Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. B. i B. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg ZB i BB (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. MM, MM (wnioskodawcy) zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1009/4 i 1008 w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. na: 1) niekompletność wniosku o ustalenie warunków zabudowy (m.in. brak rodzaju zabudowy, brak opisu gabarytów projektowanego obiektu budowlanego, brak mapy z określeniem terenu inwestycyjnego oraz wskazaniem planowanego dojazdu), która wobec związania organu treścią wniosku nie pozwala na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania; 2) wadliwość analizy urbanistycznej; 3) nieaktualność oświadczenia dostawców tzw. mediów; 4) brak oceny czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. wnioskodawcy złożyli oświadczyli, że wycofują wskazany wyżej wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 23 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej powyższego wniosku. Ponadto w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. wnioskodawcy złożyli oświadczyli, że wycofują wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1008. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej powyższego wniosku.

W dniu 2 grudnia 2015 r. MM, MM (wnioskodawcy) zwrócili się do Wójta Gminy [...] z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1009/4 i 1008 w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1009/4 i 1008 w [...].

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Organ podał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu u.p.z.p., a także nie ma obowiązku sporządzania planu na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, że projekt decyzji został przygotowany po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 i art. 64 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że teren, na którym planowana jest lokalizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ podał, że w myśl art. 60 ust.4 u.p.z.p., projekt decyzji został opracowany przez osobę spełniającą warunek, o którym mowa w art. 5 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto projekt rozstrzygnięcia został uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ze Starostą Powiatu [...],[...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Skarżący podnieśli, że w dniu 3 lutego 2016 r. zostali zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na inwestycje pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego na terenie działek nr 1009/4 i 1008 w [...]. Skarżący podnieśli, że "w celu zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi udałem się do Urzędu Gminy w [...] gdzie przekazano mi informację, że na działce 1008 ma znajdować się droga dojazdowa do działki 1009/4".

Skarżący podali, że w dniu 8 lutego 2016 r. na ręce Wójta Gminy [...] zostały przekazane zastrzeżenia z zachowaniem wymaganego siedmiodniowego terminu. Zastrzeżenia te dotyczyły przede wszystkim połączenia w jednym postępowaniu spraw ustalenia różnych warunków zabudowy dla działek nr 1009/4 i 1008. O ile dla działki nr 1009/4 warunki zabudowy odnoszą się do planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, o tyle dla działki nr 1008 inwestycja ma polegać w istocie na budowie drogi. Tymczasem organ pierwszej instancji połączył w ramach jednego postępowania dwie planowane inwestycje, orzekając jedynie o ustaleniu warunków zabudowy dla jednej z nich – budowy budynku mieszkalnego.

Skarżący podnieśli, że do dnia wniesienia odwołania nie otrzymali żadnych informacji w zakresie wniesionych przez nich zastrzeżeń, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepis ten w sposób jednoznaczny zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zdaniem skarżących na uwagę zasługuje również fakt, że warunki zabudowy działek 1008 i 1009/4 stanowiły przedmiot wcześniejszych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te zostały zaskarżone i zgodnie z decyzjami nr [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że nie otrzymali od organu informacji o sposobie ponownego rozpatrzenia uchylonych decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...], wobec czego brak jest formalnego zakończenia postępowania, w którym wydano uchylone decyzje. W ocenie skarżących stanowi to rażące naruszenie prawa w zakresie wykonywania decyzji organów wyższego stopnia oraz informowania stron o zapadających rozstrzygnięciach w zakresie spraw ich dotyczących. Sytuacja taka wskazuje na naruszenie przez organ dyspozycji art. 109 k.p.a., który w sposób jednoznaczny zobowiązuje organ do doręczenia stronom decyzji.

