Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2389/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1696/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od J. U. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1696/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2017 r., znak: [...], a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (I.). Nadto zasądził od organu na rzecz Gminy Miejskiej Kraków 4421 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 5 marca 2014 r., sprecyzowanym 3 kwietnia 2014 r., J. U., dalej także: "skarżąca", wniosła o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] maja 1996 r., nr [...], za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], [...], wydzieloną pod budowę ulicy, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę Kraków 23 sierpnia 1995 r. Powyższe potwierdzone zostało w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] sierpnia 1995 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], [...], która stała się ostateczna 23 sierpnia 1995 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski – działając na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), "k.p.a." – wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa "uznał za zasadne" wyłączenie się od załatwienia sprawy z wniosku J. U. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda stwierdził zaś, że zachodzą podstawy do takiego wyłączenia, gdyż podmiotem zobowiązanym jest Gmina Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zatem w takiej sytuacji ma zastosowanie pogląd prawny zaprezentowany w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03.

Zawiadomieniem z 23 grudnia 2014 r. Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa, powołując się na pogląd prawny zawarty m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/13, w którym wskazano, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Pismem z 2 lutego 2015 r., powołując się na art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Wojewody Małopolskiego z prośbą o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z 8 maja 2015 r. Wojewoda Małopolski wskazał Starostę Krakowskiego jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. U. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], [...], m. Kraków.

Decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121), "u.g.n.", oraz art. 104 k.p.a. – orzekł, iż odszkodowanie w wysokości 11 860,00 zł, do wypłaty którego zobowiązana została Gmina Kraków na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] maja 1996 r. orzekającej o odszkodowaniu za wskazaną w niej działkę nr [...] na rzecz J. U., w wyniku jego waloryzacji wynosi 27 343,27 zł.

W uzasadnieniu organ przedstawił czynności zamierzające do odnalezienia dowodów wypłaty przedmiotowego odszkodowania i – wobec braku takich dowodów – stwierdził, że wypłata nie nastąpiła. W konsekwencji Starosta uznał, że zachodzi podstawa do zwaloryzowania kwoty odszkodowania, gdyż roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając organowi pierwszej instancji zebranie niewystarczającego materiału dowodowego na potwierdzenie braku wypłaty ustalonego odszkodowania, nieodniesienie się do kwestii przedawnienia roszczeń o odszkodowanie. Zwróciła także uwagę, iż w sytuacji gdyby uznać za zasadny wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, wątpliwości budzi sposób dokonania i okres za jaki dokonano jego waloryzacji. Pismem z 8 lutego 2017 r. J. U. ustosunkowała się do odwołania Gminy Kraków, wskazując na brak wypłaty odszkodowania.

Decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 132 ust. 3 u.g.n., przedstawił przebieg postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] maja 1996 r. W konkluzji Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji co do tego, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza wypłaty przedmiotowego odszkodowania i tym samym istnieje podstawa do zwaloryzowania kwoty odszkodowania ustalonego ww. decyzją. Wojewoda uznał za prawidłowy przyjęty sposób waloryzacji. Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia, Wojewoda wskazał, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc ustawa nie przewiduje przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym, roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Ponadto "nieprzedawnialność" tego roszczenia wynika nie tyle z publicznoprawnego charakteru odszkodowania, co wyczerpującego uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji posiadał ustawowe kompetencje do orzekania w drodze decyzji w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] maja 1996 r. W związku z powyższym organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie jej w mocy. Nadto Gmina zakwestionowała ustalenie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka J. U.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w sprawie zaszła przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. W ocenie tego Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 u.g.n. i przepis ten nie może również stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nawet, gdyby dopuścić możliwość wydania w sprawie decyzji, to zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegałaby stwierdzeniu nieważności z innej przyczyny - z uwagi na wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (w wyniku bezpodstawnego zastosowania instytucji wyłączenia organu), a decyzja zaskarżona – z uwagi na rażące naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości).

