Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1636/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 134.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 8, art. 10.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: C.) od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględniającej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna, w zakresie reumatologii dla dzieci, o kodzie postępowania numer [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna, w zakresie reumatologii dla dzieci. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia została określona na nie większą niż 100 932,60 złotych. Dodatkowo wskazane zostały wymagania jakie winny być spełniane przez oferentów przystępujących do konkursu ofert, określone w:

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484);

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719);

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. nr 139 poz. 1142 z późn. zm.);

• zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (dalej: zarządzenie 62/2009/DSOZ);

• zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr 49/2010/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie 49/2010/DSOZ);

• zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r. (dalej zarządzenie 73/2009/DSOZ ze zm.).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. w części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu. Przy czym, jak podkreślił organ, oferta C. spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia postępowania wynikało, że oferta C. zajęła 2 pozycję z łączną liczbą 50,833 pkt w tym za: ofertę cenową - 15 pkt, ciągłość – 10 pkt, jakość - 20 pkt, dostępność - 5,833 pkt. Dodał, że komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W wyniku negocjacji z C. strony ustaliły cenę jednostkową w wysokości 9,10 złotych oraz liczbę planowanych świadczeń na 3000 punktów na łączną wartość 27 300 złotych, a w dniu [...] grudnia 2010 r. podpisały zbieżny protokół końcowy z negocjacji. Protokół ten, jak podkreślił organ, zawierał klauzulę w brzmieniu: "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania."

Kolejno organ wskazał, że po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do tego etapu, komisja konkursowa działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm. i zarządzenia 67/2009/DSOZ dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Następnie wywiódł, że oferta C. została przyjęta do postępowania konkursowego. Jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów określonych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ ze zm., a Prezes NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach był uprawniony do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Organ dodał, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a C. w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyło, że zapoznało się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, że nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Ponadto Prezes NFZ podkreślił, że w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta C. została sklasyfikowana na pozycji 3 uzyskując łącznie 54,059 pkt, w tym za: ofertę cenową – 18,226 pkt, ciągłość - 10 pkt, jakość - 20 pkt, dostępność - 5,833 pkt, tj. poniżej ustalonego dolnego progu, który został zamknięty pozycją 2 z łączną liczbą punktów 58,065. Wskazał, że w wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W rozstrzygnięciu postępowania uwzględnione zostały oferty zajmujące w rankingu końcowym pozycje od 1 do 2, gdzie oferta na 2 pozycji uzyskała 58,065 pkt i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie. Oznacza to, jak wywiódł organ odwoławczy, że oferta C. nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez C. liczbę punktów.

Na skutek wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołania przez C.- Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] nie uwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna, w zakresie reumatologii dla dzieci, o kodzie postępowania numer [...].

W wyniku wniesionego odwołania od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. sprawa przekazana została do rozpoznania w postępowaniu w II instancji przez Prezesa NFZ.

Organ odwoławczy wskazując na art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wywiódł, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to zdaniem organu, że przedmiot badania przed organami obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Dodał, że organy obu instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zobowiązane są natomiast zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Następnie organ wskazując na § 1 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm. wywiódł, że oceny oferty dokonuje się według kryteriów jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny, a szczegółowe parametry poszczególnych kryteriów oraz ich wagę w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do powołanego zarządzenia. Wskazał, że przyjęte w powołanym zarządzeniu zasady oceny ofert pozostają w zgodzie z przepisami art. 148 ustawy o świadczeniach. Dając priorytet kryteriom niecenowym w ocenie oferty, ustalił iż na 100% punktów możliwych do uzyskania przez oferenta w postępowaniu konkursowym, jedynie ok. 1/3 wartości wynikać może z oceny oferty cenowej. Wskazał, że maksymalna liczba punktów możliwa do uzyskania przez oferenta w kryterium ceny wynosi 30 punktów. Następnie organ podkreślił, że szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert określone zostały w "Tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna" zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm., zgodnie z którymi, oceny złożonej oferty dokonuje się według kryterium jakości, ciągłości, dostępności i ceny. Stwierdził, że kryterium kompleksowości w przypadku przedmiotowych świadczeń, zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm., nie podlegało ocenie. Dodał, że podstawą do oceny ofert w kryteriach niecenowych są odpowiedzi oferentów udzielone na pytania ankietowe zawarte w części VIII Formularza ofertowego. Wywiódł, że powyższe uznawane jest za tożsame z warunkami, w jakich świadczeniodawca zamierza realizować kontrakt z Funduszem. Zaznaczył, że przedstawiona w ankiecie przez oferenta informacja o niespełnianiu w dniu złożenia oferty wszystkich warunków wymaganych i brak zamiaru ich spełnienia od początku realizacji umowy - skutkuje automatycznie dyskwalifikacją oferty i nie przechodzi ona do kolejnej tury konkursu.

