Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1744/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 899/18 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 899/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w Lublinie w rejonie ul. [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...]ha, stanowiąca własność S. M., T. M., R. M. i Z. K. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 8 stycznia 1987 r., Rep. A Nr [...]. Zawarcie umowy poprzedzone było ofertą z dnia 7 października 1986 r., z której wynikało, że Spółdzielnia [...] "I.", przewidziała na przedmiotowym terenie lokalizację budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i w związku z tym powstała konieczność nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

W dniu 18 sierpnia 2017 r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości zwrócili się z wnioskiem o zwrot dawnej działki nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki nr ewid. [...], położonej w Lublinie przy ul. [...], podnosząc, że pomimo upływu 20 lat, nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w Lublinie przy ul. [...] na rzecz: Z. M. w 1/12 cz., T. E. w 1/12 cz., J. M. w 1/12 cz., M. G. w 1/8 cz., J. M. w 1/8 cz., B. K. w 1/8 cz., W. M. w 1/8 cz., M. K. w 1/4 cz., uznając, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ I instancji zobowiązał przy tym wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania decyzji na kwotę 93.700,54 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Lublin.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, że w sprawie zachodzą wskazane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "u.g.n." przesłanki zwrotu spornej nieruchomości, gdyż cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Lublin zarzuciła naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 140 ust. 4 u.g.n.;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zauważył, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w Lublinie, w tym realizacja [...] wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego LUBLIN - CZUBY z dnia 17 sierpnia 1976 r. wynika bowiem, że objęty wnioskiem o zwrot grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę [...] (symbol D41 UO) oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - symbol "D 34 ZP".

W ocenie Sądu na spornej nieruchomości nie zrealizowano tak określonego celu wywłaszczenia. Część tego terenu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. W dalszej, niewielkiej części działka porośnięta jest wysokim, niekoszonym chwastem, natomiast jeszcze dalej schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów, i w tej części - zieleń ma charakter zorganizowany. Takie zagospodarowanie spornej nieruchomości, zdaniem Sądu, nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno - planistycznych.

Ponadto Sąd stwierdził, że nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia strzeżonego parkingu. Wprawdzie parking jest co do zasady urządzeniem infrastruktury osiedlowej, to jednak nie w każdym wypadku za takie może być uznany. Parking osiedlowy to taki parking, który ze względu na usytuowanie w obrębie osiedla, jest traktowany i wykorzystywany przez mieszkańców tego osiedla jako "osiedlowy". Za taki parking będzie uważany więc parking urządzony pośród budynków mieszkalnych, bądź blisko takich budynków, albo w innym miejscu w obrębie osiedla, przez które wspólnota mieszkańców się zazwyczaj przemieszcza w toku zwykłych, codziennych czynności (np. w pobliżu dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, schodów, deptaków osiedlowych itp.). Urządzony na spornej nieruchomości parking takich cech nie posiada - jest znacznie oddalony od budynków mieszkalnych i wskazanych wyżej miejsc i przylega do głównej drogi gminnej - [...]. W związku z takim położeniem nie można przyjąć, że służy on przede wszystkim mieszkańcom osiedla "[...]", a więc że ma charakter parkingu osiedlowego, gdyż jest parkingiem ogólnodostępnym, ogrodzonym i służącym działalności komercyjnej (jest objęty umową dzierżawy). Nie jest on zatem parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]".

W ocenie Sądu nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) - terenu zielonego. Przede wszystkim zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku zieleni, odrębnego od osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie z Miejscowego Planu Szczegółowego Lublin - Czuby z 1976 r. wynika, że sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - D41 UO, a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - D 34 PZ, to jednocześnie w późniejszej koncepcji programowo - przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości w 1987 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod [...] wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumenty archiwalne nie dają natomiast podstaw do przyjęcia, że sporna działka miała być przeznaczona jako miejskie tereny zielone, odrębne od urządzeń osiedla "[...]".

Zauważono także, że część działki, na której urządzono zieleń (co rozpoczęto dopiero po 2008 r.) nie jest obecnie częścią osiedla "[...]", gdyż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy - nie podlega zarządzaniu przez organy spółdzielni na rzecz wspólnoty mieszkańców osiedla, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]", którego realizacja była celem wywłaszczenia. Z tego względu nie ma znaczenia zarzut skargi, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną".

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w ramach tego osiedla - budowa [...] z infrastrukturą i terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru - nie został zrealizowany.

Podkreślono przy tym, że w sprawie nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, lecz o niedopuszczalnej zmianie jakościowej tego celu - w miejsce planowanych obiektów o charakterze oświatowym, stanowiącym infrastrukturę osiedla, utworzono bowiem strzeżony parking ogólnodostępny, którego ze względu na to, że nie jest parkingiem osiedlowym, za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego w ogóle uznać nie można. Za modyfikację takiego celu wywłaszczenia nie można też uznać - w świetle okoliczności niniejszej sprawy - urządzenia (na części spornej nieruchomości) zieleni, skoro nie została ona zrealizowana jako część osiedla "[...]", lecz dopiero po 20 latach od wywłaszczenia (co wynika z orofotomap i co nie jest kwestionowane) urządzono ją jako zieleń miejską, zarządzaną przez gminę w ramach większej inwestycji krajobrazowej tj. [...].

Zdaniem Sądu brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Podzielając w tym zakresie pogląd organu odwoławczego wskazano, że urządzenie na części zwracanej działki parkingu oraz dokonanie nasadzeń niezgodnie z celem nabycia i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości spornej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nakłady zwiększające wartość i użyteczność nieruchomości, o których mowa w tym przepisie, które podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, muszą być poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w oderwaniu od tego celu oraz bezpośrednio po wywłaszczeniu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarówno parkingu, jak i zieleni nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia, zwłaszcza, że urządzanie zieleni rozpoczęto po 20 latach od daty przejęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że:

- powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia;

- nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenia;

b) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie Lublin odszkodowania w sytuacji gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy Lublin;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

3) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ewentualnie o;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 27 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozważyć zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednak jak wynika z akt okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na części przedmiotowej nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego nie są kwestionowane. Rzeczywistym przedmiotem sporu jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, a więc rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach tej sprawy cel wywłaszczenia został, czy nie został zrealizowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są konstatacje Sądu I instancji oraz organów, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornego gruntu nie został zrealizowany.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie podważa stanowiska, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z jego celem. Ustalenie tego, w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja osiedla mieszkaniowego przekreśla możliwość uznania, iż na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w Lublinie, w tym budowa [...] wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego Lublin-Czuby z dnia 17 sierpnia 1976 r. wynika, że objęty wnioskiem o zwrot grunt przeznaczony był pod oświatę-budowę [...] (symbol D41 UO) oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) symbol "D34 ZP", natomiast z późniejszej koncepcji programowo przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości co miało miejsce w dniu 8 stycznia 1987 r. przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod [...] wraz z otaczającym go terenem zielonym. Okolicznością niekwestionowaną jest, że nie tylko to że żaden [...] nie został wybudowany, ale nie został wybudowany żaden obiekt, który były by przeznaczony dla realizacji celów oświatowych, nawet szeroko rozumianych. Natomiast będąca przedmiotem zwrotu część nieruchomości o pow. [...]ha została zajęta między innymi pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej przez Gminę Lublin z prywatnym przedsiębiorcą. Jak wynika z umowy dzierżawy z dnia 26 kwietnia 2018 r. zawartej na czas nieoznaczony pomiędzy Gminą Lublin a K. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...]" przedmiotem dzierżawy jest nieruchomość o pow. [...]ha przeznaczona na parking płatny, stanowiąca część działki nr [...]. Z kolei dalsza niewielka jej część, będącej przedmiotem zwrotu nieruchomości, porośnięta jest chwastami, natomiast w jeszcze dalszej części schodzącej w dół wąwozu porośnięta jest trawą oraz drzewami i krzewami i w tej części zieleń ma charakter zorganizowany. Podkreślić należy, że budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przestrzeni lat została zrealizowana, ale budowa tego osiedla nastąpiła na działkach sąsiednich, a nie na będącej przedmiotem zwrotu części nieruchomości. Dodatkowo należy zaznaczyć, że będąca przedmiotem zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości jest własnością Gminy Lublin i wchodzi w skład zasobu gruntów gminy i nie jest częścią osiedla "[...]" gdyż do tego gruntu spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada i nie posiadała tytułu prawnego, a w konsekwencji nie zarządza tym gruntem. Decyzje o sposobie wykorzystania części przedmiotowej nieruchomości gminnej podejmuje wyłącznie gmina, a nie spółdzielnia mieszkaniowa, która realizuje funkcje i cele mieszkaniowe na sąsiednich nieruchomościach do których posiada tytuł prawny i na których znajdują się osiedla mieszkaniowe wraz ze stosowną infrastrukturą.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji danego osiedla i co zostało zrealizowane. Jednak w rozpoznawanej sprawie mamy stan faktyczny i prawny o tyle odmienny, że przedmiotowa część nieruchomości nie została objęta terenem na którym zrealizowana została inwestycja w postaci osiedla mieszkaniowego wraz ze stosowną infrastrukturą, ale pozostała w zasobie gruntów gminy. Tym samym nie budzi wątpliwości, że na terenie spornej działki nie tylko nie powstał przewidziany w planie [...], ani żadna inna inwestycja służąca celom oświatowym, nie powstał również inny obiekt w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, albowiem działka ta pozostała poza terenem osiedla, rozumianym zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu parking nie może być traktowany jako obiekt, który został zrealizowany w ramach osiedla mieszkaniowego, jego usytuowanie poza osiedlem, a więc w oddaleniu zarówno od budynków mieszkalnych jak i innej infrastruktury osiedlowej, natomiast usytuowanie w pobliżu głównej drogi gminnej - [...] sprawia, że parking ten jest ogólnodostępnym płatnym parkingiem służącym prowadzeniu działalności komercyjnej. Stąd też parking ten nie jest funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym "[...]" zarówno ze względu na położenie poza terenem osiedla jak również ze względu na fakt, że zarządzająca osiedlem spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości na której znajduje się parking. Zasadnie również organy ustaliły, a Sąd I instancji prawidłowo to ocenił, że istniejąca na części działki przeznaczonej do zwrotu zieleń stanowi realizację celu wywłaszczenia. Jak wskazano wcześniej będąca przedmiotem zwrotu działka nr [...] wchodzi w skład zasobu gminnych nieruchomości, znajduje się poza terenem osiedla mieszkaniowego, zarówno ta część na której funkcjonuje parking, jak i ten fragment na którym urządzono zieleń począwszy od 2008 r. Tym samym ta część działki będącej przedmiotem zwrotu na której znajduje się zieleń nie jest, ani funkcjonalnie ani prawnie częścią osiedla mieszkaniowego, natomiast celem wywłaszczenia nie było przeznaczenie pod miejskie tereny zielone.

Jak zaznaczono wcześniej ustalenia faktyczne i prawne dotyczące okoliczności niniejszej sprawy nie są kwestionowane, zaś spór dotyczył oceny prawnej poczynionych ustaleń z punktu widzenia możliwości żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a więc oceny, czy w tych okolicznościach sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione przez organ ustalenia, które znalazły wyraz w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji są prawidłowe i prowadzą do zasadnego wniosku, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: prawa materialnego sformułowane w pkt 1 lit. a, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., oraz przepisów postępowania sformułowane w pkt 2, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i pkt 3, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych są niezasadne.

Nadto w skardze kasacyjnej w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt 1 lit. b wskazano na naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego odszkodowania. Zarzut ten był już podnoszony w skardze, a Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu i wyjaśnił dlaczego art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł być uwzględniony, ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Mianowicie wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13 oraz z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1367/19). W tym wypadku, skoro na części nieruchomości będących przedmiotem zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to nakłady, które tym samym nie realizowały tego celu nie mogą powiększać wartości nieruchomości, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. jest niezasadny, natomiast skarga kasacyjna nie zawiera innych zarzutów zarówno materialnoprawnych jak i przepisów postępowania dotyczących zwrotu ustalonego odszkodowania.

W takich okolicznościach, mając na uwadze niezasadność podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.