Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1906/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 8/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania przewodów kominowych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 8/18 oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którą nałożono na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), obowiązek wykonania odpowiednich przewodów kominowych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na przebudowie budynku biurowego przy ul. [...] [...] (dz. nr [...], AM-17, obręb [...]).

Od powyższego wyroku [...] wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku niezgodności istniejącej wentylacji z prawem, a przy przyjęciu, że wskazane przepisy miały zastosowanie (z czym się nie zgadza skarżący):

- ustalenie w sposób dowolny terminu wykonania robót wskazanych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji,

- nieuzasadnione ograniczenie sposobu przywrócenia zgodności wykonanych prac z prawem do wykonania jednego tylko rodzaju prac,

- uznanie, że podniesione na etapie skargi zarzuty dotyczące zbyt krótkiego terminu są spóźnione,

b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem" poprzez:

- błędną wykładnię § 140 ust. 5 tego rozporządzenia i przyjęcie, że kominy wentylujące wentylacji mechanicznie wspomaganej powinny mieć średnicę określoną przepisami dotyczącymi wentylacji grawitacyjnej, choć w rzeczywistości nie mają określonej minimalnej średnicy,

- błędną wykładnię § 147 ust. 3 tego rozporządzenia i nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy faktu zamontowania klimatyzatorów w części pomieszczeń,

c) art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i zaniechanie dokonania ustaleń co do zakresu odstąpienia od projektu budowlanego, co spowodowało uznanie wykonanych prac z zakresu wentylacji jako niezgodnych z projektem, a tym samym przyjęcie istnienia podstawy do wydania decyzji nakazującej usunięcie niezgodności z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy,

2) naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o których mowa w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 106 § 3 w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie ustaleń faktycznych przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy do kognicji sądów administracyjnych należy jedynie ocena prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji;

b) art. 7, 77, 80 i 136 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, które w efekcie doprowadziło do uznania błędnych ustaleń faktycznych organów administracji za prawidłowe, tj.:

- oparcia zaskarżonej decyzji wyłącznie o treść protokołu z kontroli z 18 maja 2017 r., pomimo że nie zawiera on ustaleń faktycznych co do rodzaju wentylacji znajdującej się w budynku przy ul. [...] [...], zawiera niepełną dokumentację fotograficzną, a także ma charakter ogólnych spostrzeżeń dotyczących budynku, nie jest zaś pełną analizą istniejących wentylacji,

- zaniechania przez organ wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i dokonaniu mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń poprzez przeprowadzanie w tym zakresie postępowania dowodowego, przede wszystkim zaniechania przesłuchania w charakterze świadka osób mogących wskazać, jaki rodzaj wentylacji jest zainstalowany,

- pominięcia dowodu w postaci protokołu sprawozdawczo-opiniodawczego nr 10/17 z 9 lutego 2017 r. wskazującego jaki typ wentylacji został wykonany w budynku przy ul. [...], co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w budynku tym jest wentylacja grawitacyjna, podczas gdy jest wentylacja wspomagana mechanicznie,

co wszystko razem doprowadziło do utrzymania w mocy naruszającej prawo decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji,

c) art. 140 w zw. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym brak uznania ich naruszenia przez organ drugiej instancji i załatwienie sprawy administracyjnej z pominięciem słusznego interesu strony, co polegało na nałożeniu na stronę spośród kilku możliwych sposobów doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem najbardziej uciążliwego, czasochłonnego i kosztownego;

d) art. 9, 10 § 1, 11 i 15 w zw. z art. 81, art. 67 i 72 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym brak uznania ich naruszenia przez organ drugiej instancji i wydanie decyzji w oparciu o naoczne ustalenia, które przed wydaniem decyzji nie zostały zakomunikowane stronie, przez co pozbawiono ją możliwości ustosunkowania się do nich, a także uznanie, że organ drugiej instancji nie ma obowiązku stosowania uprawnień przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś postępowanie drugoinstancyjne jest jedynie postępowaniem "gabinetowym";

e) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i:

- niewskazanie przyczyn, dla których w zakresie ustaleń stanu faktycznego pominięto przedłożone przez stronę dowody,

- brak uzasadnienia dla wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu wykonania prac naprawczych,

- sprzeczność treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z treścią jej sentencji;

f) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 79 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i:

- oparcie rozstrzygnięcia o wyniki kontroli z 18 maja 2017 r. przeprowadzonej w następnym dniu po otrzymaniu przez stronę zawiadomienia o jej terminie,

