Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 133/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi N. W. na przewlekłość Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku z 16 września 2019 roku o ustalenie warunków zabudowy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej N. W. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 26 września 2022 r. M. S. jako pełnomocnik N. W. (ojciec) wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Gminy K. – dotyczącą decyzji o warunkach zabudowy.

Skarga z dnia 26 września 2022 r. została za pośrednictwem IV DK/Po [...] w dniu 29 września 2022 r. przekazana do Wójta Gminy.

W skardze na przewlekłość z dnia 29 września 2022 r. wskazano, że: "w 2019 r. p. I. M. starała się o warunki zabudowy, a Gmina włącznie z p. Wójtem na siłę chce dokonać legalizacji. Działka nie spełnia warunków opadowych. Jak pada to wszelka woda leci do pełnomocnika skarżącej, powoduje to wilgoć i niszczenie mienia. (...) Przybudówka została nielegalnie postawiona. Za każdym razem, gdy Wójt wydawał decyzję, to Kolegium Odwoławcze uchylało zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia".

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że napisał wniosek o umorzenie postępowania w dniu 22 sierpnia 2022 r. (w przedmiocie warunków zabudowy). W dniu 30 sierpnia Wójt odpowiedział, że nie może umorzyć postępowania.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nigdy od początku powstania budynku nie było przybudówki, gdyż usytuowanie działki nie pozwalało na jej posadowienie. Do skargi załączono 3 odwołania (decyzje) SKO w P.:

- decyzja SKO w P. z dnia 06 października 2020 r., [...] uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

- decyzja SKO w P. z dnia 11 maja 2021 r., [...] uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

- decyzja SKO w P. z dnia 01 czerwca 2022 r., [...] uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Następnie, pismem z dnia 24 października 2022 r. M. S. złożył do akt sprawy IV SAB/Po 133/22 wniosek o przyjęcie dowodu ze zdjęć na płycie CD. W piśmie tym wskazał, że od 2013 roku, gdy złożył pismo w sprawie przybudówki trwa zalewanie. Ponownie odniósł się do trzech decyzji uchylających decyzje o warunkach zabudowy wydawane przez Wójta Gminy przez SKO. Dodał, że straty mienia, które ponieśli M. S. i jego córka N. W. to około [...] zł.

Pismem z dnia 24 października 2022 r. Wójt Gminy złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt podał, że w jego ocenie w sprawie zachodzi niezwykle intensywne działanie strony postępowania, które nadużywając swoich uprawnień zmierza do przedłużenia postępowania, a dodatkowo żąda ukarania Wójta Gminy za nieterminowe działanie. Wójt wyjaśnił, że przedłużenie postępowania w sprawie warunków zabudowy wynika ze zmian kadrowych organu. Jeden z pracowników organu od kwietnia 2021 r. do sierpnia 2022 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z narodzinami dziecka, urlopie macierzyńskim, urlopie wychowawczym, a obowiązki tego pracownika przejął w tym czasie inny pracownik organu.

Organ dodał, że M. S. na przestrzeni ostatnich lat składał w Urzędzie Gminy K. oraz w Gminnym Ośrodku Pomocy Rodzinie dziesiątki różnych pism, które według Wójta zawierały niezasadne żądania oraz służyły jedynie poniżaniu i obrażaniu zarówno Wójta jak i pracowników.

Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu M. S. prowadzi z Wójtem korespondencję inicjując tak liczną liczbę spraw, że jego działania w istocie paraliżują pracownika urzędu. W dalszej kolejności Wójt wskazał, że M. S. jest "znany również z tego, że kieruje liczne zawiadomienia do prokuratury jak i do innych organów żądając ścigania swoich sąsiadów jak i innych osób. Uchodzi w Gminie za osobę bardzo roszczeniową i skonfliktowaną".

Ponadto, Wójt wskazał, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy N. W. nie jest wnioskodawcą, a jej celem jest wyłącznie przedłużenie postępowania, gdyż działania te mają polegać na uniemożliwieniu ustanowienia warunków zabudowy na działce sąsiedniej, zatem nie można stwierdzić, że przewlekłość postępowania jest niekorzystna dla N. W. (o ile w ogóle zaszła).

