Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 613/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2572/16 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu W. na rzecz Ministra Finansów 22 521 (dwadzieścia dwa tysiące pięćset dwadzieścia jeden) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2572/16 po rozpoznaniu skargi Powiatu W. (dalej: skarżąca lub Powiat) na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] grudnia 2015 r.; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2016r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2015r. w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 i ustalił tę kwotę w wysokości 1.264.123 zł.

Organ uznał, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 267,9922. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że w wyniku ponownego przeliczenia liczby uczniów tj. bez uwzględnienia 267,9922 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 wynosi 33.632,505 zł. Zatem różnica między otrzymaną przez Powiat częścią oświatową subwencji ogólnej za rok 2011 i należną częścią oświatową subwencji ogólnej za ten rok wynosi 1.264,123 zł. W ocenie Ministra skoro konkretni wychowankowie Ośrodka nie posiadali w dniu 30 września 2010r. aktualnych orzeczeń lub opinii stanowiących warunek konieczny pozwalający na objęcie ich konkretnymi wagami, to zastosowanie tych wag było nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił konieczność aktualności orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego posiadanego przez ucznia objętego takim kształceniem lub opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka jest warunkiem koniecznym zapewnienia wychowankowi właściwych, dostosowanych do jego aktualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, oddziaływań.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra można się też dopatrzyć uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Zaś istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.

Zdaniem Sądu I instancji organ ma rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jednak nie może, w ocenie Sądu I instancji, umknąć uwadze pewna specyfika niniejszej sprawy. W skład zespołu szkół w Laskach wchodzą: Szkoła Podstawowa, Gimnazjum, Liceum Ogólnokształcące, Zasadnicza Szkoła Zawodowa, Technikum Masażu oraz Przedszkole. Jest on dedykowany wyłącznie dla dzieci niewidzących, które to schorzenie charakteryzuje się trwałością i zazwyczaj brakiem możliwości poprawy stanu zdrowia. Dzieci, jak wynika z wyjaśnień strony, są przyjmowane do Ośrodka na podstawie orzeczenia, o jakim mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.). Jak dalej wynika z wyjaśnień strony, wszystkie dzieci, które nie miały aktualnych orzeczeń na dzień 30.09.2010 r. uzyskały je w terminie późniejszym i potwierdziły one prawidłowość zakwalifikowania ich do przypisanych im w SIO wag. Jest więc, w ocenie Sądu, możliwość ustalenia prawidłowości wyliczenia subwencji ogólnej w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie wystawione przed dniem 30.09.2010 r. i zachowujące w tym dniu swoją aktualność. Wystarczy bowiem porównać treść orzeczenia, którym dziecko legitymowało się przed tą datą i tym, które uzyskało po tej dacie. W ocenie Sądu należy zweryfikować twierdzenia strony i jeśli potwierdzą się one w rzeczywistości tj. przez porównanie tych dwóch wspomnianych wyżej orzeczeń można ustalić, że zakwalifikowanie dziecka do przypisanej mu wagi było prawidłowe w dniu 30.09.2010 r. wówczas należy uznać, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2014r., poz. 1115 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.).

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji w której istnieje możliwość wykazania w sposób inny niż za pomocą aktualnego na dzień 30.09. orzeczenia, że uczeń wskazany w SIO jako uczeń, na którego powinna być przyznana subwencja w wyższej wysokości, niepełnosprawność rzeczywiście posiadał, organ nie może ograniczyć badania obowiązku zwrotu subwencji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. tylko do faktu posiadania lub nie wspomnianego orzeczenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że same przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ich ciągłości. Artykuł 71b tej ustawy stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Nie można, w ocenie Sądu, zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawana dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, a ten zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne dotowania ich.

W konkluzji WSA stwierdził, że czasowy brak aktualności orzeczeń dla uczniów, w przedstawionym stanie sprawy, może być potraktowane jako uchybienie, nie powodujące jednak konieczności zwrotu dotacji. Warunkiem jest aby z porównania orzeczeń sprzed 30.09.2010r. i uzyskanych przez uczniów po tej dacie wynikała prawidłowość zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez błędną wykładnię, opartą na przyjętym założeniu braku wymogu aktualności orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w sytuacji kształcenia dzieci i młodzieży (wychowanków i uczniów) ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi oraz niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa zasadach naliczania subwencji w zakresie danych stanowiących podstawę kalkulacji - pomijających zasadę uwzględniania wyłącznie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, a prowadzącą do uznania, że przepis ten został zastosowany w przedmiotowej sprawie bezpodstawnie,

art. 71b ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072 – dalej: rozporządzenie z 2008 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że podstawą objęcia kształceniem specjalnym dzieci i młodzieży ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mogą być orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego niezależnie od tego, na jaki etap edukacyjny zostały wydane, a więc także nieaktualne na danym etapie edukacyjnym, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa orzeczenia te są wydawane na czas określony,

art. 71b ust. 3 u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oparte na założeniu, że interpretując ten przepis należy uwzględniać ustalenia w zakresie faktycznego wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiedniej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z przeznaczeniem, tj. na kształcenie specjalne, podczas gdy przepis ten w ogóle nie reguluje zagadnień związanych z przeznaczeniem subwencji,

art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) i ust. 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659 – dalej: rozporządzenie z 16 grudnia 2010 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 mogła być naliczona dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie zawartych w bazach systemu informacji oświatowej danych dotyczących uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi niezależnie od posiadania przez nich w dniu 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, z możliwością późniejszego uzupełnienia dokumentów, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa część oświatowa subwencji ogólnej jest naliczana wyłącznie na podstawie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. i art. 71 b ust. 3 u.s.o, poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., ze względu na naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że Powiat uzyskał na rok 2011 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie ww. decyzji Ministra Finansów ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek w zakresie prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowo-wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, mimo uchylenia decyzji Ministra Finansów i decyzji ją poprzedzającej, uniemożliwiającego organowi administracji - w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jaki zaistniałby po ewentualnym uprawomocnieniu się tego wyroku - ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie zwrotu przez Powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku konieczne jest wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Istota zarzutów sformułowanych w złożonym środku zaskarżenia (w zasadzie wszystkie zarzuty kasacyjne zarówno te dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i jeden z dwóch wskazujących na naruszenie przepisów postępowania) sprowadza się do jednej kwestii spornej związanej z uznaniem przez WSA, że istnieje możliwość porównania orzeczeń dotyczących kształcenia specjalnego poszczególnych dzieci sprzed daty 30 września 2010 r. z orzeczeniami z okresu późniejszego. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, że istnieje możliwość uznania ciągłości potrzeby kształcenia specjalnego i ustalenia, że zakwalifikowanie dziecka do przypisanej mu wagi w dniu 30 września 2010 r. było prawidłowe. Wówczas należy uznać, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 u.d.j.s.t., czyli wydania orzeczenia o zwrocie subwencji.

Podkreślenia wymaga, że WSA w zaskarżonym wyroku uznał, iż specyfika sprawy uzasadnia możliwość ustalenia prawidłowości wyliczenia subwencji ogólnej w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie wystawione przed dniem 30 września 2010 r. i zachowujące w tym dniu swoją aktualność.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić z poniżej wskazanych powodów.

Przypomnienia wymaga, że przepis art. 71b ust. 3 u.s.o. stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy u.s.o., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. 2008, Nr 173, poz. 1072, dalej: rozporządzenie z 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r.

Wskazania wymaga, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane są na różne okresy czasowe, tj. na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okres kształcenia w danej szkole albo na czas nieoznaczony w zależności od rodzaju zaburzeń i upośledzeń dziecka, wymagającego specjalnej organizacji nauki i metod pracy, określając możliwości rozwojowe i potencjał dziecka, a także zalecenia co do formy kształcenia, warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, form stymulacji itp. W konsekwencji, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1771/15, już z normatywnego wzorca samego orzeczenia wynika okres, w którym zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego ucznia a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych schorzeń, stopnia rozwoju itp. Z tych zapewne względów w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji czy to okres nauki w danej szkole itp. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone uczniowi/wychowankowi na danym etapie nauki, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji, co wyrażają poszczególne wagi określone w rozporządzeniu. Nie można zaakceptować sytuacji, w której brak "obowiązującego" orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowiłby przeszkody do wykazania dziecka niepełnosprawnego.

Wskazać przy tym trzeba również na stanowisko judykatury, która jednolicie przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne w CBOSA). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który NSA w całości podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów/wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne CBOSA). Czym innym jest występowanie u ucznia/wychowanka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia. Konsekwencją takiego postępowania dyrektorów poszczególnych szkół jest ujmowanie w sprawozdaniu statystycznym, które następnie jest podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, uczniów, którzy nie uzyskali właściwych orzeczeń zespołu orzekającego, co z kolei w niniejszej sprawie spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej Powiatowi subwencji na 2011r. i zawyżenie jej wysokości. Nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogło konwalidować, późniejsze przedstawienie przedmiotowej dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie konieczności posiadania aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września dla celów naliczania części oświatowej subwencji ogólnej jest ugruntowana (por. wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1113/16, wyrok WSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10, z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3834/15, z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12 i z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/15). Tym samym w rozpatrywanej sprawie, jak trafnie przyjął organ, niezasadnym było ujęcie w sprawozdaniach statystycznych, które następnie były podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ucznia, który nie posiadał aktualnego orzeczenia zespołu orzekającego.

W efekcie niesłusznie Sąd I instancji stwierdził, iż w tej konkretnej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Reasumując, należy podzielić stanowisko zgodnie z którym jedyną podstawą do ujmowania uczniów przy dodatkowych wagach były orzeczenia (opinie), o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., które uczniowie powinni byli posiadać na dzień 30 września 2010 r. – wobec czego brak było podstaw by uznać, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, przy dodatkowych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie, którzy takie orzeczenia (opinie) uzyskali po dniu 30 września 2010 r., nawet jeżeli posiadali orzeczenia na poprzedni etap nauki bądź na nieaktualny rok szkolny. W sytuacji bowiem gdy uczeń/wychowanek posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny (na okres roku szkolnego wskazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, który upłynął), to na następny okres winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak wynika bowiem z § 9 rozporządzenia z dnia 18 września 2008r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072) orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. Z kolei regulacja § 8 tego rozporządzenia w sposób szczegółowy określa zawartość przedmiotowych orzeczeń.

Dodać należy, że orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13, Lex nr 1648024, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, Lex nr 1505189, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 590/12, Lex nr 1505190).

W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Dodać należy, że argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje także oparcie w wyrokach tego sądu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 760/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 711/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1540/18 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 673/18 (dostępne w CBOSA).

Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), jak i prawa procesowego (punkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej) są zasadne.

W konsekwencji powyższych rozważań zarzut procesowy zawarty w pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący przedawnienia należało uznać za bezprzedmiotowy.

Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, oddalając jednocześnie w pkt 2, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że przy braku wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli, istota sprawy umożliwiała podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zważywszy dodatkowo na względy ekonomii procesowej, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały takie okoliczności które wymagałyby dalszego wyjaśnienia przez WSA, a które nie mogłyby zostać w sposób ostateczny rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).