Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 132/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4 pkt 6, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1117 zł (słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno- Skarbowego w K. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego przewoźnika – P. M. prowadzącego działalność gospodarczą jako Zakład Usługowo-Handlowy "A" P.M. kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o dane wymagane w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 z późn. zm.) – dalej powoływana jako "ustawa SENT".

W podstawie prawnej organ powołał art. 233 § 1 pkt 1 oraz art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900), art. 22 ust. 2 ustawy SENT oraz art. 14 ustawy z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.

Stwierdził, że [...] r. w miejscowości G., funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów wykonywanego pojazdem należącym do skarżącego.

Kontrola obejmowała przestrzeganie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Według informacji zawartej w zgłoszeniu o numerze referencyjnym [...], obejmowało olej napędowy w ilości [...] l, klasyfikowany do pozycji CN 2710. Podmiotem wysyłającym była "B" Sp. z o.o., podmiotem odbierającym a zarazem przewoźnikiem przedmiotowego towaru był skarżący realizujący przewóz w oparciu o posiadaną licencję nr [...] na wykonywanie krajowego przewozu drogowego rzeczy. Do kontroli okazano wypis z ww. licencji o nr. [...].

W ramach prowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu zarejestrowanego pod ww. numerem referencyjnym o wymagane w tym przypadku dane, określone w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016r. poz. 1907, 1935 i 1948).

W związku z powyższym, Naczelnik wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymiaru kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przepisów obowiązującej w dniu kontroli ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

W trakcie postępowania pismem z [...] r. strona wniosła o odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazując, że był to początkowy okres obowiązywania ustawy i trudno było o perfekcję we wszystkich działaniach. Jednoczenie podniósł, że, o ile bezspornym jest, że numer licencji nie został wpisany w druku SENT, o tyle wszystkie inne elementy były wpisane i zgodne z rzeczywistością, zatem można było przewóz zidentyfikować i niemożliwe było jego pomylenie z innymi. Kierowca miał przy sobie wypis z licencji, więc przewóz nie odbył się bezprawnie i był związany z działalnością firmy. Fakt niewpisania numeru licencji w druku był spowodowany formułą opcjonalnego stosowania. Stwierdził, że nie było jego zamiarem wprowadzenie kogokolwiek w błąd, przewóz był związany z działalnością firmy, a brakujący zapis został uzupełniony.

W trakcie postępowania "B" Sp. z o.o. potwierdziła fakt zakupu, strony umowy i ilość paliwa stwierdzonego w trakcie kontroli.

Naczelnik wezwał także stronę do sprecyzowania czy swój wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary opiera na przesłance ważnego interesu przewoźnika czy interesu publicznego. W odpowiedzi strona oświadczyła, że opiera go na jednej lub drugiej przesłance i art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 SENT, a także nadesłała szereg dokumentów obrazujących sytuację finansową jej firmy.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., działając m.in. na podstawie art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, ust.2 i ust. 5, art. 27 ust. 1 ustawy SENT wydał decyzję z [...] r., znak: [...], którą wymierzył przewoźnikowi karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku, polegającego na uzupełnieniu w rejestrze zgłoszeń systemu monitorowania drogowego zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] o prawidłowe dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy.

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie od wnosząc o jej uchylenie.

Uzasadniając swoje stanowisko strona podniosła, iż po wejściu w życie ustawy formularz działał tak, iż pozostawienie pustego pola oznaczonego (*) zezwalało na poprawne zakończenie wypełnianie formularza, a formularz przez wiele miesięcy działał w niezmienionej formie. Skoro system informował o nieobowiązkowym wypełnieniu pola przeznaczonego na wpisanie numeru licencji, to powinno to skutkować odstąpieniem od nałożenia kary z uwagi na interes publiczny. Podniósł, że sankcja za brak numeru jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do uchybienia, które nie spowodowało żadnego uszczerbku w budżecie Państwa, ani nie naruszyło celu, jakim jest objęcie nadzorem przewozu paliw ciekłych, gdyż przewóz objęty był nadzorem w pełnym zakresie.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, przewóz towaru objętego pozycją CN 2710, do której klasyfikowany jest przewożony olej napędowy podlega systemowi monitorowania drogowego, jeżeli jego objętość przekracza 500 litrów, a tak było w przedmiotowej sprawie, gdyż przedmiotem przewozu było [...] l ww. towaru.

