Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 6/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Pozostawiono przedstawione zagadnienie bez rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 100
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 269 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 1. Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to „przepis szczególny”, za dopuszczalne uznać wypadnie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19 (ustawa z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych  oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020, poz. 374 ze zm.).

Istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako „szczególny” w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3  Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

2. Skoro z mocy art. 100 Pwsa ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie Ppsa, to tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie Ppsa. W konsekwencji wola składu orzekającego sądu administracyjnego, aby nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie wymaga zastosowania trybu określonego w art. 269 Ppsa.

TEZY

1. Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to „przepis szczególny”, za dopuszczalne uznać wypadnie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19 (ustawa z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych  oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020, poz. 374 ze zm.).

Istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako „szczególny” w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3  Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

2. Skoro z mocy art. 100 Pwsa ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie Ppsa, to tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie Ppsa. W konsekwencji wola składu orzekającego sądu administracyjnego, aby nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie wymaga zastosowania trybu określonego w art. 269 Ppsa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (współsprawozdawca) Tamara Dziełakowska Robert Sawuła (sprawozdawca i autor uzasadnienia) Zbigniew Ślusarczyk Andrzej Wawrzyniak Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. delegowanego do Prokuratury Krajowej M. S. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji, zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/19: 1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działająca na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji, 2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, 3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt. 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt. 2 powyżej, podjął następującą uchwałę: pozostawić przedstawione zagadnienie bez rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 29 października 2019 r., VII SA/Wa 309/19, w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji administracyjnej, wskazując iż działa na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., aktualnie Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne:

1. Czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działającą na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej?;

a w konsekwencji,

2. Czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji?;

a także,

3. Jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt. 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt. 2 powyżej?

W motywach w/w postanowienia argumentowano, że przedstawienie zagadnienia prawnego jest podyktowane tym, iż skład orzekający sądu wojewódzkiego nie podziela stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), a uchwała ta nie powinna mieć zastosowania w sprawach regulowanych ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb), a w szczególności art. 28 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia VII SA/Wa 309/19 zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, która stanowiła asumpt do jego podjęcia.

Sąd wojewódzki wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Mienia [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – [...] Sp. z o.o. sp. k. – pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami na parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą, dojazdami i drogami na terenie działek nr ew. [...],[...] i części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] uzasadniając swe rozstrzygnięcie uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż wniósł je organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję, jako organ I instancji, tj. Prezydent [...]. Argumentację tę wsparto powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 1/03 (w uzasadnieniu postanowienia VII SA/Wa 309/19 na s. 2 powołano oczywiście błędnie sygnaturę "I OPS 1/03" – uwaga Sądu). Organ odwoławczy wywodził, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Przyjęcie, że odwołanie takie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego w sprawie i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym. Takie mieszanie ról – w ocenie Wojewody [...] – byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Sąd wojewódzki wskazał następnie, że Zarząd Mienia [...], reprezentowany przez Dyrektora, wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...], domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie "złej oceny dowodów", a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;

b) art. 134 K.p.a. przez jego zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania;

c) art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 2018, poz. 995 ze zm., uuW) w zw. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2018, poz. 1817, Usp) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 uPb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmieniającej pozwolenie na budowę wydał Prezydent [...] działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną postępowania jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwoleniem na budowę, Miasto [...] reprezentowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

Przywołując zasadnicze wątki argumentacyjne skargi wskazano, że w ocenie strony skarżącej prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno-budowlany (starostę) wykonującego zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego. Źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się strona skarżąca wynika natomiast z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, a które stanowią składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

W skardze wskazywano ponadto na prawidłowe, odróżniające od nazwy organu, określenie nazwy strony odwołującej jako "Miasto [...]", nawiązując do gminnego charakteru tej jednostki samorządowej. Podkreślano, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne – niewładcze i administracyjnoprawne – oparte na imperium), o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] działał jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 Usp przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawiać ma w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o "samorządzie powiatu" (tak w postanowieniu VII SA/Wa 309/19 – uwaga Sądu) dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego – starosta. Uwypuklono, że funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonano w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. powołując się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiwsa 2016, z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą). Zgodnie z ww. uchwałą, prawo do sądu wyrażone w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela, albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek, jako podmiotów realizujących zadania publiczne, kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli.

Sąd zwracający się z zagadnieniem prawnym przywoływał dalszą argumentację strony skarżącej, z której wynikało, że w okolicznościach tej sprawy to nie skarżące Miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela. Strona skarżąca wywodzi więc uprawnienie do odwołania z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dalszej kolejności WSA w Warszawie zrekapitulował okoliczności, jakie legły u podstaw podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Przypomniano, że zapadła ona wskutek powzięcia przez skład orzekający Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 1552/00 wątpliwości prawnej, przekazanej postanowieniem z 20 listopada 2002 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995, Nr 74, poz. 368 ze zm., uNSA). Wątpliwości dotyczyły kwestii, czy dopuszczalne jest wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu oraz wszystkich jego zastępców i innych pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu prezydenta, od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością gminy (miasta na prawach powiatu), którą ten prezydent reprezentuje, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 4 i art. 24 § 3 K.p.a. z tego powodu, że prezydent miasta, jego zastępcy oraz pracownicy urzędu gminy pozostają z gminą będącą właścicielem nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, w stosunku zatrudnienia oraz z tego powodu, że prezydent miasta z mocy ustawy reprezentuje tę gminę na zewnątrz.

