Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 218/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a , art. 29 ust. 2 pkt 15 , art. 30 ust. 6 pkt 1 ,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") – wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez T.-M. P. S.A. z siedzibą w W. (zwaną też dalej "Spółką" lub "skarżącą") zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych stacji bazowej nr [...] [...], przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb P.).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Spółka w dniu [...] września 2018 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na deinstalacji pięciu anten i ich konstrukcji mocujących oraz zamontowaniu w ich miejsce nowych konstrukcji wsporczych i pięciu anten (ATR4518R6) na wieży budynku kościoła przy ul. [...] w P.. Z analizy opisu technicznego i rysunków opracowania dołączonego do zgłoszenia wynika, że nową konstrukcję wsporczą zaprojektowano jako opaski stalowe na kolumnach wieży kościoła, do których zamontowane będą nowe anteny sektorowe ATR4518R6 oraz dwa elementy RRU. Organ I instancji powołał się następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14, wywodząc, że art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. dotyczy instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, jeżeli ich umiejscowienie nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego. Analiza zgłoszenia prowadzi do wniosku, że Spółka zamierza zrealizować rozbudowę (dodatkowa antena sektorowa i dodatkowe moduły RRU) i przebudowę (nowe konstrukcje wsporcze i nowe anteny w miejsce deinstalowanej konstrukcji i anten) istniejącej stacji bazowej. Wymienione zgłoszenie nie dotyczy zatem instalowania urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. Wykonanie tego przedsięwzięcia wymaga zatem, w świetle art. 28 ust. 1 pr.bud., uzyskania pozwolenia na budowę.

Od opisanej decyzji Prezydenta [...] odwołała się Spółka, która – zarzuciwszy "zaskarżonej decyzji naruszenie w szczególności": (1) art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na zastosowanie tej normy wskazuje charakter inwestycji; (2) art. 3 pkt 7a pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie; (3) art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem planowane przedsięwzięcie wymaga jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę – wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że w świetle art. 3 pkt 1 pr.bud. do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Urządzenia stacji bazowych nie stanowią jednak ani budynku, ani obiektu małej architektury. Jednocześnie w świetle art. 3 pkt 3 pr.bud. nie można ich zakwalifikować jako budowli. Analiza tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że jedynie instalacje wolnostojące stanowią budowlę, w odróżnieniu od masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych. W konsekwencji pozwolenia na budowę wymaga budowa, przebudowa, montaż lub rozbiórka tylko instalacji wolnostojących. Natomiast w przypadku przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajdował art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., wobec czego dokonanie zgłoszenia było prawidłowe. Jak wskazano przy tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3035/15, urządzenia instalowane na obiektach budowlanych nie powinny być utożsamiane z urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr.bud. Skarżąca dodała zarazem, że art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) właśnie w celu uchylenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Spółka wskazała również na pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA, zgodnie z którym powyższa nowelizacja jedynie doprecyzowała wcześniejsze brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, lecz także antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia, którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 3 pr.bud. Skarżąca dodała również, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pr.bud. powinien być interpretowany w zgodzie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzenia w postaci anteny radiokomunikacyjnej i jej konstrukcji wsporczej podlega zgłoszeniu, jeżeli wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) przekracza 3 m. W konsekwencji w świetle art. 3 pkt 7a pr.bud. pojęcie przebudowy nie dotyczy w ogóle urządzenia stacji bazowych, gdyż nie jest ono budowlą.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2018 r. skarżąca przedłożyła kserokopię dokumentu z [...] marca 2017 r. pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej – adres inwestycji P., ul. [...]". Na początkowych stronach tego opracowania podano błędny adres inwestycji, skoro rozważane zamierzenie budowlane ma być zrealizowane w P. przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Skarżąca przedłożyła ponadto w dniu [...] grudnia 2018 r. inną kwalifikację przedsięwzięcia, sporządzoną w grudniu 2012 r. W piśmie przewodnim brak jednak informacji o celu przesłania tej kwalifikacji. Wojewoda zauważył przy tym, że tego rodzaju dokument może być sporządzony przez dowolny podmiot, w tym osobę niedysponującą odpowiednią wiedzą lub uprawnieniami. W niniejszej sprawie wspomniana kwalifikacja nie została podpisana przez jej autora. Organ II instancji uznał, że kwalifikacje przedłożone przez skarżącą różnią się między sobą. Z uwagi na powyższą rozbieżność i brak wyjaśnień strony, wykluczona była ocena zgodności planowanej inwestycji pod kątem wymagań środowiskowych. W konsekwencji Spółka nie wywiązała się z obowiązku nałożonego w wezwaniu z [...] listopada 2018 r. Organ II instancji zauważył również, że montaż nowych konstrukcji wsporczych i anten w miejsce wcześniej usuniętych elementów mocujących oraz istniejących anten nie może być uznany za wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Także rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Ocena zamierzenia budowlanego, w tym oddziaływania obiektu na tereny sąsiednie, powinna nastąpić w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda dodał poza tym, że odstąpił od wymogu wynikającego z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i art. 12 k.p.a., z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. M. P., który – zarzuciwszy zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na zastosowanie normy tej wskazuje charakter inwestycji;

2) art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem planowane przedsięwzięcie wymaga jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. w całości oraz o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2018 r. przesłano organowi II instancji kwalifikację przedsięwzięcia uwzględniającą stan po wykonaniu planowanych prac, jak i kwalifikację z 2012 r., obejmującą stan istniejący obecnie. Dokumentacja ta jest kompletna i zawiera wszystkie wymagane informacje pozwalające na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W pozostałym zakresie Skarżąca zasadniczo powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a także podkreślając, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedłożona kwalifikacja z 2012 r. nie oddaje stanu obecnego, gdyż ujętych zostało w niej sześć anten, tymczasem obecnie zainstalowanych jest pięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności – w ocenie Sądu – wbrew zarzutowi skargi (pkt 3 jej petitum), organy obu instancji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W tym kontekście jawi się zresztą jako znamienne ograniczenie uzasadnienia ww. zarzutu skargi do jednozdaniowego i w istocie gołosłownego twierdzenia o, cyt.: "braku należytej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego", który "doprowadził organ II instancji do błędnego wniosku skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji".

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.").

Podstawę sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta [...] wobec zgłoszenia Spółki stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jest zasadą – wysłowioną expressis verbis w art. 28 ust. 1 pr.bud. – że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr.bud. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą kwalifikacji zamierzenia budowlanego, którego dotyczyło zgłoszenie Spółki. W toku postępowania wywodziła ona, że planowane prace odpowiadają opisowi zawartemu w cytowanym wyżej art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., wobec czego nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę w celu realizacji przedsięwzięcia. Pogląd ten nie został podzielony przez organy administracji publicznej, które uznały, że zamierzone prace stanowią rozbudowę lub przebudowę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił co do zasady stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie ulega wątpliwości, że skuteczne powołanie się na zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym terminów "instalowanie" lub "instalacja". W art. 3 pkt 7 pr.bud. wskazano jedynie, że zwrot "roboty budowlane" oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 6 pr.bud., zgodnie z którym wyraz "budowa" należy rozumieć jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawodawca wyjaśnia ponadto w art. 3 pkt 7a pr.bud., że słowo "przebudowa" należy interpretować jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ustawodawca definiuje poza tym w art. 3 pkt 8 pr.bud. także termin "remont", stwierdzając, że oznacza on wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z tej perspektywy należy zatem przyjąć, że "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 16.02.2017 r., II OSK 1424/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Taki wniosek pozostaje w zgodzie z zakazem wykładni synonimicznej, który wyklucza nadawanie tego samego znaczenia wyrażeniom różnobrzmiącym. Należy bowiem uznać, że racjonalny językowo ustawodawca celowo użył w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. wyrazu "instalowanie", a nie innego określenia wymienionego w art. 3 pkt 7-8 pr.bud. Warto przy tym zauważyć, że słowo "instalowanie" występuje także w innych przepisach powołanej ustawy - Prawo budowlane, w tym w szczególności w art. 29 i art. 30 pr.bud., wprowadzających wyjątek od ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w celu realizacji robót budowlanych. Analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że "instalowanie" dotyczy zwykle prostych i nieskomplikowanych prac – których synonimem na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego jest określenie "zakładanie" lub "montaż" (zob. definicja słowa "instalować" w zn. 1 [w:] "Uniwersalny słownik języka polskiego", pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) – których to prac realizacja zasadniczo nie rodzi zagrożeń typowych dla takich robót budowlanych, jak budowa, przebudowa lub rozbiórka obiektu budowlanego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio: przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji (por. wyroki NSA: z 20.03.2019 r., II OSK 1161/17; z 19.01.2018 r., II OSK 848/16 – CBOSA). Zakresem zastosowanie tego przepisu nie są zatem objęte również złożone roboty budowlane, obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń lub montaż nowych urządzeń we wnętrzu już zainstalowanego urządzenia (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 789/17, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 11.05.2017 r., II OSK 2295/15; z 12.10.2016 r., II OSK 3341/14 – CBOSA). Trzeba przy tym podkreślić, że analizowany przepis stanowi wyjątek od ogólnej reguły z art. 28 ust. 1 pr.bud., w świetle której wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zgodnie z regułą, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (łac. exceptiones non sunt extandendae), w taki właśnie sposób nie może być interpretowany także art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud.

Odnosząc te uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy, zdaniem Sądu, uznać, że roboty budowlane, które skarżąca zamierzała wykonać, nie stanowiły (nie ograniczały się do) "instalowania urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu (pkt 1 petitum skargi) okazał się niezasadny.

Godzi się zauważyć, że we wniesionym przez Spółkę zgłoszeniu z [...] września 2018 r. (data wpływu do organu: [...] września 2018 r.), określając rodzaj robót budowalnych podano, że jest to, cyt.: "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym zlokalizowanym na terenie założenia urbanistyczno-architektonicznego – obszarze wpisanym do rejestru zabytków" (k. 1 akt adm. I inst.). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi jednak do wniosku, że prace, które zamierzała wykonać skarżąca, nie ograniczały się do prostego umieszczenia urządzeń na istniejącym budynku (wieży kościelnej). Już z załącznika do powyższego zgłoszenia (k. 8-15 akt adm. I inst.) wynika bowiem, że Spółka zamierzała w rzeczywistości usunąć pięć istniejących anten i konstrukcji je mocujących oraz umieścić pięć nowych anten na wysokości 26,30 m n.p.t. i jedną antenę na wysokości 26,60 m n.p.t. wraz z nowymi konstrukcjami wsporczymi (k. 10 akt adm. I inst.), a także dodać sześć elementów RRU (k. 14 akt adm. I inst.). W efekcie tych zmian powiększeniu miałaby zatem ulec nie tylko liczba anten oraz elementów RRU (ang. Remote Radio Unit), ale także zakres częstotliwości "obsługiwanych" przez te anteny, a ściślej: przez rzeczoną stację bazową (oznaczonych na rysunku jako L800 i L2600 – k. 14 akt adm. I inst.).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że roboty budowlane, których dotyczyło zgłoszenie Spółki, w istocie nie stanowiły instalowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. Celem tych prac było bowiem istotne zmodyfikowanie nie tylko dotychczasowej konfiguracji urządzeń i konstrukcji zlokalizowanych na wieży kościoła przy ul. [...] w P., ale szerzej: stacji bazowej zlokalizowanej na tej wieży. Zauważmy, że planowana zmiana miała zarówno charakter ilościowy, jak i jakościowy. W wyniku realizacji przedmiotowych robót budowlanych zwiększona miała zostać bowiem liczba anten i innych urządzeń (RRU) znajdujących się na wspomnianym budynku. Zarazem modyfikacji miały ulec także ich parametry techniczne (zwłaszcza częstotliwości nadawania). Rozważane prace obejmować miały ponadto deinstalację znajdujących się tam wcześniej anten, urządzeń i konstrukcji wsporczych.

