Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1180/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 16 par. 1 art. 145  par. 1 pkt 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. N. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 61a, 145 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. N., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2004r., znak: [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na zmianę rodzaju użytkowania lasu na użytek rolny działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina A. , z powierzchni 0,70 ha do powierzchni 0,30 ha stanowiącej udział B. M. D. we współwłasności działki nr [...].

O uchylenie powyższej decyzji, jako niezgodnej z prawem, wystąpił w dniu [...] kwietnia 2014r. M. N.. Wojewoda przekazał wniosek wg właściwości do SKO we [...], które uzyskawszy uprzednio od wnioskodawcy informację, że podanie należy zakwalifikować, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2004r., uznało się organem niewłaściwym do prowadzenia postępowania i przekazało sprawę wg właściwości Staroście A. .

Kolejno postanowieniami z [...] grudnia 2014r. ([...]), z [...] marca 2015r. oraz z dnia [...] listopada 2015r. Starosta [...] odmawiał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Postanowienia te, na skutek zażaleń wnioskodawcy zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio postanowieniami z dnia [...] lutego 2015r., [...] czerwca 2015r., [...] września 2015r. i [...] stycznia 2017r. a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta stwierdził kolejny raz, że brak ustawowych przesłanek do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania albowiem nie posiada interesu prawnego i nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby uzasadnienie interesu prawnego. Nie wykazał również żadnego zagrożenia ani negatywnych skutków, jakie wywołać mogła decyzja Wojewody [...] wobec skarżącego. Grunty, o których mowa w decyzji Wojewody [...] nie stanowią również własności wnioskodawcy, a zmiana sposobu użytkowania gruntów, o której mowa w decyzji z [...] sierpnia 2004r. nie oddziałuje na jego prawa i obowiązki. W szczególności decyzja nie miała wpływu na sposób zagospodarowania terenu ani też nie miała wpływu na sposób korzystania przez wnioskodawcę z działki, jak i na sposób korzystania przez właścicieli działek sąsiednich, ponadto nie doprowadziła do degradacji drzewostanu na działce przekształconej jak i działkach sąsiednich, nie zaburzyła struktur krajobrazu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił ponownie naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu prawnym wyjaśnień podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności z urzędu celem wyjaśnienia przedmiotowej sprawy; naruszenie art. 149 3 kpa, poprzez stwierdzenie, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania. Starosta odmówił wznowienia postępowania, badając jednocześnie jego przesłanki i ustosunkowując się do nich, co jest błędne.

W ocenie wnoszącego zażalenie nieuprawnione jest twierdzenie, że nie jest stroną, ponieważ nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność. Wnoszący zażalenie podniósł, że sam fakt sąsiadowania ze spornym gruntem, który uległ degradacji, wskazuje na posiadanie przez niego interesu prawnego. Degradacja gruntu, wycinka drzew powoduje w istocie zaburzenie struktury krajobrazu, spadek wartości i atrakcyjności posiadanej przez wnoszącego zażalenie nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy SKO w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) wskazało, że biorąc pod uwagę podane we wniosku podstawy wznowienia, organ winien wznowić postępowanie z urzędu.

Właściciele spornej nieruchomości występowali do Urzędu Gminy o wydanie warunków zabudowy, co jednoznacznie wskazuje, że nie mieli zamiaru użytkować jej rolniczo, a dokonać jej zabudowy, wnosząc o zwrócenie się do Urzędu Gminy w A. celem zweryfikowania tego twierdzenia. W ocenie wnoszącego zażalenie, właściciele działki działają z zamiarem zmiany jej przeznaczenia z leśnej na rolną, a w dalszym okresie czasu jej planują jej zabudowę, co jest ich rzeczywistym celem.

Postanowieniem z [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po raz piąty uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na zasady prowadzenia postępowania wznowieniowego, polegające na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania i – przy stwierdzeniu dopuszczalności – zbadaniu przesłanek wznowienia. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., lub wniosek nie pochodzi od strony (dot. przypadku, gdy podstawą wniosku nie jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ administracji wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Postanowienie takie może, jak wskazało Kolegium, zapaść wyłącznie z przyczyn formalnych.

