Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2713/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6018 Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie o symbolu 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 10, art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w m.st. Warszawie Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2014 r. nr 729/I/2014 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] w m.st. Warszawie Sp. z o.o. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/15, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 17 września 2014 r. Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w M. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie wszczętej wnioskiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. w Warszawie o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie Zielonka przy ul. Michałowskiej 2 na działkach nr ew. 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 95, 100, 103, 106 i 120 w obrębie 5-60-01.

Starosta Wołomiński postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2014 r.

Wojewoda podał, iż stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał też, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Organ stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Wojewoda stwierdził, iż Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, ale postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa.

Wskazał, że z § 9 ust. 1 i 5 statutu Stowarzyszenia wynika, iż celem Stowarzyszenia jest m.in. niedopuszczenie do powstania na terenie lasu leżącego pomiędzy Michałowem a Krubkami Zakładu utylizacji odpadów komunalnych, wysypiska śmieci lub jakiegokolwiek innego zakładu uciążliwego dla środowiska, mieszkańców Michałowa i ościennych miejscowości, wspomaganie i współpraca z organizacjami proekologicznymi na terenie kraju. W związku z powyższym Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Tym samym może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ww. ustawy nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku:

– jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy);

– na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy);

– jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy);

– w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, ani inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Z dokumentacji sprawy nie wynika również, aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że sporna inwestycja powoduje zmiany uwarunkowań określonych w decyzji Burmistrza Miasta Zielonka z dnia 12 października 2011 r., nr 1553/2011 o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z uwagi na powyższe Wojewoda przyjął, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

Stowarzyszeni w skardze na ww. postanowienie zarzuciło naruszenie:

1) art. 3 ust. 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, poprzez niezapewnienie odpowiedniego uznania i wsparcia dla Stowarzyszenia, jako podmiotu działającego na rzecz ochrony środowiska;

2) art. 6 ust. 7 Konwencji Aarhus, poprzez nieumożliwienie podmiotowi reprezentującemu społeczeństwo składania uwag, informacji, analiz i opinii, które uważa ono za odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia;

3) art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w z. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 6 ust. 8 Konwencji Aarhus, poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, pomimo zgłoszenia chęci uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa;

4) art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, mimo że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dokonane zostały zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zapewniono udziału w nim czynnika społecznego;

5) art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez działanie sprzeczne z dyrektywą wspierania działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska;

6) art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu, pomimo złożonego wniosku oraz spełnieniu przesłanek do uznania skarżącego za stronę postępowania;

7) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewystarczające przedstawienie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia;

8) art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie należało wziąć pod uwagę, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym, ograniczenie tej ogólnej zasady dotyczącej możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zawiera art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zapis art. 28 w ustępie trzecim zawiera bowiem regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a.

Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Ww. art. 28 Prawa budowlanego został następnie po raz kolejny zmieniony, tj. na mocy art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dodano do art. 28, ustęp czwarty, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się art. 44 ww. ustawy.

Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), za wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku dotyczy jedynie organizacji ekologicznych. Stosownie do treści art. 3 pkt 10 ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o organizacji ekologicznej rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Obowiązujące przepisy wyraźnie sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej – warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest zaś tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w sytuacji ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zatem dopuszczenie organizacji społecznej w powyżej przywołanym porządku prawnym zostało uzależnione od ustalenia, czy zaistniała w sprawie przynajmniej jedna z ww. sytuacji wymagająca przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, przy jednoczesnym ustaleniu, że domagająca się udziału w sprawie organizacja jest organizacją ekologiczną w rozumieniu cyt. powyżej przepisu.

Wojewoda stwierdził, iż w sprawie nie wystąpił żaden z ww. przypadków, w których to postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji przyjął, iż sprawa nie wymagała udziału społeczeństwa w rozumieniu ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a tym samym, że żądanie Stowarzyszenia nie mogło być pozytywnie załatwione.

