Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 728/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] lutego 2022 r., wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę – rozbudowę wiaty na odpady stałe na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy al. W. w W.

Pismem z 25 czerwca 2021 r., uzupełnionym na wezwanie organu pismem z 16 września 2021 r., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. ("wnioskodawca") wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r. Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazała okoliczność wymienioną w art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "k.p.a.").

Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2021 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. [...]), odmówił wznowienia powyższego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z treści projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, projektant dokonał analizy obszaru oddziaływania obiektu na podstawie § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) i wskazał, że "Obszar oddziaływania obiektu w pozostałych aspektach mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany". Potwierdzeniem powyższego faktu jest część graficzna projektu zagospodarowania terenu, z której wynika, że odległości wynikające z ww. rozporządzenia tj. 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz 3 m od granicy działki budowlanej zostały zachowane. Zatem zdaniem Prezydenta [...] obszar oddziaływania inwestycji ograniczył się wyłącznie do działki inwestora (tj. skarżącej), co skutkuje tym, że żądanie wznowienia pochodzi od strony niemającej przymiotu strony w danym postępowaniu. Powyższe zatem – w ocenie organu pierwszej instancji, musiało skutkować odmową wznowienia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud."), uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawcy, terminu złożenia wniosku i przeprowadził ponowną analizę akt w tym zakresie. Prezydent [...] wskutek powyższych czynności odmówił wznowienia postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. z uwagi na braku przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu i wydał postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. To działanie zdaniem Wojewody było nieprawidłowe, gdyż jeśli podstawą prawną żądania wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący sytuacji gdy wnioskodawca uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a został w tym postępowaniu pominięty, to status strony postępowania podmiotu składającego taki wniosek (w odróżnieniu od przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 oraz w art. 145a i 145b k.p.a.) podlega analizie w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po jego formalnym wszczęciu.

Wojewoda [...] stwierdził zatem, że przymiot wnioskodawcy jako strony należało zbadać jako przyczynę wznowienia, a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ II instancji uznał więc, że działanie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie (zatytułowana "sprzeciw"), wniosła Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wojewoda wniósł o odrzucenie sprzeciwu wobec jego wniesienia po terminie; z ostrożności procesowej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r. uchylające w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2021 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r.

Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższy przepis na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie także do postępowania zażaleniowego, gdyż w rozdziale 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma odrębnej regulacji dotyczącej rodzaju rozstrzygnięć organu drugiej instancji wskutek rozpatrzenia zażalenia.

Zważyć przy tym należy, że wskazane orzeczenie Wojewody podlegało zaskarżeniu skargą, a nie sprzeciwem, o którym mowa w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, "p.p.s.a."), albowiem sprzeciw uregulowany w tym ostatnim (i kolejnych) przysługuje wyłącznie od decyzji kasacyjnej, tj. wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a nie od postanowienia wydanego w tym trybie w zw. z art. 144 k.p.a. Zarówno bowiem wspomniany art. 64a p.p.s.a. jak i kolejne artykuły zawarte w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a., a także tytuł tego Rozdziału jednoznacznie wskazują, że sprzeciw ten przysługuje od decyzji. Również pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzje od postanowień. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 16 lutego 2018 r., sygn. akt: I OZ 130/18. W pouczeniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Wojewody wskazano natomiast, że skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni. Tak też postąpiła skarżąca, wnosząc 8 marca 2022 r. pismo zatytułowane "sprzeciw". Powyższe nie spowodowało jednak negatywnych konsekwencji dla stron tego postępowania, w tym dla skarżącej. Sąd uznał bowiem, że skarżąca skutecznie uruchomiła postępowanie sądowoadministracyjne w celu kontroli ww. orzeczenia Wojewody (bo nie stanowi przeszkody ku temu wadliwe zatytułowanie podania - skargi); zachowała przy tym termin do wniesienia skargi - stosownie do art. 53 § 1 i 4 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd zauważa natomiast, że stosując powyżej wskazany art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że Prezydent [...] naruszył istotnie przepisy postępowania, gdyż na wstępnym etapie analizowania wniosku o wznowienie postępowania, na którym to bada się wyłącznie zagadnienia formalnej dopuszczalności przeprowadzania postępowania wznowieniowego, dokonał oceny przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ drugiej instancji zaznaczył przy tym, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podlega analizie po formalnym wznowieniu postępowania. Jednocześnie organ ten wskazał Prezydentowi [...], jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu wniosku; podał, że organ I instancji powinien wznowić postępowanie z wniosku, z uwagi na powołaną w nim przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i dopiero po formalnym wznowieniu postępowania administracyjnego – zbadać czy wystąpiła wymieniona podstawa wznowienia.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 147 oraz art. 149 k.p.a.

