Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 681/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 , art. 137 , ar. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2001r. M.P. złożyła wniosek o zwrot działki nr 1 obr. [...]. ewid. [...] nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia 26 lipca 1983r. na cel budowy szpitala publicznego [...] w P.

Decyzją z dnia [...] marca 2001r., znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił M.P. – następczyni prawnej H.P.-K. będącej poprzednią właścicielką działki nr 1 obr.[...]. ewid. [...], zwrotu działki nr 2 obr. [...] odpowiadającej, miedzy innymi, wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...] o pow. 0,1828 ha. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cel budowy szpitala [...] w K. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 26 lipca 1983r., [...] Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej działki był fakt przejścia własności tej nieruchomości ze Skarbu Państwa na [...] Fundację im [...] w K. , co nastąpiło na mocy umowy w formie aktu notarialnego z dnia 21 września 1998r., a wpisu prawa własności dokonano w księdze wieczystej [...] w dniu 8 marca 1999r. Organ nie badał w tym postępowaniu przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001r., znak: [...]. Organ odwoławczy poparł w pełni stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji i stwierdził, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest już właścicielem tej nieruchomości, nawet jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Od tej decyzji wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2005r., sygn. akt: II SA/Kr 1321/01 oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2001r., znak: [...].

M.P. wnioskiem z dnia 12 marca 2007r. ponownie wystąpiła o zwrot działki nr 1 o powierzchni 1828 m2. Wnioskodawczyni podniosła, że ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest uzasadniony w związku ze zmianą podstawy prawnej określającej przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jaka nastąpiła z uwagi na wejście w życie dnia 22 września 2004r. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a także w związku z inną interpretację przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r., sygn. akt: I OSK 879/05.

Decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części działki nr 3 o pow. 5650 m2 obr. [...] w granicach wywłaszczonej działki nr 1 na rzecz M.P. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] Wojewoda – po rozpoznaniu odwołania M.P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zmiana przepisów wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 22 września 2004r. była na tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Wojewody pomiędzy sprawą z wniosku z M.P. o zwrot działki zakończoną decyzją ostateczną w 2001r. a niniejszą sprawą nie zachodzi tożsamość, bowiem stan prawny uległ znaczącej zmianie. Znowelizowany art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje dodatkową przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, która nie była badana przy orzekaniu w postępowaniu toczących się w 2001r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 3 obr. [...]. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 na rzecz M.P.

Organ podniósł, między innymi, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia działki nr 1 zgodnie z umową z dnia 26 lipca 1983r. Rep [...] - była budowa "Szpitala dzielnicy [...] ". Ww. inwestycja była realizowana w oparciu o decyzje Urzędu Dzielnicowego K..-P. nr [...] : z dnia [...] stycznia 1982 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pod nazwą "[...]", z dnia 14 czerwca 1982r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w P. pod względem urbanistycznym, oraz z dnia 10 grudnia 1982r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w os. [...] pod względem urbanistycznym i architektonicznym, która powołana została w akcie notarialnym. Do akt sprawy dołączono Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1982r., na którego podstawie ustalono, że część objętą roszczeniem stanowić miało zaplecze generalnego wykonawcy. W załączniku opisowym do decyzji z dnia [...] stycznia 1982r. zapisano, że decyzja obejmuje jednocześnie teren Zaplecza Generalnego Wykonawcy o pow. ok. 1,7 ha, na którym docelowo przewiduje się lądowisko helikopterów. W oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] (mylnie wskazany jako [...]) wydane zostały: w dniu 31 marca 1983r. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę obejmująca inwestycję: szpital w osiedlu [...] oraz następujące po niej decyzję o pozwoleniu na budowę dla części prac przygotowawczych związanych z inwestycją.

Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwala w ocenie organu na stwierdzenie, że prace przygotowawcze do inwestycji - realizacji Szpitala [...] w P. zostały wykonane w 1983r. Do akt sprawy dołączono dokumenty archiwalne inwestora [...] Dyrekcji Inwestycji – [...], między innymi faktury za prace geodezyjne związane z wytyczeniem na obiekcie i za roboty elektryczne wykonane w 1983r. oraz fakturę z dnia 30 grudnia 1984r. za nawierzchnię drogi z dnia 30 grudnia 1984r. i rozliczenie finansowe prac na dzień 31 grudnia 1984r. Pod pojęciem "rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego a przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1984r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (...), 5) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Powyższe dowodzi, zdaniem organu, że rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia.

Stwierdzenie wypełnienia przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o braku zbędności na cele wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z ust. 2 ww. przepisu cel wywłaszczenia musi być zrealizowany w okresie 10 lat, w tym wypadku od daty zawarcia umowy sprzedaży. Inwestycja pod nazwą Szpital [...] w P. nie została do dnia dzisiejszego ukończona.

Z powodu upływu czasu, przekształceń organizacyjnych dotyczących inwestora i generalnego wykonawcy budowy oraz właściciela terenu, do dnia wydania niniejszej decyzji nie udało się odszukać dokumentów dotyczących szczegółowego planu zagospodarowania zaplecza generalnego wykonawcy oraz potwierdzających ukończenie robót budowlanych na zapleczu generalnego wykonawcy. Należy podkreślić, że obiekty zaplecza budowane były jako tymczasowe i nie zachodziła konieczność przechowywania stosownej dokumentacji. W aktach sprawy znajdują się dokumenty przedstawiające przebieg budowy, w tym informacja o przerwaniu prac z dniem 1 stycznia 1992r. oraz przykładowe strony z dzienników budowy zawierające wpisy o prowadzeniu w 1996r. robót zabezpieczających.

Organ podniósł, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w przypadku, gdy spełnione jednocześnie są dwa warunki: po pierwsze nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zatem w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi.

Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie włada taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993r., sygn. akt. III AZP 13/93). Jednakże w świetle orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. wyrok z dnia 28 czerwca 2006r., II SA/Kr 1233/01) organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona" nie może "wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia".

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr 3 obr. [...], odpowiadającą wywłaszczonej działce nr 1 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia 21 września 1998r. [...] przenoszącej prawo własności do ww. nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J.W. .

Przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998r. [...] o wniesieniu tytułem wkładu na majątek Fundacji, z powództwa J.W. , sygn. akt [...] , zapadł w dniu 22 sierpnia 2006r. wyrok oddalający powództwo. W związku z wniesieniem apelacji przez powoda sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. [...] .

W ocenie Prezydenta Miasta K. prawomocny wyrok oddalający powództwo w sprawie o stwierdzenia nieważności czynności prawnej dokonanej ww. aktem notarialnym, zapadły w opisanym powyżej postępowaniu ma znaczenie także dla przedmiotowej sprawy, rozstrzyga bowiem kwestię zgodności z prawem całej umowy z dnia 21 września 1998r. Rep. [...], także odnośnie pozostałych nieruchomości objętych ww. umową. W przypadku wniesienia analogicznego pozwu przez byłych właścicieli (lub ich spadkobierców), w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. umowy nie będzie zachodzić stan powagi rzeczy osądzonej (brak tożsamości strony powodowej), ale ci sami pozwani, tj. Skarb Państwa i [...] Fundacja w K. mogą powołać się na ustalenia zawarte w omawianych wyrokach i przyjęte tam zasady, co skutkować będzie oddaleniem powództwa. Podobnie oddaleniem powództwa (jeśli nie odrzuceniem pozwu) zakończyłoby się wytoczenie powództwa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przez Prezydenta Miasta K.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...] Wojewoda – po rozpoznaniu odwołania M.P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu części działki nr 3 obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...] na rzecz M.P.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 tego Kodeksu, gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.

Organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] marca 2001r., znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M.P. części działki nr 2 , obr. [...], powstałej z wywłaszczonej działki nr 1. Wojewoda decyzją z [...] marca 2001r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a skarga M.P. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z 17 lutego 2005 r. sygn. akt. II S.A./Kr 1321/01. Wyrok stał się prawomocny z dniem 16 marca 2005r. Zatem sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1 obr. [...] zakończyła się ostateczną decyzją administracyjną o odmowie jej zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 227/09 oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

W wyniku zaskarżenia w/w rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010r. sygn. akt I OSK 1015/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 227/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd II instancji podniósł, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienionego nowelą z 28 listopada 2003r. w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest zasadny.

W ocenie NSA nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wojewody z [...] marca 2001r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem M.P. z 12 marca 2007 r

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2010r. sygn. akt IISA/Kr 698/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] wskazując m.in., iż "prowadząc postępowanie z wniosku M.P. z dnia 26 stycznia 2001r. w przedmiocie zwrotu działki nr 1 Prezydent Miasta K. wydał decyzję w dniu [...] marca 2001r. a następnie na skutek rozpoznania od niej odwołania Wojewoda wydał decyzję w dniu [...] marca 2001r. - to ponownie składając wniosek z dnia 12 marca 2007r. o zwrot tej samej działki - skarżąca wszczęła nowe postępowanie, stanowiące nową sprawę administracyjną. Pomiędzy 2001 rokiem a 2007 rokiem nastąpiła zmiana stanu prawnego (art. 137 u.g.n.), skutkiem której nie można przyjąć, jak przesądził to w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, że nie uległy zmianie przepisy prawa".

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją z dnia [...].02.2011r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651) oraz art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zwrot nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w zachowującym - co do zasady - aktualność również w obecnym stanie prawnym wyroku z dnia 12 maja 1994r., III ARN 22/94 (OSNAP 1994/7/108) "Organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi."

O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne w oparciu o które podmiot publiczne -prawny wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) nie przysługuje. A zatem beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy jej zwrotu nie stanowi już jego własności (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 144/08, Lex 500935).

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej [...] działka nr 3 o powierzchni 0,5650 ha, położona w obr. [...] stanowi własność Pana K.H. , co stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1024/10, zgodnie z którym organy administracji publicznej nie mają na mocy art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy ze względu na brak interesu prawnego do występowania z takim wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Taki interes prawny przysługuje jedynie wnioskującemu o zwrot.

Wskazano również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt II S.A./Kr 526/08, zgodnie z którym "organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy (...) mocą której przeniesiona została na (...) własność dziatki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ brak po ich stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności prawnej za nieważną. Interes taki mają natomiast jedynie byli właściciele nieruchomości".

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda ku temu, by część działki nr 3 , położona w obr. [...] m. K. mogła zostać zwrócona na rzecz wnioskodawczyni. Jak bowiem wskazano w zacytowanych wyrokach WSA w Krakowie, organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają legitymacji do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

W związku z powołanym w odwołaniu zarzutem, iż "w akcie notarialnym - umowie przeniesienia własności z dnia 26 września 2007 roku Rep. [...] istnieją zapisy o wzmiankach w księdze wieczystej nr [....] dotyczących wniosków o wpis ostrzeżenia o toczących się postępowaniach administracyjnym i sądowym" organ odwoławczy po analizie powołanego aktu notarialnego stwierdza, iż co prawda zamieszczona wzmianka [...] - wskazuje na wniosek złożony przez J.W. o wpis w tej księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się przed Sądem Okręgowym w K. postępowaniem o sygn. akt [...] o unieważnienie umowy przekazania nieruchomości objętych księgą wieczystą w nr [...] to jednak "wzmianka o toczącym się postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tylko działki o dawnym numerze 4 i wchodzącej w skład działki nr 5 , które to postępowania nie dotyczą reprezentowanej Fundacji, ani żadnej z działek objętych księgą wieczystą nr [...] ", czyli nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr 3 , odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 .

Odnośnie natomiast wskazanego przez odwołującą wniosku "o spełnienie ustawowego obowiązku zawiadomienia organów ścigania o działaniach które celowo lub poprzez niedopełnienie obowiązków doprowadziły do powstania znacznej szkody dla strony występującej w tym postępowaniu" organ odwoławczy wyjaśnia, iż obowiązek zawarty w art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego polegający na zawiadomieniu Prokuratora lub Policji o przestępstwie ściganym z urzędu ciąży na instytucji państwowej lub samorządowej w przypadku powzięcia przez nią w związku z jej działalnością wiadomości o przestępstwie ściganym z urzędu a zatem nie dotyczy przedmiotowej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1024/10).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody złożyła M.P. , domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przewidziane przesłanki pozytywne do jej zwrotu. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie żadna z okoliczności z art. 229 u.g.n. (przesłanek negatywnych zwrotu) nie zachodzi. Skarżąca podniosła, iż działka nr 6 obr. 1 j. ewid. [...] m. K. nie została sprzedana przez Skarb Państwa przed dniem 1 stycznia 1998r. tj. przed dniem wejścia w życie u.g.n. Co więcej nieruchomość ta nigdy nie została przez Skarb Państwa sprzedana, podstawę przeniesienia własności stanowiła umowa raportu i darowizny a 21.09.1998r. Zatem w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie pozytywne przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przy jednoczesnym braku spełnienia przewidzianych ustawowo przesłanek negatywnych, powinna zostać wydana decyzja o zwrocie dawnym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślono przy tym, iż przepisy u.g.n. nie przewidują żadnych innych – poza wskazanymi w art. 229 u.g.n. – przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które mogłyby powodować wyłączenie roszczenia dawnego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo spełnienia warunków wskazanych w art. 136-137 u.g.n.

W dalszej części uzasadnienia skargi zarzucono naruszenie art.6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art.7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu nie o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, lecz w oparciu o bliżej nieokreśloną, niebędącą prawem negatywną przesłankę zwrotu nie zapisaną w przepisach art. 136 -138 u.g.n., którą jakoby stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył nakazy i zakazy wynikające z powołanych przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP. W treści uzasadnienia decyzji, organ - zamiast dokonać wykładni przepisów, które winny stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dostatecznie ją uzasadnić, tak aby było możliwe zweryfikowanie przez strony oraz ewentualnie organy odwoławcze lub sądy, prawidłowości zastosowania przepisów - ograniczył się jedynie do powtórzenia odpowiadających mu tez kilku wydanych w innych sprawach orzeczeń sądów i niezgodnej z obowiązującymi przepisami oraz linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny prawnej zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt II SA/Lu 144/08, że beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy jej zwrotu nie stanowi już jego własności, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1024/10 i z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 526/08 jakoby organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy ze względu na brak interesu prawnego do występowania z takim wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a interes taki mają jedynie byli właściciele nieruchomości.

W ocenie skarżącej, z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt II SA/Lu 144/08 wynika, że nie można ocen tam zawartych w żadnym wypadku odnosić do przedmiotowej sprawy.

Stan faktyczny rozpatrywanej przez WSA w Lublinie sprawy jest inny niż sprawy rozpatrywanej przez Wojewodę . Nieruchomość będąca przedmiotem rozważań tego sądu nie została bowiem zbyta przez Skarb Państwa lub gminę na rzecz osoby trzeciej, lecz jej własność została nabyta przez zasiedzenie.

W skardze wskazano również na naruszenie art.107 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (a tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art.8 i art.11 k.p.a.) poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa i brak wskazania w tejże decyzji materialnoprawnej podstawy prawnej aktów normatywnych oraz wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów prawnych stanowiących podstawę dla wydania decyzji rozpoznającej w sposób negatywny żądanie strony, a zatem uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanej decyzji.

Zdaniem skarżącej, w treści zaskarżonej decyzji nie sposób odnaleźć przepisu materialno prawnego, który stanowiłby podstawę dla wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Jeśli zaś organ administracji odmawia przyznania stronie wnioskowanego przez nią uprawnienia - powinien wskazać, na jakiej podstawie następuje ta odmowa. Ponadto, decyzja zawierać powinna wyczerpujące uzasadnienie prawne, pozwalające stronie na merytoryczne odniesienie się do stanowiska prawnego zajętego przez organ w treści decyzji, a będącego podstawą negatywnego orzeczenia w przedmiocie żądania strony. Decyzja Wojewody wydana w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu.

Następnie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz stanowionego przez nie prawa, poprzez pozbawienie jakiejkolwiek treści uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.

W dalszej części skargi wskazano na naruszenie art.7 k.p.a. - tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art.77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych.

Podkreślono, że jakkolwiek postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwa po raz drugi od 12 marca 2007 roku, to prowadzące je organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Każda ze stron starających się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości mogłaby wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r. [...] w zakresie części dotyczącej jej interesu prawnego.

Dlatego też, w ocenie skarżącej, celowym jest takie wystąpienie organu administracyjnego, który ma interes prawny w zakresie dotyczącym całej umowy z dnia 21 września 1998r. Przed wystąpieniem do sądu powszechnego niezbędne jest w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z podpisaniem tej umowy i działaniem fundacji [...] w latach 1998-2005 i okresie jej likwidacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji odpowiadają przepisom prawa. Trzeba przy tym wskazać, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawa nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 6 obr. [...], odpowiadającej wywłaszczonej części działki nr 1obr. [.. .]rzecz skarżącej.

Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulowana jest poprzez wystąpienie przesłanki pozytywnej (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej (sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości - art. 229 u.g.n.). Interpretacja obu tych przesłanek w okolicznościach omawianej sprawy jest zresztą głównym przedmiotem skargi wniesionej przez M.P.

Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 137 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Po pierwsze należy stwierdzić, że osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące prawo nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne w oparciu, o które podmiot publiczno - prawny - na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej - zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) jest niemożliwy. A zatem beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy o jej zwrot nie stanowi już jego własności. (por. wyrok WSA w Lublinie z 9. 05 2008r., sygn. akt II SA/Lu 144/08, Lex 500935).

Z całą stanowczością bowiem podkreślić należy, iż możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości.

Stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008r., sygn. akt I OSK 1179/07, z dnia 17 sierpnia 1998r. sygn. akt IV SA 615/97, z dnia 11 sierpnia 1998r. sygn. akt IV SA 1687/96 i z dnia 16 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 512/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 62/08), jak i piśmiennictwie prawniczym (por. Gerard Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1998, str. 200).

W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należy, iż możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Literalna wykładnia art. 229 u.g.n. wydaje się dowodzić, że roszczenie zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko wtedy, gdy nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Z punktu widzenia tego przepisu byłby więc możliwy zwrot nieruchomości darowanej. Jednakże jest rzeczą oczywistą, przyjętą w utrwalonym już od dawna orzecznictwie sądowym, że nie można zwrócić prawa, którym się nie dysponuje. Nie można również bez podstawy prawnej odebrać czyjegoś prawa własności. Skoro zatem dana nieruchomość, w tym przypadku - co jest bezsporne - działka nr 3 nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko została w księdze wieczystej już wpisana na rzecz trzeciego podmiotu, jej zwrot nie jest możliwy. Zwrot taki prowadziłby przecież do nielegalnego i nieformalnego wywłaszczenia aktualnego właściciela nieruchomości, którego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż wnioskowana do zwrotu część działki nr 6 obr. [...] granicach wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1obr. dz. adm. [...] byłej właścicielki H.P.-k. a wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...].12.1982 r. w celu realizacji "szpitala dzielnicowego [...]". W sprawie niesporne jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu cyt. przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W sprawie niewątpliwe jest również, że ani Skarb Państwa ani gmina nie są właścicielami przedmiotowych działek, gdyż Skarb Państwa umową z przeniesienia własności z dnia 21.09.1998r. przeniósł jej własność na Fundację w K, która umową z dnia 26.09.2007r. utraciła to prawo na rzecz osoby trzeciej. Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność K.H. stan prawny na dzień orzekania przez organ II instancji).

Zatem w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości, nawet pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy.

Należy również wskazać, że w sprawie dotyczącej ważności ww. umowy z 21.09.1998r. podejmowane były działania mające na celu stwierdzenie przez sąd powszechny jej nieważności. Postępowanie cywilne unieważnienia taj umowy zakończyło dla powoda negatywnie.

Organy orzekające w sprawie zwrotu wzięły tę okoliczność pod uwagę i prawidłowo uznały istnienie przesłanki negatywnej, wynikającej nie z art. 229 u.g.n., ale z oczywistej zasady, że nie można zwracać nieruchomości nie będącej własnością Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Nadto należy dodać, że także przepis art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu administracji publicznej do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości ze względu na brak interesu prawnego po stronie Gminy K do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej umowy, interes taki przysługiwał natomiast wnioskodawczyni, która jednak - jak wynika z materiału zebranego w sprawie - nie wystąpiła z powództwem o stwierdzenie nieważności ww. umowy. W związku z powyższym odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie w niniejszej sprawie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzeba wskazać, iż nie jest on zasadny.

Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia przepisu art. 229 ustawy, ani pozostałych przepisów kpa wskazanych w skardze. Trzeba bowiem podnieść, że organ odwoławczy prawidłowo nie oparł swojego rozstrzygnięcia na przepisie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowiącym, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej - wskazując inne powody, dla których odmówił zwrotu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.