Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 198/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 6m ust. 1, art. 6o ust.1 i ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 6q ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 87
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Lu 198/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą we W. od decyzji Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...], znak: [...] w sprawie określenia dla Spółdzielni opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pochodzącymi z nieruchomości położonych we W. przy ul.: P., K., T., C. K., R., T., R., J. P., S., W., Ż., M., C., i K., począwszy od lipca 2013 r. do stycznia 2015 roku, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...] określono dla Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą we W. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonych we W., wskazanych w treści tej decyzji, za okres od lipca 2013 r. do stycznia 2015 roku.

W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca-Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. zarzuciła wady nieważności, a w szczególności naruszenie przepisów:

- art. 16, art. 17a Ordynacji podatkowej oraz art. 60 i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy tj. Zarząd Międzygminnego Związku Celowego we W., podczas gdy organem właściwym do wydania decyzji był Burmistrz Miasta W.;

-art. 6h wyżej powołanej ustawy, polegające na zastosowaniu przepisu wprowadzającego obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do zaległości, co do których brak jest podstawy prawnej do ich określenia;

- art. 191 Ordynacji podatkowej, polegające na ocenie ilości gromadzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową we W. odpadów komunalnych na podstawie wyselekcjonowanego materiału dowodowego bez obowiązkowej oceny całokształtu

zgromadzonego materiału dowodowego;

- art.6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przyjęciu do wyliczeń ilości zgromadzonych odpadów komunalnych nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, które w żaden sposób nie noszą podobnego charakteru do nieruchomości niezamieszkałych w których działają podmioty gospodarcze;

- art. 192 Ordynacji podatkowej, polegające na oparciu wyliczeń co do ilości gromadzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową we W. odpadów komunalnych na opinii biegłego, która została opracowana przed zgromadzeniem pełnego materiału dowodowego, a w szczególności przesłuchaniem świadków;

- art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej polegające na braku pełnej analizy materiału dowodowego, a w szczególności dowodów z zeznań świadków, przekroczenia zakresu opinii biegłego, która zgodnie z postanowieniem organu o powołaniu biegłego winna odnosić się wyłącznie do nieruchomości niezamieszkałych;

- art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przyjęciu do wyliczeń ilości gromadzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową we W. miary w m3, gdy zgodnie z zapisem ustawy ilość niemierzona jest w pojemnikach, taki też czynnik przyjmuje deklaracja;

- art, 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na objęciu decyzją nieruchomości zamieszkałych i nieruchomości niezamieszkałych, gdy przedmiotem postępowania jest określenie opłaty od gromadzonych odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkałych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 6m ustawy dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany.

Zgodnie z art. 6c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Międzygminny Związek Celowy we W., korzystając z uprawnienia ustawowego, uchwałą nr [...] Zgromadzenia z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. z 2013 r. poz. 1220), postanowił o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zatem właściciele nieruchomości niezamieszkałych również mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Związku. Opłata ta nie obejmuje tylko kosztów wywozu odpadów komunalnych, ale powinna rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy, obejmujących także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnej zbiórki odpadów oraz koszty administrowania systemem.

W wyniku czynności kontrolnych organ uznał, że stan wykazany w deklaracjach składanych przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej we W. jest niezgodny ze stanem faktycznym. W ocenie organu ustalającego opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiło zaniżenie ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości niezamieszkałej polegające na odbieraniu większej ilości odpadów komunalnych niż to wynika z deklaracji, co prowadzi do zaniżenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ nie zakwestionował danych wynikających ze składanych deklaracji i ich korekt dotyczących ilości osób zamieszkałych na nieruchomości. Za istotny uznano natomiast przyjęty przez Spółdzielnię Mieszkaniową system zbierania odpadów komunalnych. Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. organizuje bowiem zbieranie odpadów komunalnych w postaci zbiorczych gniazd śmieciowych, obsługujących osiedlowe grupy budynków, bez wyodrębniania miejsc i pojemników przeznaczonych dla nieruchomości niezamieszkałych. Tak przyjęta organizacja zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych, wspólna dla nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, nie pozwala na dokładne określenie ilości odpadów komunalnych odrębnie dla tych dwóch rodzajów nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Spółdzielni, że Międzygminny Związek Celowy we W. nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydania decyzji o określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie mógł prowadzić postępowania podatkowego w tym przedmiocie za okres od lipca 2013roku do stycznia 2015 roku. W jego ocenie do rozpatrywanego stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), które weszły w życie z dniem 1 lutego 2015 roku. Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczyła między innymi zmiany art. 6q poprzez przyznanie uprawnień organu podatkowego dla międzygminnych związków w sytuacji, kiedy te przejęły od gmin zadania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w art. 4 ustawy nowelizującej stwierdzono, że organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania.