Skarżący podnieśli, że w odniesieniu do zaskarżonej odwołaniem decyzji Wójta Gminy [...] należy wskazać następujące zarzuty:

1. określenie warunków zabudowy dla dwóch różnych działek w ramach jednej decyzji administracyjnej nie ma uzasadnienia prawnego;

2. wnioskodawcy we wniosku z dnia 2 grudnia 2015 roku wskazują przewidywany niezbędny dojazd jako istniejący z drogi gminnej na działce nr 1036. Faktycznie na działce 1008 istnieje droga prowadząca do działki 1009/4. Dlatego też zdaniem skarżących niezrozumiałe jest "legalizowanie" tej drogi w ramach ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 1008. Skarżący podnieśli, że istnieje wiele sposobów określania dojazdu biegnącego przez teren sąsiedniej działki, ale niewątpliwie takim sposobem nie jest ustalanie warunków zabudowy. Na uwagę zasługuje dodatkowo fakt, że działki 1008 i 1009/4 graniczą z drogą publiczną.

3. uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ brak wskazania faktów które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na podstawie których się oparł;

4. w ocenie skarżących w decyzji brak jest jakichkolwiek informacji określających zakres planowanych inwestycji na każdej z działek odrębnie. Przykładowo na podstawie decyzji nie można ustalić, na której z działek będzie znajdował się budynek mieszkalny.

Ponadto zdaniem skarżących w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono zaleceń organu odwoławczego, wyrażonych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], w szczególności:

1. w zakresie konieczności bezpośredniego wskazania elementów zabudowy, które stanowić będą następnie podstawę ustalenia parametrów, cech i wskaźników organ nadal nie zastosował wyraźnych i szczegółowych określeń obligatoryjnych warunków zabudowy, a zastosował przybliżone np. powierzchnia zabudowy 9,4% (plus/minus 2%). Skarżący ponieśli, że na uwagę również zasługują istotne wątpliwości w zakresie odniesienia procentowej powierzchni zabudowy. Nie jest bowiem wiadome, czy odnosi się to do powierzchni działki 1008, czy też do powierzchni działki 1009/4, czy do łącznej powierzchni obu działek. W ocenie skarżących jest to o tyle istotne, ponieważ wartość ta w każdym przypadku będzie istotnie różna i nie będzie korelowała z pozostałymi parametrami zabudowy.

2. brak informacji o podstawie faktycznej i prawnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze;

3. brak wyraźnego i jednoznacznego wskazania, wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, koniecznych elementów określających w szczególności wszystkie konieczne warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z przepisów;

4. w aktach administracyjnych brak elementów wymaganych w trybie art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p., w szczególności opisowej formy planowanego zagospodarowania terenu działek oraz określenia powierzchni terenu podlegającemu przekształceniu. Wskazane braki w aktach postępowania administracyjnego pozwalają zdaniem skarżących na stwierdzenie, że organ w tym zakresie nie przeprowadził wymaganego postępowania dowodowego, a mimo tego wydał decyzję, w której te sprawy rozstrzygnął.

Skarżący podnieśli, że przedstawione powyżej sytuacje wskazują jednoznacznie na rażące naruszenia przepisów prawa w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, jego prowadzenia i ostatecznie wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1, utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...].

Kolegium podało, że na mocy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, a jeśli nie stwierdzi niezgodności, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Wobec powyższego istotne ma znaczenie prawidłowo sporządzonego wniosku, gdyż ewentualne jego braki rzutować będą na całe postępowanie i jego wynik.

