Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1334/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez M. L. jest postanowienie Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania.

Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] (dalej w skrócie: "inwestor") pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w ramach realizacji zadania "Remont i termomodernizacja budynku Zespołu Szkół w [...]" na działkach ew. nr 1229, 1230 położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...].

Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie powyższej ostatecznej decyzji Starosty z uwagi na to, że inwestor władający działką nr 1229 jako posiadacz samoistny, nie dysponował żadnym z tytułów prawnych wymienionych w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej skrócie: "u.p.b.").

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") - ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, stroną postępowania był tylko inwestor. Tym samym skarżąca nie może obecnie skutecznie wnieść wniosku o wznowienie tego postępowania.

Starosta nie znalazł również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. W ocenie Starosty, w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie można bowiem stwierdzić znamion fałszerstwa. W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nikt poza inwestorem nie rościł pretensji do własności ww. działki, zwłaszcza że została ona zabudowana budynkiem użyteczności publicznej przez Gminę [...] kilkadziesiąt lat wstecz. Brak jest więc podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto z treści art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, po drugie, przestępstwo musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W rozpatrywanym przypadku Starosta nie dysponował informacją, aby zostało stwierdzone przestępstwo. Zdaniem Starosty, w sprawie nie zachodził również przypadek określony w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaskarżone postanowienie podpisane zostało przez Starostę, wobec czego nie można uznać, że w sprawie brał udział Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], który z upoważnienia Starosty wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Dokonując weryfikacji legitymacji skarżącej Wojewoda stwierdził, że skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie jest bowiem właścicielką działek nr 1229 i 1230, a także działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie Wojewody bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że skarżąca była stroną prowadzonego przez Starostę postępowania w sprawie aktualizacji wpisów w operacie ewidencyjnym, odnoszących się do działki nr 1229. Skarżąca nie przedłożyła też dokumentacji na poparcie twierdzeń, że jest współwłaścicielem działki nr 1229. Wojewoda podkreślił, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie jest uprawniony - w ramach posiadanych kompetencji - do prowadzenia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 1229 nie wynika, kto jest jej właścicielem, jak również że dla nieruchomości została założona księga wieczysta. Powyższe okoliczności nie pozwalają na uznanie skarżącej za jednego z aktualnych współwłaścicieli działki nr 1229.

Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, aby posiadała prawo do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach nr 1229 i 1230, co skutkuje uznaniem, że nie mogła skutecznie wystąpić o wznowienie postępowania. Zdaniem Wojewody okoliczności podnoszone przez skarżącą świadczą o zaistnieniu po jej stronie interesu faktycznego wyrażającego się jedynie w zainteresowaniu wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wspomniany interes faktyczny, wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego, nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do przyznania przymiotu strony.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że skarżąca nie wykazała, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazanie we wniosku, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie poparte żadnym orzeczeniem sądu lub innego organu - nie spełnia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Wojewody, w sprawie nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., albowiem nie mamy do czynienia ani z oczywistym sfałszowaniem dowodu lub oczywistym popełnieniem przestępstwa, jak również wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zarzut w tym zakresie skarżąca wywodzi z subiektywnej oceny sprawy wywiedzionej na bazie własnych ustaleń.

Wojewoda również zauważył, że z uwagi na ww. przesłanki negatywne, kwestia zachowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. pozostaje bez wpływu na treść postanowienia.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby podawane we wniosku przesłanki dotyczyły działalności Starosty. Natomiast zarzuty merytoryczne dotyczące wadliwości decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] nie mogą stanowić przedmiotu niniejszego postępowania.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, poprzez wskazanie braku legitymizacji procesowej skarżącej w następstwie odmówienia jej przymiotu strony postępowania wznowieniowego wobec braku wykazania przez skarżącą istnienia po jej stronie indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 28 ust. 2 u.p.b., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżącej nie przysługuje status strony, gdyż nie jest właścicielką działki nr 1229 ani też działek sąsiadujących z ww. gruntem;

3) art. 7 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, podczas gdy w rzeczywistości Wojewoda nie przeprowadził postępowania dowodowego i oparł się jedynie na dokumentach dostarczonych przez Starostę, które nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego, i zaniechał przeprowadzenia dowodów koniecznych do poprawnego ustalenia okoliczności sprawy, w szczególności w przedmiocie ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony poprzez wykazanie, że jest jedną ze spadkobierczyń właściciela przedmiotowej nieruchomości, a tym samym jedną z jej współwłaścicielek;

4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, na skutek utrzymywania w obrocie prawnym decyzji ostatecznych wydanych na podstawie fałszywych dowodów;

5) art. 145 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zmianie zaskarżonej decyzji, Wojewoda zaś zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie;

6) art. 145 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w tych przepisach, w szczególności w postaci przedłożenia dowodu z orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany, jak również skarżąca nie wykazała, że sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa było na tyle oczywiste, że wznowienie postępowania stało się niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, Wojewoda zaś zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie opierając się jedynie na twierdzeniach i dowodach zgromadzonych przez organ I instancji;

7) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 61 § 2 oraz w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżącej nie przysługuje status strony, a co się z tym wiąże, stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i braku możliwości do zastosowania trybu z art. 61 § 2 k.p.a. tj. wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organy obu instancji z urzędu;

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organy nie przejawiły żadnej inicjatywy dowodowej celem ustalenia, czy przysługuje jej przymiot strony, zwłaszcza, że status strony w postępowaniu o wznowienie może przysługiwać także temu, kto nie brał udziału w zwykłym postępowaniu, ale takie postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, lub też temu, kto żąda czynności organu (wznowienia postępowania) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie skarżącej, na uwzględnienie zasługuje także zarzut wskazujący na naruszenie przez Starostę przepisu art. 24 k.p.a. Porównanie treści postanowień z dnia [...] czerwca 2021 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r. prowadzi do wniosku, że postanowienia te zostały sporządzane przez tą samą osobę, innymi słowy przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że pod postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. podpisał się Starosta, skoro dokument ten przygotowywał ponownie pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu. Skarżąca wyraziła również wątpliwość odnośnie bezstronności Dyrektora Wydziału Infrastruktury w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], który z upoważnienia Wojewody wydał zaskarżone postanowienie.

Dalej skarżąca podniosła, że Wojewoda wystąpił do Starosty o udostępnienie z ewidencji gruntów i budynków danych działki nr 1229. W ocenie skarżącej, wypis posłużyć miał do ustalenia, czy na tej podstawie można skarżącej przyznać status strony postępowania o wznowienie. W ten sposób Wojewoda ustalił także inną okoliczność, a mianowicie że inwestor włada działką nr 1229 na zasadzie posiadania samoistnego, a więc w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2015 r. nie posiadał żadnego z tytułów prawnych, które uprawniałyby go do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda powinien więc stwierdzić, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istniały podstawy do wznowienia przedmiotowego z urzędu, gdyż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (lub nowe dowody), które istniały w dniu wydania decyzji, lecz były wówczas nieznane organowi, który wydał decyzję. Gdyby zaś Wojewoda przedsięwziął, zgodnie z art. 7 oraz z art. 77 k.p.a. czynności postępowania w celu zweryfikowania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zarzutów podniesionych przez skarżącą a odnoszących się do powołania się przez nią na posiadanie interesu prawnego do wznowienia przedmiotowego postępowania, który to interes skarżąca wywodziła z prawa własności przedmiotowej działki to ustaliłby, że skarżąca jest jedną ze spadkobierczyń właścicielki nieruchomości. Niewątpliwie współwłaściciel nieruchomości ma interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną w zakresie pozwolenia na budowę na nieruchomości, która jest jego współwłasnością. W ocenie skarżącej nic nie stało na przeszkodzie temu, żeby Wojewoda wezwał ją do przedstawienia dowodów potwierdzających jej zarzuty lub wystąpił do Starosty o złożenie stosownych wyjaśnień i przekazanie akt postępowań, na które powołała się skarżąca. Ponadto skarżąca podkreśliła, że w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu, organy powinny je wznowić. W niniejszej sprawie podniesione przez skarżącą zarzuty były łatwe do zweryfikowania przez organ. W dyspozycji organu pozostawały dowody wskazujące, że decyzja ostateczna została wydana na podstawie wniosku nieuprawnionego do tego podmiotu w oparciu o zawierające zeznanie nieprawdy oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wreszcie w ramach innego postępowania organ dokonał ustalenia faktów, z których ponad wszelką wątpliwość wynikało, że skarżąca nie tylko posiadała interes prawny do wznowienia postępowania tego postępowania, ale co więcej, jako następca prawny winna być przez Starostę uznana za stronę postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że Starosta nie wyjaśnił, czy wniosek dotyczący stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania z urzędu odnosił się tylko do przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., czy też była to szersza uwaga odnosząca się również do tych z art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a.

Następnie skarżąca stwierdziła, że w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. W nawiązaniu do przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. fałszywym dowodem, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. był wniosek z dnia 9 grudnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożony przez inwestora, w którym inwestor wskazał, że dysponuje prawem własności ww. nieruchomości oraz załączone do niego oświadczenie o prawie dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Powyższe fałszywe zeznanie miało decydujący i bezpośredni wpływ na rodzaj i treść ostatecznej decyzji Starosty. W przypadku przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to zdaniem skarżącej także nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Załączone przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawierało rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zestawienie danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków z treścią danych zawartych we wniosku oraz oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonych przez inwestora prowadzić musi do konstatacji o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 233 k.k.

W przekonaniu skarżącej, została również spełniona przesłanka wznowieniowa, o której mowa w przepisie art. 145 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznych, które wydane zostały w wyniku przestępstwa lub też na podstawie oczywiście fałszywych dowodów, a które stanowią pogwałcenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, stanowi przesłankę uniknięcia szkody dla ważnego interesu społecznego.

W opinii skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała także przesłanka do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., albowiem Starosta mimo dysponowania dokumentacją, z której wynikało, że dane zawarte w prowadzonej przez niego ewidencji gruntów i budynków wymagają aktualizacji w zakresie podmiotowym, w związku z ujawnieniem danych spadkobierców pierwotnej właścicielki gruntu, nie przedsięwziął stosownych czynności w tym zakresie.

