Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 969/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego

SENTENCJA

Dnia 11 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 roku sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 969/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., stwierdzającą, że z dniem 19 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie B z siedzibą w W., prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G., nabyło prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy, położonej w powiecie [...], w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr 154/11 o powierzchni 5,3647 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa - A Oddział Terenowy w W.

W toku postępowania organ odwoławczy ustalił następujący stan sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że z dniem 19 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie B z siedzibą w W., prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G., nabyło prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. D, reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] z siedzibą w Ł., złożył wniosek o stwierdzenie nabycia, na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176) - dalej jako u.r.o.d., w drodze decyzji, przez Stowarzyszenie A z siedzibą w W., z dniem 19 stycznia 2016 r., prawa użytkowania w rozumieniu k.c., nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "C", położony na działce geodezyjnej nr 154/11 o pow. 5,3647 ha w obrębie [...], w gminie L., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. posiada łącznie 130 działek rodzinnych.

Protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 20 października 1975 r., zgodnie z rozkazem dowódcy Jednostki Wojskowej [...], E przekazała Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych teren pod urządzenie ogródków działkowych. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.), pracowniczy czasowy ogród działkowy z uwagi na fakt, iż funkcjonował ponad 10 lat, stał się ogrodem stałym, co potwierdza załączony do wniosku wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych F z dnia 24 kwietnia 2009 r., L.dz. [...]. Z wypisu tego wynika, że Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "C", położony na Osiedlu G. o powierzchni 4,60 ha, oznaczony w rejestrze prowadzonym przez D numerem [...], istnieje od 1975 r. i na podstawie art. 33 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. spełniał warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego. Teren ogrodu objęty wnioskiem, a obecnie zajmowany przez Rodzinny Ogród Działkowy "C", jest ogrodem o nieuregulowanym stanie prawnym, z czego wynika złożenie ww. wniosku z uwagi na brak jednoznacznej i kompletnej decyzji o przekazaniu terenu.

Dalej organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d., z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 19 stycznia 2014 r.) D, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), staje się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy i zachowuje osobowość prawną. Z kolei, zgodnie z art. 66 pkt 1 u.r.o.d., z dniem wejścia jej w życie, rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu u.r.o.d. Art. 75 u.r.o.d. stanowi, że w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1); w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego -nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6); stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). Organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 5 pkt 1).

Dla skutecznego nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy konieczne jest uprzednie ustalenie, czy doszło do przekształcenia pracowniczego ogrodu działkowego pod nazwą "C" w rodzinny ogród działkowy, a tym samym, czy jest możliwe objęcie przedmiotowego ogrodu przepisami u.r.o.d.

Jak stanowi ww. art. 66 pkt 1 u.r.o.d., rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu u.r.o.d. Z kolei, jak wynika z treści art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu.

Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r. weszła w życie 21 września 2005 r., a przedmiotowy Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "C" na Osiedlu G. istniał w tej dacie, to przekształcił się w rodzinny ogród działkowy i na dzień wejścia w życie tej ustawy posiadał stosowny wpis w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych F., co potwierdza załączony wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych F sporządzony w dniu 24 kwietnia 1996 r., L.dz. [...].

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, że w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego pod nazwą "C", zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] w gminie L. jako działka nr 154/11 o pow. 5,3647 ha, Skarb Państwa reprezentowany przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Nadto ustalono, że objęta wnioskiem działka nr 154/11 o pow. 5,3647 ha powstała w wyniku podziału działki nr 154/9 w obrębie [...] o obszarze 352,8600 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w trwałym zarządzie G (KW [...]).

Decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o wygaśnięciu, z dniem 22 lipca 2003 r., trwałego zarządu przysługującego G w odniesieniu do części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej gmina L., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów między innymi jako działka nr 154/11, znajdującej się w administrowaniu [...] Terenowego Oddziału Lotniskowego w W., jako zbędnej dla resortu Obrony Narodowej. Protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości nr [...], sporządzonym w dniu [...] r. w G., [...] Terenowy Oddział Lotniskowy w W., działający w imieniu G, przekazał Oddziałowi Terenowemu Agencji Mienia Wojskowego w W. nieruchomość niezabudowaną, oznaczoną w ewidencji wojska jako [...], a w ewidencji gruntów jako działka nr 154/11 o powierzchni 5,3647 ha.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygając o nabyciu przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ogród działkowy, prawa użytkowania nieruchomości, stanowiącej działkę nr 154/11 o pow. 5,3647 ha w obrębie [...], zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy pod nazwą "C", organ I instancji wziął pod uwagę fakt, iż: protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym dnia 7 grudnia 1967 r., na rozkaz dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] r. Komenda Obsługi Lotniska Jednostki Wojskowej [...] przekazała E przy Jednostce Wojskowej [...] teren na obiekcie [...] o obszarze 3 ha do dalszego zagospodarowania pod ogródki działkowe przez mieszkańców garnizonu; protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 20 października 1975 r., zgodnie z rozkazem dowódcy Jednostki Wojskowej [...], E przekazała Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych teren pod urządzenie ogródków działkowych o powierzchni 3,10 ha; z programu organizacyjno-użytkowego na zagospodarowanie ziemi użytkowej na terenie [...] pod Pracownicze Ogrody Działkowe wraz z planem zagospodarowania ogrodów działkowych G. kompl. [...] sekcja [...], sporządzonego w roku 1981 wynika, że do istniejącego ogrodu działkowego (100 działek) przyłączono teren niezbędny do zagospodarowania pod ogrody działkowe (50 działek); z wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych F sporządzonego w dniu 24 kwietnia 1996 r., L. dz. [...], wynika, że oznaczony numerem [...] Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "C" położony na Osiedlu G. o powierzchni 4,60 ha istnieje od 1975 r. i spełnia warunki pracowniczego ogrodu

działkowego stałego; z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy L. w dniu [...] r. znak:[...] wynika, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] r., działka nr 154/11 obręb [...] przeznaczona jest pod ogródki działkowe (symbol urbanistyczny ZD); z oświadczenia z dnia 1 czerwca 2018 r. wynika, że sporne fragmenty ogrodu działkowego (tereny alejek między działkami rodzinnymi oraz tereny nieużytków wokół przeznaczone na cele gospodarcze) są z nim funkcjonalnie i istotnie związane, a całość jest zagospodarowana jako ogród. W archiwalnych sprawozdaniach POD-1 ze stanu zagospodarowania pracowniczych ogrodów działkowych wynika, że powierzchnia zagospodarowanych działek rodzinnych na dzień 31 grudnia 1976 r. wynosiła 3,4000 ha, a liczba działek: 110; na dzień 31 grudnia 1980 r. wynosiła 4,2000 ha, a liczba działek 120; natomiast na dzień 31 grudnia 1982 r. wynosiła 4,8000 ha, a liczba działek 136. Powyższe wartości nie obejmowały jednak spornych fragmentów opisanych powyżej, co powoduje, że po ich dodaniu do ww. powierzchni wynikających ze sprawozdań, powierzchnia całkowita ogrodu pokrywa się z powierzchnią działki o numerze ewidencyjnym 154/11 wynoszącą 5,3647 ha.

Objęta wnioskiem nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa – A Oddział Terenowy w W.

Na koniec organ pierwszej instancji stwierdził, że z analizy dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy wynika, że Rodzinny Ogród Działkowy "C" usytuowany na gruncie o pow. 5,3647 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 154/11, spełnia warunki nabycia prawa użytkowania gruntu - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - określone w art. art. 75 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i 7 u.r.o.d.

Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła A., reprezentowana przez radcę prawnego K. L., zarzucając naruszenie:

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - wobec braku wyjaśnienia i udzielenia pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz brak wskazania, którym dowodom organ dał wiarę, a które z nich odrzucił i dlaczego,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie przesłanki dysponowania przez Rodzinny Ogród Działkowy "C" tytułem prawnym do nieruchomości;

- art. 75 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d., poprzez brak wydania decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C" w części dotyczącej 0,7647 ha w sytuacji, gdy nie wykazał on w sposób należyty swojego tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości, a organ dysponował informacjami o braku takiego tytułu,

- art. 76 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d., poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do likwidacji w części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C", podczas, gdy podane przez Agencję w pismach w toku sprawy informacje wskazywały na brak warunków do ustanowienia prawa użytkowania w odniesieniu do powierzchni 5,3647 ha, a jedynie co do 4,6000 ha.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. art. 75 ust. 5 pkt 1 i pkt 6 u.r.o.d., w związku z art. 1, art. 6, art. 7 i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o A, Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówiło stwierdzenia, że Stowarzyszenie B z siedzibą w W. prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. nabyło prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy, położonej w powiecie [...], w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr 154/11 o powierzchni 5,3647 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa -powierzonej A, dla której to nieruchomości prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w T. V Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...].

Organ odwoławczy uznał, że zasady gospodarowania mieniem powierzonym A określone są w u.a.m.w. (art.1l pkt 2 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 7 ust.1l, art. 59 ust. 1 i 2 u.a.m.w.). Z kolei w u.r.o.d. Staroście zostały przyznane kompetencje do wydawania decyzji stwierdzających nabycie przez Stowarzyszenia użytkowania nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw (art. 11 ust.1l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Taką odrębną ustawą jest ww. u.a.m.w., powierzająca A gospodarowanie niektórymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Poza przesłankami określonymi w przepisach u.r.o.d., stwierdzenie nabycia użytkowania nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przez inne podmioty, które są wyłącznie kompetentne do dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem Stowarzyszenia, dopóki znajduje się ona w zasobach A, właściwa jest wyłącznie Agencja w oparciu o przepisy regulujące zasady jej działania.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że do chwili pozostawania nieruchomości w zasobach A nie jest możliwe wydanie przez Starostę decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania przez Stowarzyszenie prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Łd 120/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił w/w decyzję Kolegium, wskazując, że sporna nieruchomość, choć niewątpliwie została powierzona A, nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Agencja jest wyłącznie uprawniona do gospodarowania mieniem, ale właścicielem nieruchomości - co należy wyraźnie zaakcentować - nadal jest Skarb Państwa. Z tego powodu w sprawie stosownie do art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d. organem uprawnionym do wydania decyzji jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie - jak wskazało Kolegium - A.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało w konsekwencji zapadłego wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Łd 120/19, że choć sporna nieruchomość została powierzona A, to jednak nadal stanowi własność Skarbu Państwa, co w świetle art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d. przesądza o kompetencji starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 75 ust.1 u.r.o.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ustawa weszła w życie z dniem 19 stycznia 2014 r.). Stosownie do art. 75 ust. 6 i ust. 7 u.r.o.d., w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. W art. 76 ust. 1 u.r.o.d. wskazane zostały negatywne przesłanki wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a mianowicie, właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W myśl art. 76 ust. 2 u.r.o.d., w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie tejże ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Pracowniczy Ogród Działkowy "C" położony w G. jest ogrodem istniejącym od 1975 r., wpisanym do rejestru prowadzonego przez F pod numerem [...]. W terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. nie została wydana decyzja o likwidacji tego ogrodu. Spełnione są więc przesłanki do nabycia przez Stowarzyszenie B z siedzibą w W. prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G., prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród.

Kolegium zauważyło, że kwestią sporną jest powierzchnia ogrodu działkowego. Starosta [...] przyjął, że Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. zajmuje powierzchnię 5,3647 ha, obejmującą całą działkę ewidencyjną nr 154/11. Nie zgadza się z tym A uważając, że brak jest warunków do ustanowienia prawa użytkowania w odniesieniu do powierzchni 5,3647 ha, a jedynie co do 4,6000 ha. Zdaniem Agencji wydanie decyzji było możliwe jedynie, co do niespornej części nieruchomości, a co za tym idzie, winno wiązać się to z przeprowadzaniem podziałów geodezyjnych nieruchomości.

