Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 140/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt. 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/08 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2008 r. sygn. akt 935/08, po rozpatrzeniu skargi D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku D. K. o wznowienie postępowania odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Wojewoda Pomorski decyzją z [...] grudnia 2002 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska o powierzchni 185,24 ha położona w B., stanowiąca współwłasność F. F. i L. F. podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z [...] maja 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku D. K. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej majątek ziemski stanowił współwłasność F. F. i L. F., zaś jego powierzchnia przekraczała 100 ha.

Pismem z [...] października 2006 r. D. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2004 r. powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Organ uznał, że wnioskodawczyni uprawdopodobniła zachowanie terminu do złożenia takiego wniosku. Wnioskodawczyni podniosła, że organ wojewódzki wszczynając postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2002 r. nie zawiadomił skarżącej o jego wszczęciu, naruszając dyspozycję art. 10 § 1 kpa. Tym samym skarżąca została pozbawiona bez własnej winy prawa do czynnego w nim udziału. Jako nowe dowody wnioskodawczyni wskazała:

- Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej - §§ 313, 873, 891 i 1008 tego aktu prawnego,

- Prawo o księgach wieczystych dla niemieckiej rzeszy i pruskie przepisy wykonawcze - § 48, oraz

- orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1936 r. (sygn. akt C II 682/36) i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. (sygn. III RN 165/98).

Rozpoznając pierwszą ze wskazanych przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że D. K. była informowana o przebiegu postępowania oraz brała w nim czynny i aktywny udział, co wyrażało się w składaniu do akt pism i oświadczeń procesowych, a także zaskarżaniu wydanych w toku administracyjnym rozstrzygnięć, jak również kierowaniu skarg do sądu administracyjnego. Doręczone jej zostały decyzje obydwu instancji. Odnośnie zarzutu niezawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ stwierdził, że omawiane postępowanie zostało zainicjowane przez samą wnioskodawczynię. Jako podmiot, od którego pochodziło żądanie nie musiała być zatem informowana o wszczęciu postępowania.

