Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1346/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Rz 82/11 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Przeworska w przedmiocie budowy drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. J. K. zażądała od Burmistrza Miasta Przeworska wydania decyzji podziałowych dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w P. w celu wydzielenia gruntu – pasa drogowego o szerokości 8 m dla realizacji drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...], wykazania w księgach wieczystych własności Gminy Miejskiej P. działek zajętych pod budowę drogi oraz wystąpienia przez Burmistrza Miasta Przeworska o pozwolenie na budowę drogi oznaczonej symbolem [...] wraz z pętlą do zawracania samochodów oraz niezbędną infrastrukturą, stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dworcowa" w P. Strona wskazała, że obowiązek podjęcia określonych prawem działań przez Burmistrza Miasta Przeworska wynika z przepisów prawa. Dokonanie podziału działek i wydzielenie ich części pod budowę drogi [...] oraz sama realizacja tego przedsięwzięcia jako celu publicznego jest obligatoryjnym zadaniem gminy, a to oznacza, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu jest zobowiązany do podjęcia i prowadzenia stosownych postępowań administracyjnych oraz wydania w tym zakresie decyzji na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 ust. 1–3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i z tej przyczyny organy jednostki samorządowej, są zobowiązane wykonywać zawarte w nim ustalenia, w tym podejmowania czynności zmierzających do realizacji wpisanych w planie dróg publicznych. Do tej kategorii należy droga oznaczona symbolem [...], której lokalizację przewiduje plan "Dworcowa".

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz Miasta Przeworska odpowiedział na wezwanie J. K.. W swoim stanowisku podkreślił, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego w zakresie działek objętych wezwaniem. Wskazane tam działki są własnością różnych podmiotów, toteż nie ma podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania podziałowego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, zatem stosowny wniosek może złożyć każda z osób mająca tytuł prawny do nieruchomości.

Odpowiadając na wezwanie odnoszące się do obowiązku budowy drogi 4KD zgodnie z ustaleniami planu, Burmistrz Miasta Przeworska stwierdził, że ujęcie w planie takiego zadania jak budowa nowej drogi publicznej nie jest równoznaczne z nałożeniem na organy gminy obowiązku realizacji takiego zamierzenia. Oznacza tylko prawną możliwość wykonania takiej drogi, jeżeli pojawi się możliwość realizacji tego przedsięwzięcia.

Stanowisko Burmistrza Miasta Przeworska stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze skarżąca wskazała bezczynność Burmistrza Miasta Przeworska, domagając się uznania tej bezczynności w zakresie realizacji planu "Dworcowa" przez odstąpienie od budowy drogi wskazanej w tym planie i oznaczonej symbolem [...]. Domagała się nakazania organowi przeprowadzenia postępowania podziałowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami i wydzielenia gruntów pod tę drogę oraz wykazania w księgach wieczystych własności Gminy dla działek, na których ma być zrealizowana droga o symbolu [...].

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, których wykaz wskazała na str. 2 skargi. Główny motyw uzasadnienia skargi sprowadza się do uznania, że organ błędnie przyjął i ustalił stan faktyczny i prawny. Prowadzi to do przyjęcia przez Burmistrza Miasta Przeworska braku obowiązku do wydania decyzji podziałowych i budowy drogi [...]. Stanowisko takie w sposób rażący narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 4 pkt 3 i 3a, art. 6 pkt 1, art. 93 pkt 1, art. 96, pkt 1, art. 97 pkt 1 i 3 oraz art. 98 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazane przez skarżącą naruszenia uzasadniają skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Przeworska.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta Przeworska wniósł o jej oddalenie, z argumentacją wskazującą na brak naruszeń prawa, a w konsekwencji na brak bezczynności.

Postanowieniem z dnia 14 września 2010r. sygn. akt II SAB 47/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) odrzucił skargę J. K..

