Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2318/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust 1 pkt 2 w zw. z par 2 i par. 12 warunków technicznych
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. W. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], Prezydent [...] -na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; "Prawo budowlane")- po rozpatrzeniu wniosku K. i M. L. ("inwestorzy"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe – gabinety stomatologiczne [...], przy ul. [...] (dz. [...], [...], AM-15, obręb [...]).

Na skutek informacji przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") w piśmie z [...] października 2012 r., Prezydent [...]postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie organ ten, decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1, w zw. z art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, "k.p.a."), uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2012 r. nr [...], a jednocześnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę K. i M.L. dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe – gabinety stomatologiczne [...], przy ul. [...] (dz. [...], [...], AM-15, obręb [...]). W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent [...] podał, że w związku z prowadzoną kontrolą przez PINB, inwestorzy robót budowlanych przedłożyli operat geodezyjny sporządzony [...] października 2012 r., z którego wynikało, że budynek przy ul. [...] przed rozbudową i nadbudową usytuowany był w odległości 2,83 m od granicy działki oraz 5,66 m do 5,79 m od budynku przy ul. [...] [...]. Powyższe oznacza, że projektant wskazując w projekcie budowlanym odległość 3,0 m od granicy działki i 6,0 m od budynku sąsiedniego podał dane niezgodne ze stanem faktycznym. To zaś uzasadniało wznowienie postępowania i nałożenie na inwestorów obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania działki zgodny ze stanem faktycznym sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, a także o zgodę [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] na spełnienie wymagań § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.; "Rozporządzenie"), w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ponadto o wykazanie spełnienia ustaleń § 13 Rozporządzenia dotyczących oświetlenia pomieszczeń budynku. Inwestorzy uzupełnili dokumentację w sposób wymagany, a jej sprawdzenie (jak wskazał dalej Prezydent [...]) w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, uzasadniało po uchyleniu decyzji ostatecznej, wydanie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę charakter zamierzenia budowlanego uznał bowiem, że warunki uzyskania pozwolenia na budowę zostały spełnione.

Wojewoda [...] ("Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania D. W. od ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r., decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, podtrzymując ocenę w niej wyrażoną, w tym w zakresie zastosowanego trybu i wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji ostatecznej. Odnosząc się zaś do rozstrzygnięcia Prezydenta o istocie sprawy, stwierdził m.in., że nie dopatrzył się niezgodności projektu zagospodarowania terenu z Rozporządzeniem. Wprawdzie planowana rozbudowa i nadbudowa nie spełnia kryteriów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia - z uwagi na usytuowanie budynku i jego odległość od sąsiedniej działki budowlanej nr [...] oraz posadowionego na niej budynku przy ul. [...]. Jednakże § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia umożliwia spełnienie wymagań, o których mowa w § 1 (czyli w Rozporządzeniu), w sposób inny – po uzyskaniu stosownych ekspertyz, uzgodnień. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem na jej potrzeby sporządzono stosowną ekspertyzę rzeczoznawcy ds. budowlanych i zabezpieczeń przeciwpożarowych, a następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego planowanego budynku w inny sposób niż podany w § 12 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 Rozporządzenia. Dodatkowo, w toku postępowania wznowieniowego zostało wydane nowe postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] marca 2013 r. nr [...], w którym nie zmieniając merytorycznych konkluzji uwzględniono rzeczywistą odległość budynku przy ul. [...] od sąsiedniej działki budowlanej nr [...] (2,83 m) oraz posadowionego na niej budynku przy ul. [...] (5,79 m). Na koniec Wojewoda dodał, że zatwierdzeniu projektu budowlanego nie stało na przeszkodzie formalne zakończenie weryfikowanej inwestycji, skoro w związku z wznowionym postępowaniem organ I instancji nie wstrzymał wykonania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2002 r.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] września 2017 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

