Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 par 2 pkt 4, art 141 par 4, art 146 par 1, art 151, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 17 ust 2, art 36 ust 1, art 37 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: -7, art 77 par 1, art 107 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 638/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2011r., sygn. akt II SA/Bd 638/11, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...]na zarządzenie pokontrolne Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 marca 2011r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 23 marca 2011 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) w sprawie [...] zrządzenie pokontrolne skierowane do Prezesa Zarządu Spółki [...] Sp. z o.o. w C., w którym polecił:

1) uregulować stan formalnoprawny w zakresie gospodarowania odpadami z terminem realizacji do 30 kwietnia 2011 r.,

2) zaprowadzić ewidencję wytwarzanych odpadów,

3) przekazać do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów w terminach ustawowych.

[...] Sp. z o.o. [...]po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa złożyła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne zarzucając naruszenie:

1) art. 7 Konstytucji poprzez niewyjaśnienie przesłanek podejmowanych działań oraz przyczyn nałożenia na skarżącą określonych obowiązków,

2) art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, skutkującą jego niezastosowaniem, skutkiem czego przyjęto, iż wytwarzany produkt jest odpadem,

3) art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz.UE.L2008.312.3) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem produktu wytwarzanego przez skarżącą za odpad,

4) art. 17 ust. 2, art. 36 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przepisy te znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

5) art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na samowolnej ocenie dowodów, niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne, co naruszyło przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zarządzeniu pokontrolnym oraz w piśmie z 19 kwietnia 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przyjął, że wydane przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a jako akt lub czynność z zakresu administracji dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wskazał, że podlegało ono zbadaniu pod względem jego zgodności z przepisami k.p.a. i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) oraz przepisami ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287, z późn. zm.) a także przepisami rozporządzenia wykonawczego Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) w sprawie katalogu odpadów i przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98 WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów ... (Dz. U. U.E.L. z 2008 r. Nr 312.3).

Sąd ten ustalił na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, że w dniach od 28 lutego 2011 r. do 11 marca 2011 r. w zakładzie spółki [...] - wytwórni alkoholu [...] oraz na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...] gmina [...] przeprowadzona została kontrola przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatury w Toruniu. Jej celem była kontrola przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez [...] Sp. z o.o. w C.. W wyniku kontroli sporządzony został protokół nr WIOŚ-DTo-DzI-6010-30/11. Wynika z niego między innymi, że skarżąca spółka na terenie swojego zakładu [...]wytwarza odpady o kodzie 020780 wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne w ilości powyżej 5 tysięcy MG rocznie bez pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz, że bez wymaganego zezwolenia odpady te magazynuje w zbiornikach betonowych zlokalizowanych w miejscowości [...] gmina [...] . Ustalono także, że skarżąca Spółka wytwarza odpady, w tym odpady o kodzie 020780 wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne nie prowadząc ewidencji wytwarzanych odpadów z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów oraz że nie przekazuje do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów.

Przytaczając treść przepisów art. 17 ust. 2, 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Celem tych (jak i innych regulacji) zawartych w przedmiotowej ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest stosownie do jej art. 1 ust. 1 określenie zasad postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Następnie Sąd wskazał na bezsporną okoliczność jaką jest to, że strona skarżąca w miejscowości [...] gmina [...] na terenie gospodarstwa rolnego Przedsiębiorstwa - Handlowego [...] Spółka z o.o. w betonowych zbiornikach o pojemności szacunkowej 15000 m³ magazynowała wywar powstały przy wytwarzaniu produkowanego alkoholu oraz to że na powyższe magazynowanie strona nie posiadała wymaganego ustawą zezwolenia. W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle przywołanych przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 17 ust. 2, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1) takie postępowanie uzasadniało wydanie zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, składowana substancja była odpadem w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie bowiem z ustawową definicją wyrażoną w art. 3 ust. 1 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia jest obowiązany. Wywar składowany przez skarżącą był pozostałością procesu przemysłowego, którego celem zasadniczym była produkcja alkoholu etylowego. Nie był on produktem celowym, lecz stanowił pozostałość procesu produkcyjnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach jest on zaliczany do kategorii odpadów Q8 - "pozostałości z procesów przemysłowych (np. żużle, pozostałości podestylacyjne itp.). Wywar melasowy jest pozostałością podestylacyjną w procesie destylacji alkoholu etylowego.

