Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 99/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1(pkt 2) i 2, art. 138 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 47
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 165 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.) – dalej: u.g.n., Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "skarżony organ") uchylił zaskarżoną przez Miasto P. (dalej również: Miasto) decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] 2015 r. znak [...] i postanowił:

I. zwrócić na rzecz J. F. w ˝ części i J. F. w ˝ części nieruchomość położoną w [...] na [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr "[...] cz.", arkusz mapy [...], obręb [...], która jest objęta księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy P. – Stare M. w P. i zapisana jako własność Miasto P., a zarazem stanowi oznaczoną na stanowiącej załącznik do tej decyzji mapie z projektem podziału działkę nr [...] o pow. [...] m˛;

II. zatwierdzić podział nieruchomości określonej w punkcie I. decyzji na działki nr [...] o pow. [...] m˛, nr [...] o pow. [...] m2 oraz [...] nr [...] o pow. [...],

III. nie zobowiązywać osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasto P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

IV. umorzyć postępowanie dotyczące nieruchomości wymienionej w pkt I względem Spółdzielni A. oraz Z. w P..

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy, ustalonym przez Wojewodę.

Nieruchomość oznaczona dawniej jako działka nr [...], obręb [...], mapa nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa od W. F. F. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 24 sierpnia 1976 r. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Przedmiotowe nabycie nastąpiło zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta P. – Wydziału [...] z dnia [...] 1972 r. znak [...], zatwierdzającą plan realizacyjny [...] w P..

W dniu 25 sierpnia 2004 r. (data doręczenia organowi pisma z dnia 20 sierpnia 2004 r.) J. F. i J. F. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...], obręb [...], mapa nr [...].

Spadek po W. F. F., zmarłym w 1978 r., zgodnie prawomocnym postanowieniem Sadu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1978 r. sygn. akt [...] nabyli p. J. F. i J. F. po ˝ części każde z nich.

Wywłaszczona nieruchomość odpowiada częściom działek nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], a także działkom nr [...] i [...] oraz częściom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – arkusza mapy [...] obrębu [...].

Prowadzone postępowanie administracyjne znak [...] dotyczyło wyłącznie części działki nr [...]. W dniu 28 czerwca 2011 r. nastąpiło przyjęcie granic nieruchomości w obrębie [...], ark. [...], działka nr [...] z działkami sąsiednimi, tj. działkami nr [...], [...] i [...] i biegły geodeta dokonał podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] oraz [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego jest projektowana działka nr [...], odpowiadająca części dawnej działki nr [...], obręb [...], mapa nr [...].

Teren ten – początkowo określony jako cześć działki nr [...] – został poddany oględzinom 7 lipca 2009 r. i następnie 23 września 2011 r. W wyniku pierwszych oględzin stwierdzono, że w części zachodniej jest niezabudowany, porośnięty trawnikiem, natomiast w pozostałej części jest on zajęty pod parterowe blaszane pawilony na podmurówce betonowej, użytkowane z przeznaczeniem pod drobny handel. Przestrzeń pomiędzy pawilonami utwardzona jest płytami betonowymi i nawierzchnia z "poz-bruku", zaś wzdłuż pawilonów od strony zachodniej znajduje się rząd drzew. W wyniku kolejnych oględzin z dnia 23 września 2011 r. dotyczących projektowanej do wyodrębnienia działki nr [...] wynika, że stan działki od czasu poprzednich oględzin nie uległ zmianie, a znajdujące się na działce pawilony nie są trwale związane z gruntem.

Z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], uchwalonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta P. nr [...] z dnia [...] 1971 r. (dalej: "plan zagospodarowania [...] lub "plan miejscowy z 1971 r.") oraz stanowiska Urzędu Miasta P. – Wydziału [...] z dnia 21 stycznia oraz 1 lutego 2011 r. wynika, że w przedmiotowym planie omawiana część działki [...] położona jest w strukturze funkcjonalno-przestrzennej jednostki bilansowej [...], dla której podstawową funkcją jest mieszkalnictwo o dużej intensywności; ponadto z rysunku planu w skali 1:2000 wynika, że część tej działki stanowi fragment terenu (11,13 ha) oznaczonego sygnaturą powierzchniową [...] o przeznaczeniu terenu netto pod zabudowę budynkami mieszkalnymi o dużej intensywności.

Spółdzielnia A. (dalej: "spółdzielnia A "Spółdzielnia Mieszkaniowa" lub "Spółdzielnia") w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. znak [...] wyjaśniła, że w 1990 r. na działce nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zrealizowała utwardzenie i uwałowanie powierzchni [...] m˛ pod projektowany rynek na [...]; Spółdzielnia nie posiada dokumentów, z których by wynikało, że na tym terenie były prowadzone inne działania.

Spółka D sp. z o.o. w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. znak [...] stwierdziła, że na terenie części działki nr [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] nie posiada istniejącej sieci gazowej. Na projektowanej działce nie znajduje się również kanalizacja sanitarna ani sieć cieplna, co wynika z pisma spółki B S.A. z dnia 2 lutego 2010 r. znak [...] oraz z pisma Dalkia P. S.A. z dnia 8 lutego 2010 r. znak [...], natomiast znajduje się na niej elektroenergetyczna linia kablowa [...], wybudowana ok. 1984 r., co wynika z pisma spółki C sp. z o.o. z dnia 17 lutego 2010 r. znak [...]

