Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 627/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 § 1, art. 138 § 2, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/13 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/13 oddalił skargi [...] oraz [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość ziemska [...] o powierzchni 104,3738ha została objęta przez Skarb Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Objęcie nieruchomości we władanie Skarbu Państwa nastąpiło 24 marca 1945 r.

Naczelnik Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1988 r.) orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 11,71ha i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 67,76ha położonych we Wsi [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu. W związku ze zniszczeniem księgi wieczystej nie zostało to ujawnione w dokumentach własnościowych, wobec czego regulując stan prawny nieruchomości położonej we wsi [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 78,847 m2, orzeczono o przejęciu je na rzecz Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 11 marca 2009 r. pełnomocnik stron postępowania złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji do czasu zakończenia prawomocnymi orzeczeniami postępowań dotyczących spraw o stwierdzenie, że wydzielone nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów dekretu.

Organ I instancji uznał, że istnieje realny związek prawny i faktyczny między przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu, a regulowaniem stanu prawnego nieruchomości, czyli przejęciem nieruchomości na własności Skarbu Państwa, którą już władał faktycznie od momentu przeprowadzenia reformy rolnej w 1945 r. Organ uznał że konieczne jest ostateczne rozstrzygnięcie przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne, czy nieruchomość [...] podpadała pod reformę rolną.

Na skutek postępowania zażaleniowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie z [...] lutego 2013 r.

W ocenie organ II instancji Wojewoda nie wykazał zależności prowadzonego postępowania od zakończenia siedmiu innych postępowań administracyjnych. Wykazanie bezpośredniego związku wymagałoby potwierdzenia, że postępowanie zawieszone dotyczy tych samych działek co postępowania, od których zakończenia organ uzależnia wydanie rozstrzygnięcia. W odmiennym przypadku zawieszenie prowadziłoby do oczekiwania na zakończenie siedmiu rożnych postępowań, których wynik może mieć jedynie hipotetyczny, przypuszczalny wpływ na prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy wskazał że art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego może mieć zastosowanie do nieruchomości nadanych w wyniku reformy rolnej, które po tym nadaniu z powrotem przeszły we władanie Państwa albo mimo tego nadania spod władania Państwa nie wyszły i były w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy. Samo podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu nie wykluczało późniejszego zastosowania wobec niej art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r.

Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: [...] oraz [...]. [...] zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

[...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zakończenie postępowań dotyczących prawidłowości przejęcia majątku w oparciu o dekret jest zagadnieniem wstępnym bezpośrednio związanym z oceną decyzji z 1988 r., i dlatego postanowienie organu I instancji jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego - rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a wskazywanym przez organ I instancji zagadnieniem wstępnym. Brak tej zależności wynika z odrębności wskazanych w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania postępowań administracyjnych. Postępowanie zawieszone przez organ I instancji zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 11 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zaś postępowania, od zakończenia których uzależnione jest dalsze prowadzenie powołanego postępowania nadzorczego, dotyczą podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. oraz postępowania w sprawie podlegania wydzielonych nieruchomości z [...] pod przepisy dekretu o reformie rolnej są odrębnymi postępowaniami prowadzonymi w oparciu o różne podstawy prawne. W pierwszym przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ obligowany jest badać czy treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. pozostaje w oczywistej i bezspornej sprzeczności z treścią art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W drugim zaś przypadku organ ma obowiązek zbadać czy dla przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z dekretu o reformie rolnej umożliwiające jej przejście na własność Państwa z mocy prawa. Nie ma znaczenia, iż decyzja z [...] kwietnia 1988 r. dotyczy tej samej nieruchomości – istotne jest to, iż stanowi ona inną sprawę administracyjną, która ponadto nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego w przedmiocie legalności przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, a więc jego podlegania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd I instancji uznał za niezasadne, podnoszone przez [...], zarzuty naruszenia art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wyciągnął z niego właściwe wnioski i dał temu wyraz z uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć.

Sąd nie dopatrzył się również wskazywanego przez [...]naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. dotyczący nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zarzucając naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. przez uznanie, że wydanie orzeczenia oceniającego decyzję opartą o art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, Dz. U. 7a poz. 70, nie pozostaje w związku z ustaleniem, czy nieruchomość podpada pod działanie przepisów o reformie rolnej. Skarżący kasacyjnie Instytut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2013 r. w sprawie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z [...] kwietnia 1988 r. do czasu zakończenia postępowania o ustalenie, że nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów z 6 września 1944 r. o reformie rolnej.

Skargę kasacyjną wniosła również [...]zarzucając naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] kwietnia 1988 r. nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia w innych postępowaniach - szczegółowo określonych w dalszej części niniejszej skargi - okoliczności, czy działka ewidencyjna nr [...] o pow. 11,71 ha oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. 67,16 ha, położone we wsi [...], gmina Ożarów Mazowiecki, podlegały działaniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w razie stwierdzenia przez organ II instancji, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu zostało wydane mimo braku przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ ten w toku postępowania zażaleniowego nie posiada kompetencji do jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji mimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzonych przez organ II instancji w toku kontroli odwoławczej;

3. naruszeniu art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że rozpoznając zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwolniony był z obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

4. naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] zostało wydane na podstawie szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie w sytuacji, gdy organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonał jego niejasnej i uproszczonej oceny, sprzecznej z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, działając w ten sposób wbrew zasadzie (obowiązkowi) pogłębienia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej;

5. naruszeniu art. 11, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., zostało sporządzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy nie zawierało ono jasnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także nie wskazywało faktów, na których oparł się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz zasadności przesłanek, którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierował się, wydając postanowienie będące przedmiotem skargi;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku braku obowiązku po stronie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, rozpoznającego zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego;

7. naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego postanowienia GDDKIA z dnia [...] października 2013 r., oraz oddalenie skarg [...] oraz [...] w sytuacji, gdy w wyniku prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu ww. skargi należało uwzględnić.

[...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie [...] zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] sformułowany został zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy nadzorczej dotyczącej decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie pozostaje w związku z ustaleniem, czy nieruchomość objęta zakresem decyzji nie podpada pod działanie przepisów o reformie rolnej, podobny zarzut dotyczący naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. został sformułowany w skardze [...], tym samym ocena tych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego byłoby uzależnione rozpoznanie sprawy.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zakończenie sprawy. Jednym słowem organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (tak np. w wyroku NSA z dnia 28 maja 2008r., II OSK 1698/07). Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ zobowiązany jest nie tylko zawiesić z urzędu postępowanie, ale również z urzędu podjąć określone czynności o którym mowa w art.100 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jak podnosi się w literaturze i orzecznictwie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Przepis art. 100 § 1 nie ustanawia dla organu administracyjnego szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed takim organem lub sądem. W razie gdy organ administracji publicznej nie może wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego z powodu braku legitymacji procesowej, jest zobowiązany wezwać stronę do złożenia odpowiedniego wniosku lub wniesienia powództwa do właściwego organu albo sądu w określonym przez organ terminie. Artykuł 100 § 1 k.p.a. ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Stąd też rozważając w każdej indywidualnej sprawie, czy rozstrzygnięcie, które zapadanie w innym wszczętym na wniosek strony postępowaniu będzie zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy gdyby takie postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony, to czy organ w takiej sytuacji podjąłby z urzędu czynności o których mowa w art.100 §1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zasadne jest stanowisko, że przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona. Dla możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] kwietnia 1988 r., wydanej na podstawie art. 9 ust.1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego zakończenie prawomocnymi orzeczeniami postępowań, iż wydzielone nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Słusznie wskazano, że brak jest bezpośredniej zależności, a więc takiej która stanowiłaby zagadnienie wstępne, pomiędzy toczącym się przed Wojewodą postępowaniem nadzorczym dotyczącym decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., a siedmioma postepowaniami w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN. Oczywiście w postępowaniu nadzorczym, w zakresie niezbędnym dla zakresu tego postępowania, mogą być również rozważane wyniki zakończonych postępowań w sprawie podpadania nieruchomości pod dekret PKWN, jednak związek pomiędzy tymi dwiema sprawami ma charakter pośredni, a nie bezpośredni. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają również wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

W skardze kasacyjnej [...] sformułowano również zarzut dotyczący w szczególności naruszenia art.138 §2 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a., albowiem Organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, uchylił tylko zaskarżone postanowienie, a nie orzekł o przekazaniu sprawy do organu I instancji. Zarzut ten jest niezasadny, a problematyka związana ze stosowaniem do zażaleń przepisów dotyczących odwołań jest wyjaśniona w orzecznictwie i literaturze.

Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji. W szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia "negatywnego" w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. II OSK 2518/15).

Należy tym samym stwierdzić, że w sprawie, gdzie postanowieniem organ I instancji orzekł o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie przez organ II instancji rozpoznający zażalenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniała organ odwoławczy jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchylenie przez organ II instancyjny postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania oznacza, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania, tym samym organ I instancyjny winien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie, w tym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej [...] sformułowane w pkt 3 do pkt 5, oparte o przyjęte założenie, że organ II instancyjny nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego, nie ustalił tym samym okoliczności stanu faktycznego, czym naruszył wskazane przepisy dotyczące postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, która dotyczy nieruchomości o obszarze ok.78ha, podczas gdy postępowania w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczą nieruchomości o łącznej powierzchni 104,3738ha, to organ II instancyjny nie czyniąc odpowiednich ustaleń dotyczących stanu faktycznego, naruszył przepisy postępowania. O niezasadności tych zarzutów przesądza, jak wskazano wcześniej, niezasadność podstawowego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § pkt 4 k.p.a., czyli rozstrzygnięcia w postępowaniach w sprawie podpadania pod dekret o reformie rolnej nie stanowią zagadnienia wstępnego, które muszą być uprzednio rozstrzygnięte tj. przed zakończeniem postępowania nadzorczego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt 6 i pkt 7 skargi kasacyjnej [...], kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia co do istoty jest prawidłowa, a uzasadnienie wyroku pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.