Rację ma bowiem Wojewoda podnosząc, że postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika to z tego, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym aktem nie powoduje automatycznie wznowienia tego postępowania. Właściwy organ - otrzymując żądanie wznowienia postępowania - jest zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania formalnej dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Celem tego etapu nie jest analiza wskazanych przesłanek wznowienia czy ponowna analiza akt administracyjnych w kontekście podstawy wznowienia, ale wyłącznie ocena czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone do właściwego organu, czy zachowano termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a także czy wskazano ustawową przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Weryfikacja tych okoliczności skutkuje podjęciem formalnych czynności zmierzających do dalszej analizy podania; inaczej rzecz ujmując: organ nie stwierdzając ww. przeszkód formalnych wznawia postępowanie administracyjne i następnie przystępuje do merytorycznej analizy złożonego podania w kontekście przytoczonej przesłanki wznowienia. Stąd też przyjmuje się, że w postępowaniu w trybie wznowienia wyróżnia na dwa jego etapy: wstępne i właściwe, to drugie - po wznowieniu postępowania administracyjnego w zakresie uregulowanym w art. 149 § 2 k.p.a. (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy).

Na wstępnym etapie omawianego postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (jako że inicjatywa wznowienia należy wyłącznie do "strony" – v. art. 147 k.p.a.). Przy czym zasada ta nie będzie miała zastosowania, gdy żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zostało oparte na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc gdy wnioskodawca wywodzi swe żądanie z tego, że nie brał udziału w zakończonym postępowaniu bez własnej winy. Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że określenie przymiotu strony wymaga analizy akt zakończonej sprawy, co znacząco wykracza poza formalne kwestie dopuszczalności wznowienia. Poza tym (jak wynika z ww. art. 149 § 2 k.p.a.) organ nie może badać przesłanki wznowienia na wstępnym etapie postępowania, bez jego formalnego uruchomienia. Dlatego też w ww. sytuacji powinien on wznowić postępowanie administracyjne (o ile pozostałe wymogi formalne zostały spełnione), i w tak uruchomionym postępowaniu przystąpić do oceny przymiotu wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu administracyjnym i wypowiedzieć się w efekcie także co do wystąpienia wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak też wskazał NSA w wyroku z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, przyjmując, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a., nie może nastąpić, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a., w konsekwencji że: jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Nie czyniąc zadość powyższemu Prezydent [...] na etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego zbadał status strony wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu administracyjnym w kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego, w tym zawartości zatwierdzonego decyzją ostateczną projektu budowlanego. W ten sposób naruszył przepisy postępowania regulujące tryb wznowienia, na co zasadnie wskazał Wojewoda uznając jednocześnie, że wadliwości tych nie można usunąć na etapie postępowania zażaleniowego (w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności). Zakwestionowanie powyższego sposobu procedowania w sprawie organu I instancji musiało więc skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Na koniec Sąd dostrzega, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. "W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a." W razie wątpliwości w tym zakresie należy jednak, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, v. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1015/19.

W niniejszej sprawie z wniosku o wznowienie postępowania sądowego wynika, że działka ewid. nr [...] z obr. [...] przy al. W. w W., na której przewidziano rozbudowę wiaty na odpady stałe, zlokalizowana jest bezpośrednio przy nieruchomościach, których właściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W.; mimo tego nie przyznano wskazanej Wspólnocie statusu strony, co w jej ocenie winno mieć miejsce, a to w celu umożliwienia jej choćby upewnienia się, że wymagane przez prawo odległości pomiędzy wiatą śmietnikową a oknami w budynku tej Wspólnoty zostaną zachowane. Okoliczności te, dotyczące charakteru projektowanej zabudowy i jej usytuowania względem nieruchomości żądającego wznowienia, mogą uzasadniać przyznanie wskazanej Wspólnocie przymiotu strony (w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy); kwestia ta (wymagająca zapoznania się z zatwierdzonym decyzją ostateczną projektem budowlanym), nie jest więc na tyle oczywista, aby mogła być stwierdzona bez przeprowadzenia postępowania, tj. w fazie wstępnej trybu wznowienia. Nie mogła tym samym prowadzić do zastosowania przez organ I instancji art. 149 § 3 k.p.a.

W tych warunkach, nie znajdując podstaw do podważenia kontrolowanego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.