Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2522/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 149 par. 1, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 134 par. 1, art. 133 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 141 par. 4, art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4171 par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 35 par. 5, art. 36, art. 12, art. 36 par. 1i 2, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Czyżewa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 34/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], działka nr [...] 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 34/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa, w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], działka nr [...], stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Burmistrzowi Czyżewa grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł oraz zasądził od Burmistrza Czyżewa na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Spółka z o.o. [...] w [...] złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Czyżewa postępowania z jej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci pojedynczej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości [...]. W skardze wywiedziono, że Burmistrz Czyżewa prowadzi z wniosków Spółki kilkanaście postępowań o wydanie decyzji środowiskowych oraz decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji pojedynczych turbin wiatrowych. Wszystkie postępowania są prowadzone w sposób przewlekły, o czym świadczy liczba uwzględnionych przez SKO zażaleń na brak działania organu. W odniesieniu do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania, Spółka wskazała, że złożyła wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. i do dnia złożenia skargi nie został on merytorycznie załatwiony. W toku tego postępowania: w dniu [...] marca 2012 r. i w dniu [...] marca 2012 r. wydano postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w dniu [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Czyżewa wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, która to decyzja została następnie uchylona w całości przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana tego samego dnia, w którym SKO postanowieniem uwzględniło zażalenie Spółki na bezczynność organu i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2012 r.. W związku z przedłużającym się postępowaniem przed organem I instancji i po decyzji kasacyjnej SKO – Spółka złożyła kolejne zażalenie na bezczynność Burmistrza, również przez SKO uwzględnione, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Następnie, w dniu [...] września 2012 r. organ wydał postanowienie o konieczności wykonania raportu oddziaływania na środowisko. Raport został przedłożony w dniu [...] września 2012 r. W dalszej kolejności, organ w dniu [...] września 2012 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków w raporcie, które zostały usunięte w dniu [...] października 2012 r. W trakcie analizy organ stwierdził, że na jednej karcie w nadesłanym uzupełnieniu do raportu brak jest podpisu i w dniu [...] października 2012 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia tego braku. Wszystkie braki raportu, włącznie z brakującym podpisem zostały uzupełnione w dniu [...] października 2012 r. Organ przekazał raport do uzgodnień dopiero w dniu [...] października 2012 r. Inspektor sanitarny pozytywnie uzgodnił planowane przedsięwzięcie w dniu [...] listopada 2012 r., a Dyrektor ochrony środowiska w dniu [...] stycznia 2013 r. Obwieszczenie o wyłożeniu raportu do publicznego wglądu organ wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie, w dniu [...] lutego 2013 r. ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Spółka podniosła, że dotychczas nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, co jest działaniem świadomie niezgodnym z prawem i stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Wniosła o stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone przewlekle i niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Nadto skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czyżewa wniósł o oddalenie skargi, zaprzeczając, jakoby był bezczynny i stwierdzając, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zarówno wniosek jak i raport były dotknięty brakami formalnymi, dlatego w międzyczasie wzywano stronę do ich uzupełnienia. Postępowanie przedłużyło się również wobec konieczności rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...]. Z uwagi na wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013. skarga jest przedwczesna.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Skarżąca poinformowała Sąd o wydaniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanej na wstępie inwestycji. Nadto podała, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Czyżewie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - część 1. W planie tym zostały wyznaczone strefy rolnicze z zakazem zabudowy. Planowane inwestycje Skarżącej znalazły się w strefach z zakazem zabudowy. Powyższe zdaniem Skarżącej potwierdza jednoznacznie, iż zamiarem organu od samego początku było wydłużenie postępowania na tyle, żeby uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby inwestycje skarżącej nie zostały zrealizowane.