Sąd ten szeroko omówił decyzję jako akt administracyjny, przytoczył teoretyczne i naukowe rozważania w tym przedmiocie. Wskazał, że forma decyzji administracyjnej musi być oparta na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego. Kompetencję organu administracji publicznej do decyzyjnego ustalenia odszkodowania statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję administracyjną. Zdaniem tego Sądu pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja. Sąd ten omówił ust. 3 i 5 ww. przepisu, przytaczając stanowisko doktryny, zgodnie z którym "(...) waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

Sąd ten zauważył, że istotą żądania wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego odszkodowania, a kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (kwestia ta została podniesiona dopiero w toku postępowania). Zdaniem tego Sądu istotnym argumentem przemawiającym przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 3 u.g.n. kompetencji jurysdykcyjnej przysługującej organowi administracji publicznej jest to, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym nie tylko w wyniku waloryzacji, ale także w wyniku innych czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność ma przybrać postać decyzji administracyjnej.

W ocenie tego Sądu wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się na nieakceptowalnym domniemaniu sprawy administracyjnej. Jak wskazuje stan faktyczny ujawniony w niniejszym postępowaniu, domniemana sprawa administracyjna tylko pozornie dotyczy nieskomplikowanej kwestii o charakterze rozrachunkowym (samej waloryzacji). Tak naprawdę organ w jej ramach rozstrzyga (nawet, jeżeli nie daje temu wyrazu w sentencji decyzji) spór dotyczący bardziej fundamentalnych kwestii, w tym kwestii istnienia wierzytelności odszkodowawczej. Nie sposób przyjąć by taką funkcję miał pełnić art. 132 ust 3 u.g.n. Nie sposób przyjąć, by przepis ten, przy okazji czy też pod pozorem waloryzacji, otwierał drogę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego do badania i orzekania o właściwie wszystkich aspektach stosunku odszkodowawczego.

Sąd ten zwrócił uwagę na rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i – w razie braku przepisów szczególnych – o jej przedawnieniu niepodobna mówić, bowiem w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy nie rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 zd. 2 u.g.n. "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Tymczasem w niniejszym postępowaniu Wojewoda Małopolski uznał, iż to, że Prezydent Miasta Krakowa reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, stanowi podstawę do jego wyłączenia od załatwienia sprawy. W efekcie do załatwienia sprawy wskazany został Starosta Krakowski. W ocenie tego Sądu, gdyby opowiedzieć się za dopuszczalnością orzekania o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji, trzeba by skonstatować naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) – w sprawie podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa nie było. Występujące w niniejszej sprawie kontrowersje dotyczące właściwości organów (wniosek Prezydenta Miasta Krakowa o wskazanie innego organu celem rozstrzygnięcia o treści stosunku obligacyjnego, w którym Gmina Miejska Kraków jest stroną; stwierdzenie swojej niewłaściwości przez Starostę Krakowskiego; spór o właściwość i jego rozstrzygnięcie przez Wojewodę Małopolskiego) doprowadziły do powstania alternatywnej niejako przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro zasadny okazał się zarzut wskazujący na nieważność zaskarżonej decyzji, zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W związku z powyższym Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Małopolski i J. U.

Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię prawa oraz uznanie, ze zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Wskazał, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121).

W uzasadnieniu Wojewoda rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym aktualnie poglądem Naczelnego Sadu Administracyjnego waloryzacja i wypłata ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej (wyrok z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09). Organ zwrócił uwagę, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji jest obecnie odosobnione i stoi w opozycji do poglądów prezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, które wykształciło się po okresie spornym co do decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji odszkodowania.

Odnosząc się do rzekomego naruszenia przepisów o właściwości Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie został rozstrzygnięty spór o właściwość między Gminą Kraków a Starostą Krakowskim. Nawet wadliwe rozstrzygnięcie sporu nie powoduje wadliwości decyzji administracyjnej, bowiem "oznaczałoby to przyznanie innym organom właściwym do weryfikacji decyzji nie tylko możliwości podważenia mocy obowiązującej rozstrzygnięcia sporu przez organ administracyjny publicznej ale i równałoby to przyznaniu prawa do orzekania o sporze.".

J. U. w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zażądała zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

"1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.c. w zw. z art. 353 k.c. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, po wydaniu decyzji o odszkodowaniu - staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób podczas gdy kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi a zobowiązanie uregulowane w kodeksie cywilnym polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić, nie ma tu natomiast podstaw do uznania, że przedmiotowa sprawa za sprawą waloryzacji zmieniła się w wierzytelność cywilną; takie stwierdzenie nie mieści się ani w ramach sprawy cywilnej, ani w ramach definicji wierzytelności (zobowiązania).

