% dobowego natężenia pojazdów). O wyborze wariantu [...] wobec wariantu [...] zadecydowały znacznie lepsze wyniki przy ocenie kryteriów dotyczących m. in.: powierzchni przekształceń terenu, rocznej ilości ścieków opadowych, przebiegu przez strefę ochronną ujęcia wody powierzchniowej "[...]", tereny o płytkim występowaniu wód podziemnych, tereny z glebami wysokich klas bonitacyjnych, tereny leśne, obszary chronionego krajobrazu, siedliska Natura 2000, liczby niszczonych stanowisk chronionych roślin naczyniowych, płazów oraz ptaków. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikowany jest całościowy wpływ na wszystkie analizowane komponenty środowiska. Tym samym wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia nie może być dokonywany w oparciu o wybiórczy parametr zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że budowa Obwodnicy [...] usprawni i odciąży ruch na Obwodnicy [...] oraz połączy Obwodnicę [...] (w budowie) z planowaną Trasą [...]. Na całym przebiegu [...] projektowane są dwupoziomowe węzły bezkolizyjne, które zapewnią skomunikowanie trasy z siecią dróg publicznych. Rozwiązania te pozytywnie wpłyną na komfort jazdy i bezpieczeństwo ruchu. Ograniczone zostanie ryzyko wystąpienia poważnych awarii, jak również zostanie zwiększona możliwość szybkiego zmniejszenia ich ewentualnych skutków. Skala potencjalnych zagrożeń spowodowanych wypadkami drogowymi będzie we wszystkich wariantach inwestycyjnych znacznie niższa, niż w wariancie zaniechania przedsięwzięcia (wariant "zerowy"), ponieważ nowa trasa ekspresowa będzie znacznie bezpieczniejsza w stosunku do istniejącego układu drogowego. Trasy [...] i [...] będą niedostępne dla pieszych, w związku z czym nie spowodują dla nich zagrożenia wypadkowego.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wyszczególnione w art. 66 ust. 1 pkt 7 uooś elementy składające się na uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w treści przepisu sformułowane "w szczególności". Zatem w uzasadnieniu proponowanego wariantu mogą znaleźć się także inne informacje, jeżeli posiadają odpowiednią wartość merytoryczną. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że z żadnego przepisu uooś, jak również innych ustaw, nie wynika, aby analizowany w ramach oceny oddziaływania na środowisko wpływ planowanego przedsięwzięcia na ludzi był bardziej istotny niż wpływ na pozostałe komponenty środowiska wymienione w tym przepisie. Za nieuzasadnione należy zatem uznać stwierdzenie stron, według którego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kryterium potencjalnego oddziaływania na ludzi winno mieć większe znaczenie przy wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia od oddziaływania na pozostałe elementy środowiska.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że z uwagi na liczbę stron przekraczającą 20, zgodnie z art. 74 ust. 3 uooś, zastosowanie miał art. 49 k.p.a. Obwieszczeniem z dnia 23 grudnia 2013 r. organ I instancji poinformował strony postępowania, a nie zainteresowaną społeczność, o wszczęciu postępowania w tej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag i wniosków. Ponadto organ podał do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia (z dnia 30 maja 2014 r.) informacje określone w art. 33 ust. 1 uooś, w szczególności o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując miejsce i 21- dniowy termin do ich składania (od dnia 3 czerwca 2014 r. do dnia 24 czerwca 2014 r.). W związku z powyższym zarzut dotyczący ograniczenia w prowadzonym postępowaniu uprawnień społeczeństwa jest bezzasadny.