Z przekazanego organowi I instancji przez Spółdzielnię Mieszkaniową fragmentu aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu [...], os. [...], jednostka [...], obejmującego nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...] (pismo z dnia 21 kwietnia 2011 r. znak [...]), na którym naniesione zostało położenie części działki nr [...], wynika z niego, że na części działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania miał zostać zrealizowany żłobek.

Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 27 maja 2011 r. znak [...] oraz pisma Urzędu Miasta P. – Wydziału [...] z dnia 26 maja 2011 r. znak [...] wynika, że na terenie działki nr [...], oznaczonym na aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu [...], nie była prowadzona inwestycja związana z budową żłobka.

W piśmie z dnia 27 września 2011 r. znak [...] spółdzielnia A poinformowała organ I instancji, że w dniu 17 lutego 1997 r. wniosła pozew przeciwko Miastu P. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w P. pod sygnaturą [...]. Jednocześnie Spółdzielnia wniosła o zawieszenie postępowania zwrotowego do chwili rozpatrzenia sprawy przez Sąd Okręgowy.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...] na [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr "[...] cz.", do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w P. kwestii ustanowienia użytkowania wieczystego na tej nieruchomości.

Postępowanie zwrotowe zostało następnie podjęte przez Starostę postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...], stwierdzając, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa o zobowiązanie Miasta P. do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W dniu 15 grudnia 2014 r. został sporządzony operat szacunkowy mający na celu określenie wartości nieruchomości położonej w [...], obręb [...], ark. [...], stanowiącej działkę nr "[...] cz.", odpowiadającą projektowanej działce nr [...]. Wartość przedmiotowej części nieruchomości została oszacowana według stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień wyceny w wysokości [...] zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu w wysokości [...] zł – wartość nieruchomości uległa zatem zmniejszeniu o [...] zł. Natomiast aktualna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 12 marca 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz J. F. i J. F. części nieruchomości położonej w P. na [...] B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...] cz.", arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. jako własność Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako: działka nr [...] o pow. [...] m˛ (punkt I decyzji). Jednocześnie Starosta zatwierdził podział nieruchomości – działki nr [...] na działki nr: [...] o pow. [...] m˛, nr [...] o powierzchni [...] m˛ i nr [...] o pow. [...] m˛.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] 1976 r. z przeznaczeniem pod budowę [...], zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem szczegółowego zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności, a zgodnie z planem realizacyjnym w tym fragmencie – pod budowę żłobka. W ocenie organu I instancji z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że na terenie obejmującym działkę nr [...] nigdy nie zrealizowano inwestycji żłobka, a obszar ten wykorzystano pod rynek osiedlowy, natomiast jego najbliższe sąsiedztwo znajdujące się w granicach planowanej inwestycji żłobka pozostaje niezabudowane.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I instancji ustalił, że wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu o [...] zł, zaś wartość zwaloryzowanego odszkodowania wynosi [...] zł, stąd też na podstawie art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. strona nie została zobowiązana do jego zwrotu, utrata wartości nieruchomości jest bowiem większa niż wypłacone stronie zwaloryzowane odszkodowanie.

Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2015 r. złożyło Miasto P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że organ I instancji nie ustalił konkretnego celu, na jaki miała zostać wywłaszczona projektowana działka nr [...], poprzestając jedynie na ustaleniu, że nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji [...]; Starosta nie ustalił również jakie konkretne inwestycje były planowane do realizacji na przedmiotowej nieruchomości – nie skonkretyzował celu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zarazem skarżące Miasto podniosło, że nieruchomość została wywłaszczona w [...] 1976 r., natomiast aktualizacja planu realizacyjnego, na podstawie którego zakładano budowę części żłobka na tej nieruchomości, nastąpiła w [...] 1984 r.; wobec tego organ powinien był ustalić co w tym poprzedzającym aktualizację planu realizacyjnego okresie miało być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości i co rzeczywiście na tym terenie zrealizowano. Zdaniem Miasta należy również mieć na uwadze, że w ramach budowy osiedla mieszkaniowego można realizować wiele różnych zadań, przy czym należy zaznaczyć, że działka mogła nie być przeznaczona pod zabudowę kubaturową, a np. pod zieleń, boisko sportowe itp. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Miasto podniosło również, że w razie realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości, co oznacza, że jeśli nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to byłemu właścicielowi wygasło prawo żądania jej zwrotu, a Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mogą korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń.

Ponadto Miasto podniosło, że organ I instancji nie ustalił wysokości udziałów, w jakich następuje zwrot działki nr [...] na rzecz obydwu uprawnionych do zwrotu. Miasto zarzuciło również brak ustalenia, w jakim czasie pobudowano pawilony handlowe na znajdujące się na nieruchomości objętej zwrotem i kto był ich inwestorem, a także na jakiej podstawie osoby prowadzące drobny handel w tych pawilonach zajmują przedmiotowe obiekty, bowiem być może plan miejscowy zakładał w tym miejscu istnienie pawilonów w ramach infrastruktury osiedlowej.

