Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1055/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 18 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 139 poz 883
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty  pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata  2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. i M. K. – wspólników spółki cywilnej T. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1741/10 w sprawie ze skargi T. K. i M. K. – wspólników spółki cywilnej T. s.c. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa solidarnie na rzecz T. K. i M. K. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. K. i M. K. – wspólników spółki cywilnej "T." na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, z następującym uzasadnieniem.

W dniu 18 maja 2009 r. T. K. i M. K. wspólnicy spółki cywilnej "T." (dalej: skarżący) złożyli w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) Oddział w P. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.

Skarżący dwukrotnie (w dniach 25 września oraz 23 listopada 2009 r.) zostali wezwani do uzupełnienia/poprawienia wniosku.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. ARiMR poinformowała skarżących o odmowie przyznania pomocy na podstawie § 18 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, dalej: rozporządzenie).

Organ wskazał, że mimo wezwania skarżący nie usunęli wszystkich braków w piśmie takich jak: "błędy we wniosku w punkcie – suma rat kapitałowych z harmonogramu spłat umowy leasingowej nie odpowiada sumie rat wchodzących w poszczególne terminy zakończenia etapów, błędy rachunkowe w zestawieniu rzeczowo-finansowym – niepoprawnie obliczono sumy poszczególnych zadań inwestycji. Ponadto harmonogram spłat w umowie leasingowej nie odzwierciedla kosztów w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji".

W konkluzji ARiMR stwierdziła, że braki te powodują brak możliwości zweryfikowania złożonego przez skarżących wniosku.

Pismem z dnia 23 marca 2010 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała, że w jej ocenie przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 18 maja 2009 r. nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję. W uzasadnieniu Agencja podzieliła dotychczasowe stanowisko i dokonała analizy uzupełnianego wniosku.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wobec stwierdzenia uchybień w złożonym przez skarżących wniosku ARiMR pismem z dnia 25 września 2009 r. wezwała wnioskodawców do dostarczenia uzupełnień lub poprawnych dokumentów w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na wezwania, wnioskodawcy – uzupełniając braki – poinformowali Agencję, że nie posiadają jeszcze promesy leasingowej, do złożenia której zostali zobowiązani.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że strona uzupełniła braki oraz skorygowała błędy wniosku, poza tymi błędami, które dotyczą informacji zawartych w zestawieniu rzeczowo-finansowym. Sąd uznał, że uzupełnienia wniosku, do dokonania których strona została wezwana wezwaniem z dnia 23 listopada 2009 r., nie dotyczyły wyłącznie tych nieprawidłowości, które zostały wskazane w pierwszym wezwaniu. Braki wskazane w pierwszym wezwaniu, a uzupełnione prawidłowo dopiero w wyniku drugiego wezwania, to np.: złożenie kosztorysu niepodpisanego przez inwestora, złożenie kopii decyzji – pozwolenia na budowę, która nie została prawidłowo poświadczona za zgodność z oryginałem, złożenie formularza wniosku, który wymagał ponownie poprawy, nie złożenie umowy ani promesy leasingowej.

Natomiast w odniesieniu do części wniosku zatytułowanej "V. Zestawienie rzeczowo-finansowe" w zakresie dotyczącym punktu II, Agencja już po uzupełnieniu wniosku na skutek pierwszego wezwania, wskazała nowy brak do uzupełnienia. W drugim wezwaniu Agencja stwierdziła, że brak jest specyfikacji do zadań wyszczególnionych w tym zestawieniu w odniesieniu do maszyn i urządzeń. Zwróciła uwagę również na konieczność przeprowadzenia postępowania ofertowego. W pierwszym wezwaniu organ wskazał jedynie, że w zestawieniu rzeczowo – finansowym niepoprawnie przyjęto koszty oraz dokonał dopisków na kopi wniosku ("rozpisać", "wg kosztorysu"), które miały wskazywać stronie sposób skorygowania wniosku.