W ocenie organu odwoławczego wniosek z dnia 2 grudnia 2015 r. został sporządzony prawidłowo. Zawiera określenie zapotrzebowania w wodę i energię oraz planowany sposób odprowadzania ścieków. Kolegium podało, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, chociażby z uwagi na bezpośrednie graniczenie z drogą gminną. Organ I instancji zgodnie z wnioskiem wskazał, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie jednak drogą wewnętrzną na działce 1036. Projekt decyzji został przygotowany po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 i art. 64 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna została przeprowadzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że teren, na którym planowana jest lokalizacja ww. zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunki określone w art.61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy podniósł, że w analizie wskazano wszystkie parametry zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym, które stanowią podstawę ustalonych warunków parametrów, cech i wskaźników w decyzji. Analiza i wyniki analizy w formie pisemnej i graficznej stanowią załącznik do decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednio ze Starostą Powiatu [...],[...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został opracowany przez osobę spełniającą warunek, o którym mowa w art. 5 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stron, Kolegium podniosło, że nie podziela zdania odwołujących się. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie narusza praw osób trzecich. Na tym etapie inwestycja jest jedynie hipotetyczna, gdyż jest zamiarem inwestora, którego zrealizowanie nie jest pewne. To na etapie pozwolenia na budowę krystalizują się szczegóły zamierzenia i warunki szczególne, które w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego będą rozstrzygane. W tym zakresie w ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowego pouczenia, że strona będzie mogła kwestionować te elementy (aktualnie wszakże nie znane) na etapie kolejnego postępowania, którego oczywiście będzie stroną. Nie ma zatem w tym zakresie mowy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie jest przepisem odrębnym, na podstawie którego możliwe jest odmówienie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz nieprawidłowego wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. Kolegium wyjaśniło, że inwestor złożył nowy wniosek z dnia 2 grudnia 2015 r. dlatego też organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia postępowania, zaś poprzednie decyzje organu I instancji zostały usunięte z obrotu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez "nieuwzględnienie ujemnej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 1008 w zakresie posadowienia na niej drogi, mimo nie wymagalności wydania zezwolenia na budowę" oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływa na wynik sprawy oraz do uzasadnienia poczynionych ustaleń i podjętych decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na zarzuty sformułowane w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz w odwołaniu od decyzji Wójta. Skarżący podnieśli, że również organ odwoławczy w zakresie przedstawionych powyżej zastrzeżeń nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu decyzji, wskazując jedynie, że skład orzekający nie podziela zdania odwołujących. Zdaniem skarżących taka sytuacja wskazuje jednoznacznie na naruszenie dyspozycji art. 9 i 107 § 3 k.p.a.

Ponadto w ocenie skarżących należy wskazać, że nieuwzględnienie przez organy przepisu stanowiącego ujemną przesłankę do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie działki nr 1008 jest naruszeniem prawa materialnego. Skarżący podnieśli, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na zjazd z działki na drogę publiczną nie wymaga pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 1 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane, dlatego też wydawanie wcześniejszych warunków zabudowy należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem skarżących organy nie ustosunkowały się do ich zastrzeżeń w tej kwestii, dlatego nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie przyczyn i okoliczności pominięcia tego przepisu w ramach prowadzonego postępowania. Skarżący podali, że działka nr 1008 stanowi wyodrębniony teren i zgodnie z materiałami zebranymi w ramach postępowania przez ww. działkę przebiega droga stanowiąca zjazd z działki 1009/4 do drogi wewnętrznej, a następnie publicznej. Skarżący wskazali, że ta droga już istnieje, dlatego też o pozwoleniu na jej budowę nie może być mowy. Tym bardziej wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki w zakresie posadowienia już istniejącej drogi nie ma uzasadnienia prawnego. Zdaniem skarżących gdyby organy wzięły pod uwagę ten przepis prawny, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie działki nr 1008 nie miałoby podstaw prawnych.

Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji pouczył ich w sposób prawidłowy i jako strona będą mogli kwestionować elementy na etapie kolejnego postępowania. Skarżący podali, że nie mają wiedzy w jaki sposób i na jakim etapie postępowania administracyjnego takie pouczenie otrzymali oraz na czym organ odwoławczy takie ustalenia oparł. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do ich uwag w zakresie kompletności wniosku dotyczących w szczególności braku opisowej i graficznej formy planowanego zagospodarowania terenu działek, w tym określenie przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Brak jest również określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 52 ust 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ponadto zawarcie informacji dotyczących, w szczególności, charakterystyki zabudowy, planowanego sposobu zagospodarowania terenu ze wskazaniem usytuowania planowanych budynków, a informacji tych w aktach postępowania nie ma. Zdaniem skarżących o prawidłowości sporządzonego wniosku można mówić jedynie w sytuacji, gdy załączniki wskazane w tym wniosku również znajdują się w aktach postępowania i są kompletne. Istotnym jest, że wskazane braki stanowiły podstawę do uchylenia wcześniejszej wydanych decyzji o warunkach zabudowy tych działek. Dotyczy to decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. [...].

