Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3017/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2,17, 20,26,24,32 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: w zw. z ustawą powyższą
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 325/12 w sprawie ze skarg A.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 325/12, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 2, 17, 20, 26, 24, 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.) w związku z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej k.r.o.) i rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 129, poz. 1058) i art. 104 ustawy z dnia 14, czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną teściową S. S.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1, i 1 a u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Zdaniem Kolegium skarżąca nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewną. Stosunek powinowactwa łączący odwołującą z jej teściową, wobec jednoznacznego sformułowania art. 17 ust. 1 i braku możliwości rozszerzenia kręgu osób wymienionych w tym przepisie powoduje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone argumenty dotyczące motywów rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną teściową, której poza odwołującą nie może zapewnić żadna inna osoba.

Podaniem z dnia 30 lipca 2011 r. wnioskodawczyni, powołując art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 stycznia 2011 r. i decyzji z 9 maja 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że orzekający w niniejszej sprawie organ zastosował odpowiednie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji i dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Zaznaczyło, że w związku z odwołaniem od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. decyzją ostateczną stała się decyzja SKO z dnia [...] maja 2011 r., dlatego sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną i nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu SKO zaprezentowało tożsame rozważania jak w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 października 2011 r., nie dopatrując się nieważności decyzji z 9 maja 2011 r.

Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną teściową, podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym decyzje odmowne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy wskazane przez skarżącą przesłanki pozwalają na przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa, a tylko takie mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie wykazała, że jej stanowisko wynika z jasno sformułowanego przepisu prawa. Kolegium wyjaśniło, że gdyby ustawodawca chciał poszerzyć krąg osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia także o osoby nie spokrewnione w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, to zawarłby takie rozwiązanie w obowiązującym brzmieniu art. 17 u.ś.r., czego jednak nie uczynił.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. prezentując tożsamą argumentację jak w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...] lutego 2012 r.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawczyni zakwestionowała postępowanie SKO w sprawie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad chorą teściową S. S. Zdaniem skarżącej, dotychczasowe decyzje w tym zakresie zostały wydane niezgodnie z obowiązującym prawem, rażąco naruszając zasady k.p.a. oraz prawa obywatelskie zawarte w Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że dnia 19 sierpnia 2010 r. jej teściowa S. S. doznała rozległego udaru mózgu, czego skutkiem jest niepełnosprawność w stopniu znacznym i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ze względu na wspólne zamieszkanie od dnia powstania choroby skarżąca sprawuje całkowitą całodobową opiekę nad teściową. Wraz z mężem skarżąca łączy opiekę nad teściową z wychowywaniem sześciorga dzieci. Mąż skarżącej nie może zrezygnować z pracy zawodowej na rzecz opieki nad matką, ponieważ jest jedynym żywicielem rodziny, a kwota świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczyłaby na utrzymanie rodziny i domu. W tej sytuacji skarżąca zmuszona była zrezygnować z pracy zawodowej.

Skarżąca zarzuciła, że stanowisko organów opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów u.ś.r., a nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skarg jako bezzasadnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SA/Po 325/12 sprawy z obu skarg A. S. (sygn. IV SA/Po 325/12 i IV SA/Po 449/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu I instancji Kolegium wydając obie decyzje z [...] lutego 2012 r. w błędny sposób nie dopatrzyło się zachodzącej w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – odpowiednio – z [...] stycznia 2011 r. i z [...] maja 2011 r. w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to skutkowało koniecznością uchylenia obu zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających.

W uzasadnieniach obu decyzji z [...] lutego 2012 r., Kolegium podniosło w szczególności, że ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie spokrewnionej w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, jeżeli ciąży na niej obowiązek alimentacyjny – przy spełnieniu pozostałych przesłanek. Przyjmując zasadę racjonalnego ustawodawcy organ odwoławczy uznał, że gdyby ustawodawca chciał poszerzyć krąg osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia także o osoby nie spokrewnione w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, to zawarłby taką wolę w obowiązującym brzmieniu art. 17 u.ś.r.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium błędnie przywiązuje szczególne znaczenie do tego, czy na osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby, którą się opiekuje, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a u.ś.r. Przy wykładni prawa należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107 (dalej wyrok P 27/07) i w wyroku z 22 lipca 2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109 (dalej wyrok P 41/07), wypowiadał się o normach jedynie w zakresie przedstawionym w pytaniach prawnych. Poza kognicją Trybunału pozostały kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. W uzasadnieniu wyroku P 41/07 Trybunał wskazał, że "... na tym tle regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą; skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa" (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 27/07). Umarzając postępowanie postanowieniem z 25 maja 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53), Trybunał Konstytucyjny, aprobując dominującą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, opartych na pierwszeństwie wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej (cz. II pkt 2.1, 3.3 uzasadnienia) wskazał, że zadający pytanie Sąd nie wykorzystał możliwości samodzielnego usunięcia wątpliwości konstytucyjnych w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 1 czerwca 2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54) podniósł, że trudno wskazać ratio legis wymogu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), na skutek m.in. wyroku P 27/07. Poszerzenie zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego nie znalazło odzwierciedlenia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego znaczenia należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Sąd omówił różne nurty orzecznictwa, w tym względzie i wskazał, że za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Zdaniem Sądu I instancji skutki, które wywołują zaskarżone w sprawie decyzje są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżąca trafnie bowiem stwierdziła, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne (skarżąca wraz z mężem wychowują 6 dzieci) i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kolegium wydając obie decyzje z [...] lutego 2012 r. nie rozważyło skutków gospodarczych oraz społecznych wiążących się z odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności teściową.

