Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2047/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: par. 9 ust.1 pkt 3, par. 78 ust. 1 w zwiazku z par. 113 ust. 1 ; art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.)
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 825/09 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. W. kwotę 800 /osiemset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. II SA/Wa 825/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o planowaniu) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej ustawa drogowa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 19 stycznia 2009 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy na wniosek M. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2 z pomieszczeniem handlowo - socjalnym (art. elektryczne hurt - detal) i budynków magazynowych na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości M..

W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA wskazał, iż przedłożony projekt decyzji dla wymienionej inwestycji nie spełnia warunków w zakresie ochrony dróg publicznych oraz wymogów wynikających z cytowanych wyżej przepisów. Podniósł, iż działka nr ew. [...], na której inwestor planuje budowę ww. obiektów została wydzielona z działki nr ew. [...], mającej dostęp zarówno do drogi krajowej nr 20, jak też drogi gminnej. Organ wskazał nadto, iż na granicy działek nr ew. [...] i [...] istnieje zjazd indywidualny, zapewniający rolnikom dojazd do pól. Jednak, aby zjazd ten mógł być użyteczny dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, musiałby zostać przekształcony w zjazd publiczny. W istniejącym stanie faktycznym nie może to jednak mieć miejsca. Zjazd ten zlokalizowany jest bowiem w obrębie zatoki autobusowej, a zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wynika z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 - dalej rozporządzenie z 1999 r.). Do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu zaliczana jest m. in. zatoka autobusowa.

Organ wskazał także, iż droga krajową nr 20 na analizowanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 roku, stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Skoro jednak - jak wyżej wskazano - w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa przebudowa istniejącego zjazdu, a tym samym włączenie powyższej inwestycji do drogi krajowej nr 20 - to należy rozważyć obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi biegnącej po południowo - wschodniej stronie działki nr ew. [...] poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Organ wskazał ponadto, iż z faktu graniczenia działki nr ew. [...] z drogą krajową nr 20 nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej wyłącznie poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera ponadto ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, co powoduje, iż organ nie może zająć stanowiska w tej materii.

GDDKiA wskazał także, iż wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że interes strony może zostać zabezpieczony w przypadku włączenia ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową inwestycją poprzez drogę niższej kategorii, jaką jest droga gminna. Wskazano na znaczny ruch notowany na drodze krajowej.

Organ podniósł także, iż do zmiany zajętego stanowiska nie może doprowadzić okoliczność, że z tej samej drogi inni właściciele gruntów przyległych do drogi krajowej nr 20 posiadają zjazdy publiczne. Wskazał, iż z zarzutu tego nie wynika, aby zjazdy te wykonane zostały z naruszeniem § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r., a ponadto zjazdy te najprawdopodobniej wykonane były w innym stanie faktycznym i prawnym, to jest przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów rozporządzenia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. , zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę nr ew. [...] nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze;

b. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nie jest możliwe przebudowanie wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę nr ew. [...] oraz możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr 20 z ww. działką przez drogę gminną położoną na działce nr ew. 84;

c. art. 43 ust. 1 ustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie została zachowana odległość minimum 25 metrów od planowanych obiektów budowlanych do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 20;

d. art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że z treści tego artykułu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania: tj.

a. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze;

b. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż możliwe byłoby skomunikowanie drogi krajowej nr 20 z działką skarżącego przez drogę gminną położoną na działce nr ew. 84;

c. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych;

d. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

e. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

f. art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, pomimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska;

g. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia wydanego w I instancji w całości i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, pomimo, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeknięcie, co do istoty sprawy po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podniósł, że przepisy rozporządzenia z 1999r. dotyczące ogólnie kwestii sytuowania zjazdów dotyczą również rozpatrywanego przypadku - tj. sytuacji zmiany parametrów istniejącego już zjazdu. Celem rozporządzenia jest określenie stosownych wymagań technicznych dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uwzględniając cel stanowienia regulacji dotyczących wymagań technicznych służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy przyjąć, iż przekształcenie zajazdu na kategorie generującą większe zagrożenia należy traktować, w myśl rozporządzenia z 1999r., jako realizację nowego zjazdu (o określonej kategorii), z uwzględnieniem wszystkich wymagań, jakie się z tym wiążą.

