Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2321/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Uzasadnienie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] Spółki jawnej z siedzibą w miejscowości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1841/13 w sprawie ze skargi P. [...] Spółki jawnej z siedzibą w miejscowości [...] na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz P. [...] Spółki jawnej z siedzibą w miejscowości [...] 440 (czterysta czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1841/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), oddalił skargę P. Spółki jawnej z siedzibą w miejscowości [...] na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Gospodarki (pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne oraz stanowisko Instytucji Pośredniczącej w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 (dalej: PO IG). Wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]". Wniosek ten został złożony w toku konkursu zorganizowanego w ramach PO IG Oś priorytetowa 4 (Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia) Działanie 4.3 (Kredyt technologiczny). Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (działający jako Instytucja Wdrażająca w ramach PO IG) poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w zakresie dwóch spośród kryteriów merytorycznych przyznania premii technologicznej, to jest:

- Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730, z późn. zm.) - zwane dalej również "drugim kryterium merytorycznym przyznania premii technologicznej"

- Wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730, z późn. zm.), stwierdzającą, że technologia, która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią w rozumieniu ustawy, której okres stosowania na świecie nie jest dłuższy niż 5 lat - zwane dalej również "trzecim kryterium merytorycznym przyznania premii technologicznej".

Po rozpatrzeniu protestu wnioskodawcy, Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformowała spółkę, że jej protest jest niezasadny, podzielając stanowisko Instytucji Wdrażającej o niespełnieniu przez wnioskodawcę wspomnianych kryteriów merytorycznych.

Zdaniem Instytucji Pośredniczącej, wnioskodawca nie spełnił kryterium "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą...", bowiem bezpodstawnie zakwalifikował jako koszt kwalifikowany "Halową pompę do betonu o zalecanym wysięgu ramion powyżej 30 m wraz z odpowiednim systemem rurociągów i węży". Technologia planowana do wdrożenia przez wnioskodawcę opiera się na modyfikacji mieszanki cementowej, a przy użyciu odpowiednich dodatków - wyprodukowaniu mieszanki wytrzymałej na ściskanie i rozciąganie przy zachowaniu odpowiednich walorów użytkowych. Załączona do wniosku opinia nie wskazuje, że istotą technologii jest sposób ułożenia mieszanki betonowej. Technologia bazuje, zatem jedynie na składzie mieszanki betonowej. Tymczasem wspomniana pompa do betonu służy do wylania mieszanki i jest istotna jedynie z punktu widzenia logistyki dostaw. Wobec tego Instytucja Pośrednicząca uznała, że urządzenie to nie będzie wykorzystywane do produkcji betonu (czego dotyczy technologia), lecz do transportu betonu na miejscu budowy. Minister Gospodarki wskazał również, że ustawa nie przewiduje możliwości finansowania kosztów związanych z przebudową fundamentów, a tym samym także te wydatki należało uznać za niekwalifikowane. Z uwagi na wysokość zakwestionowanych wydatków kwalifikowanych (38% łącznych kosztów kwalifikowanych projektu), wniosek podlegał odrzuceniu w trybie § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG 4.3 Kredyt technologiczny.

