Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 269/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję P. SA w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji P. SA w B. z dnia [...] listopada 2021 roku o numerze [...]; 2. zasądza od P. SA w B. na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływana dalej jako "skarżąca") zwróciła się, na podstawie art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do PGE Dystrybucja SA Oddział w B. (dalej: "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) udostępnienie szczegółowej dokumentacji projektowej dotyczącej postępowania przetargowego nr [...] pn. "Modernizacja stacji elektroenergetycznej 110/15 kV G.w związku z przyłączeniem Zakładu wytwarzania energii (Farma Wiatrowa G.)" (dalej: Postępowanie przetargowe") w postaci projektu wykonawczego oraz analizy technicznej, z której wynika konieczność wykonania wszystkich wymienionych prac modernizacyjnych na terenie GPZ w celu przyłączenia Farmy Wiatrowej G. (dalej: FW G.),

2) udzielenie informacji w zakresie konieczności przeprowadzenia prac w celu przyłączenia FW G., w zakres których według wiedzy Skarżącego wchodzą:

a) przebudowa i zmiana zagospodarowania terenu istniejącej stacji 110/15kV G.,

b) budowa nowego budynku rozdzielni 110/15 kV z rozdzielnicą w technologii wnętrzowej GIS o powierzchni użytkowej ok 1170 m (przy planowanym wyburzeniu istniejącego budynku o powierzchni użytkowej 366m2),

c) budowa kilkunastopolowej rozdzielnicy 110kV w technologii GIS,

d) modernizacja węzła telekomunikacyjnego i przebudowę całego okablowania światłowodowego dostępnego po stronie PGE Dystrybucja SA istniejącej stacji 110kV,

e) całkowita przebudowa sieci teletechnicznej istniejącej stacji,

f) całkowita modernizacja systemu telemechaniki zdalnej istniejącej stacji,

3) udostępnienie najkorzystniejszej oferty przetargowej złożonej w Postępowaniu przetargowym, z której wynikać ma wyższa wartość opłaty przyłączeniowej.

W uzasadnieniu wniosku dotyczącego pozyskania ww. dokumentów i informacji skarżąca Spóła powołała się m.in. na potrzebę analizy zakresu i szacunkowych kosztów prac objętych przetargiem i podjęcie decyzji o akceptacji kosztów związanych z przyłączeniem, wskazując jednocześnie, że "zobowiązuje się do zachowania w tajemnicy poufnych informacji podchodzących od PGE Dystrybucja dotyczącego Postępowania przetargowego w zakresie przebudowy stacji elektroenergetycznej G.".

PGE Dystrybucja SA Oddział w B. decyzją z dnia [...] listopada 2021r. ([...]) odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110kV w stacji 110/15 kV G., na podstawie art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1, 2 oraz art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, iż wskazane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] października 2015r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja S.A.

Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. zaskarżyła ww. decyzję PGE Dystrybucja SA i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane dokumenty objęte Wnioskiem Skarżącej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym nie podlegają udostępnieniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PGE Dystrybucja SA w L. Oddział w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. ([...]) utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110 kV w stacji 110/15 kV G. z uwagi na to, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona jest od obowiązku jej udostępnienia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust 1 tej ustawy prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy, podmiot, wobec którego skierowano wniosek odmawia udostępnienia informacji publicznej wydając decyzję w tym przedmiocie.

Dalej organ powołał się na art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyjaśniając, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie. Informacje, których żąda skarżąca Spółka stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Odwołując się zaś do Zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] października 2015r. ws. wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja w stosunku do żądanych dokumentów i informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Jak dodatkowo zasygnalizował organ żądane dokumenty, są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Dlatego należy uznać, iż żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę.

Ponadto, na co też zwróciła uwagę Spółka, żądane materiały dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorcy w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika zatem również ze znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że PGE Dystrybucja S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314 z pón. zm.) - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki.

