Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 63, art. 138, art. 127 w zw. z art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. M. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej powoływanego jako Kolegium) z 25 marca 2019 r., nr [..], uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako Burmistrz) z 7 stycznia 2019 r., nr [..], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..], obr. [..] przy ul. J. w R. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku J. M. z 25 października 2017 r. Burmistrz decyzją z 3 kwietnia 2018 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2 segmenty), na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..] obr. [..] przy ul. J. w R.

Ustalając warunki zabudowy dla ww. inwestycji Burmistrz określił m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy: nieprzekraczalną linię zabudowy – od strony wschodniej na przedłużeniu linii zabudowy na działce nr [..] a od strony zachodniej – na przedłużeniu linii zabudowy na działce nr [..]; powierzchnię zabudowy – max. 21%; szerokość elewacji frontowej – 11,0 m z tolerancją do 20%; wysokość zabudowy – max. 2 kondygnacje nadziemne mieszkalne, wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej max. 8,0 m, licząc od naturalnej rzędnej terenu przed głównym wejściem budynku, dopuszczono możliwość podpiwniczenia; geometrię dachu – dach płaski. Określił dodatkowo warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury wskazując m.in. że teren inwestycji znajduje się w strefie ochrony archeologicznej w obrębie zaewidencjonowania stanowiska archeologicznego, jednocześnie wskazał, że roboty ziemne na terenie występowania zabytków wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, których zakres i rodzaj ustala Wojewódzki Konserwator Zabytków. Następnie określił warunki obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Burmistrz wskazał, na podstawie wyniku przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, że możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji, ponieważ spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako ustawa lub u.p.z.p.).

Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania zainicjonowanego odwołaniem K. A., decyzją z 13 czerwca 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że wniosek inwestora z 25 października 2017 r. nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie załączonej mapy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. do wniosku należy załączyć kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na których ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa załączona do wniosku inwestora nie posiada żadnych danych ją identyfikujących. Do wniosku nie załączono także zapewnienia gestorów sieci, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla nowej zabudowy, zatem nie został spełniony warunek wynikający z dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., stanowiąca załącznik do decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Kolegium zauważyło przy tym, że analiza jest bardzo ogólnikowa. Nie odniesiono się w niej w ogóle do przepisów odrębnych, takich jak np. przepisy o ochronie przyrody czy o opiece nad zabytkami. Nie dokonano szczegółowego ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy działki.

Kolegium również wskazało, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do wyniku analizy nie spełnia przewidzianych prawem wymogów. Powołując się na § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustaleń wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie), Kolegium podniosło, że do decyzji, jako załącznik, załączono kopię mapy zasadniczej. Oznacza to, że taka mapa istnieje i to na tej mapie powinny zostać wyznaczone granice obszaru analizowanego. Pomimo tego, granice te wyznaczone zostały na kopii mapy katastralnej, która to mapa może być wykorzystywana tylko w sytuacji braku mapy zasadniczej.

Kolegium wskazało nadto, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ pierwszej instancji ustalił parametry i wskaźniki nowej zabudowy w wielkościach określonych jako "max.". Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym, określając wskaźniki i parametry nowej zabudowy organ winien je określić w sposób konkretny, także w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej - z uwzględnieniem wynikającej z przepisów tolerancji 20%. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, Kolegium napisało, że ustalenie wskaźników wyłącznie jako "max." lub "do" rodzi zbyt dużą dowolność w realizacji inwestycji; za akceptowalne natomiast sądy uznają podanie konkretnego przedziału wielkości, tzn. widełek od-do.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o wymagane elementy formalne. Zaleciło również przeprowadzenie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym, odzwierciedlonym na prawidłowej mapie oraz ustalenie w sposób prawidłowy parametrów, wskaźników zabudowy i zagospodarowania dla nowej zabudowy w świetle ustalonych średnich tych wielkości w obszarze analizowanym, a następnie wydanie stosownej decyzji, uzgodnionej z właściwymi organami.

J. M. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Kolegium z 13 czerwca 2018 r. Postanowieniem z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 486/18, przedmiotowy sprzeciw został odrzucony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz wydał - w dniu 7 stycznia 2019 r. - decyzję o warunkach zabudowy nr [..]. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in. na przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do uwag stron postępowania organ wskazał na dokonane w analizie ustalenia w zakresie możliwości realizacji inwestycji, jej parametrów i gabarytów w wyniku której ustalono, że możliwa jest realizacja wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Odniósł się do kwestii skarp usytuowanych w obrębie działek oraz wyjaśnił pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumienia prawa budowlanego w świetle wnioskowanych warunków zabudowy. W odniesieniu do zarzutów dotyczących skarp wskazał, że ocena, czy konkretny obiekt budowlany będzie mógł zostać zrealizowany, dokonana zostanie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: K. A. oraz P. K.

Po rozpoznaniu odwołania K. A., Kolegium decyzją z 25 marca 2019 r., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że wniosek inwestora z 25 października 2017 r. w dalszym ciągu nie spełnia wymogów formalnych w zakresie załączonej mapy. Mapa nadal nie posiada żadnych danych ją identyfikujących. Do wniosku nie załączono także zapewnienia gestorów sieci, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla nowej zabudowy, a zatem nie spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 5 ustawy. Organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wyżej wskazanych braków, wniosek nie został uzupełniony. W zaskarżonej decyzji wskazano wprawdzie, że nieruchomość nie posiada przyłączy infrastruktury technicznej, ale na potrzeby wnioskowanej inwestycji stwierdzono, że istnieje możliwość wykonania przyłączy na warunkach określonych przez gestorów sieci. Zdaniem Kolegium, to nie organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściwy do uznania, że istniejąca lub projektowana infrastruktura jest wystarczająca dla nowego zamierzenia inwestycyjnego, ale gestorzy sieci.

Dokonując oceny ustaleń w zakresie poszczególnych parametrów nowej zabudowy organ odwoławczy wskazał, że pomimo wytycznych zawartych w decyzji z 13 czerwca 2018 r., Burmistrz ponownie określił je w sposób wadliwy:

1. wyznaczenie parametru obowiązującej linii nowej zabudowy Kolegium uznało za błędne wskazując, że linie zabudowy wyznaczona od strony zachodniej nawiązuje wyłącznie do zabudowy na działce nr [..], podczas gdy na działkach [..] i [..] budynki posadowione są w znacznie większym oddaleniu od tak wyznaczonej przez organ linii zabudowy (tworząc uskok), czego organ I instancji w ogóle nie uwzględnił. Z kolei linię zabudowy od strony wschodniej organ ustalił w nawiązaniu do zabudowy na działce [..], pomijając jednocześnie inaczej usytuowaną zabudowę na działce [..]. Kolegium podkreśliło ponadto, że w analizie podano jedynie, że linia zabudowy jest nieregularna, który to zapis zupełnie nie spełnia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym linię zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, z uwzględnieniem ust. 2-3.

2. w odniesieniu do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił go na poziomie maksymalnym - 21%. W analizie w zakresie tego parametru znalazły się następujące ustalenia: wskaźnik pokrycia działki zabudową (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu) – kształtuje się dla całej zabudowy w przedziale od ok. 9 % do ok. 43%, średnio ok. 21%. Powierzchnie działek oraz powierzchnie rzutu budynków przyjęto z programu geodezyjnego GeoMap, którego dane pochodzą z ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym. Powierzchnie te oraz wartości wyliczonych wskaźników zabudowy zostały wpisane na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wyniku analizy. W ocenie Kolegium, przyjęte w decyzji organu I instancji ustalenie jest wadliwe bowiem parametr ten musi zostać ustalony jednoznacznie w granicach ustalonego średniego wskaźnika, a nie poprzez określenie maksymalne czy minimalne. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 21% i w granicach tego wskaźnika winien organ ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla nowej inwestycji.

3. w odniesieniu do wyznaczenia wysokości zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określonej zapisem wysokość zabudowy Kolegium wskazało, że trudno odnieść się do ustalonej w decyzji wysokości, albowiem w analizie stanowiącej postawę ustalenia parametrów nowej zabudowy organ I instancji wskazał jedynie, że wysokość zabudowy wynosi od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych. Przepis § 7 rozporządzenia nie przewiduje określenia wysokości zabudowy w kondygnacjach – ani w obszarze analizowanym, ani w stosunku do nowej zabudowy. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało ponadto, że dokonane uzgodnienia, a dotyczące projektu decyzji, która następnie została uchylona, nie mogą zostać uwzględnione jako dotyczące kolejnego projektu decyzji. To samo dotyczy mapy, która stanowi załącznik do decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył J. M. wskazując, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy z 3 kwietnia 2018 r., wydana na jego wniosek, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 czerwca 2018 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało sposób ustalenia parametrów zamierzonej przez niego inwestycji. Organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek i decyzją z 7 tycznia 2019 r. ustalił warunki zabudowy, ustalając parametry inwestycji w sposób zalecany przez Kolegium. Decyzja ta również została zaskarżona przez jego sąsiadów. Kolegium rozpatrując odwołanie zakwestionowało zalecenia sposobu ustalenia parametrów dla jego inwestycji wskazane w poprzednim orzeczeniu. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, rozstrzygnięcia organu odwoławczego są tendencyjne. Wnoszący sprzeciw wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem jest własnością jego żony, która po pierwszej zaskarżonej przez sąsiadów decyzji z jego wniosku, złożyła we własnym imieniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, która w podobny sposób została zakwestionowana przez sąsiadów. W jego opinii, mieszkańcom ulicy J. odpowiada fakt, że przedmiotowa działka jest niezabudowana i mogą bez przeszkód z niej korzystać w sposób tylko sobie wiadomy. Na marginesie podniósł, że gestorzy mediów wydają warunki przyłączenia po przedłożeniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, więc do wniosku o ustalenie tych warunków nie mógł dołączyć, jak określiło to Kolegium w zaskarżonej decyzji, "zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia nowej inwestycji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w nim wskazanych, lecz dostrzeżonych przez sąd z urzędu uchybień proceduralnych.

Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego został wprowadzony nowy środek, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wprowadzony do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), art. 64e przewiduje, że rozpoznając sprzeciw od tego typu decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. m.in. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl).

Na podstawie art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla tę decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Rozpoznając niniejszy sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że przedwczesne jest odniesienie się do jego zarzutów, wobec zaistnienia okoliczności, skutkujących istotną wadliwością decyzji organu odwoławczego, polegającą na nierozpoznaniu wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza Miasta, co oznacza naruszenie przez organ odwoławczy art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. Konsekwencją powyższych naruszeń zaś musi być wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wskazać bowiem trzeba, że w sytuacji złożenia od decyzji organu pierwszej instancji wielu odwołań, organ odwoławczy winien jest wydać w jednym terminie jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Dlatego też w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji obligującym sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji organu odwoławczego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych przez uprawnione strony środków zaskarżenia skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, LEX nr 176134 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416). Nie mniej jednak, w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia jedynie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może zostać wyeliminowane przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopełniło obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, albowiem nie rozpoznało odwołania wniesionego przez P. K. Przy czym, akta sprawy potwierdzają, że oba odwołania – P. K. oraz K. A. (to ostatnie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy) zostały przekazane przez organ pierwszej instancji do Kolegium – odwołanie P. K. wpłynęło do organu drugiej instancji wraz z pismem przewodnim z 15 stycznia 2019 r. w dniu 22 stycznia 2019 r. (vide k. 3 akt organu drugiej instancji), zaś odwołanie K.A. z 22 stycznia 2019 r. wpłynęło do Kolegium w dniu 4 lutego 2019 r. (vide prezentata na piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r., k. 8 akt organu drugiej instancji). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana "po rozpoznaniu odwołania p. K. A.". Odwołanie złożone przez P. K. nie podlegało zatem żadnej weryfikacji organu, mimo że niewątpliwie znajdowało się w jego posiadaniu. Z akt sprawy nie wynika też, aby przeprowadzono ustalenia co do dopuszczalności (podmiotowej i przedmiotowej) tego środka zaskarżenia, zachowania wymogów formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz zachowania terminu (art. 129 § 2 k.p.a.), które to ustalenia mogłyby uzasadniać brak rozpoznania odwołania strony. P. K. nie został też wymieniony jako osoba odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji, lecz wyłącznie jako strona tego postępowania.

Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jest ono zwyczajnym środkiem prawnym, bowiem w przeciwieństwie do nadzwyczajnych środków prawnych służy od decyzji nieostatecznych. Strona może skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika z tego, że prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 k.pa.). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego odnosi się zatem do konstrukcji prawnej odwołania w tym sensie, że służy ono wyłącznie od decyzji organu pierwszej instancji, natomiast organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, czyli organ drugiej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Skorzystanie z prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji jest wyrazem realizacji zasady skargowości, w odniesieniu do decyzji lub pewnej grupy postanowień nieostatecznych (zwyczajne środki zaskarżenia) albo aktów posiadających przymiot ostateczności (nadzwyczajne środki zaskarżenia). Uruchomienie jednego z tych środków jest przejawem konkretyzacji uprawnienia, a w konsekwencji – także dochodzenia roszczenia procesowego o rozpoznanie sprawy głównej co do meritum (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub wpadkowej (zażalenie), bądź też zbadania określonego aspektu sprawy (nadzwyczajne tryby postępowania). Jednocześnie należy przypomnieć, że prawo stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji znajduje odzwierciedlenie w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który – jeśli chodzi o sposób sformułowania, jak i miejsce tego przepisu w systematyce konstytucyjnej, nie pozostawia wątpliwości, że wyraża samoistne prawo podmiotowe do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, podlegające ochronie także w procedurze skargi konstytucyjnej (np. wyrok TK z 18 października 2004 r., P 8/04, OTK-A 2004/9/92). Prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji jest jednocześnie skorelowane z obowiązkiem właściwego organu administracji do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego, co jak wskazano powyżej, potwierdza również zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, w ocenie sądu bezsporne jest, a co wynika wprost z akt sprawy, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana bez rozpatrzenia odwołania P. K., tj. jednej ze stron postępowania, złożonego w ocenie sądu w terminie i z zachowaniem wymogów formalnych określonych w k.p.a. To zaś świadczy o naruszeniu art. 138 k.p.a., nakazującego wydanie decyzji (jednej) w odniesieniu do wszystkich odwołujących się stron, a przede wszystkim o naruszeniu art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie (tylko do jednej instancji), a jednocześnie postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Niedopełnienie przez Kolegium obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie i jedną decyzją skutkować musi oceną naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych, bez dokonywania kontroli kwestionowanego sprzeciwem aktu w ramach, jakie ustawodawca zakreśla dla tego środka kontroli.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego J. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.

Skutkiem uwzględnienie sprzeciwu jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a., przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawia wynikają wprost z wcześniejszych rozważań sądu.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od zaskarżonej decyzji na posiedzeniu niejawnym.