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 47/09, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej NSA) wyrokiem z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt: I OSK 2007/10 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ WSA naruszył art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1273 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Naruszenie powyższego przepisu polegało na odrzuceniu skargi z wskazaniem na brak ustawowego obowiązku Burmistrza Przeworska do wykonania działań wynikających z przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na dokonaniu oceny zarzutów skargi w sferze materialnoprawnej i uznaniu, że zaniechanie Burmistrza Przeworska nie stanowi jego bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA wskazał, że taka ocena zarzutów skargi nie może jednak skutkować jej odrzuceniem, skoro ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego. Abstrahując od poprawności oceny zarzutów skargi dokonanej przez WSA w Rzeszowie, w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie do właściwości sądu administracyjnego należy ocena zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie oraz w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca prawidłowo oczekiwała od Sądu pierwszej instancji oceny zasadności zgłoszonych przez nią zarzutów w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi. Skoro skarżąca powołała się w swojej skardze na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, to w przypadku wątpliwości Sądu, co do przedmiotu tej skargi, Sąd powinien był wyjaśnić ze skarżącą przedmiot jej żądań i oczekiwań związanych ze złożoną skargą.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Rz 82/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Przeworska w przedmiocie budowy drogi, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej nie został naruszony. Skarżąca podtrzymała w całości skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Przemyśla w przedmiocie niepodejmowania działań zmierzających do wydzielenia pasa drogi oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i podziału działek skarżącej znajdujących się wzdłuż tej drogi. Pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że przez budowę drogi [...] rozumie realizację tej inwestycji w sposób wynikający z uwarunkowań planu wraz z zaplanowaną infrastrukturę techniczną. Nie jest realizacją drogi jedynie działanie Burmistrza Miasta Przeworska "wylanie asfaltu" na nieuzbrojonym terenie i dlatego nie można było zgodzić się na zaoferowaną przez Gminę do realizacji "drogę" w miejscu określonej planem drogi [...].

Pełnomocnik Burmistrza Miasta Przeworska oświadczyła, że nieruchomość skarżącej objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podziałem ma aktualnie bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy z ulicą D. oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KZ.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą, lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń.

Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że:

1) zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem;

2) wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, a jej niepodejmowanie przez organ naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej;

3) złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie spełniona została przesłanka trzecia, bowiem wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca twierdzi, że Burmistrz Miasta Przeworska pozostaje w bezczynności w realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "Dworcowa" w Przeworsku uchwalonego uchwałą Nr IX/51 Rady Miasta Przeworska z dnia 27 maja 1999 r. w zakresie realizacji inwestycji drogowej oznaczonej w planie symbolem [...] oraz podziału jej nieruchomości nr [...], 565 położonych wzdłuż projektowanej drogi w sposób wynikający z planu. W ocenie skarżącej aktualnie istniejącym stanie, nie jest możliwy podział tych, bo nie posiadają dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu w świetle zaistniałego stanu faktycznego nie wystąpiła tak rozumiana bezczynność organu. Bezczynność taka zaistniałaby wówczas, gdyby istniał konkretny przepis prawa materialnego obligujący wójta gminy jako organ wykonawczy do podjęcia aktu prawotwórczego w zakresie oczekiwanym przez skarżącą.

Wskazany przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków.

Zadania wymienione w art. 7 ust. 1 mają charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy określonych dróg stanowiących jej własność. Jedynie w art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał, że zadania własne gminy mające charakter obligatoryjny określają inne przepisy. Przepisami tymi są: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.); 2) art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.); 3) art. 14a ust. 3, ust. 4, art. 17 ust. 3a, art. 104 ust. 1, art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.); 4) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

Z powyższego wynika, że oczekiwania skarżącej względem organu wykonawczego nie posiadają umocowania w ustawie o samorządzie gminnym. Zakładając nawet, że projektowana ulica dojazdowa [...] będzie drogą publiczną o charakterze gminnym, to do jej realizacji miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Po pierwsze ustawa ta nie stwarza obowiązku realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie wszczynane jest wyłącznie na wniosek właściwego ze względu na kategorię drogi publicznej zarządcę, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje albo wojewoda albo starosta. Do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz Kodeks postępowania administracyjnego (art. 11c cyt. ustawy). Postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mieści się w dyspozycji art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca błędnie też uznała, że Burmistrz Miasta Przeworska naruszył przepis art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości rada gminy, po jego uchwaleniu podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

Z art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej przy ul. Dworcowej w Przeworsku wynika, że działki skarżącej nr [...] i [...] objęte w planie symbolem [...] są jednorodne pod względem stanu własnościowego, bowiem ich jedyną właścicielką jest skarżąca. Podziałem w planie nie jest objęty teren, do którego tytuł prawny ma kilku właścicieli, a zaproponowany podział nieruchomości w planie skutkuje powstaniem działek obejmujących nieruchomości różnych właścicieli. Ponadto z części graficznej planu wynika, że podziałem została objęta wyłącznie nieruchomość skarżącej. Z tych przyczyn Burmistrz Miasta Przeworska nie naruszył przepisu art. 22 ustawy o planowaniu. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ nie naruszył też art. 93, art. 96, art. 97 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż te przepisy dotyczą postępowania o podział nieruchomości, które kończy wydanie decyzji administracyjnej. Wymienione przepisy regulują postępowanie o podział nieruchomości, które może być zainicjowane również wnioskiem skarżącej. Skarżąca domaga się natomiast ochrony z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Przedstawiony stan prawny jednoznacznie wskazuje, że brak jest przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby Burmistrza Miasta Przeworska do wydania uchwały lub zarządzenia dotyczącego budowy drogi i podziału nieruchomości. Naruszony przez organ samorządu gminnego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma być interesem wnoszącego skargę, interes ten ma być interesem konkretnym, a zarazem rzeczywistym i nie przyszłym; dodatkowo mającym swe źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego (por. między innymi wyrok NSA z 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1157/08, Lex Polonica nr 2025527). Strona skarżąca nie wykazała również związku pomiędzy brakiem zarządzenia czy uchwały, a swoją indywidualną sytuacją prawną, a nie faktyczną. Tym samym nie udowodniła, że brak działań organu, które nie znajdują umocowania w przepisach prawnych wskazanych przez skarżącą wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, to jest pozbawia pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację.

