Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1664/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2380/14 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od R. W. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. IV SA/Wa 2380/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie udzielonego E. i G. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z wybudowanej i użytkowanej instalacji fermy indyków w L.

Minister wskazał, iż wnioskiem z dnia 30 czerwca 2014 r. R. W. wniósł o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Zgodnie z art. 185 ust. 1 tej ustawy, stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis ten stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. Minister uznał, że skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być tylko podmioty wymienione w art. 185 ust. 1 ww. ustawy, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia przysługuje wyłącznie ww. podmiotom. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Minister Środowiska stwierdził, że R. W. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., a tym samym nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Uznając, że zaistniał stan opisany dyspozycją art. 61a k.p.a., a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, Minister za zasadne uznał odmówić wszczęcia postępowania.

Uwzględniając skargę R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza skargi oraz pism składanych przez skarżącego w toku postępowania prowadzi do wniosku, że Minister Środowiska nie wyjaśnił w jednoznaczny sposób tego, czego dotyczyło żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 30 czerwca 2014 r. Wszczęcie postępowania na wniosek strony wymaga od organu administracji dokładnego ustalenia treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W sytuacji, gdy treść podania budzi wątpliwości, organ obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Sąd ustalił, że pismem z dnia 31 lipca 2014 r. Minister Środowiska zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie charakteru jego wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. poprzez wskazanie, czy stanowi on wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. w trybie art. 156 k.p.a., czy jest to skarga powszechna z art. 227 k.p.a. W ocenie Sądu, organ dopuścił się jednak zaniedbania polegającego na niewyjaśnieniu skarżącemu jego sytuacji procesowej w zakresie przysługujących mu środków obrony jego praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia. Sąd zauważył, że skierowane do Marszałka Województwa Łódzkiego pismo R. W. z dnia 30 czerwca 2014 r., jak i pismo skarżącego z dnia 10 sierpnia 2014 r. adresowane do Ministra Środowiska zawierają zastrzeżenia i uwagi skarżącego co do prawidłowości wydanych decyzji dotyczących fermy indyków na terenie L., obejmujące zarzut wydania tych decyzji bez wymaganego prawem raportu oddziaływania na środowisko. W ostatnio wymienionym piśmie skarżący domaga się od Ministra Środowiska rozpatrzenia naruszenia jego prawa i innych mieszkańców L. przez Marszałka Województwa Łódzkiego. Zdaniem Sądu wynika z tego, że Minister Środowiska przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeanalizował dokładnie treści pism skarżącego w celu dokładnego ustalenia intencji skarżącego. Sąd zarzucił organowi, iż zaniechał ustalenia, czy wnioskodawcy chodzi wyłącznie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., w sytuacji gdy takiego wniosku nie może on skutecznie złożyć z uwagi na brak przymiotu strony w świetle treści art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, czy raczej o wszczęcie takiego postępowania z urzędu przez Ministra Środowiska. Konsekwencją tego było wadliwie sfomułowanie przez organ wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r.