Organ przypomniał, że stosownie do art. 5 ust. 4 pkt 6 w zw. z ust. 1 w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju, przewoźnik zobowiązany jest przed rozpoczęciem przewozu uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii działania systemu rejestracji zgłoszeń SENT oraz okoliczności, iż pole przeznaczone do wpisania danych dotyczących numeru zezwolenia drogowego, zaświadczenia lub licencji było nieobligatoryjne, podczas gdy pola obligatoryjne oznaczone były (*) oraz system pozwalał na zakończenie zgłoszenia bez wpisywania numeru licencji - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie podzielił stanowiska strony przedstawionego we wniesionym odwołaniu, co do braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 58), nie stosuje się przepisów tejże ustawy do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy.

W przypadku zatem, gdy towar podlegający obowiązkowemu wpisowi do systemu monitorowania drogowego, jest przewożony pojazdem samochodowym lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony, to taki przewóz wyłączony jest spod stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, a tym samym z konieczności uzyskania zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. W takiej sytuacji, przewoźnik nie ma obowiązku uzupełniania zgłoszenia o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym.

Powyższy przykład wyjaśnia, dlaczego zastosowano rozwiązanie techniczne, w którym system akceptuje zgłoszenia SENT jako prawidłowe gdy pozostawało niewypełnione pole dotyczące numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, z uwagi na możliwość realizacji przewozu towaru zarówno w sytuacji gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencję było wymagane jak i w przypadku, gdy nie było wymagane. Ocenie przewoźnika pozostawiono wypełnienie pola zawierającego informację o numerze zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, w zależności od sytuacji czy usługa transportowa będzie realizowana w sposób, gdzie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym wymagane będzie posiadanie przez przewoźnika ww. dokumentów, czy też nie.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie towar w ilości [...] l przewożony był samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W trakcie kontroli drogowej, kierowca okazał wypis z licencji. Skoro zatem licencja była wymagana, to również było konieczne uzupełnienie zgłoszenia o numer tego dokumentu.

Następnie organ II instancji stwierdził, że art. 24 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenie nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż kara została nałożona na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, organ może odstąpić od nałożenia kary w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy czyli wówczas, gdy odstąpienie to nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis udzieloną zgodnie z warunkami tej pomocy określonymi w przepisach Unii Europejskiej. Natomiast ocena sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy prowadzi do oceny, że jest ona dobra. Jest stabilna i nie wykazuje symptomów zagrożenia zdolności przedsiębiorstwa do kontynuowania działalności i pozwala na zapłacenie kary. Stanowi ona niedogodność dla strony, jednak nie może być traktowana w kategorii ważnego interesu przewoźnika, uzasadniającego odstąpienie od jej nałożenia.

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła również przesłanka odstąpienia od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny.

Wyjaśnił, iż pojęcie "interesu publicznego" należy interpretować uwzględniając zasady konstytucyjne. Zgodnie z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Zatem udzielenie ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku nieuzasadnionym szczególnymi okolicznościami byłoby złamaniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi.

Natomiast prowadzone z urzędu badanie sytuacji majątkowej strony wskazuje, że zarówno ZUS, jak i Naczelnik właściwego urzędu skarbowego stwierdzili, że nie posiada ona zaległości składkowych i podatkowych. Zatem odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy zobowiązany jest w stanie ją uiścić, pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie.

O istnieniu przesłanki ważnego interesu publicznego nie może świadczyć także konstrukcja formularza. System posiadał taką funkcjonalność, gdyż przewóz może być realizowany pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 t. Wówczas przewoźnik pozostawią te rubrykę pustą, gdyż ani licencja, ani zezwolenie drogowe, ani zaświadczenie na przewozy własne nie jest w takiej sytuacji wymagane.

Organ dokonał także analizy art. 12 ustawy z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r. Nr 1039), zgodnie z którym "do postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji ostatecznej stosuje się art. 24 ust. 1a i art. 30 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku gdy ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, postępowania te umarza się".

W związku z faktem, iż przedmiotowe postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji nieostatecznej, za konieczne uznał ustalenie, czy zachodzą okoliczności wynikające z przepisu art. 24 ust. 1a i art. 30 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy zmienionej.

