Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 300/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 46a; art. 46b; art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 22; art. 31 ust. 3; art. 92 ust. 1; art. 228 ust. 1; art. 232; art. 233
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz B. S. kwotę 3000 zł (trzy tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2020 r., nakładającą na B. S. karę pieniężną [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 15 sierpnia 2020 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej; PPIS w L.) przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu Klub "30", ul. [...] w L., należącym do B. S.. Kontrola dotyczyła kwestii przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm.). W toku kontroli przedstawiciele PPIS w L. stwierdzili, że w sali głównej odbywał się koncert zespołu na żywo, muzyce towarzyszyły kolorowe efekty świetlne. Na parkiecie licznie tańczyli klienci klubu. W mniejszej sali klubowej odtwarzano muzykę przy pomocy sprzętu nagłaśniającego, w wydzielonej części sali stwierdzono tańczące osoby. Na antresoli przed barem również stwierdzono kilka tańczących osób. Do czasu zakończenia kontroli trwał koncert na żywo oraz zabawa taneczna, w której uczestniczyli klienci lokalu. Goście klubu spożywali napoje przebywali przy ladach barowych oraz przy stolikach. Niektórzy klienci siedzący przy stolikach posiadali maseczki. Wszyscy tańczący na parkiecie nie mieli maseczek, również część klientów oczekujących przy barach nie zasłaniała ust i nosa oraz nie zachowywała dystansu społecznego. Wszyscy pracownicy (ochrona, kasjerka, obsługa, barmani) posiadali maseczki, barmani pracowali w rękawiczkach ochronnych.

W oparciu o powyższe ustalenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nałożył na B. S. karę pieniężną 20.000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylając decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w całości, nakazał organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, w szczególności poprzez umożliwienie wypowiedzenia się stronie co do ustaleń zawartych w protokole kontroli, wyjaśnienia rozbieżności zawartych w treści protokołu i dokumentacji fotograficznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie przepisów art. 46a, art. 46b pkt 2, art. 48a ust 1 pkt 3, ust 3 pkt 1, ust 4, ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 10 § 2, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 195), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nałożył na B. S. karę pieniężną 20.000 zł za naruszenie ustanowionego do odwołania zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Od powyższej decyzji B. S. złożył odwołanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej; LPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji LPWIS wyjaśnił, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Organ I instancji podjął bowiem wszelkie niezbędne czynności prowadzące do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wytycznymi organu II instancji uprzednio rozpoznającego sprawę. Zebrany materiał dowodowy pozwolił ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Nadto, skarżący nie skorzystał z możliwości czynnego udziału w postępowaniu i nie wniósł uwag co do ustalonego w trakcie kontroli sanitarnej i w toku postępowania stanu faktycznego. Z treści protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli bezspornie wynika, że część klientów lokalu tańczyła przy scenie, na której występował zespół muzyczny. W lokalu emitowana była również muzyka z urządzeń odtwarzających przy której tańczono. Bez względu na określenie, czy to była dyskoteka czy klub nocny, ustalenia kontroli jednoznacznie potwierdzają, że w lokalu odbywała się impreza taneczna, pomimo obowiązujących w tym zakresie zakazów. Organizacja przestrzeni umożliwiała gromadzenie się klientów pod sceną, nie tylko w celu spożywania napojów. Osoby tańczące nie zachowywały bezpiecznego dystansu społecznego. Pomimo, że obsługa zakrywała nos i usta, wyznaczono poziome linie, zapewniono płyny dezynfekcyjne, doszło do złamania zakazu prowadzenia działalności w zakresie dyskotek i klubów nocnych. Właściciel lokalu ponosi odpowiedzialność za naruszenie zakazu prowadzenia działalności, o której mowa w § 8 ust. 1. pkt. 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji, że stan faktyczny stwierdzony protokołem kontroli oraz utrwalony w dokumentacji fotograficznej nie pozwala na zakwalifikowanie prowadzonej działalności określonej w dziale 90.0 PKD oraz w podklasie 59.14.Z jako działalność twórczą związaną z wszelkimi zbiorowymi formami kultury i rozrywki (ujętej w PKD w dziale 90.0) i działalność związaną z projekcją filmów lub nagrań wideo w kinach, na otwartym powietrzu lub w pozostałych miejscach oraz działalności klubów filmowych. W lokalu nie odbywała się projekcja filmu czy nagrania. Osoby obecne w pomieszczeniach nie miały zapewnionego co drugiego miejsca na widowni, ani nie zapewniono zachowania 1,5 m odległości pomiędzy widzami lub słuchaczami. Znaki poziome wyznaczające odpowiedni dystans umieszczono jedynie przy ladach barowych. W ocenie organu odwoławczego to organizator jest odpowiedzialny za wdrożenie i przestrzeganie odpowiednich zasad reżimu sanitarnego (m.in. zachowanie dystansu, zasłanianie ust i nosa). W końcu organ odwoławczy podkreślił, że skarżący świadomie nie zastosował się do przepisów zawartych w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., organizując dyskotekę i imprezę taneczną, których organizacja została zakazana.