- utrudnianie stronie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zapoznania się z aktami sprawy,

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uzasadnienie decyzji oraz brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego co do istnienia klimatyzatorów w pomieszczeniach, braku możliwości ustosunkowania się do dowodów, a także braku dokonania wystarczających ustaleń faktycznych;

h) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i:

- dokonanie ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych polegających na ustaleniu, czy w przedmiotowym budynku znajduje się wentylacja grawitacyjna, wentylacja wspomagana mechanicznie czy wentylacja hybrydowa bez pomocy opinii biegłego, co doprowadziło do błędnych, opartych jedynie na niespecjalistycznej wiedzy organu, ustaleń faktycznych,

- dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, czy w przedmiotowym budynku znajduje się wentylacja grawitacyjna, wentylacja wspomagana mechanicznie czy wentylacja hybrydowa, choć jest to wyłączna kompetencja organów administracji, która powinna odbyć się przy pomocy biegłego specjalisty,

i) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że stroną niniejszego postępowania powinien być jedynie [...], podczas gdy właścicielem nieruchomości jest także [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi.

Ponadto wniósł:

1) na podstawie art. 203 i 205 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi oraz skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

2) w oparciu o art. 193 w zw. z art. 106 § p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) artykułu "Działanie wentylacji grawitacyjnej w zależności [...]" - na okoliczność jego treści, w szczególności odrębności wentylacji hybrydowej od wentylacji wspomaganej, konieczności zasięgnięcia informacji specjalnych w postaci opinii biegłego w niniejszej sprawie,

b) aktu notarialnego repertorium A numer [...] oraz wydruku KW nr [...] na okoliczność ich treści, w szczególności stron niniejszego postępowania, braku uwzględnienia wszystkich stron w przedmiotowej decyzji, własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W sprawie niniejszej przyczyną zastosowania powyższego przepisu było ustalenie przez PINB miasta [...], że inwestor, realizując przebudowę budynku biurowego przy ul. [...] [...], wykonał przewody kominowe w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym oraz w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Jak bowiem wynikało z przeprowadzonej w dniu 18 maja 2017 r. przez pracowników PINB-u kontroli przedmiotowego obiektu biurowego, w tym z wpisów z okazanego dziennika budowy, wykonano 54 przewodów kominowych wentylacyjnych, usytuowanych w ośmiu trzonach kominowych, o średnicy Ø 100 mm i powierzchni przekroju 78,5 cm². Tymczasem zgodnie z § 140 ust. 5 rozporządzenia, przewody kominowe do wentylacji grawitacyjnej powinny mieć powierzchnię przekroju co najmniej 160 cm2 (0,016 m2) oraz najmniejszy wymiar przekroju co najmniej 0,1 m. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę, tj. decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] przewidywał zaś przewody wentylacyjne w systemie rurowym wykonane z rur stalowych typu spiro Ø 150 mm (przekrój 176 cm²).

Z powyższych bezspornych ustaleń wynika zatem jednoznacznie, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku niezgodności istniejącej wentylacji z prawem. Przedmiotowa wentylacja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wymogami określonymi w § 140 ust. 5 rozporządzenia.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw należy także uznać zarzuty naruszenia § 140 ust. 5 i § 147 ust. 3 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył ustalonego przez organy orzekające w sprawie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Należało podzielić ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z akt sprawy niniejszej nie wynika, aby inwestor zrealizował wentylację wspomaganą mechanicznie (tj. hybrydową), a zatem inną niż grawitacyjna (naturalna). Realizacji wentylacji wspomaganej mechanicznie nie potwierdzają zarówno wpisy w dzienniku budowy, protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...], sporządzony przez mistrza kominiarskiego, jak i ustalenia poczynione przez pracowników organu nadzoru budowlanego podczas kontroli z udziałem inwestora dokonanej w dniu 18 maja 2017 r. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana została przez Sąd pierwszej instancji według stanu faktycznego ustalonego przez organ nadzoru budowlanego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Powoływanie się natomiast przez skarżącego kasacyjnie na stan faktyczny, jego zdaniem istniejący w chwili dokonywania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji, nie może zatem wywołać żadnych skutków prawnych. Trafnie przy tym zauważył Sąd, że inwestor w trakcie wspomnianej kontroli, jak też w odwołaniu od decyzji PINB-u, nie wskazywał na fakt wykonania wentylacji mechanicznej. Argumenty o realizacji wentylacji wspomaganej mechanicznie pojawiły się dopiero na etapie rozpatrywania skargi na decyzję z [...] sierpnia 2017 r., przy czym nie zostały one w żaden sposób udokumentowane.

