Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 77 ust 5, ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: ar 61 ust 1 pkt 2, art 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art115 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art 146, art 3 § 2 pkt 4, art 187 § 2, art 5 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 178 ust 1, art 188 pkt 3, art 190 ust 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 177/12 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. ( sygn. akt II SA/Op 177/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Z. W., uchylił czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Z. W. wystąpił o zwrot kwoty [...] zł. stanowiącej część opłaty, pobranej za wydanie kart pojazdu dla [...] samochodów sprowadzonych z zagranicy a wymienionych w załączniku do wniosku, w tym również dla samochodu marki V. P. o nr rej. [...].

Starosta N. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił uwzględnienia w/w wniosku. Wskazał, że w odniesieniu do [...] pojazdów, w tym samochodu marki V. P. o numerze rejestracyjnym [...], opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak było zaś możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań, jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W stosunku bowiem do rozporządzenia z 2002 r. nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej lub Prawem o ruchu drogowym.

Organ podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) odnosi skutki tylko względem opłat uiszczonych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., dotychczas nie zostało obalone.

Wyjaśniając, że organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania przepisów, dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Starosta N. podniósł, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie był tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., albowiem - w tym ostatnim - przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 pkt 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak było analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być, tym samym, przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego.

Jako całkowicie bezpodstawne organ uznał żądanie zwrotu [...] zł dla każdego z [...] pojazdów wskazując, że z dowodów wpłaty, znajdujących się w dokumentacji organu wynika, iż za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota [...] zł, a jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie [...] zł.

Organ zakwestionował ponadto żądanie zwrotu kwoty [...] zł - w odniesieniu do dwóch, ze wskazanych pojazdów - stwierdzając, że dowody wpłaty, którymi organ dysponował, potwierdzały uiszczenie, co do nich, opłaty w kwocie [...] zł, a nie [...] zł. Ponadto, niezależnie od przedstawionej oceny, Starosta N. twierdził, że uwzględnienie złożonego wniosku nie było możliwe również z uwagi na przedawnienie zgłoszonych roszczeń, które - jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi - podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 k.c.), a bieg jego rozpoczyna się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym [...] listopada 2011 r.) Z. W. wezwał Starostę N. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu, poprzez zwrot kwoty [...] zł - tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla [...] samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Strona uznała bowiem stanowisko organu, że w kwestii odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w stosunku do [...] samochodów, co do których organ wskazał, że uiszczona została opłata w kwocie [...] zł.

Z. W. dokonał też korekty swojego żądania co do [...] innych pojazdów i w związku z powyższym, stosownie do informacji organu, że uiszczono co do nich opłatę w kwocie [...] zł, a nie [...] zł, wnioskodawca wystąpił o zwrot nadpłaty w kwocie [...] zł odpowiednio do każdego pojazdu.

Uzasadniając swoje roszczenie zainteresowany twierdził, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu, przekraczająca kwotę [...] zł była nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że opłata ustalona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Cechą charakterystyczną opłaty, odróżniającą ją od podatku jest bowiem jej odpłatność. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, było zatem sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowiła bowiem nową daninę publiczną, co naruszało postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą.

Ponadto, wnioskodawca wywodził, iż przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, określając wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wskazuje, że celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Oznacza to, że opłata ta, ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu.

Wskazywano przy tym, że skierowane do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie zaś prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia można z kolei mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują jednak przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu wobec czego, brak jest podstaw do uznania, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przepis art. 118 K.c. dotyczy natomiast wyłącznie przedawnienia roszczeń majątkowych o charakterze cywilnym.

W skardze na czynność S. N. z dnia [...] listopada 2011 r., wniesionej w dniu [...] stycznia 2012 r., Z. W., zakwestionował w/w czynność w zakresie odmowy zwrotu kwoty [...] zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla [...] samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości [...] zł dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym o nr rej. [...].

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty. Przytaczając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, strona zarzuciła Staroście N. naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. ( sygn. akt U 6/04).

Odpowiadając na skargę, Starosta N. wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w piśmie odmawiającym dokonania wnioskowanej czynności.

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska, organ akcentował, że roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie [...] zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło. Zgodnie bowiem z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią - od dnia 1 stycznia 2010 r. - niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Do tych spraw zatem powinny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej.