W ocenie Instytucji Pośredniczącej, spółka nie spełniła również kryterium "Wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy...". Pomimo wezwania na etapie oceny merytorycznej do złożenia prawidłowo sporządzonych dokumentów przedłożona przez wnioskodawcę opinia o nowej technologii (wystawiona przez Instytut [...]) nie zawierała, bowiem dokładnego wykazu (wraz z ilością) oraz uzasadnienia do ich nabycia nakładów inwestycyjnych, a także podawała nieostre informacje dotyczące ilości planowanych do nabycia środków trwałych. Oznaczało to, że opinia została przygotowania niezgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. c) ustawy o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując oceny wniosku skarżącej spółki Instytucja Pośrednicząca nie naruszyła regulacji normujących sposób prowadzenia postępowania w ramach polityki rozwoju, jak również w toku oceny nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Instytucji Pośredniczącej o niespełnieniu przez skarżącą spółkę wspomnianych dwóch kryteriów merytorycznych przyznania premii technologicznej.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że zakup pompy do betonu nie służy realizacji inwestycji technologicznej. Przytoczył stanowisko organu, że odnośnie do układania podkładów podłogowych "we właściwy sposób i w odpowiednio krótkim czasie" nie wskazano na zależność pomiędzy rodzajem stosowanej pompy a właściwościami mieszanki cementowej. Uzasadniając konieczność nabycia pompy do betonu podmiot sporządzający opinię o nowej technologii wskazał jedynie na "dostęp do wnętrz budynków, swobodne operowanie na ciasnych działkach w centrum miasta, jak również wewnątrz hal przemysłowych", które są czynnościami logistycznymi i nie wpływają na proces zachodzący na węźle betoniarskim. Za trafne uznał Sąd pierwszej instancji również stanowisko Instytucji Pośredniczącej, co do kosztów dotyczących przebudowy fundamentów. Powołując się na treść art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej, Sąd wskazał, że kosztem kwalifikowanym może być wyłącznie budowa lub rozbudowa, a nie przebudowa budynków, budowli lub ich części. Definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) świadczy, zdaniem Sądu, o tym, że jest to pozycja odrębna od budowy lub rozbudowy. W związku z tym, że koszt nabycia zakwestionowanych środków trwałych stanowił ponad 38% wydatków kwalifikowanych, zasadne było odrzucenie wniosku (na podstawie § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG 4.3 Kredyt technologiczny) na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia drugiego kryterium merytorycznego przyznania premii technologicznej.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko Instytucji Pośredniczącej, że wnioskodawca - planując realizację projektu - powinien posiadać dokładną wiedzę na temat liczby urządzeń wchodzących w skład węzła betoniarskiego i podać je w opinii, w szczególności w sytuacji, gdy zamierza te środki trwałe finansować ze środków publicznych, których wydatkowanie podlega szczególnej kontroli.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło P. Sp. j. Spółka zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i w związku z tym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Wdrażającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), polegające na:

a) uchybieniu przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG 4.3 Kredyt technologiczny – poprzez błędne przyjęcie, że przedstawione w projekcie wydatki (na specjalistyczną pompę do betonu oraz przebudowę fundamentów pod węzeł betoniarski) zostały nieprawidłowo zakwalifikowane, jako będące elementem nowej technologii, przez co stanowią 38% ogólnie zadeklarowanych w projekcie wydatków kwalifikowanych, zatem wniosek z tej przyczyny podlegał odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej,

b) uchybienie przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz trzeciego kryterium merytorycznego przyznania premii technologicznej, opisanego w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów w działaniu 4.3 PO IG, poprzez błędne stwierdzenie, że opinia przedłożona w sprawie nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą i Przewodnikiem elementów.