Wójt stwierdził zatem, że w jego ocenie, wniesiona skarga na przewlekłość jest nadużyciem uprawnienia, bowiem instytucja ta stanowi jedną z form realizacji prawa do Sądu i nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swego prawa czyni nienależyty użytek.

Pismem z dnia 09 listopada 2022 r. M. S. wniósł uzupełnienie do skargi na przewlekłość Wójta Gminy. W piśmie tym wskazał, że działka [...] ma czterech właścicieli. Wedle wiedzy pełnomocnika skarżącej Inwestor I. M. naruszyła dobro wspólne stawiając przybudówkę oraz zaadaptowała wspólny strych bez zgody. Warunki zabudowy wydawane przez Wójta trzy razy zostały uchylone przez SKO, a PINB w G. zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji. M. S. wskazał, że Pani M. może w nieskończoność wnosić o warunki zabudowy.

Kolejnym pismem z dnia 21 listopada 2022 r. kierowanym do Sądu (uzupełnienie skargi) M. S. załączył pismo z dnia 21 marca 2016 r. kierowane do Wójta oraz poinformował, że od dnia 10 października 2013 roku nie otrzymał odpowiedzi od Wójta. Załączono również płytę CD, która ma obrazować jak z nielegalnej przybudówki "leje się woda", poinformowano, że nieruchomość należy do 4 współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody na przybudówkę. M. S. załączył również orzeczenie o swym stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym – decyzja z dnia [...] r. oraz dodał, że w jego odczuciu jest wyszydzany przez organ.

Z akt administracyjnych postepowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika, że organ dokonał następujących czynności:

- sprawa została zainicjowana wnioskiem I. M. z dnia 16 września 2019 r., którym wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego (ganek) oraz adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne, na terenie działki nr. ewid. [...] we wsi Ł., gmina K..

- pismem z dnia 19 września 2019 r., znak [...] Wójt [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania – m.in. N. W..

- w dniu 03 października 2019 r. M. S. poinformował Wójta, działając jako pełnomocnik N. W., że nie wyraża zgody na przybudówkę i na adaptację strychu, tylko na likwidację

- w dniu 21 listopada 2019 r. Wójt Gminy w odpowiedzi na odezwę PINB w G. ([...].gm. K.. Z dnia 13 listopada 2019 r.) poinformował, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczy się

- pismami z dnia 21 listopada 2019 r. Wójt wystąpił do Wydziału Geodezji, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Dróg Powiatowych o uzgodnienia

- pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Wójt zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego

- pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. M. S. wystąpił o dokładne zmierzenie przybudówki

- w dniu 14 stycznia 2020 r. Wójt Gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy (I decyzja o warunkach zabudowy)

- w dniu 21 stycznia 2020 r. M. S. złożył odwołanie od decyzji

- pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. Wójt przekazał odwołanie do SKO w P.

- decyzją z dnia 06 października 2020 r. SKO w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (I decyzja uchylająca SKO)

- pismem z dnia 30 listopada 2020 roku M. S. wniósł do Wójta, że właścicielka nie wyraża zgody na obecny plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż z przybudówki leje się woda

- pismo M. S. z dnia 29 grudnia 2020 r. zatytułowane ponaglenie, adresowane do Urzędu Gminy K. Wydział Budownictwa (k. 187) wskazujące, że M. S. nie otrzymał odpowiedzi i że w razie braku otrzymania odpowiedzi skieruje sprawę na bezczynność do WSA w Poznaniu

- pismami z dnia 01 lutego 2021 r. Wójt Gminy ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ZDP w G. o ustalenie projektu decyzji o warunkach zabudowy

- pismem z dnia 22 lutego 2022 r. Wójt zawiadomił strony o zakończeniu postepowania dowodowego

- w notatce służbowej z dnia 24 lutego 2021 r. Wójt wskazał, że M. S. zapoznał się z aktami

- pismem z dnia 01 marca kierowanym do Urzędu Gminy K. W. budownictwa M. S. ponownie wskazał, że nie właściciel N. W. nie wyraża zgody na posadowienie przybudówki, ani na przebudowę strychu

- w dniu 05 marca 2021 r. pismo do sprawy wniósł G. D. wskazując, że Państwo M. adaptując strych i przegradzając go weszli w posiadanie jego własności

- w dniu 10 marca 2021 r. Wójt sporządził notatkę służbową na okoliczność zapoznania się przez M. S. z aktami sprawy

- pismem z dnia 12 marca 2021 r. Wójt udzielił odpowiedz na pismo G. D. podając, że nie jest właściwy i że sprawa powinna być skierowana do PINJB w G.

- pismem z dnia 15 marca 2021 r. M. S. wniósł kolejne wnioski do sprawy – dotyczące w przeważając mierze kwestii immisji

- w dniu 15 marca 2021 r. Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy (druga decyzja o warunkach zabudowy)

- pismem z dnia 31 marca 2021 r. Wójt przekazał odwołanie od drugiej decyzji o warunkach zabudowy do SKO w P.

- w dniu 11 maja 2021 r. SKO w P. wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (druga decyzja uchylająca SKO)

- pismem z dnia 13 lipca 2021 r. Wójt wezwał inwestorkę I. M. do uzupełnienia wniosku

- pismo M. S. z dnia 16 sierpnia 2021 r., kierowane do Wójta Gminy, zatytułowane "wniosek" w którym zwrócił się z zapytaniem "jak długo ma się sprawa jeszcze ciągnąć", "gdyż sprawa w SKO się uprawomocniła"

- pismem z dnia 01 września 2021 r. Wójt Gminy udzielił odpowiedzi M. S., że sprawa jest w toku

- pismami z dnia 30 sierpnia 2021 r. Wójt zwrócił się do Starostwa Powiatowego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ZDP w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy

- pismem z dnia 14 września 2021 r. M. S. złożył wniosek o wgląd do akt zagospodarowania przestrzennego dla działki [...]

- pismem z dnia 15 września 2021 r. Wójt udzielił odpowiedzi M. S., że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że dla tej działki toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przybudówki (ganek) oraz dla adaptacji strychu

- pismem z dnia 20 września 2021 r. Wójt zawiadomił strony o zakończeniu postepowania dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy

- w dniu 23 września 2021 r. Wójt sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że M. S. zapoznał się z dokumentami sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy

- w dniu 08 października 2021 r. Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy

- w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 20 sierpnia 2021 r. z PINB w G. kierowane do M. S.

- w dniu 18 października 2021 r. Wójt sporządził notatkę służbową, z której wynika, że M. S. zapoznał się z aktami sprawy

- w dniu 26 listopada 2021 r. M. S. skierował pismo do Wójta w którym złożył zapytanie dotyczące dysponowania własnością

- pismem z dnia 09 grudnia 2021 r. Wójt udzielił M. S. odpowiedzi oraz wskazał, że sprawa dotycząca warunków zabudowy jest w toku

- decyzją z dnia 01 czerwca 2022 r. SKO w P. ponownie uchyliło decyzję Wójta dotyczącą warunków zabudowy

- pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. M. S. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w P. – skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SAB/Po 114/22 (prawomocne), odrzucono skargę z uwagi na braki fiskalne

- pismem z dnia 20 sierpnia 2022 r. M. S. wniósł do Wójta Gminy o umorzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy [...], gdyż trzykrotnie decyzje o warunkach zabudowy były uchylane przez SKO

- pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Wójt udzielił odpowiedzi, że pismo zostało dołączone do akt postępowania, które jest w toku oraz wyjaśnił, że postępowanie może być umorzone na wniosek strony na której zostało wszczęte, gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie jest to sprzeczne z interesem społecznym

- pismem z dnia 05 września 2022 r. Wójt wezwał inwestora I. M. do uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy

- pismem z dnia 19 września 2022 r. I. M. wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy do dnia 15 października 2022 r.

- pismem z dnia 20 września 2022 r. Wójt wyraził zgodę na przedłużenie terminu dla inwestora I. M. w określonym zakresie:

- załącznik graficzny przedstawiający gabaryty określonej inwestycji

- minimalne wartości (minimalna powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość zabudowy)

- określenie przez inwestora czy inwestycja jest już zrealizowana

- pismem z dnia 09 października 2022 r. inwestor I. M. złożyła odpowiedzi

- pismem z dnia 07 października 2022 r. Wójt przekazał do WSA w Poznaniu skargę na przewlekłość złożona przez M. S. z dnia 26 września 2022 r. w imieniu N. W. (IV DK/Po [...])

Dodatkowo, Sąd wskazuje, że postanowieniem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt IV SO/Po 7/22 (nieprawomocne) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości [...] zł w związku z nieprzekazaniem skargi.

Odnośnie ponagleń składanych przez M. S. jako pełnomocnika N. W. należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajdują się następujące pisma:

- pismo M. S. z dnia 29 grudnia 2020 r. zatytułowane "ponaglenie", adresowane do Urzędu Gminy K. Wydział Budownictwa (k. 187) wskazujące, że M. S. nie otrzymał odpowiedzi i że w razie braku otrzymania odpowiedzi skieruje sprawę na bezczynność do WSA w Poznaniu (prezentata urzędu z dnia 29 grudnia 2020 r.)

- pismo M. S. z dnia 02 lutego 2021 r. (z prezentata Urzędu) zatytułowane "ponaglenie" kierowane do Wójta Gminy

- pismo M. S. z dnia 16 sierpnia 2021 r., kierowane do Wójta

Gminy K., zatytułowane "wniosek" w którym zwrócił się z zapytaniem "jak długo ma się sprawa jeszcze ciągnąć", "gdyż sprawa w SKO się uprawomocniła".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.

Wniesiona skarga dotyczy przewlekłości prowadzonego przez Wójta Gminy postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca (działając przez pełnomocnika ojca M. S.) dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając następujące ponaglenia:

- pismo M. S. z dnia 29 grudnia 2020 r. zatytułowane "ponaglenie", adresowane do Urzędu Gminy K. Wydział Budownictwa (k. 187) wskazujące, że M. S. nie otrzymał odpowiedzi i że w razie braku otrzymania odpowiedzi skieruje sprawę na bezczynność do WSA w Poznaniu (prezentata urzędu z dnia 29 grudnia 2020 r.)

- pismo M. S. z dnia 02 lutego 2021 r. (z prezentata Urzędu) zatytułowane "ponaglenie" kierowane do Wójta Gminy

- pismo M. S. z dnia 16 sierpnia 2021 r., kierowane do Wójta Gminy, zatytułowane "wniosek" w którym zwrócił się z zapytaniem "jak długo ma się sprawa jeszcze ciągnąć", "gdyż sprawa w SKO się uprawomocniła"

W wyroku Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20 NSA wskazał, na obowiązek przekazania ponaglenia według właściwości. Według NSA przypomnieć warto, że tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA). Zatem Wójt nie dopełnił obowiązku przekazania ponagleń według właściwości do organu wyższego stopnia, tj. do SKO w P., jednocześnie zaś ponaglenia składane przez pełnomocnika skarżącej należało uznać za wypełnienie wymogów otwierającego drogę do złożenia skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego (postępowanie administracyjnej w sprawie udzielenia warunków zabudowy nie zostało bowiem zakończone ostatecznie, por.: Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 - dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego).

Skarga na przewlekłość jest środkiem zaskarżenia nieefektywnego działania organów administracji przy rozpatrywaniu spraw.

Zgodnie z art. 37 k.p.a. § 1 pkt 2, przewlekłość zdefiniowano, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustawałby stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, które skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOiS). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zainicjowane przez inwestora I. M. we wrześniu 2019 r., postępowanie nadal nie zostało ostatecznie zakończone.

Przy badaniu przewlekłości Sąd dokonuje oceny tego, czy czynności podejmowane przez organ I instancji (Wójta) były racjonalne, by dążyć do zakończenia postępowania i to do tego w terminach ustawowych, a także czy Wójt Gminy (dalej również jako: Wójt) wykonywał i w jakim zakresie wytyczne i wskazówki zawierane w decyzjach uchylających wydawanych przez SKO, to jest czy dążył do efektywnego załatwienia sprawy, czy jego działania były nakierowane na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uwzględniającego wskazówki przekazywane w decyzjach uchylających przez SKO w P..

W pierwszej decyzji uchylającej SKO w P. z dnia 06 października 2020 r. SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej (załączono ją też do o warunkach zabudowy); bak jest jednak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej; w katach sprawy nie ma wyników analizy tekstowej, jak i graficznej, nie wyznaczono obszaru analizowanego. SKO wyjaśniło organowi I instancji, że w aktach sprawy powinny znajdować się dwa załączniki mapowe (załączony do decyzji i do analizy), winny one być tożsame, jeden z nich dołącza się do analizy funkcji i cech terenu, a drugi w postaci wyników analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dołącza się do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto SKO wskazało, że organ I instancji jest obowiązany sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej jak i graficznej, jak również wyniki analizy w formie tekstowej jak i graficznej. Dodatkowo SKO wskazało bardzo dokładnie w jaki sposób analiza funkcji cech i zagospodarowania terenu w formie tekstowej powinna wyglądać (m.in. wskazywać precyzyjnie wszystkie działki podlegające analizie, znajdujące się w obszarze analizowanym, powinno z niej wynikać w jaki sposób potraktowano działki graniczne objęte analizą). Kolegium wskazało także, że określenie w decyzji Wójta tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów Rozporządzenia (organ I instancji wskazał, że wielkość powierzchni zabudowy ma wynosić max. 10,0 m2 nowej zabudowy, powierzchnia terenu biologicznie czynnego ma wynosić minimalnie 60%, wysokość budynku ma mieć maksymalnie 4 metry). SKO zwróciło również uwagę na naruszenie przepisów postępowania. SKO podkreśliło, że Wójt Gminy podczas ponownego rozpoznawania sprawy powinien przede wszystkim wyznaczyć obszar analizowany, sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej oraz wyniki analizy zarówno w formie tekstowej jak i graficznej.

W drugiej decyzji uchylającej SKO w P. – decyzja z dnia 11 maja 2021 r. wskazało zaś, że nie wszystkie zalecenia wynikające z decyzji Kasacyjnej Kolegium z dnia 06 października 2020 r. zostały przez organ I instancji wypełnione. W aktach nadal brak załącznika graficznego do wniosku przedstawiającego gabaryty inwestycji. Kolegium ponownie wskazało organowi I instancji, że brak któregokolwiek z elementów wniosku inwestora powinien skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia takiego braku. Organ I instancji nie wystosował jednak stosowanego wezwanie do inwestora. Ponadto, w decyzji organu I instancji ponownie wskazano tylko parametry maksymalne, Kolegium przypomniało więc, że już w swej pierwszej decyzji kasatoryjnej zwracało szczegółowo na to uwagę organowi I instancji, organ I instancji jednak w dalszym ciągu podał tylko parametry maksymalne, bez parametrów minimalnych. Ponadto, wskaźnik powierzchni rozbudowy przekroczy wskaźnik maksymalny z obszaru analizowanego, a każde takiego rodzaju odstępstwo powinno być uzasadnione, czego w decyzji organu I instancji nie było. SKO podkreśliło ponownie, że organ I instancji oceniając możliwość wydania warunków zabudowy zobowiązany jest uwzględnić uwagi zawarte w decyzji SKO (II decyzja uchylająca) i ocenić również, czy możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej dla inwestycji, której realizacja spowoduje przekroczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy obszaru analizowanego. Ponadto, SKO uwypukliło, że w decyzji Wójta (II decyzja Wójta) nie odniesiono się w ogóle do tej części wniosku inwestor, która dotyczy "adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne" – w ocenie Kolegium wniosek inwestora w tym zakresie wymaga doprecyzowania.

W trzeciej decyzji uchylającej SKO – decyzja z dnia 01 czerwca 2022 r. SKO podkreśliło, że Kolegium nadal uważa, że kwestią podstawową jest wyjaśnienie, czy wniosek I. M. dotyczy inwestycji już zrealizowanej (tzw. legalizacji samowoli budowlanej) czy odnosi się do inwestycji planowanej. Kolegium wskazało, że w aktach administracyjnych sprawy nadal brak jest jakichkolwiek informacji, czy przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji, a organ I instancji powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jednoznacznie wyjaśnić tę kwestię. Poza tym, Kolegium ponownie wskazało, że nie wszystkie wymagania stawiane organowi I instancji przez SKO w drugiej decyzji uchylającej zostały spełnione: w aktach nadal brak jest załącznika graficznego obrazującego gabaryty inwestycji. Organ I instancji nie wystosował do wnioskodawcy żądania przedłożenia tego dokumentu. Sąd podkreśla, że wskazanie to znalazło się już w drugiej decyzji uchylającej SKO, a mimo tego Wójt Gminy go nie zrealizował, to jest nie wezwał inwestora do przedstawienia tego załącznika. Ponadto, ponownie w decyzji Wójta podano tylko parametry maksymalne, brak podania parametrów minimalnych, na co SKO w P. już dwukrotnie zwracało uwagę organowi I instancji. Ponownie SKO w P. podkreśliło, że organ I instancji powinien ocenić, czy wydanie decyzji pozytywnej dla inwestycji której realizacja powoduje przekroczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego jest w ogóle możliwe. Po raz kolejny Wójt nie odniósł się do tej części wniosku która dotyczy "adaptacji strychu", nie wiadomo czy wniosek w tym zakresie został rozpatrzony przez organ I instancji.

Z powyższego wynika, że decyzje Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy były trzykrotnie uchylane przez organ II instancji tj. SKO ze względu na brak spełnienia wskazówek zawartych w decyzjach uchylających (częstokroć brak uwzględniania wskazówki następowała już dwukrotnie). W zasadzie należałoby przyjąć, że już po pierwszym uchyleniu decyzji Wójta przez SKO powinien on zastosować się do wskazówek zawartych w decyzji SKO w pełni, gdyby się tak stało, co jednak nie miało miejsca, to nie doszłoby do wydania drugiej i trzeciej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez Wójta. Obrazuje to, że organ I instancji w swych działaniach nie jest nakierowany na ostateczne załatwienie sprawy.

Na obecnym etapie postępowanie przed Wójtem nadal trwa (w dniu przekazania skargi do Sądu) nie wydał on decyzji, w obliczu wniosku pełnomocnika skarżącej o umorzenie postępowania, wyjaśnił, że nie może tego postepowania umorzyć, gdyż skarżąca nie jest wnioskodawcą w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy, jednocześnie na wniosek inwestora Wójt przedłużył termin do złożenia przez inwestora części dokumentów wymaganych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że działania Wójta Gminy, który kilkukrotnie nie wykonał jasnych i precyzyjnych wskazówek SKO spełniają wymogi przewlekłości, działania organu jednoznacznie wskazują, że nie są one ukierunkowane na zakończenie postępowania, a samo postępowanie trwa zdecydowanie dłużej niż powinno.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym ocena kwestii raź naruszenia taka jest dokonywana niezależnie od tego, czy skarżąca złożyła wniosek czy nie.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20, CBOiS). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/ŁD 124/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/WR 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/PO 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/SZ 34/13, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, działaniom organu, nie można przypisać takich cech, bowiem uwzględnić należy czas w jakim sprawa była rozpoznawana w trybie postępowania odwoławczego w SKO (w tym czasie organ I instancji nie mógł podejmować działań nakierowanych na rozpoznanie wniosku): zainicjowanie sprawy nastąpiło we wrześniu 2019 r. – wniosek inwestorki, rozpoznawanie sprawy trwa nadal (listopad 2022 r) – łącznie 39 miesięcy:

- od lutego 2020 roku do października 2020 r. – odwołanie w SKO (I decyzja uchylająca) – łącznie 9 miesięcy w SKO

- od kwietnia 2021 r. do maja 2021 r. – odwołanie w SKO (II decyzja uchylająca) – łącznie 2 miesiące w SKO

- od października 2021 r. do czerwca 2022 r. – odwołanie w SKO (III decyzja uchylająca) – łącznie 9 miesięcy w SKO

Sprawa znajdowała się w trybie odwoławczym w SKO (trzykrotnie) – łącznie przez okres 20 miesięcy. Pod uwagę brać należy również czas pandemii (trwający od marca 2020 r.) i obowiązywania regulacji szczególnych związanych z terminami załatwiania spraw, a także realne i powszechnie znane utrudnienia w prowadzeniu niektórych czynności przez organy.

Reasumując, w oparciu o powyższe uzasadnienie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 16 września 2019 r. złożonego przez inwestora I. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i uznał, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł uiszczoną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.