Podczas rozprawy sądowej w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik organu złożył załącznik do protokołu, w którym wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku, gdyby Sąd nie uwzględnił wskazanej wyżej argumentacji - o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Czyżewa nie został spełniony wymóg wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, albowiem w sprawie nigdy nie zapadło rozstrzygnięcie SKO w zakresie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyczyną zaś umorzenia postępowania w sprawie ze skargi datowanej na [...] marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jego bezprzedmiotowość, gdyż w dniu [...] kwietnia 2013 r. organ wydał decyzję ustalającą uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. Ponadto wskazał, że w wyroku II SAB 72/12 tut. Sąd nie stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarżąca zasadnie upatruje przewlekłości postępowania Burmistrza Czyżewa o cechach rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku strony z dnia [...] stycznia 2012 r. Przyjął, że brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu. Z postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że dotyczy ono zażalenia Spółki na nie załatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, który powołał się na literaturę i orzecznictwo, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Inaczej rzecz ujmując, wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Według Sądu pierwszej instancji, ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej, niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

Sąd przypomniał przebieg czynności procesowych:

1. wpłynięcie wniosku – [...] lutego 2012 r. wraz z załącznikami w postaci: karty informacyjnej przedsięwzięcia, odpisu z KRS, planu sytuacyjnego, kopii mapy ewidencyjnej, trzech wydruków wypisu uproszczonego z rejestru gruntów;

2. wystąpienie organu w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu (opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęły [...] i [...] marca 2012 r.);

3. wydanie w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; uwzględnienie przez SKO w dniu [...] kwietnia 2012 r. zażalenia Spółki [...] na bezczynność Burmistrza Czyżewa w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, dodatkowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień [...] maja 2012 r.;

4. po uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. – Burmistrz Czyżewa w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. wezwał Spółkę [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. poprzez przedstawienie: pełnego wykazu stron – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania;

5. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – stwierdził, że z uwagi na niespełnienie przez wniosek wszczynający postępowanie wymagań formalnych określonych w art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również na skutek nieuzupełnienia wniosku pod względem formalnym w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. – pozostawił wniosek bez rozpoznania;

6. w tym samym dniu, tj. [...] lipca 2012 r. wpłynął do organu wniosek Spółki o zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia wymaganych dokumentów; w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ poinformował Spółkę – w odpowiedzi na ten wniosek - że k.p.a. nie przewiduje zawieszenia postępowania z uwagi na niedostarczenie w terminie wymaganych dokumentów;

7. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ poinformował Spółkę – w odpowiedzi na jej wezwanie – o powodach pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia;

8. w dniu [...] sierpnia 2012 r. SKO uwzględniło kolejne zażalenie Spółki [...] na bezczynność Burmistrza Czyżewa w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie decyzji środowiskowej, organ stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; odnosząc się do kwestii wezwania Skarżącej do usunięcia braków Kolegium zauważyło, ze przed wezwaniem należało ocenić czy załączone do wniosku wypisy uproszczone z rejestru gruntów nie są wystarczające do uznania, że warunek określony w przepisie art. 74 ust. 1 pkt 6 ww ustawy został spełniony (strona 110 akt postępowania administracyjnego);

9. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia;

10. raport został przedłożony w dniu [...] września 2012 r.;

11. w dniu [...] września 2012 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków raportu;

12. w dniu [...] października 2012 r. organ wezwał spółkę do podpisania wszystkich uzupełnień raportu;

13. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz dopuścił do udziału na prawach strony w postępowaniu Stowarzyszenie [...];

14. w dniu [...] października 2012 r. organ zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;

15. realizacja przedsięwzięcia została zaopiniowana pozytywnie w dniu [...] listopada 2012 r. i w dniu [...] stycznia 2013 r.;

16. w dniu [...] stycznia 2013 r. organ wyłożył raport do publicznego wglądu;

17. w dniu [...] lutego 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień [...] marca 2013 r.; w dniu [...] marca 2013 r. odwołano wyznaczoną rozprawę:

18. w dniu [...] lutego 2012 r. organ ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu; 19. w dniu [...] marca 2013 r. (po wpłynięciu skargi na przewlekłość, co miało miejsce [...] marca 2013 r.) – Burmistrz Czyżewa zawiadomił strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie Sądu, opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia wątpliwości, że Burmistrz Czyżewa prowadził postępowanie przewlekle i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczą o tym następujące okoliczności:

- pierwsza w sprawie decyzja środowiskowa Burmistrza, z dnia [...] kwietnia 2012 r., została wydana dopiero po upływie prawie trzech miesięcy od wpływu wniosku oraz nastąpiło to bez uprzedniego zawiadomienia strony o terminie przedłużenia postępowania, tj. zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. Sąd zauważył, że co prawda w tym czasie organ podejmował czynności związane z wyjaśnieniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko występując w powyższej kwestii do stosownych organów w dniu [...] lutego 2012 r., jednak po tej dacie i aż do [...] kwietnia 2012 r., nie wykonywał żadnych czynności procesowych;

- wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nastąpiło już po nadaniu temu wnioskowi biegu, a co istotne – już po wydaniu decyzji merytorycznej ten wniosek rozpoznającej, a także po rozpoznaniu przez SKO odwołania od tej decyzji;

- organ dopiero w dniu [...] września 2012 r. nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podczas, gdy już w lutym wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby jej przeprowadzenia;

- po złożeniu przez Spółkę raportu w dniu [...] września 2012 r. organ trzykrotnie wzywał ją do jego uzupełnienia w dniu [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] lutego 2013 r.;

Czynności te, zdaniem Sądu, wskazują, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony. To "przeciąganie w czasie" rozpoznania wniosku miało związek z prowadzonymi w gminie pracami planistycznymi oraz ze zgłaszanymi przez społeczeństwo protestami przeciwko budowie turbin wiatrowych. W uzasadnieniu pierwszej decyzji środowiskowej wydanej w sprawie (z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wskazano bowiem, że uchwalenie planu miejscowego ma zapewnić prawidłową gospodarkę przestrzenną w gminie związaną z lokalizacją tego typu inwestycji. Niewątpliwie organ wiązał konieczność wydania decyzji środowiskowej z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że uchwała intencyjna została podjęta dopiero [...] maja 2012 r., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu ponad trzy miesiące wcześniej. W takiej sytuacji faktycznie mało prawdopodobne było uchwalenie planu przed wydaniem decyzji środowiskowej, zwłaszcza, że organ miał obowiązek wydać ją jak najszybciej z uwagi na to, że upłynęły już terminy procesowe.

Sąd wskazał także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wynikające z wyroków z dnia 17 stycznia 2013 r. (w sprawach II SAB/Bk 62-65/12 ze skarg Spółki [...] na przewlekłość Burmistrza Czyżewa). Skargi kasacyjne od tych wyroków zostały oddalone wyrokami NSA o sygn. akt II OSK 924-927/13. W uzasadnieniach tych wyroków wywiedziono, że – podobnie jak w sprawie niniejszej – "Naruszaniu standardów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 K.p.a. towarzyszył [...] brak koncentracji działań organu, którego jawnym przejawem było wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku".

Zdaniem Sądu postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa, bowiem:

- wystąpienie do organów opiniujących o zajęcie stanowiska co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miało miejsce w dniu [...] lutego 2013 r. – 24-ego dnia od daty wpływu wniosku. Takie zachowanie organu przy wynikającej z art. 35 K.p.a. regule załatwiania spraw w terminie miesięcznym, Sąd uznał za wielką niefrasobliwość. Biorąc pod uwagę, że był to kolejny wniosek skarżącej, proces sporządzenia wystąpienia do organów wymagał kilkuminutowego zaangażowania ze strony pracowników organu.

O rażącej przewlekłości postępowania świadczy też uchylona przez SKO w Łomży decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2013 r. Decyzja ta narusza prawo – nie wskazuje normy prawa uzasadniającej wydanie decyzji odmownej. Argumentacja, że kwestie rozmieszczenia turbin wiatrowych winien określać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako podstawa do wydania decyzji odmownej, jest oczywiście błędna. Co istotniejsze, jak już wskazano, z decyzji tej wynika motyw przewlekłego prowadzenia postępowania – chęć wprowadzenia zakazów budowy elektrowni wiatrowych w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie. Większość kolejnych czynności organu potwierdza intencję przedłużenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego zakazy budowy elektrowni wiatrowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przykładem działania "organu na zwłokę" jest wezwanie skarżącej pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. do przedłożenia wykazu stron pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd wskazał, że rzeczą organu jest ustalenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym, natomiast, w świetle art. 74 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, to inwestor składa, wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zatem organ domagał się ustaleń, które winien sam poczynić. Obowiązkiem inwestora był dostarczenie wypisu z rejestru gruntów, a nie wykazu stron postępowania. Dostarczenie wypisu jest potrzebne do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania w sprawie. Skarżąca dołączyła już do wniosku kopie map oraz wypis uproszczony z rejestru gruntów, według stanu na dzień [...] stycznia 2012 r. Organ miał więc wszystkie dane potrzebne do ustalenia kręgu stron. Wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku było więc również czynnością zbędną - zmierzającą do przedłużenia postępowania.