Skarżący wskazali, że zdaniem Kolegium w analizie wskazano wszystkie parametry zabudowy mieszkaniowej, które stanowią podstawę ustalenia warunków, parametrów, cech i wskaźników w decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy nie ustosunkował się do uwag skarżących, mimo że w poprzednich, wskazanych powyżej decyzjach [...] ten sam organ wskazał jednoznacznie, że każdy obligatoryjny warunek zabudowy powinien być określony w sposób wyraźny i szczególny. Skarżący podnieśli również, że kopie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stanowiły załącznik do wniesionego odwołania. Skarżący podali, że analiza oraz wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu prawnego i faktycznego uwzględnieniem funkcji oraz cech zabudowy terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, nie została podpisana przez osobę ją sporządzającą, dlatego też jej moc prawna jest wątpliwa.

Skarżący wskazali, że w ocenie organu odwoławczego teren ma dostęp do drogi publicznej, chociażby z uwagi na bezpośrednie graniczenie z drogą gminną. Twierdzenie to nie polega jednak na prawdzie, ponieważ droga usytuowana na działce nr 1036 jest drogą wewnętrzną, a droga relacji [...] jest drogą wojewódzką. W zakresie dostępu do drogi publicznej na uwagę zasługuje opinia Wójta, w myśl której nie badano parametrów drogi wewnętrznej, która stanowi dostęp działek do drogi publicznej (wojewódzkiej). Zdaniem skarżących oznacza to, że organy nie badały warunków technicznych dojazdu do działek objętych decyzją o warunkach zabudowy z drogi publicznej. Droga wewnętrzna usytuowana na działce nr 1036 posiada fragmentami szerokość jezdni do 3 m.

Skarżący podnieśli, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji potwierdzającej podstawę zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na grunty przeznaczone na cele budowlane. W ramach prowadzonych postępowań administracyjnych należy zbadać czy nie istnieje ujemna przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust 1 pkt. 4 u.p.z.p. W opisywanej sprawie obowiązku tego nie dopełniono, mimo sugestii zawartej we wcześniejszych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący podnieśli, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy w [...] dopuścił się naruszeń prawa procesowego w zakresie dyspozycji:

1) art. 7 k.p.a., gdyż postępowania prowadzone przez organy obu instancji "w żaden sposób nie odniosły się do wniosków i zastrzeżeń skarżących". W ocenie skarżących może o tym świadczyć brak odpowiedzi oraz brak informacji w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji.

2) art. 8 k.p.a., poprzez brak pouczenia stron i błędne określenie statusu drogi, z którą bezpośrednio graniczą działki objęte decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto ten sam organ jako organ odwoławczy w sprawach dotyczących warunków zabudowy tych samych działek rozstrzyga je w sposób istotnie różny.

3) art. 9 k.p.a., poprzez brak podania w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek podstaw do uznania uwag skarżących za bezzasadne.

4) art. 80 k.p.a., gdyż w prowadzonych postępowaniach organy oceniały jedynie dowody uzasadniające podjęte przez nie decyzje. Przekazywane przez skarżących uwagi i spostrzeżenia w szczególności wskazujące okoliczności bądź przepisy prawa istotne do rozstrzygnięcia badanych zagadnień przez organy nie były uwzględniane.

5) art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji wymagane elementy nie zostały zawarte, co może wskazywać, że organ nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń skarżących w procesie dowodowym.