W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r., zatem w dniu, w którym obowiązywały przepisy znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska strony skarżącej, że w sytuacji kiedy postępowanie dotyczy ustalenia opłaty za okres, gdy międzygminny związek nie posiadał kompetencji organu podatkowego, nie jest on właściwy do wydania decyzji.

Ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości niezamieszkałych, organ I instancji dokonał wyliczenia faktycznej ilości odpadów poprzez różnicę łącznej ilości odebranych odpadów i szacunkowej ilości odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych. Szacunkowa ilości odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych została obliczona jako iloczyn niekwestionowanej liczby mieszkańców, ustalonej z deklaracji miesięcznych, a średnią ilością wytwarzanych odpadów dla nieruchomości zamieszkałych. Organ ustalił, że średnia ilość wytwarzanych odpadów dla podobnych nieruchomości zamieszkałych wynosi 0,135 m3 na miesiąc, ale do wyżej wskazanych obliczeń przyjął wartość korzystniejszą wynoszącą 0,159 m3 na miesiąc. Taki sposób obliczenia ilości odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości niezamieszkałych został wskazany przez biegłego w wywołanej sprawie opinii.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjęty przez organ I instancji sposób określenia ilości odpadów powstałych na nieruchomościach niezamieszkałych pozostaje w sprzeczności z materią ustawową regulującą ich określanie. Zgodnie z art. 6o u.c.p. właściwy organ określając wysokość opłaty powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powołany przepis nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę. Mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, np. uchwalonego na podstawie art. 4 ustawy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Określając wysokość opłaty nie można pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o ustawy, średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej W. nie reguluje metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych. W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo określił wysokość tej opłaty, niezgodnie z treścią art. 6j ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że opłata taka stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast organ dokonał obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn ilości wytworzonych odpadów i stawki za jeden metr sześcienny wynoszącej 96 zł.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. z 2013 r. poz. 1221), ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zależności od rodzaju pojemników, w których są gromadzone odpady komunalne.

Nadto organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącej, która twierdziła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W jej ocenie decyzja dotyczy zaległości, natomiast przepis art. 6o ustawy nie daje podstaw do określenia łącznej kwoty nieuiszczonych opłat miesięcznych, bowiem z dniem 21 sierpnia 2013 roku został zniesiony ustawowy obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana przez organ I instancji decyzja nie dotyczy ustalenia zaległości z tytułu ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku czynności kontrolnych organ uznał, że stan wykazany w deklaracjach składanych przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej we W. jest niezgodny ze stanem faktycznym i wydał decyzję o ustaleniu wysokości tych opłat dla poszczególnych miesięcy, począwszy od lipca 2013 roku. Przyznało natomiast, że wysokość opłaty miesięcznej powinna być określona w decyzji zastępującej deklarację począwszy od 1 lipca 2013 roku bez terminu końcowego lub do daty zmiany okoliczności faktycznych mających wpływ na jej wysokość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a/ przepisu art.16, art,17a Ordynacji podatkowej oraz 6o, art.6q i art.6h ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na niezastosowaniu tych przepisów,

b/ przepisu art.233 § 1 pkt 2 lit.a Ordynacji podatkowej polegające na nieumorzeniu postępowania w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (uznała bowiem za zasadne co do zasady samo uchylenie decyzji) i umorzenie postępowania w tym zakresie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących stawek.

W uzasadnieniu podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie nie uwzględniło stawianego w odwołaniu zarzutu naruszenia właściwości organu podatkowego oraz zarzutu określenia opłaty za okres miniony, do czego brak jest podstawy prawnej.

Skarżący podkreślił, że organem podatkowym pierwszej instancji właściwym do rozpoznania sprawy, tak rzeczowo jak i miejscowo, jest Burmistrz Miasta W. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art.247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Międzygminny Związek Celowy nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami za okres od lipca 2013 roku do stycznia 2015 roku. W tym okresie, zgodnie z dyspozycją przepisu art.60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to wójt, burmistrz lub prezydent miasta określał w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymieniał w art.6q, jak też w innych przepisach tej ustawy, możliwości przekazywania kompetencji organów podatkowych zarządowi międzygminnego związku. Do dnia 31 stycznia 2015 roku nie istniała prawna możliwość upoważnienia innego organu, niż określony w art.6q do wydania decyzji w przedmiocie omawianej opłaty. Stosując zatem zasadę lex retro non agit, nabytych po dniu 31 stycznia 2015 roku uprawnień zarząd międzygminnego związku nie może stosować do okresu, kiedy tych uprawnień nie posiadał, a w tym przypadku do okresu objętego zaskarżoną decyzją.

Skarżący dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja swoim zakresem przedmiotowym obejmuje okres od lipca 2013 roku do stycznia 2015 r. Decyzja została wydana w dniu [...] a więc w konsekwencji dotyczy zaległości. Przepis zaś art.6o ustawy nie daje podstawy do określenia łącznej kwoty nieuiszczonych opłat miesięcznych, bowiem od dnia 21 sierpnia 2013 roku ustawodawca zniósł obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty. Określając opłatę na podstawie przepisu art.6o ustawy organ określa wysokość opłaty zawsze na przyszłość (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 listopada 2014 roku sygn. akt I SA/Lu344/14).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w decyzji i podkreśliło, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej stosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (tak: wyrok TK z 8 listopada 2008 r. w sprawie K 36/06). Powołana w sprawie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) stanowi jedynie, że organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania (art. 4). Jak wskazano w decyzji organ wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie wysokość zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066, j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 tego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718, j.t.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, w tym skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez skarżącą, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznał nadto, że organy obu instancji przywołały jako podstawę swych decyzji właściwe przepisy prawa i dokonały prawidłowej ich wykładni.

Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2015, poz. 613 ze zm.). Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości porządku (art.1pkt 1 ustawy). Obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno tych zamieszkałych jak i niezamieszkałych. Zgodnie z art. 6 m ust.1 ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w terminie 14dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące, do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6 o (art. 6m ust. 1d ustawy). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6 o ust. 1 ustawy). W przepisach ustawy brak jest definicji pojęcia "nieruchomości o podobnym charakterze" i "uzasadnionych szacunków", przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie(wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2016r., I SA/Gd 588/15, LEX Nr 1984763). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (art.6 o ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzje kasacyjną wskazał na wadliwość naliczenia opłaty przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 6 j ust. 3 ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6 c ust. 2 (nieruchomości niezamieszkałe),opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6 k ust.1 pkt 2 (tj. ustalonej za pojemnik przez radę gminy).

Międzygminny Związek Celowy we W. został wpisany do Rejestru Związków Międzygminnych w dniu [...] listopada 2004 r., jego statut został zgłoszony w Dz. Urz. Woj. L. w dniu [...] grudnia 2004 r. Do zadań związku należy m.in. gospodarka odpadami komunalnymi jej członków, wśród których znajduje się Gmina Miejska W. Wykonuje on również obowiązek określony w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy (uchwała Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie zmian statutu- dodano § 61, zgodnie z którym w celu realizacji zadań Związek jest uprawniony w szczególności do uchwalania aktów prawa miejscowego, wydawania decyzji ustalających wysokość opłat, pobierania opłat za gospodarowanie odpadów i prowadzenie egzekucji w tym zakresie).

W dniu [...] Rada Miejska we W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej we W. W Rozdziale III Regulaminu określono rodzaje i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Celowego we W. w uchwale nr [...] postanowiło o odbieraniu od dnia 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, powstają odpady komunalne. Uchwała nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego we W. z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 1221) wskazuje, że stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych ustala się w zależności od rodzaju pojemników, w których są gromadzone odpady komunalne. W uchwale nr [...] z dnia [...] Zgromadzenie Międzygminnego Związku Celowego we W. ustaliło opłaty za gospodarowanie odpadami, termin ich uiszczania na rzecz Związku.

Jak ustalił organ, Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. organizuje zbiórkę odpadów komunalnych w gniazdach śmieciowych, wspólnych dla nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych. W tych okolicznościach organ I instancji dokonał wyliczenia faktycznej ilości odpadów poprzez wskazanie różnicy łącznej ilości odebranych odpadów i szacunkowej ilości odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych, która została ustalona jako iloczyn deklarowanej liczby mieszkańców i średniej ilości wytwarzanych odpadów dla nieruchomości zamieszkałych. Organ na podstawie opinii biegłego przyjął tę średnią na poziomie 0,159 m3 na miesiąc. Taki sposób określenia ilości odpadów powstałych na nieruchomościach niezamieszkałych pozostaje jednak, jak słusznie stwierdził organu II instancji, w sprzeczności z regulacją ustawową, tj. cytowanym przepisem art. 6 o ustawy oraz przywołanym wyżej prawem miejscowym. Konstatacja ta nie jest przedmiotem zarzutów strony skarżącej, która jednak uważa, że postępowanie podatkowe winno zostać przez organ umorzone z powodu jego nieważności. Spornym pozostaje bowiem uprawnienie międzygminnego związku celowego do określenia skarżącej opłaty za gospodarowanie odpadami w okresie, którego dotyczy decyzja, jak też prawo do określenia takiej opłaty z uwagi na fakt, że dotyczy ona okresu wstecznego (okresu sprzed daty wydania decyzji). Obydwa zarzuty były stawiane przez skarżącego także w odwołaniu, nie znalazły jednak akceptacji organu II instancji, co w okolicznościach sprawy uznać należy za w pełni zasadne.