Droga krajowa nr 20 na analizowanym odcinku, została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Na takiej drodze, stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999r., budowanie zjazdów dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi tej nieruchomości. Wobec powyższego rozstrzygnięcie przesądzające o możliwości zlokalizowania zjazdu ma w tego rodzaju przypadku charakter uznaniowy, przy czym należy wskazać, iż zaaprobowanie nowego zjazdu, w świetle brzmienia przepisu stanowi wyjątek od reguły. W tej sytuacji wymaga wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody (poprzez dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy).

Trafnie skarżący zauważa, iż przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999r. nie wymienia rejonu zatok autobusowych jako miejsca zagrażającego ruchowi drogowemu, jednak wykaz tego rodzaju miejsc, zawarty w pkt. 1-5 wskazanego przepisu jest przykładowy. Kwalifikacja innych miejsc do wskazanej kategorii nie wymaga prowadzenia skomplikowanych analiz i ocen w konkretnym miejscu (jak to wywodzi się w skardze), lecz prostego odwołania się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Okolice zatoki autobusowej, to rejon gdzie płynność ruchu samochodowego musi ulęgać systematycznemu zakłóceniu, wskutek zatrzymywania się autobusów a następnie włączania się do ruchu. W okolicy przystanku konieczne jest przekraczanie drogi przez osoby z niego korzystające (na załączonych zdjęciach uwidocznione jest przejście dla pieszych). Miejsce to swym charakterem przypomina więc inne tego rodzaju wskazane w rozporządzeniu (w pkt 1 i 5), które zaliczono do miejsc wrażliwych dla ruchu nie tylko z uwagi na samo ograniczenie widoczności (jak w pkt 2 i 4), lecz z uwagi na szczególne kwestie specyfiki ruchu. Bez znaczenia jest okoliczność, iż aktualny ruch autobusowy jest niewielki. Istniejąca zatoka autobusowa wraz z wiatą ma służyć zabezpieczeniu potrzeb komunikacji autobusowej także w przyszłości.

W ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikowano rejon, gdzie planuje się realizację zjazdu publicznego jako miejsce zagrażające ruchowi drogowemu, co implikowało brak możliwości uzgodnienia projektu decyzji, z treści której wynikało, iż dotychczasowy zjazd pełniłby rolę zjazdu publicznego. W tym kontekście poza zakresem rozważań można by pozostawić zagadnienie, czy w ramach uznania dopuścić można skomunikowanie działki z drogą krajową w związku z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd jednocześnie miał na względzie, iż gdyby nawet uznać, iż pomimo niewątpliwie większych zagrożeń dla ruchu, generowanych w pobliżu zatoki autobusowej, rejon taki nie byłby objęty jest normą § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999r., jako "miejsce zagrażające ruchowi drogowemu" (zakaz bezwzględny), większe zagrożenie ruchu na tym odcinku drogi należałoby uwzględnić, w ramach uznania administracyjnego w kwestii zaaprobowania zjazdu w związku z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Trafnie wywodzi organ, iż skoro realizacja zjazdu publicznego rodzi niebezpieczeństwo na drodze, gdzie obecnie już intensywność ruchu jest stosunkowo wysoka, a istnieją potencjalne możliwości alternatywnego skomunikowania działki, brak jest szczególnych przesłanek zaaprobowania odstępstwa od zakazu zawartego w § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999, mając na uwadze, iż wyjątki od zasady nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie może mieć znaczenia przeważającego, iż w interesie wnioskodawcy pozostaje skomunikowanie działki dla prowadzenia działalności gospodarczej właśnie z drogą krajową (względy konkurencyjności, lepszej nawierzchni itp.). Słuszny jest także pogląd, iż osoba dysponująca działką i zainteresowana podjęciem określonej działalności, nie może żądać zapewnienia jej dostępu do dowolnej drogi publicznej o ile rodziłoby to niedopuszczalne zwiększenie zagrożenia dla ruchu.

Bez znaczenia są podnoszone w sprawie okoliczności faktyczne, iż inwestor poczynił duże nakłady w celu realizacji planowanego obiektu na określonej działce. Na terenach gdzie brak jest planów zagospodarowania przestrzennego, prawna instytucja ustalenia warunków zabudowy, gdzie wnioskodawcą może być osoba nie mająca praw do gruntu, służy m.in. przesądzaniu, czy z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, w tym regulacji szczególnych w tym zakresie, określone przedsięwzięcie w konkretnym miejscu może być zrealizowane (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu). Trzeba uwzględnić, iż orzekanie w przedmiocie zgodności z wymaganiami szczególnymi dokonywane w ramach procedury uzgodnień (art. 60 ust. 1 wskazanej ustawy) może mieć charakter uznaniowy. Nabycie gruntu, przed przesądzeniem ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, czy określone przedsięwzięcie może zostać w konkretnym miejscu zrealizowane wiąże się z ryzykiem gospodarczym, jakie może, lecz nie musi podjąć przedsiębiorca lub inna osoba zainteresowana nabyciem gruntów. Podjęcie ryzyka nie może implikować prawa żądania uwzględnienia planów inwestycyjnych osoby prowadzącej działalność gospodarczą (czy innego nabywcy gruntów), o ile działania te pozostawałyby w sprzeczności z regulacjami odrębnymi (np. dotyczącymi ochrony bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych). W tym kontekście bezzasadne są zarzuty, iż kwestionowane rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjną zasadę swobody gospodarczej, czy ochrony własności. Swoboda działalności gospodarczej i wykonywanie prawo własności dotyczą wyłącznie prawem określonych granic (patrz np. wymagania techniczno-budowlane, sanitarne itp.). Wskazane w art. 20 - 22 Konstytucji RP swoboda prowadzenia działalności gospodarczej czy korzystania z prawa własności, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą doznać szeregu ograniczeń, które są ustanawiane w drodze ustawowej i w przypadku, gdy dane ograniczenie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa z uwagi na jego bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochronę środowiska naturalnego, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Przepisem ingerującym we wskazane wartości, w rozpatrywanej sprawie, jest art. 35 ust. 3 ustawy drogowej.

W rozpatrywanej sprawie istnieją dwa sprzeczne, wymagające wyważenia, interesy publiczne; tj. wskazany przez Stronę skarżącą oraz interes społeczny, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie można uznać za przeważający interesu skarżącego, który opiera się na niezaprzeczalnie istotnych przesłankach ekonomicznych, nie mogących się jednak równać z ochroną zdrowia i życia ludzkiego. Należy ponadto podkreślić, iż sam skarżący nie zaprzecza, iż istnieje techniczna możliwość włączenia planowanego ruchu spowodowanego powyższą inwestycją do drogi niższej kategorii; będzie to jednak wiązało się z poniesieniem znacznych kosztów. W żadnym razie jednak nie można porównywać kosztów ekonomicznych z ochroną zdrowia i życia ludzkiego.

Nie można również uznać za zasadny argumentu strony skarżącej, powołującego się na okoliczność, że na przedmiotowej drodze znajdują się inne zjazdy. Jak wskazał organ, zjazdy te powstały wcześniej, gdy nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie. Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia nie może oceniać prawidłowości innych rozstrzygnięć wydanych w odrębnych sprawach.

Samodzielną przesłanką odmowy uzgodnienia mógł być równocześnie brak określenia w projekcie decyzji wymagań dotyczących obowiązującej linii zabudowy. Gdy chodzi o realizację nowych obiektów, z uwagi na ochronę ładu przestrzennego, określenie wymagań w tym zakresie jest obligatoryjne, co wynika z treści art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu, jak i wskazanego wcześniej aktu wykonawczego do niej. Kwestia ta, jak wskazał organ administracji, ma dodatkowo znaczenie z punktu widzenia wykonywania przez niego zadań jako organu uzgadniającego, w kontekście zachowania właściwej odległości zabudowy od drogi. Mylnie w skardze wywodzi się, iż organ uzgadniający mógł się zwrócić do organu prowadzącego postępowanie główne o uzupełnienie wniosku, w myśl art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie do stron postępowania żądających jego wszczęcia. Nie można wprawdzie zakwestionować praktyki, gdzie organ uzgadniający, w ramach współpracy organów administracji publicznej, zwróci się o dokonanie określonej korekty w projekcie decyzji przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia (działania niesformalizowane). Jednak wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia, gdy projekt uzgadnianej decyzji nie zawiera wymaganych prawem elementów, co uniemożliwia organowi uzgadniającemu weryfikację zakładanych warunków pod katem regulacji pozostających w jego właściwości, nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., który zaskarżył go w całości, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu 1 Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, iż kwalifikacja miejsc innych niż wymienione w treści § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia, jako miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz wyłącznie odwołania się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania i w konsekwencji tego przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami;

b) § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody (poprzez dokonanie uzgodnienia) na zlokalizowanie zjazdu publicznego w miejscu dotychczas istniejącego zjazdu indywidualnego;

c) art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z treści tych ustępów wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi drogi publicznej;

d) art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego poprzez uniemożliwienie mu skomunikowania przedmiotowej w sprawie działki bezpośrednio z drogą krajową nr 20 jest uzasadnione ważnym interesem publicznym;

e) art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie doszło do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

f) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż nie zachodzi podstawa do przyjęcia, że odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w M. organ naruszył zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym, zważywszy, iż w sąsiedztwie działki nr [...] w M., w obrębie co najmniej kilkunastu kilometrów zarówno w jedną, jak i drugą stronę, na całej długości drogi krajowej nr 20 zjazdy publiczne usytuowane są w obrębie zatok autobusowych,

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia, z których przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) Sąd I instancji wywiódł konieczność zawarcia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy konieczność wskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu przez Sąd I instancji do istotnej, z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, kwestii braku możliwości skomunikowania przedmiotowej w sprawie nieruchomości na działce nr [...] w M. poprzez drogę gminną znajdującą się na działce nr [...] w M.;

c) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

d) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie dokonały w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego;

e) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ I instancji w ramach przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego nie zwrócił się o usunięcie braków wniosku o uzgodnienie przed wydaniem postanowienia w sprawie;

f) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr .80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż strona przeciwna nie uzgodniła przedmiotowego w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy wbrew przywołanym powyżej przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, zgodnie z wnioskami skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do treści § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zapis § 113 ust. 7 przedmiotowego rozporządzenia wskazuje, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W § 113 ust. 7 pkt od 1 - 5 wskazane są przesłanki stanowiące o tym, iż wjazd usytuowany jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W powyższym katalogu nie ma przesłanki w postaci "obrębu zatoki autobusowej", na którą powoływała się strona przeciwna w zaskarżonych postanowieniach, wskazując ją jako podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można przyjąć, iż zaistnienie innej przesłanki (takiej jak zatoka autobusowa) może spowodować automatyczne uznanie, iż lokalizacja zjazdu publicznego zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było, aby każdy przypadek istnienia zatoki autobusowej w obrębie zjazdu publicznego kwalifikowany był jako przesłanka istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazałby ją w katalogu zawartym w w/w przepisie.

Wobec powyższego wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 113 § 7 pkt od 1 do 5 w/w rozporządzenia można z góry przyjąć, iż dochodzi do naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku natomiast stwierdzenia innego stanu faktycznego, organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia czy stwierdzona sytuacja rzeczywiście stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, ustosunkowując się do tak przedstawionych zarzutów strony skarżącej stwierdza jednak, iż "Kwalifikacja innych miejsc do wskazanej kategorii nie wymaga prowadzenia skomplikowanych analiz i ocen w konkretnym miejscu, lecz prostego odwołania się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania." Jest to wykładnia nieprawidłowa i niezgodna z podstawową zasadą legalizmu w postępowaniu administracyjnym (art. 6 k.p.a. ), która w sprawach administracyjnych nakazuje stosowanie wykładni gramatycznej, ograniczenie zastosowania analogii i jedynie wyjątkowe stosowanie instytucji uznania administracyjnego. Nie można uznać, iż dana sytuacja, nie wymieniona wprost przez ustawodawcę jako zagrażająca bezpieczeństwu ruchu na drodze jest taką w istocie wyłącznie przez odwołanie się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, ani też, jak to czyni Sąd I instancji stwierdzając, iż przedmiotowe miejsce "swym charakterem przypomina inne tego rodzaju wskazane w rozporządzeniu".

Przedłożone do skargi fotografie wielu innych zjazdów publicznych, położonych przy tej samej drodze krajowej nr 20 w pobliżu zatok autobusowych w zamierzeniu strony skarżącej uświadomić miały relatywność twierdzenia o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeżeli nawet zjazdy te budowane były w innym, "mniej rygorystycznym", stanie prawnym, to zauważyć należy, iż zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w aktualnym przesłanka istnienia w pobliżu zjazdu publicznego zatoki autobusowej nie stanowi bezpośredniej podstawy do odmowy usytuowania zjazdu publicznego. Droga krajowa nr 20 na całej długości, pomiędzy Gdynią a Kościerzyną, a więc także z uwzględnieniem przedmiotowego odcinka drogi, była gruntownie modernizowana niecałe 1,5 roku temu i wszystkie istniejące zajazdy publiczne zostały wykonane w obecnym stanie prawnym.

Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Droga krajowa nr 20, z której zjazd na działkę nr [...] planuje skarżący jest drogą należącą do klasy GP, lecz wykładnię w/w przepisu zastosowaną w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji należy uznać za całkowicie błędną. W istocie zjazd z drogi krajowej nr 20 na przedmiotową działkę już istnieje i został on wybudowany w sposób legalny. Zamiarem strony skarżącej jest jedynie przekwalifikowanie tego zjazdu z indywidualnego na publiczny. Skoro więc zjazd istnieje oznacza to, iż stan ten zgodny jest z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia i nie ma konieczności powtórnego badania, czy może on być usytuowany w tym miejscu. Treść omawianego przepisu nie różnicuje bowiem sytuowania zjazdu indywidualnego od publicznego, nie odnosi się również do przebudowy zjazdów już istniejących w tym samym miejscu. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy dokonania odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Błędnie zakłada Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, iż rozstrzygnięcie o możliwości zlokalizowania zjazdu ma w tego rodzaju przypadku charakter uznaniowy. Omawiany przepis wskazuje bowiem wprost, iż zjazd może być lokalizowany, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ocena, czy obsługa przyległej nieruchomości może odbywać się z wykorzystaniem innej istniejącej drogi powinna zostać przeprowadzona w drodze postępowania wyjaśniającego przez organ, który powołuje się na istnienie. takiej możliwości. W niniejszej sprawie tymczasem, strona przeciwna, wskazując, iż obsługa nieruchomości mogłaby odbywać się z istniejącej drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...] w M. nie dokonała nawet oceny, czy drogę tę można zakwalifikować do klasy D lub L. Niemniej jednak, nawet dokonanie takiej kwalifikacji, nie uzasadniałoby automatycznie uznania, iż komunikacja za pomocą takiej drogi stanowić może rzeczywistą alternatywę w niniejszej sprawie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 wskazuje wyraźnie, iż przesłankami lokalizacji zjazdu z drogi klasy GP, jest nie tylko brak dojazdu z drogi niższej klasy na nieruchomość, ale również niezasadność bądź niemożliwość wykorzystania istniejących dróg do obsługi nieruchomości. W toku sprawy skarżący wielokrotnie wskazywał czynniki stanowiące o niezasadności i niemożliwości wykorzystania drogi gminnej biegnącej na zapleczu działki nr [...] i de facto nie stykającej się z nią bezpośrednio.

W skardze podniesione zostało, iż organ administracyjny wydając postanowienie w niniejszej sprawie błędnie przyjął, iż z treści art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący wskazywał, iż oparcie twierdzenia o ewentualnych wymogach stawianych decyzji o warunkach zabudowy na treści przepisu art. 61 ust. 7 w/w ustawy jest błędne, gdyż przepis ten wskazuje wyłącznie elementy rozporządzenia, do wydania którego upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Przywołany więc w zaskarżonych postanowieniach strony przeciwnej jako podstawa prawna art. 61 ust. 7 nie może stanowić o jakichkolwiek wymogach w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak, gdyby tak, jak to uczynił Sąd I instancji potraktować powołanie się na art. 61 ust. 7 w/w ustawy jako pewnego rodzaju "skrót myślowy" strony przeciwnej, odwołujący się w istocie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), to zauważyć należy, iż z przepisów tego rozporządzenia nie wynika obowiązek ustalania dla przedmiotowej nieruchomości linii zabudowy w sposób wskazywany przez stronę przeciwną, tj. poprzez wskazywanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Sąd I instancji, powołując się na przepisy powyższego rozporządzenia winien był wskazać, o które konkretnie przepisy chodzi w uzasadnieniu, gdyż w przeciwnym wypadku uniemożliwia prawidłowe ustosunkowanie się do treści orzeczenia. Skarżący podkreślał w swojej skardze, iż prawo do podejmowania działalności gospodarczej jest prawem obywateli gwarantowanym przez Konstytucję i, zgodnie z jej art. 22, ograniczenie tego prawa dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zakwestionowanie projektu o warunkach zabudowy przez stronę przeciwną czyni niemożliwym podjęcie przez skarżącego dochodowej działalności gospodarczej w planowanym przez niego zakresie. Nie istnieje przepis ustawy, który stanowiłby, iż budowa zjazdu publicznego na przedmiotową w sprawie nieruchomość mogłaby stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, a z całą pewnością nie można takiego twierdzenia założyć z góry, bez zebrania i zbadania odpowiedniego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie skarżącego odmowa przez organ możliwości realizacji inwestycji gospodarczej stanowi ograniczenie swobody prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Nie można pominąć również faktu, iż skarżący jako właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z niej w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.), zaś ograniczenie prawa własności, stosownie do art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie przy uzasadnieniu tego koniecznością ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organ nie wykazał w jaki sposób korzystanie z nieruchomości w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby naruszać wartości określone w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jako nierealne należy ocenić podnoszone przez stronę przeciwną i Sąd I instancji sugestie, aby skarżący dokonał inwestycji i przebudował istniejące drogi gminne w celu umożliwienia skomunikowania się przez nie z działką nr [...]. Nakład sił, kosztów, jak również uciążliwość dla mieszkańców domów usytuowanych przy drodze byłaby rażąco niewspółmiernie wyższa od niepotwierdzonych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z planowanym zjazdem.

Rozwiązaniem sytuacji mogłoby być również przesunięcie zatoki i przystanku autobusowego w miejsce w ocenie strony przeciwnej bezpieczniejsze. Takie rozwiązanie nie zostało jednak nigdy podniesione przez stronę przeciwną, która trwa przy stanowisku możliwości przebudowy drogi gminnej. Jak wynika jednak z załączonej do niniejszej skargi mapy geodezyjnej, skarżący nie ma praktycznej możliwości urządzenia alternatywnego zjazdu do przedmiotowej działki [...] z drogi gminnej. Przede wszystkim, ewentualne koszty przebudowy tej drogi i zastosowanie jej do potrzeb skarżącego, zdecydowanie przekroczyłoby koszt całej planowanej przez skarżącego inwestycji. Ponadto tego rodzaju dojazd, powodujący ewidentne uciążliwości dla potencjalnych klientów hurtowni, którzy w obrębie kilkunastu kilometrów mają podobne hurtownie dysponujące dojazdem bezpośrednio z drogi publicznej, byłby zdecydowanie niekonkurencyjny. Usytuowanie zatem prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej, przy tego rodzaju ewidentnym utrudnieniu, nie miałoby sensu. Ponadto znajdujące się na końcu działki [...] sąsiadujące działki przeznaczone są na cele mieszkalne i praktycznie uniemożliwiają przeprowadzenie bezpośrednio przez nie dojazdu z drogi gminnej do działki [...].

Stosownie do treści art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, jak również nikt nie może być dyskryminowany m. in. w życiu gospodarczym. Krzywdzące wobec skarżącego jest to, iż na całej długości drogi krajowej nr 20 pomiędzy Gdynią i Żukowem istnieje szereg obiektów handlowych i przemysłowych, do których prowadzą zjazdy publiczne, z których wiele usytuowanych jest w znacznie bliższej odległości zatok autobusowych niż ta na działce [...] w M..

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji powtórzył bezkrytycznie stanowisko strony przeciwnej, iż zjazdy te "powstały wcześniej, gdy nie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Jest to stwierdzenie niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Droga krajowa nr 20 na odcinku pomiędzy Żukowem a Gdynią była gruntownie remontowana 2 - 1,5 roku temu. Podczas remontu strona przeciwna jako zarządca drogi nie tylko pozostawiła istniejące już zjazdy publiczne w pobliżu zatok autobusowych, ale od tego czasu nie oponowała również w przedmiocie sytuowania nowych zjazdów publicznych.

Organ administracji i Sąd I instancji potraktowały skarżącego w sposób dyskryminujący, orzekając, iż w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych ma on mniejsze prawa do skomunikowania swojej nieruchomości (a w przyszłości obiektu handlowego) bezpośrednio z drogą publiczną niż inne osoby.

Sąd bez żadnej podstawy faktycznej przyjął, iż zjazdy uwidocznione przez skarżącego na fotografiach wybudowane zostały przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., podczas gdy strona przeciwna nie poparł swoich twierdzeń żadnym materiałem dowodowym.

W toku swojego rozumowania Sąd I instancji pominął, podstawową w ocenie skarżącego kwestię, iż droga gminna położona na działce nr [...] w M. nie spełnia żadnych standardów umożliwiających wykorzystanie jej jako dojazdu do nieruchomości, na której skarżący ma zamiar prowadzić obiekt handlowy. W konsekwencji skarżącemu odmawia się skomunikowania działki bezpośrednio z drogi krajowej nr 20, przy jednoczesnym braku rozpatrzenia, czy i w ogóle dla tej działki istnieje inna możliwość dostępu do drogi publicznej. Brak rozważenia tej kwestii i ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w skardze uniemożliwił, w ocenie strony skarżącej, wydanie w sprawie obiektywnego wyroku.

Sąd I instancji niejako zgodził się z zarzutem nie przeprowadzenia przez stronę przeciwną postępowania wyjaśniającego zgodnego z art. 7 i 77 k.p.a., usprawiedliwiając to jednak okolicznością, iż zebranie materiału dowodnego w niniejszej sprawie nie było konieczne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcie oprzeć można było na zasadach doświadczenia życiowego, logicznego myślenia oraz w drodze analogii zaistniałego stanu faktycznego do tego wskazanego w § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia. Stosowanie jednak w sprawie wyłącznie zasad logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego oraz analogii, nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia, czy dana okoliczność należy do kategorii stwarzających zagrożenie dla ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr, 20, czy też nie.

Ocena, czy lokalizacja zjazdu publicznego w obrębie zatoki autobusowej stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego uzależniona jest od wielu obiektywnych czynników, w szczególności tego, czy zatoka jest rzeczywiście używana przez zakłady transportu publicznego, a jeżeli tak, to w jakiej częstotliwości zatrzymują się na niej autobusy i ile przeciętnie osób korzysta z tego transportu. Nie sposób dokonać takiej oceny również bez szczegółowego określenia w jakiej odległości od zatoki znajduje się wjazd, czy usytuowany jest on przed początkiem zatoki, czy za jej zakończeniem. Posługiwaniu się nieostrym terminem "w obrębie zatoki autobusowej", tak jak to czyniła strona przeciwna rozpatrując niniejszą sprawę, jest z całą pewnością niewystarczające. Istniejący już wjazd w ocenie skarżącego nie znajduje się w "obrębie zatoki", gdyż ani się z nią nie pokrywa, ani nawet z nią nie graniczy. Żaden z mających zastosowanie aktów prawnych nie definiuje pojęcia "obrębu zatoki autobusowej" .

Nadto organ winien określić jakiego typu pojazdy będą korzystały z wjazdu i w jakiej częstotliwości, czy wjazd będzie w użyciu w godzinach nocnych, czy widoczność drogi z wjazdu jest wystarczająca dla dostrzeżenia z wystarczającym wyprzedzeniem zbliżających się autobusów, czy wyjazd stwarza zagrożenie dla korzystających z przystanku autobusowego pasażerów.

Sąd I instancji stwierdza również w uzasadnieniu wyroku, iż rozstrzygnięcie o możliwości zlokalizowania zjazdu na drodze kategorii GP, w oparciu o przepis § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ma charakter uznaniowy. Zastrzeżenia co do takiej wykładni § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia podniesione zostały już powyżej w uzasadnieniu do zarzutu

1 b), a z ostrożności procesowej wskazać należy, iż obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego obowiązuje również w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Skarżący wielokrotnie informował stronę przeciwną, iż zorganizowanie dojazdu do hurtowni z w/w drogi gminnej nie jest możliwe. Jest to bowiem wąska, nieutwardzana droga szutrowa przeznaczona wyłącznie do obsługi przylegających do nich budynków mieszkalnych. Droga ta nie jest przystosowana do ruchu dostawczo-odbiorczego do hurtowni.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 w/w Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stanowi, iż stosowanie na drodze klasy GP (czyli takiej jak w przedmiotowej sprawie) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Tak więc to organ winien z dostateczną wnikliwością stwierdzić, czy i w jaki sposób możliwe jest wykorzystanie istniejących dróg. Stwierdzenie takie nie może ograniczać się do analizy map geodezyjnych i wskazaniu, że w pobliżu nieruchomości istnieje inna droga publiczna, gdyż nie jest to równoznaczne z możliwością przeznaczenia tej drogi dla celów obsługi konkretnej nieruchomości. Organ, żądając przeprowadzenia dojazdu przez drogę znajdującą się na działce nr [...] nie dokonał żadnej oceny jakości oraz przeznaczenia tej drogi, jak również przeznaczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości do niej przylegających, co winien uczynić na. podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Od samej drogi gminnej położonej na działce nr [...], przedmiotową działkę oddzielają inne działki, które zostały wydzielone pod budownictwo mieszkaniowe. Nie jest więc możliwe przeprowadzenie dojazdu do obiektu handlowego przez te działki biorąc pod uwagę wzmożony ruch na takim dojeździe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności uznać należy za trafny pogląd organów administracji, zaakceptowany przez sąd I instancji, zgodnie z którym, w przypadku zmiany charakteru zjazdu z drogi publicznej z indywidualnego na publiczny, związanego z koniecznością wykonania robót budowlanych należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy prawa dotyczące budowy zjazdów publicznych. W tego rodzaju sytuacji mamy bowiem do czynienia z inwestycją o nowych funkcjach i zmianą zagospodarowania terenu związaną z bezpieczeństwem w ruchu drogowym, która musi być poddana aktualnym – w dacie orzekania regulacjom prawnym.

Zasadnicze przesłanki dopuszczalności budowy zjazdu z drogi publicznej kategorii do której zaliczono drogę krajową nr 20 określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 ze zmianami), który stanowi, że "... stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Zatem odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz, gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości – ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione.

Użycie w wymienionym przepisie pojęcia "uzasadnienia" dla wykonania nowej drogi lub wykorzystania istniejącej zawiera w istocie element determinujący dokonanie oceny przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego. Konstrukcja ta wymaga zawsze szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji podjętej decyzji i wyjaśnienia dlaczego korzystając z przysługującej mu swobody organ administracji wybrał jedno z możliwych rozwiązań.

W sprawie niniejszej, w toku postępowania strona skarżąca wielokrotnie podnosiła okoliczności wskazujące na to, że wprawdzie istnieje teoretyczna możliwość skomunikowania jej nieruchomości z drogą główną za pośrednictwem istniejącej drogi gminnej, lecz jednak budowa takiej drogi dojazdowej i wykorzystanie istniejącej szutrowej drogi gminnej byłoby nieuzasadnione z uwagi na zły stan techniczny drogi gminnej i jej funkcje polegające przede wszystkim na obsłudze nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe i możliwy sprzeciw mieszkańców.

Zarówno organ administracji, jak i sąd I instancji zastosowały § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uznając, że przepis ten uniemożliwia skarżącemu zorganizowanie zjazdu publicznego z drogi nr 20 na jego nieruchomość, ponieważ możliwe jest zrealizowanie komunikacji za pośrednictwem drogi gminnej. Pominięto całkowicie jedną z zawartych w omawianym przepisie przesłanek wyłączających zakaz stosowania na drodze GP zjazdów - a mianowicie "nieuzasadnienie" wykonania lub wykorzystania dojazdu poprzez drogę klasy D lub L. Uznać należy zatem za zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci powyższego przepisu przez jego wadliwe zastosowanie.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanych w zaskarżonym wyroku przez sąd I instancji przez przyjęcie, że pominięcie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określenia parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy może skutkować odmową uzgodnienia takiego decyzji.

Wbrew powyższemu stanowisku rzeczą organu uzgadniającego w trybie art.106§1-6 k.p.a. jest bowiem zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Innymi słowy uzgadniający decyzję zarządca drogi, pozostając w zakresie swych ustawowych kompetencji powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. To stanowisko organu uzgadniającego zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać natomiast uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że gdyby w sprawie okazało się, że istotnie występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to oczywiście bezprzedmiotowym byłoby analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, gdzie zjazdów budować nie wolno.

Dopiero, gdyby okazało się, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej byłoby nieuzasadnione – to rzeczą organu uzgadniającego byłoby poczynienie konkretnych ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że §113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu. Ocena, czy zjazd taki zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego jest niewątpliwie uzależniona od jego odległości od istniejącej zatoki autobusowej i intensywności ruchu, musi jednakże uwzględniać także konstytucyjnie gwarantowaną ochronę praw właściciela nieruchomości. Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprecyzyjnego sformułowania "w obrębie" zatoki autobusowej. Rozważać należy bowiem w tej sytuacji nie abstrakcyjne i niedookreślone pojęcie "obrębu zatoki", lecz skonkretyzowane usytuowanie zaplanowanego zjazdu w określonej odległości od zatoki, za lub przed nią i uzależniony od tego położenia zjazdu stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wobec powyższej oceny prawnej, według której zasadne są już zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego - § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za przedwczesne uznać należy dalej idące zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP, oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż oczywiście prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymagać będzie od organu administracji poczynienia szeregu niezbędnych ustaleń faktycznych i należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia.

Wymienione powyżej naruszenia prawa materialnego w zaskarżonym wyroku musiały skutkować jego uchyleniem oraz uchyleniem także zaskarżonego do sądu I instancji postanowienia na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Rzeczą organu administracji będzie rozpatrzenie sprawy zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną, poczynienie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i wydanie postanowienia zawierającego szczegółowe uzasadnienie, odpowiadające wymogom art. 107§3 w związku z art. 126 k.p.a.