Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 711/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 czerwca 2022 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 168,- (sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2022r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 570), art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia 22 kwietnia 2022r. nr [...] nakładającą na D. B. "D. " firma handlowo – usługowa (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 4200 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 27 lipca 2021r. podczas terenowej kontroli pasa drogowego przez pracowników ZDM stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...], będącą drogą powiatową przez reklamę o powierzchni 6 m2, bez wymaganego zezwolenia.

Ustalono, że reklama stanowi własność firmy D. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D.", firma handlowo – usługowa. Pomiary wykonano odbiornikiem GPS marki Topcon o numerze fabrycznym 596-01890, posiadającym świadectwo instrumentu z dnia 2.06.2021r., dalmierzem laserowym Leica Disto D510 o numerze seryjnym 1084541241, posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia 16.06.2021r. oraz drogomierzem marki NEDO o numerze identyfikacyjnym 780-02 posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia 16.06.2021r.

27 lipca 2021r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym został zawiadomiony pismem z dnia 26 sierpnia 2021r. właściciel reklamy (korespondencja odebrana 2.09.2021r.). Dodatkowa kontrola 24 sierpnia 2021r. potwierdziła obecność reklamy w pasie drogowym. Skarżący 6 września 2021r. powiadomił organ o usunięciu reklamy dnia 30 sierpnia 2021r. Oględziny w terenie dnia 29 września 2021r. potwierdziły brak reklamy w pasie drogowym. Ulica [...] w P. znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest Zarząd Dróg Miejskich w P. i dba o utrzymanie tego terenu i znajdujących się w nim urządzeń infrastruktury. Reklama była umieszczona na poboczu, które wchodzi w skład pasa drogowego.

Organ na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 470) i § 4 ust. 1 uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2021r., poz. 1376 ze zm.) ustalił wysokość kary pieniężnej w kwocie 4200 zł, przyjmując powierzchnię reklamy – 6 m2, , ilość dni zajęcia – 35, stawkę m2/dzień – 2 zł i obliczając dziesięciokrotność opłaty z uwagi na umieszczenie jej bez zgody organu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazując na treść art. 40 ustawy o drogach publicznych podał, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno zostać udzielone przez organ przed faktycznym zajęciem pasa drogowego przez reklamę. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Podmiot, który zamierza umieścić w pasie drogowym reklamę winien zwrócić się do organu ze stosownym wnioskiem określającym planowaną powierzchnię reklamy oraz okres zajęcia pasa drogowego. Organ podał definicję reklamy. Rozważał możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Podał, że z przepisu tego wynika, iż aby organ mógł odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu winny być spełnione łącznie dwie przesłanki:

a/ waga naruszenia prawa jest znikoma,

b/ strona zaprzestała naruszenia prawa.

Zdaniem organu za spełnioną należy uznać przesłankę dotyczącą zaprzestania naruszania prawa – skarżący 30 sierpnia 2021r. usunął reklamę. Nie została spełniona przesłanka dotyczącej znikomej wagi naruszenia, ponieważ:

- wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi 4200 zł,

- zajęcie pasa drogowego przez nielegalną reklamę odbywało się w dniach 27 lipca 2021r. do 31 sierpnia 2021r., a tym samym doszło do naruszenia prawa w określonym, ciągłym przedziale czasu,

- ustawienie w pasie drogowym ulicy [...], w rejonie centrum handlowego oraz domów jednorodzinnych bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu,

- ocena wagi naruszenia prawa brana jest przez organ I instancji także w ujęciu równego traktowania podmiotów i przejawia się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Dlatego Zarząd Dróg Miejskich uważa, że w tym przypadku mamy do czynienia z dużą społecznie szkodliwością czynu, a to może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi.