Oceniając pierwszy z zarzutów wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r. Organ działał zatem pod rządami ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z dnia 17 stycznia 2015 r., poz. 87). Ustawa ta – zgodnie z art. 13 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (poza wskazanymi w przepisie tym wyjątkami, nie dotyczącymi niniejszej sprawy), a zatem z dniem 1 lutego 2015 r. Ustawa wprowadziła nowe brzmienie art. 6q ust. 1. W przepisie tym postanowiono, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez międzygminny związek zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 (zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych moich utrzymania, w szczególności objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami- art. 3 ust. 2 pkt 3), w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego- zarządowi związku międzygminnego. Przepis ten określa organ właściwy w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz tryb postępowania przed tym organem. Jest więc przepisem o charakterze kompetencyjnym i proceduralnym.

Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, w orzecznictwie sądowym szeroko przyjmuje się pogląd o domniemanym charakterze techniki bezpośredniego działania nowej ustawy. Do jej przyjęcia wystarcza na ogół brak przepisów szczególnych lub innych istotnych racji merytorycznych, które nakazywałyby odstąpienie od niej na rzecz zasady dalszego działania prawa dawnego. W wyroku z dnia 10maja 2004 r. SK 39/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 40 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc, wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej, kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie do stosunków nowopowstałych i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy, nawiązały się wcześniej" (tak też: uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998,nr 1, poz. 10, a także doktryna: P.Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie TK, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997,nr 1, s. 150; T.Pietrzykowski Podstawy prawa intertemporalnego Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, LexisNexis, Warszawa 2011, str. 100-101). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., II FZ 74/11, LexPolonica nr 2513147 wskazał, że " należy mieć na względzie zasadę, że postępowanie prowadzi się według przepisów obowiązujących w dacie dokonania poszczególnych czynności. Wyjątek od powyższej zasady (czas wyznacza podstawę działania) tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących musi wynikać wyraźnie z przepisu przejściowego. W związku z powyższym, skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących".

Zgodnie z treścią art. 4 cytowanej wyżej ustawy zmieniającej, organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania. Oznacza to, że Międzygminny Związek Celowy we W. był organem prawnie umocowanym do wydania decyzji w sprawie jako organ I instancji. Przywołane przez skarżącego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II FSK 788/15 dotyczy nieadekwatnego do badanego stanu faktycznego (postępowanie w sprawie określenia opłaty zostało wszczęte w tej sprawie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, o której mowa powyżej, a tym samym przed ustawowym upoważnieniem dla międzygminnego związku do działania jako organ podatkowy).

W odniesieniu do formułowanego przez skarżącą zarzutu objęcia decyzją tzw. zaległości w uiszczeniu opłaty stwierdzić należy, że zgodnie z art. 6 o ust. 1 ustawy, w razie (...) uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...). Uregulowanie to dotyczy zatem przesłanek do wydania przez organ decyzji zastępującej deklarację wykazującą zobowiązanie (świadczenie pieniężne) do zapłaty. Zobowiązanie w opłacie powstaje w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a więc z dniem, o którym mowa w art. 6 i pkt 1 i 2 ustawy, zaś skoro przepisy tej ustawy w art. 6 m ust. 1 i 2 nakładają na właściciela (podatnika) obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie powstaje w sposób określony w § 1 pkt 1,opłata (podatek) wykazana w deklaracji jest opłatą (podatkiem) do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3 (art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015r., I SA/Gl 1393/14, LEX Nr 1789246).

W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie wobec powzięcia wątpliwości co do prawidłowości deklaracji, jakie za okres objęty decyzjami zostały niespornie złożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Wydając decyzję, organ ustalił należną opłatę za wskazany w niej okres, nie zaś jak twierdzi skarżący - dokonał wyłącznie czynności rachunkowej, uwzględniającej rozliczenie nie dokonanych z tego tytułu wpłat. Decyzja ma charakter deklaratoryjny i jest przejawem kompetencji kontrolnych organu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył prawa, co skutkuje oddaleniem skargi stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).