Rozważając drugą z przesłanek organ stwierdził, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o ile dotyczą przedmiotu sprawy. Muszą mieć przy tym znaczenie prawne, mając w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji. Odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, orzekającej co do istoty sprawy, nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem. Nie może być także uznany za nowy dowód fakt obowiązywania na danym terenie i w określonym czasie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wobec tego powoływane przepisy: Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej, Prawa o księgach wieczystych dla niemieckiej rzeszy i pruskie przepisy wykonawcze a także orzeczenia Sądu Najwyższego nie mogą zostać uznane jako nowe dowody w sprawie, zwłaszcza, że były przywoływane wielokrotnie w toku postępowania przed organami, jak też przed sądami administracyjnymi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r. (sygn. akt IV SA 1132/00) została bowiem dokonana ocena przysługującego F. F. i L. F. prawa własności nieruchomości B. na gruncie m.in. Kodeksu cywilnego niemieckiego. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem, powołując się na te same przesłanki, które zawarła potem we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2003 r. (sygn. akt IV SA 1443/03) oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego wskazując, że ani orzecznictwo przedwojenne ani przepisy prawa obowiązujące przed II wojną światową nie mogą być uznane za nowe dowody w rozumieniu art. 403 § 2 kpc. Ponadto zarówno te przepisy, jak i orzeczenie Sądu Najwyższego omawiane były w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r., były więc brane pod uwagę w poprzednim postępowaniu. Minister wyjaśnił, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r. Wojewoda wydał decyzję stwierdzającą, że sporna nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2004 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. oddalił skargę wnioskodawczyni. Sąd w wyroku przywołał zasadę związania organów administracji oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku sądowym. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez D. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy stan sprawy i stwierdził, że rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w decyzji z [...] października 2007 r.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. K. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wskazane przez nią przepisy powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy jako obowiązujące na danych terenach, ponieważ nie można mówić, że były to przepisy obce, skoro zostały przyjęte jako obowiązujące na części terytorium Rzeczypospolitej. Zdaniem skarżącej zgodnie z tymi przepisami sporna nieruchomość została fizycznie podzielona, co było równoznaczne z podziałem prawnym. Organ wznowił postępowanie administracyjne, jednak zdaniem skarżącej, nie odniósł się merytorycznie do decyzji Wojewody Pomorskiego, lecz do swojej własnej. W opinii skarżącej Minister w piśmie z [...] stycznia 2007 r. uznał zasadność wniosku co do części nieruchomości zabudowanych, które nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Wniosek skarżącej dotyczył obu nieruchomości, w tym ich zabudowanych części. Nie miały one charakteru rolniczego. Wobec tego organ winien zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt OPS 2/06). W niniejszej sprawie okoliczność ta została zupełnie pominięta i nie ustalono, jakich składników przedmiotowych nieruchomości nie można uznać jako nieruchomości rolne.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/08 wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe może być prowadzone jedynie w granicach przedmiotu sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną oraz przy uwzględnieniu konkretnej i stwierdzonej w toku postępowania wyjaśniającego przyczyny wznowieniowej. Jeśli zatem tryb ten dotyczy decyzji stwierdzającej, że cały majątek o powierzchni 185,24 ha, stanowiący współwłasność F. F. i L. F. podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to na etapie postępowania wznowieniowego niedopuszczalna jest zmiana przedmiotu decyzji i orzekanie co do części tego majątku. Orzekanie bowiem o podpadaniu lub niepodpadaniu całej nieruchomości stanowiącej majątek ziemski stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tego majątku z tego względu, że nie mogła być ona wykorzystywana na cele rolnicze. W obydwu tych postępowaniach badane są inne przesłanki, jak również inny jest przedmiot sprawy. Skarżąca w każdym czasie może wystąpić z nowym wnioskiem, ale oczywiście w postępowaniu zwykłym, gdzie będzie żądała ustalenia, że część majątku nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co dopuszcza przywołana w skardze uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06). Inicjując jednak postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji mającej za przedmiot cały przedmiotowy majątek, skarżąca wyznaczyła granice tego postępowania w taki sposób, że rozstrzygnięcie mogło dotyczyć jedynie całego majątku, a nie jego części. Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Jako przesłankę wznowienia skarżąca podała bowiem takie okoliczności, które zasadnie zostały zakwalifikowane jako wypełniające dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Te zatem przepisy również decydują o granicach przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Następnie powołując się na treść art. 10 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie Minister trafnie wywiódł, iż wskazywana przez skarżącą wadliwość polegająca na tym, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2004 r. nie miała miejsca. Skarżąca w całym toku postępowania administracyjnego brała aktywny udział, składała pisma procesowe, formułowała swoje stanowisko, zaskarżała wydane rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji nie można wywieść, że nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie takie stałoby w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. Podnoszony we wniosku o wznowienie zarzut, że nie doręczono skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wyjaśniony zresztą obszernie przez Ministra, także nie miał żadnego znaczenia na gruncie omawianej przesłanki wznowieniowej. W tych okolicznościach ewentualne naruszenie przepisu o obowiązku doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogłoby zostać uznane co najwyżej za uchybienie przepisom postępowania, nie mające znaczenia dla wyniku sprawy, nie zaś jako okoliczność świadcząca, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu. Równocześnie Sąd I instancji uznał, że trafnie Minister przyjął, iż wskazywane przez stronę we wniosku o wznowienie przepisy prawa niemieckiego obowiązujące na terenie Pomorza nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi. Sąd wyjaśnił, że niezastosowanie przez organ właściwych przepisów lub błędne zastosowanie danych przepisów w określonym stanie faktycznym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Tego rodzaju uchybienia decyzji winny zostać naprawione w administracyjnym toku instancji w zwykłym postępowaniu, ewentualnie w innego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem Sądu skarżąca przywołując przepisy prawa niemieckiego wskazuje w istocie, że organy administracji poprzez wadliwą ich wykładnię w konsekwencji dokonały ich nieprawidłowego zastosowania. Tymczasem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2005 r., organy zastosowały się do wykładni prawa dokonanej w poprzednim wyroku sądu administracyjnego, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 , w którym Sąd ten przeprowadził wywód, opierając się właśnie na wskazywanych przez skarżącą przepisach prawa niemieckiego, że nie została zniesiona współwłasność spornego majątku przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co w konsekwencji powoduje, że obejmował on powierzchnię ok. 180 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił także, że przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi. Natomiast przywołane przez skarżącą wyroki Sądu Najwyższego stanowią jedynie jedną z możliwych wykładni przepisów zaproponowaną na potrzeby konkretnej sprawy i nie stanowią one dowodu. W żaden sposób nie odnoszą się one do spornego majątku w sposób, który miałby znaczenie dla ustalenia praw (uprawnień) właścicielskich i odrębności prawnej oraz faktycznej dwóch części tego majątku. W tej sytuacji, Sąd uznał, że Minister prawidłowo ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające zmianę w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K. W złożonej skardze zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 kpa w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego doszło do pominięcia i nieobjęcia oceną tak przez organ administracji, jak i przez Sąd części zgromadzonego i przedstawionego przez stronę skarżącą materiału dowodowego - z obrazą przytoczonych przepisów - co skutkowało wydaniem najpierw zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a następnie i przedmiotowego wyroku.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej kasator podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organ orzekający może wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia, co do wznowienia sprawy i to przy czynnym udziale strony wnoszącej. Następnie organ winien jest odnieść się w sposób merytoryczny do wszystkich podniesionych przez stronę i zgłoszonych podstaw wznowieniowych, a w wypadku niedochowania tego obowiązku i złożenia skargi na taką decyzję przez stronę, sąd administracyjny winien taką decyzję uchylić, jako niespełniającą wymogów przewidzianych prawem i wydaną z jego naruszeniem. Sąd powinien także odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Autor skargi kasacyjnej powołując się na wskazane przesłanki uzasadniające jego zdaniem przyjęcie kasacji do rozpoznania, a także argumentację przytoczoną w ramach art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.