Organ zaznaczył przy tym, że na przeszkodzie, w stosowaniu przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej, nie stoi przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1214 ze zm.), gdyż przewiduje on stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw będących w toku tj. takich, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tego dnia nie zostały zakończone. W niniejszej sprawie, żądanie zwrotu należności wniesione zostało natomiast po dniu 1 stycznia 2010 r.

W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę Z. W. podtrzymał przedstawione w niej stanowisko. Zdaniem skarżącego, ze względu na zagrożenie naruszenia zasad konstytucyjnych, w sprawie winna znaleźć zastosowanie zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą to zasadą, prawo to - mimo wejścia w życie nowych regulacji - ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a ustawa nowa będzie mieć zastosowanie do opłat pobranych po wejściu w życie nowych regulacji. Ewentualnie, w sprawie mogło – wg skarżącego - znaleźć zastosowanie również prawo nowe, jednakże z modyfikacją zachowującą i gwarantującą prawa strony do wystąpienia o zwrot nienależnych opłat. Termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należałoby zatem w tym przypadku liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, a więc od dnia 1 stycznia 2010 r. Przyjęcie jednak zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, prowadziło do stwierdzenia, że w sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu organu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Uchylając - na zasadzie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a." ) - zaskarżoną czynność, w części dotyczącej pojazdu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...] – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że była ona uzasadniona.

Na wstępie, precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, Sąd wyjaśnił, że skarga dotyczyła czynności Starosty N. polegającej na odmowie zwrotu kwoty [...] zł, która to kwota stanowiła część opłaty, jaką Z. W. uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, to jest samochodu marki [...]. Poza sporem przy tym pozostawało, że opłata w wysokości [...] zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., w której potwierdzono m. in. wydanie karty pojazdu.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki przytoczył zasadniczą treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r.( sygn. akt I OPS 3/07), w której przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały – jak podkreślił Sąd – wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi sprawy odrębnej. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty, w toku zarejestrowania pojazdu, nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma bowiem charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Organ, odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Sąd Wojewódzki podkreślił w tym miejscu, że pogląd wyrażony w w/w uchwale jest nadal aktualny i znajdował zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domagał się skarżący, nastąpiło bowiem bez wydania decyzji administracyjnej, dotyczącej ustalenia jej wysokości, bo żaden z aktów normatywnych nie przewidywał w tym zakresie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu, innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Polski, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy, wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być zatem rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogły mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie Sąd wskazał na przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w którym zawarto normę intertemporalną, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta – w ocenie Sądu - nie odnosiła się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczyła wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd zauważył, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą jednak w tym zakresie nie mogło być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, winna każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie należy kierować się – jak wywodził Sąd - poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna, z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadą demokratycznego państwa prawa.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki zaakcentował, iż gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały w tym zakresie przedawnienia roszczeń - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia, wynikających z tej ustawy. Taka sytuacja byłaby zaś sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska była zatem konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu, czyli stosowanie formy czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 4 P.p.s.a.)

Odnosząc się zaś do oceny zasadności żądania skarżącego, Sąd Wojewódzki wskazał, że aktualnie obowiązująca, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama, jak w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 1000 zł. Rozporządzenie to stanowiło zaś podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Sąd Wojewódzki przytoczył w tym miejscu zasadniczą treść wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, podkreślając, że niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony bowiem do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił zaś opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowiła - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Wskazując na powyższy wyrok i odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, Sąd Wojewódzki zaakcentował więc, że - w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. - nie mogła budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie może mieć bowiem charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Skoro zatem, określenie - w drodze rozporządzenia z 2003 r. - opłaty za wydanie karty pojazdu, która nie pozostawała w związku z kosztami świadczonej usługi, zostało uznane za sprzeczne z art. 217 Konstytucji - to ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu, w części również ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania, stanowiło nową daninę publiczną, co z kolei naruszało postanowienia art. 217 Konstytucji RP.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące rozporządzenia z 2003 r. należało odnieść w całej rozciągłości do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy tymi rozporządzeniami dotyczyły wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres.

W rezultacie, Sąd stwierdził, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu była zbyt wysoka i nie odpowiadała faktycznym kosztom świadczonej usługi, co skutkowało uznaniem, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu był niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Sąd Wojewódzki powołał się w tym miejscu na przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom a także na art. 8 Konstytucji RP przewidujący, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio oraz art. 184 Konstytucji RP, w myśl którego, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.