Skład orzekający WSA w Warszawie następnie przedstawił zarys problematyki poruszanej w uchwale OPS 1/03, przed, jak i po jej podjęciu, uznając że jest to konieczne dla oceny praktycznego znaczenia skutków prawnych nią wywołanych. Przypomniano więc dominujące na początku lat. 90-tych XX w. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, wedle którego bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Dlatego wywodzono wówczas, że organ gminy orzekający w sprawie w pierwszej instancji, ani żaden inny organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. W tym aspekcie powoływano się na wywody zawarte w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00). Przywołano także orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała z 22 października 1984 r., III AZP 5/84, z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok z 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00) dowodząc, że w istocie stanowisko Sądu Najwyższego w zakresie dopuszczalności skargi gminy do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy, podlegało ewolucji w kierunku dopuszczalności takiej skargi.

W ocenie zwracającego się sądu wojewódzkiego uchwała OPS 1/03 nie doprowadziła do ujednolicenia poglądów doktryny i orzecznictwa, oprócz poglądów aprobujących jej treść (w tym zakresie wskazano na następujące opracowania: W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6; J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2), niektórzy autorzy prezentowali stanowisko odmienne (w tym zakresie przywołano z kolei motywy następujących opracowań: L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowo administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2005/2-3, G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, Samorząd Terytorialny 2008/1-2, T. Woś, Glosa do uchwały OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 2004/12, K. Antkowiak, Glosa do uchwały OPS 1/03, Orzecznictwo Sądów Polskich 2004/4). Sąd wojewódzki przytaczał także rozważania Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie problemu legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego (w tym zakresie przywoływano motywy: wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08; postanowienia z 26 maja 2008 r., P 14/05; wyroku z 7 września 2004 r., P 4/04). Zacytowano ponadto fragment uzasadnienia uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1), w którym afirmowano taką wykładnię art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynikać ma wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Zrekapitulowano wywody zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2007 r., I OSK 529/07 oraz z 12 marca 2019 r., I OSK 1323/17, zapadłych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie analizie poddano zagadnienie statusu gminy, gdy w tego typu sprawach organem właściwym do prowadzenia postępowania jest – zgodnie z art. 142 Ugn – starosta (a w niektórych miastach prezydent miasta będący organem gminy). Sąd zwracający się o podjęcie uchwały stwierdził, że w tym drugim wyroku powoływano się na art. 142 ust. 2 Ugn, wskazując, że został on wprowadzony w następstwie podjęcia uchwały OPS 1/03. Tym niemniej, wyrok w sprawie I OSK 1323/17, nie uwzględniać miał podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 lutego 2016 r. uchwały I OPS 2/15 (ONSAiwsa 2016, nr 4, poz. 54), zgodnie z którą powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013, poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 Usp. W uchwale tej nawiązywano również do uchwały OPS 1/03.

Zdaniem składu sądu wojewódzkiego zwracającego się z zagadnieniem prawnym przywołane przezeń orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły jednak zagadnienia związanego z legitymacją czynną w postępowaniu uregulowanym ustawą szczególną (Ugn), która zawiera jednak podstawę prawną wyłączenia organu. Inaczej natomiast wyglądać ma sprawa legitymacji czynnej prezydenta miasta na prawach powiatu (starosty), występującego w sprawach z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego.

W dalszej kolejności w postanowieniu WSA w Warszawie przywołano te orzeczenia sądów administracyjnych, w których analizowano kwestię dopuszczalności skargi gminy w sprawie, w której decyzję wydawał prezydent miasta jako tzw. starosta grodzki. Przytoczono motywy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3270/17, w których wywodzono, że prezydent miasta na prawach powiatu prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu przynależne staroście. Nie realizuje on zadań samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i nie zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Podobne stanowisko zajmować miał również WSA w Warszawie w wyrokach z: 14 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 969/18 oraz 28 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1141/17. Zrekapitulowano ponadto wywody prezentowane w wyrokach tegoż sądu z: 13 marca 2019 r., VII SA/Wa 1592/18 oraz 10 lutego 2011 r., VII SA/Wa 2184/10. Przywołując motywy zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 1525/11, eksponowano m. in., że z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie i definitywnie, aby jednostki samorządu terytorialnego zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym i późniejszego, ewentualnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego z tego tylko względu, że ich organ wykonawczy pełni także rolę organu orzekającego w rozstrzyganej sprawie administracyjnej.

WSA w Warszawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uchwale OPS 1/03, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, "jak również stanowiska, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego".

W celu wyjaśnienia braku podzielenia stanowiska zawartego w uchwale OPS 1/03 uznano za uzasadnione uprzednie wskazanie na "trzy niezależne ustawy", regulujące byt odmiennych osób prawnych: powiatu, gminy i gminy – Miasta [...]. W tym celu przywołano szereg przepisów Usp, uuW oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm., Usg). Wyeksponowano, że Prezydent [...], wydając decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielając pozwoleń na budowę działa w ramach kompetencji przyznanej przez ustawodawcę organowi powiatu – staroście. Wydając te władcze rozstrzygnięcia, działa on w imieniu powiatu, a więc odrębnej osoby prawnej, mającej własną zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych oraz własne, ustawą zlecone zadania. Prezydent [...] wydając w tym zakresie decyzje, wykonuje zadania powiatu przynależne staroście, nie działa w tym postępowaniu w charakterze organu gminy lub Miasta [...], jako miasta na prawach powiatu. Podkreślono, że ustawodawca nie zwolnił tego organu od jednoczesnego obowiązku ustawowego zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem gminnym. Wskazując na art. 28 ust. 2 uPb sąd wojewódzki wywodził, że aby móc uznać, że gmina nie jest stroną postępowania w takiej sprawie należałoby albo ustalić, że nie ma ona tytułu prawnego do nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, albo wskazać na podstawę prawną wykluczającą ją z postępowania. Skoro więc gmina jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu, to aby pozbawić ją przymiotu strony i ograniczyć (lub zniweczyć) przysługujące jej prawa, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego lub ze wskazanych przepisów uPb, albo wywieść, że przymiot strony jej w takim postępowaniu nie przysługuje – niezbędnym byłoby wskazanie przepisu cogentis, z którego to wynika.

Zasadniczą przyczyną przedstawienia przez WSA w Warszawie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ma być to, że sąd wojewódzki stoi na stanowisku, że odmówienie jakiemukolwiek podmiotowi (w tym jednostce samorządu terytorialnego) uprawnienia do obrony w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym jego interesu prawnego – a więc także poszukiwania ochrony praw podmiotowych – i faktyczne uniemożliwienie wykonania ustawowego obowiązku starannego dbania o interesy majątkowe gminy, nie może być dorozumiane lub wynikać z orzeczenia sądu, a nawet uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie pozbawienie uprawnień musi wynikać z treści jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości, przepisu prawa cogentis.

Uwypuklając wagę konstytucyjnej zasady praworządności skład orzekający WSA w Warszawie podkreślił, że w przypadku spraw z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczenie ustawodawca problem rozwiązał, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uchwale OPS 1/03, wprowadzając do systemu prawnego przepis, stanowiący podstawę prawną wykluczenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Stwierdzono dalej, że nie sposób pominąć wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2012 r., I OSK 732/11 poglądu, dotyczącego istotnego w sprawie problemu: czy rzeczywiście prezydent miasta na prawach powiatu występuje w podwójnej roli – jako organ powiatu (udzielając pozwolenia na budowę) i jako organ gminy (jako strona postępowania o takie pozwolenie). Zdaniem WSA w Warszawie odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. Nie można zasadnie twierdzić, że prezydent miasta występuje w podwójnej roli, udziela pozwolenia na budowę, jako organ działający w imieniu powiatu, podczas gdy stroną postępowania administracyjnego nie jest organ, ale osoba prawna – gmina. Stanowczo podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana przez Prezydenta [...], który działa jako organ architektoniczno-budowlany (starosta). Przy wydawaniu decyzji wykonuje on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżące Miasto [...] wynika z prawa własności do nieruchomości, którą inwestor wieczyście użytkuje i innych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dopóki w obrocie prawnym nie istnieje podstawa o charakterze cogentis do odmówienia miastu na prawach powiatu, a więc gminie, udziału w sprawie z tej przyczyny, że pozwolenia na budowę udzielał prezydent miasta na prawach powiatu, dopóty gmina taka ma przymiot strony w postępowaniu toczącym się z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Ma również już nie prawo, ale ustawowy obowiązek starannego dbania o interesy związane z mieniem gminnym. Obowiązek ten zaś uchylony być może wyłącznie przepisem rangi ustawowej.

W dalszej argumentacji postanowienia VII SA/Wa 309/19 przedmiotem uwagi uczyniono zagadnienia odnośnie podstaw wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym zawartych w K.p.a. Akcentowano, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do pracowników w ścisłym tego słowa znaczeniu. W tym aspekcie powołano się na tenor uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16. Eksponując osobowość prawną jednostek samorządu terytorialnego, przysługujące im prawo własności i inne prawa majątkowe, konstytucyjnie gwarantowaną ich samodzielność podlegającą ochronie sądowej, uwypuklano, że w wymiarze funkcjonalnym osobowość prawna stanowi warunek umożliwiający jednostkom samorządu wykonywanie zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Roztrząsając te wątki powoływano się na dorobek piśmiennictwa oraz judykatury (przywołano wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r., K 31/06 oraz z 29 października 2009 r., K 32/08, a także postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 49/98). Przyznano, że rozważane kwestie odmiennie postrzegał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że samorząd terytorialny nie ma "własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP)". W dalszych motywach tej uchwały wywodzono, że "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Przytoczono i ten wywód przywołanej uchwały, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że jego zdaniem "w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Stwierdzając, że powyższe stanowisko zyskało aprobatę w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem WSA w Warszawie zwrócić należy uwagę na to, że istotą sprawy rozstrzygniętej uchwałą I OPS 2/15, było ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie odszkodowania. Z jednej strony był on bowiem organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony, na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 Usp był przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentował powiat na zewnątrz. Zupełnie odmiennej jednak sytuacji prawnej dotyczyć ma istota sprawy, w której zapadło postanowienie VII SA/Wa 309/19. Nie występuje tu bowiem żadna tożsamość podmiotowa, prezydent miasta na prawach powiatu, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę działa wyłącznie jako starosta, a więc organ powiatu, a nie gminy. W żadnej mierze nie reprezentuje w takim wypadku interesu gminnego, ale wykonuje uprawnienia władcze starosty. Miasto na prawach powiatu natomiast, jako właściciel nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, nie może być utożsamiane z prezydentem miasta, choć ten – rzeczywiście – jest jego organem. Zwłaszcza, kiedy w postępowaniu działa przez inny, niż prezydent, organ. W ocenie sądu wojewódzkiego istotą rozstrzyganego w uchwale I OPS 2/15 zagadnienia nie była kwestia wzajemnego stosunku prezydenta miasta na prawach powiatu, jako starosty wydającego pozwolenie na budowę i gminy, jako właściciela nieruchomości, ale legitymacji procesowej strony – powiatu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydawał starosta. Skład orzekający WSA w Warszawie przyznaje, że w przywołanym w ww. uchwale wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), wprawdzie zwrócono uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. To zaś sytuacja odmienna od omawianej w niniejszej sprawie; gmina nie podejmuje bowiem żadnych działań władczych wobec jakichkolwiek innych podmiotów – czyni to starosta, jako organ powiatu, a więc innej niż gmina jednostki samorządowej, nawet, jeżeli funkcję starosty z mocy ustawy sprawuje prezydent miasta. Podkreślono również, że choć Trybunał Konstytucyjny dopuszcza co do zasady ingerencję ustawodawcy w odniesieniu do sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, to jednak stwierdza (mając na uwadze zasadę proporcjonalności), że taka ingerencja nie może być nadmierna. Zdaniem WSA w Warszawie, nie istnieje żadna podstawa prawna wprost uzasadniająca pozbawienie gminy (miasta na prawach powiatu) możliwości działania w celu ochrony prawnej jej mienia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w zakresie normowanym przepisami uPb. Pozbawienie zaś gminy takiego prawa bez wyraźnej podstawy prawnej może prowadzić do uniemożliwienia należytego dbania o stanowiący jej własność majątek – wbrew ustawowemu nakazowi w tym zakresie. W następstwie tych uwag stwierdzono, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi do systemu prawnego przepisu, będącego podstawą do wyłączenia gminy (miasta na prawach powiatu) od udziału w sprawie, w której decyzję wydawał prezydent tego miasta, jako starosta – dopóty gminy od udziału w sprawie wykluczyć nie można.

Konkludując, przywołane w postanowieniu argumenty, uzasadniać mają nie zgodzenie się przez skład orzekający WSA w Warszawie ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 1/03.

Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19), odwołał posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i wyznaczył posiedzenie niejawne na dzień 30 listopada 2020 r. Jednocześnie powiadomiono strony o treści art. 187 § 3 Ppsa oraz o możliwości przedstawienia w terminie 7 dni dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

W terminie wyznaczonym w powyższym zarządzeniu stanowisko na piśmie przedstawiła Prokuratura Krajowa Departament Postępowania Sądowego, wnioskując aby na podstawie art. 265 Ppsa podjąć uchwałę następującej treści: "Powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, w świetle art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), wyłącza możliwość dochodzenia przez to miasto jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego".

Uzasadniając ten wniosek Prokuratura Krajowa wpierw zrekapitulowała stan sprawy, jaki legł u podstaw sformułowania przez WSA w Warszawie postanowienia VII SA/Wa 309/19, by dojść do wniosku, że uprawnione wydaje się podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o proponowanej treści. Podzielono stanowisko zajęte w uchwale OPS 1/03, a także w kolejnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, a także w wyroku tegoż Sądu z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1183/19. Przywołując treść art. 50 § 1 Ppsa uwypuklono, że skarżącym nie może być organ administracji publicznej będący organem jednostki samorządu terytorialnego, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od tego, że interes prawny tenże organ odnosi do interesu reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego. W dalszych wywodach eksponowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, w którym uznano art. 33 § 1 i 2 Ppsa za zgodny z art. 165 § 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ I instancji decyzję, a także art. 50 § 1 Ppsa za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów.

Konkludując swe wywody, Prokuratura Krajowa eksponuje, że przedstawiający zagadnienie prawne sąd wojewódzki pomija okoliczność, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej są zadaniami powiatu, wprost określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 11 Usp, jednocześnie miasto [...] pozostaje miastem na prawach powiatu, stosownie do art. 1 ust. 1 uuW. Przywołując model ustrojowy miasta (gminy) na prawach powiatu, raz jeszcze eksponowano motywy zawarte w wyroku K 32/08 i podzielono stanowisko wyrażone w kwestionowanej uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (przywołując jej oznaczenie sygnaturowe oczywiście błędnie "OPS 1/13" na s. 12 pisma Prokuratury Krajowej – uwaga Sądu), akcentując iż pogląd tam wyrażony wynika z braku możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Swoje stanowisko wsparto wreszcie przywołaniem fragmentu motywów zawartych w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/15, gdzie wywodzono, że: "W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". Z tych wszystkich powodów, Prokuratura Krajowa wnosi o podjęcie uchwały w proponowanym przez siebie brzmieniu.

Pismem procesowym z 12 listopada 2002 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna zwrócił się o odmowę udzielenia odpowiedzi na pytanie, eksponując zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły na mocy ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1309), a które w przekonaniu tego podmiotu mają znaczenie w aspekcie uprawnień wieczystego użytkownika nieruchomości w aspekcie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Pełnomocnik tej spółki poinformował także, iż decyzją z [...] lipca 2020 r. udzielono jej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą na działkach przy ul. [...] w [...].

Pismem z 20 listopada 2020 r. stanowisko w sprawie zajęło Miasto [...] – Zarząd Mieniem Miasta [...]. W piśmie tym obszernie wpierw zrekapitulowano – przywołane w uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie zwracającego się z zagadnieniem prawnym – poglądy doktrynalne, a także stanowiska judykatury wobec problemu reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawach, w których orzekał w I instancji organ tej jednostki. Miasto [...] opowiada się za przyznaniem legitymacji skargowej miastu na prawach powiatu w sprawach, gdzie organ tej jednostki orzekał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a z analizy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy wynika, że jednostka ta ma interes prawny w normie materialnoprawnej. W piśmie procesowym tego podmiotu przywołano także wywody zawarte w glosie K.J. Antkowiaka do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 48), zakwestionowano trafność poglądów doktrynalnych oraz tych stanowisk prezentowanych w judykaturze, w których opowiadano się przeciwko przyznaniu legitymacji procesowej jednostce samorządu terytorialnego w sprawach, w których właściwym do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w I instancji jest organ tej jednostki. Miasto [...] obszernie przytoczyło fragmenty tych judykatów, w tym także wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznawano w podobnych sprawach, w stosunku do tej, która jest kanwą przedstawionego zagadnienia prawnego, interes prawny jednostki samorządu terytorialnego do tego, by być stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W szczególności eksponowano motywy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3270/17 oraz wyroku z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1673/19. W konkluzji przychylono się do stanowiska WSA w Warszawie.

Wojewoda [...] zawiadomiony o treści zarządzenia Prezesa Izby Ogólnoadministracyjnej z 19 października 2020 r., nie zajął stanowiska w sprawie.

Skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

A. W pierwszej kolejności rozstrzygnąć wypadnie za dopuszczalne, w świetle art. 15 zzs⁴ uCOVID-19, podjęcie uchwały na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie przedstawionego przez skład orzekający WSA w Warszawie zagadnienia prawnego, zmierza do podjęcia stosownej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 Ppsa. Zastosowanie przeto ma art. 90 § 1 Ppsa, wedle którego "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a skład orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". Szczególny charakter procedury orzekania przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga uwzględnienia przy tym, że z mocy art. 265 zd. 2 Ppsa "W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego". Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", za dopuszczalne uznać wypadnie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Do katalogu takich spraw pilnych ustawodawca nie zaliczał spraw związanych z podejmowaniem uchwał przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa. Dodanie natomiast w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, nie powinny mieć zastosowania w stosunku do sprawy, wywołanej działaniem WSA w Warszawie przedstawiającego zagadnienie prawne w trybie art. 269 § 1 Ppsa.

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów, jak również specyficzny charakter podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w składach powiększonych. To ostatnie spostrzeżenie uzasadnia w przedmiotowym przypadku pomijalność treści zd. 2 art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 ("Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów").

Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Prezesa Izby Ogólnoadministracyjnej z 19 października 2020 r. zostali oni powiadomieni i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Przeszkody do rozpoznania przedstawionego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie może stanowić przepis art. 265 zd. 2 Ppsa odnośnie "brania udziału" w posiedzeniu przez prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę. Zawarte w cyt. przepisie sformułowanie "bierze udział" w istocie zdaje się oznaczać tylko obowiązek Sądu zawiadomienia o terminie rozpoznawania wniosku o podjęcie uchwały, celem wyrażenia poglądu przez prokuratora. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony, a uprawniony prokurator zajął stanowisko na piśmie. Co się zaś tyczy społecznej kontroli nad wymiarem sprawiedliwości gwarancją w tym zakresie zachowania powyższej wartości będzie publikacja podjętej uchwały na stronie internetowej Sądu.

Z tych wszystkich względów skład siedmiu sędziów uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie przedstawionego zagadnienia prawnego przez WSA w Warszawie postanowieniem z 29 października 2019 r., VII SA/Wa 309/19, na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Konkludując powyższe uwagi, wypadnie generalizująco stwierdzić, że dopuszczalne jest podjęcie uchwały, o której mowa w art. 269 § 1 Ppsa na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.

B. WSA w Warszawie rozpoznający sprawę ze skargi Miasta [...] od postanowienia Wojewody [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Zarządu Mienia [...] od decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, przedstawienie opisanego uprzednio zagadnienia prawnego argumentował tym, że czyni to w trybie art. 269 § 1 Ppsa, nie podzielając stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. W sentencji powyższej uchwały stwierdzono, że: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta".