W ocenie Sądu, wezwanie do uzupełnienia wniosku w zakresie punktu II zestawienia rzeczowo-finansowego kosztów inwestycyjnych objętych leasingiem nie zostało sporządzone prawidłowo, adnotacja na kopii formularza "rozpisać" nie może być uznana za tożsamą ze sprecyzowanym w drugim wezwaniu żądaniem dołączenia do wniosku specyfikacji do zadań wyszczególnionych w zestawieniu rzeczowo-finansowym dotyczącym maszyn i urządzeń, ani z zawartym tam wskazaniem, że "W przypadku, gdy zadanie jest realizowane przez jednego dostawcę należy przeprowadzić postępowanie ofertowe zgodnie z wytycznymi zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku".

W ocenie Sądu wezwanie Strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie zostało dokonane z naruszeniem przepisu § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Brzmienie tego przepisu – który stanowi, że jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, to Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania – nakazuje przyjąć, że powtórne wezwanie może dotyczyć tylko tych braków, które były sformułowane w pierwszym wezwaniu i nie zostały usunięte. Stwierdzając naruszenie przepisu § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Sąd stwierdził równocześnie, że nie miało ono wpływu na wynik postępowania.

Za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżących, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia nie wykluczają ponawiania procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku, które wyszły na jaw lub zostały zauważone przez Agencję po pierwszym lub drugim wezwaniu do usunięcia braków. Sąd stwierdził, że przepisy § 18 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie przewidują możliwości wielokrotnego wzywania wnioskodawców do uzupełniania kolejno ujawnianych przez Agencję braków wniosku.

Zdaniem Sądu, że nie jest uzasadniony zarzut skarżących, że już w pierwszej wersji złożonego przez nich wniosku w zestawieniu rzeczowo-finansowym koszty inwestycji nieobjęte leasingiem określili na 500.000 zł, a koszty inwestycji objęte leasingiem na 100.000 zł, a błędu tego nie wskazano im w pierwszym wezwaniu.

W sytuacji, gdy wnioskodawcy w Ekonomicznym Planie Operacji wskazali dwie różne wartości kosztów inwestycyjnych nieobjętych leasingiem (500.000 zł i 505.000 zł), za prawidłowe zdaniem Sądu należało uznać wezwanie strony do wskazania w zestawieniu rzeczowo-finansowym kosztów budowy według kosztorysu. Po pierwszym wezwaniu do uzupełnienia wniosku skarżący złożyli kosztorys przez nich niezatwierdzony, który nie mógł być podstawą do oceny wniosku, dlatego Agencja nie dysponując dokumentem źródłowym (zatwierdzonym kosztorysem) nie miała podstawy do kwestionowania kwoty 500.000 zł ponownie wskazanej przez stronę jako prawidłowa.

Sąd stwierdził, że niepoprawnie wskazano koszty inwestycji (500.000 zł zamiast 505.898 zł). Fakt istnienia rozbieżności między wartością robót budowlanych, wskazaną w zestawieniu rzeczowo-finansowym, a ich wartością kosztorysową został wskazany dopiero w piśmie ARiMR z dnia [...] maja 2010 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko ARiMR dotyczące kosztów wynikających z umowy leasingowej (przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). W odniesieniu do tych kosztów Agencja stwierdziła, że suma rat kapitałowych z harmonogramu spłat umowy leasingowej nie odpowiada sumie rat wchodzących w poszczególne terminy zakończenia etapów, harmonogram spłat w umowie leasingowej nie odzwierciedla kosztów w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji.

Sąd stwierdził, że wniosek w części "V. Zestawienie rzeczowo-finansowe operacji" nie został wypełniony prawidłowo. Dopiero złożenie zaakceptowanego przez inwestora kosztorysu i umowy leasingowej pozwoliło na ustalenie, jakie wielkości winny być wymienione we wniosku i w konsekwencji na ustalenie rzeczywistych braków wniosku. Pomimo prawidłowych wezwań oba te dokumenty skarżący złożyli dopiero w wyniku drugiego wezwania do uzupełnienia wniosku, uniemożliwiając tym Agencji ewentualne wezwanie do skorygowania wniosku zgodnie z przedłożonymi dokumentami.

Zdaniem Sądu konsekwencje takiego działania strony nie mogą obciążać Agencji, szczególnie w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wbrew zarzutom skargi ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (również z pisma stanowiącego sprawozdanie z nagrania rozmowy skarżących z pracownikiem Agencji) nie wynika, aby to z powodu braku wiedzy pracownika Agencji prowadzącego sprawę, skarżący nie zostali poinformowani o istotnych okolicznościach mających wpływ na odmowę przyznania im dofinansowania i w związku z tym dofinansowania nie otrzymali.

Skargą kasacyjną T. K. i M. K. – wspólnicy spółki cywilnej "T." – zaskarżyli powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie rozstrzygnięcia ARiMR zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. podtrzymanego w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., a także o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania za obie instancje.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.):

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie,

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie dyspozycji:

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację,

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie,

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej rozstrzygniecie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, to jest czy w świetle § 18 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883) podstawą faktyczną odmowy przyznania pomocy jest dwukrotne niezastosowanie się wnioskodawcy do poprawienia tych samych – sprecyzowanych w pierwszym i drugim wezwaniu uchybień, a także czy w świetle tego przepisu należy powtórzyć procedurę dwukrotnego wezwania co do nieprawidłowości i braków, które wyszły na jaw później, bądź zostały dostrzeżone przez Agencję po pierwszym a nawet drugim wezwaniu do poprawki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia celowościowa § 18 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia nakazuje interpretować tenże przepis w ten sposób, że podstawą faktyczną odmowy przyznania pomocy jest dwukrotne niezastosowanie się wnioskodawcy do poprawienia tych samych – sprecyzowanych w obu wezwaniach uchybień. Konkluzję tę uzasadnia redakcja przepisu, który stanowi, że jeśli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia braków i nieprawidłowości usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wyzywa wnioskodawcę w formie pisemnej do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków. Przez "pozostałe braki i nieprawidłowości" w rozumieniu tegoż przepisu należy rozumieć braki i nieprawidłowości pozostałe do uzupełnienia i poprawienia na skutek niewykonania przez wnioskodawcę w całości pierwszego wezwania a nie jakikolwiek inne, dostrzeżone później przez Agencję braki.

Przepis rozporządzenia nie wyklucza natomiast ponawiania procedury wezwania co do nieprawidłowości i braków, które wyszły na jaw później bądź zostały dostrzeżone przez Agencję po pierwszym a nawet drugim wezwaniu do poprawki.

Jeżeli więc Agencja po pierwszym i drugim wezwaniu dostrzegła błędy, których nie uwzględniła w poprzednich wezwaniach, to powinna ponowić w stosunku do skarżących procedurę wezwania w odniesieniu do nowoustalonych uchybień.

Zarzucając naruszenie zasadę praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy) skarżący wywiedli, iż wnioskodawca nie będący specjalistą w dziedzinie wypełniania wniosków musi być bowiem albo szczegółowo poinformowany o uchybieniu i sposobie jego poprawienia lub musi mieć dostęp do przepisu prawa, który szczegółowo reguluje jego czynności – tylko w takim przypadku nieuzupełnieniu wniosku możemy przyporządkować skutek w postaci nieprzyznania pomocy.

Skarżący twierdzili, że nigdy nie byli wezwani – ani poprzez wymienienie tych okoliczności w wezwaniu ani poprzez zaznaczenie na przekazanych im kopiach stron wniosku, do poprawy błędów, które wytknięto im w pismach ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r., ani też wbrew wywodom Sądu, nigdy nie byli wezwani do skorygowania kosztów poprzez wpisanie kosztów wg kosztorysu w części wniosku V. Zestawienie rzeczowo – finansowe operacji, rubryka 2 Wyszczególnienie zakresu rzeczowego, punkt 1.1.1 Koszty inwestycyjne nie objęte leasingiem Ki.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji wyszedł poza ustalenia faktyczne organu i dokonał własnych ustaleń, na których oparł rozstrzygnięcie – u podstaw oddalenia skargi legły bowiem inne okoliczności niż wskazane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W ocenie skarżących, sytuacja taka narusza dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd wyszedł poza swoje kompetencje kontrolne i w powiązaniu z zasadami ogólnymi prawa o ustroju sądów administracyjnych – stanowi uzasadnianą podstawę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie zarzuty uznać można za trafne.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tymczasem wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

Nie można się też zgodzić ze stroną wnosząca skargę kasacyjną, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchybił art. 133 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych jak i nie korzystając z materiałów spoza akt. Zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie może być natomiast skutecznie podważana prawidłowość oceny zgromadzonego w aktach materiału.