Na marginesie skarżąca dodała, że Starosta w ogóle nie mógł wydać pozwoleń na budowę w przypadku działki nr 1229, albowiem przedmiotowy grunt do chwili obecnej nadal jest nieruchomością rolną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w ramach realizacji zadania "Remont i termomodernizacja budynku Zespołu Szkół w [...]" na działkach ew. nr 1229, 1230 położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...].

Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych postanowień stanowiły przepisy k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Natomiast stosownie do art. 145 § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Przepis art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.).

Sąd wyjaśnia, że wznowienie postępowania jest instytucją umożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin na wystąpienie z nim. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Z kolei skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania, czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

Odnośnie oceny przez organ, czy wniosek o wznowienie został złożony przez stronę postępowania, Sąd podkreśla, że przepis art. 149 § 3 k.p.a. może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. W sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2660/18, z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3005/18, z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2559/17). A zatem, gdy ocena przymiotu strony nie jest oczywista, należy wznowić postępowanie i w jego toku rozstrzygnąć tę kwestię; nie można bowiem prowadzić postępowania wyjaśniającego poza postępowaniem – przed jego wszczęciem.

Tymczasem w niniejszej sprawie pomiędzy stronami de facto istnieje spór, komu przysługiwały prawa do działki nr 1229 na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że jest współwłaścicielką tej działki, zaś organy miały świadomość, że podjęła kroki prawne celem ujawnienia swojego uprawnienia – wszczęto postępowanie o aktualizację wpisów w operacie ewidencyjnym. Z zalegającej w aktach sprawy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. (k. 76 akt sądowych) wynika, że skarżąca została wpisana do ewidencji jako współwłaścicielka działki nr 1229. Ponadto przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt I Ns [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia z wniosku Gminy [...]. Z ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. wynika, że zostało wydane nieprawomocne postanowienie przez Sąd Rejonowy w [...] o stwierdzeniu nabycia prawa własności działki 1229 w drodze zasiedzenia przez Gminę [...]. Wynika więc z powyższego bezsprzecznie, że kwestia własności działki nr 1229 jest nadal sporna i nierozstrzygnięta.

Sąd stwierdza, że w istocie skarżąca nie podnosi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zmienia to jednak faktu, że chcąc odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, organ musi kwestię posiadania przymiotu strony przeanalizować i powinien to uczynić – poza układami oczywistymi, gdy konkluzja jest jednoznacznie negatywna – w toku postępowania. W układzie faktyczno-prawym analizowanej sprawy sytuacja jest o tyle specyficzna, że należało ocenić przymiot strony nie z perspektywy oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, jako działkę sąsiednią (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b.) – lecz w kontekście tego, czy w momencie wydania pozwolenia na budowę posiadała ona prawa do nieruchomości, na której ta inwestycja miała być zrealizowana.

Reasumując w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z wniosku skarżącej w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynikało, że został on złożony przez podmiot niebędący stroną, a co za tym idzie, że zaistniały podstawy do zastosowania instytucji z art. 149 § 3 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Dalej Sąd zauważa, że Starosta w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania ocenił merytorycznie podniesione przez skarżącą zarzuty wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Tymczasem odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jak już wyżej zaznaczono, skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania, czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. Natomiast o tym, czy przyczyna wznowienia wystąpiła, czy też wniosek ten jest nieuprawniony, organ rozstrzyga dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. w formie decyzji administracyjnej (art. 151 § 1 i 2 k.p.a.).

Sąd zauważa, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że działka nr 1229 nie ma urządzonej księgi wieczystej. Na dzień wydania pozwolenia na budowę, w ewidencji gruntów i budynków Gmina [...] wpisana była jako władający samoistny. W oświadczeniu z dnia 9 listopada 2015 r. podano, że Gmina posiada ograniczone prawo rzeczowe do działki nr 1229, ale nie ujawniono jakie. Kwestia ewentualnego fałszu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna zostać więc rozpatrzona w toku postępowania wznowieniowego, a nie na etapie wstępnym.

Ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na jego charakter, Sąd nie jest uprawniony do odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących dokonanej (przedwcześnie) przez organy oceny wskazanych przez skarżącą podstaw wznowienia. Nie jest bowiem możliwa merytoryczna ocena podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozważą, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w toku postępowania wznowieniowego. Ponadto ustalą, czy postanowienie o nabyciu prawa własności działki nr 1229 w drodze zasiedzenia przez Gminę [...] jest prawomocne. Jeżeli nie, rozważą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem odnotować, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, z mocą wsteczną. Z akt wynika, że działka nr 1229 jest w posiadaniu Gminy [...] od lat 60-tych - wybudowano na niej obiekty użyteczności publicznej. Istnieje więc prawdopodobieństwo, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r., Gmina [...] była już właścicielem działki nr 1229. Jeżeli ta okoliczność się potwierdzi, nie będzie podstaw do eliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji, z uwagi na podstawy wznowieniowe podniesione przez skarżącą.