Podobny brak koncentracji działań wystąpił w przypadku wezwań do uzupełnienia raportu. Uwagi merytoryczne względem raportu i jego braki merytoryczne organ wskazał w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. – ponad 5 miesięcy od daty przedłożenia raportu przez inwestorów.

Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzji kończącej postępowanie, bowiem przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 500 złotych. Wprawdzie strona wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a. tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego gospodarce narodowej w roku poprzednim, ale wnioskiem tym skład orzekający nie był związany. O wysokości grzywny rozstrzyga samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 złotych Sąd miał na uwadze fakt, że jest to jedna z wielu skarg Spółki [...] na przewlekłe działanie Burmistrza Czyżewa. W tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w sprawie niniejszej, Burmistrz Czyżewa został ukarany grzywnami w kwotach po 500 złotych jeszcze w 6 sprawach a w 4 sprawach został ukarany grzywną w kwotach po 1000 zł. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania.

Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa. W przedmiocie grzywny orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Czyżewa reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 P.p.s.a. – poprzez wyrokowanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa przed wypowiedzeniem się sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]),

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołany przepis wyklucza rozstrzygnięcie o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jak również ocenę, czy prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed wypowiedzeniem się sądu w przedmiocie obowiązku organu wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. – poprzez:

a) uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania,

b) przyjęcie, iż: dwukrotne wezwanie spółki do uzupełnienia braków złożonego wniosku, wezwanie do uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko stanowią znamiona rażącego naruszenia prawa,

gdy tymczasem wszechstronna ocena zgromadzonych w sprawie akt (w tym ocena działań skarżącej spółki), zawiłości sprawy (w tym analiza problemów jurydycznych związanych z inwestycją w odnawialne źródła energii) oraz uwzględnienie wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie czasu prowadzenia innych podobnych postępowań w kraju i regionie – nie pozwalają przypisać działaniom organu znamion rażącego naruszenia prawa;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez oczywiście bezzasadne i nie znajdujące podstaw faktycznych i prawnych przypisanie Burmistrzowi Czyżewa woli przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Czyżew,

podczas gdy ani granice danej sprawy, ani analiza zgromadzonych w sprawie akt nie daje powodów do takich ustaleń faktycznych, zaś uchybienie to mogło mieć przesądzające znaczenie dla przypisania działaniom Burmistrza Czyżewa znamion rażącego naruszenia prawa;

II. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi [...] Spółka z o.o., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2. zasądzenie od [...] Spółka z o.o. na rzecz Burmistrza Czyżewa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością reprezentowana przez radcę prawnego.

Wniosła o;

1) oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że opis naruszenia sformułowany w podstawie kasacji nie jest precyzyjny. Uchybienie, według skarżącego, polega na niedopuszczalnym wyrokowaniu o przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed "wypowiedzeniem się Sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach)". Dopiero z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie chodzi o wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku orzekającego w przedmiocie przewlekłości, ale o sentencję wyroku zobowiązującą, w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 P.p.s.a., do wydania aktu w określonym terminie lub umarzającą postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe z racji wydania decyzji. Kontrowersja dotyczy zatem tego, czy wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może, bez jednoczesnego zobowiązania do wydania aktu lub umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, stwierdzić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12).

Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7).

O tym, ze organ miał obowiązek wydania aktu nie świadczy zatem wyłącznie zawarcie w wyroku rozstrzygającym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub orzeczenia o umorzeniu postępowania w tym zakresie z uwagi na wydanie aktu po wniesieniu skargi do sądu. O istnieniu takiego obowiązku przesądza zawarte w wyroku sądu orzeczenie stwierdzające, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie teza o naruszeniu art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania. Najpierw skonstatować można, że opis naruszenia nie ma związku z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te, w sprawach skarg na akty administracyjne, określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Postępowanie w którym, zdaniem skarżącej, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, mieści się w tym katalogu. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżony wyrok został wydany w granicach tej sprawy.

Jeśli chodzi o ocenę skomplikowania sprawy wskazać trzeba przede wszystkim, że sprawy szczególnie skomplikowane także powinny być załatwione w określonym ustawowo terminie. W myśl art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później, niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeśli zaś stopień skomplikowania skutkuje niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., organ ma obowiązek, wynikający z art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i podania nowego terminu załatwienia sprawy. Takich zawiadomień organ do strony nie skierował. O ile zaś za komplikację można uznać konieczność dokonania czynności wynikających z przepisów szczególnych, to pamiętać trzeba o regulacji art. 35 § 5 K.p.a. Wbrew zarzutowi, Sąd rozważył wpływ potrzeby wykonania raportu oraz jego uzgodnienia na zachowanie przez organ terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca podniosła zarzut przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania, ale tej okoliczności nie wykazała. Za takie przyczynienie się nie może być uznane złożenie wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy organ bezpodstawnie uznał, ze zachodzą przesłanki do zwrotu wniosku.

Sąd pierwszej instancji przedstawił cztery zasadnicze powody, dla których uznał, że zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to ocena wszechstronna i wyczerpująca. Wskazane przez Sąd przejawy zachowania się organu rzeczywiście pozwalają na zakwalifikowanie postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły. Po pierwsze, organ wydał decyzje po upływie prawie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku bez uprzedniego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Jedyne czynności, jakie podjął w tym czasie to wystąpienie, w dniu [...] lutego 2012 r., do dwóch inspektorów w przedmiocie zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odpowiedź organów dotarła w dniach: [...] i [...] marca 2012 r. Od tego dnia aż do [...] kwietnia 2012 r. zaskarżony organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Po drugie, organ bezpodstawnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, już po nadaniu biegu wnioskowi. Po trzecie, dopiero [...] września 2012 r. organ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdy już w lutym wystąpił o wyrażenie opinii sanitarnej i środowiskowej w tym zakresie. Po czwarte, organ trzykrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu ([...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] lutego 2013 r.). Podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się więc koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Miały w części charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie oraz zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wyczerpane zostały zatem przesłanki przewlekłości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12).

Sąd trafnie ocenił, ze okoliczności te jednocześnie wystarczająco wykazują zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Taki stopień naruszenia wynika w szczególności z braku jakiegokolwiek zawiadomienia o przedłużeniu postępowania, wymagany przez art. 36 § 1 i 2 K.p.a. oraz wystosowania wezwania do usunięcia braków po upływie pięciu miesięcy od złożenia wniosku. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa świadczy bezpodstawne przewlekanie postępowania z powodu trwających w gminie prac planistycznych.

W związku z tym ostatnim zagadnieniem wskazać należy na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wola prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero po wdrożeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wprost wyrażona w piśmie podpisanym przez Zastępcę Burmistrza Gminy z dnia [...] kwietnia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pierwsze zażalenie skarżącej złożone w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, a następnie w uzasadnieniu decyzji odmownej wydanej przez Burmistrza Czyżewa w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Na zakończenie odnotować można, że nie ma związku powyżej omówionych zarzutów z wnioskiem o odrzucenie skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie wnosząca kasację nie podniosła zarzutów formalnych, których uwzględnienie skutkowałoby odrzuceniem skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie, na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynika z tego, że nakład pracy związany ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną był ten sam w odniesieniu do wszystkich spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza Czyżewa rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w dniu [...] stycznia 2014 r. Koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie niniejszej został uwzględniony w sprawie o sygn. akt II OSK 2521/13.