Z tych przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzutu dotyczącego naruszenia wykonywania konstytucyjnego prawa własności.

Z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 2007/10, którym uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/09 wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

J. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparła na:

1) naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wynikających z akt sprawy zdarzeń kształtujących podstawy faktyczne skargi, świadczące o podejmowaniu przez Burmistrza czynności faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają realizację ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dworcowa uchwalonego uchwałą IX/51 z 27 maja 1999 roku (dalej "Plan Dworcowa" lub "MPZP Dworcowa"), a tym samym realizacji zadań własnych Gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie budowy drogi na załączniku graficznym do Planu Dworcowa symbolem [...] (dalej "Droga [...]");

– naruszeniu art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie się przez WSA w Rzeszowie od obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek niepoddania ocenie istotnej części podstaw faktycznych skargi (bezprawne czynności organów gminy, w zaangażowanie środków finansowych gminy, które doprowadziły do realizacji na terenie przeznaczonym na cele publiczne w MPZP Dworcowa prywatnej inwestycji, uniemożliwiającej budowę Drogi [...] w kontekście przesłanek art. 101a ust. 1, a zwłaszcza podejmowania przez organy gminy czynności faktycznych lub prawych naruszających prawa Skarżącej;

– naruszeniu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, że Sąd:

a) nie odnosi się w zasadniczej części do istoty sprawy przedstawionej przez Skarżącą to jest pomija wykazane przez Skarżącą aktywne zaangażowanie gminy w realizację prywatnej inwestycji na terenie przewidzianym w MPZP Dworcowa na cele publiczne, które to działanie blokuje realizację zapisów MPZP Dworcowa;

b) zasadza się na wypaczonym stanie faktycznym sprawy, jakoby podstawą faktyczną skargi Skarżącej była sytuacja, gdy gmina uchwaliła plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego i wyłącznie nie podejmuje żadnych działań w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele publiczne, podczas gdy jest nią sytuacja, gdy gmina swym działaniem we współpracy z Przeworskim Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. doprowadziła do realizacji prywatnej inwestycji sprzecznej z planem miejscowym na terenie przeznaczonym w MPZP Dworcowa na cele publiczne, uniemożliwiając realizacją zapisów MPZP Dworcowa – także w stosunku do nieruchomości będącej własnością Skarżącej;

c) zawiera błędne oceny stanu faktycznego, tj. sprzecznie z materiałem dowodowym uznaje, iż;

i) Skarżąca jest właścicielem wszystkich działek objętych podziałem regulowanym MPZP Dworcowa – podczas gdy: Skarżąca jest wyłącznie właścicielem działki [...], zaś MPZP Dworcowa reguluje podział także działek innych osób – działki numer [...] będącej własnością osoby prywatnej (J. M.) oraz działki nr [...], będącej własnością Towarzystwa Budownictwa Społecznego;

ii) Skarżąca jest właścicielem działki numer [...]. w sytuacji, gdy właścicielem tej działki nie jest Skarżąca (co wynika jasno ze skargi i odpowiedzi na skargę), lecz jest J. M.;

2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykłądnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– naruszeniu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1,ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. z (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 1 (prawo do spokojnego korzystania z mienia) Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. (Dz.U. Nr 1995.36.175 z dnia 18 kwietnia 1995 r.), poprzez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie legalności działań podejmowanych przez Burmistrza Miasta Przeworsk oraz jego zaniechań, określonych w skardze, w kontekście ich skutków w sferze praw Skarżącej oraz w konsekwencji błędne uznanie, iż działania oraz zaniechania Burmistrza nie naruszają interesu prawnego Skarżącej;

– naruszenie art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie do sytuacji Skarżącej i zaakceptowanie zaskarżonym wyrokiem faktycznego wywłaszczenia Skarżącej w drodze bezterminowej "rezerwacji" jej działki pod drogę publiczną, bez odszkodowania, bez faktycznego zamiaru realizacji celu publicznego, z naruszeniem istoty prawa własności;