Przepis art. 24 ust. 1a ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (po zmianie wprowadzonej ww. ustawą z 10 maja 2018r.) stanowi, że w przypadku, gdy towar był przewożony ze składu podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008r. o podatku akcyzowym i podatek akcyzowy oraz należny podatek od towarów i usług zostały wpłacone przez podmiot wysyłający, a ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu i dotyczą zgłoszonych przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 2000 zł.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach stwierdził, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ dotyczy sytuacji, gdy ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu. Nie można natomiast uznać za "oczywisty błąd" niewypełnienia obowiązku nałożonego na przewoźnika w ustawie.

Kolejny przepis, do którego odsyła wyżej cytowany art. 12 ustawy z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, to art. 30 ust. 4, który stanowi, że jeżeli w przypadkach, o których mowa w ust. 1 (tj. w przypadku stwierdzenia w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzonych wobec podmiotu kontrolowanego lub strony postępowania, naruszeń podlegających zgodnie z ustawą karze pieniężnej) ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej.

Treść tego przepisu wskazuje, iż ograniczenie możliwości nakładania przedmiotowych kar pieniężnych odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy nieprawidłowości ujawniono w wyniku czynności kontrolnych ex-post, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy do ujawnienia nieprawidłowości doszło w trakcie kontroli drogowej. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy SENT "przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników", dlatego przepis art. 30 ust. 4 ww. ustawy również nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie skoro przedmiotowe naruszenie zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej i dotyczyło niewykonania przez przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT.

Pismem z [...] r. strona złożyła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 120, art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia nieistnienia ważnego interesu publicznego, a także stosowanie normy o charakterze profiskalnym z pominięciem regulacji korzystnych dla skarżącego, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i wbrew zasadzie prawdy obiektywnej;

2. art. 121 § 2 i art. 187 § 3 Ordynacji podatkowej przez nieuwzględnienie, że niewpisanie numeru licencji nie utrudniło realizacji ustawy o SENT, gdyż jest ona powszechnie dostępna;

3. art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię i:

a/ pominięcie w ustalaniu pojęcia "ważnego interesu publicznego" zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co doprowadziło do uznania, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

b/ pominięcie rzeczywistej intencji ustawodawcy i nieodstąpienie od nałożenia kary pomimo nieuszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatków i opłaty paliwowej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 2332 dalej: "ustawa SENT") w wersji obowiązującej w dniu kontroli, tj. 26 maja 2017r. (Dz. U. 2017 r. poz. 708).

Ustawa ta określa zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków z tym związanych podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika i kierującego środkiem transportu.

Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy SENT:

4. W przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1 (tj. przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju), przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o:

1) dane przewoźnika obejmujące:

a) imię i nazwisko albo nazwę,

b) adres zamieszkania albo siedziby;

2) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej;

3) numery rejestracyjne środka transportu;

4) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru;

5) planowaną datę zakończenia przewozu towaru;

6) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i 1948), o ile są wymagane;

7) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na terytorium kraju;

8) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi.

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy SENT w części dot. numeru licencji pozostał niewypełniony, a w stosunku do badanego przewozu realizowanego samochodem ciężarowym z przyczepą ciężarową licencja była wymagana.

Odnosząc zatem przytoczone regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że treść cytowanych przepisów obligowała organ do nałożenia na skarżącego kary w kwocie 5 000 zł na podstawie przepisu art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na to, że wszystkie obowiązki przewoźnika wymienione w art. 5 ust. 4 ustawy SENT mają charakter formalny, a jednak ustawodawca uznał w art. 22 ust. 2, że ich niewypełnienie, a ściślej: niewypełnienie któregokolwiek z nich, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Co istotne, brzmienie przepisu wskazuje, że zarówno wydanie decyzji nakładającej karę jak i jej wysokość, nie zależą od uznania organu, bowiem w przepisie tym wyraźnie wskazano "nakłada się karę". Nadto nakładając karę, organ nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia, bowiem nie jest ona uzależniona od wystąpienia przesłanki winy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez organ w zakresie przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, dawał podstawy do zastosowania tego przepisu.

W sprawie istotne znaczenie ma jednak możliwość odstąpienia od nałożenia kary przewidziana przez ustawodawcę w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Ostatni powołany przepis stanowi zaś, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:

1) nie stanowi pomocy publicznej albo

2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo

3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W tym zakresie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że w sprawie nie wystąpił ani ważny interes przewoźnika – sytuacja ekonomiczna skarżącego jest bowiem dobra i jest on w stanie ponieść ciężar kary bez zagrożenia dla bytu przedsiębiorstwa - ani ważny interes publiczny, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone.

Stanowiska tego Sąd orzekający nie podziela.

Faktem jest, że przepisy wprowadzające wyjątki od zasad ogólnych powinny być interpretowane ściśle, nie tak jednak wąsko, aby czyniły daną instytucję praktycznie martwą.

Zauważyć bowiem należy, że racjonalny ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, zatem przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć – co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem de facto uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z ww. art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) – co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT.

Natomiast stwierdzenie przez organy w decyzjach obu instancji, że nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer licencji (w sytuacji, gdy przewoźnik ważną licencję posiadał i została okazana podczas kontroli) nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za błędne, zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołując się na wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 507/18 stwierdził, że pojęcie interesu publicznego winno być wykładane z uwzględnieniem wartości takich jak sprawiedliwość, zaufanie do organów państwa.

Natomiast strona twierdziła, że obowiązkowe do wypełnienia pola były oznaczone (*) i te zostały uzupełnione, pole zaś dot. zezwolenia/licencji oznaczenia takiego nie zawierało, co wskazywało, że jest to pole nieobowiązkowe. W przekonaniu tym upewnił ją fakt, że możliwe było zamknięcie formularza SENT bez uzupełnienia tego pola.

Temu wyjaśnieniu Sąd dał wiarę. Zauważyć bowiem należy, że dopiero od [...] r., a więc już po kontroli, której wynikiem jest przedmiotowe postępowanie, pod polem: "numer licencji przewozowej" pojawił się czerwony napis o treści: "To pole może pozostać niewypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencja nie są wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym".

Natomiast organy nie zaprzeczyły, że opisana przez skarżącego sytuacja mogła mieć miejsce. Argumentował, że niewpisanie przez przewoźnika w zgłoszeniu nr zezwolenia, zaświadczenia czy licencji nie wpływało na możliwość zamknięcia zgłoszenia, gdyż - jak wynika z zapisów ustawy o SENT - nie zawsze takie dokumenty będą wymagane.

W ocenie Sądu fakt wprowadzenia tego opisu wskazuje, że dotychczasowy opis mógł – i jak można wnosić z ilości spraw o analogicznym stanie faktycznym do rozpoznawanego, co Sądowi wiadome jest z urzędu – był niezrozumiały i mylący dla przewoźników. Jaka bowiem mogła być inna przyczyna niewpisania przez przewoźnika do druku SENT numeru licencji, którą rzeczywiście posiadał w sytuacji, gdy brak ten narażał go na dotkliwe konsekwencje finansowe, a zaniechanie takie nie mogło przynieść żadnych nieuprawnionych korzyści. Działanie takie byłoby to oczywiście sprzeczne z interesem każdego racjonalnie działającego podmiotu.

Wskazywana przez stronę okoliczność w połączeniu z faktem zmiany opisu formularza przez ustawodawcę prowadzi Sąd do wniosku, że wartości, na które zwrócił uwagę organ, takie jak sprawiedliwość i zaufanie do organów Państwa wskazują na konieczność odstąpienia od nałożenia kary. Nieskorzystanie z tej możliwości wskazuje, że mimo, iż początkowy brak precyzji formularza był spowodowany działaniem ustawodawcy, to już negatywne skutki tego braku precyzji zostały w całości przerzucone na przewoźnika.

Powyższe skutkuje naruszeniem przez organ art. 22 ust. 2 ustawy o SENT przez wadliwą wykładnię powołanego przepisu, a także art. 121 § 1 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów i art. 120 O.p. stanowiącego, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Przez tę dyrektywę należy bowiem rozumieć, że organy w swym działaniu stosują prawo w jego całokształcie, a nie że co prawda ich działanie znajduje oparcie w przepisach, ale stosują tylko normy o charakterze profiskalnym, pomijając regulacje korzystne dla strony.

W ocenie Sądu błędny jest także pogląd organu, że nie zachodzi w sprawie ważny interes podatnika.

Niewątpliwie interes adresatów norm prawnych wymaga, aby reakcja Państwa na popełnione przez nich uchybienia była adekwatna do owego uchybienia, innymi słowy aby była do niego proporcjonalna. Natomiast stanowisko organu II instancji narusza także i ten wymóg.

Zasada proporcjonalności wywodzona jest z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z niej nakaz użycia jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwa mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem a surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Wymóg stosowania zasady proporcjonalności powinien być traktowany jako kolejny argument przemawiający za tym, aby nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o SENT (tj. nie korzystając z możliwości odstąpienia od ich wymierzenia) tylko wówczas, gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu Państwa lub powstaniem innych niekorzystnych a istotnych następstw. Zdaniem Sądu, nakładanie znacznych kar pieniężnych (w niniejszej sprawie 5 000 zł) na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z uchybieniem formalnym podmiotu, który działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że prawidłowo wypełnia swe obowiązki w zakresie SENT narusza tę zasadę.

Wreszcie organy powinny uwzględnić i to, że ustawa o SENT weszła w życie 18 kwietnia 2017 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących nakładania na podmioty kar pieniężnych i mandatów, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 maja 2017 r. Kontrola drogowa w sprawie miała zaś miejsce [...] r. Dla adresatów powyższego aktu prawnego, w tym skarżącego, rozwiązania w niej przyjęte stanowiły oczywistą nowość, co zresztą podnosił skarżący w piśmie z [...] r. Rejestracja transportu następuje w elektronicznym systemie, zatem również program komputerowy obsługujący system SENT wymagał od przewoźników zdobycia pewnego doświadczenia, co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności. Gdy nowym regulacjom prawnym towarzyszy uruchomienie programu komputerowego, np. w postaci określonego graficznego formularza elektronicznego, to powinien on zawierać oznaczenia rubryk podlegających wypełnieniu przez przewoźnika w taki sposób, aby nie rodziły żadnych wątpliwości, a w sytuacji, gdy ustawa przewiduje obligatoryjne podanie określonych danych, niewypełnienie określonego pola z obowiązkowymi danymi nie powinno pozwolić na zamknięcie dokumentu elektronicznego z informacją o kompletności statusu zgłoszenia (tak wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 734/18, CBOSA).

Wada rozstrzygnięcia sprowadza się natomiast do oparcia go na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. że w sprawie nie zachodzi ważny interes strony ani interes publiczny uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w wyroku, w szczególności w zakresie interpretacji pojęć "interes publiczny" i "ważny interes strony", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a następnie dokonają ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnej z prawidłową wykładnią pojęcia "interes publiczny" i "ważny interes strony", z poszanowaniem zasad zawartych w art. art.120 oraz art.121 §1 Op.

Czyniąc to uwzględnią podane przez skarżącego okoliczności niedochowania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o nr licencji przed rozpoczęciem przewozu, w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary zarówno przez wzgląd na interes publiczny, jak i ważny interes strony.

Rozważą, czy w niniejszej sprawie interes publiczny lub ważny interes strony przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Przede wszystkim organy powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy w świetle podstawowych zasad i wartości demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej oraz celu wprowadzenia w ustawie SENT kar pieniężnych. Rolą organu będzie dokonanie oceny, czy w interesie publicznym leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT, czy w niniejszej sprawie doszło do uszczuplenia w podatku lub powstało realne zagrożenie uszczuplenia przez skarżącego dochodów budżetu państwa, czy nieprawidłowości są dokonywane w ramach oszustwa czy innych przestępstw, czy zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że mogą świadczyć o lekceważeniu obowiązków wynikających z przepisów. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i postawy skarżącego w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ, oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona kara pieniężna nie narusza zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu.

W interesie publicznym jest bowiem budowanie u adresatów norm prawnych zaufania do organów państwa, a ewentualne błędy w funkcjonowaniu programu komputerowego do obsługi systemu SENT nie powinny powodować u skarżącego - zobowiązanego do korzystania z takiego programu – negatywnych konsekwencji prawnych i finansowych. Organy zważą, czy aby w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącego dotkliwej kary pieniężnej tylko z tego powodu, że – z przyczyn od niego niezależnych - dopuścił się uchybienia formalnego.

Również ważny interes strony wymaga, aby represja, z jaką spotyka się ze strony Państwa była proporcjonalna do popełnionego naruszenia porządku prawnego.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku o sygn. II GSK 220/20, gdzie stwierdził, że "przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy bowiem również uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie jest bowiem w interesie publicznym działanie organów polegające na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a dokonały jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1133/19, wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 423/18). Takie działanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także mogłoby stanowić nadmierny legalizm." Dalej Sąd stwierdził także, że "nie ma interesu publicznego w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości lub w znacznej części w toku kontroli (por. wyrok z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19)."

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.