Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1287/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2172/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 2 kwietnia 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 2172/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2011r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

1.2.Sąd I instancji podał, że w dniu 8 maja 2007r. M. S. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2007. W dniu 8 grudnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P.wydał decyzję nr [...] o przyznaniu w/w płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w łącznej wysokości 755,38 zł. Decyzja została doręczona szwagrowi wnioskodawcy A. C. w dniu 14 grudnia 2007r. Płatności przyznane w/w decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. W dniu 7 maja 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął odpis skróconego aktu zgonu M. S. z którego wynikało, że zmarł 22 sierpnia 2007r. czyli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania w/w płatności na rok 2007r. M. S. złożyła do organu postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. oraz oświadczenie, iż pobrała przyznane płatności z konta zmarłego producenta.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., poinformował M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych M. S.

Decyzją Nr [...] z [...] maja 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ustalił M.S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za rok 2007 w wysokości 755,38 zł .

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że zgodnie z art. 110 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W sytuacji, gdy decyzja z [...] grudnia 2007r. o przyznaniu M. S. płatności ONW, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należało, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Oznaczało to, że przekazane na rachunek środki pieniężne, w kwocie 755,38 zł, przekazano bez podstawy prawnej. W związku z tym pobrane przez M. S. płatności ONW za rok 2007 zostały pobrane nienależnie i w konsekwencji było ona zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm.),który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wpłaty określonych środków publicznych, przy czym nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu której nastąpiła wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem także nienależnie lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy zmarłego rolnika przed ostatecznym doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania z rachunku zmarłego. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza bowiem sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która odejmie wypłacone przez ARiMR środki.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję złożyła M. S., podnosząc, iż zachowała termin do przejęcia płatności po zmarłym mężu, a nadto, że decyzja z [...] grudnia 2007r. na podstawie której środki finansowe zostały przelane na rachunek M. S. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, więc środki te zostały przelane w oparciu o obowiązującą decyzję.

2.2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego, następuje w stosunku do tych płatności, które zostały uprzednio przyznane na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna być decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w indywidualnej sprawie zainicjowanej stosownym wnioskiem. Oznaczało to, że postępowanie w sprawie o ustalenie mogło się toczyć w stosunku do adresata decyzji o przyznaniu płatności. Skoro bowiem określonej osobie (wnioskodawcy) zostały udzielone środki finansowe (płatności), to w razie stwierdzenia, że środki te są nienależne, Prezes ARiMR uzyskuje kompetencję do ustalenia ich kwoty, a w konsekwencji do żądania ich zwrotu.

WSA w W. wskazał, że decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy Skarżąca była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty.

Sąd I instancji stwierdził, że płatności ONW przyznawane są na wniosek rolnika. Formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera w części III (podmiot) rubryki, w których należy wpisać imię i nazwisko wnioskodawcy, jego PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. W rubrykach wpisano: M. R. S. Oznacza to, że osoba ta była wnioskodawcą, a jednocześnie jest ona stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. W rubryce numer 12 wniosku swój podpis złożył M. S. Decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2007r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.). W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku złożonego w dniu 8 maja 2007r., powinno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (czego nota bene organ nie uczynił).

Tym samym M. S. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2007 i niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Środki finansowe nie zostały przyznane stronie skarżącej. Środki te zostały przyznane wnioskodawcy M. S. i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, nie mogło dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie (o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności) czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można było co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby. Sąd I instancji stwierdził także, że sprawa zwrotu pobranych przez M. S. środków pieniężnych nie mogła być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego bowiem była to sprawa cywilna, do której ewentualnie mogły znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlegała zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a., w zw z:

-art. 29 ust. 1 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm.),

-art. 156§1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011r. nr [...] z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, co zdaniem sądu stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 2419/2001 i w konsekwencji poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania. W niniejszej sprawie organ zastosował art. 49 ust. 1 rozporządzenia unijnego a sąd stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji w istocie odmówił możliwości zastosowania tego przepisu w tej sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy.

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanowił art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że podjęte w tej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji, błędnie przyjmując, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

Problem prawny, sprowadza się zatem do kwestii czy art. 29 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowił samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych?

Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy-Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanych przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei w ust. 2 tego przepisu o ile określono, że do należności o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacji podatkowej (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 749 ze zm. dalej-O.p.) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania zaległości, to ta część przepisu ma charakter materialny, gdyż odwołuje się do działu III-Zobowiązania podatkowe. Zasięgiem swym obejmuje powstanie zobowiązania podatkowego, a więc od art. 21 do art. 119 O.p. W sytuacji, gdy w art. 21§1 pkt 1 i 2 O.p. określono -kiedy powstaje zobowiązanie podatkowe, a do niego zaliczono zaistnienie zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiążę powstanie takiego zobowiązania. Niewątpliwie, śmierć brata określiła moment poniesienia ciężaru, a więc zwrotu należności ustalonej decyzją przez Agencję a pobranej między innymi przez żyjącą siostrę. Zgodnie z art. 2§2 i 3 O.p. jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w §1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w §2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy-Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności podatkowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustalenie nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Innymi słowy, istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa Agencji w ustaleniu tych kwot w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych.

5.4.Trafnie kasator wskazał, że w okolicznościach sprawy, winno się uwzględnić to, że Skarżąca w dniu 29 kwietnia 2011r. złożyła do organu pismo, w którym wskazała, że pobrała płatności po zmarłym mężu i przejęła po nim całe gospodarstwo rolne i samodzielnie je prowadzi.

5.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

Z akt administracyjnych sprawy wynika (k. 13 akt administracyjnych), że Skarżąca złożyła pismo w którym stwierdziła, że jako żona i posiadacz spadkowego gospodarstwa, zadeklarowała kontynuację działalności rolniczej w gospodarstwie. Co ważne, w aktach administracyjnych nie ma dokumentu z którego wynikałoby, że Skarżąca rzeczywiście ,,zadeklarowała" kontynuację działalności rolniczej.

Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że nie było żadnych podstaw by w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że Skarżąca nie była stroną postępowania jak to uczynił Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku.

5.6. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( JPU i UPO). Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego i że jest to sprawa cywilna rozstrzygana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów dotyczących wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wyrażonych w wyrokach NSA z 29 lutego 2012r. (sygn. akt: II GSK 961/11) oraz z 14 lutego 2013r. (sygn. akt: II GSK 2039/11). Dodać należy, iż poglądu co do tego, że w wyżej opisanych sytuacjach jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym nie podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2211/11) oraz z 20 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2315/11).

5.7. Rację ma zatem kasator, że skoro jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji był zarzut braku drogi administracyjnej w związku z uznaniem, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji w świetle powyższych wywodów zapadło z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uprawniała bowiem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

5.8. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić powyższą ocenę prawą jak również fakt, że przedstawione akta administracyjne są niekompletne bowiem nie sposób na ich podstawie jednoznacznie ustalić okoliczności relewantnej w tej sprawie, mianowicie to czy Skarżącej jako spadkobiercy M. S. przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania, w myśl ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

5.9.Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185§1 p.p.s.a.

5.10. Stosując art. 207§2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.