GINB, wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek skarżącej, a następnie decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2014 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy. W obu wskazanych decyzjach GINB zaprezentował tożsame stanowisko o braku podstaw do eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2014 r. GINB uznał bowiem, że kwestionowany akt nie jest dotknięty wadą nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Analizując kwestionowaną decyzję, GINB w pierwszej kolejności dostrzegł, że zapadła ona w trybie wznowienia postępowania. Stwierdził, że przepisy regulujące ten tryb zostały zachowane, zauważając przy tym, że wznowienie postępowanie miało miejsce w związku z przesłanką uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z informacji przekazanych przez PINB wynikało bowiem, że projekt zagospodarowania tereny zatwierdzony decyzją z [...] stycznia 2012 r. nie odzwierciedlał faktycznych odległości budynku przy ul. [...]przed jego rozbudową i nadbudową w stosunku do sąsiedniej nieruchomości i znajdującego się na niej budynku. Powyższe stanowiło nową, istotną okoliczność, istniejącą w dacie wydania decyzji ostatecznej, wobec czego słusznie przyjęto, że wystąpiła ww. przesłanka wznowienia. Nie doszło więc, jak dalej wywiódł GINB, do rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 k.p.a. Powyższe ustalenie co do zaistnienia przesłanki wznowienia stanowiło następnie podstawę do merytorycznej oceny decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2002 r., która wykazała, że decyzja ta została wydana w oparciu o wadliwie sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Istniały zatem podstawy do jej uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dalej, GINB stwierdził, że w wyniku uzupełnienia w trybie wznowienia dokumentacji budowlanej, po uchyleniu decyzji ostatecznej mogła zapaść decyzja zatwierdzająca poprawiony projekt i udzielająca pozwolenia na budowę. W dość obszernym uzasadnieniu w tej materii GINB wywiódł, że inwestorzy spełnili wszystkie wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego zauważając, że złożyli oni wraz z wnioskiem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję o warunkach zabudowy, a analiza przedstawionej przez nich (po uzupełnieniu) dokumentacji budowlanej, nie wykazała nieprawidłowości w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB uznał przy tym, że także analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania uchybiały rażąco przepisom Rozporządzenia. Wskazał w tym kontekście, że rozbudowywana część spornego budynku zaprojektowana została ścianą z otworami okiennymi w odległości 2,88 m, natomiast nadbudowywana część spornego budynku (ścianą z już istniejącymi otworami okiennymi) usytuowana jest w odległości 2,83 m od granicy z działką budowlaną nr [...] (rys. A-1, str. 86 projektu). Zatem planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Niemniej, wydając badaną decyzję uwzględniono § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, który to też zastosowano poprzez przyjęcie i zaakceptowanie postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] marca 2013 r., nr [...], wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przedstawionej przez inwestorów ekspertyzie. GINB zauważył przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, przebudowa obiektu i zmiana sposobu jego użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe ich dostosowanie do aktualnych wymogów prawa budowlanego, ponieważ § 2 ust. 2 Rozporządzenia na to zezwala. GINB wskazał również, że znany mu jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń pożarowych zawierająca rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych oraz postanowienie właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż wskazany w ww. § 12 ust. 1 pkt 2, nie mogą wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego, dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dlatego że ekspertyza, o której mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, GINB przyjął, że opisana rozbieżność w orzecznictwie sądowym na tle możliwości zastosowania § 2 ust. 2 Rozporządzenia, uniemożliwia zarzucenie rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie GINB nie dostrzegł żadnych innych nieprawidłowości, a tym sam wad wypełniających przesłanki uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2018 r. wniosła D. W. żądając jej uchylenia, alternatywnie - zmiany tej decyzji i uwzględnienia w całości jej stanowiska poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie, podczas gdy dowody zebrane w sprawie wykazują, że kwestionowana decyzja Wojewody i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały "z rażącym naruszeniem prawa budowlanego i posiadają wady, które powodują ich nieważność z mocy prawa";

-art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i § 13 i nast. Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że "decyzja zezwalająca jest zgodna z prawem podczas gdy zostały wydane w sposób rażący i bezprawny naruszono normy techniczne jakim powinny odpowiadać budynku, i ich usytuowanie a nadto zmiana przeznaczenia części budynku na cele gabinetów lekarskich w których wysokość pomieszczeń wynosi 170 cm a zatem norma niedopuszczalna dla przebywania ludzi i wykonywania czynności medycznych ochrony zdrowia i życia człowieka";

-art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na "wydaniu zezwolenia w decyzji na wykonanie szeregu otworów okiennych w budynku w części dobudowanej i poprzedniej stałej które to otwory zbliżyły się do granicy działki wnioskodawczyni w sposób niedopuszczalny i sprzeczny z normą techniczną skoro przez otwory te wydobywają się niebezpieczne dla zdrowia substancje zapachowe oraz opary chemiczne szkodliwe dla zdrowia" m.in. z części gabinetów lekarskich.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, Sąd uznał bowiem, że decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone prawidłową i pełną analizą w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 1 Rozporządzenia.

Przed wskazaniem przyczyn dokonania takiej oceny, Sąd wyjaśnia, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2014 r. nr [...].

Tą ostatnią Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2012 r. oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. i M. L. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę oraz na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe – gabinety stomatologiczne [...], przy ul. [...]. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowił art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Zatem, jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, odnoszącym się do decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zważyć więc należy, że celem tego postępowania było ustalenie, czy ww. decyzja Wojewody jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Ta też przesłanka nieważności, wobec okoliczności sprawy, miała w tym przypadku istotne znaczenie i wymagała szczególnej uwagi.

Zważyć więc należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Kierując się powyższym, tj. wskazaną wykładnią ww. art. 156 § 1 pkt 2, a przy tym dostrzegając wyjątkowość tego unormowania, Sąd stwierdza, że w sprawie zabrakło pełnej analizy w kontekście tego przepisu w związku z okolicznościami, które stanowiły o możliwości (ponownego) zatwierdzenia projektu budowlanego, tj. w trybie wznowienia, po stwierdzeniu wystąpienia wady z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i po uchyleniu decyzji ostatecznej. Stanowiska wyrażone w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji nie tyle bowiem oparte są na koniecznej w tej kwestii ocenie, co na poglądzie wskazującym na rozbieżność w orzecznictwie, która to uniemożliwia przyjęcie, że doszło do oczywistego, a więc – rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to nie jest trafne, dlatego też Sąd uznał, że decyzje GINB nie mogą się ostać, a w sprawie konieczna jest ponowna ocena występującego w niej zagadnienia.

I tak, Sąd zauważa, że badana przez GINB decyzja Wojewody z [...] marca 2014 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z [...] listopada 2013 r. oparte zostały na prawidłowej ocenie co do wystąpienia w sprawie (zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2012 r. nr [...]) przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na skutek informacji i dokumentów przekazanych przez PINB ustalono bowiem, że odległość objętego projektowaną rozbudową, przebudową i nadbudową budynku jest (faktycznie) inna, niż wskazana w projekcie zagospodarowania terenu, i wynosi 2,83 m od granicy działki i 5,66 m do 5,79 m od budynku przy ul. [...]. Sąd podziela przy tym ocenę GINB co do tego, że w ww. kontekście nie można stwierdzić, aby w sprawie w sposób rażący naruszono art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiła wada w nim wskazana. Konsekwentnie, Sąd nie ma też zastrzeżeń w zakresie oceny GINB dotyczącej stwierdzenia, że decyzja ostateczna była wadliwa jako akceptująca projekt budowlany zawierający wadliwy projekt zagospodarowania terenu, a jako taka musiała być uchylona. Sąd podziela także ocenę GINB co do tego, że wystąpienie ww. przesłanki wznowienia uzasadniało w efekcie ponowną ocenę sprawy zakończonej decyzją ostateczną, przy czym (co wymaga podkreślenia) – jedynie w zakresie ograniczonym do stwierdzonej wady i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości (przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego). W efekcie zastrzeżenia Sądu dotyczą zbadania przez GINB tego etapu, a więc oceny (w trybie wznowienia) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W tym też kontekście Sąd zaznacza, że wobec stwierdzonej w trybie wznowienia nieprawidłowości, projekt budowlany wymagał poprawienia, a następnie ponownego sprawdzenia w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. co do zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB analizując to zagadnienie słusznie dostrzegł, że rozbudowywana część spornego budynku zaprojektowana została ścianą z otworami okiennymi w odległości 2,88 m od granicy działki, a to nie spełnia wymogów § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ta winna wynosić nie mniej niż 4 m. Przy czym, GINB uznał, że wydając badaną decyzję uwzględniono § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, który to też zastosowano akceptując uzyskane przez inwestorów postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] marca 2013 r., nr [...], wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w złożonej przez inwestorów ""Ekspertyzie technicznej" sporządzonej przez rzeczoznawców: budowlanego J. K. i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. K.." Wskazał jednocześnie na występującą w orzecznictwie rozbieżność na tle możliwości zastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Stanowisko to -zdaniem Sądu- jest błędne; nie ma bowiem racji GINB twierdząc o rozbieżności w orzecznictwie na tle ww. przepisu Rozporządzenia; nie świadczą o tym m.in. przywołane przez ten organ wyroki Sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie wynika z nich bowiem, aby na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia możliwym było, bez konieczności zastosowania trybu uregulowanego w art. 9 Prawa budowlanego, zaakceptowanie rozbudowy i nadbudowy budynku przewidzianej w odległości innej niż określona w § 12 Rozporządzenia. W szczególności nie wynika to z wyroku z 30 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 112/10 (powołanego w istocie w kolejnych orzeczeniach Sądów, przywołanych przez organ), w którym to NSA analizował możliwość zastosowania § 2 ust. 2 Rozporządzenia, ale w sprawie dotyczącej przebudowy budynku bez zmiany jego gabarytów, w sytuacji gdy aktualnie nie spełnia on norm dotyczących sytuowania budynków określonych w § 12 Rozporządzenia. W tym przypadku projekt przewiduje m.in. rozbudowę i nadbudowę budynku, i usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