6) art. 109 k.p.a., w zakresie sposobu wykonania przez Wójta Gminy [...] decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W ocenie skarżących powyższe uchybienia w postępowaniu przed organami wskazują jednoznacznie na wykazanie przez nie braku należytej staranności w prowadzeniu postępowań administracyjnych w zakresie ustalenia warunków zabudowy działek nr 1009/4 i 1008 w [...]. Na potwierdzenie tego należy zdaniem skarżących zauważyć, że:

1) w aktach postępowania występują niewłaściwe określania statusu dróg - przykładowo we wniosku droga na działce 1036 jest drogą gminną, a w decyzji o warunkach zabudowy ta sama droga jest drogą wewnętrzną. Również w zaskarżonej decyzji droga wojewódzka, z którą bezpośrednio graniczą działki objęte decyzją o warunkach zabudowy nazywana jest droga gminną, mimo że jest droga wojewódzką.

2) analiza oraz wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu prawnego i faktycznego z uwzględnieniem funkcji oraz cech zabudowy terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, nie została podpisana przez osobę ją sporządzającą.

3) wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w analizie oraz wynikach analizy podany jest na poziomie ok. 9,4%, w decyzji o warunkach zabudowy na poziomie 9,4 % (plus/minus 2%), zaś we wniosku na poziomie około 120 m2. Przy braku podanej powierzchni inwestycji należy wskazać, że powierzchnia ta powinna wynosić około 1200 - 1300 m2, a na załącznikach graficznych wygląda to inaczej.

Wskazane powyżej uchybienia organu w zakresie prawa procesowego mogły mieć zdaniem skarżących niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Jedynie w zakresie oceny kompletności załączników wskazanych we wniosku stanowiącym podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy działek nr 1009/4 i 1008 w [...], przy braku danych wymaganych na podstawie art. 52 ust 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma podstaw prawnych. Dodatkowo zdaniem skarżących na uwagę zasługuje fakt, że stanowiło to podstawę do uchylania poprzednich decyzji o warunkach zabudowy tych samych działek przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Zdaniem skarżących nie bez znaczenia jest również brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia dostępności do drogi publicznej terenu działek objętych zaskarżoną decyzją. Wskazany teren ma dostęp do drogi publicznej bezpośredni, gdyż graniczy z drogą wojewódzką. Dodatkowo nie ma przeszkód prawnych do zlokalizowania na działce 1009/4 odpowiedniego zjazdu z tej drogi. Skarżący podnieśli, że ustanawianie dostępu do drogi publicznej z działki nr 1009/4 poprzez drogę wewnętrzną, niemającej statusu drogi publicznej, oraz następnie drogę usytuowana na działce prywatnej bez ustanowienia służebności drogowej wydaje się być niewłaściwe. Dodatkowo organ nie badał warunków technicznych drogi wewnętrznej ani też drogi przebiegającej przez teren prywatnej działki. Badanie warunków technicznych dojazdu wymagane jest w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podnieśli, że droga wewnętrzna usytuowana na działce nr 1036 miejscami ma całkowitą szerokość nie przekraczającą 3 m, a droga na terenie działki 1008 jest droga polną. Brak analizy warunków technicznych dróg stanowiących dostęp do drogi publicznej działek potwierdził pisemnie organ I instancji.

