Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1141/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. W.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] października 2016 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał mające zastosowanie w sprawie regulacje ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: Rozporządzenie).

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek wynika, że teren objęty wnioskiem stanowi niezabudowana działka nr [...]. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, trzy bloki mieszkalne, oraz budynki usług oświaty i zabudowa garażowa. W obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki kształtują się w przedziale od 6,2% do 41,6%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 22,1%, zaś średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m, przy czym najmniejsza szerokość elewacji frontowej to 7 m, a największa to 66 metrów. Na obszarze objętym analizą występują charakterystyczne kwartały zabudowy, gdzie zachodnia część tworzy kwartał budynków oświatowych, kwartał środkowy tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne, natomiast wschodnia część obszaru analizowanego obejmuje budynki wielorodzinne typu blokowego.

W obszarze analizowanym budynki mają wysokość od 7,5 m do 14,5 m wysokości i dominują wśród nich budynki o dachach płaskich charakterystycznych dla budynków usługowych i mieszkalnych wielorodzinnych, jedynie budynki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występują zarówno z dachami płaskimi jak i dachami stromymi.

SKO stwierdziło, że kwestie powyższe są bezsporne w postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej niekontynuowania przez wnioskowane przedsięwzięcie budowlane funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Prezydenta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby ze względu na fakt, iż wzdłuż wschodniej strony ulicy [...] położone były wyłącznie budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a wzdłuż zachodniej budynki oświaty - niemożliwe byłoby z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym - usytuowanie na wnioskowanym terenie (nieruchomość przy ul. [...]) budynków o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. SKO wskazało stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28.05.2015 r. sygn. akt IV SA/Po 47/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), w którym sąd stwierdził, że "Punktem odniesienia dla dokonania analizy jest sposób zagospodarowania działek znajdujących się w granicach obszaru analizy, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu danego terenu od dostosowania planowanej przez inwestora inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że niezbędnym jest, aby inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniała wymóg związany z kontynuację parametrów i funkcji zabudowy. Wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że przedsięwzięcie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się wiec każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, przy czym podkreślić należy, że wystarczy, aby inwestycja powtarzała jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, aby warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2011 roku sygn. akt II OSK 1360/10, CBOSA). Zatem, jako błędne SKO oceniło przekonanie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem organ planowania przestrzennego określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej.

Za zasadny SKO uznało zarzut naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej dla inwestycji, w sytuacji gdy organ nie wykazał należycie, że planowana zabudowa sprzeciwia się w/w przepisowi.

SKO wskazało, że błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 20 marca 2012r. sygn. II OSK 10/11).

Odnosząc się do pozostałych kwestii stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji to jest niespełnienia obligatoryjnych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p:

• kontynuacji przez planowaną inwestycję wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

• kontynuacji przez planowaną inwestycję średniej wartości szerokości elewacji frontowej oraz

• kontynuacji przez planowaną inwestycję wysokości sąsiedniej zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy,

organ II instancji że nie podzielił stanowiska Prezydenta przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

Skoro - jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - wskaźnik wielkości planowanej zabudowy (35%) w stosunku do powierzchni działki zawarty jest w przedziale od 6,2% do 40,1% (powinno być: 50,3 – uwaga Sądu) to organ winien w sprawie zastosować § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Organ I instancji nie wykazał także, że nie ma możliwości w niniejszej sprawie administracyjnej zastosowania ust. 2 § 6 Rozporządzenia, podczas gdy, jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze przyjętym do analizy występuje zabudowa posiadająca szerokość elewacji dwukrotnie przewyższającą szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. W ocenie SKO organ I instancji w ogóle nie uzasadnił też na jakiej podstawie uznał, że w sprawie nie znaleziono uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym Prezydent naruszył treść art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze opisane uchybienia w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszyło art. 6 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 K.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.07.2001 r., sygn. akt I SA 1768/99 - LEX nr 54171). W ocenie SKO organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

W związku z powyższym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

SKO podkreśliło, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji.

Organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; wyrok NSA z 9.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie SKO przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. – R. zastępowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa przy nadaniu prymatu wyłącznie interesowi inwestora;

- art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p. poprzez pominięcie i brak rozważenia faktu, iż rozwiązania projektowe zawarte we wniosku J. A. są sprzeczne z postanowieniami Studium [...].;

- § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez postawienie organowi I instancji zarzutu w zakreślenie określenia zbyt wąskiego obszaru analizowanego w sytuacji, gdy wyznaczony przez Prezydenta obszar spełniał przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 2 ww. Rozporządzenia;

- § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez zarzucenie organowi I instancji, że nie zastosował innych wskaźników dot. wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji w sytuacji, gdy w świetle okoliczności sprawy, rozmiaru planowanego przedsięwzięcia oraz wyznaczonego obszaru analizowanego nie było i nie ma ku temu podstaw, a nadto gdy organ ma obowiązek uzasadniać jedynie przyjęte przez siebie stanowisko i nie jest zobowiązany do wyjaśnienia, dlaczego nie zastosował wyjątków przewidzianych przez Rozporządzenie;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez SKO pobieżnego i mało wnikliwego postępowania dowodowego wyrażającego się w:

a. pominięciu stanowisk i uwag złożonych do projektowanej inwestycji przez K. O., E. P. oraz Z. K. - właścicieli działek sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz ZDM w [...],

b. dokonaniu nieprawdziwych ustaleń faktycznych tj. ustaleniu, iż działka [...], jest działką niezabudowaną pomimo, że jest ona zabudowana zabudową jednorodzinną,

c. pominięciu fakt, iż dla okolicznych działek w analogicznych sprawach wydawane były decyzje odmowne,

d. pominięciu faktu braku przedstawienia przez wnioskodawczynię wszelkich wymaganych prawem dla danej inwestycji uzgodnień;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez SKO, że konieczne jest uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i możliwe było rozpoznanie sprawy co do meritum.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Skarżąca wniosła skargę w terminie wskazanym w pouczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznał sprawę, uznając zachowanie przez skarżącą terminu do złożenia środka zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2017 r. w sprawie II OZ 1206/17, CBOSA).

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Chociaż zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdza, że SKO zasadnie zakwestionowało stwierdzenie organu I instancji o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak kontynuacji funkcji zabudowy położonej wzdłuż tej samej drogi publicznej). Wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Jednakże jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126). Za niewchodzącą w kolizję z funkcją mieszkaniową, lecz stanowiącą jej kontynuację. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11, LEX nr 1367317 - por. A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WK 2016).

Zasadne jest również stanowisko organu II instancji w przedmiocie uzasadnienia możliwości stosowania odstępstw od reguł w zakresie ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Jakkolwiek za zbyt daleko idące uznaje Sąd stwierdzenie SKO, że organ I instancji: "winien w sprawie zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia" (co zresztą poniekąd potwierdza w dalszej części uzasadnienia sam organ II instancji, stwierdzając, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy), to Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieskorzystanie z możliwości, jakie dają § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 powinno znaleźć uzasadnienie w decyzji organu I instancji, w szczególności w sytuacji niestandardowej formy architektonicznej planowanego budynku.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 Rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849).

Stwierdzić należy, że wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Analizie poddany być musi cały obszar i występujące na nim tereny o różnych funkcjach. Specyficzne w niniejszej sprawie zróżnicowanie terenu (jak wynika z graficznej części analizy oraz dokumentacji fotograficznej – k. 127, 128 akt organu I inst.) na północ w niewielkiej odległości od obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o znacznych gabarytach) winno obligować organ do rozważenia, czy dla uzyskania miarodajnych danych nie byłoby właściwe powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na istotną wątpliwość dotyczącą wskazywanego w odwołaniu od decyzji Prezydenta budynku przy ul. [...], 4, 6 (k. 9 i 8 akt organu II inst.): z graficznego załącznika do analizy prima facie wynikać by mogło, że obszar analizowany obejmuje działkę, na której posadowiony jest ten budynek. W analizie wskazano (prawidłowo w ocenie Sądu), że w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Działka przy ul. [...], 4, 6 nie została jednak w analizie ujęta i okoliczności tej nie wyjaśniono.

W każdym razie w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA; tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, CBOSA).

Sąd zwraca także uwagę na istotny mankament treści analizy: nie zawiera ona danych odnośnie powierzchni działek, ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (odnośnie wszystkich działek na obszarze analizowanym). W prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Podobny pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1001/11 (oba dostępne w CBOSA). Z kolei brak danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uniemożliwia weryfikacje ustalenia tego parametru zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia (wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok).

W konsekwencji Sąd, podzielając stanowisko SKO odnośnie braku możliwości wydania decyzji reformacyjnej z uwagi na konieczność sporządzenia w sprawie nowej analizy urbanistycznej, uznał, że prawidłowym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.