Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 174/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 , art. 72 ust. 10, art. 78 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z pozn. zm.), art. 27 k.c.
journal: Dz.U. 2001 nr 87 poz 960
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 21/07 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania małoletniej W. W. z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 21/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o wymeldowaniu W. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w W. i odmówiono jej wymeldowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z ustaleń dokonanych przez organy administracji rozpatrujące tą sprawę wynika, iż w związku z porzuceniem przez matkę i pobytem ojca w areszcie śledczym małoletnia W. W. w styczniu 2001 r. została umieszczona w domu dziecka. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieścia (sygn. akt [...]) orzekł o pozbawieniu matki dziewczynki praw rodzicielskich i umieszczeniu W. W. w rodzinie zastępczej u W. P., której przyznano opiekę prawną nad małoletnią. Dziewczynka od tego czasu zamieszkuje z opiekunką prawną w lokalu przy ul. [...] w W., gdzie została zameldowana na pobyt czasowy. W. W. nie utrzymuje kontaktów z ciotką R. W. i siostrą K. W., nie bywa w lokalu przy ul. [...], nie posiada tam również żadnych swoich rzeczy. Postępowanie w sprawie jej wymeldowania z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] wszczęte zostało na wniosek głównej najemczyni tego lokalu R. W., która twierdzi, że nie widzi możliwości ponownego zamieszkania siostrzenicy w tym lokalu, w związku z tym, że planuje zamianę mieszkania na większe. Zamiar zamiany mieszkania uzasadnia chęcią zapewnienia lepszych warunków bytowych K. W. -siostrze W. W., dla której stanowi rodzinę zastępczą.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezydent Wrocławia orzekł o wymeldowaniu W. W. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, uznając, że spełnia ona przesłanki wymeldowania przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), gdyż od ponad 3 miesięcy nie przebywa w miejscu stałego zameldowania.

Wojewoda Dolnośląski, uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym utrwalił się pogląd, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Organ stwierdził, iż W. W. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, ponieważ mieszka u W. P., która jest dla niej rodziną zastępczą. Osoba ta, jako upoważniona do spełnienia obowiązku meldunkowego w imieniu małoletniej podopiecznej, zameldowała ją jedynie na pobyt czasowy w swoim mieszkaniu, uznając, że po osiągnięciu pełnoletności wróci ona do miejsca stałego zameldowania. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że opuszczenie przez małoletnią lokalu przy ul. [...] nie było w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ani trwałe, ani dobrowolne, a tym samym zachodzi brak podstaw do jej wymeldowania z miejsca stałego pobytu w tym lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi R. W. stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym uchylenie.

Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawą rozpoznania żądania strony jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w świetle którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu, w którym dana osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Sąd wskazał, że w świetle art. 9 a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Zdaniem Sądu, okoliczności dotyczące zamiaru zamieszkania w konkretnym miejscu muszą być więc oceniane w kontekście zachowania tejże osoby (przedstawiciela ustawowego), nie zaś - jak przyjął w istocie organ II instancji - z punktu widzenia osoby małoletniej.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt fizycznego opuszczenia w styczniu 2001 r. przez małoletnią W. W. dotychczasowego miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...], najpierw z racji umieszczenia jej w domu dziecka, a następnie wskutek ustanowienia dla niej opiekuna prawnego i rodziny zastępczej w osobie W. P., u której małoletnia przebywa od chwili obecnej. Zdaniem Sądu, z przedstawionych okoliczności sprawy wynika, iż opuszczenie przez małoletnią mieszkania przy ul. [...] ma charakter trwały, gdyż od 3 roku życia przebywa ona w rodzinie zastępczej i w miejscu zamieszkania tej rodziny znajduje się jej aktualne centrum życiowe. Okoliczność zameldowania małoletniej na pobyt czasowy w nowym miejscu jej pobytu nie jest wystarczająca do przyjęcia, iż małoletnia po osiągnięciu pełnoletności albo po usamodzielnieniu się powróci do mieszkania skarżącej. W ocenie Sądu, opuszczenie przez W. W. miejsca pobytu stałego nosi także znamiona dobrowolności, ponieważ w przypadku małoletnich to właśnie osoba sprawująca nad nimi opiekę podejmuje istotne dla ich życia decyzje, także w przedmiocie zapewnienia mieszkania i taki właśnie skutek wynika z prawomocnego orzeczenia sądu o ustanowieniu opieki prawnej oraz umieszczeniu w rodzinie zastępczej. W ocenie Sądu I instancji, umieszczenie przez sąd rodzinny małoletniej w rodzinie zastępczej jest przesądzające zatem dla uznania, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez nią dotychczasowego miejsca pobytu stałego, skoro nastąpiła równoczesna zmiana jej miejsca zamieszkania.