– naruszeniu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 22 ustawy z 22 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do oceny sytuacji Skarżącej – w szczególności na skutek błędu w ustaleniach faktycznych – i w konsekwencji wyprowadzenie błędnej konkluzji, iż istnienie MPZP Dworcowa przewidującego podział działki Skarżącej nie jest źródłem obowiązku dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia podziału;

– naruszeniu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4, art. 7, art. 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139), jak również naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy oraz art. art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (niezastosowanie) polegające na uznaniu, iż gmina (jej organy) nie jest związana zapisami MPZP Dworcowa, który sama uchwaliła od chwili jego wejścia w życie i zapisy te nie nakładają na gminę (organy gminy) żadnych obowiązków, w tym obowiązku respektowania prawa zagospodarowania przez Skarżącej nieruchomości zgodnie z MPZP Dworcowa jako wiązki uprawnień właścicielskich;

– naruszeniu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 2 – ustalenia dla terenów [...] i [...] w związku z załącznikiem graficznym Planu Dworcowa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Skarżąca nie ma interesu prawnego aby skarżyć działania organów gminy w sytuacji, gdy naruszane przez te organy zapisy MPZP Dworcowa wprost regulują sytuację prawną Skarżącej, przeznaczając jej nieruchomość na cele publiczne;

– naruszeniu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, iż ich hipotezą są objęte tylko sytuacje, gdy:

a) gmina nie wykonuje obowiązków lub narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów o planowaniu przestrzennym;

b) zachodzi bezczynność organów gminy w zakresie wydania uchwały lub zarządzenia.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku,

2) zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do odpowiedniego stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy, który reguluje legitymację do wniesienia skargi, stanowiąc, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...) w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia, czy art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost, czy konieczna jest jego modyfikacja ze względu na odrębny przedmiot zaskarżenia unormowany w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost w zakresie konstrukcji legitymacji do wniesienia skargi oraz zakresu przedmiotowego – sprawy z zakresu administracji publicznej. Wyznacza to zatem część przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego: – po pierwsze, przesłankę podmiotową dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone; – po drugie, przesłankę przedmiotową dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Zakresem skargi objęte są czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej.

Legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) jest to wartość chroniona przede wszystkim przepisami prawa materialnego. Interes prawny to zatem przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki. Takich podstaw nie dają powołane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 2, art. 64) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez przepisy prawa materialnego uprawnienia, interes faktyczny nie jest chroniony przepisami prawa materialnego, choć działania organu administracji publicznej nie są obojętne, a zatem pośrednio na jednostkę wpływają.

Rozważając interes prawny w zaskarżeniu na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zważyć na aspekt przedmiotowy. Art. 101a ust. 1 stanowi, że prawo skargi służy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Sąd w oparciu o wniesioną skargę oraz oświadczenia pełnomocnika wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność przez niewykonywanie przez Burmistrza Miasta Przeworska czynności nakazanych prawem. W skardze kasacyjnej wywodzono o obowiązku Sądu rozpoznania skargi w zakresie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Wyznaczając zakres przedmiotowy skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy podkreślić, że jest to jeden ze środków prawnych służących jednostce. Art. 102 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne". Na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 102 ustawy o samorządzie gminnym wyłączone jest przedmiotowo postępowanie administracyjne. Nie ma zatem podstaw do objęcia właściwością sądu administracyjnego skarg wnoszonych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W zakresie w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu. Przepisy prawa procesowego wprowadzają rozwiązania w razie gdy bezczynność organu stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego (art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Skargę wnoszoną na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy odróżnić od skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej jest nienależyte wykonywanie zadań. Nieprawidłowości w wykonywaniu zadań przez Burmistrza Miasta Przeworska, jak np. przeznaczenie niewłaściwe środków finansowych na inną inwestycję, wprowadzanie w błąd radnych może być przedmiotem skargi powszechnej, podlegającej rozpoznaniu w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej oraz obowiązku podjęcia różnego rodzaju czynności przez Burmistrza Miasta Przeworska powołane przepisy: art. art. 3, art. 4, art. 7, art. 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulują one procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego kwalifikację do prawa miejscowego. Dotyczy to też zarzutów opartych na art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wyprowadzony z naruszenia art. 22 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), który stanowi: "Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami". Kompetencja została przypisana radzie gminy nie burmistrzowi.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty co do zniekształcenia stanu faktycznego i uchylenia się przez Sąd nie są zasadne. Nieprawidłowości wykonywania zadań przez Burmistrza Miasta Przeworska nie można zakwalifikować do czynności faktycznych naruszających interes skarżącej.

W tym stanie, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.