2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne ustalenia faktyczne, że projekt obejmuje jedynie zakup technologii w postaci właściwego składu mieszanki betonowej i urządzeń służących do jej bezpośredniego wytwarzania, a nie obejmuje zakupu specjalistycznej pompy do betonu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, to jest pominięcie istotnych okoliczności wykazanych przez skarżącą w proteście i skardze oraz braku odniesienia się do nich w części merytorycznej uzasadnienia.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że błędne jest założenie organów, iż wdrażana technologia dotyczy jedynie produkcji betonu podkładowego jako takiego. Zgodnie z wnioskiem skarżąca zamierza nabyć i wdrożyć technologię wytwarzania gotowych cementowych podkładów podłogowych, co nieodzownie wiąże się z koniecznością ich szybkiego i prawidłowego wylania u kontrahentów. Liczy się bowiem efekt finalny, czyli gotowy podkład podłogowy, na którym można następnie wylać posadzkę i prowadzić dalsze działania budowlane. Wytworzenie podkładu podłogowego polega więc nie tylko na przygotowaniu odpowiedniej masy. Równie ważne jest właściwe ułożenie (wykonanie wylewki), tak aby masa ta stała się "częścią podłogi". Nie jest zatem wystarczające jedynie stworzenie odpowiednich receptur i wytworzenie masy cementowo-piaskowej. Niezbędne jest również dostarczenie tej masy - w odpowiedni sposób i we właściwym czasie - na miejsce budowy i jej prawidłowe ułożenie, za co odpowiedzialność ponosi producent. W związku z tym musi dysponować odpowiednimi do tego celu urządzeniami, w tym pompą. Brak takiej pompy powodować będzie, że wnioskodawca będzie jednie wytwarzał masę betonową służącą do wykonania gotowych podkładów podłogowych, a nie wykonywał gotowe podkłady - jak to określono w opisie technologii i we wniosku o dofinansowanie.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy zbyt literalnie odniosły się do pojęcia "przebudowa" używanego przez skarżącą. W tym kontekście posiłkowanie się przepisami Prawa budowlanego nie spełni swojej roli. W sprawie niniejszej nowy węzeł betoniarski (ze względów ekonomicznych) zostanie posadowiony mniej więcej w miejscu obecnie istniejącego, w związku z tym należy (1) zdemontować stary węzeł, (2) zburzyć stare fundamenty, (3) zniwelować teren, (4) wykonać nowe wykopy lub poszerzyć istniejące i (5) wybudować nowe, mocniejsze fundamenty. W praktyce chodzi więc w istocie o budowę nowych fundamentów w miejsce starych. Niefortunne użycie we wniosku i proteście słowa "przebudowa" nie może eliminować przewidzianych na to wydatków z grona wydatków kwalifikowanych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ramach projektu spółka zamierza nabyć jeden kompletny węzeł betoniarski, w skład którego wejdą różne elementy stanowiące całość technologiczną i funkcjonalną. Odwołując się do treści przedłożonej opinii o nowej technologii, stwierdził, że określenie "węzeł betoniarski" oznacza jeden kompletny zespół urządzeń, spełniający co najmniej właściwości zdeterminowane przez wymieniony w opinii zestaw elementów składowych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji wydany w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzorzec dla dokonania kontroli zgodności oceny projektu z prawem stanowiły nie tylko przepisy tej ustawy, ale także zasady i procedury składające się na system realizacji, o którym stanowił art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – obowiązujący w dacie ogłaszania konkursu i wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie oceny wniosku złożonego przez skarżącą spółkę.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11) orzekł, że art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa - jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z punktem II tego wyroku m.in. art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dziennik Ustaw nr 279 z 2011 r., w którym pod poz. 1644 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 27 grudnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten już nie obowiązywał. Rozważania zatem wymaga, czy wzorzec kontroli ustalony przez Sąd pierwszej instancji może być stosowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość orzekania w oparciu o stan istniejący w dacie przeprowadzenia konkursu wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono, aczkolwiek w drodze wyjątku, korzystanie z dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013. Nadto wskazano, że nowe regulacje, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinny uregulować sytuację uczestników w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013, przyjąć zatem należy, że obowiązywały ją zasady i procedury określone w systemie realizacji.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach ustawowych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje, więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i nast.).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia określonych przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przytoczenia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz regulacji zawartych w Regulaminie prowadzenia konkursu i Procedury odwoławczej oraz do powielenia w całości stanowiska organu zawartego w informacji z dnia [...] lipca 2013 r. o negatywnym rozstrzygnięciu oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Świadczą o tym zwroty zawarte na str. 16 - 17 uzasadnienia ("organ wskazał"; "ma rację organ"; "sąd podzielił stanowisko organu"), z całkowitym pominięciem ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze. Jak zasadnie podkreśla strona skarżąca, Sąd powinien dokonać kontroli oceny wniosku o dofinansowanie w kontekście legalności zastosowanych przez organ kryteriów w świetle zgłoszonych do tej oceny zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno wyjaśnić, dlaczego rozstrzygnięcie organu nie jest dotknięte wadami zarzucanymi przez stronę w skardze. Sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przypadku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Takie stwierdzenie powinna poprzedzać dokładna analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Przedstawienia w uzasadnieniu wyroku własnego stanowiska Sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu zamierza nabyć i wdrożyć technologię do wytwarzania gotowych cementowych podkładów podłogowych, co wiąże się z koniecznością ich szybkiego wylania u kontrahenta. Wniosek dotyczy bowiem wytwarzania gotowych podkładów podłogowych, a nie tylko mieszanki do ich wytwarzania. Wytworzenie podkładu polega nie tylko na przygotowaniu odpowiedniej masy, ale również na jej właściwym ułożeniu (wykonaniu wylewki), tak aby masa stała się "częścią podłogi". Niezbędne jest także dostarczenie w odpowiedni sposób i we właściwym czasie tej masy na miejsce budowy i prawidłowe jej ułożenie, co wiąże się z dysponowaniem odpowiednimi do tego celu urządzeniami, w tym pompą. W opisie technologii i w opinii o nowej technologii wskazano, że niezbędnym elementem całej inwestycji jest zakupienie specjalistycznej pompy. Brak takiej pompy spowoduje to, że wnioskodawca będzie produkował jedynie masę betonową, a nie wykonywał gotowe podkłady. Jak podkreślił skarżący, posiadanie pompy pozwala na układnie pokładów podłogowych we właściwy sposób i w odpowiednio krótkim czasie, co jest konieczne ze względów technologicznych. Istotą tej technologii jest bowiem zarówno skład mieszanki, jaki i sposób jej ułożenia. Aby wytwarzać gotowe podkłady podłogowe niezbędne jest posiadanie spełniającej określone wymagania pompy do betonu, gdyż masę cementowo-piaskową przeznaczoną na podkłady należy we właściwy sposób ułożyć na miejscu. Skarżący stwierdził, iż Sąd w pełni zaakceptował wywody organu zawarte w negatywnej ocenie wniosku, bez odniesienia się w jakikolwiek sposób do zakresu wniosku, który dotyczył: "Technologii wytwarzania na węźle betoniarskim gotowych, innowacyjnie modyfikowanych cementowych podkładów podłogowych", co w konsekwencji doprowadziło do odmówienia zakwalifikowania wydatku w postaci pompy halowej, która stanowi wydatek niezbędny do realizacji inwestycji technologicznej.