Zakładając, że jednymi z parametrów charakterystycznych (w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud.) obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej są m.in. zakres częstotliwości jej pracy oraz liczba składających się na nią anten – za czym opowiada się Sąd w niniejszym składzie – to należałoby uznać, że analizowane roboty budowlane powinny zostać zakwalifikowane jako "rozbudowa" stacji bazowej. W innym wypadku – tj. przyjmując, że zgłoszone prace skutkowałyby "jedynie" zmianą parametrów użytkowych lub technicznych tej stacji bez ingerencji w jej parametry charakterystyczne (w rozumieniu ww. przepisu) – zamierzone roboty należałoby kwalifikować "przynajmniej" jako "przebudowę" stacji bazowej.

Skarżąca wywodziła jednak, że analizowana całość techniczna, składająca się z anten sektorowych, przewidzianych dla nich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń RRU, instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, sama nie stanowi obiektu budowlanego, wobec czego zgłaszane roboty znajdują się poza zakresem zastosowania art. 3 pkt 7a pr.bud., a w konsekwencji – także art. 28 ust. 1 pr.bud. Zdaniem skarżącej status obiektu budowlanego mają bowiem – jak należy rozumieć – tylko takie stacje bazowe telefonii komórkowej, które zostały zrealizowane jako instalacje wolno stojące (z wykorzystaniem wolno stojących masztów antenowych, wolno stojących kontenerów itd.).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, takiego stanowiska nie sposób podzielić.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr.bud. przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę albo obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawodawca wyjaśnił ponadto w art. 3 pkt 2 pr.bud., że "budynek" oznacza obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. "Obiekt małej architektury" został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 4 pr.bud. jako stanowiący niewielkie obiekty, a w szczególności: (a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, (b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, (c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

W świetle dotychczasowych uwag nie ulega wątpliwości, że rozważana całość techniczna (techniczny substrat stacji bazowej) nie stanowi ani budynku, ani obiektu małej architektury. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 9 pr.bud., przez "urządzenie budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W niniejszej sprawie anteny oraz towarzyszące im urządzenia i instalacje są wprawdzie związane z budynkiem (wieżą kościoła) przy ul. [...] w P., niemniej jednak nie służą one zapewnieniu możliwości użytkowania wspomnianego budynku (por. wyroki NSA: 17.05.2019 r., II OSK 1685/17; z 10.04.2019 r., II OSK 1491/17 – CBOSA). W konsekwencji analizowana inwestycja nie stanowi również "urządzenia budowlanego". Wnioski te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Nie budzą one także wątpliwości Sądu.

Kluczowego znaczenia nabiera zatem pytanie, czy prace objęte zgłoszeniem z [...] września 2018 r. dotyczą "budowli" w technicznoprawnym znaczeniu.

Ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 3 pr.bud., że "budowla" oznacza każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Na tym tle normatywnym skarżąca podkreślała, że ustawodawca wymienia wyraźnie w art. 3 pkt 3 pr.bud. tylko "wolno stojące" maszty antenowe oraz "wolno stojące" instalacje. Tym samym, jej zdaniem – wnioskując a contrario – inne konstrukcje antenowe (a szerzej: inne instalacje stacji bazowej), tj. maszty i anteny stacji bazowych zainstalowane na istniejących obiektach budowlanych (czyli nie-wolno stojące), nie stanowią budowli.

Jednakże, w ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na aprobatę.

Po pierwsze, użycie we wprowadzeniu do wyliczenia zamieszczonego w art. 3 pkt 3 pr.bud., wyrażenia "jak: (...)" jednoznacznie pokazuje, że wyliczenie rodzajów budowli zawarte w powołanym przepisie ma charakter przykładowy, a nie enumeratywny. W konsekwencji status "budowli" mogą posiadać także inne obiekty, niewymienione wprost w ww. przepisie, przy czym bez znaczenie z tej perspektywy pozostają, co do zasady, takie okoliczności, jak wielkość obiektu budowlanego, jego lokalizacji lub funkcja. Wszystko to oznacza, że art. 3 pkt 3 pr.bud. nie może stanowić podstawy do wnioskowania a contrario ("z przeciwieństwa"). Tego rodzaju wnioskowanie jest bowiem zasadniczo dopuszczalne tylko w takich przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, iż dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać określony skutek prawny (por.: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2006, s. 217; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA). Takie charakteru nie ma zaś z pewnością wyliczenie zawarte w przywołanej definicji legalnej "budowli".