Wojewoda w uzasadnieniu prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. przedstawił wykładnię przepisów art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie stwierdził, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U.z 2014 r., poz. 376) za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda stwierdził, że w świetle powyższego, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku złożenia wniosku o zwrot przed 22 września 2004 r., nie należy badać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w tych terminach, jednakże badaniu nadal podlega to, czy na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponadto, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości; owo doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem; dokumenty, dowody, opinie, pisma czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia, nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

Odwołując się do art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1b u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że w tym wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości powinno nastąpić w decyzji o zwrocie nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji poniesionej w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został skonkretyzowany w sposób wystarczający i nie zgodził się ze stwierdzeniem, że organ I instancji nie skonkretyzował celu wywłaszczenia. Na uzasadnienie tej tezy organ odwoławczy podniósł, że z części tekstowej planu wynika, że ogólne ustalenia dla jednostki [...] jako podstawową funkcję przewidują mieszkalnictwo o dużej intensywności, natomiast w programie szczegółowym przewidziane zostały: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, ogrody dziecięce, ogrody osiedlowe, sport osiedlowy, stacje paliw, stacje obsługi typu przydrożnego oraz warsztaty osiedlowe. Ponadto Wojewoda stwierdził, że z części tekstowej planu wynika również, że handel został przewidziany wyłącznie w ośrodkach usługowych I°, zaś część wywłaszczonej nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się na terenie o symbolu przeznaczenia MWn, oznaczającym teren netto budownictwa mieszkaniowego o dużej intensywności. Wojewoda wspomniał również, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona w 1984 r. aktualizacja planu realizacyjnego obejmująca nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem już po wywłaszczeniu. Organ dookreślił, że zgodnie z rysunkiem przedmiotowej aktualizacji planu, na którym biegły geodeta wkreślił granice działki nr "[...] cz.", na terenie tej działki przewidziana była budowa żłobka.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż aktualizacja planu realizacyjnego powstała po wywłaszczeniu organ oparł swoje rozstrzygnięcie na planie zagospodarowania [...] z 1971 r.

Przeciwstawiając postanowienia planu miejscowego z 1971 r. zagospodarowaniu części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym, Wojewoda stwierdził, że z pisma Urzędu Miasta P. – Wydziału [...] (dalej: [...] z dnia 4 września 2009 r. znak [...] wynika, że przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] nieruchomość ta była objęta umową dzierżawy na cel targowiska; natomiast z oględzin tej nieruchomości oraz z operatu szacunkowego wynika, że na tej nieruchomości znajdują się pawilony używane pod drobny handel. Stąd też zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Zarazem organ II instancji przyznał rację skarżącemu M. co do braku aktualnego ustalenia, na jakiej podstawie osoby prowadzące działalność zajmują pawilony handlowe, co ostatecznie rozstrzygnął, wskazując, że zgodnie z pismem z 5 października 2015 r. [...] działka nr [...] nie jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy ani użyczenia; nie została również obciążona prawem użytkowania ani oddana w trwały zarząd; działka nr [...] użytkowana jest przez spółdzielnię A bez tytułu prawnego i prowadzone jest postępowanie w tej sprawie.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia postępowania w doniesieniu do Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Z. w P. (dalej: Z. w P.), Wojewoda stwierdził brak istnienia po stronie tych podmiotów interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy argumentował, że Spółdzielnia zgodnie z informacją pozyskaną z [...] nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zaś jak wynika z przeprowadzonych oględzin, na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.), w związku z czym Z. w P. również nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu.

Uwzględniając zarzut odwołania dotyczący nieokreślenia przez organ I instancji wysokości udziałów, w jakich ma nastąpić zwrot nieruchomości na rzecz J. F. i J. F., Wojewoda stwierdził, że spadek po W. F. F., zmarłym w 1978 r., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sadu Rejonowego w P. z dnia [...] 1978 r. sygn. akt [...], nabyli J. F. i J. F. po ˝ części każde z nich, co oznacza, że udziały w nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania podlegają zwrotowi w tym samym stosunku.

Oprócz omówionych wyżej uchybień Wojewoda dostrzegł również, że zaskarżona decyzja, choć orzeka o zwrocie części nieruchomości, to nie posiada załącznika w postaci projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], który powinien stanowić integralną część tejże decyzji. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że należało uchylić decyzję organu I instancji również w zakresie zatwierdzenia projektu podziału i orzec w tym zakresie na nowo, czyniąc sporządzony projekt podziału nieruchomości załącznikiem do niniejszej decyzji.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż na zwracanej nieruchomości zlokalizowane są pawilony handlowe, a granice podziału przechodzą przez część z nich, organ przeanalizował projekt podziału pod kątem zgodności z art. 93 ust. 3b u.g.n. W tym zakresie odniósł się do zawartych w art. 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) definicji legalnych budynku i tymczasowego obiektu budowlanego. Bazując na protokole oględzin z dnia 23 września 2011 r. Wojewoda stwierdził, że ok. 60% powierzchni zwracanej nieruchomości jest zajęta pod kompleks blaszanych parterowych pawilonów usługowych (tj. [...] pawilonów i [...] części pawilonów), nietrwale związanych z gruntem, wobec czego uznał, że znajdujące się na zwracanej nieruchomości obiekty nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym projekt podziału nie narusza art. 93 ust. 3b u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił również, że z uwagi na uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty, należało stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n. dokonać ponownej waloryzacji odszkodowania, co uczynił uwzględniając treść art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. Odwołując się do ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 15 grudnia 2014 r. wartości części nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...], wynoszącej [...] zł według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny oraz [...] zł według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny, uwzględniając działania podjęte na niej po nabyciu, organ odwoławczy stwierdził, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. Wskazując następnie na aktualną wartość nieruchomości ustaloną na kwotę [...]zł, jak również cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w 1976 r. oraz jej zwaloryzowanie, stanowiące proporcjonalną kwotę odnoszącą się do tej części nieruchomości, która wynosi [...] m˛, Wojewoda wyjaśnił, że przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od 1977 r. do października 2015 r. oraz po uwzględnieniu denominacji otrzymano wartość [...] zł, co w porównaniu do zmiany wartości nieruchomości wynoszącej wartość ujemną, tj. - [...] zł, również otrzymano ujemną wartość zwaloryzowanego odszkodowania. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Miasto P., reprezentowane przez upoważnionego pracownika [...], zarzuciło tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.; 2) przepisów prawa procesowego: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Miasta żaden z organów administracji orzekających w sprawie nie ustalił konkretnego celu, na jaki miała zostać wykorzystana część nieruchomości będąca przedmiotem postępowania. Nie dokonano stosownych ustaleń w oparciu o plany realizacyjne, ewentualnie nie pozyskano w postępowaniu innych szczegółowych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowym obszarze, w związku z czym nie można skonkretyzować celu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, a dopiero określenie celu wywłaszczenia pozwala organowi na zbadanie, czy na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany czy też nie. Strona argumentowała, że bez skonkretyzowania celu wywłaszczenia nieruchomości nie można mówić, że cel wywłaszczenia został lub nie został zrealizowany, zatem określenie celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, pozwala na przejście do badania przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Miasta, należy również mieć na uwadze, że w ramach budowy osiedla mieszkaniowego można realizować wiele różnych zadań, przy czym przedmiotowa działka mogła nie być przeznaczona pod zabudowę kubaturową, a np. pod zieleń, boisko sportowe itp.

Ponadto strona odwołała się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 630/13, oddalającego skargę J. F. i J. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] – wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania administracyjnego, która dotyczyła nieruchomości sąsiednich wywłaszczonych również na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1976 r. – co do podstawowej funkcji [...] i rodzaju zabudowy, pod jaką został teren przeznaczony. Miasto podniosło, że istnieje bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym z realizacją osiedla mieszkaniowego wiąże się również z budową obiektów towarzyszących niezbędnych do funkcjonowania osiedla.

Miasto podniosło również, że organy administracji nie ustaliły, od kiedy pawilony handlowe znajdują się na nieruchomości objętej zwrotem, jak również nie wiadomo, w jaki sposób zagospodarowana była nieruchomość w okresie 10 lat od dnia przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, strona argumentowała, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu braku ustalenia daty posadowienia pawilonów handlowych na spornym terenie działki objętej zwrotem i braku informacji co do zagospodarowania terenu w okresie 10 lat od przejęcia nieruchomości, skarżony organ ponownie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, (Dz.U.z 2014 r., poz. 376) orzekającego o niezgodności art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie w tym wyroku wskazanym z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżonego organu, w świetle powyższego orzeczenia datą, wedle której należy badać realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, jest dzień złożenia wniosku o zwrot, tj. 25 sierpnia 2004 r.

W toku postępowania Sąd, ze względu na sporne stanowiska stron postępowania, postanowił w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) sprawdzić podstawowe, ogólnodostępne informacje dotyczące czasu realizacji [...] w [...] i pierwotnego sposobu zagospodarowania terenu objętego postępowaniem zwrotowym. Wobec tego Sąd postanowił na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. przeprowadzić na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) dowód z wydruku ze strony internetowej [...]2 strony), geoportal.gov.pl (2 strony) oraz ze strony internetowej [...] (2 strony). Po okazaniu obecnym na rozprawie stronom (pełnomocnikowi Miasta oraz pełnomocnikowi uczestników – J. F. i J. F.) przedmiotowego materiału dowodowego, w szczególności fotografii, na której prawdopodobnie znajduje się boisko do piłki nożnej oraz łamany budynek mieszkalny pięciokondygnacyjny, strony te oświadczyły, że nie są w stanie kategorycznie potwierdzić lub zaprzeczyć, że na przedmiotowej fotografii znajduje się nieruchomość oznaczona w niniejszej sprawie jako działka nr [...]. Wobec tego Sąd, celem wezwania stron postępowania i uczestników do złożenia oświadczenia w przedmiocie dowodów dopuszczonych na rozprawie, odroczył rozprawę. Ponadto Sad wezwał strony i uczestników postępowania do złożenia oświadczenia w przedmiocie dowodów dopuszczonych na rozprawie, doręczając im kopie tych wydruków – co do potwierdzenia umiejscowienia działki nr [...] na tych fotografiach oraz prawdopodobnego zlokalizowania na niej boiska do piłki nożnej widocznego na jednej z fotografii.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik J. F. i J. F. w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r. oświadczył, że widoczne na fotografii nr 2 [fotografia na k. 49 akt sąd. – wg kolejności załączników doręczonych stronom w związku z zarządzeniem z dnia 25 maja 2016 r.] boisko położone jest poza granicami działki nr [...].

Z kolei Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2016 r. oświadczył, że ze zdjęcia oznaczonego jako załącznik nr [...] wynika, że widoczne na nim nieutwardzone boisko sportowe mogło znajdować się na części działki [...] z ark. mapy [...] obrębu [...], tj. na terenie projektowanej działki nr [...]. Skarżonym organ podniósł jednak, że z artykułu pochodzącego ze strony [...], oznaczonego jako załącznik nr 1, wynika, że zdjęcia z budowy osiedla [...] wykonywano w latach 80. i 90. ubiegłego wieku, tymczasem z zastosowania w niniejszej sprawie wykładni wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 wynika, że w przedmiotowej sprawie badaniu podlega, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w dniu złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu 25 sierpnia 2004 r. Podnosząc, że zdjęcie oznaczone jako załącznik nr 2 pochodzi najprawdopodobniej z lat 80. ubiegłego wieku – który to wniosek można wyprowadzić z faktu, że na tym zdjęciu działka nr [...] w miejscu obecnej lokalizacji rynku pozostaje nieutwardzona, natomiast z pisma spółdzielni A z dnia 8 grudnia 2010 r. znak [...] wynika, że na działce nr [...] utwardzenie i uwałowanie powierzchni pod projektowany rynek na os. [...] zostało zrealizowane przez Spółdzielnię w 1990 r. – Wojewoda stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, by w dacie złożenia wniosku o zwrot przedmiotowe boisko nadal istniało.