Sąd zauważył, iż z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. będzie się pokrywało z miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zwłaszcza, gdy chodzi o osobę, która sama obiera sobie miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium). Odmiennie jednak jest, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania danej osoby według miejsca zamieszkania innej osoby (domicilium necessarium). Sąd przytoczył treść art. 26 § 1 k.c., stosownie do którego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z kolei zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Sąd I instancji wskazał, iż wymienione przepisy regulują przypadki tzw. pochodnego miejsca zamieszkania. O miejscu zamieszkania dzieci lub podopiecznych decyduje miejsce zamieszkania rodziców, jeśli mają zachowaną władzę rodzicielską lub opiekuna. Sąd podkreślił, że ustawa o ewidencji ludności nie zawiera wprawdzie odesłania do unormowań kodeksu cywilnego, jednak w stanie faktycznym tej sprawy bezsprzecznie miejsce zamieszkania małoletniej w rozumieniu art. 27 k.c. odpowiada rzeczywistemu miejscu aktualnego jej pobytu stałego na tle uregulowań ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (art. 6 ust.1 ustawy).

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie tej zaistniała przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy, gdyż nastąpiło opuszczenie przez małoletnią W. W. dotychczasowego miejsca zamieszkania, które miało charakter trwały i dobrowolny, a zatem organ I instancji prawidłowo orzekł o jej wymeldowaniu. Uchylenie tej decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego i orzeczenie o odmowie wymeldowania zostało dokonane w związku z tym z naruszeniem prawa materialnego. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę stanu obecnie istniejącego, lecz wydał decyzję na podstawie przewidywanych zdarzeń mających wystąpić hipotetycznie w dalekiej przyszłości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. W. reprezentowaną przez opiekuna prawnego W. P., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez:

a) uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, mimo, iż opuszczenie miejsca stałego pobytu przez W. W. nie było ani trwałe, ani dobrowolne, a zatem nie zaistniały przesłanki do jej wymeldowania z pobytu stałego,

b) uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z powołaniem się na naruszenie przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy - w opinii Sądu I instancji - organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego, pomimo tego, że po stronie małoletniej skarżącej brak jest zamiaru stałego przebywania w miejscu pobytu czasowego, a zatem nie istnieją przesłanki do jej zameldowania w tym miejscu,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego, pomimo tego, że załatwił on tą sprawę prawidłowo, uwzględniając zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Powołując się na tą podstawę kasacyjną, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, jak również zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały przez stronę zapłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż opuszczenie miejsca stałego pobytu przez W. W. nie jest trwałe, gdyż z osiągnięciem przez nią pełnoletności opieka W. P. nad nią ustanie (art. 172 k.r.o.). Ponadto elementem obiektywnym, na podstawie którego Wojewoda uznał, że pobyt skarżącej w mieszkaniu rodziny zastępczej ma charakter przejściowy jest fakt, iż w mieszkaniu tym została ona zameldowana jedynie na pobyt czasowy.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż opuszczenie miejsca stałego pobytu przez W. W. nie było również dobrowolne. Wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania, a nie w dniu orzekania przez organy. Zgodnie z przyjętym przez Sąd I instancji stanowiskiem wolę dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu przez dziecko znajdujące się pod władzą rodzicielską należy upatrywać w woli jego rodziców. W chwili, gdy małoletnia opuściła lokal przy ul. [...] w związku z oddaniem jej przez ciotkę R. W. do domu dziecka jej rodzice nie interesowali się nią. Nie można więc przyjąć, iż jako jej przedstawiciele ustawowi dobrowolnie oddali dziecko do domu dziecka. Przy ocenie dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu przez W. W. nie powinna być brana wola W. P., która została ustanowiona dla niej rodziną zastępczą po 11 miesiącach jej pobytu w domu dziecka. Opuszczenie przez małoletnią lokalu przy ul. [...] było związane z sytuacją od niej niezależną tj. koniecznością oddania jej do domu dziecka. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że pobyt dziecka w domu dziecka, a następnie w rodzinie zastępczej to okoliczności uzasadniające jego zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące ze względów rodzinnych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Pełnomocnik strony skarżącej powołał się ponadto na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2005 r. (II SA/Op 255/04, ZNSA 2006/2/107), iż organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest związany stanowiskiem innego organu ewidencji ludności, wyrażonym poprzez czynność materialno-techniczną lub decyzję o zameldowaniu osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy /art. 47 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 oraz art. 10-12 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych/. Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy nie można kwestionować czasowego charakteru tego pobytu i przyjmować, na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż po stronie obecnego opiekuna prawnego małoletniej W. W. – W. P. brak jest zamiaru, aby dziecko stale u niej przebywało, a zatem nie istnieją przesłanki przemawiające za zameldowaniem dziewczynki w lokalu przy ul. [...]. Jego zdaniem, Sąd I instancji powołując się na art. 27 k.c., stanowiący, iż miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, nie zbadał zamiaru tego opiekuna, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy.

Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji, ponieważ uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego, przy wydaniu której organ uwzględnił interes małoletniej W. W. oraz interes społeczny, który jest również zbieżny z dobrem dziecka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jej zdaniem, opuszczenie przez małoletnią mieszkania przy ul. [...] ma charakter trwały, gdyż od stycznia 2001 r. nie przebywa ona w tym lokalu, natomiast od trzeciego roku życia mieszka u swojej opiekunki prawnej, gdzie znajduje się jej aktualne centrum życiowe. R. W. wskazała, iż nie ma pewności, iż jej siostrzenica po uzyskaniu pełnoletniości powróci do lokalu przy ul. [...], zwłaszcza, że czyni ona starania o zamianę tego lokalu na większy. Podała ona również, że ojciec dziewczynki nigdy nie był w tym lokalu zameldowany, a jej matka została z niego wymeldowana 14 marca 2002 r., co było konsekwencją dobrowolnego opuszczenia przez nią tego lokalu. W ocenie R. W., umieszczenie dziewczynki w rodzinie zastępczej jest przesądzające dla uznania, że doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez nią miejsca stałego pobytu, skoro nastąpiła równoczesna zmiana jej miejsca zamieszkania. Niezgodność rejestracji pobytu W. W. ze stanem faktycznym pociąga za sobą istnienie tzw. "fikcji meldunkowej", której likwidacji służą unormowania ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazała ona ponadto, że dobrowolny charakter opuszczenia lokalu powinien być oceniany również w oparciu o takie przesłanki jak koncentracja interesów życiowych w określonym miejscu, czy obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym lokalu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji, R. W. podała, że w jej opinii niezrozumiałe jest zachowanie W. P., która obawia się zameldować podopieczną w swoim mieszkaniu na pobyt stały, co samo w sobie jest sprzeczne z interesem małoletniego dziecka. Skoro zdecydowała się ona na wykonywanie opieki nad małoletnią w ramach rodziny zastępczej, to powinna zdawać sobie sprawę z występujących w związku z tym obowiązków m.in. obowiązku meldunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd – prezentowany również przez Sąd I instancji - iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji powołanego przepisu poprzez uznanie, iż opuszczenie przez małoletnią W. W. miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w W. miało taki właśnie charakter, a tym samym, że zaistniały przesłanki do jej wymeldowania z tego lokalu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował ten przepis w zaistniałym stanie faktycznym sprawy.

Dokonanie oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy opuszczenie miejsca stałego pobytu miało charakter trwały wymaga uwzględnienia okresu czasu, przez jaki dana osoba nie przebywa w miejscu stałego pobytu, jak również ustalenia na podstawie okoliczności obiektywnych, czy nastąpiło trwałe zerwanie jej więzi z tym miejscem, spowodowane koncentracją interesów życiowych w innym miejscu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż opuszczenie przez W. W. lokalu przy ul. [...] ma trwały charakter. Dziewczynka nie przebywa w tym lokalu od 2001 r., a więc od ponad 7 lat. Jak wynika ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, małoletnia nie przychodzi do lokalu przy ul. [...], nie odwiedza ciotki, ani siostry mieszkających w tym lokalu, co świadczy o zerwaniu jej więzi z dotychczasowym miejscem pobytu. Od 2001 r. jej domem jest mieszkanie matki zastępczej znajdujące się przy ul. [...], w którym skupia się jej cała aktywność życiowa.

