Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1329/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Kraków, dnia 26 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Gminy M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy M z dnia [...] 2013 r. znak [...], którą odmówiono przyznania pracodawcy P.H.U. "A" J. Ż. spółka jawna z siedzibą w J dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika R. W. w wysokości 8,081,00 zł.

Na powyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, ze w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, oraz że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 7 i 77 K.p.a. W konkluzji domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej dotyczącej dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika wniesiona została przez Gminę M, w sytuacji, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Wójta Gminy M. Wójt nie występował w postępowaniu jako organ reprezentujący Gminę jako stronę tego postępowania, lecz jako organ administracji publicznej wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.

Oceniając czy gminie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gmina nie spełnia przesłanek legitymujących ją do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w konsekwencji, że wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna.

Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy, na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1358/09).

Stanowisko, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy zgodzić się również ze stanowiskiem, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Ponadto zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy K Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 konstytucji. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust.1 i 2 konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydal decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Gmina M, której Wójt wydał decyzję pierwszoinstancyjną, nie jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w tej sprawie decyzję organu odwoławczego mocą, której decyzja ta została w określonym zakresie uchylona.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną, a w konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a postanowiono jak w sentencji.