Na powyższą decyzję B. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, że strona, w czasie kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu, prowadziła w lokalu przy ul. [...] w L. klub nocny/dyskotekę, a nie działalność, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

- art. 10 k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu;

-art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

- art. 7a k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku;

- art. 22 i art. 228 Konstytucji RP, poprzez oparcie decyzji na przepisie ograniczającym wolność działalności gospodarczej zawartym w rozporządzeniu, a nie w ustawie, pomimo niezaistnienia warunków opisanych w art. 228 Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 633/13).

W sprawie niniejszej wystąpiła właśnie taka sytuacja, w której Sąd dokonał kontroli zgodności rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z normami konstytucyjnymi oraz upoważnieniem ustawowym do jego wydania.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej u.z.o.z.) oraz rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Istotnym jest, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), która weszła w życie 8 marca 2020 r., dodał do tej ustawy m.in. przepisy art. 46a oraz art. 46b.

Zgodnie z treścią art. 46a u.z.o.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b u.z.o.z. w punktach 1-12 określa sytuacje, w których Rada Ministrów w rozporządzeniu może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy. Zgodnie z pkt 2 przepisu art. 46b u.z.o.s., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

W myśl art. 46 ust. 4 ustawy, w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.o.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Zdaniem organów obu instancji, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. został przez skarżącego naruszony, wobec czego zasadnym było nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

O ile wymienione zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

Wymaga wyjaśnienia, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 349/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, jak również zgadza się z tezą wyrażoną przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2020 r. o sygn. II SA/Op 219/20, że na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 394/21).

Tymczasem Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji, na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 7 ust. 1 ustanowiło czasowy (do odwołania) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Zdaniem Sądu, do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W ocenie WSA w Opolu z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS - CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne jedynie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r. poz. 374 ze zm.) nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Ograniczenia, nakazy i zakazy ustanowione na mocy art.46 pkt 4, art.46a i art.46b u.z.o.z. stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.o.z. nie zawierają jakichkolwiek wytycznych.

Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.o.z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Należy wskazać, że oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie i to bez określenia ram czasowych. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Prowadzi to zatem do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Oczywiście prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 506/21).

W niniejszej sprawie działalność gospodarcza skarżącego, który prowadzi Klub "[...]", ul. [...] w L., polega głównie na sprzedaży napojów alkoholowych i ich konsumpcji przez klientów w lokalu oraz organizowaniu spotkań towarzyskich powiązanych z możliwością tańczenia. Jak ustalono w toku kontroli sanitarnej, w klubie odbywała się impreza taneczna, której okoliczności (tańczący ludzie, muzyka) pozwalają bez żadnych wątpliwości i przy przeprowadzeniu prostej wykładni językowej sklasyfikować taką imprezę, wydarzenie jako dyskotekę. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organów. W ocenie Sądu, wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, a Sąd orzekający podziela ten pogląd – z racjonalnego punktu widzenia, a także mając na uwadze dobro w postaci ochrony zdrowia i życia obywateli oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, a nawet pożądane. Z tego punktu widzenia organizowanie imprezy tanecznej powinno być oceniane jako nieakceptowalne. Jednocześnie sąd administracyjny jest sądem prawa i dlatego Sąd orzekający podkreśla, że w sytuacji, gdy sam racjonalny ustawodawca nie skorzystał z możliwości wprowadzenia - wydaje się zasadnego – stanu klęski żywiołowej dającego mu konstytucyjną i ustawową możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń, a więc w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 394/21). Należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 606/21, wyroki SN z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II KK 255/21 i z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21). Podnieść również wypada, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Treść przedmiotowego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b pkt 2 u.z.o.z.

Wobec powyższego uznać należało, że naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, w związku z czym akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na wystąpienie obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.