Odnosząc się ponadto do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyznaczony termin trzech miesięcy na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem był terminem umożliwiającym wykonanie nakazanych robót budowlanych, tj. przewodów kominowych o powierzchni przekroju min. 160 cm2 i wymiarze przekroju min. 10 cm. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut ograniczenia sposobu przywrócenia zgodności wykonanych prac z prawem do wykonania jednego tylko rodzaju robót budowlanych. Organ nakazał bowiem wykonanie robot budowlanych doprowadzających wykonaną wentylację grawitacyjną do wymogów § 140 ust. 5 rozporządzenia, których spełnienie przewidywał zatwierdzony uprzednio w pozwoleniem na budowę z [...]maja 2016 r. projekt budowlany, zgodnie z którym przewody wentylacyjne w systemie rurowym powinny być wykonane z rur stalowych typu spiro Ø 150 mm o przekroju 176 cm². Inwestor w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszał zamiaru realizacji alternatywnych rozwiązań w tym zakresie, ani też nie wniósł zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Warunkiem zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiedniej informacji dotyczącej nieistotnego odstąpienia jest jednak uprzednie stwierdzenie, że nie narusza ono obowiązujących przepisów, a zwłaszcza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem, jak wykazano wyżej, dokonane zmiany były niezgodne z § 140 ust. 5 rozporządzenia.

Odnośnie zarzutów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać, że podobnie jak podniesione naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zasługują one także na uwzględnienie. W szczególności nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał w sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. przeprowadził jedynie weryfikację ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, do czego był zobowiązany, opierając się przy tym na zebranym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Kontrola sądowa prawidłowości procesu ustalenia okoliczności faktycznych przez organ administracji wymaga, aby Sąd dokonał własnej oceny zebranych w sprawie administracyjnej dowodów, a jej wynik porównał następnie z tym co ustalił organ w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może co prawda przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, ma jednak obowiązek dokonania oceny czy dana okoliczność została dostatecznie stwierdzona w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów oraz obowiązujących przepisów, nawet jeżeli organ nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji. W takim przypadku Sąd nie przeprowadza bowiem nowych dowodów w sprawie, ale dokonuje kontroli zgodności wydanej decyzji z prawem, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Całkowicie niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwiający sądowi administracyjnemu przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, skoro Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie stosował tego przepisu, opierając się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, co pozwoliłoby prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Należy ponadto zauważyć, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. wyroki NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 832/15 i z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11 - publ. w CBOSA).

Wbrew argumentom podniesionym przez skarżącego kasacyjnie, orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena nie narusza przepisu art. 80 k.p.a. Zebrane w sprawie dowody, w tym przedstawiony przez inwestora protokół sprawozdawczo-opiniodawczy sporządzony przez mistrza kominiarskiego, nie potwierdzały bowiem wykonania w przedmiotowym obiekcie budowlanym wentylacji wspomaganej mechanicznie. We wspomnianym protokole, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stwierdzono jedynie, że objęte kontrolą przewody kominowe (wentylacyjne) odpowiadają w całości przepisom i obowiązującym normom. Z protokołu tego nie wynika, aby mistrz kominiarski stwierdził zainstalowanie urządzeń mechanicznych wspomagających wentylację. W uwagach w nim zawartych wskazano natomiast, że wentylację wykonano zgodnie z dokumentacją projektowo-techniczną. W projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji pozwalającej na przebudowę spornego budynku biurowego przewidziano zaś wykonanie wentylacji grawitacyjnej a nie wentylacji wspomaganej mechanicznie.

Ponadto stronie postępowania - inwestorowi, na którego nałożono obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - umożliwiono aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, m.in. przez zawiadomienie o jego wszczęciu oraz dodatkowym zawiadomieniu, przed wydaniem decyzji, o możliwości przeglądania akt sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jedynie od woli strony zaś zależy, czy skorzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące utrudniania zapoznania się strony z aktami sprawy nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Przeprowadzenie kontroli robót budowlanych w następnym dniu po otrzymaniu przez inwestora zawiadomienia o jej terminie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro wziął on udział w czynnościach kontrolnych, co potwierdza jego własnoręczny podpis pod protokołem z tej kontroli. Jeżeli inwestor chciał natomiast przedstawić dodatkowe dokumenty lub złożyć uzupełniające wyjaśnienia, mógł to zrobić w terminie późniejszym, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczynił. W protokole ze wspomnianej kontroli stwierdzono wykonanie nowych przewodów wentylacyjnych, wyprowadzonych ponad połać dachu, z rur stalowych typu spiro Ø 100 mm. Strona miała zatem świadomość stwierdzonych nieprawidłowości oraz mogła ustosunkować się do nich. Nie można tym samym zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisów art. 9, 10 § 1 i art. 11 k.p.a.

Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydane w sprawie decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego wyjaśniły w sposób wyczerpujący przyczyny i zasadność podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej wewnętrznej sprzeczności decyzji organu pierwszej instancji, należy wskazać, że treść rozstrzygnięcia decyzji PINB-u (tzw. osnowa) nie pozostawia wątpliwości, co do zakresu i rodzaju robót budowlanych, których obowiązek wykonania nałożono na inwestora. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., gdyż jak trafnie zwrócił uwagę Sąd, organ odwoławczy nie prowadził w rozpoznawanej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego. Poza tym, postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. Podobnie za pozbawiony podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. przez załatwienie sprawy administracyjnej z pominięciem słusznego interesu strony, czyli nałożenia na stronę najbardziej uciążliwego, w jej ocenie, czasochłonnego i kosztownego sposobu doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem. Jak już bowiem wyżej wspomniano, inwestor w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszał propozycji innego sposobu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ani nie podniósł tej kwestii w odwołaniu od decyzji PINB-u. Natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że inwestor mógł się spodziewać wykonania tych robót budowlanych i związanych z tym uciążliwości, gdyż organ nadzoru budowlanego nie nałożył obowiązku określającego większy ich zakres niż ten przewidziany pierwotnie w projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 7, 77, 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zakresie zaniechania przez organ przesłuchania w charakterze świadków osób mogących wskazać na zainstalowany rodzaj wentylacji oraz brak powołania biegłego w celu wyjaśnienia tej kwestii - w pierwszej kolejności należy wskazać, że chociaż administracyjne postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, to stosownie do art. 7 i art. 78 k.p.a. nie pozbawia to strony uprawnienia do samodzielnego zgłaszania wniosków dowodowych. W rozpoznawanej sprawie strona w toku postępowania administracyjnego nie składała jednak wniosków o dopuszczenie dowodów w postaci zeznań świadków czy opinii biegłego. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że powołanie biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Specjalistyczne organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających wymaganą wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego. W niniejszej sprawie orzekające w niej organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że dla jej wyjaśnienia opinia biegłego nie będzie konieczna.

Nie mógł także odnieść zamierzonego rezultatu podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu jako strony współwłaściciela nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem, zasługujący na akceptację pogląd, zgodnie z którym tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na tę okoliczność, gdyż co do zasady prawami procesowymi rozporządza wyłącznie strona. W konsekwencji te inne podmioty - w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną - nie mają zatem prawa do zastępowania uprawnionej strony i skutecznego wniesienia zarzutu wystąpienia podstawy do wznowienia, powołując się na fakt, że inna strona nie brała udziału w postępowaniu (zob. m.in. wyroki NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2602/15; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2009/15; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1940/14 - publ. w CBOSA).

Biorąc pod uwagę fakt, że okoliczności faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały w pełni wyjaśnione przez organy w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowodu z dokumentu, załączonego do skargi kasacyjnej artykułu naukowego. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika ponadto, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i judykaturą (por. wyrok NSA z 25 września 2000 r.; sygn. akt FSA 1/00; ONSA 2001, nr 1, poz. 1 oraz glosę H. Knysiak-Molczyk do wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r.; sygn. akt II FSK 2466/10; OSP 2013, z. 4, poz. 42), nie stanowi dowodu z dokumentu dowód mający w istocie charakter opinii biegłego, sporządzonej na prywatne zlecenie strony, czy też tak jak w niniejszej sprawie artykuł naukowy, sporządzony bez jakiegokolwiek związku z rozpatrywaną sprawą. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Jednocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny potraktował załączony przez stronę do akt sprawy ww. artykuł naukowy jako uzupełnienie jej argumentacji w sprawie.

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.