Poza sporem przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była informacja o odmowie przyznania pomocy – wydana na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW. Z tego względu, Sądowi I instancji nie można zarzucić, że wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zawiera bowiem katalog rozstrzygnięć w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia, a takie orzeczenia w sprawie z wniosku o pomoc na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw nie zostały wydane.

Art. 22 ust. 1 ustawy jednoznacznie stanowi, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 (w tym pkt 18 – pomoc na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw) jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. W ust. 3 wskazano zaś, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano też na naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z nim w postępowaniu w sprawie dotyczącej prawa pomocy, organ – przed którym toczy się postępowanie – jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle tego co zostało wyżej powiedziane odnośnie zasad przyznawania pomocy na tworzenie i rozwój mikro przedsiębiorstw stwierdzić należy, że regulacja art. 21 ust. 2 – zawarta w przepisie dotyczącym postępowań w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej – nie znajduje wprost zastosowania w sprawach dotyczących pomocy przyznawanej na podstawie umowy. Przepis ten – na mocy art. 22 ust. 2 ustawy – znajduje jednak odpowiednie zastosowanie w sprawie. Tym samym przyjąć trzeba, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw jest zobowiązany rozpatrzyć całokształt przedstawionego przez stronę materiału z uwzględnieniem uzupełnień braków i nieprawidłowości. Ewentualna wadliwość oceny tego materiału nie znaczy jednak, że uchybiono obowiązkowi jego wszechstronnego rozpoznania. Z przedstawionych względów zarzut naruszania art. 21 ust. 2 pkt 2 nie może być uznany za skuteczny.

Usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej stanowi natomiast zarzut dotyczący § 18 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia MRiRW.

Naruszenie tego przepisu strona upatruje zarówno w błędnej jego wykładni jak i niewłaściwym zastosowaniu.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Objęty podstawami skargi kasacyjnej § 18 krajowego aktu wykonawczego w ust. 1 stanowi, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy.

Z kolei w myśl ust. 3, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.

Konsekwencje niewykonania wezwania reguluje ust. 4 i 5. I tak, stosownie do ust. 4 jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3: 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy; 2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W ust. 5 prawodawca postanowił, że jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro § 18 ust. 3 rozporządzenia obliguje Agencję do wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku, zaś według regulacji zawartej w ust. 4 pkt 2 Agencja wzywa (w razie usunięcia nie wszystkich nieprawidłowości lub braków) do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków – to oczywiste jest, że chodzi o ponowienie wezwania odnośnie braków lub nieprawidłowości, o usunięcie których wnioskodawca był już wzywany. Co istotne, obowiązek Agencji określony w ust. 4 jednoznacznie odsyła do nieprawidłowości braków wniosku, o których mowa w ust. 3 – a zatem dotyczy nieprawidłowości i braków innych niż objęte dyspozycja ust. 1 ale jednocześnie tych, które były już przedmiotem poprzedniego wezwania.

Stwierdzić zatem należy, że w sytuacji opisanej w § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, odmowa przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 5 tego aktu, może nastąpić dopiero po dwukrotnym, bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia tych samych nieprawidłowości lub braków.

Z uwagi na skutek, jaki wywołuje nieuzupełnienie nieprawidłowości lub braków wniosku – jakim jest odmowa przyznania pomocy – uzasadniona jest teza, że wezwanie musi być sprecyzowane w sposób umożliwiający jego prawidłowe, bezbłędne wykonanie.

W konsekwencji, mimo że rozporządzenie przewiduje dwukrotne wezwanie do poprawy wniosku, w świetle przytoczonych regulacji przyjąć należy, że w przypadku wezwań nieprawidłowych – w tym zarówno nieprecyzyjnych jak i niepełnych – Agencja nie tylko może, ale i powinna dokonać dalszych wezwań.

Zgodnie z motywami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku według WSA brzmienie § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że powtórne wezwanie może dotyczyć tylko tych braków, które były sformułowane w pierwszym wezwaniu i nie zostały usunięte.

Jednocześnie jednak Sąd I instancji stwierdził, że "przepisy § 18 ust. 3 i 4 nie przewidują możliwości wielokrotnego wzywania wnioskodawców do uzupełniania kolejno ujawnianych przez Agencje braków wniosku". Sąd I instancji nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem skarżących, że powołane przepisy nie wykluczają ponawiania procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku, które wyszły na jaw lub zostały zauważone już po pierwszym lub drugim wezwaniu.

W tym stanie rzeczy sposób, w jaki Sąd I instancji zinterpretował omawiany przepis, nie jest jednoznaczny.

Jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd I instancji przyjął, że adnotacja "wg kosztorysu" na załączonej do wezwania kserokopii wniosku spełnia wymogi wezwania. Ponadto, według WSA, bez dokumentów złożonych po drugim wezwaniu Agencja nie mogła ocenić czy wniosek jest wypełniony prawidłowo czy nie.

Powyższe przemawia za przyjęciem, że interpretacja dwukrotnych wezwań do usunięcia nieprawidłowości lub braków w rozumieniu § 18 ust. 4 pkt 2 odbiega od prawidłowej – co rzutuje na prawidłowość zastosowania w sprawie tego przepisu oraz § 18 ust. 5, stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Całokształt okoliczności wskazuje, że w sprawie istota problemu dotyczy poprawności wezwań do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku w spornym zakresie na podstawie § 18 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem Sąd I instancji, w swych rozważaniach skoncentrował się głównie na ocenie prawidłowości wniosku i zgodności informacji w nim zawartych ze złożonymi dokumentami. Nie ulega też wątpliwości, że w tych kwestiach organ w zaskarżonej informacji nie wypowiedział się.

Dostrzeżona wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie znaczy jednak – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – że naruszono art. 141 § 4 czy art. 134 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" – w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. – oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tego typu uchybienia Sądowi I instancji zarzucić nie można.

Treść wezwań skierowanych do wnioskodawców jest niesporna. Pismem z dnia 25 września 2009 r. organ poinformował skarżących, iż złożony przez nich wniosek wymaga uzupełnienia poprzez: 1. skorygowanie błędów we wniosku zgodnie z załącznikiem, 2. przedłożenie kosztorysu inwestorskiego, 3. dołączenie oświadczenia o sposobie wykonania prac budowlanych, 4. dołączenia pozwolenia na budowę, 5. dołączenia opisu technicznego planowanej inwestycji wraz z rysunkami charakterystycznymi pozwalającymi na identyfikację zakresu operacji, 6. poprawienie formularza IA, 7. przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem deklaracji ZUS DRA wraz z załącznikami za kwiecień 2009 r., 8. przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja, 9. przedłożenie promesy leasingowej dotyczącej planowanego zakupu wraz z planowanym harmonogramem spłat rat leasingowych z wyszczególnieniem części kapitałowej i odsetkowej, 10. poprawienia kosztów przyjętych w zestawieniu rzeczowo - finansowym.

Kolejnym pismem z 23 listopada 2009 r. organ wezwał skarżących do weryfikacji wniosku poprzez poprawienie następujących uchybień: 1. skorygowanie błędów w formularzu wniosku zgodnie z załącznikiem, 2. podpisanie kosztorysu inwestorskiego, 3. potwierdzenie za zgodność z oryginałem kopii pozwolenia na budowę, 4. przedłożenie promesy leasingowej dotyczącej planowanego zakupu wraz z planowanym harmonogramem spłat rat leasingowych z wyszczególnieniem części kapitałowej i odsetkowej, 5. przedłożenie specyfikacji zadań wyszczególnionych w zestawieniu rzeczowo-finansowym co do maszyn i urządzeń.

W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że drugie z wezwań dotyczy nie tylko nieprawidłowości i braków objętych pierwszym wezwaniem. Ponadto w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził braki uzasadniające odmowę przyznania płatności (pkt V wniosku "Zestawienie rzeczowo-finansowe operacji") – wezwanie "do skorygowania błędów w formularzu wniosku zgodnie z załącznikiem" nie jest wystarczająco precyzyjne.

Mając na uwadze całokształt rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.