Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 174/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 2, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2015 r., nr [..], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2015 r., nr [..], i nakazano D.M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr [..] - dr i nr [..], tj. budynku przy granicy z działką nr [..] w miejscowości R. gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [..] położonej w miejscowości R. gmina U. (objętych decyzjami Starosty nr [..], [..] z dnia 26 stycznia 2012 r. i nr [..], [..] z dnia 23 marca 2012 r.), wykonanego po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po terminie doręczenia postanowienia nr [..] z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy budowie powyższego zespołu budynków letniskowych.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 15 kwietnia 2013 r. (uzupełnionym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z inwestycją polegającą na budowie zespołu budynków letniskowych wraz z przyłączami, w miejscowości R., gm. U., działka nr [..] oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z 14 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia 3 października 2013 r. Natomiast postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Następnie decyzją z 23 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50a pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. piątego budynku z wyłączeniem fundamentów wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po terminie doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych - zespołu budynków letniskowych na działce nr [..] położonej w miejscowości R. gmina U. Rozstrzygnięcie to zostało w całości uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2015 r., który jednocześnie nakazał D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr [..] – dr i nr [..], tj. budynku przy granicy z działką nr [..] w miejscowości R. gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [..] położonej w miejscowości R. gmina U. (objętych decyzjami Starosty z dnia 26 stycznia 2012 r. i z dnia 23 marca 2012 r.), wykonanego po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – powyższego zespołu budynków letniskowych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania faktu wykonywania robót związanych z budową piątego budynku po terminie doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. Organ uznał jednak za konieczne uzupełnienie sentencji zaskarżonej decyzji o dane osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki i doprecyzowanie, który z obiektów z zespołu budynków letniskowych podlega rozbiórce. Nakaz rozbiórki nie dotyczy natomiast budynku nr 4, ponieważ konstrukcja tego budynku powstała jeszcze przed wstrzymaniem robót budowlanych.

W skardze D. M. zarzucił naruszenie art. 50a Prawa budowlanego w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie nakazujące skarżącemu wstrzymanie prac doręczono w dniu 17 kwietnia 2013 r. i skarżący pomimo skutecznego jego doręczenia wykonywał prace budowlane przy piątym budynku w okresie pomiędzy 17 a 24 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego decyzja organu drugiej instancji mogła jednakże dotyczyć tylko prac wykonywanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prac, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie daty doręczenia skarżącemu ww. postanowienia. Organ drugiej instancji powołał się w uzasadnieniu na datę doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi – R. L. tymczasem skarżący na etapie postępowania administracyjnego wskazywał, że postanowienie zostało mu przekazane dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r., na co przedstawił dowody. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ drugiej instancji uznając, że postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. wstrzymujące prace zostało skutecznie doręczone 17 kwietnia 2013 r., w sytuacji, gdy skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał we wskazanym dniu przedmiotowego postanowienia, a pismo zostało mu przekazane po powrocie z podróży służbowej w dniu 24 kwietnia 2013 r.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 11/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a także umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której zarzucono naruszenie art. 43 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie przyjęły dzień 17 kwietnia 2013 r. jako datę doręczenia inwestorowi postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1688/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu sądowym błędnie odniesiono domniemanie doręczenia decyzji z art. 43 k.p.a. do nieustalenia przez organ odwoławczy, kiedy skarżącemu faktycznie przekazano postanowienie o wstrzymaniu robót. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie fakt odebrania przesyłki w Urzędzie Pocztowym może potwierdzić jedynie to, że R. L. była osobą, która zobowiązała się do przekazania pisma, zgodnie z art. 43 k.p.a., a więc to, że domniemanie wynikające z tego przepisu nie zostało w sprawie podważone. Sąd pierwszej instancji, przyjmując przy tym założenie, że R. L. działała jako "pełnomocnik pocztowy", dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uznając przy tym za konieczne weryfikacji rzeczywistej jej roli w niniejszym postępowaniu. NSA podkreślił przy tym, że okoliczności umożliwiające wzruszenie domniemania z art. 43 k.p.a. nie nawiązują do samego faktu przekazania, czy zapoznania się z treścią pisma przez jej adresata, ale do obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie negowałoby w ogóle możliwość jakiegokolwiek doręczenia pisma jego adresatowi. Tym bardziej obalenie tego domniemania nie może polegać na przesunięciu w czasie, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, skutków tego doręczenia, a więc ustalenia w toku czynności dowodowych, że doręczenie nastąpiło w innym niż wynikającym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, terminu. Obalenie domniemania wynikającego z art. 43 k.p.a. prowadziłoby, bowiem do ustalenia, że doręczenie pisma procesowego w ogóle nie nastąpiło. Taka konkluzja wymagałaby jednak weryfikacji kolejnego aktu i jego oceny, a wynikającej z akt sprawy informacji, że wobec postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. toczyło się postępowanie nieważnościowe, zakończone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 13 września 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będąc, na mocy art. 190 p.p.s.a., zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1688/16 w sprawie nie zostało obalone domniemanie doręczenia postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., jednakże zdaniem Sądu nie oznaczało to, że ustalono kiedy D. M. uzyskał informację o treści przedmiotowego postanowienia. Organy orzekające, mimo zarzutów skarżącego, nie odniosły się do tej kwestii i w konsekwencji nie oceniły, jaki wpływ mogła mieć ona na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Wyrok ten został zaskarżony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3203/17, uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gdańsku był z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., to jednak zaskarżony wyrok oparł na ocenie sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Sąd drugiej instancji. Przytaczając ww. ocenę prawną i w pełni ją podzielając Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w kontrolowanym wyroku Sąd administracyjny pierwszej instancji przyjął, iż domniemanie doręczenia postanowienia nie zostało obalone i w tym stanie faktycznym i prawnym uchylił zaskarżoną decyzję jedynie z powodu nieustalenia, kiedy D. M. uzyskał informację o treści postanowienia. Skoro jednak doszło do doręczenia postanowienia w trybie art. 43 k.p.a., a domniemanie jego odbioru w celu oddania adresatowi nie zostało obalone, znaczy to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienie zostało adresatowi doręczone w dniu doręczenia osobie wskazanej na potwierdzeniu odbioru (dorosłemu domownikowi). Dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia, nie ma znaczenia okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wykładnię prawa dokonaną w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 1688/16 oraz w niniejszym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją zgodnie z prawem, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego spełniającego wymogi określonych w k.p.a. oraz po prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, w tym wypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2015 r. i orzeczono merytorycznie nakazując skarżącemu D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy działki nr [..] – dr i nr [..], tj. budynku przy granicy z działką nr [..] w miejscowości R., gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych położonym na działce nr [..] położonej w miejscowości R., gmina U., wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [..], dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – powyższego zespołu budynków letniskowych.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, w tym przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Praw budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3).