Zdaniem Sądu, dla oceny trwałości opuszczenia przez W. W. lokalu przy ul. [...] nie ma znaczenia fakt, iż w aktualnym miejscu pobytu jest ona zameldowana jedynie na pobyt czasowy. Nie ma bowiem pewności, że z dniem osiągnięcia pełnoletniości faktycznie opuści ona mieszkanie rodziny zastępczej. Zgodnie z art. 72 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) pełnienie funkcji rodziny zastępczej z mocy prawa ustaje z dniem osiągnięcia przez dziecko pełnoletności, z zastrzeżeniem art. 78 ust. 5. Pobyt dziecka w rodzinie może być przedłużony do czasu ukończenia szkoły, w której naukę rozpoczęto przed osiągnięciem pełnoletności. Przepis art. 78 ust. 5 stanowi bowiem, że rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4 również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie. Sąd I instancji zasadnie również uznał, że w przedmiotowej sprawie brak pewności co do tego, że małoletnia z dniem ukończenia 18 roku życia powróci do lokalu ciotki R. W., z którą do tej pory nie utrzymuje żadnych kontaktów. Organ odwoławczy, stwierdzając, że małoletnia po osiągnięciu pełnoletności powróci do lokalu swojej ciotki przy ul. [...], oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na pewnych przypuszczeniach co do stanu faktycznego, który może mieć miejsce w przyszłości. Przypomnieć należy, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji. Dokonując oceny, czy małoletnia W. W. spełnia przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy, organ mógł uwzględnić jedynie stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydania decyzji odwoławczej (2 listopada 2006 r.), skupiając się w szczególności na tym, gdzie w tej dacie znajduje się centrum życiowe małoletniej (tj. gdzie przebywa, nocuje, uczy się, bawi, spożywa posiłki, gdzie znajdują się jej rzeczy osobiste).

Bardziej skomplikowany charakter ma kwestia oceny czy opuszczenie przez małoletnią miejsca stałego pobytu było dobrowolne. Trudno bowiem w przypadku dziecka mówić o świadomym zamiarze opuszczenia miejsca pobytu stałego. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nie posiadające pełnej zdolności do czynności prawnych należy oceniać głównie poprzez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych, ewentualnie osób, które sprawują nad nimi faktyczną opiekę. Osoby te są bowiem zobowiązane do wykonania obowiązku meldunkowego za osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnej (art. 9 a ustawy). Chodzi tu zwłaszcza o rodziców, którym przysługuje władza rodzicielska, jak również o opiekunów prawnych dziecka. W pewnych sytuacjach decyzja o zmianie miejsca pobytu dziecka może zostać podjęta przez sąd rodzinny, w związku umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej albo w placówce opiekuńczo-wychowawczej w przypadku, gdy jego dobro jest zagrożone (art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o.). Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu tej osoby w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. W stanie faktycznym tej sprawy, w związku z pozbawieniem matki władzy rodzicielskiej i pobytem ojca w areszcie, istotną dla dziecka decyzję w przedmiocie jego miejsca pobytu zmuszony był podjąć sąd rodzinny (Sąd Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia Wydział Rodzinny), który postanowieniem z dnia 22 listopada 2001 r. orzekł m.in. o jego umieszczeniu w rodzinie zastępczej u W. P. oraz o ustanowieniu nad nim opieki prawnej, powierzając ją rodzinie zastępczej. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że w związku z tym, że decyzja skutkująca zmianą miejsca pobytu dziecka podjęta została przez sąd rodzinny, który umieszczając ją w rodzinie zastępczej kierował się przede wszystkim jej dobrem, należy uznać, że opuszczenie przez dziewczynkę dotychczasowego miejsca pobytu stałego nosiło cechy dobrowolności w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść przepisów kodeksu cywilnego dotyczących miejsca zamieszkania (art. 25-28 k.c.). Przepisy art. 26 i 27 k.c. regulują instytucję tzw. pochodnego miejsca zamieszkania (domicilium necessarium). Wynika z nich, iż miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską lub osób pozostających pod opieką jest odpowiednio miejsce zamieszkania rodziców i opiekuna. Wprawdzie na gruncie prawa cywilnego pojęcie miejsca zamieszkania oznacza miejscowość, a nie określony lokal (M. Pazdan [w:] "System Prawa Prywatnego", tom I "Prawo cywilne – część ogólna" pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 997), lecz w niniejszej sprawie istotny jest sam fakt ścisłego powiązania miejsca zamieszkania podopiecznego z miejscem zamieszkania opiekuna, na tej samej zasadzie, co powiązanie miejsca zamieszkania dziecka z miejscem zamieszkania rodziców. Miejsce zamieszkania W. W. w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, powiązane z miejscem zamieszkania W. P. (miasto Wrocław) jest również zgodne z rzeczywistym miejscem pobytu małoletniej w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż w stanie faktycznym tej sprawy od wielu lat zamieszkuje ona wspólnie ze swoją opiekunką prawną w mieszkaniu przy ul. [...] w W..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r. (II SA/Op 255/04, ZNSA 2006/2/107), na który powołuje się strona skarżąca, iż organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest związany stanowiskiem innego organu ewidencji ludności, wyrażonym poprzez czynność materialno-techniczną zameldowania pod określonym adresem na pobyt czasowy. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności ani prawomocności. Organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego. Czynności tej - wyeliminowania błędnego wpisu - dokonuje organ administracji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 883/05, LEX nr 265701, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 523/00, Lex nr 76100).