Po drugie, powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U Nr 219, poz. 1864, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie MI") zawarto enumeratywne wyliczenie "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych", do których zaliczono tylko: "linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe" (§ 3 pkt 2 rozporządzenia MI). Albowiem przywołana definicja legalna "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych" formalnie wiąże jedynie na gruncie omawianego rozporządzenia MI (czego dowodzi zresztą użyty we wstępie do wyliczenia zawartego w § 3 tego rozporządzenia zwrot: "Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają: [...]"), i z całą pewnością nie może być wykorzystywana do zawężającej wykładni terminu "obiekt budowlany" (ani względem niego pochodnego terminu: "budowla") na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Przeciwne założenie byłoby nie do pogodzenia z zasadą hierarchicznej budowy systemu prawnego, stanowiącą istotny element, wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP, koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63). Nieprzestrzeganie tej zasady prowadziłoby zaś do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485). A także z ujętą w § 149 Zasad techniki prawodawczej ("ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – jedną z rudymentarnych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do § 149, s. 286-287). Potwierdza to także aktualne orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA). W konsekwencji nie sposób uznawać, że spośród licznych rodzajów obiektów wykorzystywanych w telekomunikacji, status "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud. mają tylko te, zaliczone do "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych" w § 3 pkt 2 rozporządzenia MI. W efekcie, zdaniem Sądu, także ten ostatni przepis nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario poza obrębem partykularnej regulacji rozporządzenia MI, a w szczególności na gruncie ustawy - Prawo budowlane.

Wszystko to prowadzi do wniosku o zasadności zakwalifikowania rozważanego obiektu stacji bazowej obejmującej konstrukcje i urządzenia umieszczone na istniejącym budynku (wieży kościelnej) jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Za takim wnioskiem przemawia dodatkowo wyraźne zaliczenie przez ustawodawcę do "budowli" m.in. różnego rodzaju konstrukcji i urządzeń, w tym także konstrukcji i urządzeń antenowych. Przy tym miejsce lokalizacji tych konstrukcji lub urządzeń (na gruncie / na istniejącym obiekcie budowlanym) nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia dla ich kwalifikacji, a więc także na tle art. 3 pkt 3 pr.bud. takiego znaczenia nie można im przypisywać. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej przypadków istotnie podobnych. Inwestor musiałby bowiem uzyskać pozwolenie na budowę w razie umieszczania urządzeń antenowych na wolno stojącym maszcie, podczas gdy umieszczenie takich samych urządzeń na istniejącym budynku wymagałoby jedynie dokonania zgłoszenia. Konkluzja ta naruszałaby także założenie o racjonalności ustawodawcy, skoro pomiędzy obu kategoriami przypadków trudno wskazać istotne różnice z perspektywy wymagań i dóbr podlegających weryfikacji i ochronie w procesie budowlanym, takich zwłaszcza jak: bezpieczeństwo użytkowania obiektów, uzasadnione interesy osób trzecich, stan środowiska i wymagania jego ochrony (por. np.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c i lit. d, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 9, art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). Z tych względów trafnie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również stacja bazowa umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym (a więc nie-wolno stojąca) jest konsekwentnie kwalifikowana jako budowla (por. np. wyroki NSA: z 17.05.2019 r., II OSK 1685/17; z 10.04.2019 r., II OSK 1491/17 – CBOSA).

W świetle przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że inkryminowany obiekt, którego dotyczyło zgłoszenie Spółki, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., a roboty zgłoszone przez Skarżącą miały stanowić jego rozbudowę (ewentualnie przebudowę), o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 pr.bud. (odpowiednio: art. 3 pkt 7a pr.bud.). Tym samym organy obu instancji trafnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone było wykonanie wspomnianych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. Skarżąca powinna była natomiast uzyskać pozwolenie na budowę. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się wobec tego prawidłowe, a przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud – wbrew zarzutowi skargi (pkt 2 jej petitum) – zasadnie zastosowany.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu w całości, na mocy art. 151 p.p.s.a.