Z sytuacją wskazaną w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, co potwierdza postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 15 kwietnia 2013 r., mocą którego organ wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 stycznia 2012 r. na działce nr [..] w miejscowości R., gmina U., oraz nakazał przedstawienie, w określonym terminie, opinii technicznej wykonywanych robót budowlanych. Podstawą prawną powyższego wstrzymania był przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem organ nadzoru w toku przeprowadzonych oględzin w dniu 15 marca 2013 r. stwierdził, że budynki we wznoszonym kompleksie połączone są, wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, okapami. Nadto, wątpliwości organu wzbudziły kwestie zgodności robót z przepisami przeciwpożarowymi. Z tego powodu skorzystano z dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o czym poinformowano skarżącego doręczając mu odpis powyższego postanowienia.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych potwierdza, że główną osią sporu pomiędzy organami a skarżącym do tej pory była kwestia prawidłowości i skuteczności doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Doręczenie to bowiem ma zasadnicze znaczenie dla możliwości zastosowania dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że możliwość zastosowania przewidzianej w nim sankcji rozbiórki obiektu budowlanego albo doprowadzenia go do stanu poprzedniego uzależniona jest od ustalenia, że roboty wykonane zostały po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sankcje te mogą odnosić się przy tym wyłącznie do tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji zastosowały przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem uznały, że w świetle ujawnionych i potwierdzonych materiałem dowodowym okoliczności faktycznych, po doręczeniu skarżącemu w dniu 17 kwietnia 2013 r. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, roboty te nadal prowadzono w odniesieniu do budynku nr 5 w kompleksie zlokalizowanym na działce nr [..] w R. Tymczasem skarżący kwestionował skuteczność doręczenia mu postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r. w sposób zastępczy, tj. do rąk dorosłego domownika, który podjął się przekazania przesyłki adresatowi, albowiem twierdził, że dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r. mógł zapoznać się z treścią postanowienia, gdyż dopiero w tym dniu wrócił z zagranicy. Wówczas też, jak potwierdzają wpisy w dzienniku budowy, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie kompleksu budynków letniskowych na działce nr [..].