W ocenie skarżących nie bez znaczenia jest fakt, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy [...] powoduje wytyczenie drogi dojazdowej do terenu inwestycji budowlanej w bardzo małej odległości od budynku, w którym obecnie zamieszkują. Skarżący podali, że taka sytuacja narusza ich interes prawny określony w dyspozycji § 11 ust 1 i § 11 ust 2 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W obecnej sytuacji nie ma możliwości zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości, ani też środków zwiększających odporność zajmowanego przez nich budynku na te zagrożenia i uciążliwości. Skarżący podnieśli, że chodzi w szczególności o hałas i drgania przejeżdżających samochodów ciężarowych. Co nie mniej istotne, nie ma przeszkód prawnych, aby dojazd do terenu inwestycji budowlanej usytuowanej na działce 1009/4 odbywał się zjazdem bezpośrednio z drogi wojewódzkiej, co w sposób bezsporny wyeliminuje uciążliwości związane z przejazdem pojazdów ciężarowych w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie z dnia 14 marca 2017 r. uczestnicy postępowania MM MM wnieśli o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. Uczestnicy wskazali, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego obejmuje działki nr 1009/4 i 1008, a przedmiotem postępowania nie była sprawa ustalenia warunków zabudowy dla dojazdu do działki nr 1009/4 poprzez działkę nr 1008. Zdaniem uczestników rodzaj dostępu do drogi publicznej oraz jego warunki techniczne nie są badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Na rozprawie skarżący podtrzymali zarzuty skargi, nie zgadzając się z wyżej wskazanym stanowiskiem uczestników postępowania. Zdaniem skarżących dla umożliwienia dojazdu do działki nr 1009/4 nie było konieczne i dopuszczalne obejmowanie terenem inwestycyjnym działki nr 1008, która pełni już obecnie funkcję drogi dojazdowej do działki nr 1009/4, na której znajduje się już posadowiony budynek gospodarczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenia prawa procesowego, które potencjalnie i istotnie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Znaczna część zarzutów skarżących okazała się jednak być pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu skargi. Sąd administracyjny sprawując legalnościową kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych orzeka bowiem z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Legalnościowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała przede wszystkim co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle podlegających zastosowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b), art. 54 pkt 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1-4, § 8 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że będący podstawą prowadzenia postępowania oraz wyznaczający granice sprawy ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (wniosek z dnia 2 grudnia 2015 r.) nie zawierał prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego w postaci mapy z wyraźnym określeniem granic terenu objętego wnioskiem z wyznaczonym terenem inwestycji oraz obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym należy stwierdzić, że załącznik graficzny do wniosku o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony błędnie i nie mógł być podstawą do prawidłowych ustaleń faktycznych organów, w tym prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podobnie trzeba ocenić kompletność części opisowej (tekstowej) wniosku w zakresie charakterystyki planowanej zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim nie określono w części tekstowej wniosku planowanej szerokości budynku (frontu budynku) oraz wysokości głównej kalenicy dachu.

W drugiej kolejności należy stwierdzić określone wady formalne analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie jej wyników zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzna analizy nie zawiera odpowiedniej wzmianki o skali mapy oraz została sporządzona w trudno czytelnej technice graficznej (mapę z terenem analizy poddano fragmentacji). Stanowi to naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto część tekstowa wyników analizy nie została podpisana przez upoważnioną osobę na końcu dokumentu obejmującego całą treść analizy.

W trzeciej kolejności trzeba podnieść, że granice obszaru analizowanego zawartego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone w sposób wadliwy. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest wyżej wskazana analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organy nie określiły szerokości frontu działki. Z załącznika graficznego do wyników analizy można jedynie wnosić, że skoro główny wjazd na teren inwestycyjny (działkę nr 1008) ma odbywać się na odcinku A – B przylegającym do drogi wewnętrznej gminnej o numerze 1036 (prowadzącej do drogi wojewódzkiej zlokalizowanej na działce nr 846/1), to odcinek ten powinien stanowić front stanowiący podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy wynika ponadto, że odcinek ten mający ok. 4 mm – przy założeniu, że skala mapy wynosi 1:1000 – odpowiadałby szerokości 4 m. Należy jednak pamiętać, że minimalny mnożnik szerokości frontu (3,0) nie może prowadzić do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 50 m od działki inwestycyjnej. Ponieważ organy nie wyjaśniły w części opisowej wyników analizy zarówno przyjętej szerokości frontu oraz sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, dlatego dalsze analizy i ustalenia zawarte w wynikach analizy i uzasadnieniach decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zostać poddane ostatecznej weryfikacji merytorycznej.

Sąd zauważa również, że organ pierwszej instancji wadliwe wyznaczył odległość granic obszaru analizowanego od granic działek tworzących teren inwestycyjny. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Przykładowo jeśli trzykrotna szerokość frontu działki jest mniejsza niż 50 m, to obszar analizowany powonien rozciągać się w odległości min. 50 metrów równomiernie we wszystkich kierunkach od granic działki lub działek tworzących teren inwestycji. Tymczasem z załącznika graficznego do wyników analizy wynika, że odległości od granic działek różnią się w zależności od danego boku działki, a istniejące zróżnicowanie nie zostało wyjaśnione w części tekstowej wyników analizy. W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).

Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń na tle spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowaną inwestycję, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Wadliwość ta sama w sobie jest już wystarczająca do wzruszenia zaskarżonych decyzji. Sąd uznał jednak za uzasadnione wskazanie na dalsze wady kontrolowanych rozstrzygnięć.

Po czwarte, Sąd stwierdził, że do akt sprawy włączono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który zarówno w części tekstowej, jak i graficznej nie został podpisany przez osobę upoważnioną, która posiada uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Niezależnie od tego czy projekt decyzji został ostatecznie sporządzony przez osobę uprawnioną, brak podpisu tego rodzaju osoby na dokumencie obejmującym projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rzutuje bezpośrednio na prawidłowość procesową wydanej decyzji i może wskazywać na naruszenie na art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Po piąte, niezależnie od wadliwości procesowej decyzji i nieprawidłowości ustalonego stanu faktycznego, Sąd zwraca uwagę, że w treści decyzji błędnie ustalono wymagania w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej.

Z akt sprawy wynika, że działki inwestycyjne graniczą bezpośrednio z drogą publiczną – drogą wojewódzką zlokalizowaną na działce nr 846/1. Zgodnie zatem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1-2 oraz art. 54 pkt 2 lit.c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla powyższych działek inwestycyjnych powinno się ustalić nieprzekraczalną lub obowiązującą linię zabudowy od strony powyższej drogi publicznej. Linia ta powinna uwzględniać treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej znajdującej się w trenie zabudowy. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby gminna droga wewnętrzna (działka nr 1036) posiadała status drogi publicznej. Ustalanie zatem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr 1036 nie miało uzasadnienia. Błędne są zatem ustalone wymagania w zakresie linii zabudowy, z których z jednej strony wynika, że "nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej – zgodnie z załącznikiem graficznym" (takie ustalenie bez wskazania konkretnej odległości w części tekstowej decyzji oraz odesłanie do części graficznej decyzji nie jest dopuszczalne), z drugiej zaś, że "dopuszcza się zbliżenie budynku do drogi gminnej na odległość nie mniejszą niż 12 m od krawędzi jezdni, zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi i po uzyskaniu jego zgody w myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych". To ostatnie ustalenie jest podwójnie wadliwe, gdyż błędnie przyjęto, że działka nr 1036 ma status drogi publicznej i konieczne jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od jej strony), oraz że budynek na działce inwestycyjnej może być usytuowany na odległość "nie mniejszą niż 12 m od krawędzi jezdni". Oczywiste jest powyższa odległość 12 m miała i powinna zostać powiązana z drogą wojewódzką, a nie z gminną drogą wewnętrzną, a ponadto prawidłowo należało wyjaśnić, z czego wynika podwyższenie progu odległościowego z 8 m do 12 m. Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien również pamiętać, że zasady wyznaczania nieprzekraczalnej lub obowiązującej linii zabudowy od strony drogi publicznej wynikają bezpośrednio z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem zachować metodykę i kolejność stosowania wyznaczoną w powyższym przepisie.

Po szóste, ustalenie wymagań architektonicznych dotyczących planowanej zabudowy odbyło się z naruszeniem przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1-4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli chodzi o ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, to należy stwierdzić, że wszelkie odstępstwa od jego wartości średniej dla obszaru analizowanego wymagają szczegółowego uzasadnienia, nawet jeśli dopuszczone odstępstwo to jest niewielkie (w niniejszej sprawie 2 % względem wartości średniej).