Zdaniem składającego kasację ani organy administracji państwowej, ani nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sprostały wymogowi o jakim mowa choćby w art. 10 kpa. Sąd I instancji pominął zarzut skargi, że w zaskarżonej decyzji organ winien był merytorycznie odnieść do sprawy będącej przedmiotem orzeczenia organu I instancji, czyli decyzji Wojewody Pomorskiego, a nie do treści swojej decyzji, a ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do treści podnoszonych podstaw wznowienia w sposób bardzo wybiórczy, swoje rozważania ograniczył tylko do tych, które wydawały się dla niego korzystniejsze, a pewne zupełnie pominął. Zdaniem autora skargi kasacyjnej już tylko te okoliczności, czyli niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, czy dowodów podniesionych przez stronę winny stanowić samoistną przesłankę do uwzględnienia przez Sąd skargi. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii błędnego zastosowania przepisów, w tym wypadku obowiązujących przepisów prawa niemieckiego, a jedynie wskazał, że powyższe może być skontrolowane w innego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, zdaniem kasatora, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zawierał między innymi zarzut, że uprzednia ostateczna decyzja merytoryczna Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i Minister z urzędu winien był rozgraniczyć obie sprawy i część wniosków potraktować jako wnioski dotyczące wznowienia postępowania, a część jako dotyczące postępowania nieważnościowego (art.156 § 1 pkt 2 kpa). Ponadto Sąd I instancji zupełnie nie odniósł się do merytorycznych kwestii zawartych w powołanych przez skarżącą wyrokach, a tym samym również w sposób niepełny odniósł się do zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają uzupełnieniu i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej prawnej formy, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Dlatego też prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Wynika to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest zatem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Nie może domniemywać intencji kasatora ani domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał, czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania lub modyfikowania. Może zatem uwzględnić tylko te przepisy prawa, których złamanie kasator wyraźnie i prawidłowo zarzucił w skardze kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w przywołanym wyżej art. 183 § 2 omawianej ustawy, a zatem skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach zakreślonych przez stronę skarżącą.

Zwrócić należy uwagę, że wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. Wadliwość rozpoznawanej skargi polega przede wszystkim na nieprawidłowym sformułowaniu i uzasadnieniu zawartych w niej zarzutów.

Pełnomocnik skarżącej przywołując treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wskazał jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 145 § 1 kpa w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że dla zachowania prawidłowej formy skargi kasacyjnej nie wystarczy, aby jej autor powołał się na przepis opisujący podstawy skargi kasacyjnej (czyli art. 174). Konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że każdy postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie i dokładnie. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Ponadto warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. (wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, publ. ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72). Oznacza to, że sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Autor skargi kasacyjnej musi precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez wskazanie właściwej jednostki aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Ogólnikowe jedynie powołanie się na taki artykuł nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia. Uwagi te odnoszą się do powołanego przez kasatora zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 kpa w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 kpa jest bowiem podzielony na 8 punktów, z których każdy zawiera określenie innej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Przepis ten ma zatem złożona strukturę wewnętrzną. Kasator nie sprecyzował, o którą jednostkę redakcyjną (lub kilka jednostek) tego artykułu mu chodzi. Nie uczynił tego również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie kasator nie wskazał żadnej konkretnej jednostki redakcyjnej przywołanego art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis składa się z 3 punktów (punkt 1 tego przepisu dodatkowo jeszcze podzielony jest na dalsze 3 części, oznaczone literami od a do c), z których każdy zawiera inna treść normatywną. Tak ogólnie sformułowany zarzut naruszenia "art. 145 § 1 kpa" oraz "art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", a w konsekwencji także jednoznacznie z nimi powiązany zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o braku niezbędnej konkretyzacji zawartych w skardze zarzutów oraz jest istotnym naruszeniem wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Podobnie nieprawidłowo autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie kasator przywołał treść art. 174 pkt 1 i 2 omawianej ustawy i stwierdził, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie tych przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zawarty w art. 174 pkt 1 omawianej ustawy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, zawiera dwie różne postaci naruszenia prawa, wzajemnie niewykluczające się, ale wynikające z różnych przesłanek. Oznacza to, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci tego naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdego z tych rodzajów naruszenia. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, kasator winien więc wykazać, jak dany przepis prawa należy odczytywać, oraz wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest wadliwa. W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania winien natomiast przeprowadzić wywód, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. W rozpatrywanej sprawie podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, na czym jego zdaniem miałaby polegać błędna wykładnia, a na czym niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnego przepisu prawa, jakby nie miało to znaczenia (J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 367 i nast.). Natomiast powtórzenie w skardze kasacyjnej brzmienia art. 174 pkt 1 (lub pkt 2) samo z siebie nie oznacza trafności postawionego tak zarzutu, ani poprawności jego sformułowania w konkretnej sprawie i w stosunku do konkretnego przepisu, tym bardziej, że na podobnym stopniu abstrakcji i ogólnikowości zostało również opracowane uzasadnienie złożonej skargi kasacyjnej. Jest ono raczej polemiką z rozstrzygnięciem organów administracyjnych oraz uzasadnieniem orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niż merytorycznym wywodem prawnym opartym na przepisach i faktach zaczerpniętych z akt sprawy. Nadto zarzut ten został postawiony generalnie, bez odniesienia go do konkretnego przepisu prawa materialnego, które Sąd I instancji miał wydanym wyrokiem naruszyć. Tak nieprawidłowe i ogólnikowe sformułowanie powyższego zarzutu uniemożliwia natomiast jego rozpoznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to już było wcześniej podniesione, w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej i jej uzasadniania.

Niezależnie od powyższego, w kontekście jedynie wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, za prawidłowe należy przyjąć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postępowanie wznowieniowe może być prowadzone jedynie w granicach przedmiotu sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną oraz przy uwzględnieniu konkretnej i stwierdzonej w toku postępowania wyjaśniającego przyczyny jego wznowienia. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjno-sądowego była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą po wznowieniu postępowania organ ten odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] maja 2004 r. Przypomnieć należy, że celem wznowionego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ zobowiązany był do podjęcia odpowiedniej decyzji w granicach określonych w art. 151 kpa (uchwała NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, publ. Prok. i Pr. 2003, nr 2 str. 46). W postępowaniu administracyjnym skarżąca powoływała się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie przyjął brak wskazanych przez skarżącą przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, i ma wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Ujawnione okoliczności i dowody jako przesłanka wznowienia postępowania muszą być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Jako nowe dowody wnioskodawczyni wskazała Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej - §§ 313, 873, 891 i 1008 tego aktu prawnego, Prawo o księgach wieczystych dla niemieckiej rzeszy i pruskie przepisy wykonawcze - § 48, oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1936 r. (sygn. akt C II 682/36) i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. (sygn. III RN 165/98). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że żaden z tych aktów nie spełnia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji stwierdził, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani też nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Również wbrew stanowisku skarżącej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił i wyczerpująco uzasadnił brak istnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stanowisko to znajduje pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast, czego zdaje się nie zauważać skarżąca, Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice bowiem tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości i znajduje pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana na podstawie przepisów prawa, całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz wiążącej treści wcześniej zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeń sądowych powołanych w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ [...] maja 2004 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.