SKO zauważyło, że pomimo wyraźnych wskazań zawartych w postanowieniach wydanych w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji ponownie dokonał ocen merytorycznych, co do istnienia przyczyn wznowienia na etapie formalnego badania wniosku. Starosta wyraźnie wskazał, że nie stwierdzono popełnienia przestępstwa i fałszerstwa dokumentów oraz nie ustalono nowych okoliczności faktycznych i innych podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., pomimo, że powołane ustalenia czynione są w drugim etapie postępowania - po jego wznowieniu. Powyższe świadczy o tym, że przy wydaniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji naruszył art. 149 § 2 k.p.a. jak również art. 149 § 3 k.p.a.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest posiadanie interesu prawnego przez wnoszącego zażalenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na zmianę rodzaju użytkowania lasu na użytek rolny działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina A. z powierzchni 0,70 ha do powierzchni 0,30 ha stanowiącej udział B. M. D. we współwłasności działki nr [...]. W ocenie Kolegium, wnoszący zażalenie ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu zmiany lasu na użytek rolny. Fakt sąsiadowania ze spornym gruntem, który uległ degradacji - dokonano wycinki drzew, co powoduje zaburzenie struktury krajobrazu, spadek wartości i atrakcyjności posiadanej przez wnoszącego zażalenie nieruchomości nie może stanowić okoliczności pozwalającej na uznanie, żalący się posiada interes prawny w powołanym postępowaniu. SKO zwróciło uwagę, że w treści zaskarżonego postanowienia organ w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania pomimo, że do tego został zobligowany na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzucanej w zażaleniu kwestii wznowienia postępowania z urzędu organ wskazał, że w przypadku nieskutecznego złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania nie ma obowiązku wznawiania postępowania z urzędu w celu zbadania ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowienia.

W ocenie Kolegium w treści rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy podawane przez wnioskodawcę okoliczności wskazują w stopniu dostatecznym istnienie przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu. Gdyby takich okoliczności nie znalazł powinien się w tej kwestii wypowiedzieć.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. N. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu prawnym wyjaśnień podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności z urzędu celem wyjaśnienia przedmiotowej sprawy oraz naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania poprzez gołosłowne stwierdzenie, iż M. N. nie jest stroną postępowania. Ta okoliczność nie może przesądzać o braku możliwości wznowienia postępowania, a organ powinien zbadać i wszcząć postępowania z urzędu.

W związku z powyższym skarżący niósł o uchylenie postanowienia i rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją przyjętą przez organ drugiej instancji, a w szczególności z twierdzeniem, że nie jest on stroną postępowania. Podtrzymał treść wszystkich zażaleń, które kierowanych do organu pierwszej instancji, które nie zostały rozpatrzone.

Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniach z dnia [...] lutego 2015 r., oraz z [...] czerwca 2015 r., uchylając wcześniejsze postanowienie Starosty A. w całości, wyraźnie wskazało, że biorąc pod uwagę podane we wniosku podstawy wznowienia, organ winien wznowić postępowanie z urzędu. Organ pierwszej instancji zignorował powyższe zalecenia. Nawet gdyby uznać, że nie jest on stroną w postępowaniu administracyjnym, to organ w poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów samorządowych, nakładających na Starostę obowiązek wydawania orzeczeń zgodnych ze stanem faktycznym i w poszanowaniu do litery prawa, winien wznowić postępowanie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie, uwzględniając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd zważył, iż zaskarżone postanowienie o charakterze formalnym, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, iż z dniem 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która wprowadziła także szereg istotnych zmian w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). Ustawodawca obok instytucji skarg między innymi na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia kończące postępowanie co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), wprowadził nowy środek zaskarżenia – sprzeciwy od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a, art. 64a i nast.). Ustawodawca nie przewidział stosowania tej szczególnej formy także do postanowień, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu wydanym [...] czerwca 2017r., pouczył stronę o trybie i terminie wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego.