Spółdzielnia A w piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2016 r. oświadczyła, że Zarząd Spółdzielni potwierdza umiejscowienie na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] – na przedstawionych przez Sąd fotografiach oraz zlokalizowanego na niej – boiska do piłki nożnej jako infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Z. w P. w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2016 r. poinformował Sąd, że przedmiotowe działki znajdują się poza pasem drogowym dróg publicznych i nie pozostają w administracji Z., w związku z powyższym oświadczenie o potwierdzenie umiejscowienia działek z obrębu [...], arkusza [...], powinien złożyć odpowiedni organ prowadzący kataster nieruchomości. Natomiast skarżące Miasto P. przy piśmie przewodnim z dnia 17 czerwca 2016 r. nadesłało do akt sprawy zdjęcia pozyskane z Zarządu E, wykonane w 1989 r. 1994 r. i 2014 r. (k. 79-81), które umożliwiają umiejscowienie działki nr [...] (projektowanej do wydzielenia z działki nr [...], ark. mapy [...], obręb [...]) na fotografii nr [...], stanowiącej dowód dopuszczony na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r.

Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, natomiast pełnomocnik uczestników postępowania J. F. i J. F. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., którą organ odwoławczy postanowił zwrócić na rzecz J. F. i J. F. – każdemu z nich po ˝ części – nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr "[...] cz.", ark. mapy [...], obręb [...], która jest objęta księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w P. i zapisana jako własność Miasta P., a zarazem stanowi oznaczoną na stanowiącej załącznik do tej decyzji mapie z projektem podziału działkę nr [...] o pow. [...] m˛ (punkt I osnowy decyzji). W kolejnych punktach decyzji znalazły się rozstrzygnięcia będące konsekwencją orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jak i rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania w stosunku do dwóch innych uczestników postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd nie miał wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w drodze zawarcia umowy sprzedaży na podstawie przepisów art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79), co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Należy też zaznaczyć, że wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a. uzupełnionej o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Nowelizacja ta, jakkolwiek przenosi również na stronę postępowania część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego prawy, jednak w żadnej mierze nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 K.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak i umożliwiać organom nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Z niespornych ustaleń organów administracji wynika, że dawna działka nr [...] – usytuowana w planie miejscowym z 1971 r. na obszarze jednostki [...], dla której podstawową funkcją jest mieszkalnictwo o dużej intensywności, zaś część tej działki stanowi fragment terenu oznaczonego sygnaturą powierzchniową [...] o przeznaczeniu terenu netto pod zabudowę budynkami mieszkalnymi o dużej intensywności – została wywłaszczona pod inwestycję o nazwie [...]. Podobnie też stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 630/13 (dostępny jw.), dotyczącym zwrotu innej części nieruchomości nr [...] wywłaszczonej na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1976 r., na który powołało się skarżące Miasto.

Skarżony organ wprost stwierdził, że swoje rozstrzygnięcie co do celu wywłaszczenia oparł na planie zagospodarowania [...] z 1971 r., a pominął aktualizację planu realizacyjnego z 1984 r., bowiem nastąpiło to już po wywłaszczeniu nieruchomości. Jest to słuszne stanowisko, bowiem przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji o wywłaszczeni lub umowie równorzędnej w skutkach pozbawione jest podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają bowiem znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/10 i wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 – orzeczenia dostępne jw.). Jednak zarazem trzeba mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu [tu: umowie równoważnej w skutkach z wywłaszczeniem], rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15, dostępnym jw.).

Stan aktualnego zagospodarowania części przedmiotowej nieruchomości, która następnie została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...], a finalnie przewidziana w projekcie podziału działki nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m˛ nie budzi wątpliwości Sądu ani stron postępowania. Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami jest zaś to, czy prawidłowo zostało ustalone konkretne przeznaczenie części działki nr [...] przewidzianej do wydzielenia w projekcie podziału tej działki jako działka nr [...] w związku z celem wywłaszczenia oraz jak ten teren został zagospodarowany w okresie przed 1990 r.