Wobec stwierdzenia, że postanowienia Ministra Środowiska objęte rozpoznawaną skargą wydane zostały przedwcześnie, z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zasadne uznał ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 marca 2015 r. złożył Minister Środowiska zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uchylenia rozstrzygnięć organu z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1, art., 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 i art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem organu, Sąd niezasadnie uznał, że organ naruszył art. 7 i art. 9 k.p.a. W ocenie Ministra, treść pism Ryszarda Wegnera jednoznacznie wskazuje, że celem wnioskodawcy było wszczęcie na jego wniosek z dnia 30 czerwca 2014 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. z powołaniem się na fakt, iż R. W. przysługują w tym postępowaniu prawa strony. W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało wniesione w sposób oczywisty przez osobę niebędącą stroną tego postępowania, ustalenie to nakładało na Ministra obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w oparciu o art. 61a k.p.a.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister Środowiska zarzucił ponadto naruszenie art. 200 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne ustalenie wpisu od skargi w oparciu o przepis § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zamiast na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do bezpodstawnego obciążenia organu zawyżonymi kosztami, które powinny wynieść 100 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, a nie 200 zł. W skardze kasacyjnej wywiedziono ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, w oparciu o jakie zasady Sąd I instancji przyjął ustalenia co do koszów postępowania, którymi obciążył organ.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie w oparciu o art. 203 p.p.s.a. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – R. W. - wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji objętych skargą R. W. postanowień Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza było stwierdzenie przez ten Sąd, iż wydane zostały one przedwcześnie, albowiem z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. wynikającym z niewyjaśnienia skarżącemu jego sytuacji procesowej, tak, aby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa oraz braku ustalenia przez organ, czy składając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. skarżący żądał wszczęcia tego postępowania jako strona, czy wnosił o wszczęcie postępowania nieważnościowego przez Ministra z urzędu.

Wymaga zatem przypomnienia, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego był wniosek R. W. z dnia 30 czerwca 2014 r. obejmujący, m.in., żądanie "unieważnienia pozwolenia na wyprowadzanie do powietrza pyłów i gazów", udzielonego E. i G. S. w związku z wybudowaną i użytkowaną instalacją fermy indyków w L.

Powzięte przez organ wątpliwości, czy wniesione pismo stanowi skargę powszechną na nienależyte wykonywanie przez organ jego zadań, w tym naruszenie praworządności (art. 227 k.p.a.), czy pismo procesowe zawierające w sobie określone żądanie, które powinno zostać rozpoznane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Działu II kodeksu, skutkowały wezwaniem skarżącego przez Ministra do wskazania, czy złożony wniosek organ traktować ma jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., czy jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a. (pismo Ministra Środowiska z dnia 31 lipca 2014 r.).

W odpowiedzi (pismo z dnia 10 sierpnia 2014 r.) skarżący wskazał, że wszystkie decyzje związane z powstaniem indycznika oraz jego planowaną rozbudową zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak ustalił Sąd, skarżący domagał się od Ministra rozpatrzenia naruszenia jego prawa i prawa innych mieszkańców L. decyzjami dotyczącymi fermy indyków na terenie [...]

Na gruncie ustaleń dokonanych w sprawie związanych z kwalifikacja prawną wniosku z 30 czerwca 2014 r. Sąd I instancji wysunął jednakże zastrzeżenia co do sposobu sformułowania przez organ skierowanego do skarżącego w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. zapytania w przedmiocie skonkretyzowania tego wniosku, jako nie wskazującego na konsekwencje prawne, jakie wynikną dla wnioskodawcy w przypadku, gdy zdecyduje się on określić swój wniosek jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który w świetle art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska uznany być musi za bezskuteczny oraz konsekwencje prawne, jakie łączyć się będą z decyzją procesową wnioskodawcy o żądaniu traktowania tego wniosku przez organ jako skargi powszechnej. Chodzi zatem o poszerzenie świadomości wnioskodawcy co do tego, w jaki sposób kwalifikacja jego pisma z 30 czerwca 2014 r. przełożyć może się na skuteczność dochodzonych przez niego żądań.