Strona wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., we wskazanym w pouczeniu terminie oraz formie, zatem podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, co zasadnie akcentuje skarżący, że zainicjowana została jego podaniem z [...] kwietnia 2014r. (wpływ do Wojewody [...] kwietnia 2014r.) z żądaniem uchylenia/unieważnienia ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. ([...]) w przedmiocie zgody na zmianę rodzaju użytkowania lasu na użytek rolny na działce nr [...] w obrębie [...] O. , gmina A. , został złożony [...] kwietnia 2014r.

Wniosek ten, w związku ze zmianą właściwości rzeczowej organu administracji publicznej i po doprecyzowaniu jego treści o żądanie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. (pisma z [...].07.2014r., [...].09.2014r.), został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Staroście A. (vide zawiadomienie SKO z [...] września 2014r.). Pismem z [...] września 2014r. Starosta zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004r.

W dalszej kolejności Starosta, powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1,2 i 5, art. 146 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. pięciokrotnie wydawał postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej powyższą ostateczną decyzją Wojewody (z dnia [...] grudnia 2014r., [...] marca 2015r., [...] lipca 2015r., [...] listopada 2015r. oraz z [...] maja 2017r.). Starosta konsekwentnie stwierdzał, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowana decyzją z 2004r. w sprawie dotyczącej wyrażenia zgodny na zmianę rodzaju użytku leśnego na użytek rolny na przedmiotowej działce nr [...]. Na działce tej nastąpiła już miana klasyfikacji gruntów, dokonano jej podziału na działki [...] Skarżący stał się natomiast właścicielem sąsiedniej nieruchomości dopiero w dniu [...] czerwca 2007r. (akt notarialny repertorium A Nr [...]). Wszystkie te postanowienia, na skutek zażaleń skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone w całości, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (odpowiednio postanowienia [...] lutego 2015r., z [...] czerwca 2015r., z [...] września 2015r., z [...] stycznia 2017r. oraz z [...] lipca 2017r.)

Uchylając, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., skarżone postanowienia organu pierwszej instancji organ odwoławczy każdorazowo prawidłowo i wyczerpująco wskazywał na charakter i tryb nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, jego etapowość, związany z tym zakres rozstrzygnięć. Kolegium w szczególności podkreślało rozróżnienie formalnego charakteru postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), od rozstrzygnięcia merytorycznego, które może być wydane na dalszym etapie postępowania, dopiero po jego wznowieniu. Organ odwoławczy także zwracał uwagę, na obowiązek organu administracji rozważenia, także w sytuacji braku podstaw do wznowienia postępowania na wniosek strony, czy wynikające z wniosku strony i zgromadzonego materiału podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, czyli czy zachodzą określone ustawowo przesłanki wznowienia postępowania.

Zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie po raz piąty zastosował wyjątkową instytucję procesową, jaką stanowi dla niego orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności tego typu decyzji kasatoryjnej, zasadniczym celem jest zweryfikowanie, czy organ nie nadużył powyższego przepisu w okolicznościach danej sprawy, a tym samym bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji wyłącznie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, zatem w sytuacji gdy kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (stosowanego w dotychczasowym brzmieniu na podstawie art. 16 tejże ustawy) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (po raz piąty), uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, żeby materiał dowodowy był niepełny. W ocenie Sądu organ odwoławczy, dysponując pełnymi ustaleniami co do stanu faktycznego sprawy, uwzględniając własne wskazania co do dalszego postępowania zawarte w poprzednich orzeczeniach kasacyjnych oraz możliwością uzupełnienia w zakresie koniecznym, uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska, co do istnienia w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym M. N., nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na nieruchomości, do której nie dysponuje żadnym tytułem prawnym. Organ dokonał prawidłowej w tym zakresie wykładni przepisu art. 13 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach oraz analizy dotyczącej ustalenia posiadania przez skarżącego indywidualnego, aktualnego, konkretnego interesu prawnego skarżącego, który mogłaby uprawniać do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania administracyjnego, a także przed sadem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, również nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, z której wywodzi źródło swego interesu prawnego w sprawie. Wskazywana przez skarżącego konsekwentnie argumentacja, co zasadnie ocenił organ odwoławczy, może ewentualnie wskazywać na interes faktyczny (utrata wartości nieruchomości oraz sąsiadującej z nią nieruchomości skarżącego, na skutek zmiany sposobu użytkowania lub zagospodarowania), i to w zasadzie obecnie jedynie potencjalny. W tym miejscu podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2017r. sygn. II OSK 2501/16, w którym stwierdzono, że zmiana dokonana w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991r. o lasach ma wyłącznie charakter formalny i nie oddziałuje na interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, brak tu bezpośredniości oddziaływania na jego sytuacje prawną. Jego wyobrażenia o hipotetycznym zagospodarowaniu ww. działki i potencjalnym oddziaływaniu sąsiedzkim nie kreują po jego stronie interesu prawnego do udziału jako strony w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dopiero w postępowaniach administracyjnych służących przeprowadzeniu owej zmiany – jak np. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnego procesu inwestycyjnego, może zaktualizować się interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej uprawniający go do udziału w postępowaniach administracyjnych (lokalizacyjnym, budowlanym) w charakterze strony.