Za pozbawiony znaczenia w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał też argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Powołując się bowiem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), Sąd wskazał, że konsekwencją uznania - przez Sąd orzekający - przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, było stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Za niezasadne Sąd ocenił także stanowisko organu, dotyczące przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu (art. 118 k.c.). Wprawdzie bowiem Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), niemniej jednak Sąd uznał, że - jako sąd administracyjny - nie był uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na gruncie zaś prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia, można by mówić zaś jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi a takiego przepisu nie zawierała ustawa Prawo o ruchu drogowym.

Ostatecznie, Sąd Wojewódzki polecił by, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji ustalił wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Starosta N. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

a) art. 178 ust 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego Z. W. opłaty za wydanie karty pojazdu,

b) przepisu art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu,

c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który w związku z tym nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP,

d) art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę N. odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 2 w/w rozporządzenia, obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych wyżej przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania,

e) art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r. oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami i odmówić ich zastosowania,

f) art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty N., z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty),

g) art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych",

h) art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Starosty N. w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

b) art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego, spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą,

c) art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący Z. W. wniósł, za pośrednictwem organu - Starosty N., jedną skargę z dnia [...] stycznia 2012 r., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem Starosty N. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości, z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi, co w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Starosta N. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie,

Względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności zwracano uwagę, że przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu treści art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, nie daje wystarczających podstaw do uznania, że sąd administracyjny może samodzielnie zakwestionować konstytucyjność rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a w konsekwencji - pomimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu niezgodności jego przepisów z Konstytucją RP lub przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym – odmówić w ogóle jego zastosowania, z powołaniem się na analogiczność rozwiązań przyjętych w tym rozporządzeniu z przepisami późniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący kasacyjnie przyznawał przy tym, iż ewentualnie można się zgodzić z poglądem, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził już niekonstytucyjność aktu podustawowego, ale orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej tego przepisu, Sąd jest uprawniony do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej konkretnej sprawie, ale nie oznacza to jednak, że w przypadku nie rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności rozporządzenia z Konstytucją lub ustawami, Sąd może potraktować dany akt tak, jakby on w ogóle nie istniał.

Wskazywano, że art. 190 ust. 4 Konstytucji dotyczy skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, dającego podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z tego powodu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie mógł stanowić podstawy do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty.

Niezależnie od powyższego, z przepisu tego nie wynikało też, aby wyrok Trybunału mógł być podstawą uchylenia czynności organu, skoro uchylenia dokonuje się w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Starosta N. podnosił również, że - jako organ administracji publicznej - miał bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co wynikało zarówno z treści art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 k.p.a. Ponieważ przy tym organy władzy publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podstawowej i kwestionowania ich ważności, to w związku z tym, nie miały prawa odmowy stosowania przepisów należących do obowiązującego porządku prawnego, dopóki nie zostałyby one wyeliminowane z systemu prawnego przez powołany do tego organ tj. Trybunał Konstytucyjny.

Organ zatem nie mógł dowolnie uznawać, czy zastosuje czy też nie przepis, który - w chwili dokonywania czynności - obowiązywał. Mając obowiązek działania w granicach prawa, organ mógł bowiem tylko tyle, na ile pozwalał mu przepis. Innymi słowy, czynność pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu nie tworzyła możliwości dowolnego uznania organu w zakresie wybrania sposobu zachowania.

Skarżący kasacyjnie podkreślał więc, że skoro więc obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i jej wysokość wynikały bezpośrednio z przepisów prawa, a organ administracji, dokonujący poboru opłaty, wydając kartę pojazdu nie był uprawniony do samodzielnego decydowania o jej wysokości, a jedynie o jej pobraniu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu okoliczność tę powinien uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, a tym samym uznać, że Starosta N., pobierając od skarżącego opłatę w wysokości [...] zł, działał zgodnie z obowiązującym prawem i nie mógł pobrać innej opłaty.

Wskazywano przy tym, że Sąd I instancji pominął regulacje zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu w sposób jednoznaczny upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, a nie organ wydający kartę.

Ponadto, Starosta N. podkreślał, że opłaty, za wydanie karty pojazdu mieściły się w kategorii środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - w odniesieniu do tych należności - właściwym jest tryb załatwiania spraw w drodze decyzji, a organem uprawnionym do ich wydawania jest - w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych).

W związku z powyższym, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wprowadzając od dnia 1 stycznia 2010 r. wskazane wyżej regulacje, ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, czyli dochody uzyskiwane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Uznanie przy tym, że należności za wydanie kart pojazdu winny być potraktowane jako niepodatkowe należności budżetowe, z konsekwencją w postaci odpowiedniego zastosowania do nich przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy o finansach publicznych, było zgodne z intencją ustawodawcy, wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). W założeniu ustawodawcy, przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Jednocześnie, w ocenie organu, na przeszkodzie w stosowaniu "nowych regulacji prawnych", tj. wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych i odpowiednio stosowanych przepisów Ordynacji podatkowej, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie stał przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Przepis ten, przewidując stosowanie przepisów dotychczasowych, dotyczył jedynie spraw w toku ("wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy"). Oznaczało to, że jedynie sprawy, które wszczęte zostały przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończono ich do tego dnia, mogły być rozpatrywane na zasadach wynikających z dotychczasowych przepisów.

Jeżeli zatem uznać, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania sprawa o zwrot "nadpłaconej" kwoty z tytułu opłaty za kartę pojazdu inicjowana była z chwilą wniesienia przez stronę wniosku o zwrot tych należności, to wniesienie takiego żądania po dniu 1 stycznia 2010 r., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, oznaczało powinność rozpatrzenia tego wniosku w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych i odpowiednio stosowane przepisy Ordynacji podatkowej. Odpowiednie zaś stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznaczało, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należało - w aktualnym stanie prawnym - potraktować odpowiednio, jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tym bardziej, że -jak wyżej podnoszono - nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. wynikał z przepisów przejściowych.

Przedmiotowe postępowanie – jak wywodził skarżący kasacyjnie - nie stanowiło dalszego ciągu postępowania w sprawie rejestracji pojazdu, w toku którego - jako warunek rejestracji – pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu. Tamto postępowanie zostało bowiem zakończone z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Natomiast obecne postępowanie, dotyczące zwrotu części opłaty jako pobranej w "zawyżonej" wysokości, zostało wszczęte dopiero na skutek złożenia przez skarżącego wniosku do Starosty N. o zwrot opłaty, co miało miejsce w 2011 r. Z tego względu, autor skargi kasacyjnej kwestionował pogląd, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, została wszczęta przed 1 stycznia 2010 r. tj. w chwili pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu.

Niezrozumiałe było przy tym – jak wywodził skarżący kasacyjnie - twierdzenie Sądu, że nowe regulacje nie mogły mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i, że w związku z tym, kwestie zwrotu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych". Przepisy dotychczasowe, tj. przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, w szczególności zawarte w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i aktach wykonawczych do niej, w istocie – jak akcentowano w skardze kasacyjnej - w ogóle nie przewidywały sytuacji, w których opłata za kartę pojazdu mogłaby podlegać zwrotowi (w ogóle nie przewidywały prawa do żądania zwrotu tej opłaty).

Nie było także przepisów przewidujących termin przedawnienia tych opłat, ponieważ - przy takiej konstrukcji tych opłat - takie przepisy były i są po prostu zbędne. Możliwość dochodzenia zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nie tyle wynikała dotąd z obowiązujących przepisów, ile wynikała z dotychczasowej praktyki, ukształtowanej w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07). Stosowanie się jednak do treści w/w uchwały nie mogło następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu.

Gdyby też – jak akcentował Starosta - Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. i odpowiednio stosowane przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to winien dojść do przekonania, że czynność Starosty N., będąca przedmiotem skargi, polegająca na odmowie zwrotu żądanej należności, jako przedawnionej, nie mogła zostać skutecznie zakwestionowana przez skarżącego, bowiem stanowisko organu - co do zasady - było prawidłowe, bez względu na powołaną, w odmowie zwrotu, argumentację prawną. Innymi słowy, skoro w przedmiotowej sprawie upłynął już 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za karty pojazdu i w związku z tym prawo żądania "nadpłaconej" części opłat za wydanie kart pojazdu wygasło, to brak jest podstaw do uwzględnienia żądania uchylenia czynności Starosty N. odmawiającej zwrotu tej należności.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, na fakt, że dla stosowania art. 146 § 1 P.p.s.a. koniecznym byłoby najpierw ustalenie, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązujący, przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek, tj. - w niniejszej sprawie - istnieje przepis, z którego wynikałoby uprawnienie strony do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu lub obowiązek organu dokonania takiego zwrotu. Nie budziło zaś wątpliwości, że przy przyjęciu - jak to uczynił Sąd I instancji - iż do przedmiotowej sprawy nie miały zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych - przepisu takiego było brak, a i Sąd I instancji takiego przepisu nie wskazał, powołując się jedynie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczący innego aktu wykonawczego, niż ten, który był podstawą pobrania spornej opłaty.

Poza tym podnoszono, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca jedynie w danej sprawie oraz sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli jednak zmienia się stan prawny, co miało miejsce właśnie w niniejszej sprawie, ze względu na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, taka uchwała traci moc wiążącą.

Ponadto, Starosta N. podnosił, iż - w jego ocenie - brak było podstaw do dokonania przez Sąd I instancji rozdzielenia skarg, co zostało uczynione w oparciu o przepis art. 57 § 3 P.p.s.a, a czego - wobec uwzględnienia skarg – skutkiem było obciążanie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi.

Zwracano uwagę, że skarżący wniósł jedną skargę, dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowiła dokonana pismem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmowa zwrotu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich [...] pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi. Również odpowiedź na skargę, udzielona

pismem Starosty N. z dnia [...] marca 2012 r., była jedna. Wobec tego, w ocenie Starosty N., nie było żadnego uzasadnienia dla dokonania rozdzielenia skarg, bowiem nie jest istotna ilość opłat za karty pojazdów, których zwrotu domaga się skarżący, jeżeli organ odmówił ich zwrotu jednym, zaskarżonym aktem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego zakwestionował wszystkie podniesione w tym piśmie zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. kwestii dopuszczalności kontroli konstytucyjności aktów podustawowych przez sąd a quo, należy podkreślić, że prawo to w zasadzie nie jest i nie było, także pod rządami Konstytucji z 1952 r., nigdy kwestionowane a Naczelny Sąd Administracyjny prawie od początku swojej działalności korzystał z takiej możliwości (vide wyroki: z dnia 20 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA/Po 1684-1686/00, dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003, nr 2, poz. 17 z glosami R. Hausera i A. Kabata oraz J. Mikołajewicza; z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 180/06, Lex nr 209503; z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 933/05, LEX nr 266907 i sygn. akt I OSK 934/05, LEX nr 265745; z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 364/06 niepubl.; z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I FSK 971/05, LEX nr 279623; oraz z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1614/06, niepubl.), a więc również po powołaniu Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten wzmacnia dodatkowo regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiąc, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W związku z powyższym, słusznie przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, iż sąd a quo ma prawo w danej sprawie do niestosowania, sprzecznego z Konstytucją aktu podustawowego (por. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 178 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczpospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 15-16; B. Naleziński, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 392; A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 1074/05, Przegl. Sejm. 2007, nr 5, s. 186-187.) Teza więc, o prawie sądu do odmowy zastosowania w sprawie, niezgodnego z Konstytucją, przepisu rozporządzenia, jest aktualnie powszechnie uznawana (vide np: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Podkreślenia też wymaga, że tego rodzaju praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, znajduje również swoje umocowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. ( sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4) stwierdził, iż (cyt.) "Z uwagi jednak na podustawową rangę tego przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie ulega bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy" (cyt. za R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 34-36). Analogiczne zresztą stanowisko zostało również wyrażone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lutego 2005 r. (sygn. akt SK 7/03, OTK-A 2005, nr 2, poz. 19) i z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt P 81/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 130).

Z tego powodu nie ma racji autor skargi kasacyjnej, kwestionując dopuszczalność samodzielnego badania i oceny przez Sąd I instancji zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją RP i ustawami.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności kwestionowanej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te obowiązywały w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, bowiem - jak już wcześniej wskazano - Sąd I instancji był uprawniony do kontroli konstytucyjności aktu podustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż ocena sądu administracyjnego, że - stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego - przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, iż rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza zaś wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W tego rodzaju zatem sytuacji, orzecznictwo przyjmuje jednolicie, iż w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu była decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto, naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana wprawdzie z powołaniem się na przepis rozporządzenia, ale który - w ocenie sądu administracyjnego - jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można naruszenia prawa ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się bowiem także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.).

Zatem, we wspomnianych wyżej sytuacjach wyrok sądu administracyjnego oparty być musi na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., który przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (poza przesłankami wznowieniowymi), jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując więc, naruszenie prawa przez organ w omawianej sytuacji polegało na wydaniu aktu (określonego w zaskarżonym wyroku jako czynność, co jednak pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie) w oparciu o przepis rozporządzenia, który był niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa nie oznaczało przy tym, że organ administracji był obowiązany ( uprawniony) do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przedmiotowego aktu podustawowego. Obowiązek stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie może jednak ograniczać uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – jak wyżej wspomniano - sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie wszelkich innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że również nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty, odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w zakresie obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.

W związku z zarzutem naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stwierdzić natomiast wypada, iż zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach, właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu, która to czynność nie stanowiła decyzji administracyjnej, lecz stanowiła rozstrzygnięcie w innych sprawach – w rozumieniu powołanego wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji RP – to w takim przypadku, uznanie za usprawiedliwione żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia należy uznać za "inne rozstrzygnięcie" - w rozumieniu w/w przepisu konstytucyjnego. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna jego wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony przez jednostkę, zagwarantowana we wspomnianym unormowaniu. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego ową niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06, z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07 oraz z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08).

Brak zasadności powyższych zarzutów prawnomaterialnych wiąże się ściśle z nieskutecznością zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisem, dającym bowiem podstawę do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Skoro więc istniała podstawa prawna do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnym było przyjęcie przez Sąd I instancji, że podstawę uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Niezasadnym był również zarzut odnoszący się do art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu - przez Sąd Wojewódzki - Starosty N., z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazywał, iż to właściwy minister w drodze rozporządzenia został upoważniony do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu, a nie organ wydający kartę.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w przepisie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym istotnie została zawarta delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Jak wyżej wspomniano, wysokość opłaty tej została unormowana w przepisie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w oparciu o który została ustalona opłata za kartę pojazdu, wydaną w związku z rejestracją sprowadzonego z zagranicy samochodu marki [...] zarejestrowanego następnie pod numerem [...]. Przepis ten jednak został zakwestionowany – pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą – przez Sąd rozpatrujący skargę osoby, która zarejestrowała pojazd i uiściła żądaną wówczas opłatę a obecnie domagała się zwrotu jej części – jako pobranej bezprawnie. W takiej zatem sytuacji organem właściwym do określenia kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta N. Przy określeniu spornej kwoty organ winien zaś uwzględnić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a sprowadzające się do wypowiedzi, że (cyt.) "czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej".

Przedstawione zatem rozumowanie Sądu I instancji nie narusza przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czym innym jest bowiem wydanie, w oparciu o delegację ustawową, przez właściwego ministra, rozporządzenia (stanowienie prawa powszechnie obowiązującego), a czym innym jest - ustalenie kwoty nadpłaty dokonanej przez konkretną osobę, w konkretnej sytuacji (stosowanie prawa w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej).

Przechodząc do zarzutów związanych z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych należy zauważyć, że zarzuty te nie były także usprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie prezentował stanowisko, że na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. (data wejścia w życie ustawy o finansach publicznych) powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Zwrócić jednak należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie – jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki - regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zauważyć, iż nie był także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena wyrażona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), była wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo – jak twierdził skarżący kasacyjnie - zmiany stanu prawnego, spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W świetle wyżej przedstawionej wykładni prawa, w analizowanej sprawie nie miały bowiem zastosowania przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem w/w uchwała nadal zachowywała swoją aktualność i miała moc wiążącą (art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 P.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 57 § 3 P.p.s.a. wskazać zaś należy, iż w przypadku zaskarżenia w jednym piśmie więcej niż jednego aktu – czynności lub bezczynności – przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg i norma ta jest obligatoryjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I Gz 166/10, LEX nr 643264).

W niniejszej sprawie, organ w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił Z. W. zwrotu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla [...] pojazdów, na co skarżący wniósł jedną skargę, dotyczącą wszystkich [...] – wymienionych w załączniku nr 1 do skargi – pojazdów. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem, dotyczyła przy tym [...] przypadków pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu, które nie były jednak – pod względem stanu faktycznego jak i prawnego – wszystkie identyczne. Z tego powodu nawet, jeśli by przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w sprawie dokonana została jedna czynność (akt), na którą wniesiono jedną skargę, a zatem rozdzielenie jej na [...] spraw było nieuzasadnione – należy stwierdzić, że ponowne łączenie wszystkich spraw, na etapie postępowania kasacyjnego, w wyniku którego skargi kasacyjne były (jak wyżej wspomniano) - co do części spraw - jednak zróżnicowane i jako niezasadne pod względem merytorycznym, podlegały oddaleniu – nie było możliwe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.