Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2095/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1212/11 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1212/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W motywach wyroku Sąd, przestawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta K., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.), powoływanej dalej jako p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę A. i P. M. budynku mieszkalnego jednorodzinnego – kat. I, na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Po przeanalizowaniu dokumentacji, w szczególności projektowanego zagospodarowania terenu oraz zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Starosta uznał, że nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów strony postępowania H. T., o braku tytułu prawnego inwestorów do tej nieruchomości, organ wyjaśnił, że zarówno z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisanego przez inwestorów, jak i z informacji uzyskanej z rejestru gruntów wynika, że inwestorzy są współwłaścicielem działki nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji H. T. wniósł o jej uchylenie, ponownie wskazując na brak prawa inwestorów do dysponowania nieruchomości nr [...], na cele budowlane. Do odwołania dołączył kserokopię zawiadomienia Sądu Grodzkiego w K. z [...] września 1936 r. o tym, że własność gruntu, położonego w K., zapisanego w księgach wieczystych gminy K. tom II wyk. hip. L. [...], wpisanego dotąd na rzecz wdowy A. B. w K., wpisano na podstawie powzdania dnia [...] lutego 1935 r. i kontraktu kupna-sprzedaży z dnia [...] września 1934 r. na rzecz J. P., robotnicy w Ż. współwłaścicielki w drugiej idealnej części (k. 1-4 akt Wojewody).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, wskazując, że z przedłożonego Wojewodzie odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], sporządzonego przez Sąd Rejonowy w K. według stanu z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że wskazana księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...] o pow. 0,0272 ha. Jako właściciele nieruchomości uwidocznieni są P. M. i A. M., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Odwołujący, nie przedłożył natomiast dokumentów, które potwierdzałyby odmienny stan prawny w odniesieniu do wpisów uwidocznionych w tejże księdze wieczystej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H.T. podniósł, że jest spadkobiercą J. P., która ujawniona była w księdze wieczystej Kw nr [...], jako współwłaścicielka nieruchomości o powierzchni 551 m2. Spadkobiercami J. P. byli oprócz skarżącego J. T. i A. T. W obszernych wywodach wskazał na przeprowadzone postępowania sądowe, które świadczą o tym, że inwestorom nie przysługuje prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako p.p.s.a., oddalił skargę, stwierdzając że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez organy obu instancji, uzupełniając je dodatkowo o historię tej nieruchomości, począwszy od 1911 r., wynikającą z dokumentów załączonych do ksiąg wieczystych oraz akt postępowań sądowych. Przywołując regulację art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., Sąd wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie, że podmiot, który je złożył, legitymuje się tym prawem. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje każdorazowa weryfikacja złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia, szczególnie w przypadku jego kwestionowania przez jednego z uczestników postępowania. Samo oświadczenie winno zostać wówczas poparte przez złożenie określonego dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a., np. odpisu z księgi wieczystej), wskazującego na prawdziwość oświadczenia. W konsekwencji Sąd uznał przytoczone przez skarżącego zarzuty za niezasadne, nieznajdujące oparcia w ustaleniach organów oraz tych poczynionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i przed sądem nie wskazał na jakichkolwiek nowe okoliczności, przemawiające za obaleniem domniemania prawdziwości wpisu prawa własności w księdze wieczystej nr [...] na rzecz inwestorów. Ustalenia poczynione przez organy obu instancji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, okazały się być trafne i pozwalały dokonać prawidłowych ustaleń, że P. M. i A. M., jako wyłączni współwłaściciele (wielkość udziału 1/1) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ich oświadczenia z dnia [...] lutego 2011 r. były zgodne z prawdą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, by doszło do uwzględnienia powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a rzeczywistym stanem prawnym. W dziale III owej księgi wieczystej nie wpisano także ostrzeżenia o dochodzeniu takiego roszczenia. Skarżący nie wykazał, by uwzględniono jego powództwo o stwierdzenie nieważności umowy kupna sprzedaży nieruchomości z [...] maja 2001 r., repertorium A numer [...], zawartej przed notariuszem G. B. Mocą tej umowy, P. i A. małżonkowie M. nabyli działkę nr [...] od osoby ujawnionej jako wyłączny właściciel w księdze wieczystej, zatem są chronieni przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. T. wnosząc o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżanemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie skarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., bo przyjęcie, że inwestorzy posiadają uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, bo niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i niewłaściwe ustalenie, iż zaistniała przesłanka uprawniająca organ administracji do wydania pozwolenia na budowę;

3. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez przyjęcie, że inwestorzy – A. i P. M. posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, definicja pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 32 p.b. wskazuje, że ustawodawca przewidział możliwość uznania za osobę uprawnioną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podmiot, który w istocie nie przedłożył żadnej dokumentacji jednak twierdzi, że takie uprawnienie posiada. Tym niemniej, niedopuszczalne jest bezkrytyczne przyjęcie za prawdziwe oświadczenia inwestora w tym zakresie. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena, czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji wskazując, że inwestorzy posiadają pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia powyższej okoliczności. W ocenie skarżącego, wpisy prawa własności ujawnione w księdze wieczystej są wadliwe i tym samym nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanek nieważności w niniejszym postępowaniu jednak nie stwierdził (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów kwestionujących prawidłowość procedowania przez Sąd pierwszej instancji, podkreślić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie kwestionują w istocie okoliczności faktycznych sprawy. Naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, a co za tym idzie nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i niewłaściwe ustalenie, iż zaistniała przesłanka uprawniająca organ administracji do wydania pozwolenia na budowę.

Zarzut ten jest niezrozumiały w ramach tej podstawy zaskarżenia, zwłaszcza że wprost wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Nieprawidłowa subsumpcja ustaleń stanu faktycznego do normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia nie może być podnoszona w ramach uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymieniony przepis nie może stanowić samodzielnie wystarczającej podstawy kasacyjnej, gdyż jego zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów regulujących postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego aktu. Skarga kasacyjna nie wskazała natomiast żadnego przepisu regulującego postępowanie, którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 991/11, LEX nr 1069077; 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 667/09, LEX nr 594146; 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329; 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 458/07, LEX nr 467121, 21 października 2010 r., sygn. akt II FSK 921/09, LEX nr 745955). Powołując się na naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji, należy więc wskazać dodatkowo te przepisy postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuścił się organ, a nie stwierdził tego sąd, albo sąd błędnie zarzucił organowi administracji publicznej ich naruszenie, bądź też nieprawidłowo ocenił wpływ stwierdzonego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia.

Niemniej, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji obu instancji, czyniąc je po uzupełnieniu integralną częścią ustaleń własnych. Prawidłowo też ocenił ustalenia organów jako trafne, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo przeprowadzone przez Sąd Wojewódzki dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., potwierdziły uprawnienia Inwestorów, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z prawa własności.

Oświadczenia Inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało więc prawidłowo zweryfikowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, co znalazło wyraz w ocenie Sądu Wojewódzkiego, popartej wynikami badań, załączonych do akt, dokumentów urzędowych. Wszystkie te dokumenty pozwalały na dokonanie prawidłowych ustaleń, że P. M. i A. M. jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ich oświadczenia z dnia [...] lutego 2011 były zgodne z prawdą. Niezasadnym pozostaje więc zarzut skargi kasacyjnej o niedostatecznym wyjaśnieniu tej okoliczności. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że to on ma tytuł prawny do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a wpisy prawa własności ujawnione w księdze wieczystej są wadliwe, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Przeciwnie, z załączonych dokumentów wynika, że toczyło się postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i zakończyło się prawomocnym wyrokiem oddalającym powództwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo szczegółowo odniósł się do tej kwestii przytaczając ustalenia dotyczące prawa własności tej nieruchomości począwszy od 1911 roku. Natomiast wątpliwości zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie nie zostały w toku całego postępowania poparte żadnymi dowodami. Skarżący, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie przytoczył jakichkolwiek nowych okoliczności przemawiających za obaleniem domniemania prawdziwości wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz inwestorów.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż organy administracji publicznej nie naruszyły prawa, również w jego aspekcie materialnym. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest nieuzasadniony.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, Legalis oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1030/12, LEX nr 1360786).

Na podstawie załączonych do akt dokumentów i przeprowadzonej szczegółowej ich analizy oraz oceny wykazano zakres uprawnień Inwestorów do nieruchomości, z których wywodzą prawo do dysponowania nieruchomością na cele. Mimo, że od 11 lipca 2003 r. obowiązuje regulacja, zgodnie z którą zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane (za pomocą odpowiednich dokumentów jak np. wypis z księgi wieczystej) przewidziane jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdują usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 p.p.s.a.