Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 396/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 21 lipca 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący K.W. pismem z dnia 27 października 2014 r. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2014 r. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionego organu oraz zobowiązania go do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 21 lipca 2014 r. wystąpił do Burmistrza Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej m.in. o:

1. część graficzną projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. sporządzoną w ramach § 1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [....] z dnia 18 kwietnia 2011 roku - poprzez wykonanie kserokopii części graficznej projektu studium w skali 1:10.000 przedstawionej na kopii mapy topograficznej oraz dodatkowo poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy graficznej części graficznej projektu studium opracowanego w formacie jpg;

2. zestawienie tabelaryczne zawierające propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonego w ramach umowy w ramach §1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [....] z dnia 18 kwietnia 2011 roku - poprzez wykonanie kserokopii

zestawienia tabelarycznego;

3. część graficzną propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzoną w ramach §1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [....] z dnia 18 kwietnia 2011 roku - poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium w formacie jpg;

4. część graficzną projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. przekazaną Burmistrzowi Miasta R. przez [....] Biuro Planowania i Projektowania Sp. z o.o. zgodnie z harmonogramem określonym załącznikiem nr 1 do umowy nr [....] z dnia 18 kwietnia 2011 r. (etap II).

W dniu 18 września 2014 roku organ administracyjny pismem znak: [....] poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie ww. punktów nie może być załatwiony zgodnie z treścią wniosku, ponieważ wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniono, że dokumenty te nie są bowiem dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentami wewnętrznymi.

Skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej.

W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP.

Zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje zdaniem skarżącego wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.

Wprost na obowiązek udostępnienia obywatelom w trybie wnioskowanego dostępu do informacji publicznej wszelkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2213/13.

Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta R. narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Burmistrza o tym jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta R. przedstawił dopiero w piśmie z dnia 18 września 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe stanowisko potwierdza zdaniem organu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 255/14. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.

Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.

Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji skarżący miał zatem obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, tak jak czynią to inni obywatele na gruncie przepisów innych spraw objętych ustawami szczególnymi.

Z ostrożności procesowej Burmistrz Miasta R. podniósł, że żądanej przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, a tym bardziej do kategorii dokumentów urzędowych. Przygotowana pierwotnie część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli, co do tego czy ta część graficzna stanie się projektem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. , który będzie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania studium. Gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu miejscowego planu zaakceptowanej przez organ, będącej następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument skarżący by otrzymał, bowiem byłoby to dokument stanowiący wyraz woli Burmistrza R.

W ocenie organu zachodzi wyraźna różnica pomiędzy cytowanym przez skarżącego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2212/13, a stanem niniejszej sprawy. W cytowanym przez skarżącego orzeczeniu chodziło o dokument stanowiący wraz woli funkcjonariuszy publicznych, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z wytworem pracy wykonawcy przez nikogo niezaakceptowanym i nie stanowiącym tym samym wyrazu woli kogokolwiek, co do tego, czy temu wytworowi pracy wykonawcy nadać charakter oficjalnego projektu części graficznej studium oraz oficjalnego projektu zawierającego propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium (wersja tabelaryczna i graficzna). Wskazano, że także pierwotne zestawienie tabelaryczne oraz część graficzna propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium, tak w jak w przypadku części graficznej projektu studium, były przez Burmistrza co najmniej raz kwestionowane i nie stanowiły swojej pierwotnej wersji wyrazu stanowiska organu.

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wyraźnie wskazuje, że organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.

Na końcu organ podniósł, że skarżący, jego żona Z.N. oraz E.Z. , będący pełnomocnikiem obojga kierują do organu ogromną ilość skarg, co powoduje, że równocześnie procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw na gruncie samego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Burmistrza Miasta R. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność.

Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Odnośnie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05).

W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis będzie miał zastosowanie do tych czynności, do wykonywania których zobowiązany jest wyłącznie organ gminy. Nie ma podstaw, aby z uwagi na ogólną treść art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. uznać, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie będzie miał w tej sprawie zastosowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SAB/Kr 213/14).

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Rozważając podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). W pkt 3 lit c wskazano natomiast na informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta R. polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie punktów: 1, 2, 3 i 4 tego wniosku, w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ - Burmistrza Miasta R. , której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań - w tym wypadku sporządzenia studium, a zatem także i projekt części graficznej studium, a także projekt zawierający propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium (wersja tabelaryczna).

W myśl art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Z kolei w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już studium. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/13).

Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że żądane przez skarżącego dokumenty, w tym projekt części graficznej studium, stanowią informację publiczną.

Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

Raz jeszcze podkreślić należy, że za informacje publiczne należy uznać informacje odnosząc się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02). Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska organu, że skoro projekt części graficznej studium nie został zaakceptowany przez organ i nie stanowił wyrazu jego woli, co do tego czy projektowi temu nadać charakter oficjalnego projektu, to nie stanowi on informacji publicznej. Wszelkie dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio, stanowią informację publiczną. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 33-34). Kryterium kwalifikacji planowanych działań organów jest, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, czy informacja dotyczy zamierzeń w kwestiach ogólnych - w sferze prawodawczej bądź polityki państwa, a nie w sprawach indywidualnych.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu, że gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu studium zaakceptowanej przez organ, to dokument taki by otrzymał, zauważyć należy, że w sytuacji o jakiej pisze organ skarżący nie musiałby występować z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem projekt studium wraz z jego załącznikami zostałby wyłożony do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, kiedy przedmiot wniosku jest desygnatem informacji publicznej jego rozpoznanie może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Wskazać w tym miejscu należy, że przedłużenie terminu do udostępnienia informacji może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić lub też w przypadku, kiedy zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ nie może zaś korzystać z dyspozycji art. 13 ust. 2 w sytuacji kiedy zamierza negatywnie rozpoznać wniosek o udzielenie informacji w tym sensie, iż zamierza poinformować skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym poinformowanie przez Burmistrza Miasta R. w pismach z dnia: 4 sierpnia 2014 r., 12 sierpnia 2014r. oraz 18 września 2014r., iż wniosek w zakresie pkt:1,2,3 i 4 nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie może stanowić usprawiedliwienia dla pozostawania organu w bezczynności.

W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. konieczne stało się zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 21lipca 2014 r. w zakresie pkt: 1,2,3 i 4 wniosku, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

W pkt II wyroku, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął w dniu 21.07.2014r. Częściowo informacji publicznej żądanej w tym wniosku udzielono dopiero 4.09.2014r. (pkt 5 i 6), a odnośnie pozostałej części (pkt 1-4) dopiero pismem z 18.09.2014 poinformowano wnioskodawcę, że nie jest to informacja publiczna. Zdaniem Sądu tego typu informacja wynikająca nawet z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie stanową informacji publicznej mogła być udzielona znacznie wcześniej.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt III).