Gmina [...], E. P., M. M., G. Z. i B. R. zaskarżyli decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także zaniechanie dokładnego rozważenia interesu społecznego i słusznych interesów obywateli, także zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (ew. zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji), a jednocześnie - nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, chociaż decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania;

- naruszenie art. 29 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy ooś, poprzez zignorowanie obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz wskazania jednocześnie 21-dniowego terminu ich składania, wraz z ograniczeniem kręgu osób uprawnionych do składania wniosków;

- naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

- naruszenie art. 62 ustawy ooś, poprzez wybiórczą i niedokładną analizę oraz ocenę bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki (oraz wzajemne oddziaływanie między powyższymi elementami), na dostępność do złóż kopalin, jak również wybiórczą i niedokładną analizę oraz ocenę możliwości i sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wymaganego zakresu monitoringu;

- pominięcie w postępowaniu wyniku ankiet przeprowadzonych przez inwestora wśród mieszkańców; nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego;

- brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw ustalenia okoliczności faktycznych.

M. M. w skardze do Sądu zarzuciła natomiast:

- naruszenie art. 6 11 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej;

- nieuwzględnienie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska argumentacji skarżącej, według której analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludzi w świetle obowiązujących przepisów prawa ma równorzędny walor istotności z pozostałymi komponentami środowiska;

- niesłuszne uwzględnienie w ocenie oddziaływania na środowisko wpływu spornego przedsięwzięcia na planowane formy ochrony przyrody;

- nieuwzględnienie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wymogu prawnego odnoszącego się do organów jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Na tej podstawie skarżąca wywodzi, że tereny planowane pod zabudowę i ich powierzchnia powinny być przedmiotem analiz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko;

- brak przeprowadzenia przez organy I i II instancji analizy w zakresie inwentaryzacji w terenie działek zabudowanych, które figurują w ewidencji gruntów jako działki budowlane;

- według skarżącej inwentaryzacja przyrodnicza została wykonana w sposób nieprawidłowy, ponieważ w trakcie jej sporządzania połączenie Obwodnicy [...] z [...] było zaprojektowane w postaci węzła, a obecnie stanowi rondo;

- brak spełnienia w projekcie Obwodnicy [...] warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

- skarżąca nie podziela argumentacji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie możliwości realizacji przedsięwzięcia w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody "[...]";

- brak uwzględnienia w ocenie oddziaływania na środowisko następujących kryteriów: bilansu prac ziemnych, szacunkowego zestawienia roboczogodzin maszyn budowlanych, najbliższych okazów drzew planowanych do objęcia ochroną jako pomniki przyrody, ilości przebudowy dróg bocznych, zużycia paliw i emisji zanieczyszczeń związanej z pracą maszyn, szacunkowej rocznej ilości ścieków opadowych; szacunkowej rocznej ilości zawiesiny ogólnej w nieoczyszczonych ściekach opadowych, odpadów na etapie eksploatacji, szacunkowego zaopatrzenia na materiały.

E. P. w skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarzucił organowi odwoławczemu:

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 8 uooś przez nieprzeprowadzenie dogłębnej i rzetelnej weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

- naruszenie art. 37 uooś przez nierozpatrzenie przez organy I i II instancji uwag i wniosków zgłaszanych w toku postępowania zmierzającego do wydania kwestionowanych decyzji;

- naruszenie art. 66 uooś, przez oparcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na raporcie o oddziaływaniu na środowisko, który nie spełniał wymogów ustawowych, w szczególności nie posiadał danych dotyczących analizowanych wariantów;

- naruszenie art. 79 uooś, w ten sposób, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie zapewnił możliwości adekwatnego do potrzeb i do skali konfliktu społecznego wywołanego postępowaniem inwestora, udziału społeczeństwa;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 37 uooś, przez nieodniesienie się przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do uwag i wniosków skarżących składanych w trakcie konsultacji społecznych; oparcie decyzji na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, co skutkowało przyjęciem, że wariant [...] będzie miał mniejszy wpływ na środowisko od wariantu [...] w obszarze III;

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia oraz zbyt ogólnie określenie części warunków i wymagań nałożonych na inwestora zaskarżoną decyzją;

- wybór do realizacji wariantu [...], który na etapie prac projektowych został odrzucony;