W zakresie oceny skuteczności doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, z mocy art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1688/16, oraz w wyroku z dnia 3203/17, sygn. akt II OSK 3203/17. Wypowiadając się w niniejszej sprawie po raz pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że domniemanie doręczenia postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., stosownie do art. 43 k.p.a., nie zostało obalone. Wyjaśnił, że uregulowany w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym – tzw. doręczenie zastępcze – stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II CZ 45/13). Istota powyższego domniemania sprowadza się do samego faktu dokonania doręczenia, a nie uzyskania przez stronę informacji o treści przesłanego jej pisma.

Wypowiadając się ponownie, po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3203/17, stwierdził, że skoro doszło do doręczenia postanowienia w trybie art. 43 k.p.a., a domniemanie, według którego, osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru przyjęła je w celu oddania adresatowi, nie zostało obalone, to znaczy, że postanowienie zostało adresatowi doręczone w dniu doręczenia osobie wskazanej na potwierdzeniu odbioru (dorosłemu domownikowi). Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi nie ma znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów wynikających z dokonania doręczenia.

Związany wskazaną wyżej wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., Sąd orzekający w niniejszej sprawie uwzględniając ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie obalono domniemania skuteczności doręczania skarżącemu postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. w trybie zastępczym określonym w art. 43 k.p.a., tj. do rąk dorosłego domownika, uznał, że do doręczenia tego postanowienia doszło w dniu 17 kwietnia 2013 r. i od tej daty należało ocenić, czy skarżący prowadził nadal roboty budowlane przy kompleksie budynków letniskowych na działce nr [..] w R.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie miał wątpliwości, że po doręczeniu skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, tj. po dniu 17 kwietnia 2013 r., roboty te do dnia 24 kwietnia były prowadzone, co dawało podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Otóż z oględzin przeprowadzonych na działce nr [..] w dniu 29 maja 2013 r. i z protokołu kontroli stanu obiektu sporządzonego po nich wynika, że inwestor zrealizował budynek nr 5. W dniu oględzin budynek był zadaszony, pokryty blachodachówką, w stanie surowym, bez okładzin ścian wewnątrz i zewnątrz. Wybudowanie obiektu nr 5 potwierdziła również dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin.

Konfrontacja materiału uzyskanego w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 29 maja 2013 r. i materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie oględzin w dniu 15 marca 2013 r. prowadzi do wniosku, że między marcem 2013 r. a majem 2013 r. wykonano budynek nr 5 doprowadzając do stanu surowego, przykrywając dachem. Protokół z oględzin w dniu 15 marca 2013 r. potwierdza, że wówczas budynek nr 5 był na etapie wylewania fundamentów, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna.

Również pozostały materiał dowodowy potwierdza, że wykonanie budynku nr 5 i doprowadzenie go do stanu ustalonego w trakcie kontroli w dniu 29 maja 2013 r., nastąpiło po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Z przedłożonej przez inwestora kopii dziennika budowy wynika, że już po doręczeniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dokonano w dniu 22 kwietnia 2013 r. wpisu potwierdzającego, że w tym dniu "rozpoczęto wykonywanie szkieletu domku nr 5. Kontynuowane są prace wykończeniowe domku nr 4". Natomiast kolejny wpis z dnia 24 kwietnia 2013 r. brzmiał: "w związku z uprawomocnieniem się postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. [..], wstrzymane są wszystkie prace ogólnobudowlane z wyjątkiem prac zabezpieczających budynki nr 4 i 5".

W piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. kierownik budowy przedmiotowego kompleksu M. Ż. uzupełnił wpisy ze strony 5 dziennika budowy, dokonane w dniach 22 i 24 kwietnia 2013 r., stwierdzając, że w dniu 22 kwietnia 2013 r. "rozpoczęto wykonanie szkieletu domku nr 5 (wykonano konstrukcję nośną parteru domku na podwalinie wraz ze stropem i obiciem tego stropu płytą OSB", a w dniu 24 kwietnia 2013 r. "prace zabezpieczające – wykonane prace polegają na zabezpieczeniu już wykonanych prac przed skutkami warunków atmosferycznych (deszcz i wiatr). W przypadku szkieletu drewnianego będzie to wykonanie dachu z obróbkami blacharskimi, oraz elewacji docelowej (obicie deską i pomalowanie). Każde inne zabezpieczenie generowałoby dodatkowe, zbędne koszty dla inwestora". Natomiast dodatkowo w dniu 9 września 2015 r. kierownik budowy wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2013 r. podczas jego wizyty na budowie błędnie wpisał w dzienniku budowy "rozpoczęcie szkieletu domku nr 5" zamiast wpisać "zakończenie budowy szkieletu domku nr 5". W dacie jego pobytu na budowie szkielet już stał.

W ocenie Sądu, w oparciu o przytoczone wpisy w dzienniku budowy oraz wyniki oględzin, potwierdzone zgromadzoną w aktach dokumentacją fotograficzną, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że pomimo skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. na działce nr [..] wykonywane były roboty budowlane, które w efekcie doprowadziły ten budynek do stanu surowego, przykrytego dachem i blachodachówką. Organy prawidłowo ustaliły, że po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonano szkielet budynku nr 5, wykonano dach i przeprowadzono obróbkę blacharską oraz wykonano elewację docelową poprzez obicie deskami i pomalowanie.

Sąd uznał, że przeprowadzenie tego rodzaju robót nie mieści się w zakresie prac zabezpieczających, jak wyjaśniał kierownik budowy i skarżący. W dacie pierwszych oględzin, tj. w dniu 15 marca 2013 r. budynek nr 5 był na etapie wylewania fundamentów, a wpis w dzienniku budowy z dnia 22 kwietnia 2013 r. wskazuje, że tego dnia rozpoczęto wykonywanie szkieletu budynku nr 5. Z tego wynika, że po dniu 17 kwietnia 2013 r. prowadzono na działce nr [..] roboty budowlane, które doprowadziły do wykonania obiektu w stanie surowym pomimo tego, że postanowieniem zostały one wstrzymane. Roboty te nie miały zatem na celu wyłącznie zabezpieczenia obiektu na takim etapie, na jakim wstrzymano prowadzenie robót, tj. na etapie wykonanych fundamentów, ale zmierzały do wzniesienia całego budynku. Materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości co do zakresu robót wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r. Oceny tych okoliczności nie zmieniają również wyjaśnienia kierownika budowy, które nie pokrywają się z wynikami oględzin i zdjęciami dokumentującymi stan robót przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu i po jego wydaniu w dniu 29 maja 2013 r. Nie potwierdza ich również materiał zdjęciowy przedłożony przez uczestnika postępowania Z. P., który przy piśmie z dnia 7 maja 2013 r. przedłożył zdjęcia obrazujące stan zaawansowania robót przy budynku nr 5 na tę datę. Na zdjęciach tych widać budynek nr 5 już wybudowany i przykryty dachem. Przy tym podkreślić należy, że wiarygodność wyjaśnień kierownika budowy podważa sprzeczność pomiędzy jego oświadczeniami z dnia 4 czerwca 2013 r. i z dnia 9 września 2015 r., oraz dodatkowo fakt, że te ostatnie złożone zostały dwa lata po wykonaniu budynku nr 5 i już po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę.

Powyższe dowody potwierdzają, że po skutecznym wstrzymaniu robót budowlanych były one nadal kontynuowane i doprowadziły w rezultacie do wykonania budynku nr 5. To natomiast uprawniało organy nadzoru do zastosowania dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, który nie pozostawia organowi żadnej swobody. Podkreślić przy tym należy, że pomimo zabiegów skarżącego postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego.

Przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter stricte represyjny, gdyż nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności – stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obliguje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2.

W świetle ujawnionych w sprawie okoliczności oraz dokonanych ustaleń faktycznych Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wobec wiążącej wykładni dwukrotnie poczynionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturach akt II OSK 1688/16 i II OSK 3203/17, zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. nie mógł być uwzględniony, albowiem NSA zajęło stanowisko co do niewątpliwie skutecznego doręczenia skarżącemu w dniu 17 kwietnia 2013 r. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na działce nr [..], dla oceny którego nieistotne były okoliczności wskazywane przez skarżącego a odnoszące się do momentu, kiedy skarżący miał faktyczną możliwość zapoznania się z treścią postanowienia. Sąd podzielił również stanowisko organów nadzoru w zakresie ustalenia robót budowlanych, które wykonano po ich wstrzymaniu i uznał, że orzeczony zakres rozbiórki jest prawidłowy. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wypełniły hipotezę wskazanego przepisu umożliwiając organom nadzoru zastosowanie przewidzianych tam sankcji.

Podsumowując, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, czemu dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczywiście nie odniósł się do zarzutów związanych z nieskutecznym doręczeniem skarżącemu postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. w sposób zastępczy w dniu 17 kwietnia 2013 r. Organ jednak zajął wyraźne stanowisko co do tego, że doręczenie to miało miejsce w dniu 17 kwietnia 2013 r., dając tym samym wyraz swojego stanowiska co do prawidłowego zastosowania art. 43 k.p.a. W tym zakresie Sąd podziela zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz art. 11 k.p.a. – zasady informowania stron, które nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia decyzji, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.