Jeżeli chodzi o wskaźnik szerokości elewacji frontowej, to należy stwierdzić, że został on wyznaczony na 8 m (z tolerancją do 20 %), podczas gdy z analizy wynika, że średnia wartość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 9,4 m. Tego rodzaju odstępstwo wymaga szczegółowego uzasadnienia, którego przesłanki muszą wynikać z przeprowadzonej analizy, zgodnie z treścią § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Również wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w sposób odbiegający od średniej wartości występującej na obszarze analizowanym (3,5 m z tolerancją do 10 % przy średniej wartości 4,5 m) bez szczegółowego uzasadnienia, którego przesłanki wynikałaby z przeprowadzonej analizy, zgodnie z § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Zastrzeżenia budzi także wyznaczenie parametrów geometrii dachu, w tym parametru wysokości głównej kalenicy dachu, który bez szczegółowego uzasadnienia został określony na 8 m przy wartościach wahających się od 6 do 8 m. Warunek odpowiedniości do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym wymaga szczegółowego uzasadnienia w treści decyzji (zob. § 8 cyt. rozporządzenia), którego przesłanki powinny wynikać z przeprowadzonej analizy.

Po siódme, stwierdzone wyżej uchybienia w zakresie prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej znalazły swoje przedłużenie w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji. Uzasadnienia te są niepełne i niewystarczająco powiązane z konkretnymi cechami zabudowy na przyjętym obszarze analizowanym. Wobec braku szczegółowego, precyzyjnego oraz wystarczająco racjonalnego wykazania zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych uzasadnienie decyzji w pewnym zakresie jawi się jako niepełne i nieprzekonujące. Organy powinny mieć na względzie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11).

Po ósme, należy zwrócić uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o odpowiedni wyciąg z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy orzekające w sprawie stwierdziły w uzasadnieniach decyzji, że teren objęty wnioskiem jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wyrażoną przy sporządzaniu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec jednak niedołączenia odpowiedniej dokumentacji materiał procesowy w tym zakresie nie jest kompletny, nie pozwalając Sądowi na dokonanie weryfikacji.

Po dziewiąte, organy orzekające w sprawie powinny dokonać szczegółowej oceny, czy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, pamiętając, że pojęcia uzbrojenia terenu (art. 2 pkt 13) u.p.z.p.) obejmuje zgodnie z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami także urządzenia i przewody gazowe i telekomunikacyjne. Konieczna jest także ocena czy załączone do wniosku oświadczenia lub warunki przyłączenia do sieci spełniają warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3) z uwzględnieniem treści art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

W ostatniej kolejności należy stwierdzić konieczność dokonania przez organy orzekające w sprawie oceny, czy i w jakim zakresie objęcie działki nr 1008 wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1009/4 koresponduje z istniejącym sposobem zagospodarowania działki nr 1008 jako drogi dojazdowej. Jeśli bowiem sposób zagospodarowania działki nr 1008 został już zmieniony (zgodnie z danymi z ewidencji gruntów ma ona przeznaczenie rolne: Ps II), to ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne (por. art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p.). Nie jest natomiast wykluczone wyznaczenie drogi wewnętrznej przez działkę nr 1008 w celu uzyskania dostępu do drogi wewnętrznej gminnej, a za jej pośrednictwem do publicznej drogi wojewódzkiej, zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Ustalając warunki zabudowy w tym zakresie właściwe organy są oczywiście zobowiązane do zastrzeżenia w treści decyzji, że dojścia i dojazdy do działki inwestycyjnej muszą spełniać warunki określone w przepisach techniczno-budowlanych (zob. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Jeżeli chodzi o dalej idące zarzuty skargi, należy stwierdzić, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie są przede wszystkim uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 109 k.p.a. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące niezbadania przez organy spełniania przez planowaną drogę dojazdową warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tego rodzaju drogi. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut nieuwzględnienia przez organy w treści decyzji naruszenia interesu prawnego skarżących w zakresie uciążliwości, które mogą powstać na skutek lokalizacji budynku lub ruchu pojazdów. Szczegółowe kwestie związane z tymi zagadnieniami będą bowiem rozważane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę.

Mając na względzie przytoczoną argumentację i sformułowane powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.