Zdaniem Sądu podana przez organ argumentacja nie została poparta okolicznościami sprawy, ani jakąkolwiek ich analizą. Swoje stanowisko organ ten oparł wyłącznie na stwierdzeniu, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, organ właściwy nie wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/11, nie do zaakceptowania jest taki pogląd, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej zależy tylko od tego czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę należycie wykona obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami środowiska, a następnie przeprowadzi ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd zauważył, iż organ prowadząc postępowanie o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu głównym o wydanie pozwolenia na budowę, ma obowiązek ustalić m.in., czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie dokonał. Nadto organ nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego potrzebnego dla dokonania ustaleń w tym zakresie. Akta te nie zwierają projektu budowlanego, a jedynie wniosek o pozwolenie na budowę wraz z załącznikiem zawierającym "informacje wymagane zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". W ocenie Sądu już tylko z porównania wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji środowiskowej wydanej dla przedmiotowej inwestycji wynika, że we wskazanym wniosku zrezygnowano z realizacji przedsięwzięcia na działkach oznaczonych nr ewid. 76, 117 i 119. W pkt 3 wymienionej decyzji środowiskowej z dnia 12 października 2011 r. nr 1553/2011 (ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Uruchomieniu Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Ekolina"), Burmistrz Miasta Zielonka zawarł wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględniania w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji (projekcie budowlanym), o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Tym samym, zdaniem Sądu, w sprawie należało dokonać porównania ww. dokumentacji w celu ustalenia, czy pierwotny projekt budowlany nie uległ modyfikacji, a to w celu wykluczenia przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Brak jakichkolwiek ustaleń i analizy w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Z tych też powodów Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji doprowadziło organ do co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wymagało udziału społeczeństwa. Za zasadny Sąd uznał więc zarzut naruszenia w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i ww. przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

Sąd zauważył również, że z pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 maja 2015 r. skierowanego do Stowarzyszenia wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę składowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jednym z powodów wydania takiej decyzji była niezgodność zaprojektowanej inwestycji z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie wyklucza, iż wniosek o pozwolenie na budowę został zmodyfikowany w zakresie wymagań określonych w decyzji środowiskowej. To zaś tylko wzmacnia stanowisko Sądu co do wadliwości zaskarżonego w sprawie postanowienia.

W konsekwencji Sąd uznał, iż dla prawidłowego załatwienia sprawy, konieczne jest także uchylenie na zasadzie art. 135 p.p.s.a., postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2014 r., pozbawionego również prawidłowej oceny sprawy, w tym pełnego uzasadnienia prawnego, ale też ustaleń w zakresie koniecznym dla załatwienia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Skoro dla załatwienia tego wniosku konieczne było ustalenie, czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa, to obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń w tym zakresie, a wyrazem tego winno być uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn Sąd uchylił kontrolowane postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 p.p.s.a.

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o. o., w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i oparcie orzeczenia na przepisie art. 31 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. oparcie orzeczenia na przepisie art. 31 k.p.a.;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uznanie, że skarżącemu stowarzyszeniu przysługuje walor bycia stroną toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy statut stowarzyszenia nie przewiduje udziału w postępowaniach administracyjnych;

4) naruszenie przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepodanie w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

5) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi;

6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych, jakie dokonał Sąd w trakcie procedowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji nie podał podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił, czym kierował się przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się w zakresie określania "interesu społecznego" oraz nie wyjaśnił, dlaczego zachodzą przesłanki do nieuwzględnienia wniosku Stowarzyszenia, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji administracyjnych, zebranym materiałem dowodowym i wskazanymi faktami, a także dokonanej analizy dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a.

7) naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r., postanowienie Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2014 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu – o wydanie pozwolenia na budowę – na prawach strony zostały wydane z naruszeniem prawa i bez właściwej analizy stanu faktycznego oraz podstawy prawnej podczas, gdy decyzje te zostały wydane zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa i po wydaniu decyzji po wnikliwej analizie stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu trafnie stwierdził, że z regulacji art. 28 Prawa budowlanego wynika, iż zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3). Jednak wyjątkiem są takie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które wymagają udziału społeczeństwa. Wówczas zastosowanie ma art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., dotyczący organizacji ekologicznych, w rozumieniu art. 3 pkt 10 wym. ustawy. W rezultacie warunkiem udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest ustalenie, że postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, co regulowane jest z kolei konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Dalej Sąd przytoczył przepisy regulujące konkretne przypadki kiedy wymagany jest udział społeczeństwa i stwierdził, że w sprawie należało ustalić, czy zaistniała przynajmniej jedna z sytuacji, wymagająca przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że również Wojewoda taką interpretację omawianego przepisu przyjął, a różnica stanowisk sprowadza się do kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu powielił argumentację przytoczoną w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego i nie wyjaśnił w czym upatruje błędnej wykładni lub zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przez Sąd Wojewódzki, co czyni przedmiotowy zarzut niezasadnym.

Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut odnoszący się do art. 31 k.p.a. (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Według uczestnika naruszenie przez Sąd Wojewódzki tego przepisu polegało na "oparciu orzeczenia na przepisie art. 31 k.p.a." Tymczasem Sąd Wojewódzki, tak jak wcześniej Wojewoda, wskazał na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie regulacji szczególnej zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. stanowiącym, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa uczestniczą w nim na prawach strony. W sprawie nie budziło wątpliwości, że przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu zbadaniu podlegało to, czy ma ono status organizacji ekologicznej oraz czy konkretne postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. W takiej sytuacji zarzut, że "orzeczenie oparte zostało na art. 31 k.p.a.", sformułowany został całkowicie błędnie.

Jako chybiony należy też uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. poprzez uznanie, że skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwał walor bycia stroną toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy statut stowarzyszenia nie przewiduje udziału w postępowaniach administracyjnych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r., organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu przytoczył postanowienia statutu Stowarzyszenia [...] "[...]" świadczące o tym, że prowadzi ono działalność w zakresie ochrony środowiska. Zarówno więc forma prawna działalności Stowarzyszenia, jak też przyjęte cele statutowe w zakresie ochrony środowiska, dawały podstawy do przyznania mu statusu organizacji ekologicznej. Wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzyskanie przez dany podmiot statusu organizacji ekologicznej nie jest uzależnione od zamieszczenia w statucie wyraźnego wpisu o udziale w postępowaniach administracyjnych. Dlatego w niniejszej sprawie ani organy obu instancji, ani Sąd Wojewódzki nie kwestionowały statusu Stowarzyszenia jako organizacji ekologicznej. Z wydanych postanowień wynika, że jedyną przeszkodą dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu było to, że według oceny organów administracji prowadzona sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa.

Ponadto należy zaznaczyć, że wbrew sformułowanemu zarzutowi, Sąd Wojewódzki nie przesądził o konieczności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie, a jedynie stwierdził, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały bez wystarczającego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla właściwej kwalifikacji postępowania na gruncie przepisów przewidujących ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym, a zawarta w nim argumentacja stanowi jednoznaczne wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wskazał przepisy prawa materialnego i regulacje proceduralne mające zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia. Omówił przyczyny zanegowania stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym prowadzone postępowanie nie wymagało ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym udział w nim społeczeństwa nie jest wymagany. Sąd Wojewódzki uzasadniając potrzebę ponownego rozpoznania wniosku wskazał na obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego i porównania dokumentacji projektowej oraz decyzji środowiskowej w celu ustalenia, czy pierwotny projekt budowlany nie uległ modyfikacji, co ma istotne znaczenie w świetle art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. Sąd Wojewódzki stwierdzając naruszenie w niniejszym postępowaniu wpadkowym przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wykazał jednocześnie przesłanki orzeczenia o uchyleniu kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia uczestnika nie mogły podważyć wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, opartego na właściwej analizie stanu prawnego i okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.