Fakt, iż dana osoba została w drodze czynności materialno – technicznej zameldowana pod oznaczonym adresem na pobyt czasowy nie oznacza, że w rzeczywistości jej pobyt pod tym adresem nie może mieć charakteru stałego. Podstawą dokonania zameldowania jest zgłoszenie przez daną osobę danych wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy, a w przypadku pobytu czasowego dodatkowo zgłoszenie zamierzonego czasu trwania tego pobytu (art. 12 ust. 1 ustawy). Dokonując czynności zameldowania na pobyt czasowy, organ opiera się wyłącznie na oświadczeniu danej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego dotyczącym pobytu czasowego w określonym lokalu, nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające jest prowadzone tylko w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego o zameldowanie na pobyt czasowy na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy.

Zauważyć należy, iż celem postępowania meldunkowego jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym stanem faktycznym. W postępowaniu o wymeldowanie organ na obowiązek ustalić czy dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu dobrowolnie i trwale, co wiąże się z koniecznością ustalenia czy jej centrum życiowe nadal znajduje się w miejscu zameldowania na pobyt stały, czy też jej aktywność życiowa skupia się w innym miejscu np. w miejscu, w którym jest formalnie zameldowana na pobyt czasowy. Organ meldunkowy, ustalając stan faktyczny w sprawie o wymeldowanie, uprawniony jest do badania ewentualnej pozorności czynności polegającej na zameldowaniu w określonym miejscu na pobyt czasowy. W przypadku czynności materialno-technicznej trudno bowiem mówić o jej prejudycjalności, związaniu czynnością organu w takim znaczeniu, jak w przypadku związania organu ostateczną decyzją administracyjną. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r. (II OSK 1189/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy się natomiast zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Op 255/04, ZNSA 2006/2/107), iż organ prowadzący postępowanie w sprawie wymeldowania jest związany ostateczną decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy, o zameldowaniu danej osoby na pobyt czasowy w konkretnym lokalu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, wskazać należy, iż w postępowaniu w sprawie wymeldowania organ ma obowiązek badać czy została spełniona przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy tj. czy dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu, bez dokonania czynności wymeldowania. Dokonanie w tym postępowaniu ustaleń co do charakteru pobytu osoby w innym miejscu niż jej dotychczasowe miejsce stałego zameldowania może mieć charakter jedynie posiłkowy. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie dla ustalenia czy opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu miało charakter trwały i dobrowolny. Ustalenie czy dana osoba ma zamiar stałego pobytu w innym miejscu niż jej dotychczasowe miejsce stałego zameldowania, a więc czy spełnia ona przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy jest przedmiotem postępowania w sprawie zameldowania w tym nowym miejscu, a więc na gruncie przedmiotowej sprawy ewentualnie może ono być przedmiotem postępowania w sprawie zameldowania małoletniej w mieszkaniu W. P. przy ul. [...] w W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji, które miało polegać na uchyleniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego, przy wydaniu której organ uwzględnił interes małoletniej W. W. oraz interes społeczny, który jest również zbieżny z dobrem dziecka. Interes społeczny przemawia w tym wypadku za tym, aby rzeczywiste miejsce pobytu dziecka było zgodne z zapisami w ewidencji ludności, a więc za tym, aby nie tworzyć tzw. fikcji meldunkowej. Natomiast dla dobra dziecka znaczenie ma to, aby miejsce jego stałego pobytu wpisane do ewidencji ludności odzwierciedlało miejsce jego rzeczywistego pobytu, którym jest mieszkanie rodziny zastępczej, będące dla małoletniej domem rodzinnym.

Dodatkowo podkreślić należy, iż ewidencja ludności służy wyłącznie rejestracji faktów tj. tego czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Zameldowanie nie przesądza o istnieniu jakiegokolwiek prawa danej osoby do lokalu, w którym jest zameldowana. Źródłem praw do lokalu są bowiem stosunki cywilnoprawne. Z faktu zameldowania nie można więc wywodzić prawa do zamieszkania w danym lokalu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.