W odniesieniu do zdyskwalifikowania kosztów dotyczących przebudowy fundamentów pod nowe urządzenie węzła, strona skarżąca podnosiła, że powołany przez organ w ocenie wniosku art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej, nie może odnosić się ściśle do planowanej przez niego inwestycji. Bowiem w praktyce "przebudowa" fundamentu stanowi budowę nowych fundamentów w miejsce starych. Nowy węzeł zostanie posadowiony na miejscu obecnie istniejącego, w związku z tym należy zdemontować stary węzeł, zburzyć stare fundamenty, zniwelować teren, wykonać nowe wykopy lub poszerzyć istniejące i wybudować nowe, mocniejsze fundamenty. Skarżący podkreślił, że użycie przez niego we wniosku niefortunnie słowa "przebudowa fundamentu" nie może dyskwalifikować tego wydatku. W praktyce musi, zatem wykonać te same czynności, które wchodzą w zakres budowy nowych fundamentów, poszerzone dodatkowo o demontaż węzła i burzenie starych fundamentów.

Strona skarżąca nadto wyjaśniła, że w ramach projektu zamierza nabyć jeden kompletny węzeł betoniarski, na który składają się rożne elementy, stanowiace całość technologiczną i funkcjonalną. W przedłożonej opinii o nowej technologii sporządzonej przez Instytut [...] wskazano, że chodzi o zakup pełnego węzła spełniającego minimalne, określone wdrażaną technologią wymagania techniczne. Zatem opinia wskazała, jakie konkretne elementy co najmniej muszą wchodzić w skład nabywanego węzła betoniarskiego, aby mógł on prawidłowo funkcjonować. Wobec tego w ocenie autora skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości, że planowana inwestycja będzie obejmować minimum tj. taką ilość elementów węzła betoniarskiego, którą wskazano w opinii, co pozwala na dokonanie merytorycznej oceny, czy za kwotę dofinansowania wnioskowaną przez stronę realne jest nabycie węzła, który będzie nadawał się do użytku. Nadto, w uszczegółowieniu harmonogramu rzeczowo-finansowego rozbito na poszczególne elementy planowane wyposażenie laboratorium.

Brak jakiegokolwiek odniesienia się Sądu pierwszej instancji do przedstawionych wyżej zarzutów uniemożliwia w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną, weryfikację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. wydane zostało bez naruszenia wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - ze względu na wskazany deficyt w zakresie "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" - nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ nie wyjaśnia ono w jasny i przekonujący sposób przesłanek, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową ocenę weryfikacji projektu.

W sytuacji uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie było możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.