W odniesieniu do tej kwestii wymaga przypomnienia, że ustawodawca regulując w kodeksie postępowania administracyjnego tak przebieg postępowania jurysdykcyjnego, jak i postępowanie w przedmiocie skarg i wniosków, dostrzegł potrzebę określenia wzajemnych powiązań funkcjonalnych, które pomiędzy tymi postępowaniami zachodzą przez to, że pismo kierowane do organu, ze względu na swoją treść, może stanowić tak skargę na nienależyte wykonywanie przez organ jego zadań, w tym naruszenie praworządności (art. 227 k.p.a.), jak i pismo procesowe, które, zawierając w sobie określone żądanie, powinno zostać rozpoznane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Działu II kodeksu. Nie budzi wątpliwości, że ścisłe rozgraniczenie drogi postępowania skargowego i jurysdykcyjnego wymaga od organu właściwej analizy przedmiotu skargi poprzez ocenienie, czy treść pisma w pełnym zakresie pozostaje skargą, czy też może zostać zakwalifikowane jako żądanie podjęcia przez organ czynności procesowej mieszczącej się w zakresie postępowania ogólnoadministracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym za obowiązującą należy uznać zasadę, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Tę zasadę ogólną należy również odnosić do podstawy prawnej wyznaczającej tryb postępowania, które ma zostać wszczęte w następstwie złożonego przez stronę wniosku. Nie może być ona jednak w tym przypadku rozumiana w sposób, który sprowadza rolę strony (wnioskodawcy) do przedmiotu, a nie podmiotu postępowania. Wymóg przestrzegania zasady dyspozycyjności nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w żądanym przez stronę trybie, jeżeli we wniosku domaga się ona w sposób skonkretyzowany tego rodzaju weryfikacji decyzji.

Obowiązek ustalenia przez organ treści żądania strony nie zezwala organowi na wysuwanie sugestii co do szans uwzględnienia żądania, co łączyć miałoby się z potrzebą zmodyfikowania przez wnioskodawcę treści pierwotnie zgłoszonego żądania. W piśmiennictwie trafnie dlatego wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w trybie, który pomijałby stanowczo wyrażoną wolę strony, pomimo wiedzy, że jej żądanie jest bezzasadne czy to z przyczyn formalnych, czy też merytorycznych (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEIS 1998, z. 1, s. 6).

Należy też mieć na uwadze, że kodeks postępowania administracyjnego przyznaje pierwszeństwo załatwieniu sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym, stąd też rozpoznanie podania w trybie skargowym może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie w sposób niebudzący wątpliwości, że żądanie rozpoznanie podania w trybie przepisów ujętych w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika z żądania podmiotu występującego z takim podaniem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że treść wniosku z 30 czerwca 2014 r. nie budziła zasadniczych wątpliwości odnośnie do intencji skarżącego, wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., skoro wniosek z dnia 30 czerwca 2014 r. obejmował żądanie "unieważnienia wydanego pozwolenia na wyprowadzanie do powietrza pyłów i gazów". Niemniej mając na uwadze, że sformułowany przez stronę wniosek prowadzi do niekorzystnych dla niego skutków prawnych organ podjął działania w celu wyjaśnienia intencji skarżącego. Należy podkreślić, że zarówno we wniosku z 30 czerwca 2014 r. jak i w stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu piśmie z 10 sierpnia 2014 r. R. W. wyraźnie wskazał, że oczekuje, iż Minister odniesie się merytorycznie do stawianych zarzutów dotyczących decyzji w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza udzielając wnioskodawcy odpowiedzi zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwentne odwołanie się przez R. W. w toku postępowania do art. 107 § 3 k.p.a., wskazującego elementy, jakie powinna zawierać wydane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym decyzja administracyjna, wskazuje wyraźnie na oczekiwanie skarżącego, iż zostanie mu doręczone nie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z art. 238 § 1 k.p.a., lecz rozstrzygnięcie procesowe wydane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym skarżący będzie brał udział jako strona. Skarżący kasacyjnie organ trafnie wywodzi ponadto, że nawet jeśli uznać, że do wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. intencje skarżącego nie były wystarczająco jasne, to z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 28 sierpnia 2014 r., w którym wnosi on o "unieważnienie decyzji eksploatacyjnej, pozwolenia na odprowadzanie pyłów i gazów" także wynika wyraźnie, iż skarżący uważa się za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszalka Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. Treść wniosku z 28 sierpnia 2014 r. jednoznacznie świadczy o tym, że konieczność zweryfikowania w trybie art. 157 k.p.a. decyzji w sprawie pozwolenia na odprowadzania pyłów i gazów Ryszard Wegner łączy z naruszeniem sfery praw własnych podnosząc, iż sprawa "dotyczy naruszeń prawa i moich interesów własnych związanych z wydanym przez Marszałka Województwa Łódzkiego pozwoleniem na emisje pyłów i gazów" i podkreślając, że "występuje w imieniu własnym", gdyż "Marszałek Województwa z całą świadomością narusza prawa osób trzech, w tym skarżącego, co wnioskodawcy daje prawo do zaskarżenia każdej decyzji dotyczącej tego obiektu".