Sąd stwierdza jednocześnie, że odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 Rozporządzenia dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z Rozporządzenia mogą być zaś uzyskane, ale tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Za taką interpretacją § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim (oraz w powiązanym z tym przepisem ustępie 4) organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14). Tym samym, ww. § 2 Rozporządzenia nie może wyłączyć stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielania zgody na odstępstwo od wymogów wynikających z § 12 ust. 1 Rozporządzenia (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1342/15).

Z akt sprawy zakończonej badaną decyzją Wojewody nie wynika, aby inwestorzy uzyskali zgodę na odstępstwo w trybie przewidzianym w art. 9 Prawa budowlanego na usytuowanie projektowanej dobudowy/rozbudowy (od strony północno-wschodniej), ze ścianą z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a zważyć należy, że na konieczność uzyskania takiej zgody zwrócił uwagę rzeczoznawca budowlany J. K. w "Ekspertyzie technicznej" z [...] sierpnia 2013 r. wskazując na potrzebę wystąpienia o odstępstwo w zakresie odległości budynku od granicy działki. W konsekwencji, należało wskazane naruszenie prawa (polegające na zatwierdzeniu projektu przewidującego rozbudowę w sposób niezgodny z § 12 ust. 1 Rozporządzenia), które to GINB także dostrzegł, ocenić w kontekście przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., biorąc przy tym pod uwagę skutki tego naruszenia, i od tego uzależnić dokonanie jego gradacji. Należało przy tym wziąć pod uwagę, że o ile dołączone do projektu budowlanego postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] wydane na podstawie § 2 ust. 2 Rozporządzenia mogło określać w sposób inny niż w Rozporządzeniu warunki spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, o tyle nie mogło stanowić "o zgodzie" na usytuowanie dobudowywanej części do budynku (rozbudowy ścianą od strony działki sąsiedniej z oknami) w odległości mniejszej niż 4 m; niemniej wskazane postanowienie mogło niewątpliwie stanowić podstawę dla wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 9 Prawa budowlanego.

Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Stąd też, orzekając ponownie, GINB winien wziąć pod uwagę powyższą ocenę Sądu, i raz jeszcze zweryfikować badaną decyzję z odniesieniem się do ww. zagadnienia, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Nadto, ponownie oceniając decyzję Wojewody, GINB winien wziąć także pod uwagę, że jak wynika z jej treści, została ona wydana dla inwestycji już zrealizowanej.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.