C. Wedle art. 269 § 1 Ppsa "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Z art. 269 § 2 Ppsa wynika ponadto, że "W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się". Celem zastosowania tej procedury jest niejako "przełamanie" dotychczasowego stanowiska zajętego w podjętej uprzednio uchwale (por. motywy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiwsa 2008, nr 5, poz. 75). Uruchomienie trybu określonego w art. 269 § 1 Ppsa podejmowania "ponownej uchwały" wymaga zaistnienia takiego stanu, w którym w ocenie składu sądu administracyjnego zachodzi potrzeba odejścia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ergo – w innym przypadku ów skład orzekający sądu administracyjnego naruszyłby przepis art. 269 § 1 Ppsa oraz art. 187 § 2 Ppsa, z którego wynika, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, mają charakter "ogólnie wiążący", który wynika z unormowania zawartego w art. 269 Ppsa, a co wyraża się w konieczności zainicjowania przez skład orzekający sądu administracyjnego określonego trybu postępowania w przypadku zamiaru odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale. W doktrynie wskazuje się, że uchwały wiążą zatem sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, zaś związanie ma w tym przypadku charakter względny w tym znaczeniu, iż istnieje sformalizowany tryb pozwalający na odstąpienie od poglądów w nich wyrażonych (por. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, w: Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. naukowa J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601 i n.). Zaistnienie przypadku, o którym mowa w art. 269 § 1 Ppsa wyklucza podjęcie postanowienia o odmowie podjęcia uchwały, co wynika expressis verbis z art. 269 § 2 zd. 2 Ppsa ("Przepisu art. 267 nie stosuje się").

D. Zastosowanie rozważanego trybu podejmowania ponownej uchwały przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga zaistnienia oznaczonego stanu prawnego i faktycznego. Innymi słowy, w przekonaniu zwracającego się o podjęcie ponownej uchwały składu orzekającego sądu administracyjnego ma on do czynienia z sytuacją, w której istnieje taka uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, której moc wiążąca nie pozwala temu składowi zastosować innego poglądu prawnego, niż dotychczas wyrażony w niej, a od którego ten skład orzekający chce odstąpić. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" oznacza, że przewidziana w tym przepisie procedura może być podjęta zarówno przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przez skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że jest to jedyny przypadek, gdy z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 910).

E. Podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownego rozstrzygnięcia, wskutek przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego przez WSA w Warszawie, winno być poprzedzone ogólniejszym rozważaniem odnośnie dopuszczalności podjęcia ponownej uchwały, jak również jej treści.

F. W pierwszej kolejności należy wziąć pod rozwagę, a co zdaje się nie zostało należycie uwzględnione przez skład orzekający WSA w Warszawie, że uchwała OPS 1/03, z którą sąd wojewódzki – rozpoznający sprawę VII SA/Wa 309/19 – nie chce się zgodzić i w tym celu skorzystać chce z trybu ujętego w art. 269 Ppsa, została podjęta na podstawie przepisów uNSA. W myśl art. 49 ust. 1 uNSA skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł wystąpić do Prezesa Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Z dalszych przepisów art. 49 uNSA wynikało, że skład orzekający mógł wystąpić o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby, wyjaśnienie wątpliwości następowało w drodze uchwały (ust. 2), a uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiązała w danej sprawie (ust. 5). Uchwała w sprawie OPS 1/03 zapadła przed wejściem w życie przepisów Ppsa, która to ustawa aktualnie określa tryb podejmowania, rodzaje i skutki podjęcia uchwał przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów uchwała OPS 1/03 wiązała w sprawie, w której NSA OZ w Gdańsku skierował postanowienie z 20 listopada 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1552/00, o wyjaśnienie istotnych wątpliwości prawnych.

Umknęło uwadze składu orzekającego WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 309/19, że kwestia skutków odnośnie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (tj. datą wejścia w życie Ppsa) została uregulowana w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1271 ze zm., Pwsa). W myśl art. 100 Pwsa "Ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1". Pod pojęciem "sprawy, o której mowa w art. 97 § 1" Pwsa rozumieć należy tę sprawę, w której skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nią wywołane nie zostało zakończone, z przywołanego przepisu wynika, że sprawy takie podlegały rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów Ppsa. Innymi słowy, chodzi tu o sprawy w toku, które zostały wszczęte pod rządami uNSA i nie zostały one zakończone w chwili wejścia w życie Ppsa. Do takich spraw należało zatem stosować przepisy "nowe" – Ppsa, za wyjątkiem "dotychczasowych przepisów o wpisie i innych kosztach sądowych" (art. 97 § 2 Pwsa). W stosunku do takich zatem spraw w toku, z mocy wyraźnego przepisu (art. 100 Pwsa) ustawodawca wyłączył regułę mocy wiążącej uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. Należy przy tym uwzględnić, że tymi uchwałami, które były podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny przed powyższą datą, mogły być wszystkie uchwały podjęte przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby (art. 49 ust. 2 uNSA), a także uchwały podjęte w składzie pięciu sędziów, stanowiące odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze, izbę skarbową lub przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w sprawach podatkowych (art. 18 ust. 2 uNSA).