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego wyroku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, a waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania tej samej formy decyzji administracyjnej, co stanowi przeważający pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz znajduje potwierdzenie w Uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93), natomiast Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł się na poglądzie przeciwstawnym (jednostkowym);

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia, w którym do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczony został Starosta Krakowski podczas gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.; co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie oraz Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. Uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., I OPS 1/03);

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi nieważność postępowania, gdyż nie było podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania podczas gdy dokonywanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się decyzją administracyjną jako domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, odpowiednio do art. 104 k.p.a.;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie było podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości podczas gdy zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że niniejsza sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej wobec czego podlega stwierdzeniu nieważności, podczas gdy roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ma charakter administracyjny, waloryzacja ustalonego w przeszłości w trybie administracyjnym odszkodowania, obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia, za takim uznaniem przemawia brzmienie i funkcja przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., którego Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie wziął pod rozwagę;

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że waloryzacja odszkodowania jest wyłącznie czynnością faktyczną oraz, że na tym etapie nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną podczas gdy na mocy art. 132 ust. 3 u.g.n. strona zyskuje nowe roszczenie, którego konkretyzacja następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego w drodze decyzji organu administracji publicznej, nie zaś czynności faktycznej;

h) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej oraz, że nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie podczas gdy za wyłączeniem decyzyjnego trybu orzekania w sprawach dotyczących waloryzacji odszkodowania nie przemawia fakt, że w przepisie tym nie została jednoznacznie określona forma prawna działania podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, nadto, rozpoznanie przedmiotowej sprawy w drodze decyzji wynika wprost z zakresu czynności organów administracyjnych, w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 104 k.p.a.), natomiast to, że przepis nadaje charakteru administracyjnego sprawie wynika expressis verbis z samego brzmienia tegoż przepisu;

i) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez uznanie, że po wydaniu decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość wierzytelność ta staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego, a w związku z tym wierzytelność staje się przedmiotem roszczenia cywilnego podczas gdy przepis art. 1 kodeksu postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych, nie mieści się w nim zatem orzekanie w przedmiocie ustalania zwaloryzowanego odszkodowania;

j) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy i bezkrytycznym powtórzeniu utrwalonego w tożsamych sprawach stanowiska Sądu oraz całkowite pominięcie przeważających oraz odmiennych stanowisk wyrażanych przez organy wyższego rzędu w tożsamych sprawach, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;".

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty.

Gmina Miejska Kraków w odpowiedzi na skargę kasacyjną J. U. z 13 czerwca 2018 r. wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. Natomiast w piśmie procesowym z 18 października wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniach obu powyższych pism procesowych przedstawiła podobną argumentację. Zdaniem Gminy wypłata oraz waloryzacja ustalonego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. ma charakter techniczno-obrachunkowy i w sposób oczywisty nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nawet jeśli przyjąć, że droga decyzji jest dopuszczalna w sprawie, to Gmina wskazała, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji została podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości, tym samym jest nieważna z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisów skarg kasacyjnych Gmina Miejska Kraków nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Obydwie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, aczkolwiek trafnie w obydwu skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w nich przepisów prawa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w szczególności, że podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej u.g.n. Zgodnie z owym przepisem prawa, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Zwrócić należy uwagę, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone nieruchomości. Autorzy opowiadający się za publicznoprawnym charakterem odszkodowania zwracają uwagę, że po pierwsze, stanowi ono zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec dotychczasowego właściciela, a po drugie – gdy nie dojdzie do uzgodnień – jego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym dla odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, a więc bez zachowania równorzędności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego do zapłaty (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 649-652). Odmienny pogląd co do charakteru odszkodowania prezentowany jest przez T. Wosia, który w publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, Warszawa 2010 str. 213 i nast.) poddał gruntownej analizie dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w tym zakresie. Na rozbieżności te wskazywał również Sąd pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wykluczył możliwość decyzyjnego rozstrzygania sprawy w odniesieniu do żądania waloryzacji niewypłaconego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n., który w jego ocenie nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa niniejsza. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Wskazać bowiem należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się już w kwestii dotyczącej charakteru prawnego zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz formy rozstrzygnięcia żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym, obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie tym wskazuje się, że dokonywanie waloryzacji odszkodowania następuje na podstawie decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania spraw przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne - skoro waloryzacja ma administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym (por. uchwałę SN z 07.04.1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174, która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym, wyrok NSA z 07.05.2002 r., sygn. I SA 2378/00, Lex nr 81740, a także wyrok NSA z 09.07.2010 r., sygn. I OSK 1229/09, Lex nr 59497).