Następnie organ podkreślił, że podstawą do oceny oferty w kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną przez zamawiającego. Wywiódł, że szczegółowe zasady wyceny oferty określa załącznik nr 1 do zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny), wyznaczana jest z użyciem systemu informatycznego NFZ, a wartości danych wykorzystywane do obliczenia końcowej oceny oferty, w tym w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny) oraz liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oceny oferty, określone są odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń (w niniejszym przypadku w "Tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna").

Wskazując na szczegółowe zasady wyceny kryterium ceny, Prezes NFZ podkreślił, że określa je załącznik nr 2 do zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm.

Zdaniem organu, ostateczna ocena oferty zależy więc od odpowiedzi oferenta na poszczególne pytania ankietowe oraz od ostatecznego ustalenia ceny jednostkowej za punkt pomiędzy stronami podczas przeprowadzonych negocjacji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania odnośnie naruszenia w toku postępowania konkursowego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ przepisów art. 134 ustawy o świadczenia oraz nieprawidłowości w dokonaniu oceny oferty C. – Prezes NFZ stwierdził, że oferent biorący udział w postępowaniu, mógł otrzymać punkty jednostkowe za wybraną odpowiedź zgodnie z wartościami w kol. 9 w/w Tabeli 1.1.1, stosownie do danego zakresu świadczeń. Następnie wywiódł, że uzyskane, na podstawie odpowiedzi ankietowych części VIII Formularza ofertowego punkty oceny, po zastosowaniu wagi skalującej określonej dla poszczególnych parametrów w kolumnach 2 i 3 Tabeli 1.1.11 i ich zsumowaniu dawały, wyrażoną w punktach, ocenę końcową całej oferty. Organ II instancji podkreślił, że zarówno w przypadku oferty C., jak też każdego innego oferenta biorącego udział w przedmiotowym postępowaniu - ocena poszczególnych kryteriów dokonana została przy wykorzystaniu systemu informatycznego Funduszu. Suma wszystkich uzyskanych przez C. punktów wyniosła 54,059 pkt, co, w ocenie Prezesa NFZ, nie pozwoliło na podpisanie z nim umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Odnosząc się zaś do poruszonej w odwołaniu kwestii wglądu w dokumentację dotyczącą postępowania, organ odwoławczy powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10 stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Oznacza to, w ocenie organu, że odmowa udostępniania oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 K.p.a.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ, a interes prawny C. nie został naruszony.

W skardze na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, skarżąca spółka) zarzuciło zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj:

1. przepisów ustawy o świadczeniach o ocenie ofert (art. 148), o wyborze "ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

• odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, a poprzez to umożliwienie skarżącej zmodyfikowania swojej oferty cenowej do poziomu gwarantującego jej zawarcie umowy,

• naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), bez zagwarantowania skarżącej prawa do zmodyfikowania jej oferty cenowej po późniejszych zmianach cen, dokonanych przez innych oferentów,

• podział oferentów na co najmniej dwie nierównoprawne grupy oraz zagwarantowanie wyłącznie jednym z nich możliwości, a odmówienie skarżącej, prawa do kolejnych negocjacji (większej liczby tur rozmów) oraz do zmodyfikowania swojej oferty cenowej do poziomu, który gwarantowałby skarżącej (jej ofercie) uzyskanie miejsca w rankingu, pozwalającego na zawarcie umowy.

2. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego nr [...] wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów).

3. przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 73 § 1 K.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 K.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

• naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji;

• nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (skarżącą) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania);

• bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a., albo nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

• niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

• wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] O W NFZ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych.

Podniosła, że naruszenie zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową [...] OW NFZ w [...], a następnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez dyrektora [...] OW NFZ w [...] i Prezesa NFZ uniemożliwiło skarżącej:

- udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

- uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych oferentów,

- dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie,

- zawarcie z [...] OW NFZ w [...] umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że przedmiotem badania w ramach postępowania uregulowanego w art. 154 ustawy o świadczeniach powinno być ustalenie czy nie naruszono zasad postępowania w odniesieniu do całego postępowania (całego konkursu ofert), tj. zbadanie wszystkich czynności podejmowanych w toku tego konkursu w odniesieniu do wszystkich ofert uczestniczących w tym konkursie. Jej zdaniem, nie można - nawet z punktu widzenia logiki - ustalić prawidłowości prowadzenia całego konkursu ofert badając wyłącznie czynności podejmowane w odniesieniu do jednego uczestnika tego konkursu i jednej (jego) oferty. Przykładowo, w ocenie skarżącej - by ustalić, czy w postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem) – należy dokonać porównania wszystkich takich samych czynności i decyzji, podjętych w tych samych okolicznościach, w odniesieniu do wszystkich uczestników danego konkursu ofert. Dopiero wtedy można, zdaniem skarżącej stwierdzić, czy w odniesieniu do wszystkich uczestników konkursu ofert podejmowane były decyzje (przekazywane były informacje) na takich samych zasadach, bez tworzenia wyłomów, bez faworyzowania jednych uczestników kosztem innych uczestników postępowania (bez gorszego traktowania niektórych uczestników). W tym celu konieczne jest, w jej ocenie, dysponowanie materiałem porównawczym, obrazującym wszystkie czynności podjęte w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania, czyli m.in.: wszystkie oferty, wszystkie protokoły z negocjacji.

Następnie skarżąca podkreśliła, że aby zapobiegać faworyzowaniu jednych uczestników i zagwarantować równe traktowanie wszystkich uczestników, wprowadzono odpowiednie standardy kontroli w przepisach o zamówieniach publicznych, gdzie każdy uczestnik ma prawo przeglądać i badać oferty wszystkich uczestników przetargu i wszystkie dokumenty stanowiące szeroko pojętą dokumentację przetargową. I właśnie dlatego w zamówieniach publicznych wprowadzono aukcję i licytację elektroniczną, gwarantującą wszystkim uczestnikom jednakowe prawa i równy dostęp do wszystkich informacji na etapie składania kolejnych postąpień cenowych (każdy uczestnik aukcji i licytacji zna aktualne oferty wszystkich pozostałych uczestników i dysponując pełną wiedzą może świadomie każdorazowo zmienić swoją ofertę cenową aż do zamknięcia tejże aukcji lub licytacji). Dodała, że wprawdzie w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych, ale, jej zdaniem, tylko dlatego, że ustawa o świadczeniach wprowadziła odrębne - jednak równoważne - zasady gwarantujące zachowanie zasady równego traktowania uczestników konkursów ofert oraz kontroli urzędowej i sądowej przestrzegania tej zasady. Podkreśliła, że sprowadzanie kontroli prawidłowości konkursów ofert wyłącznie do kontroli jednej oferty, bez porównania czynności podjętych w stosunku do danego oferenta do pozostałych czynności podejmowanych w stosunku do innych uczestników, sprowadza kontrolę konkursów ofert do konstrukcji czysto fasadowej. Jej zdaniem bez porównania dwóch (lub więcej) sytuacji i dwóch (lub więcej) zachowań nie da się ustalić, czy w każdym z tych wypadków uprawniony organ (tutaj komisja) postępowała w taki sam sposób (równy), nie różnicując oferentów i traktujących ich równo. Z tych względów, zdaniem skarżącej, badanie w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie jednej oferty i czynności podjętych w stosunku do jednego wyłącznie oferenta, jest błędne i niedopuszczalne, a w kontekście tego zarzutu, w ocenie skarżącej, rodzą się następujące pytania:

• na jakiej podstawie Prezes NFZ ustalił, że zarówno oferta skarżącej, jak i pozostałe oferty uczestniczące w konkursie ofert, nie podlegały odrzuceniu z powodów wskazanych w art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach?;

• na jakiej podstawie Prezes NFZ ustalił, że w pierwszym etapie konkursu ofert oferta skarżącego zajęła 2 pozycję, skoro nie badając całości akt postępowania i ofert innych oferentów Prezes NFZ mógł znać co najwyżej ranking końcowy?

• na jakiej podstawie Prezes NFZ ustalił, że oferty pozostałych uczestników zostały prawidłowo ocenione we wszystkich kryteriach oceny ofert i że w tym zakresie komisja nie popełniła błędów, a co za tym idzie równo potraktowała wszystkich oferentów?

• na jakiej podstawie Prezes NFZ ustalił, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów i że wszystkie czynności komisji, wykonane w tym konkursie ofert tej zasady nie naruszały?

Następnie skarżąca wywiodła, że aby ustalić naruszenie lub nienaruszenie przez Fundusz zasad przeprowadzania całego postępowania, dyrektor [...] OW NFZ, a potem Prezes NFZ ma obowiązek zbadać wszystkie oferty i dokumenty, sporządzone w toku tego konkursu ofert. Jej zdaniem, stwierdzenie, że w toku konkursu nie doszło do naruszenia tych zasad oznaczać może tylko tyle, że Prezes NFZ zbadał wszystkie te oferty i dokumenty, a tym samym zweryfikował wszystkie czynności komisji konkursowej. Źródłem zatem wiedzy Prezesa NFZ o naruszeniu lub nienaruszeniu przez Fundusz zasad przeprowadzania całego postępowania mogą być – w ocenie skarżącej - jedynie pełne akta postępowania administracyjnego. Tym samym, jej zdaniem, nie ma możliwości, aby w toku postępowania administracyjnego część akt była dostępna wyłącznie organowi, a dostępu do nich miałaby być pozbawiona strona. Dodała, że zgodnie z przepisami K.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, z wyjątkiem akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

Ponadto skarżąca podniosła, że wskazana powyżej argumentacja jest aktualna również w stosunku do zaistniałego naruszenia w postępowaniu zasady równego traktowania oferentów w toku negocjacji. Ustalenie tego naruszenia jest możliwe jedynie poprzez wgląd w dokumentację konkursową, sporządzoną przez komisję konkursową samodzielnie (rankingi ofert), tudzież z udziałem innych oferentów (protokoły z kolejnych tur negocjacji).

Swoje stanowisko skarżąca poparła odpowiednim orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odnosząc się zaś do powołanych przez Prezesa NFZ wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10) skarżąca podkreśliła, że do dnia wniesienia niniejszej skargi nie są znane motywy tych dwóch wyroków, a przy ich wydaniu zgłoszone zostały zdania odrębne. Dodała, że stanowisko zaprezentowane w zdaniu odrębnym w pełni popiera.

Skarżąca wskazując na naruszenie zasady równego traktowania w stosunku do niej – podkreśliła, że naruszenie to polega również na tym, że uniemożliwiono jej złożenie w negocjacjach nowej propozycji cenowej na tych samych zasadach co innym oferentom. Skarżąca uzyskała w ramach kryterium cenowego 18,226 pkt (wartość całej oferty to 54,059 pkt), podczas gdy możliwe było uzyskanie maksymalnie 30 pkt, czyli mogła dodatkowo uzyskać jeszcze 11,774. Dodała, że różnica punktowa pomiędzy nią i ostatnim wybranym oferentem wyniosła ostatecznie 4,006 pkt. Zauważyła, że zmiana ceny przez skarżącą spowodowałby obniżenie łącznej liczby punktów (w ramach kryterium cenowego), uzyskanych przez wszystkie pozostałe oferty. A zatem wszystkie pozostałe oferty - przy zmianie ceny przez skarżącą - miałyby niższe ilości punktów w ocenie łącznej. Podkreśliła, że gotowa była prowadzić negocjacje dalej, jednak komisja konkursowa uniemożliwiła to, odmawiając jej prawa do chociażby drugiej tury negocjacji i złożenia nowej propozycji cenowej.

Podkreśliła również, że Prezes NFZ w ogóle nie odniósł się do szeregu zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącej od decyzji dyrektora [...] OW NFZ w [...], zatem zmuszona jest ich do ponownego podniesienia w skardze na decyzję Prezesa NFZ.

Jej zdaniem, w sytuacji, gdy w wyniku negocjacji doszło do ustalenia pomiędzy stronami zarówno cen za świadczenia, jak i ilości tych świadczeń, to oferta takiego świadczeniodawcy winna być wybrana. Z przyjętego sposobu postępowania wynika jak podkreśliła skarżąca, że komisja konkursowa dokonała z nią ustalenia wartości umowy, po czym okazało się, że nie było to "ustalenie", ale coś bliżej nieokreślonego. Takie procedowanie uznała za niedopuszczalne, bowiem negocjacje są czynnościami prawnymi, w których strony składają sobie wzajemnie wiążące ich oświadczenia woli. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że w realiach niniejszej sprawy, jednak doszło do "ustalenia", bowiem ze skarżącą spisany został protokół końcowy, zawierający zbieżne stanowiska stron (oświadczenia woli) w przedmiocie ceny za świadczenia i ilości tych świadczeń. Jej zdaniem w przedmiotowym konkursie ofert rażąco naruszono przepisy o postępowaniu konkursowym w zakresie negocjacji ze skarżącą. Jak skarżąca wskazała, negocjacje mogą być prowadzone z oferentami (choć nie muszą) w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, w ocenie skarżącej spółki przepisy o negocjacjach zostały wykorzystane przez komisję konkursową do prowadzenia licytacji. W trakcie tych tzw. negocjacji po kolejnych jej etapach, jak wskazała skarżąca, kiedy inni oferenci dokonywali zmiany swojej oferty cenowej (w terminie późniejszym niż tzw. negocjacje ze skarżącą) komisja konkursowa w ogóle nie poinformowała skarżącej o tym, że jej oferta znajduje się poniżej tzw. linii odcięcia (pozycja w rankingu, która nie gwarantowała zawarcia umowy). Ponadto w trakcie tych negocjacji nie były podawane skarżącej żadne informacje o aktualnym miejscu w rankingu zarówno jej oferty, jak i ofert innych oferentów, a także nie informowano skarżącej o tym, jaka propozycja cenowa umożliwi jej zawarcie umowy. Skoro jednocześnie dopuszczano możliwości dokonywania zmian oferty w zakresie ceny to prawo do takiej zmiany należało zapewnić każdemu oferentowi, przy czym należało poinformować skarżącą o aktualnej pozycji jej oferty w rankingu oraz o pozycji tzw. linii odcięcia. Niezagwarantowanie tego prawa skarżącej, jej zdaniem, narusza zasadę równego traktowania, bowiem podmiot dokonujący zmiany później jest w korzystniejszej sytuacji, niż skarżąca, która złożyła oświadczenie w przedmiocie ceny wcześniej (a później odmówiono jej prawa do ponownego oświadczenia w przedmiocie ceny). Skarżąca również dodała, że w rzeczonym konkursie ofert dopuszczono nierównoczesne negocjacje z innymi oferentami, doprowadzając do sytuacji, w której pozostali oferenci mogli przedstawić swoje propozycje cenowe i ilościowe po propozycji złożonej uprzednio przez skarżącą. Skutkiem tego pozostali oferenci byli w uprzywilejowanej (korzystniejszej) pozycji, proponując ceny (dokonując zmiany swojej oferty cenowej), które dawały im prawo zawarcia umowy, spychając ofertę skarżącej poniżej tzw. linii odcięcia. Naruszono w ten sposób gwarantowane ustawowo prawo do równego traktowania wszystkich oferentów uczestniczących w konkursie, w tym prawo do przekazywania informacji wszystkim oferentom na równych prawach (na takich samych zasadach). W ten sposób rzeczony konkurs ofert został przeprowadzony w sposób naruszający uczciwą konkurencję oferentów.

Na koniec swoich wywodów skarżąca ponownie podkreśliła, że komisja konkursowa wykorzystując przepisy o negocjacjach (art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach), wprowadziła do swojej praktyki i do postępowania konkursowego niedopuszczalną przepisami licytację. W trakcie tych tzw. negocjacji oferenci w różnych okresach czasu wzywani byli do określenia swojej ostatecznej oferty cenowej i ilościowej lub ustosunkowania się do informacji o miejscu w rankingu. Części oferentom przekazywano informację o pozycji tzw. linii odcięcia. Skarżącej takiej informacji nie przekazano, ani nie umożliwiono jej zmiany wcześniejszej propozycji cenowej do takiego poziomu, który uprawdopodobniłby wybór jej oferty oraz zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodała, że w toku postępowania nie była zachowana zasada równoczesnego dostępu do tej informacji o pozycji oferty w rankingu oraz zasada prawa każdego oferenta do równoczesnej zmiany swojej oferty cenowej i ilościowej. Nie przewidziano żadnego regulaminu takiego postępowania (licytacji prowadzonych w różnym czasie i na różnych zasadach), nie udostępniono narzędzi (portalu) do dokonywania zmian w złożonych ofertach z zachowaniem prawa dla każdego oferenta do jednoczasowego dokonywania zmian w ofertach pisemnych (jednoczasowe prawo do kolejnych postąpień cenowych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Fundusz) określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie jak najbardziej będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11).

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 K.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżąca o to wnosiła. Organy uzasadniając tę odmowę w swoich decyzjach powołały się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazały, że oferty współuczestniczące w postępowaniu zwierały dane wrażliwe, podlegające szczególnej ochronie i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu innym świadczeniodawcom. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które w wyniku wniesienia odwołania stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącej wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącą pozbawiono wglądu do akt, nie mogła ona sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miała możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jej odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.