Błędnie opierając się jedynie na językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. Kolegium pominęło prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych pogląd, wynikający z wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którym ustawodawca przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny tej osoby, która się może tą osobą opiekować.

Sąd I instancji podzielił wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a u.ś.r. umożliwiającą zrekonstruowanie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia, obejmującego osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym, podkreślając, że odmienna wykładnia byłaby zdaniem Sądu niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucono też, że alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku, może też wypływać z obowiązku moralnego.

Sąd I instancji podkreślił, że w tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę, rozumianą tradycyjnie. To powinowaci – synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów. W ocenie Sądu Państwo w swych działaniach winno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami. Stanowisko takie winno skutkować tym, że takie osoby nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Taka wykładnia umacnia więź rodzinną, przemawia za nią art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że A. S. [synowa] jako osoba opiekująca się S. S. [teściową] jest członkiem rodziny teściowej w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 617§ 1, art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy;

b) art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że A. S. [synowa] jako osoba opiekująca się S. S. [teściową] – jako powinowata – jest uprawniona do ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) art. 17 ust. 1 pkt. 2 i ust. 1a oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż A. S. jako powinowata wobec S. S., nad którą strona postępowania sprawuje opiekę, pomimo braku obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym wobec teściowej, jest uprawniona do ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w decyzjach wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku z dnia 26 września 2012 r. błędnie uznało, że w sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, którą dotknięte były odpowiednio – decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a poprzez nieuzasadnione uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wskazanych w punktach 1 i 2 wyroku z dnia 26 września 2012 r., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a, a także w związku z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu postanowień art. 128, art. 129 oraz art. 617 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnieni wyłącznie krewni w linii prostej oraz rodzeństwo. W oparciu o cytowane przepisy należy przyjąć, iż warunkiem do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest przynależność podmiotu występującego o to świadczenie do rodziny osoby, nad którą sprawuje opiekę w znaczeniu ustalonym w art. 3 pkt 16 ww. ustawy oraz w zakresie wyznaczonym przez art. 128, art. 129 oraz art. 617 § 1 k.r.o. Podkreślono, że o świadczenie pielęgnacyjne może starać się tylko osoba pozostająca w stosunku pokrewieństwa. Nie ulega zaś wątpliwości, iż A. S., jako synowa, w stosunku do S. S. pozostaje w stosunku powinowactwa. Nie może być zatem zaliczona – jako osoba sprawująca opiekę nad teściową – do jej rodziny, zgodnie ze wskazanymi wyżej uregulowaniami prawnymi. Nie należy więc do kręgu osób uprawnionych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie, wniosła A. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie naruszyło prawa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną teściową S. S. Odmienne stanowisko, wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie znajduje oparcia w wymienionych w skardze kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Takie stanowisko uchybia również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podstawę do zastosowania w sprawie powyższej normy wywodził z odmiennej niż dokonana przez organy wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Już tylko z tej przyczyny, niezależnie od stanowiska co do prezentowanej w zaskarżonym wyroku wykładni wskazanych norm materialnoprawnych, uznać należało rozstrzygniecie Sądu I instancji za nieprawidłowe. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że odmienna interpretacja przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji nie uprawnia do jej kwestionowania jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak podał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto, Sąd I instancji odwołując się do judykatury wskazał, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których występowanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podzielając w pełni powyższe stanowisko nie można jednocześnie podzielić poglądu, że omawiana kwalifikowana wadliwość decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci "rażącego naruszenia prawa" wywodzona być może wyłącznie z odmiennej wykładni przepisu prawa materialnego. Tym bardziej pogląd taki nie może znaleźć akceptacji, skoro proponowana interpretacja ustawy, powołując się na prokonstytucyjną wykładnię respektującą normy zawarte w art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP ma w istocie charakter prawotwórczy, a więc wykraczający poza kompetencje sądów administracyjnych.

Druga istotna w rozpoznawanej sprawie kwestia ma związek z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której stwierdzono: "Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko. W obszernym uzasadnieniu uchwały, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia podkreślono, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy, jak i w toku jej kolejnych zmian świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, co wprost zaznaczono w ustawie.

Jak słusznie stwierdzono w powyższej uchwale treść omawianych przepisów ustawy nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu przedmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W uchwale tej, odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i wyrok z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07) wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wyrażał pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko pojętego obowiązku alimentacyjnego. Sąd stwierdził, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgadza się z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zaznaczył też, że art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń.

Całkowicie odmienna od przedstawionej wyżej wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mogła być zaakceptowana. W pełni zasadne są więc zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nawiązujące także do regulacji dotyczącej obowiązku alimentacyjnego zawartej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd I instancji naruszył w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności badanych w postępowaniu nadzorczym decyzji zasługiwało na aprobatę.

Mając na uwadze, że stwierdzone uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji dotyczą w istocie prawa materialnego, bowiem podstawowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku ma interpretacja przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Zarzuty, jakie podniosła w skargach A. S. nie mogły być skuteczne. Bezsporna w sprawie okoliczność, że skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej teściowej S. S., nad którą skarżąca sprawuje opiekę, uniemożliwiał przyznanie A. S. świadczenia pielęgnacyjnego, brak też było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało w obu postępowaniach nadzorczych zgodne z prawem decyzje, dlatego obydwie skargi należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze okoliczności sprawy odstąpiono od zasądzenia od A. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy.