Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1063/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 26 czerwca 2015 roku nr IX/77/2015 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Warmińsko- Mazurski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr IX/77/20 15 Rady Gminy Iława z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w treści uchwały nr IV/32/2011 Rady Gminy nawa z dnia 4 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś w części dotyczącej wyłączenie pominiętej w tabeli z § 11 liczby "17" przy symbolu terenu MNU (został on opisany w tekście planu i naniesiony na mapę). W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą wskazaną na wstępie, powołując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647; późn. zm.), Rada Gminy Iława dokonała sprostowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż w treści uchwały w tym przedmiocie zaistniała oczywista omyłka. Uchybienie to – zdaniem Wojewody - stanowi istotne naruszenia prawa, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Uzasadniając powyższe, organ podał, że zmieniana polegała na skreśleniu w § 11, w tabeli, w drugim polu od góry końcowego nawiasu, zastąpienie go przecinkiem, po którym wpisano liczbę "17", po której wprowadzono nowe oznaczenie nawiasu. Uchwałę opublikowano Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 3 czerwca 2011 r., nr 69, poz. 1198) Regulacja § 11 zmienianej uchwały dotyczy tabeli, w której dla poszczególnych terenów określono stawki procentowe służące naliczaniu opłat planistycznych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, w przypadku zaskarżonej uchwały, pominięcie procedury prac planistycznych, określonej w przepisach art. 15 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne i narusza w/w przepisy w zw. z przepisem art. 27 ustawy.

Organ podkreślił, że zgodnie z judykaturą (NSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488110, także z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa. W ocenie skarżącego, na gruncie obowiązującej uchwały nr IV/32/2011 Rady Gminy Iława z dnia 4 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś, dla obszaru MNU 17 stawka opłaty planistycznej nie została ustalona. Zaskarżona uchwała, wprowadzając korektę, polegającą na ustaleniu stawki procentowej opłaty planistycznej dla terenu MNU 17 (w sytuacji gdy wcześniej nie była ona ustalona) wprowadza w swej istocie znaczącą zmianę dotychczasowej regulacji prawnej. Organ dodał też, że, przedmiotowa "omyłka pisarska", niezależnie od intencji Rady, stanowi błąd merytoryczny, gdyż zmiana wprowadzana w tym zakresie kwestionowana uchwałą, stanowi ingerencję w merytoryczną treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego względu stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iława wniosła o nieuwzględnienie przez Sąd wniesionej skargi w całości poprzez jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że redakcja w fragmentu tytułu uchwały użyta przez Radę Gminy Iława wskazuje, że chodzi o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w treści zaskarżonej uchwały, zaś dla podkreślenia epizodyczności owej korekty Rada w sposób przemyślany i świadomy użyła słowa "wyłącznie". Miało ono świadczyć o omyłce zamykającej się w liczbie ,,17", którą pominięto w tabeli z § 11 uchwały zmieniającej miejscowy plan (Nr IV/32/2011 z 4 marca 2011 r.) a że zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych ingerencji zarówno w tekście planu, jak i w rysunku planu będących integralnymi elementami uchwały. Powyższe przemawia za poprawnością tezy, że uchwały z dnia 26 czerwca 2015 r. nie można utożsamiać ze zmianą obowiązującego planu w takich rozmiarach, że wymagałoby to powtórzenia całej ustawowej procedury zmiany planu. Skarżąca przyznała, że brak jest regulacji normatywnych, dotyczących instytucji prostowania błędów w uchwałach podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej co nie oznacza jakoby podejmowanie uchwał w tym przedmiocie było niedopuszczalne. Instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego musi mieć niewątpliwie charakter wyjątkowy (tak jest w sprawie będącej przedmiotem tej skargi) i może dotyczyć tych przypadków gdzie nie można mieć wątpliwości. W logicznym ciągu z w/w wywodami pozostaje nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały ale i opinia urbanistyczna Urbanisty "[...]" (autora zmiany w/w miejscowego planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113). Zatem wszelkie działania władcze organów administracji muszą posiadać zawsze wyraźną podstawę ustawową, wynikającą przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. Kompetencji organów nie można domniemywać. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność ta może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.

Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 (przywołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały), art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, uregulowania ustawowe zawarte w przepisach wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanych tam zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania , a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – zgodnie z art. 28 ustawy. Z kolei według art. 27 wymienionej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Powyższe zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej. W przepisach przywołanych powyżej ustaw nie przewidziano, mimo bardzo szczegółowych uregulowań określających tryb i zasady uchwalania miejscowych planów i dokonywania zmian tych planów, procedury prostowania przez radę gminy oczywistych omyłek w aktach prawa miejscowego. Z tego też powodu – jak stwierdził - Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji (zob. wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/10). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie na podstawie aktu prawnego w brzemieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.)" por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w ramach posiadanego władztwa planistycznego Rada Gminy Iława może wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 marca 2011 r. zmiany w obrębie wsi Nowa Wieś polegające na uzupełnienie dotychczasowych zapisów w części dotyczącej wyłącznie pominiętej w tabeli z § 11 liczby "17" przy symbolu terenu MNU , ale tylko z zachowaniem procedury planistycznej.

Jest poza sporem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone żadnymi czynnościami wskazanymi w art. 17 i następnych cytowanej ustawy. Zmiany w miejscowym planie w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan jest uchwalany stanowi obejście bardzo jednoznacznie brzmiącego art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana polegająca na sprostowaniu omyłki w tekście planu poprzez dopisanie brakującego oznaczenia nie miała charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Inna ocena, dopuszczająca ewentualnie tryb prostowania planu miejscowego z pominięciem procedury jego zmiany, stanowiłaby w istocie obejście przepisów art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie zaakceptował argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy Iława w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju naruszenie trybu uchwalania planu, względnie uchwalenia zmiany planu musi być kwalifikowane jako istotne, a jego skutkiem musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. , sygn.. akt II OSK 1498/10) i .

Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.