Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 445/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do następujących działek gruntu: - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości [...] w Gminie [...]; - [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości [...] w Gminie [...].


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej odpowiednio: "zaskarżona uchwała/plan", "Rada", "Gmina"), żądając stwierdzenia nieważności w/w uchwały w odniesieniu do następujących działek gruntu:

- [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości [...] w Gminie [...];

- [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości [...] w Gminie [...].

Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale w zaskarżonej części naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 poz. 78, nr 141 poz. 692, z 1997 r. Nr 60 poz. 370, Nr 80, poz. 505, Nr 160 poz. 1079, z 1998 r. Nr 106 poz. 668, z 2000 r. Nr 12 poz. 136, Nr 120 poz. 1268, z 2001 r. Nr 81 poz. 875, Nr 100 poz. 1085, z 2002 r. Nr 113 poz. 984, z 2003 r. Nr 80 poz. 717, Nr 162 poz. 1568), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279 i Nr 141, poz. 943, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 717), dalej także "u.z.p" polegające na nieuzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Uzasadniając zarzuty skargi, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Na sesji w dniu [...] grudnia 2003 r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, oraz na podstawie art. 26 u.z.p. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), dalej "u.p.z.p.". Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszony został tryb postępowania, regulujący sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. w związku z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., winno skutkować jej nieważnością.

(ii) Stosownie do zapisów art.7, w związku z art. 26 u.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy u.z.p.

(iii) Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 u.z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia sie postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem.

(iv) Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy u.z.p. oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, jednoznacznie wskazać należy, iż w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., zastosowanie będą tu miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. ustawą, gruntami leśnymi, są grunty: określone, jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Skoro zatem ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia [...] grudnia 2003 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, " (...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ (w dacie podejmowania skarżonej uchwały - Wojewoda [...]) przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958; Nr 120, poz. 1268; z 2001 r. Nr 145, poz. 1623, Nr 110, poz. 1189; z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984; Nr 200, poz. 1682; z 2003 r. Nr 80, poz. 717, 721, Nr 162 poz. 1568), lasem jest grunt:

- o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

- związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u. z.p.

(v) Z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" przedmiotowej uchwały, zwrócił się do Wojewody Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (DRDLP) pismami z dnia: [...] maja 2017 r. znak: [...] oraz znak: [...], a także pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] do których dołączono:

- pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] zawierającego wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] z dn. [...] grudnia 2003 r.), wydanych dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych we wsi [...];

pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca kwietnia 2017 r. znak: [...];

- pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] zawierającego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...]), wydanych dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonych w miejscowości [...].

Wojewoda poczynił niezbędne ustalenia, odnoszące się do 14 działek, wskazanych w skardze w jej pierwotnym brzmieniu (tj. przed uzupełnieniem, dokonany pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r.), obejmujące: numery ewidencyjne, powierzchnię ogólną, rodzaj gruntów leśnych w obrębie działki, powierzchnię lasów w obrębie działki i położenie działki w planie (dane te zostały zebrane przez Wojewodę w tabeli na str.4 skargi).

Po uchwaleniu planu doszło do podziału działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] położona w miejscowości [...].

Powyższe informacje wynikają nie tylko z dokumentów przekazanych przez DRDLP, ale również z pism Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: [...] z dnia 5 lipca 2017 r., znak: [...] , z dnia 24 lipca 2017 r. znak: [...], oraz dołączonych do nich informacji z rejestru gruntów dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], oraz dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], sporządzonych wg stanu z dnia [...] grudnia 2003 r. (data podjęcia skarżonej uchwały) oraz wg stanu obecnego, stanowiących odpowiedzi na wystąpienia Wojewody [...] z dnia 8[...] czerwca 2017 r., [...] czerwca 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. znak: [...].

Stosownie do dyspozycji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, Nr 120 poz. 1268; z 2001 r. Nr 110, poz. 1189; Nr 115, poz. 1229; Nr 125, poz. 1363), obowiązującą w dacie podejmowania uchwały, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.". Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej zapisami ewidencji gruntów i budynków, działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], oraz działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] zawierały grunty ewidencyjnie leśne, to organ sporządzający plan miejscowy, winien uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, by zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, Rada mogła przeznaczyć teren leśny na cele inne niż leśne. Tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dla ww. działek na cele inne niż leśne winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Na podstawie kopii wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekazanego przy piśmie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (pismo Urzędu Gminy [...], znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r.) oraz publikacji ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2004 r.) ustalono, iż działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położone w miejscowości [...], przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Zaś działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] z obrębu [...], położone w miejscowości [...], przeznaczone są pod zabudowę zagrodowo - mieszkaniową.

(vi) Gmina w pismach z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...] i [...] wskazała, iż: "(...). Powyższa zgoda została uzyskana na etapie opracowywania planu miejscowego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1986 r. (...)." oraz, że "W zasobach archiwum Urzędu Gminy nie odnaleziono dokumentów powyższej zgody co nie oznacza, że nie została ona wydana.".

Biorąc pod uwagę stanowisko organu wykonawczego gminy oraz mając na uwadze fakt, iż od zainicjowania procesu sporządzania planu miejscowego, które miało miejsce [...] grudnia 2002 r. do uchwalenia planu miejscowego, które nastąpiło w dniu [...] grudnia 2003 r. to Wojewoda [...], w przypadku gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, był organem właściwym w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przeprowadzono kwerendę archiwum zakładowego. W wyniku podjętych czynności nie stwierdzono by organ wykonawczy gminy w ogóle występował o taką zgodę.

Skoro zatem ówczesny Wójt, który na mocy art. 18 ust.1 u.z.p. był organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to tym samym uznać należy, iż skarżony plan miejscowy, w części dotyczącej działek leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] (przed podziałem), [...] (przed podziałem), [...] i [...] z obrębu [...] położone w miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położone w miejscowości [...], dotknięty jest wadą prawną, polegającą na naruszeniu właściwości organów oraz trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p., zdaniem organu nadzoru zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

(vii) Zasadnym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w odniesieniu do całych działek ewidencyjnych. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu jedynie w odniesieniu do wskazanych w niniejszej skardze części działek posiadających użytek leśny, gdyż w większości nie są one wyodrębnione geodezyjnie, jako osobne działki, ani nie są zaznaczone konturami na samym rysunku planu miejscowego. Ponadto w okresie od podjęcia uchwały do chwili obecnej dokonano szeregu zmian w zapisach ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok Sądu winien być precyzyjny i jednoznaczny, tj. możliwy do identyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia. Tymczasem rysunek planu miejscowego jest nieczytelny (także z uwagi na zastosowaną skalę), co oznacza brak jednoznacznej możliwości identyfikacji granicy leśnych użytków gruntowych na części graficznej uchwały. Ponadto od uchwalenia planu do chwili obecnej część działek uległa podziałowi, zmieniły się również powierzchnie poszczególnych działek w tym, także powierzchnie gruntów leśnych. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności jedynie części działek w granicach użytków leśnych, bowiem w takim przypadku, w celu identyfikacji sentencji wyroku niezbędne byłoby powstanie szczegółowego opracowania geodezyjnego według stanu ewidencji gruntów z dnia podjęcia uchwały, dla każdej z działek objętych stwierdzeniem nieważności. Dodatkowo opracowanie takie winno również zawierać szczegółowe określenie linii rozgraniczających poszczególnych jednostek terenowych zgodnie z rysunkiem planu. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego dla całych działek ewidencyjnych. Pogląd ten znajduje również swą akceptację w stanowisku judykatury (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 294/15).

II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 6 lutego 2018 r., Rada pozostawiła skargę do uznania Sądu. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała w szczególności, co następuje:

(i) Istotnie, w toku procedury planistycznej Wójt nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co oznacza, iż w części dotyczącej działek leśnych plan miejscowy dotknięty jest wadami prawnymi.

(ii) Rada prezentowała dotąd stanowisko, iż wymagana przepisami zgoda została uzyskana w toku poprzedniej procedury planistycznej, zakończonej uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...], zatwierdzającej plan miejscowy, niemniej egzemplarza tej zgody nie odnaleziono w zasobach archiwum Urzędu Gminy. Okoliczność ta nie oznacza jednakże, że w/w zgoda nie została wydana. Powyższa argumentacja Rady nie znalazła uznania tut. Sądu przy wcześniejszym rozpatrywaniu podobnej skargi Wojewody na tę samą uchwałę Rady w części odnoszącej się do miejscowości [...] – por. wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2345/16, od którego Rada nie składała skargi kasacyjnej, uznając zasadność argumentacji WSA. Mając na uwadze tożsamy stan faktyczny brak jest podstaw do kwestionowania skargi Wojewody Mazowieckiego w niniejszej sprawie.

(iii) Na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu Gminy obejmującego część miejscowości [...].

III. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda uzupełnił zakres skargi, wnosząc o stwierdzenie z tych samych przyczyn nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do następujących działek, położonych w miejscowości [...], w obrębie [...], oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady Gminy z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.).

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę należało uwzględnić, stwierdzając nieważność wymienionych tam postanowień planu z racji obarczenia ich istotnymi naruszeniami trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w zakresie wskazanym w skardze prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ("u.z.p") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), Rada uchwaliła plan miejscowy. Trafnie podniósł Wojewoda, iż przy podejmowaniu uchwały - w części objętej skargą - naruszony został tryb postępowania planistycznego, co na mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. winno skutkować nieważnością uchwały w stosownej części.

2. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g", po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną.

Co do zasady uchwała rady gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z kolei art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał dodatkowo, jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony na podstawie przepisów u.z.p., było zatem możliwe w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z., jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to, jak wskazano wyżej: (-) sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, (-) naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów.

Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12, publ. Lex, przepis art. 27 ust. 1 u.p.z., jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w u.p.z. szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.p.z. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.z. uzupełnia jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (por. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 28, Nb 269, Warszawa 2011).

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy, aż po samo uchwalenie planu.

Przepis art. 9 ust. 1 u.z.p. stanowił, iż w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadniał go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych.

3. Całkowicie trafnie podniósł Wojewoda, że w części odnoszącej się do wskazanych w skardze i piśmie ją uzupełniającym 30 leśnych działek gruntu (ich leśny charakter został wyczerpująco wykazany przez Wojewodę w oparciu o przedłożoną dokumentację) zaskarżony plan został wydany z istotnym naruszeniem postępowania, polegającym na ustaleniu nieleśnego przeznaczenia tychże działek (lub ich części) bez uprzedniego uzyskania przez organ planistyczny obligatoryjnej zgody ma taką zmianę, przewidzianej w art.7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Przypomnieć należy, iż stosownie do dyspozycji przywołanego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia [...] grudnia 2003 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Bezspornie przy tym (co jednoznacznie przesądzono w orzecznictwie sądowym) wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Bez uzyskania zgody o której mowa powyżej organ planistyczny nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak już zatem wskazano, przy podejmowaniu uchwały - w części objętej skargą - naruszony został tryb postępowania planistycznego, co na mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownej części.

4. Sąd orzekający obecnie całkowicie podziela ocenę wyrażoną w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku tut. Sądu z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2345/16, iż brak jest w niniejszej sprawie wiarygodnych dowodów na to, iż wymagana zgoda na zmianę leśnego przeznaczenia gruntów na cele nieleśne została uzyskana przez Gminę w toku wcześniejszej procedury planistycznej, zakończonej uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1986 r.

5. Sąd przychyla się również do stanowiska skargi co do konieczności stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do całości wszystkich wskazanych przez Wojewodę działek niezależnie od faktu, iż nie cała powierzchnia niektórych z tych działek stanowiła grunty leśne. Wspomniane grunty nieleśne nie są bowiem wyodrębnione geodezyjnie (jako osobne działki) ani zaznaczane konturami na samym rysunku planu. Nie byłoby z kolei dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego. Sąd przychyla się w tej kwestii do powołanego w skardze stanowiska wyroku NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 294/15, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1790/14.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.