Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 502/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 737/04 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2005r. sygn. akt II SA/Rz 737/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2003r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po przeprowadzeniu kontroli budowy na działce nr 1613/10, wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku mieszkalnego, zabezpieczył budynek na czas wstrzymania robót przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 15 grudnia 2003r. zaświadczenia właściwego organu w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do organu wpłynęła opinia urbanistyczna oraz pisma Wójta Gminy D. informujące, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy D. z dnia 14.01.2004r. teren, na którym leży działka nr 1613/10 jest oznaczony jako "obszary adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) oraz usług". Po przeprowadzeniu ponownej kontroli, w trakcie której stwierdzono, że budynek został zaużytkowany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzję z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], którą nakazał K. i A. L. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr 1613/10 w N.. W jej motywach powołał się na przeprowadzone w dniu 29 września 2003r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że budynek wykonany jest w stanie surowym zamkniętym, ze znacznym zaawansowaniem robót wykończeniowych, zaś kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 10 marca 2004r. wykazały, że pomimo wstrzymania robót postanowieniem, roboty te nadal są kontynuowane (np. osadnik ścieków z przyłączem kanalizacyjnym i pozostałe roboty zgodnie z protokołem kontroli), a budynek został zaużytkowany bez zastosowania procedury wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od w/w decyzji K. i A. L. zaprzeczyli wykonaniu jakichkolwiek robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót.

Zakwestionowali też udział W. I. jako strony w toczącym się postępowaniu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję oraz postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przez K. i A. L. została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z dniem wydania wyroku przez Sąd Najwyższy, tj. 21 maja 2002r. Podejmując postępowanie po rozstrzygnięciu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niezasadnie zdaniem organu odwoławczego uznał, że w sprawie zachodzą okoliczności z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że art. 48 ustawy Prawo budowlane stosuje się w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast budynek małżeństwa L. został wybudowany w oparciu o decyzję unieważnioną już po wybudowaniu obiektu. Jednocześnie zauważył, że postanowienie z 8 października 2003r. o wstrzymaniu robót zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów tylko część wymienionych w w/w przepisie obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęty przez organ pierwszej instancji tryb postępowania jest niezgodny z prawem w związku z czym decyzja tego organu, jako wydana w następstwie niezastosowania się inwestora do nakazów zawartych w aktach ją poprzedzających jest nieuzasadniona. W ocenie organu odwoławczego również materiał dowodowy przekazany przez organ pierwszej instancji nie daje podstaw do podjęcia decyzji zaskarżonej treści bowiem kontrola przeprowadzona w dniu 10 marca 2003r. ujawniła, że budynek został zaużytkowany, a po wstrzymaniu robót inwestor wykonał szambo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szambo bezodpływowe nie jest częścią budynku mieszkalnego lecz urządzeniem technicznym, zaś z zebranego materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, jakie roboty budowlane przy budynku mieszkalnym inwestor wykonał po wstrzymaniu robót. Za uchyleniem postanowienia i zaskarżonej decyzji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przemawia - zdaniem organu odwoławczego - fakt, że decyzja nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięcia, a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o możliwości odmiennego załatwienia sprawy.

W. I. wniósł skargę na powyższą decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 107 k.p.a. przez uznanie przez organ odwoławczy, że wadliwe wskazanie podstawy prawnej w sentencji decyzji skutkuje jej uchyleniem oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez podjęcie decyzji kasacyjnej, podczas gdy okoliczności faktyczne zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione w stopniu pozwalającym na podjęcie przez organ odwoławczy decyzji refomatoryjnej. Materiał dowodowy sprawy pozwala zdaniem skarżącego na ustalenie, jakie roboty zostały wykonane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, jakie przepisy prawa budowlanego organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, co przemawia za naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Poddał też pod rozwagę możliwość weryfikacji poglądów orzecznictwa - z uwagi na nowelizację art. 48 ustawy Prawo budowlane - w zakresie przypadków dopuszczania się samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że jest ona nieuzasadniona. Wskazał, że kluczową kwestią dla postępowania jakie toczyło się przed organami nadzoru budowlanego było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1613/10 w N., wydanej na rzecz K. i A. L. Nieważność ta stwierdzona została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 1998r., która to decyzja pozostała w mocy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002r.

Prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił na podstawie oględzin, że budynek został wykonany w stanie surowym zamkniętym ze znacznym zaawansowaniem robót wykończeniowych. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów określone postanowieniem obowiązki. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończyła decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr 1613/10 w N.

Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że roboty budowlane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 8 października 2003r. były kontynuowane, co zgodnie z art. 50 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane skutkuje nakazaniem rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane został wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003r. równocześnie z nowelizacją art. 48 i miał stanowić reakcję na przypadki ignorowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacjach, gdy wszczęta została procedura legalizacyjna z art. 48 ust. 2-5. Wspomnianą nowelizacją dodano do art. 48 przepisy umożliwiające legalizację samowoli budowlanej jako wyjątek od zasady wydawania we wszystkich przypadkach samowoli nakazu rozbiórki. Nie uległ natomiast zmianie zakres przedmiotowy tego przepisu. W dalszym ciągu ma on zastosowanie do obiektów budowlanych pozostających w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aktualne zatem pozostaje utrwalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

Prawidłowo w tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zakwestionował wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane tryb zastosowany przez organ pierwszej instancji wobec budynku mieszkalnego małżonków L., uznając za wadliwe od samego początku zastosowanie tego trybu i wstrzymanie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy prowadzenia robót. Konsekwencją owego wstrzymania było bowiem wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o rozbiórce. Prawidłowo też organ odwoławczy uchylił niezaskarżalne zażaleniem postanowienie o wstrzymaniu robót.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego pod kątem zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że decyzja ta w niczym nie narusza owego przepisu prawa. Wskazał, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ograniczona jest wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanką konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Żadne inne wady postępowania, ani inne wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazał, że w sprawie niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ze wszystkimi jego konsekwencjami. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy legalizacja jest w ogóle możliwa, a jeśli nie jest ona wykluczona - jakiego rodzaju dokumenty winny zostać przedłożone, czy też jakiego rodzaju roboty budowlane powinny być przez inwestorów wykonane, by możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ten tryb legalizacji jest wieloetapowy, np. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zachodzić może konieczność wydania dwóch decyzji administracyjnych - pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej - wydanej po jej otrzymaniu i sprawdzeniu - wskazującej ewentualnie jakie powinny być dokonane zmiany i przeróbki. To zaś oznacza, że postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w znacznej części, co uzasadnia rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym.

Za wadę zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał jej uzasadnienie, w którym organ odwoławczy nie wskazał szczegółowo czynności, jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować, jednak uznał, że wada ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) skargę oddalił.

W. I. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo wskazania w uzasadnieniu orzeczenia przez Sąd l instancji, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego przez to, że nie wskazuje jakie okoliczności oraz przepisy prawa należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; zdaniem skarżącego powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, ponieważ decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - jako stanowiąca wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinna zawierać precyzyjne uzasadnienie prawne, zaś brak takiego uzasadnienia mógł spowodować, że kolejna decyzja wydana przez organ pierwszej instancji znowu będzie wadliwa;

b) naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi przy jednoczesnym ustaleniu przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom postępowania określającym wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej i gdy tego rodzaju potwierdzony przez Sąd zarzut naruszenia prawa procesowego jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy powinien był doprowadzić do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia;

c) naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia dlaczego zdaniem Sądu I instancji wady uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy powołany przepis obliguje sąd do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza wówczas, gdy sąd podziela argumentację skarżącego dotyczącą naruszenia przepisów postępowania ale odmawia tej argumentacji wpływu na wynik sprawy, co uniemożliwia skarżącemu skontrolowanie, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Wskazując na powyższe skarżący domagał się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podał, że nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ten zgodził się z zarzutami skarżącego przez stwierdzenie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "nie wskazał czynności jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy stosować", stwierdzając jednocześnie, że wada ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji.

Skarżący podniósł, że prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej jest obowiązkowym składnikiem każdej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie chodzi o uzasadnienie prawne, co ma istotne znaczenie, szczególnie ze względu na charakter kasacyjny decyzji. Jej charakter stanowi bowiem wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co oznacza, że uzasadnienie prawne takiej decyzji powinno zawierać określone elementy.

Do tych elementów należy zaliczyć wskazania organu drugiej instancji na jakie kwestie prawne powinien zwrócić uwagę organ pierwszej instancji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinny zostać wskazane czynności, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przedsięwziąć organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skupił się wyłącznie na krytyce sposobu przeprowadzenia postępowania, nie udzielając odpowiedzi na pytanie według jakiego przepisu ma zostać przeprowadzone postępowanie. Tego rodzaju wada jest wadą istotną. Skoro bowiem organ drugiej instancji uznał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jego obowiązkiem było wskazanie, w jaki sposób postępowanie wyjaśniające powinno zostać przeprowadzone. Tym bardziej, że organ odwoławczy uznał za niewłaściwą podstawę prawną działań podjętych w sprawie przez organ pierwszej instancji, tj. przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy winien był wskazać właściwy tryb postępowania w sprawie, w której ze zgromadzonego materiału wynikało, że organ pierwszej instancji miał kłopoty z prawidłowym zakwalifikowaniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego pod właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, nie wskazując właściwego trybu postępowania, naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 140 k.p.a. i art. 107 §1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niepełne i niepowiązane z rozstrzygnięciem decyzji w związku z czym obie te wady decyzji odwoławczej powinny doprowadzić do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennego stanowiska oznacza zdaniem autora skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny poprawia błędne uzasadnienie decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do sądu administracyjnego należy kontrola działalności organów administracji prowadząca do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych.