- błędne przeprowadzenie przez inwestora w Studium techniczno-ekonomiczno- środowiskowym: obliczeń w zakresie kryteriów wyboru wariantów inwestycyjnych, oceny wyników ankiet sporządzonych w ramach konsultacji społecznych; analizy kryterium ekonomicznego dla obszaru III planowanej Obwodnicy [...]; nieuwzględnienie w postępowaniu zaleceń wynikających z Niebieskich Ksiąg w zakresie projektów w sektorze transportu publicznego, infrastruktury drogowej oraz kolejowej,

- według skarżących dane merytoryczne przedstawione w raporcie o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zostały zmanipulowane;

- nieuwzględnienie okoliczności, że wariant realizacyjny planowanej Obwodnicy [...] przechodzi przez miejscowość [...];

- nieuwzględnienie okoliczności z których wynika, że realizacja przedsięwzięcia w wariancie [...] spowodowałaby poprawę bezpieczeństwa na drodze nr [...] oraz zmniejszenie oddziaływania na środowisko;

- niedokonanie przez organy własnych ustaleń w sprawie, oraz oparcie zaskarżonych rozstrzygnięć wyłącznie na raporcie o oddziaływaniu na środowisko, bez weryfikacji dokumentu z podmiotami zewnętrznymi.

G. Z. oraz B. R. zarzucili natomiast:

- naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 13, art. 14, art. 15, art. 20 uooś, przez utrzymanie w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, wydanej na podstawie niekompletnego i niespójnego raportu o oddziaływaniu na środowisko;

- naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 2 uooś, przez utrzymanie w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez uprzedniego podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, wymagającej udziału społeczeństwa;

- nieuwzględnienie w przeprowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko planowanej w przyszłości rozbudowy [...] oraz węzła "[...]". Według skarżących zmiana układu komunikacyjnego w bliżej nieokreślonej przyszłości wpłynie na uwarunkowania określone dla aktualnie ocenianej Obwodnicy [...] wraz z Obwodnicą [...];

- nieuwzględnienie okoliczności, że prognozy ruchu zostały wykonane w 2011 r., a także, że planowane wówczas rozwiązanie projektowe dla połączenia Obwodnicy [...] z [...] stanowiło skrzyżowanie typu "trąbka", a nie aktualnie przyjęte skrzyżowanie typu rondo;

- raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia uwzględniał natężenie ruchu z planowanego łącznika z [...], wobec czego skarżący wywodzą niedoszacowanie poziomu hałasu w rejonie węzła "[...]";

- nieuwzględnienie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarzutów dotyczących pogorszenia warunków komunikacyjnych w rozpatrywanym obszarze oraz zahamowania rozwoju miasta [...];

- nieuwzględnienie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska okoliczności, według której przebudowa w przyszłości DK 20 spowoduje ograniczenie szlaków pieszo - jezdnych dla pozostałych uczestników ruchu drogowego;

- nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego przerwania przez Obwodnicę [...] istniejącego szlaku turystycznego;

- w ocenie skarżących nieznaczna różnica punktowa wynikająca z wielokryterialnej analizy wariantowej pomiędzy wariantami [...] i [...] nie może stanowić o słuszności wyboru wariantu [...]. Według stron eliminacja zbiorników wodnych zasiedlonych przez płazy nie powinna przesądzać o wyborze tego rozwiązania, zwłaszcza że przyjęty wariant może w przyszłości powodować utrudnienia w ruchu pieszo-jezdnym mieszkańców miejscowości [...];

- skarżący kwestionują wielkość ujętego w wielokryterialnej analizie wariantowej planowanego rezerwatu przyrody "Przyjaźń" oraz słuszność jego uwzględnienia w ocenie oddziaływania na środowisko;

- ustalenia raportu o oddziaływaniu na środowisko że budowa planowanej Obwodnicy [...] wraz z Obwodnicą [...] nie spowoduje zmniejszenia natężenia ruchu na istniejącej [...] Obwodnicy [...] nie są prawidłowe;

- naruszenie art. 33 ustawy przez wadliwe wszczęcie postępowania.

