Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 87/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 200, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku B. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], znak [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") w zakresie rozpatrzenia wniosku B. B. o wznowienie postępowania zakończonego wcześniej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2017 r., [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz trzech budynków garażowych na działce [...] w [...]. Z treści skargi wynika, że skarżąca zarzuca organowi pierwszej instancji bezczynność na etapie postępowania następującym po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "Kolegium").

Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności faktyczne.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. [...], [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem A. G.-S. (prowadzącej działalność pod firmą "[...]") (k. 23-31 akt administracyjnych – czarna teczka).

Decyzji nie doręczono B. B. (zob. zwrotne potwierdzenia odbioru na k. 32 akt administracyjnych – czarna teczka).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. B. B. wniosła w trybie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy dla działki [...] wyjaśniając, że z informacji uzyskanej przez nią od Burmistrza wynika, iż [...] listopada 2017 r. wydano dla tego terenu decyzję lokalizacyjną, która stała się ostateczna (k. 33-34 akt administracyjnych – czarna teczka).

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił wnioskodawczyni wznowienia postępowania (k. 37-41 akt administracyjnych – czarna teczka).

Na skutek odwołania B. B. (k. 43-44 akt administracyjnych) decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. w całości, a sprawę przekazało Burmistrzowi do ponownego rozpoznania (decyzja w czarnej teczce akt, nienumerowana). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało doręczone stronom, w tym [...] października 2018 r. odwołującej się B. B.. Doręczono je także do wiadomości organowi pierwszej instancji, który odebrał je [...] października 2018 r.

Od decyzji kasacyjnej Kolegium sprzeciw wniosła inwestorka A. G. (k. 12 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Dnia [...] listopada 2018 r. Kolegium przesłało sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (k. 13-14 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Wyrokiem z dani [...] lutego 2019 r., II SA/Po [...] Sąd oddalił sprzeciw A. G.-S.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odrzucono z kolei skargę kasacyjną tej osoby (zob. k. 16-17 akt administracyjnych – czerwona teczka). Postanowienie to do Kolegium wpłynęło [...] lipca 2019 r., z tym że był to odpis, bez stwierdzenia prawomocności i akt administracyjnych (k. 18 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. B. B. złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] ponaglenie. Wskazała, że po decyzji Kolegium z dnia [...] października 2018 r., [...] Burmistrz nie podjął w sprawie z jej wniosku żadnych działań (przez okres [...] miesięcy) (k. 20 akt administracyjnych – czerwona teczka).

A akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] lipca 2019 r. B. B. stawiła się w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] oświadczając, że w połowie marca 2019 r. skontaktował się z nią telefonicznie pracownik organu prowadzący sprawę [...], który przyznał, że nie wie jak ją rozstrzygnąć. Skarżąca odpowiedziała, że należy zastosować się do wytycznych decyzji Kolegium. Pracownik wyjaśnił, że decyzja zostanie wydana do Świąt Wielkanocnych 2019 r. (k. 24 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] (k. 30-32 akt administracyjnych – czerwona teczka) Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Jednocześnie stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podkreśliło, że Burmistrz nie podjął w sprawie (po wydaniu decyzji kasacyjnej – uw. Sądu) żadnej czynności, nie zawiadomił stron o przyczynach opóźnienia postępowania, natomiast jako usprawiedliwienie nie załatwienia sprawy wskazał, że nie dysponuje aktami. W ocenie organu rozpatrującego ponaglenie brak akt nie usprawiedliwiał zwłoki Burmistrza, gdyż nie jest to przyczyna niezależna od organu, uzasadniająca powstrzymywanie się od czynności.

Opisane wyżej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] wpłynęło do biura podawczego Urzędu Miejskiego w [...] [...] sierpnia 2019 r. (zob. pieczęć na k. 32 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy [...] (k. 34 akt administracyjnych – czerwona teczka).

Równolegle do powyższych czynności B. B. wniosła za pośrednictwem Burmistrza skargę na bezczynność, która dotyczyła zwłoki tego organu w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia z dnia [...] czerwca 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2017 r., [...], [...] Skarżąca domagała się stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wystąpiła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stanowiącej pięciokrotność przeciętego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim 2018 r.

W motywach skargi opisała przebieg postępowania, akcentując, że bezczynność Burmistrza nastąpiła na etapie postępowania po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej (z dnia [...] października 2018 r., [...]). Od daty wydania tego rozstrzygnięcia upłynęło [...] miesięcy, a organ nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie jej wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca wskazała, że żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości [...] zł jest adekwatne do okresu bezczynności Burmistrza, stopnia zawiłości sprawy, stopnia narażenia strony na ujemne konsekwencje wynikające z braku podejmowania czynności, a także stopnia naruszenia zaufania obywatela do organu administracji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania uwypuklił fakt, że akta sprawy zostały przekazane w pierwszej kolejności do Kolegium (w związku z odwołaniem B. B.), a z kolei na skutek sprzeciwu A. G. Kolegium przekazano je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Na zarządzenie Sądu z dnia [...] listopada 2019 r., w tym samym dniu sekretarz sądowy skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] w celu ustalenia, czy w sprawie [...] została wydana decyzja administracyjna. Pracownik organu poinformował, że decyzji nie wydano (zob. notatkę służbową na k. 27 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest z całą pewnością zasadna w zakresie przedstawionego Burmistrzowi zarzutu bezczynności, natomiast Sąd nie zgodził się z B. B., że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zachodziły podstawy do zasądzenia z tego powodu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej.

Bezczynność jest obecnie zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [K.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [K.p.a.]".

W oparciu o przesłane akta administracyjne można stwierdzić, że po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2018 r., [...] Burmistrz nie przedsięwziął żadnych kroków w celu załatwienia sprawy wznowieniowej zainicjowanej wcześniej wnioskiem B. B. z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ pierwszej instancji nie zawiadomił także skarżącej o fakcie nie załatwienia sprawy w terminie ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do art. 36 § 1 K.p.a.

Powyższe oznacza, że z całą pewnością Burmistrz, który powinien był ponownie przeprowadzić postępowanie po decyzji kasacyjnej Kolegium, popadł w stan bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 K.p.a. najdłuższym, maksymalnym terminem załatwienia sprawy jest termin dwumiesięczny, a tymczasem od przekazania organowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] października 2018 r., [...] upłynęło ponad [...] miesięcy.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że na dzień wydania wyroku, którego dotyczy niniejsze uzasadnienie, w sprawie [...] decyzja nadal nie została wydana, co potwierdził na zarządzenie Sądu pracownik sekretariatu kontaktując się telefonicznie z pracownikiem Urzędu Miasta [...].

W tym stanie rzeczy zachodziła z całą pewnością podstawa do uwzględnienia skargi i orzeczenia przez Sąd o obowiązku organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność [...] w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 [...] zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu [...]".

Stosownie do powyższej regulacji w punkcie I. wyroku Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku B. B. o wznowienie postępowania zakończonego wcześniej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2017 r., [...], [...] w terminie [...] miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Dopełniając powyższy wywód i odnosząc się do stanowiska Burmistrza wyrażonego w odpowiedzi na skargę Sąd zaznacza, że oczywiście odnotował fakt, iż organ w okresie następującym po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2018 r., [...] (do daty złożenia skargi) nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, gdyż pozostawały one w siedzibie Kolegium w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem odwoławczym, a później akta te przesłano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (co było skutkiem złożenia przez A. G. sprzeciwu od decyzji).

Sąd obecnie orzekający podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie jest przyczyną niezależną od organu uzasadniającą powstrzymanie się od czynności postępowania fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi lub sądowi (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, ani brak akt sprawy, ani też bierne oczekiwanie na uzyskanie akt sprawy, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie.