Jak wywodzi dalej skarżący, wobec takich wad decyzji organu drugiej instancji istniało prawdopodobieństwo, że postępowanie organów w tej sprawie nadal będzie wadliwe, bowiem organ pierwszej instancji nie mógł z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowiedzieć się, w jaki sposób i wedle jakiego trybu postępowania powinien prowadzić dalsze postępowanie. W konsekwencji opisane uchybienia decyzji kasacyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mogły bowiem spowodować sytuację, w której tocząca się już od ośmiu lat sprawa uregulowania stanu prawnego nieruchomości należącej do małżonków L. nadal nie będzie prowadzona prawidłowo i w konsekwencji nadal nie zostanie definitywnie rozstrzygnięta. Brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c) w/w ustawy doprowadził do bezzasadnego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na podstawie art. 151 tejże ustawy przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną podał, że Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wskazanych wad uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej i uznając go za uzasadniony, odmówił jednocześnie temu uchybieniu istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie wyjaśnił jednak swojego stanowiska w tym względzie. W uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się ustalenie dlaczego zasadnie podniesiony przez skarżącego zarzut nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie autor skargi wskazał również w kontekście okoliczności sprawy, że zaskarżony wyrok nadal obciąża skarżącego negatywnymi konsekwencjami wydania wadliwej decyzji administracyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę bowiem skarga została oddalona, mimo że zarzut skarżącego dotyczący zaskarżonej decyzji okazał się uzasadniony. Wydanie sprzecznej z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a następnie wzniesienie przez małżonków L. niezgodnie z prawem budynku spowodowało ograniczenie prowadzonej w sąsiedztwie przez skarżącego działalności gospodarczej.

K. i A. L. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnieśli o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podali, że końcowe stwierdzenia skargi dotyczące zrealizowanej przez nich budowy nie są prawdziwe, a wybudowanie przez nich domu nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, oddalając wniesioną przez skarżącego W. I. skargę na decyzję kasacyjną Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w niczym nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał za wadę zaskarżonej decyzji kasacyjnej jej uzasadnienie wobec niewskazania przez organ odwoławczy szczegółowo czynności, jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować, winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję tą uchylić, a nie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę wniesioną do tego Sądu.

Skarżący ponadto zarzucił, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem powyższa wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Rozważając zasadność tak sformułowanych zarzutów zważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie przez W. I. była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2004r., którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania K. i A. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 czerwca 2004r. nakazującej K. i A. L. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr 1613/10 w N., organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu z dnia 8 października 2003r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem za wadliwe zastosowanie w sprawie przez organ pierwszej instancji trybu wynikającego z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 1126 ze zm.). Organ odwoławczy wydał zatem w sprawie decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na który to przepis powołał się w podstawie prawnej decyzji.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dopuszczalność tego rodzaju rozstrzygnięcia ograniczona jest wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanką konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami doktryny, jak i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w związku z czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie zatem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu odwoławczego podejmującego decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Zatem wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 mają niewiążący prawnie charakter. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 §2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005r., s. 607 oraz A. Wróbel: komentarz do art. 138 k.p.a. w M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Jeżeli zatem przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej czynności, jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji jest wadą zaskarżonej decyzji, to w świetle tego, co powiedziano wyżej, wadę tą należy uznać za nieistotną, a zatem nie mającą wpływu na wynik sprawy, co trafnie ocenił Sąd I instancji.

W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił wniesioną do tego Sądu skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Wyrok zaskarżonej treści w niczym zatem nie narusza art. 151 p.p.s.a.

Wyrok ten w świetle powyższego nie narusza też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W świetle tego co powiedziano wyżej brak było bowiem podstaw do uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uznania wskazanej przez Sąd I instancji wady zaskarżonej decyzji administracyjnej za nieistotną, w świetle powyższego, nie można uznać za istotne uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a więc kontrolę sprawowaną przez sąd rozpoznający kasację, a nie przez stronę. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 11.01.2006r., sygn. II GSK 332/05, LEX nr 193380). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w związku z czym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. I270 ze zm.) skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.