Skargę na powyższą decyzję, pierwotnie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie przekazaną, postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2022r. sygn.. akt II SA/Lu 142/22, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła skarżąca Spółka zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 "u.d.i.p." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokumentacja objęta Wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega udostępnieniu, podczas gdy w odniesieniu do wnioskowanej informacji nie zostały spełnione ani formalne, ani materialne przesłanki warunkujące możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności zaś wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k.");

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne ustalenie okoliczności przemawiających za tym, że dokumentacja objęta Wnioskiem spełnia przesłanki do objęcia jej tajemnicą przedsiębiorcy, przy jednoczesnym braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw rozstrzygnięcia odmownego.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji PGE oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. oraz zasądzenie od PGE Dystrybucja S.A. zwrotu kosztów.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów aniżeli podniesione w skardze.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., w skrócie jako: "p.p.s.a.").

Podkreślić jednocześnie należy, że w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu albowiem ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalniać może sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2011r., sygn. akt II OSK 737/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Taka też sytuacja, zdaniem składu orzekającego, wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2021r. odmawiająca skarżącej Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110kV w stacji 110/15 kV G., wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia zastosowanie ww. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176 ze zm.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powołana regulacja ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (tak Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Lex). Innymi słowy odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", a więc w sytuacji, jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 17 listopada 2021r., sygn. akt III OSK 4362/21 oraz dnia 1 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, oba dostępne w CBOSA).

W pozostałych wypadkach stosuje się tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że wnioskodawca albo w drodze czynności materialno – technicznej otrzymuje żądaną informację lub jest powiadomiony o tym, że podmiot zobowiązany nie posiada informacji publicznej albo żądane dane nie są informacją publiczną. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni naraża się na zarzut bezczynności. Tak zatem, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy pismo informacyjne (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 i 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 243/07, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka zwracając się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie informacji w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110kV w stacji 110/15 kV G., nie kierowała się troską o sprawy publiczne. Z treści wniosku oraz skargi wprost bowiem wynika, że dane których zażądała skarżąca Spółka od PGE są jej potrzebne, albowiem powzięła uzasadnione wątpliwości co do zakresu robót przedstawionego do wyceny w ramach Postepowania Przetargowego. Postępowanie Przetargowe zostało zaś ogłoszone w związku z obciążającym PGE Dystrybucja, publicznoprawnym obowiązkiem przyłączenia do sieci, którego istnienie potwierdzają warunki przyłączenia nr [...] z dnia [...].07.2019 r. oraz umowa nr [...] z dnia [...] września 2019r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu Farma Wiatrowa G. Żądana dokumentacja bezpośrednio odnosi się zatem do realizacji przez PGE Dystrybucja instalacji, które wykraczają poza sferę spraw wewnętrznych spółki PGE Dystrybucja. Ponadto podmiotem przyłączanym jest skarżąca Spółka i to właśnie Spółka w złożonym wniosku zwróciła uwagę PGE Dystrybucja na fakt znacznej rozbieżności co do spodziewanej opłaty przyłączeniowej przewidzianej w łączącej strony - umowie nr [...] z dnia [...] września 2019 r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu Farma Wiatrowa G. w wysokości ok. 15 min złotych, a wysokością najkorzystniejszej oferty złożonej w Postępowaniu Przetargowym, która według PGE Dystrybucja wyniosła ponad 26 min zł.

Ponadto, jak wyraźnie zaznaczono w skardze, przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo, co przyznał wprost pełnomocnik skarżącej Spółki, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie stąd też decyzja PGE Dystrybucja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

W konsekwencji skoro z żądania udostępnienia informacji publicznej powinien wynikać interes obiektywny, a wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2021r. o udostępnienie informacji publicznej odnosi się wprost do informacji, które mają posłużyć do załatwienia jej indywidualnej, subiektywnej sprawy, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Konsekwencją zaś uznania, że objęte wnioskiem Spółki informacje nie stanowią informacji publicznej jest wyłączenie działania przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Innymi słowy, jak już wyżej wykazano, skoro do rozpoznania wniosku nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wniosek ten nie dotyczył informacji o sprawach publicznych, lecz informacji we własnej, indywidualnej sprawie, to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku byłoby poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (tak też NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2021 r, sygn. akt III OSK 3943/21, CBOSA).

W dalszej kolejności ma to ten skutek, że zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2021r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2021r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dając podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

W tym stanie rzeczy, sąd zobligowany był stwierdzić nieważność wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.