W tej sytuacji nieodniesienie się przez organ pierwszej instancji do kwestii wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., na co również organ odwoławczy mógł kilkukrotnie zwrócić uprzednio uwagę - pozostaje już bez znaczenia. Okoliczność ta miałaby bowiem obecnie istotne znaczenie, gdyby skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania. Nadto organ odwoławczy z pewnością mógłby wezwać w tym zakresie skarżącego do wykazania zachowania ww. terminu, jak również zwrócić się o uzupełnienie do organu pierwszej instancji, w ramach postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a.

Zasadnie również Kolegium powołało się na rozróżnienie w trybie prowadzenia postępowania wznowieniowego i moment badania zaistnienia jednej z jego przesłanek – wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania zwraca się podmiot powołujący się na przymiot strony postępowania, wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji czyli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wtedy bowiem po zweryfikowaniu wymogów formalnych wniosku, w terminu jego wniesienia organ zobowiązany jest postanowieniem wznowień postępowanie, i dopiero w dalszym jego etapie ustalać i oceniać, czy owa przesłanka z w sprawie rzeczywiście zaistniała. Sytuacja taka, co nie budzi wątpliwości, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem od początku zainicjowanego przez siebie postępowania, nie powoływał się na tę przesłankę wznowieniową, wiążąc swój interes prawny w dążeniu do wzruszenia kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2004r. z nabyciem własności sąsiedniej nieruchomości, co miało miejsce dopiero w 2007 roku.

Skarżący, powołując się na własny interes prawny legitymujący go do wzruszenia decyzji dotyczącej zgody na zmianę użytków leśnych na rolne na sąsiedniej nieruchomości, żądanie wznowienia postępowania administracyjnego oparł natomiast na przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.

W takiej sytuacji, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy z większą ostrożnością powoływać się na poglądy judykatury i piśmiennictwa co do obowiązku wznowienia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Brak jest bowiem podstaw, aby tak jak tego oczekuje skarżący, utożsamiać jego sytuację faktyczna i prawną w okolicznościach tej sprawy, z sytuacją strony postępowania administracyjnego, która żądając wznowienia np. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i innych k.p.a., uchybiła terminowi do złożenia wniosku. Zasadniczo to w takich okolicznościach jednolicie podkreśla się, że organ administracji winien, jeżeli przesłanki wznowieniowa są dostatecznie uprawdopodobnione z urzędu wznowić postępowanie, i przeprowadzić je oceniając czy zaistniały przesłanki wznowienia dające podstawę do działania z urzędu i ewentualnie wówczas wzruszyć decyzję ostateczną.

Podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek o wznowienie postępowania, także w takiej sytuacji, gdy nie pochodzi on od strony, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. Twierdzenie to znajduje uzasadnienie w zasadzie praworządności.