G. W piśmiennictwie zajmowano stanowisko, wedle którego konsekwencją unormowania przyjętego w art. 100 Pwsa jest to, że uchwały podjęte przed dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły bezpośrednio moc wiążącą (por. art. 49 ust. 5 uNSA). Zarazem wskazywano, że nie oznacza to jednak, że sformułowane w tych uchwałach poglądy prawne utraciły charakter wykładni sądowej, a sądy administracyjne po 1 stycznia 2004 r. będą mogły sięgać do wykładni przyjętej w tych uchwałach (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Konferencja sędziów NSA w Popowie, 20-22 października 2003, Warszawa grudzień 2003, s. 129). Na fakt powoływania się w orzecznictwie sądowym na motywy uchwały OPS 1/03 także w sprawach dotyczących wydawania pozwolenia na budowę przez prezydenta miasta jako zarazem starosty, w sytuacji gdy przedmiotem oddziaływania inwestycji jest objęta nieruchomość stanowiąca własność gminy (miasta), której organem wykonawczym jest zarazem ów prezydent miasta, wskazywał WSA w Warszawie występujący o podjęcie ponownej uchwały w trybie art. 269 Ppsa.

W doktrynie procesu sądowoadministracyjnego A. Skoczylas roztrząsając znaczenie art. 100 Pwsa wywodzi, że językowe dyrektywy interpretacyjne nie prowadzą do wyinterpretowania z tego przepisu jednoznacznej, wyraźnej normy, która odmawia mocy obowiązującej uchwałom NSA, podjętym przed 1 stycznia 2004 r. w stosunku do składów orzekających NSA. W Jego ocenie przepis ten bowiem wyłącza moc obowiązującą uchwał NSA wydanych przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego jedynie w stosunku do wojewódzkich sądów administracyjnych. Autor ten wyraził zarazem sugestię, stwierdzając, że "wydaje się, iż powoduje to konieczność zastosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 269 Ppsa, co oznacza, że jeżeli Sąd Naczelny rozpoznający skargę kasacyjną nie podzielałby stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej przed 1 stycznia 2004 r., to ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA" (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2003 r., FPS 8/03, OSP 2004, nr 5, poz. 68, s. 290).

Zdaniem J. P. Tarno uregulowanie zawarte w art. 100 Pwsa oznacza jedynie, że do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania tryb określony w art. 269 Ppsa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 615). Roztrząsany przepis Autor ten uznaje jako "nie do końca jednoznaczny", skoro stanowiąc o niezwiązaniu wojewódzkich sądów administracyjnych wymienionymi w nim uchwałami, a contrario można by sądzić, że uchwały te wiążą w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając tę kwestię J. P. Tarno dochodzi jednak do przekonania, że byłoby to rozumowanie niepoprawne, albowiem niweczyłoby skutek wypływający z art. 100 Pwsa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 615). Zgadzając się z powyższym spostrzeżeniem dojść należy zatem do wniosku, że skoro z mocy art. 100 Pwsa ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie Ppsa, to tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie Ppsa. W konsekwencji wola składu orzekającego sądu administracyjnego, aby nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie wymaga zastosowania trybu określonego w art. 269 Ppsa.

H. Sąd podziela to stwierdzenie prezentowane w piśmiennictwie, wedle którego regulacja prawna zawarta w art. 269 § 1 Ppsa dotyczy tych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostaną podjęte na podstawie ustaw wprowadzających reformę sądownictwa administracyjnego, a więc po 1 stycznia 2004 r. (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu..., s. 129, a także R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, Państwo i Prawo 2004, z. 2, s. 38). Użycie w art. 269 § 1 Ppsa łącznie sformułowania odnośnie nie podzielania stanowiska zajętego w uchwale "składu siedmiu sędziów, całej Izby lub w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego", jednoznacznie wskazuje na te składy poszerzone Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podejmują uchwały opisane w art. 264 § 1 Ppsa, zatem w trybie przepisów Ppsa. Unormowanie zawarte w art. 269 Ppsa odnosi się przeto do uchwał podjętych po dniu 1 stycznia 2004 r. Warto przypomnieć raz jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podejmował uchwały przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby, a ponadto w składach pięciu sędziów udzielając odpowiedzi na pytania prawne podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 2 uNSA. Przy ustaleniu określenia "połączone izby" należy brać pod uwagę i to, że przed 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny składał się z dwóch izb: Finansowej i Ogólnoadministracyjnej (por. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz. U. 1995, Nr 112, poz. 540). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 269 § 1 Ppsa oznaczonym łącznie sformułowaniem odnośnie składów poszerzonych Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowiska zajętego w uchwałach jakikolwiek skład orzekający sądu administracyjnego nie chce podzielić, dowodzi iż chodzi w tym trybie wyłącznie o uchwały podjęte w reżimie przepisów Ppsa.

I. Jak to uprzednio w pkt C niniejszego uzasadnienia zaznaczono, zastosowanie wnioskowanego przez WSA w Warszawie trybu ujętego w art. 269 § 1 Ppsa wymagałoby zaistnienia takiego stanu prawnego i faktycznego w rozpoznawanej przez ten sąd sprawie, w jakim miałby on do czynienia z sytuacją, w której istnieje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, a której moc wiążąca nie pozwalać miałaby składowi wojewódzkiego sądu administracyjnego na zastosowanie innego poglądu prawnego, niż wyrażony w tej uchwale, a od którego ten skład orzekający chce odstąpić. Wbrew wywodom zawartym w postanowieniu VII SA/Wa 309/19 sprawa, która miałaby sądowi wojewódzkiemu dawać asumpt do przedstawienia zagadnienia prawnego, nie dotyczy takiego stanu prawnego i faktycznego, który zmuszałby skład orzekający sądu wojewódzkiego do skorzystania z trybu "przełamania" uchwały OPS 1/03. Raz jeszcze przypomnieć wypadnie, że z sentencji tej uchwały wyraźnie wynika, że dotyczyła ona kwestii wyłączenia prezydenta miasta jednocześnie sprawującego funkcję starosty, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, a rozstrzyganej w trybie przepisów Ugn. Słusznie wskazywano w doktrynie procesu sądowoadministracyjnego, że sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", występujące w art. 269 § 1 Ppsa, należy rozumieć ściśle, obejmuje nim ono wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia (por. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu..., s. 37). Tymczasem sprawa, którą rozpoznaje WSA w Warszawie dotyczy legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem sentencja uchwały OPS 1/03 nie odnosi się do istoty sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie, na kanwie której zwrócono się o podjęcie ponownej uchwały.

J. Powyższe uwagi prowadzą łącznie do wniosku, że zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przez WSA w Warszawie postanowieniem z 29 października 2019 r., VII SA/Wa 309/19, nie dotyczy uchwały ujętej dyspozycją art. 269 § 1 Ppsa, to zaś determinować musi podjęte w tej kwestii stanowisko składu siedmiu sędziów.

Z treści art. 269 § 2 Ppsa wynika, że nie stosuje się w tym przypadku przepisu art. 267 Ppsa. W literaturze wskazywano, że oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć w tym trybie postanowienia o odmowie udzielenia odpowiedzi, bowiem ustawodawca nie dopuszcza w tym względzie żadnych wyjątków, a postępowanie wdrożone na podstawie art. 269 § 1 Ppsa zawsze musi zakończyć się podjęciem uchwały. Wyrażający te poglądy A. Kabat wywodził, że taka forma zakończenia tego postępowania będzie obowiązkowa także i wtedy, gdy stanowisko zajęte we wcześniejszej uchwale nie ma w danej sprawie zastosowania, a powodem uruchomienia rozważanej procedury było błędne przekonanie składu orzekającego sądu administracyjnego o istnieniu takiej możliwości (A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu..., s. 128). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lutego 2016 r., II FSK 5/15 (ONSAiwsa 2016, nr 5, poz. 71) wskazano – powołując się na opracowanie komentarzowe (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz LEX, Warszawa 2013, teza 15 komentarza do art. 269, s. 837) – iż z uwagi na treść art. 269 § 2 in fine Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak odmówić podjęcia uchwały nawet wówczas, gdy kwestionowane stanowisko zajęte w uchwale nie ma zastosowania w danej sprawie. W piśmiennictwie wyrażono także pogląd odmienny, podnosząc że zakaz odmowy podjęcia uchwały wynikający z art. 269 § 2 Ppsa nie ma charakteru absolutnego, a jeżeli pytanie prawne kwestionujące wcześniejszą uchwałę zostało zadane w sprawie, w której ta uchwała nie może mieć zastosowania, dopuszczalna jest odmowa podjęcia ponownej uchwały (por. T. Burczyński, T. Nowak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., II FSK 513/13, "Prawo i Podatki" 2013, nr 12, s. 25-28). Tego ostatniego poglądu skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela, uznając, że wobec stanowczej regulacji zawartej w art. 269 § 2 Ppsa nie można w tym przypadku odmówić podjęcia uchwały.

K. Stwierdzając zatem, że skoro z mocy art. 100 Pwsa uchwała OPS 1/03 nie wiąże żadnego wojewódzkiego sądu administracyjnego, niedopuszczalne z przyczyn formalnych było przedstawienie przez WSA w Warszawie w trybie art. 269 Ppsa wyłuszczonych w postanowieniu VII SA/Wa 309/19 pytań, jako powstałego zagadnienia prawnego. Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie stanowiska przedstawionego w sprawie przez Prokuraturę Krajową w jej piśmie procesowym.

W literaturze wskazuje się, że w przypadku, gdy powstałe zagadnienie prawne przedstawiono do rozstrzygnięcia powołując się na regulację z art. 269 Ppsa, mimo iż nie zostały spełnione przesłanki uruchomienia tego trybu, skład poszerzony NSA powinien podjąć uchwałę o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania (tak A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 206). Podkreślić wypadnie, że skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 21 września 2020 r., II FPS 1/20 (CBOSA.nsa.gov.pl) wywodząc, że przedstawione mu zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, z powołaniem się na regulację przewidzianą w art. 269 § 1 Ppsa, nie spełnia przesłanek uruchomienia tego trybu, na podstawie art. 269 § 2 Ppsa, orzekł o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania.

Podzielając powyższe stanowiska doktrynalne i jurydyczne, uwzględniając przy tym szczególny charakter postępowania uchwałodawczego, należało orzec jak w sentencji uchwały – o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania.