Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 142/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku M. Z. z dnia [...] października 2019 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2020 r. (data wpływu do organu: [...] września 2020 r.) M. Z. (dalej też jako "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. I. R., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody "w sprawie skarżącego o numerze: [...]" – dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – wnosząc o stwierdzenie, że Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ") dopuścił się bezczynności w ww. sprawie oraz o zobowiązanie organu do podjęcia czynności mających na celu wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 7 dni, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że [...] października 2019 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] października 2019 r. wniosek został skierowany do opiniowania przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, komendanta wojewódzkiego policji i komendanta oddziału straży granicznej. Wojewoda nie podjął żadnych kolejnych czynności zmierzających do wydania decyzji, także po tym, jak pismem z [...] września 2020 r., doręczonym organowi [...] września 2020 r., w sprawie wniesione zostało ponaglenie. Zatem, jak podkreślił skarżący, przez okres 11 miesięcy działania organu ograniczyły się do skierowania wniosku do opiniowania. Oczywiste jest więc, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż postępowanie nie powinno trwać dłużej niż do [...] grudnia 2019 r. Skarżący podkreślił, że organ nie może usprawiedliwiać swojej zwłoki w rozpoznaniu sprawy poprzez wskazywanie na dużą liczbę wniosków, czy braki kadrowe. Ponadto zaznaczył, że w toku postępowania utraciło ważność poprzednie zezwolenie na pobyt czasowy skarżącego i aktualnie nie może on wylegitymować się aktualną kartą pobytu, w związku z czym nie może podróżować do innych państw, gdyż nie posiada żadnego dokumentu uprawniającego do legalnego przekroczenia granicy RP. Jest to dla skarżącego sytuacja szczególnie niekorzystna, gdyż w ramach swoich obowiązków służbowych odbywa on podróże służbowe do T. .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o oddalenie skargi.

Uzasadniając pierwszy z wymienionych wniosków (o odrzucenie skargi), organ stwierdził, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania, gdyż w dniu [...] września 2020 r. organ wydał decyzję kończącą to postępowanie, udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP.

Z kolei motywując wniosek ewentualny o oddalenie skargi, Wojewoda wyszczególnił czynności, jakie zobligowany był podjąć przed wydaniem ww. decyzji. Ponadto podkreślił, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie) obowiązywał przepis art 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), który przewidywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W konsekwencji okres między 14 marca 2020 r. a 23 maja 2020 r. nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie bezczynności w niniejszym postępowaniu. Poza tym Wojewoda zwrócił uwagę na opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu, jakie od 2014 r. odnotowuje się w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców oraz niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw, i to pomimo podejmowanego przez organ szeregu działań służących poprawie efektywności pracy w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. W związku z tym autor skargi zaznaczył, że przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania. Wobec tego – zdaniem organu – nie ma podstaw od stwierdzenia, że bezczynność w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego – odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę – wniósł o uwzględnienie skargi, wskazując, że zarówno jej odrzucenie, jak i oddalenie w niniejszej sprawie jest bezzasadne. Zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom organu, wniesienie skargi nie nastąpiło po wydaniu decyzji, a tego samego dnia ([...] września 2020 r.), co przemawia za uznaniem, że czynności te nastąpiły równocześnie. W konsekwencji nie można więc uznać, że skarga powinna zostać odrzucona, jako wniesiona po dniu wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym takie ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z [...].09.2020 r., II OSK [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący, pismem z [...] września 2020 r. [nadanym w dniu [...] września 2020 r. (kopia dowodu nadania na k. 19 akt sądowych), które wpłynęło do organu [...] września 2020 r. (prezentata na k. 57 akt adm.)] – a więc przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie o udzielenie wnioskowanego zezwolenia – wniósł, za pośrednictwem Wojewody, wymagane prawem ponaglenie (k. 56-57 akt adm.).

Odnosząc się jeszcze w tym miejscu do najdalej idącego wniosku organu – o odrzucenie skargi – Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Wniosek ten Wojewoda oparł na tezie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS [...] (CBOSA) – w myśl której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – oraz na konstatacji, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone decyzją w dniu [...] września 2020 r., a zatem przed wniesieniem przez M. Z. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2020 r., która wpłynęła do organu [...] września 2020 r.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 83 § 3 p.p.s.a. skargę należało uznać za wniesioną do Sądu już w dniu [...] września 2020 r. [data nadania przesyłki ze skargą w placówce pocztowej operatora wyznaczonego (data stempla na k. 13 akt sądowych; kopia dowodu nadania na k. 30 akt sądowych)]. Niewątpliwie taką samą datę nosi decyzja kończąca postępowanie w sprawie [która, notabene, została nadana do skarżącego dopiero w dniu następnym, tj. [...] września 2020 r., a doręczona jemu w dniu [...] października 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru na k. 48 akt sądowych oraz dane z: emonitoring.poczta-polska.pl dla, zawierającej decyzję, przesyłki pocztowej nr [...])]. Wobec tego, przyjmując nawet, za prawnie relewantną, już datę naniesioną na egzemplarzu decyzji jako datę jej wydania (a nie dopiero datę nadania decyzji albo jej doręczenia skarżącemu), to należało dojść do wniosku, że skoro wniesienie skargi i tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w tym samym dniu ([...] września 2020 r.), to – jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. – wypadało uznać czy czynności te zostały dokonane jednocześnie (a nie jedna po drugiej). Jest tak dlatego, że w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), znajdującej zastosowanie (por. wyroki NSA: z [...].12.2005 r., I OSK [...]; z [...].01.2013 r., II GSK [...]; dostępne w CBOSA) także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (zob. art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis). Stąd (w braku regulacji szczególnych, nakazujących w konkretnych przypadkach prawnie relewantne odnotowywanie dokładniejszego czasu dokonania czynności danego rodzaju) czynności wykonane w tym samym dniu, przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi przez skarżącego sprawa z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie była jeszcze przez Wojewodę załatwiona (równolegle dopiero "stawała się" załatwioną). A zatem – wbrew stanowisku organu – już z tego względu nie można uznać, że skarga została wniesiona "po zakończeniu postępowania" decyzją wydaną [...] września 2020 r. (nie mówiąc już o tym, że w świetle odpowiednio stosowanej regulacji art. 122b pkt 1 k.p.a. za "dzień wydania" ww. decyzji należałoby uznać dopiero dzień jej nadania za pokwitowaniem w placówce operatora pocztowego, tj. [...] września 2020 r.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – mianowicie bezczynność (a już nie przewlekłość).

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej bezczynności organu, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...] sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Oceniając na tym tle normatywnym kwestię zarzucanej organowi bezczynności – tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – należy zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu pobytu z obywatelem RP) wpłynął do organu [...] października 2019 r. (k. 7). Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując nawet, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do [...] grudnia 2019 r.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że już w dniu złożenia wniosku skarżący otrzymał od organu pismo zawierające, oprócz informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, również powiadomienie – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] kwietnia 2020 r., ponieważ termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia, a także z uwagi na dużą liczbę prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców (k. 39 akt adm.).

Dodatkowo trzeba wskazać, że zgodnie z przywołanym także w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 u.COVID, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji u.COVID i zm.u.COVID w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało przyjąć, że pierwotnie wskazany przez Organ termin załatwienie sprawy (do [...] kwietnia 2020 r.) uległ "automatycznemu" wydłużeniu o czas spoczywania biegu terminów w kontrolowanym postępowaniu, stosownie do art. 15zzs u.COVID oraz art. 68 ust. 7 zm.u.COVID – tj. w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. – a więc o 54 dni, czyli do [...] czerwca 2020 r. (koniec ww. terminu: [...] czerwca 2020 r. przypadał na sobotę, ze skutkiem określonym w art. 57 § 4 k.p.a.). Tymczasem Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego dopiero w dniu [...] września 2020 r., a więc po tak ustalonym (przedłużonym) terminie do załatwienia sprawy.

Z tych względów żądanie autora skargi stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] października 2019 r., zasługiwało na uwzględnienie (pkt 2 sentencji wyroku).

Godzi się jednak zaznaczyć, że w sytuacji, gdy zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w dniu (tak jak w kontrolowanej sprawie), albo po dniu wniesienia skargi – ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny – to postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z [...].11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63).

Z tych względów i na wskazanej podstawie prawnej Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia dalszych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a.; w tym przypadku – od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności (o czym była już mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej bezczynności: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed [...] sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].01.2013 r., II OSK [...] – CBOSA).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął w pierwszej kolejności pod uwagę fakt, że w toku postępowania sądowego Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego. Ponadto Sąd miał na względzie notoryjny fakt trudnej sytuacji epidemicznej panującej w naszym kraju, nie pozostającej bez wpływu również na sprawność postępowań administracyjnych, a także to, że wprawdzie podnoszone przez organ okoliczności dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków cudzoziemców oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu (odnośnej jego komórki organizacyjnej), nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności – gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej – jednakże, zdaniem Sądu, można je (a niekiedy wręcz należy) brać pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność organu naruszała prawo w stopniu rażącym. Co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił i dał temu wyraz w pkt 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.