Skarżący wskazując na powyższe uchybienia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Gminy [...], M. M., E. P., G. Z. i B. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Obwodnicy [...] o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia, wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skargi Gminy [...], M. M., E. P., G. Z. i B. R. są uzasadnione.

Przede wszystkim w ocenie Sądu zaskarżoną decyzją dopuszczono się naruszenia art. 15 k.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Według tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego, samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Określona w powołanym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało charakter w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Na dwuinstancyjność postępowania składają się bowiem dwa elementy, z których funkcja kontrolna wobec decyzji organu I instancji ma charakter wyłącznie uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej jaką jest powtórne merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie. To rozpoznanie musi dotyczyć istoty sprawy, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia a nie jedynie kontroli wydanego w sprawie poprzedniego aktu. Innymi słowy organ odwoławczy po raz wtóry rozstrzyga tę samą sprawę administracyjną, korzystając jedynie uzupełniająco z funkcji kontrolnych. Dlatego wykonanie obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. nie może w żadnym przypadku sprowadzać się wyłącznie do opisania przebiegu postępowania przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji, a następnie przytoczenia i zinterpretowania przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, bez jakiegokolwiek samodzielnego odniesienia się do kwestii najistotniejszych z punktu widzenia meritum rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem odnieść się do stanowiska organu I instancji ale ponadto samodzielnie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ II instancji może wreszcie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję w I instancji, przy zastosowaniu instrumentu przewidzianego w art. 136 k.p.a.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku sytuacji konfliktowych, w których organ powinien w sposób właściwy odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniach stron, dokonując samodzielnej oceny, a nie jedynie przytoczenia okoliczności faktycznych wynikających z postępowania. Powinien wreszcie mieć na uwadze wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zarówno samej możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie Obwodnicy [...] o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu [...] (Obwodnicy [...]) + [...] (Obwodnica [...]), jak też wariantów jej przebieg. W toku postępowania wiele stron zgłaszało uwagi i podnosiło szereg merytorycznych uwag. Dlatego, mając na uwadze, że trudno jest pogodzić zbieżne interesy (w tym publicznoprawny i prywatnoprawny) organ powinien dołożyć szczególnej staranności rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

Przechodząc do szczegółowych kwestii wskazujących na wadliwość zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności podnieść, że zgodnie z art. 61 ust. 2 uooś, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy). O prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można więc mówić, gdy organ ograniczył się do oceny sporządzanego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz do konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem poprawności tego postępowania jest także przeprowadzenie konsultacji ze społeczeństwem. Ustawa nakłada bowiem na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, a społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich uwag i opinii, na etapie przed rozstrzygnięciem sprawy. Co więcej zgłoszone uwagi i opinie powinny być przeanalizowane przez organy, a wyniki tych konsultacji i ich analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że powyższe wymaganie nie zostało spełnione. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor dwukrotnie organizował spotkania informacyjne, w wyniku których złożono wiele wniosków, które zostały przeanalizowane, a racjonalne i możliwe do wprowadzenia zmiany uwzględniono w dokumentacji. Uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera natomiast własnego odniesienia się do sposobu i zakresu uwzględnienia zgłaszanych uwag i zastrzeżeń, w szczególności dotyczących zasadności wyboru przyjętej przez organ I instancji metody analizy raportu o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto poważne wątpliwości budzi uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu inwestycji ([...]), w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego strony podnosiły, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wariant [...] będzie miał najmniejszy negatywny wpływ na środowisko. Według organu odwoławczego, decydująca w tym zakresie była "wielokryteńalna analiza wariantowa". Z analizy wynika jednak, że natężenie ruchu w wariancie [...] nieznacznie przekracza prognozowaną ilość pojazdów w wariancie [...] - tzw. wariant pomarańczowy (różnica wynosi ok. 4% dobowego natężenia pojazdów). W tej sytuacji, stwierdzenie organu, że o wyborze wariantu [...] zamiast wariantu [...] zadecydowały znacznie lepsze wyniki oceny innych kryteriów inwestycji (np. powierzchni przekształceń terenu, rocznej ilości ścieków opadowych, liczby niszczonych stanowisk chronionych roślin naczyniowych, płazów i ptaków) nie jest wystarczające. Organ odwoławczy nie przeprowadził również ponownego, merytorycznego postępowania w zakresie odnoszącym się do przyjętych rozwiązań i warunków technicznych planowanej obwodnicy [...] i jej połączenia z drogą krajową nr [...], a także węzła [...] (jego kształtu oraz poziomu hałasu). Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Jest to tym bardziej rażące, że zarzuty te były sformułowane w sposób jasny i dotyczyły istotnych zagadnień związanych z postępowaniem o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zgłoszonego przedsięwzięcia, w tym zwłaszcza związanych z przebiegiem (wariantem) spornej inwestycji.