W aktach sprawy znajduje się "Program Organizacyjno - Użytkowy na zagospodarowanie ziemi użytkowej na terenie [...] pod Pracownicze Ogrody Działkowe" z 1981 r., z którego wynika, że do 100 działek o powierzchniach po 300 m2 (razem: 3,00 ha) istnieje potrzeba dołączenia 50 działek pracowniczych o takich samych powierzchniach. W puncie IV protokołu wskazano, że 50 działek "to około 1500 m2 bez dróg dojazdowych" (powinno być 15.000 m2, tj. 50 x 300 m2). 150 działek pracowniczych po 300 m2 każda - to już powierzchnia 4,5000 ha. Na końcu protokołu widnieje zapis "Ogółem powierzchni użytkowej 5,0 ha".

W wyniku dokonanego w 2003 r. podziału działki nr 154/9 w obrębie [...] o obszarze 352,8600 ha powstała, między innymi, działka nr 154/11 o pow. 5,3647 ha. Działka ta, jako zbędna dla potrzeb jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej, została przekazana przez G we władanie A protokołem z dnia 22 lipca 2003 r. (w protokole wskazano powierzchnię działki ogółem 5,3647 ha). Następnie, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Starosta [...] wygasił, z dniem 22 lipca 2003 r., trwały zarząd przysługujący G w odniesieniu do części nieruchomości niezabudowanej, położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek: 154/11,154/12,154/13 i 154/15 o łącznej powierzchni 10,529 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdujących się w administrowaniu [...] Terenowego Oddziału Lotniskowego w W.

Choć w żadnym z wymienionych dokumentów nie wspomniano, że działka nr 154/11 w całości lub w części jest zajęta pod ogród działkowy, nie powinno budzić wątpliwości, iż została wydzielona działka, której powierzchnia odpowiadała rzeczywistej powierzchni zajętej przez ogród działkowy i wynosiła 5,3647 ha.

Mapa z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 154/9, jest jedynym sporządzonym przez uprawnionego geodetę dokumentem, na którym wskazane są granice i dokładna powierzchnia działki. Wcześniejsze szkice i protokoły przekazania gruntów bez dokonania ich geodezyjnych pomiarów mogły wskazywać jedynie ich położenie i przybliżoną powierzchnię.

Poza powyższym, Starosta [...] w dniu 27 września 2017 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości (nie uczestniczył w nich przedstawiciel Agencji zawiadomionej o terminie oględzin), w trakcie których ustalono, że teren ogrodu jest ogrodzony i zagospodarowany na całej powierzchni. Znajdujące się tam altanki, drzewa i krzewy świadczą o długoletnim użytkowaniu. W protokole z oględzin nieruchomości wskazano, że zgodnie z oświadczeniem Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C" oraz kopiami dokumentów załączonych do protokołu, powierzchnia ogrodu została zwiększona w latach 80-tych do ok. 5 ha. Taki sam kształt i powierzchnię ma ogród w chwili oględzin. Z załączonej do protokołu mapy satelitarnej wynika, że teren zagospodarowany przez ogród działkowy zajmuje w całości działkę nr 154/11.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo ustalił powierzchnię nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G., a to, że użytkownik nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu gruntów wskazuje na konieczność przeprowadzenia przedmiotowego postępowania - gdyby miał takie dokumenty postępowanie byłoby bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. A podniosła zarzut naruszenia:

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie przesłanki dysponowania przez Rodzinny Ogród Działkowy "C" tytułem prawnym do całej nieruchomości objętej przedmiotem postępowania. Naruszenie to polegało na pominięciu wyjaśnień Skarżącego odnośnie niedopuszczalnej i niepopartej dokumentacją oficjalnej zmiany powierzchni przeznaczonej na prowadzenie ogrodu działkowego, a co za tym idzie, na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uwzględnienie, że w niniejszej sprawie możliwe jest ustanowienie użytkowania co do powierzchni 5,3647ha, podczas gdy analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym map prowadzi do wniosku, że ogród winien zajmować powierzchnię 4,60ha;