Warto w tym miejscu na marginesie odnotować, że jak wynika z pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 34 akt administracyjnych – czerwonej teczki) dopiero w tej dacie Burmistrz wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wypożyczenie akt sprawy w celu wykonania stosownych kserokopii.

Odnosząc się do żądań skargi dotyczących stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.) Sąd – jak wskazano na wstępie – nie uznał ich za zasadne.

Przede wszystkim podkreślić należy, że ustawodawca nie przypadkiem określił kwalifikowaną bezczynność jako mającą miejsce "z rażącym naruszeniem prawa". Takie sformułowanie pozwala odnieść się do ugruntowanego dorobku doktryny i orzecznictwa oraz uznać, że bezczynność z "rażącym" naruszeniem prawa to taka, gdzie bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, iż dopuszczono się obrazy jednoznacznych norm regulujących terminy załatwiania spraw i że stan sprawy świadczy o ich całkowitym lekceważeniu przez organ.

W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu – o ile rzeczywiście Burmistrz popadł w stan bezczynności – to jednak opierał się ona na przekonaniu, iż usprawiedliwiony pozostaje stan jego niedziałania mając na uwadze w zaistniałe okoliczności proceduralne (można je określić mianem organizacyjnych). Wyrażały się one wszczęciu, bezpośrednio po decyzji kasacyjnej Kolegium, postępowania sądowego ze sprzeciwu A. G.. To ostatnie spowodowało wszakże przekazanie akt administracyjnych sprawy przez Kolegium Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Jak już wyjaśniono, w orzecznictwie Sądowym ugruntował się pogląd, że przekazanie akt sprawy innemu organowi lub sądowi nie jest przyczyną usprawiedliwiającą zwłokę organu prowadzącego postępowanie. Niemniej nie można nie dostrzegać, że pogląd ten ukształtowała judykatura, a wynikł on ze sporów na tle interpretacji i stosowania art. 35 § 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu".

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy fakt, że po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] października 2018 r., [...] toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne ze sprzeciwu, a także to, że w związku z tym Kolegium nie przekazało bezpośrednio po wydaniu rozstrzygnięcia akt sprawy Burmistrzowi (wysłano je do sądu administracyjnego), w ocenie Sądu wyklucza postawienie termu ostatniemu organowi zarzutu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz pozostawał bowiem przekonany, że zaistniałe okoliczności (postrzegane w kontekście cytowanego wyżej art. 35 § 5 K.p.a.) usprawiedliwiają jego zwłokę w załatwieniu sprawy. Stan taki trwał przynajmniej do daty złożenia skargi. Sąd nadmienia, że w oparciu o dokumenty znajdujące się w takich sprawy, a także dane Sądu posiadane przezeń z urzędu ustalić można, że postępowanie sądowoadministracyjne ze sprzeciwu A. G. – do daty złożenia skargi na bezczynność przez B. B. – nie było prawomocnie zakończone.

Podsumowując Sąd stwierdził, że mimo istotnie długo trwającej zwłoki w załatwieniu sprawy po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] października 2018 r., [...] ([...] miesięcy) Burmistrzowi nie można postawić zarzutu kwalifikowanej bezczynności, to jest takiej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy bowiem jednoznacznie wskazują, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ administracji postępował intencjonalnie wbrew interesowi skarżącej, względnie bezpodstawnie dopuszczał się zaniechań ze świadomością obrazy przepisów o terminach załatwiania spraw lub z ich rażącym lekceważeniem. Z tego powodu w punkcie II. wyroku orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, aktu czy czynności, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. Jak wyżej podkreślono, w ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

W punkcie IV. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzeniu na rzecz B. B. zwrotu kosztów sądowych, na które złożyła się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi (potwierdzenie wpłaty – k. 17 akt sądowych). Sąd nadmienia, że choć w skardze zabrakło wniosku o zasądzenie kosztów sądowych, to orzeczenie to mogło zapaść z urzędu z uwagi na fakt, że sprawa rozpoznawana była na posiedzeniu niejawnym, a skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (zob. art. 210 § 2 P.p.s.a.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.