Uwzględniając wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej, należy stwierdzić, że Wojewoda w sposób nie dość klarowny przedstawił wzajemne powiązanie danych wynikających z części tekstowej i graficznej (rysunku planu) planu zagospodarowania [...], w szczególności ustaleń ogólnych dla jednostki [...] [...] i programu szczegółowego (rozważania w części II. uzasadnienia). Trzeba podkreślić, że co najmniej potencjalnie w ramach ustalonego przez skarżony organ celu wywłaszczenia mieściłoby się zagospodarowanie terenu pod którykolwiek z celów określonych w programie szczegółowym, jak chociażby ogrody dziecięce, ogrody osiedlowe i sport osiedlowy. Są to bowiem niewątpliwie oczywiste aspekty realizacyjne związane z zabudową mieszkaniową o dużej intensywności, tym bardziej, że ustaleń ogólnych planu (§ 8 ust. 1) wynika, że jednostka bilansuje się w zakresie programu usług podstawowych. Niemniej jednak uzasadnienie decyzji Wojewody zawiera w tym względzie pewne niedostatki wskazujące na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż chociażby nie wskazuje, że konkretne rozwiązania programu szczegółowego zastosowane do terenu oznaczonego sygnaturą [...] są częścią planu miejscowego z 1971 r., stanowiąc rozwinięcie koncepcji zagospodarowania części obszaru jednostki [...], dla której podstawową funkcją jest mieszkalnictwo o dużej intensywności. Trzeba mieć na uwadze, że ostateczna decyzja administracyjna, tj. część rozstrzygająca (osnowa) – najczęściej wraz uzasadnieniem, funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym. Nie stanowią jej uzupełnienia akta postępowania (sprawy administracyjnej), zatem to w samej decyzji (jej uzasadnieniu) powinny być na tyle komunikatywnie opisane dokumenty, do których odwołuje się organ (chyba że np. dokument jest objęty wiedzą notoryjną), żeby nie było wątpliwości, o jakim dokumencie mowa. O ile zatem w istocie ustalenie podstawowego, syntetycznie opisanego, celu wywłaszczania nieruchomości nastąpiło na podstawie planu zagospodarowania [...] z 1971 r., to brak chociażby doprecyzowania, że program szczegółowy jest po prostu kolejnym postanowieniem tego planu miejscowego (§ 8 ust. 2), formułując zarazem ustalenia realizacyjne w § 8 ust. 3.

Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak jak i decyzji organu I instancji, zabrakło również choćby hasłowego odwołania się do treści decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta P. – Wydziału [...] z dnia [...] 1972 r. znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny [...] w P., która została wymieniona w akcie notarialnym. Nie jest to wprawdzie samoistnie uchybienie dyskwalifikujące zaskarżone rozstrzygnięcie – nie sposób przyjąć, że plan realizacyjny mógł stać w sprzeczności planem zagospodarowania [...] – ale wpisuje niejako w panoramę niedostatków ustaleń faktycznych i uzasadnień decyzji wydanych w sprawie.

W powyżej przedstawionym kontekście należy zatem częściowo podzielić zarzut skargi dotyczący niedostatków uzasadnienia decyzji w części dotyczącej skonkretyzowaniu celu wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym.

Idąc dalej, należy zauważyć, że rozstrzygnięcie administracyjne powinno opierać się oparte na kompletnym materiale dowodowym i ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności relewantnych (doniosłych) prawnie. Dlatego też wojewódzki sąd administracyjny co do zasady w pierwszej kolejności bada, czy w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 454/07, dostępny jw.). Niemniej jednak postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zawierało braki, które były konsekwencją zastosowanego sposobu wykładni prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. Organy obydwu instancji skupiły się bowiem na ustaleniu aktualnego stanu zainwestowania działki objętej zwrotem, czy też – jak to wyjaśnił Wojewoda – stanu jej zagospodarowania na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. na dzień 25 sierpnia 2004 r. Wynikało to z przyjęcia, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed 22 września 2004 r. zrealizowanie celu wywłaszczenia należy badać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wojewoda powołał się w tym względzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376; OTK-A 2014/3/31).

W ocenie tutejszego Sądu Wojewoda przy wykładni przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. wyciągnął błędne wnioski z przywołanego wyroku Trybunału. Zgodnie z sentencją omawianego wyroku sygn. akt P 38/11 przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten nie uprawnia do wniosku, że do stanów sprzed 22 września 2004 r. należy badać wyłącznie, czy w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na nie ruchomości tej istniał stan odpowiadający zrealizowaniu celu wywłaszczenia i utrzymywaniu się takiego stanu. W tym przypadku istotne jest czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w dniu złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu 25 sierpnia 2004 r.

Prawidłowe zrozumienie przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. wymaga sięgnięcia do treści uzasadnienia wyroku, w którym Trybunał wyraźnie zaznaczył, że stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Sięgając dalej do uzasadnienia, warto podkreślić, że Trybunał stwierdził, iż zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (por. wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r. sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Zdaniem Trybunału, dopiero w wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (por. orzeczenia TK: z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2; z 22 sierpnia 1990 r. sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5; z 18 października 1994 r. sygn. K 2/94, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 36; wyroki TK: z 31 marca 1998 r. sygn. K 24/97; z 3 października 2001 r. sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209; z 10 października 2001 r. sygn. K 28/01).

W przywołanym wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. P 38/11) Trybunał stwierdził, że ujawniła się dodatkowa wartość konstytucyjna, ze względu na którą realizacja celu publicznego powinna być chroniona, a mianowicie – statuowana w art. 165 ust. 1 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.

W konkluzji uzasadnienia wyroku (punkt 6.1 i 6.2.) Trybunał jednoznacznie wskazał, że zgodnie z sentencją tego wyroku, "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot (pokr. wł.), niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r." Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Trybunał przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to mogą mieć charakter retroaktywnym jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie".