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] i nieprzekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

art. 75 ust. 6 u.r.o.d. poprzez objęcie decyzją o ustanowieniu użytkowania na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C" w części dotyczącej 0,7647 ha w/w działki w sytuacji, gdy nie wykazał on w sposób należyty swojego tytułu prawnego do zajmowanej w tej części nieruchomości, a organ dysponował informacjami o braku takiego tytułu, bowiem podane przez Agencję w pismach w toku sprawy informacje wskazywały na brak warunków do ustanowienia prawa użytkowania w odniesieniu do powierzchni 5,3647ha, a jedynie co do 4,6 ha.

art. 7 u.r.o.d. w związku z art. 6 ust. 1 u.a.m.w. poprzez uznanie, że starosta (Prezydent Miasta B.) jest uprawniony do wydania decyzji w stosunku do całości nieruchomości znajdującej się w zasobie A, a to poprzez brak uznania, że nieruchomości znajdujące się w zasobie Agencji mają specjalny status, związany m.in. z wpływami z ich zagospodarowania na Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko organu jest błędne. Organ uzasadniając swoją decyzję wskazał, że "choć w żadnym z [...] dokumentów nie wspomniano, że działka nr 154/11 w całości lub części jest zajęta pod ogród działkowy, nie powinno budzić wątpliwości, iż została wydzielona działka, której powierzchnia odpowiadała rzeczywistej powierzchni zajętej przez ogród działkowy i wynosiła 5,647ha". W pismach z dnia 5 października 2016r, oraz z dnia 5 października 2017r. Oddział Regionalny w K. A złożył swoje uwagi co do wszczętego postępowania, wskazując na szereg okoliczności, które uzasadniać winny raczej odmowę stwierdzenia prawa użytkowania, w tym w zakresie nieuregulowanego stanu prawnego odnoszącego się do części nieruchomości. Stać się tak powinno z tego względu, że D nie wykazał tytułu prawnego do całości terenu rzekomo obejmującego rzeczony ogród.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. B w W. wniosło o oddalenie skargi, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Innymi słowy istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. stwierdzającą, że z dniem 19 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie B z siedzibą w W., prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G., nabyło prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy, położonej w powiecie [...], w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr 154/11 o powierzchni 5,3647 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa - A Oddział Terenowy w W.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Wobec tego warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji.

W tym miejscu warto wskazać, że w niniejszej sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nabycia użytkowania przez D tut. Sąd wypowiedział się w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Łd 120/19, stwierdzając, że A jest agencją wykonawczą nadzorowaną przez G, której Skarb Państwa – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.a.m.w. – powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do określonych nieruchomości stanowiących jego własność, innego mienia przekazanego Agencji oraz mienia Skarbu Państwa. Przy czym, co wyraźnie wynika z art. 6 ust. 2 u.a.m.w., Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Agencję przysługuje prawo własności lub inne prawa uzyskane z tytułu zbycia lub obciążenia prawem rzeczowym lub innym prawem mienia, o którym mowa w art. 1 pkt 2. Sporna nieruchomość, choć niewątpliwie została powierzona A, nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Ustalenie to jest o tyle istotne, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w oznaczonym terminie nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., a stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości. Brak również negatywnych przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania.

Kwestia sporu, jak trafnie zauważył organ, dotyczy przede wszystkim powierzchni ogrodu działkowego, do którego prawo zyskał D. W tym zakresie tut. Sąd przyjmuje ustalenia poczynione przez organy obu instancji jako prawidłowe.

Otóż, protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym dnia 7 grudnia 1967 r., na rozkaz dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 13 listopada 1967 r. Komenda Obsługi Lotniska Jednostki Wojskowej [...] przekazała E przy Jednostce Wojskowej [...] teren na obiekcie [...] o obszarze 3 ha do dalszego zagospodarowania pod ogródki działkowe przez mieszkańców garnizonu.

Protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 20 października 1975 r., zgodnie z rozkazem dowódcy Jednostki Wojskowej [...], [...] przekazała Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych teren pod urządzenie ogródków działkowych o powierzchni 3,10 ha.

Natomiast z programu organizacyjno-użytkowego na zagospodarowanie ziemi użytkowej na terenie [...] pod Pracownicze Ogrody Działkowe wraz z planem zagospodarowania ogrodów działkowych G. kompl. [...] sekcja [...], sporządzonego w roku 1981 wynika, że do istniejącego ogrodu działkowego (100 działek) przyłączono teren niezbędny do zagospodarowania pod ogrody działkowe (50 działek). W konsekwencji z wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych F sporządzonego w dniu 24 kwietnia 1996 r., L. dz. [...], wynika, że oznaczony numerem [...] Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "C" położony na Osiedlu Gl. ma powierzchnię 4,60 ha.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wielkość powierzchni, jaka wskazywana jest w dokumentacji dotyczącej ogrodu działkowego obejmuje wyłącznie zsumowaną powierzchnię pojedynczych działek pracowniczych. Faktem zaś oczywistym jest, że na powierzchnię ogrodu działkowego składają się również części wspólne, przeznaczone do użytku przez wszystkich członków stowarzyszenia prowadzącego dany ogród czy choćby pod jego infrastrukturę i drogi dojazdowe. Oznacza to, że faktycznie Rodzinny Ogród Działkowy "C" zajmował większą powierzchnię, że wynika to z sumy poszczególnych działek. Posługiwanie się takim sposobem określania powierzchni rodzinnych ogrodów działkowych poprzez odniesienie się wyłącznie do sumy działek potwierdzają również zapisy zawarte we wspomnianym protokole organizacyjno-użytkowym, z których wynika, że dodatkowa powierzchnia to 15.000 mkw. (50 działek po 300 mkw.) liczona bez dróg dojazdowych, a ogół powierzchni użytkowanej to 5,0 ha.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości nr [...], sporządzonym w dniu [...] r. w G., [...] Terenowy Oddział Lotniskowy w W., działający w imieniu G, przekazał Oddziałowi Terenowemu A w W. nieruchomość niezabudowaną, oznaczoną w ewidencji wojska jako [...] A Oddziału Terenowego w W. z dnia [...] r. potwierdza z kolei, że na działce nr 154/11, obręb [...], gm. L. o powierzchni 5,3647 ha funkcjonuje pracowniczy ogród działkowy (posłużono się zwrotem "na działce", nie zaś na "części działki").

Niezależnie od powyższych rozważań nie można tracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji art. 75 u.r.o.d. Niewątpliwie było nim uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez stowarzyszenia rodzinnych ogrodów działkowych bez tytułu prawnego do tej nieruchomości. Ustawodawca stworzył możliwość likwidacji takich ogrodów działkowych w okresie 24 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Natomiast konsekwencją zaniechania była "legalizacja" funkcjonowania ogrodu na danej nieruchomości poprzez nabycie z mocy samej ustawy prawa użytkowania do zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości. Skoro zaś celem ustawodawcy było usankcjonowanie zastanego stanu faktycznego, na co wskazuje posłużenie się zwrotem "nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy", należy stwierdzić, że istotna jest powierzchnia faktycznie zajęta pod ogród. W toku kontrolowanego postępowania ustalono, że działka nr 154/11 w całości zajęta jest pod ogród działkowy i taki stan rzeczy formalnie ma miejsce przynajmniej od 2003 r., kiedy to miał miejsce podział działki nr 154/9 w obrębie [...] o obszarze 352,8600 ha, w wyniku którego powstała, między innymi, działka nr 154/11 o pow. 5,3647 ha, która w omawianym zagospodarowaniu (ogrody działkowe) została przekazana A.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w wyroku.

AK.