W ocenie organu nie można uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa, które nie budzi żadnych wątpliwości, a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany. Przy ocenie wystąpienia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem niezawinionym, a jeżeli tak to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, a zwłaszcza konkretne przepisy ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne, prawo pomocy społecznej, prawo o ruchu drogowym, itd.) Organ podał, że niewątpliwie pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy jest przestrzenią szczególną, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie w niej ruchu drogowego. Za jego pośrednictwem administracja publiczna może realizować powierzone jej zadania w sferze transportu, komunikacji i przemieszczania się. Jest to składnik majątku publicznego niezbędny dla zaspokojenia powszechnych potrzeb społeczeństwa, a także niezbędny element rozwoju handlu czy bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Organ podał, że kierując się strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu czy też urządzenia, niezwiązanego z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego – jak określił w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych: w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Organ wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe zajmowanie pasa drogowego a także lokalizowanie w nim obiektu budowlanego niebędącego drogą ani inżynierskim obiektem drogowym, urządzeniami czy instalacjami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu drogowego zawsze musi odbywać się pod kontrolą zarządcy drogi. Kontrola ta odbywa się poprzez wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych, które poprzedzone jest odpowiednio prowadzonym postępowaniem. Zatem zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa. Poza kontrolą zarządcy drogi w takich przypadkach pozostawałby miedzy innymi wpływ zajęcia na bezpieczeństwo ruchu drogowego czy też na przykład sposób odtworzenia nawierzchni pasa drogowego mogący powodować w przyszłości niszczenie drogi. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary w związku z wystąpieniem przesłanki ustawowej, o której mowa w art. 189 f ust. 1 pkt 2 k.p.a. Podczas prowadzenia niniejszego postępowania ani też przed jego wszczęciem w związku z zajęciem pasa drogowego na stronę nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe a także nie została prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. W kontekście powyższego, zdaniem organu, niemożliwe jest odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej w trybie przepisu art. 189 d w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ wydając decyzję wziął pod uwagę przesłanki nakładania kary wskazane w art. 189 d k.p.a. i nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia tej kary. Organ podejmując przedmiotową decyzję rozważył również czy w stanie faktycznym zachodzą inne podstawy do odstąpienia od ukarania w tym wziął pod uwagę art. 189 e k.p.a. Zgodnie z art. 189 e k.p.a. w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej strona nie podlega ukaraniu. Definicja siły wyższej została ukształtowana w doktrynie i judykaturze, które preferują tzw. koncepcję obiektywnej siły wyższej. Stosownie do założeń tej koncepcji za siłę wyższą uznawane jest wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Zdarzenie jest zewnętrzne wówczas gdy następuje poza strukturą przedsiębiorstwa. Niemożliwość przewidzenia, że dane zdarzenie nastąpi, należy pojmować jako jego nadzwyczajność i nagłość. Niemożliwość zapobieżenia skutkom zdarzenia jest tłumaczona jako jego przemożność, a więc niezdolność do odparcia nadchodzącego niebezpieczeństwa. Organ podał, że w niniejszej sprawie nie można zatem mówić o działaniu siły wyższej gdyż strona umieściła reklamę samodzielnie w pasie drogowym i żadne czynniki zewnętrzne nie miały na to wpływu. Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (art. 189 g k.p.a.). W związku z faktem, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 27 lipca 2021r., art. 189 g k.p.a. nie znajdzie zastosowania na gruncie niniejszego postępowania.

Sumując organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nastąpiło zajęcie pasa drogowego ul. [...], stanowiącej drogę powiatową bez zezwolenia zarządcy drogi i zaistniał obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami, które zostały szczegółowo omówione.

W terminowo wniesionym odwołaniu skarżący podał, że był nieświadomy braku legalności zamieszonej reklamy. Reklamę umieściła firma B. w ramach rekompensaty za usunięcie jego reklamy, która wisiała na ścianie budynku ( nad obecnym wejściem do sklepu). Wcześniej była to siedziba jego firmy. Do momentu otrzymania pisma z firmy V. przekonany był, iż reklamy zawieszone były legalnie. Podał, że postępowanie było bezpodstawne, bo usunął reklamę a organ ponad miesiąc wstrzymywał się z zawiadomieniem go o problemie. Podał, że prosi o ponowne rozpatrzenie sprawy i wzięcie pod uwagę faktu, iż prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, zalicza się do mikro firm i nie stać go na tak wysoką karę.

W zaskarżonej decyzji organ podał, że zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez reklamę w pasie drogowym jest bezsporne. Stan faktyczny sprawy był bezsporny. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P. od dnia 27 lipca 2021r. został należycie udokumentowany licznymi zdjęciami opatrzonymi datami z miejscami ustawienia reklam, protokołami z kontroli, wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym oraz miejscem posadowienia przedmiotowej reklamy. Dowody te zostały uznane przez SKO za wystarczające. Ponadto brak świadomości strony, że reklamę umieściła w pasie drogowym, bez koniecznego zezwolenia nie jest argumentem do uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO rozważając możliwość odstąpienia od nałożenia kary ze względu na znikome naruszenie prawa (art. 189 f § 1 k.p.a.) podał, że o ile strona spełniła jeden warunek, mianowicie zaprzestała naruszenia prawa poprzez usunięcie reklamy, to w ocenie organu, nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy jest szczególną przestrzenią, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. W związku z powyższym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że zajęcie pasa drogowego ul. [...] dotyczyło drogi powiatowej, która jest jedną z głównych dróg obsługujących ruch o bardzo dużym natężeniu, w kierunku północy P. oraz północne osiedle P.. SKO stwierdziło, że wymierzenie kary było w pełni uzasadnione.

W terminowo wniesionej skardze skarżący zaskarżył w całości decyzję SKO i organu I instancji. Organowi zarzucił brak obiektywnego rozważenia znikomej szkodliwości czynu, brak obiektywnej oceny przy naliczeniu kary pieniężnej za umieszczenie reklamy oraz działanie na niekorzyść przy jej nakładaniu i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podał, że reklama była umieszczona na poboczu, odgrodzona pasem zieleni, nie była reklamą neonową, nie miała też dużych rozmiarów, była to reklama nie rozpraszająca użytkowników ruchu drogowego. Reklama w większości czasu osłonięta była krzakami i roślinnością, które niejednokrotnie wychodziły nawet na ulicę. Ponadto reklama została zdjęta w trybie natychmiastowym po otrzymaniu pisma od firmy V., przez co prawo przestało być naruszane przed otrzymaniem pisma od organu. W związku z czym, zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne wydało się bezpodstawne. Skarżący podał, że jego zdaniem informowanie o nieprawidłowościach, po miesiącu od ich stwierdzenia, jest opieszałością urzędniczą, przewlekanie wysłania pisma jest celowym działaniem nie niekorzyść firmy – jednoosobowej działalności, która w obecnych trudnych czasach walczy o przetrwanie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wzięcie pod uwagę faktu, iż prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, zalicza się do mikro firm i nie stać go na tak wysoką karę.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 4 października 2022r. sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

Na rozprawie dnia 10 stycznia 2023r. skarżący podał, że chciałby, żeby odstąpiono od kary. Były trzy reklamy na słupach. Firma B. w zamian za dużą reklamę, którą miał na ich budynku zrobiła dla niego trzy reklamy i zawiesiła na słupach V. i zdjął je na wniosek tej firmy przed wszczęciem postępowania. O zawieszeniu reklam dowiedział się od firmy B., nie pamięta kiedy. Podał, że nie umieszcza reklam w pasie drogowym, nigdy tego nie robił, bo nie miał takiej potrzeby. Jego reklama wisiała na budynku B., w żadnym innym miejscu swojej reklamy nie umieszczał. Jego zdaniem powinien mieć karę za kilka dni, kiedy organ wszczął postępowanie. Organ powinien szybko o tym go zawiadomić. Podał, że nie jest to często uczęszczana droga i nie były to duże reklamy, nie utrudniały ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze do tut. Sądu nie kwestionował okoliczności faktycznych, dotyczących sposobu i okresu zajęcia pasa drogowego. Podnoszone w skardze zarzuty sprowadzały się w istocie do braku odstąpienia od nałożenia kary i braku szybszego zawiadomienia go o naruszeniu prawa.

Skarżący argumentował, że organ winien uwzględnić, że zajęcie pasa drogowego przez pozostawienie fundamentu było związane z działaniem B., reklama umieszczona była w miejscu nie mającym wpływu na bezpieczeństwo uczestników drogi, kara jest zbyt wysoka, organ zbyt długo czekał z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania.

Organ ustosunkował się do tej argumentacji, uznając ją za niezasadną.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16 oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

W sprawie rozważenia wymagało natomiast zaistnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa. W sprawie nie wynikało, by skarżący wiedział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie zajmował się działalnością reklamową, nigdy nie umieszczał reklam w pasie drogowym. Zajęcie pasa drogowego nie trwało długo, skarżący po poinformowaniu go o nielegalności reklam, usunął je niezwłocznie. Organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania pismem z 26 sierpnia 2021r., które skarżący odebrał 2.09.2021r. i reklamy już były usunięte. Stan naruszenia prawa po uświadomieniu skarżącemu, że jest to nielegalne nie trwał długo. Jak podawał nie on umieścił tam reklamę a B., na budynku której reklama poprzednio była umieszczona. Organ tych okoliczności nie wziął pod uwagę koncentrując się na znaczeniu pasa drogowego i ustaleniu, że w niniejszej sprawie dotyczyło to drogi powiatowej, która jest jedną z głównych dróg o bardzo dużym natężeniu. Nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że nie była to duża, bardzo widoczna reklama (były to trzy mniejsze reklamy), ani, że była ona widoczna od strony parkingu przy sklepie B. a od ulicy jej widoczność była ograniczona przez roślinność, co nie rozpraszało użytkowników drogi. Stanowisko organu akcentujące dobro chronione jakim są drogi de facto uniemożliwiało w ogóle uznanie, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym może być uznane w jakichkolwiek okolicznościach za wypadek znikomego naruszenia prawa. Powoduje to uznanie, że możliwość zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a. w przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym staje się iluzoryczne, co w świetle tego przepisu nie jest prawidłowe. Z okoliczności sprawy nie wynika, by skarżący zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej.

Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w w/w przepisie organ poprzestać może na pouczeniu. Z okoliczności sprawy nie wynika, że długotrwałość, czy opieszałość w usunięciu reklamy mogłaby świadczyć o nierespektowaniu przez skarżącego obowiązującej normy prawnej, nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach (uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 168 zł)orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a

Organ ponownie rozpatrując sprawę wnikliwie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. tj ustalenia, czy z okoliczności sprawy (a nie tylko z rodzaju drogi) wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.