Zasadnie negując działanie organu pierwszej, które w ocenie Sądu w tej sprawie ma charakter lekceważącego podejścia do strony oraz istoty i zasad postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej, Kolegium nie wskazało jednak żadnych przyczyn, które w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniałyby kolejny raz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do rozpatrzenia. Wskazania zawarte w ostatnich akapitach nie odnoszą się w jakikolwiek sposób do już zgromadzonego materiału dowodowego, a tym bardziej jaki jeszcze zakres sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie o tym, czy istnieją dostateczne podstawy do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Wojewody z 2004r. pozostał do wyjaśnienia. Treść wskazań organu odwoławczego, co do powinności organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy ograniczają się w zasadzie do nakazu oceny zgromadzonego materiału dowodowego i konieczności odniesienia się w uzasadnieniu do tego czy i jakie znaczenia dla sprawy mają podnoszone przez skarżącego we wniosku o wznowienie i dalszych pismach okoliczności.

Wszakże organ pierwszej instancji, mimo braku dostatecznego uzasadnienia swego stanowiska wskazał, że nie stwierdziła na podstawie okoliczności przywoływanych przez wnioskodawcę podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie. Organ odwoławczy nie uzasadnił w jakikolwiek sposób, dlaczego to on nie może zatem dokonać we własnym zakresie nakazanej organowi pierwszej instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego i twierdzeń wnioskodawcy, co do tego czy dostatecznie zostały uprawdopodobnione wskazywane przez niego przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] września 2004r.

Podkreślenia wymaga, iż skarżący wprost zarzuca, że decyzja ta została wydana w wyniku przestępstwa, oparta na dowodach oraz oświadczeniach, które okazały się fałszywe i powołał wprost przedłożone dokumenty, które jego zdaniem potwierdzają wadliwość decyzji. Zgodnie z przepisami art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W § 2 ustawodawca zastrzegł, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3).

Organ więc winien oceniając przedłożone dowody i twierdzenia wnioskodawcy ocenić, czy jego twierdzenia i dowody dostatecznie uprawdopodobniają, zaistnienie tych przesłanek, a nie tylko powołanie się na nie. Organ winien zweryfikować, czy wnioskodawca powoła się na fakt stwierdzenia przestępstwa lub fałszerstwa przy wydaniu decyzji z 2004r. przez właściwy organ lub sad, czy toczyło się lub toczy jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie. Z oświadczeń skarżącego na rozprawie wynika, iż nie zwracał się w tej sprawie do właściwych organów np. organów ścigania, bowiem uznał to za przedawnione i nieskuteczne. Nadto z łatwością organ zweryfikuje czy i w jaki sposób przedkładane przez skarżącego w toku postępowania dokumenty mogą w jakikolwiek sposób stanowić podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji z września 2004r. Przesłanka określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się do nowych, istotnych dla sprawy, a nieznanych organowi dowodów i okoliczności, ale istniejących w dniu wydania decyzji.

W ocenie Sądu zatem, wskazane w zaskarżonym postanowieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie

Zasadne zatem okazały się te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy uchylił się od rozpatrzenia istoty tej sprawy, po raz kolejny uchylając bezpodstawnie postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Niezasadny okazał się zarzut gołosłownego stwierdzenia, że M. N. nie jest strona postępowania, bowiem swoje słuszne stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy uzasadnił zgodnie z dyspozycja art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący poza kontestowaniem tego twierdzenia, nie wykazał żadnej normy prawnej kształtującej jego indywidualny, bezpośredni, aktualny interes prawny w sprawie rozstrzygniętej ostatecznie decyzją Wojewody z dnia [...] września 2004r. w sprawie zgody na zmianę użytków leśnych na rolne na sąsiedniej nieruchomości. Tym bardziej, iż właścicielem sąsiedniej nieruchomości stał się w roku 2007, a wniosek o wznowienie postępowania złożył w roku 2014.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasadzając od organu zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis od skargi [...] zł, opłata skarbowa – [...] zł, wynagrodzenie adwokata za reprezentowanie wyłącznie na rozprawie – [...] zł).