Tak też rozumie treść tego wyroku sam Trybunał Konstytucyjny, który w późniejszym wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (OTK-A 2016/66; MP z 2016 r., poz. 794), wprost cytuje wyżej przywołane orzeczenie, wskazując m.in., że "skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeżeli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia". Dalej Trybunał wyjaśniał, że we wcześniejszym wyroku Trybunał "nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano". Ponadto podzielił stanowisko pytającego sądu, że "nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny (np. infrastruktura szkoły podstawowej)". Co więcej, stwierdził, że niewątpliwie korzystne dla byłych właścicieli uznanie ich roszczeń o zwrot – zdaniem Trybunału – "prowadzi nieraz do absurdalnych rozstrzygnięć", a jak wskazują cytowane orzeczenia, Trybunał przyjmował dotąd, że roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi ustąpić wobec interesu publicznego, nawet jeśli do jego realizacji doszło w sposób nieodpowiadający z góry założonemu celowi albo później wprowadzonemu standardowi (termin 10 lat na realizację celu publicznego został wprowadzony w 2004 r.).

W tym też kierunku poszło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla przykładu warto wskazać na wyrok z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 285/14, którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, z późn. zm.). W uzasadnieniu wyroku NSA powołał się właśnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 w kontekście wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz zakresu jego stosowania do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r. w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, ale z przekroczeniem 10-letniego terminu określonego w tym przepisie. NSA, prezentując stanowisko że zrealizowanie celu wywłaszczenia na takiej nieruchomości przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, niezależnie od tego czy nastąpiło to po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości – wskazał stanowisko Trybunału stwierdzające, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomości zbędne uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że dla prawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., istotne jest czy najpóźniej w dniu złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż przed 22 września 2004 r., został zrealizowany cel wywłaszczania. Nie jest zatem istotne to, czy do realizacji celu wywłaszczenia doszło w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia, czy też z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Konsekwentnie zatem, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. W takiej sytuacji nie ma też znaczenia, że zagospodarowanie mogło mieć miejsce po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n., ale nie ma możliwości zwrotu ponieważ w istocie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji zwrotu nieruchomości, gdy w istocie cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany, ale z opóźnieniem w stosunku do terminów określonych w art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2098/10, dostępny jw.). Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (patrz: wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1584/13 oraz z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 454/07 – orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty – niezależnie od czasu, w którym miało to miejsce, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. NSA w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 941/09, dostępny jw.).

Ze względu na błędne rozumienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wojewoda skupił działania procesowe w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej na aktualnym, tj. zachodzącym również w dniu złożenia wniosku o zwrot w sierpniu 2004 r., stanie zagospodarowania części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym, mylnie utożsamiając istnienie określonego stanu zagospodarowania, jako stanu miarodajnego dla oceny, czy cel wywłaszczania został zrealizowany. Oczywiście stan aktualnego zagospodarowania części działki nr [...], przewidzianej do wydzielenia jako działka [...] miał znaczenie w sprawie, ale jedynie ze względu na treść art. 138 u.g.n., który stanowi, że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust. 1), a najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust. 2). W tym zakresie ocena stanu faktycznego przez organy administracji nie wykazywała zasadniczych wad. Natomiast w kwestii ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], będącej przedmiotem prowadzonego postępowania zwrotowego, po wywłaszczeniu oraz do 1990 r., tj. do pobudowania na tym terenie pawilonów handlowych, został praktycznie całkowicie pominięty przez organy obydwu instancji. W tym zakresie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych – art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd, dostrzegając błędną wykładnię prawa materialnego po stronie organów, nie był w stanie na podstawie samych akt postępowania rozstrzygnąć, czy i jaki związek naruszenie to mogło mieć z kwestiami dotyczącymi ustaleń faktycznych. Mogło bowiem być tak, że pomimo błędnej wykładni przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Ze względu na taki stan rzeczy oraz podnoszone zarzuty Miasta P. , Sąd uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi poczynienia ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 oraz 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05 – dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie Sąd na podstawie analizy skargi i całokształtu okoliczności sprawy powziął tego rodzaju wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia przez Sąd postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Przeprowadzone dowody miały charakter "kwerendy internetowej" i doprowadziły do ustalenia poszlak wskazujących na to, że po wywłaszczenia nieruchomości doszło do jej zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Co więcej, w wyniku zobowiązania stron postępowania do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez Sąd dowodów, do akt sprawy napłynęły dalsze materiały procesowe, które utwierdziły Sąd w przekonaniu, że Wojewoda nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem pominął ustalenie stanu jej zagospodarowania sprzed 1990 r. Zgromadzone materiały procesowe, które Sąd wziął pod uwagę przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 133 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze również całokształt argumentacji podniesionej w pismach procesowych stron postępowania i dołączony materiał poglądowy (zdjęcia lotnicze i wydruki map), jednoznacznie sugerowały, że do takiego zagospodarowania części działki nr [...] mogło dojść w związku z budową osiedla [...] w latach 80-ych XX w. Opisywanie całość pozyskanych przez Sąd materiałów jest w tym miejscu zbyteczne, bowiem zostały odpowiednio scharakteryzowane w części sprawozdawczej uzasadnienia. Dość powiedzieć, że z pozyskanego materiału wynika wniosek, że na terenie aktualnego "ryneczku osiedlowego" znajdowało się wcześniej boisko do piłki nożnej. Ze względu na charakter tego rodzaju obiektów trzeba mieć na uwadze, że ich urządzenie mogło nastąpić częściowo samoczynnie, albo być powiązane z zapewnieniem minimum infrastruktury – na jednym ze zdjęć (k. 49 akt sąd. oraz zał. nr 2 materiałów przedłożonych stronom postępowania) widnieje zarys bramki – a nawet pozostawać bez takiej infrastruktury. Jak wskazuje doświadczenie życiowe, braki infrastrukturalne nie stanowią istotnej czy wręcz żadnej przeszkody dla użytkowania takiego obiektu jako boiska do rekreacyjnej gry w piłkę nożną, która przez całe dziesięciolecia była podstawowym rodzajem aktywności fizycznej chłopców na wolnym powietrzu. Charakterystyczny prostokątny kształt tego terenu wskazuje jednoznacznie, że była na nim prowadzona aktywność sportowa według określonych reguł dotyczących pola gry. Warto dodać, że z kolei inny obiekt sportowy, znajdujący się na działce nr [...] – jak się wydaje, o nawierzchni utwardzonej i wygrodzony z pozostałego terenu – służył przede wszystkim grze w tenisa ziemnego (na co wskazuje kształt obiektu oraz umieszczone na nim charakterystyczne linie wyznaczające pola gry). Dopiero później wyposażono go w tablice i kosze do gry w koszykówkę, a także wykreślono pola gry w poprzek istniejącego kortu tenisowego.