Skoro zatem zarówno treść wniosku z 30 czerwca 2014 r., jak i pozostałych pism procesowych skarżącego dowodzi, iż nie odstąpił on od wyrażonego we wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. zamiaru wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, którego byłby stroną, to Minister Środowiska nie miał powodów, by uznać, że istnieją wątpliwości co do intencji skarżącego odnośnie do wszczęcia przez R. W. postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a., a nie w trybie skargowym.

Zauważenia wymaga ponadto, że z treści pisma R. W. z dnia 10 sierpnia 2014 r. wynika, że wnioskodawca dostrzega abstrakcyjnie ujmowaną alternatywność sposobów wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (na wniosek i z urzędu), jednakże potencjalną możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu łączy z ewentualną inicjatywą Marszałka Województwa Łódzkiego, a nie organu, do którego adresowany był wniosek z 30 czerwca 2014 r., tj. Ministra Środowiska.

Odnosząc się do zarzucanego przez Sąd I instancji wydania kontrolowanych przezeń postanowień z naruszeniem art. 9 k.p.a. to należy stwierdzić, że Sąd niezasadnie wymaga od organu pouczenia wnioskodawcy o jego sytuacji prawnej w sposób sugerujący, iż najlepszym sposobem dochodzenia przez stronę roszczeń będzie wybór drogi skargowej. Artykuł 9 k.p.a. interpretowany w łączności z art. 61 § 1 k.p.a. nie zobowiązuje organu do pouczenia wnioskodawcy, iż w związku z tym, że postępowanie jurysdykcyjne nie może zostać skutecznie wszczęte na jego wniosek z przyczyn podmiotowych (tu: wynikających z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska), to aktualizuje się przesłanka z art. 233 zdanie drugie k.p.a. i wnioskodawca powinien rozważyć określenie wniesionego podania jako skargi powszechnej, która może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (art. 233 zdanie drugie k.p.a.). W sytuacji, gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, tak jak w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.), to przyjąć należy, że nakazują one jednocześnie organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu. Jeśli się zważy, że w niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to brak jest przesłanki do wywodzenia, że wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego kreowała wymóg pouczenia strony o skutkach złożenia nieskutecznego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz skutkach złożenia skargi powszechnej.

W tych warunkach, skoro zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art., 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. okazały się zasadne, wyrok podlegał uchyleniu. Za trafne bowiem uznać stanowisko skarżącego organu co do nieuzasadnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania oraz co do sformułowania nietrafnych wskazań co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę R. W. ma postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. rozpoznał i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Minister zasadnie stwierdził, iż dokonana na podstawie art. 61a k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania była wynikiem prawidłowego zastosowania art. 61a k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 185 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ogranicza do prowadzącego instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władających powierzchnią na tym obszarze. Niekwestionowane ustalenie, że skarżący nie jest podmiotem wymienionym w art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, prowadzić zatem musiało do stwierdzenia, iż nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Uprawnionej podstawy kasacyjnej nie stanowił jednakże zarzut naruszenia 200 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ błędnie zakłada, że wysokość wpisu od skargi ustalona została w oparciu o przepis § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy powinna zostać przyjęta na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wysokość wpisu od skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została w sprawie ustalona prawidłowo w oparciu o przepis § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, w wyniku czego oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.