Organ odwoławczy zaniechał także dokonania oceny ewentualnej sprzeczności celów inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W studium tym tereny przeznaczone pod inwestycję mają przeznaczenie mieszkaniowe, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a więc inaczej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem normatywnym. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie organy gminy. Niemniej nie można nie dostrzegać, że studium jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Pomiędzy studium i planem istnieje ścisły związek, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń studium. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że studium nie oznacza "formalnej zmiany przeznaczenia", nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjął, że wybrany wariant inwestycji pozytywnie wpłynie na rozwój (politykę przestrzenną) gminy.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności i nie dokonał merytorycznej i prawnej oceny sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano jedynie decyzje organu I instancji i przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadza się natomiast do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W ten sposób skarżący zostali pozbawieni prawa do ponownego rozpoznania ich sprawy przez organ odwoławczy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało w zasadzie zbudowane z odniesień do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do streszczenia decyzji organu I instancji i do akceptacji ustaleń i wypowiedzi w niej zawartych. Nie podjął się natomiast własnej oceny tego rozstrzygnięcia zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak i w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, ta wadliwość była szczególnie widoczna przy porównaniu zakresu zarzutów zawartych w poszczególnych odwołaniach.

Lakoniczne i niepełne odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniach należy również ocenić w kontekście zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 11 k.p.a. W tak ważnej sprawie, budzącej zainteresowanie lokalnej społeczności ze względu na to, że dotyczy ich prawnie chronionych dóbr i interesów nie można nie odnieść się w sposób przekonywający do zarzutów i wątpliwości co do właściwego wyboru wariantu przebiegu planowanej inwestycji, z punktu widzenia jej oddziaływania na ludzi i środowisko. Treść zaskarżonej decyzji uzasadnia również stwierdzenie, że organ nie podejmując się ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy naruszył zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej, a także reguły prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 6, 7 i 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozpoznał należycie sprawy, ani nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na akceptację.

Na marginesie Sąd, zauważa, że z akt sprawy wynika, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w obwieszczeniu z 30 maja 2014 r. organ podał do publicznej wiadomości informacje o przedmiocie postępowania, przystąpienia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, możliwości składania uwag i wniosków i sposobie i miejscu składania uwag i wniosków i określił 21 - dniowy termin ich składania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany będzie do rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności planowanej inwestycji, jak i w kwestiach poruszonych w odwołaniach od decyzji I instancji, dotyczących zwłaszcza wybranego wariantu inwestycji i jego wpływu na ludzi i środowisko naturalne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie podniesione uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od właściwej, rzetelnej oceny uzależniona jest bowiem nie tylko sama realizacja inwestycji ale również warianty tej realizacji. Jednocześnie sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w toku instancji i rozpoznaniu odwołań składanych przez strony. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego skrócenia drogi administracyjnej i w istocie naruszyło zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania (uiszczonych wpisów od skargi) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku B. R. o zwrot kosztów dojazdu do Sądu oraz równowartości utraconego zarobku, mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie został zobowiązany przez sąd do stawienia się osobiście na rozprawę (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 838/13).