W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2069/15 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) zgodnie z art. 132 u. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Podobnie w wyroku z dnia 20.01.2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy: formy decyzji administracyjnej." (https://cbois.nsa.gov.pl).

Tak więc dokonywanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się decyzją administracyjną jako domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, odpowiednio do art. 104 k.p.a.

Publicznoprawny, a nie cywilnoprawny charakter roszczenia waloryzacyjnego, o którym mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., podkreślił też WSA w Poznaniu w wyroku z 22.07.2009 r., sygn. II SA/Po 999/08 (Lex nr 553183).

Powyższe stanowisko jest zgodne z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym także w innych wyrokach tego Sądu, np.: z dnia czerwca 2012 r. sygn. I OSK 869/11, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1460/11, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1297/11, a także z powoływanym w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego wyrokiem tego Sądu z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 894/09 (https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tych względów za zasadny uznać zarzut skargi kasacyjnej zarówno Wojewody Małopolskiego, jak i J. U. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. w związku z art. 132 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że nie było w sprawie podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz, że przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej, jak również, że waloryzacja odszkodowania jest wyłącznie czynnością faktyczną oraz, że na tym etapie nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną. W konsekwencji za zasadny uznać także należy zarzut skargi kasacyjnej J. U. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., przez przyjęcie, że nie było podstaw do orzekania w sprawie w formie decyzji administracyjnej oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 k.p.c. przez przyjęcie, że po wydaniu decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość wierzytelność staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego.

Zasadność owych zarzutów nie mogła jednak stanowić podstawy do uwzględnienia obydwu skarg kasacyjnych ze względu na trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 3 zdanie 2 u.g.n. z uwagi na to, że organem właściwym do orzekania w sprawie był Prezydent Miasta Krakowa.

Przepis bowiem art. 132 ust. 3 zdanie 2 u.g.n. stanowi, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Kwestię właściwości organów w sprawie waloryzacji ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OW 203/11, w którym wskazał, że: "Organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest z mocy art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Art. 9a tej ustawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a., określającej organy wyższego stopnia. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Właśnie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi inaczej, gdyż stosownie do niego organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych decyzją przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Odwołania zatem od decyzji starostów ustalających odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych rozpoznaje wojewoda." (...). "Obowiązek waloryzacji odszkodowania, ustalonego przez starostę, wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten nakazuje waloryzację odszkodowania na dzień jego zapłaty, zaś do jej dokonania zobowiązuje organ, osobę lub jednostkę organizacyjną zobowiązaną do wypłaty odszkodowania." (...). "Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niewątpliwie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest nie starosta ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jej dokonania.".

W niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], [...], wydzieloną pod budowę ulicy, ustalono na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] maja 1996 r., nr [...]. Nieruchomość ta została wydzielona pod budowę ulicy i przejęta została z mocy prawa na własność przez Gminę Kraków 23 sierpnia 1995 r. Powyższe potwierdzone zostało w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] sierpnia 1995 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], [...], która stała się ostateczna 23 sierpnia 1995 r. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina Miejska Kraków, którą reprezentuje Prezydent Miasta Krakowa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że w świetle art. 132 ust. 3 zd. 2 u.g.n. nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania niniejszej sprawy. W tej sytuacji, z powyższej przyczyny, wyrok zaskarżonej treści, mimo częściowo błędnego uzasadnienia uznać należy za o prawidłowy.

Niezasadny natomiast z powyższych względów okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej J. U. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia, w którym do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczony został Starosta Krakowski.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.c. w zw. z art. 353 k.c. Sąd pierwszej instancji nie mógł ww. przepisów naruszyć z tego względu, że w ogóle ich nie stosował.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obydwie skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.