Powyższe uwagi Sądu stanowią jedynie pewne wnioski formułowane prima facie na podstawie przeprowadzonych dowodów. Służą one jedynie wykazaniu, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły stan faktyczny sprawy, skoro Sąd był w stanie w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego pozyskać dowody stanowiące poszlaki, że wywłaszczony teren został w pewnym czasie zagospodarowany na określone potrzeby osiedla mieszkaniowego, które co do zasady wpisują się w cel wywłaszczenia. Bliższe wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, na które zdają się wskazywać przywołane materiały procesowe i kategoryczne przesądzenie kwestii zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w okresie pomiędzy jej wywłaszczeniem a złożeniem wniosku o zwrot pozostaje jednak zadaniem organów administracji, które w pierwszej kolejności będzie musiało zostać wykonane w toku ponownego rozpatrywania sprawy, począwszy od etapu pierwszej instancji. Sąd nie ma bowiem kompetencji do zastępowania organów administracji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem uchybiono przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia procesowe w znacznym stopniu miały swoje źródło w błędnej wykładni prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji bowiem organy nie ustaliły stanu zagospodarowania nieruchomości w okresie pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości a zrealizowaniem aktualnej zabudowy na tym terenie (pawilonów rynku osiedlowego). W szczególności organy zaniechały zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, w jaki sposób przedmiotowy teren (aktualnie odpowiadający części działki nr [...], przewidzianej do wyodrębnienia jako działka [...]) był zagospodarowany i wykorzystywany w związku z budową osiedla [...] w [...] w latach 80-ych XX w.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz brzmienie art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 K.p.a., Sąd uznał, że dla zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ II instancji przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego, a w tym uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy jedynym akceptowalnym rozstrzygnięciem, jakie mogło bowiem zapaść w postępowaniu odwoławczym byłoby bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w drodze wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Z uwagi na rodzaj uchybień i zakres postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości, Sąd uchylił zaskarżone decyzje w ich całokształcie. Rozstrzygnięcia zawarte w kolejnych punktach decyzji organów obydwu instancji (pkt II i III), były bowiem pochodne wobec podstawowego rozstrzygnięcia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości (pkt I), względnie odnosiły się do tak określonego przedmiotu sprawy (pkt IV decyzji Wojewody).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią rozważania i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu – zwłaszcza dotyczące wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz potrzeby przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jak został zagospodarowany teren części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania (część działki nr [...], projektowanej do wydzielenia jako działka nr [...]). Dotyczy to nie tylko tej części działki, która – jak na to wskazują poszlaki – mogła być zagospodarowana na cele rekreacyjne (sportu osiedlowego), ale i pozostałych części tej działki, które z kolei mogły być zagospodarowane na inne cele zgodne z programem szczegółowym zagospodarowania tego terenu w związku z intensywną zabudową mieszkaniową (osiedlową).

Punktem wyjścia dla organów powinien być materiał procesowy zgromadzony przez Sąd w toku niniejszego postępowania, który naprowadza szereg okoliczności, jak i wskazuje na kierunki, w których należy podążać, poszukując źródeł dowod pomocnych dla odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd pozostawia te kwestie inwencji i uznaniu organów administracyjnych oraz stron postępowania. W tym miejscu jednak można już z góry przesądzić, że nieuprawnione byłyby wszelkie tezy organów o braku źródeł dowodowych, a tym bardziej o braku zagospodarowania spornego terenu w okresie pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości a pobudowaniem pawilonów handlowych.

Następnie organy poddadzą tak ustalony stan faktyczny odpowiedniej ocenie prawnej. W tym zakresie organy zwrócą szczególną uwagę na to, by w sprawie nie doszło do wydania "absurdalnych rozstrzygnięć", o których wspomniał Trybunał Konstytucyjny, np. do zwrotu "skrawków gruntu" znajdujących się na pograniczu terenów o różnym zagospodarowaniu zgodnym z potrzebami osiedla mieszkaniowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza taka – nawet samoistna – modyfikacja zagospodarowania terenu, która polega na dostosowaniu go do potrzeb osiedla mieszkaniowego jako mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców.

Z uwagi na charakter niniejszego rozstrzygnięcia "w głąb sprawy" wydanego na podstawie art. 135 P.p.s.a., również kwestia zachodzenia podstaw umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do stron postępowania wskazanych w punkcie IV zaskarżonej decyzji, będzie wymagała ponownego rozważenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wniosek strony skarżącej oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych.