Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1620/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 155 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1179/15 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1620/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1179/15 oddalił skargę H.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz ustalił H.D. opłatę adiacencką w kwocie 6.511,20 zł na skutek wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność H.D., położonej w P. przy ul. [...], ark. mapy [...], obręb P., na skutek jej podziału na działki nr [...] , [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując przepisy art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: ugn) oraz uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), ustalającą 30% stawkę opłaty adiacecnkiej, uznał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej dla strony. Wskazano, że na wniosek właścicielki nieruchomości decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 303 m2, dz. nr [...] o pow. 265 m2 i dz. nr [...] o pow. 337 m2. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 27 sierpnia 2013 r. W tych warunkach, zdaniem organu, ziściły się przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego – operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. S., celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Biegły ustalił, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 821.704 zł. Dyrektor ZGiKM Geopoz ocenił operat szacunkowy, jako miarodajny i zgodny z przepisami oraz zasadami sztuki.

Odwołanie od decyzji złożyła H. D., zarzucając organowi oparcie rozstrzygnięcia na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym.

SKO w [...], nie podzielając zarzutów odwołania, powołało przepisy art. 98a ust. 1 i ust. 1 ugn, i wskazało, że wynika z nich, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek: wydania decyzji o podziale nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium przytoczyło przepis art. 146 ust. 1a ugn i wskazało, że wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna, uchwały Rady Miasta [...], określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe koncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości odwołującej. Kluczowa stała się więc ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości przed podziałem podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Z kolei zależność między ilością wydzielonych działek, a wzrostem wartości nieruchomości, przekładającej się na wartość nieruchomości po podziale, została wytyczona z wykorzystaniem metody analizy statystycznej rynku. Wskazano, iż wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości, mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Zdaniem Kolegium, dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ. Dodano, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Organ administracyjny ma obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego i nie może ograniczać się do powołania na konkluzję zawartą w tym operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia biegłego jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości, przy czym podobieństwo to nie oznacza identyczności. Nadto SKO stwierdziło, że do zarzutów i uwag strony odniósł się w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy, w szczególności podtrzymując ustalenia dokonane w operacie i wyjaśniając, że ocena poszczególnych cech nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zawsze będzie subiektywną oceną rzeczoznawcy – jest to sfera zastrzeżona dla biegłego. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że linie napowietrzne niskiego napięcia zlokalizowane wzdłuż granic nieruchomości nie wpływają na obniżenie wartości cechy "sąsiedztwo i otoczenie" – podobne cechy wykazują nieruchomości położone na pobliskich osiedlach. Co do zaś uzbrojenia biegły wskazał, że na działce nr [...] brak jest przyłącza wody, niemniej sieć wodociągowa istnieje w ul. [...] oraz ul. [...] , czyli nieruchomość jest w zasięgu sieci wodociągowej. Okoliczność ta nie wpływa na ocenę cechy "uzbrojenie", albowiem nie uwzględnia ona przyłączy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] H.D. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt 16 ugn i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez niezgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego w konsekwencji dokonania dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu w postaci operatu szacunkowego, co w efekcie doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia o dowód, który nie pozwalał na weryfikację, czy w sposób prawidłowy zastosowano przyjętą metodę szacowania, nie pozwalał na identyfikację i sprawdzenie istotnych cech porównywanych nieruchomości, nie zawierał wymaganego opisu istotnych różnic i podobieństw pomiędzy porównywanymi nieruchomościami, nie wyjaśniał kwestii wpływu strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości na jej wartość oraz nie zawierał istotnych załączników, które pozwalałyby na ocenę jego rzetelności;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania dotyczących okoliczności faktycznych sprawy, a przy tym niewyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji.

Nadto w skardze wskazano, że doszło do naruszenia § 56 rozporządzenia, albowiem do operatu nie dołączono dokumentów, wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Biegły, uznając za istotny kształt nieruchomości, powierzchnię i przeznaczenie, powinien załączyć do operatu dokumenty, na podstawie których ustalił powyższe okoliczności, w tym wypisy, wyrysy, fragmenty studium uwarunkowania przestrzennego. Ponadto operat – w ocenie skarżącej – nie spełnia kryteriów dokładnego doboru nieruchomości podobnych. Niewystarczające jest ograniczenie się do zdania, że wybrane nieruchomości najbardziej przystają swą charakterystyką do nieruchomości wycenianych. Biegły nie wyjaśnił, jakie są istotne różnice między nieruchomościami, a zamieszczone w operacie tabele zawierają lakoniczne opisy poszczególnych cech i ocenę. Kolegium nie wyjaśniło też kwestii wpływu przebiegających ponad nieruchomością skarżącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy obecność tej sieci nad nieruchomością determinuje strefę ograniczonego z niej korzystania i wpływa negatywnie na wartość nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności nie wyjaśnił znaczenia linii elektroenergetycznej nad nieruchomością, nie podając powodów uznania, że kwestia ta jest nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując pełnomocnik skarżącej wskazał, że wszystkie te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd I instancji podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę administracyjną z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenia opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja, zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jak wynika przy tym z art. 98a ust. 1a ugn, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważonej sprawy zauważono, że ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga spełnienia dwóch głównych wymogów, tj. (1) w obrocie prawnym musi istnieć ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, a nadto (2) w chwili, gdy decyzja ta stała się ostateczna, w obrocie prawnym musi występować uchwała, określająca stawkę procentową rozważanej uchwały. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że oba te warunki zostały spełnione. Na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zatwierdzony został bowiem podział nieruchomości określonej jako działka nr [...] , należącej do H. D., położonej w P. przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 sierpnia 2013 r. W tym czasie w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...] nr 83, poz. 1716). Zdaniem Sądu, okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Dlatego stwierdził, że spełnione zostały wymogi, od których zależy ustalenie omawianej opłaty adiacenckiej.

WSA w Poznaniu wskazał, że kluczowe wątpliwości, dotyczą prawidłowości dokonanej wyceny. Skarżąca wywodziła bowiem, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, a organy nie dokonały rzetelnej jego oceny, w tym organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania obejmujących nieprawidłowości operatu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie na podstawie operatu szacunkowego wykazano, iż nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Sąd I instancji podkreślił, że istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 98a ust. 1 ugn wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ugn, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Zwrócono uwagę, że organ, decydujący o wysokości opłaty, nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ugn, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Sąd wskazał, że w sprawie przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami (wycena przed podziałem) oraz metodę porównywania parami, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny, dostępne dane oraz obowiązujące przepisy prawne i zapisy powszechnych krajowych zasad wyceny. Uzasadniając przyjęcie dwóch metod wyceny rzeczoznawca wyjaśnił, że ze względu na deficyt transakcji nieruchomościami podobnymi do stanu po podziale przyjęto metodę porównywania parami, natomiast dla stanu przed podziałem zastosowano metodę analizy statystycznej rynku.

W tym miejscu wskazano, że podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Tym samym dopuszczalne było zastosowanie metod przyjętych przez biegłego w uznanym za dowód w niniejszej sprawie operacie szacunkowym. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego ,i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). "Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Natomiast przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (§ 4 ust 5 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu I instancji, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy (ugn), a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że z przepisu § 56 ust. 4 rozporządzenia nie wynika, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do operatu szacunkowego. Przepis ów wskazuje, że do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty, wykorzystane przy jego sporządzaniu. Sąd zauważył, iż przepis ów nie wymienia w sposób enumeratywny, jakie dokumenty powinny zostać załączone do operatu szacunkowego, a jedynie wskazuje, że powinny to być istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie znalazły się, jako załączniki: dokument obrazujący lokalizację ogólną nieruchomości wycenianej i porównawczych, wydruk z Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych księgi wieczystej nieruchomości wycenianej, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, mapa zasadnicza – projekt podziału, protokół z oględzin nieruchomości oraz dokumentacja fotograficzna. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organom naruszenie § 56 ust. 4 rozporządzenia, poprzez oparcie rozstrzygnięć o operat szacunkowy, niezawierający dokumentów pozwalających ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównania miały cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest chybiony. Pełnomocnik skarżącej pominął fakt, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca w sposób wyczerpujący przedstawił – na co zwróciły uwagę organy orzekające – analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Skonstatował w ramach niej, że wartości średnie cen nie zawsze są adekwatne w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, natomiast obrazują tylko ogólną tendencję poziomu cen w zależności od powierzchni gruntów. Następnie wskazał, że na potrzeby określenia wpływu dokonania podziału nieruchomości na jej wartość przeprowadzono analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. W ramach tej analizy uwzględniono 592 transakcje. Następnie biegły wyjaśnił, na czym polega analiza nieruchomości w aspekcie liczby działek, analiza zmiany cen wskutek upływu czasu, charakterystyka rynku lokalnego, wpływ powierzchni, lokalizacji ogólnej i szczegółowej, ilości działek oraz kształtu i uzbrojenia nieruchomości na jej cenę, by przedstawić model wyceny gruntu. Z kolei stosując metodę porównywania parami wskazał, że dla potrzeb wyceny wartości rynkowej działki nr [...] według stanu przed podziałem do analizy przyjął wyłącznie grunty o pow. z przedziału od 700 do 1100 m2, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dlatego zrezygnował z korygowania o atrybut przeznaczenie w planie miejscowym. Następnie, po przedstawieniu poszczególnych wag cech, biegły szczegółowo każdą porównywaną nieruchomość opisał, przedstawiając jej położenie, powierzchnię, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną. Jednocześnie przedstawił lokalizację szczegółową porównywanych nieruchomości. W ocenie Sądu, tak przedstawiona charakterystyka nieruchomości porównywanych, uwzględniwszy poszczególne ich cechy, nie pozwala uznać, że biegły nie zawarł w sporządzonym w dniu 13 stycznia 2015 r. informacji o nieruchomościach porównywanych, niezbędnych do weryfikacji, czy są one nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Zdaniem Sądu I instancj,i należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dokonano oceny operatu zarówno w kontekście jego zawartości (ocena formalna), jak również prawidłowości przyjętego podejścia i metod oraz kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto organ słusznie wskazał, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag, doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że kwestie te są pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego, opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego, winna przedstawić jako kontrdowód inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

WSA w Poznaniu podniósł, że nie zostały przez organy orzekające pominięte kwestie, podnoszone w skardze, wpływu na wartość nieruchomości przebiegu nad nieruchomością kabli napowietrznej linii energetycznej. Organy przyjęły za wiarygodne stanowisko zaprezentowane przez biegłego, który wyjaśnił w toku postępowania, że linie napowietrzne, zlokalizowane wzdłuż granic działki, nie wpływają na obniżenie oceny cechy sąsiedztwo i otocznie i że w pobliskich osiedlach zasilanie w energię elektryczną odbywa się również poprzez napowietrzne linie kablowe. Stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej brak jest dowodów potwierdzających, że nad przedmiotową nieruchomością przebiega linia elektroenergetyczna. Jak wskazał biegły i znalazło to potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej załączonej do operatu, linie napowietrzne niskiego napięcia przebiegają wzdłuż granic działki nr [...] i nie wpływają na wartość nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, rację należy przyznać organom również w zakresie wyjaśnień cechy uzbrojenia wpływającej na szacunek wartości działki. Wskazał, iż skarżąca w toku postępowania podnosiła, że biegły błędnie przyjął, że działka posiada pełne uzbrojenie. Organy, powołując się na wyjaśnienia biegłego wskazały, że nieścisłe jest stwierdzenie, że uzbrojenie na działce jest pełne, ponieważ według mapy zasadniczej na działce nie ma przyłącza wody. Aczkolwiek nie zmienia to faktu, że sieć wodociągowa istnieje zarówno w ul. [...] , jak i ul. [...] , a przyjęcie w wycenie działki nr [...] (przed podziałem) cechy "uzbrojenie" – pełne/dostęp dobry nie uwzględnia przyłączy i nie ma potrzeby wykonywać w tym względzie korekt w operacie. W ocenie Sądu z wyjaśnień tych wynika, że powyższe nieścisłości nie powodowały wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości, a w rezultacie na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Ponadto, o trafności powyższych twierdzeń świadczy fakt, że w opisie cechy "uzbrojenie", zawartym na k. 18 operatu, wskazano, że uzbrojenie pełne oznacza prąd, woda, gaz, kanalizacja z uwzględnieniem odległości od istniejących sieci i możliwości wykonania przyłączy do istniejących sieci.

Nadto w uzasadnieniu wyroku uznano, że w sprawie prawidłowo przyjęto, iż dokonując oceny wartości nieruchomości po podziale powinno się dokonać wyceny jednej nieruchomość podzielonej na mniejsze działki, nie zaś sumy wycen oddzielnie każdej z wydzielonych działek. Ustawodawca bowiem, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w ramach metody porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem. Słusznie zatem organ I instancji zlecił biegłemu sporządzenie nowego operatu wedle powyższej zasady, a ten przy jej uwzględnieniu – dokonując wyceny wartości nieruchomości nr [...] po podziale - posłużył się metodą analizy statystycznej rynku.

W dniu 12 maja 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła H.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z 193 P.p.s.a., uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:

a. 3 fotografii przedmiotowej nieruchomości,

b. wydruku mapy satelitarnej z geoportalu wraz z uwzględnieniem linii granic przedmiotowej nieruchomości.

Zarzuciła ona Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt 16 ugn i § 4 ust. 1 i 3, § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mimo że została ona oparta o niewyczerpujący materiał dowodowy i dowolną ocenę kluczowego w sprawie dowodu - operatu szacunkowego, co nie tylko miało wpływ na treść decyzji organu, ale również uniemożliwiało stronie weryfikację operatu, a co za tym idzie samej decyzji, ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, mimo że organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania, dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i nie wyjaśnił podstawy faktycznej decyzji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Poznaniu nie wziął pod uwagę, ze przez jedną z działek przechodzi napowietrzna linia energetyczna, a nadto brak załączników do operatu powoduje, że wywód operatu jest nieweryfikowalny i przez to nie można stwierdzić, czy jest prawidłowy. W ocenie skarżącej istotne znacznie mają dokumenty, których biegły czerpie wiedzę dotyczącą opisu porównywanych nieruchomości oraz takie, które pozwalają na precyzyjne określenie ich położenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych, jak też jego uzasadnienie, koncentruje się w przeważającej mierze na zarzucie wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i jego dowolnej ocenie.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji, musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, a tym bardziej z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.) w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 3, § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy należy bowiem uznać za kompletny. Ewentualna zaś błędna wykładnia przepisów prawa materialnego może być przedmiotem odrębnego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poddał szczegółowej ocenie przeprowadzone postępowanie. Wywiódł, że rzeczoznawca zawarł wyczerpujące i przekonywujące rozważania na temat wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. W operacie wskazano na liczbę 592 transakcji, będących podstawą dokonanych wyliczeń. Nieruchomość była poddana oględzinom, a do operatu dołączono dokumentację fotograficzną i mapy, określające stan badanych nieruchomości. Zarzuty skargi, w tym próba wykazania, że zwykle linie energetyczne, przechodzące przez wyjątkowo niewielką część nieruchomości powodują znaczne obniżenie jej wartości- stanowią wyłącznie wyraz subiektywnego przekonania skarżącej kasacyjnie, która na okoliczność zmniejszenia wartości nieruchomości nie przedstawił, poza ww. zdjęciami i wydrukiem mapy sanitarnej, jakichkolwiek dowodów. W niniejszej sprawie mieć należy także na względzie, że organ objął przedmiotem badania podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, w wyniku tej oceny, merytoryczna zasadność oceny rzeczoznawcy nie wzbudziła jego wątpliwości. A skoro po stronie organu nie powstały uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu, to uznać należy, że jest sporządzony prawidłowo.

Nie można uznać, że operat szacunkowy jest błędnie sporządzony wtedy, gdy nie zawiera on załączników. Wskazać bowiem należy, że wedle treści art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane, o których mowa w ust. 1, mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego – art. 155 ust. 2 u.g.n. Z brzmienia powyższych przepisów - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - nie można wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego winny być dołączone np. umowy sprzedaży nieruchomości podobnych, tj. przyjętych do wyceny. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest zawrzeć w operacie dane, pozwalające ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania oraz wskazać źródło informacji uzyskanych na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Przypomnieć należy, iż przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. ma osiem jednostek redakcyjnych. A mianowicie, w punktach od 1 do 8 jest mowa m. in. o księgach wieczystych (pkt 1), katastrze nieruchomości (pkt 2), planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (pkt 5). Z tego też ustawodawca dopuścił możliwość, aby dane, o których mowa w ust. 1, mogły mieć formę wypisów i wyrysów. Nie oznacza to jednak, że wszystkie dane, jakie rzeczoznawca podaje w operacie szacunkowym, muszą być wykazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niewystarczającym i niedokładnym zbadaniu sprawy, pominięciu pewnych faktów itd., nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podnieść należy, że wydana w sprawie decyzja organu II instancji zawiera wszystkie wymagane przez Kodeks postępowania administracyjnego elementy, a ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.