Takiej samej oceny dokonał Sąd Wojewódzki w oparciu o przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz. U. UE L08.312.3). Art. 5 ust. 1 stanowi bowiem, że substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:

a) dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne;

b) dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystanie bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa;

c) dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; oraz

d) dalsze wykorzystanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższych cech nie posiadał wywar magazynowany przez stronę skarżącą w miejscowości [...] . W szczególności już same jego tam składanie z przyczyn wskazanych przez skarżącą spółkę świadczy, że jego dalsze wykorzystywanie wcale nie było pewne. Okoliczność podawana przez stronę skarżącą określająca przyczyny składowania nie zwalniały więc skarżącej od wykonania obowiązków wynikających z przywołanych przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. [...]zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucono:

W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeń przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- Naruszenie art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a poprzez wadliwe dokonanie kontroli zarządzenia pokontrolnego Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w przedmiocie gospodarowania odpadami. Zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy mając w odróżnieniu od organu administracji - świadomość, że indywidualne aspekty rozpoznawanej sprawy administracyjnej, a nie sama możliwość zakwalifikowania produkowanego przez skarżącą wywaru gorzelniczego do kategorii wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów mają przesądzające znaczenie, nie przeprowadził właściwie kontroli działalności organu administracji publicznej i nie zastosował środków określonych w ustawie,

- Naruszenie art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 §. 1 k.p.a. a także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 36 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628) oraz art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L2008.312.3) i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo naruszenia przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w toku prowadzonego postępowania przepisów procedury administracyjnej, których celem jest zapewnienie warunków do rzetelnego oraz wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pomimo będącego konsekwencją powyższego błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wątpliwości skarżącej nie budzi fakt, iż niewyjaśnienie rzeczywistego przeznaczenia i kierunków dystrybucji produkowanego przez skarżącą wywaru pozostaje rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny, wręcz decydujący wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie winno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ dokonał błędnej wykładni pojęcia odpadów przewidzianej w ustawie o odpadach, a także nie zastosował właściwych przepisów prawa unijnego, które nie tylko winne być bezpośrednio zastosowane w niniejszej sprawie, lecz które również stanowią wzorzec wykładni przepisów prawa krajowego regulujących materię o tożsamym zakresie. Uchybienie to w rezultacie doprowadziło do wadliwego uznania produkowanego wywaru za odpad.

- Naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na samowolnej ocenie dowodów, niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego pomimo, iż organ ten nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący całego stanu faktycznego sprawy, ustalił w sposób błędny termin, skalę oraz warunki na jakich skarżąca sprzedawała spółce [...] wywar gorzelniczy, nie wyjaśnił powodów dla których uznał produkowany przez skarżącą produkt za odpad, nie przedstawił w sposób wyraźny które okoliczności uznał za udowodnione, a którym twierdzeniom wiarygodności odmówił, nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zastosował w toku rozpoznawanej sprawy przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L2008.312.3) pomimo, iż przepisy te miały zastosowanie w sprawie jako przepisy o randze nadrzędnej w stosunku do ustawy o odpadach, a także przepisy bezpośrednio stosowane, i których pominięcie miało przesądzający wpływ zarówno na kierunek prowadzonego przez organ postępowania dowodowego, jak i na kształt podjętego w sprawie rozstrzygnięcia tj. błędne uznanie wytwarzanego wywaru za odpad.

- Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, podczas gdy ze względu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Sąd winien stwierdzić wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji (i nie opierać na nich swojego rozstrzygnięcia), a w rezultacie uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości, iż sąd administracyjny winien przedstawić rzeczywisty stan faktyczny, ustalony zgodnie z regułami przepisów postępowania. Tymczasem Sąd, według autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, iż ustalony przez organ administracji stan faktyczny jest prawdziwy i odpowiada rzeczywistości, co jest nie do pogodzenia w świetle ujawnionych pominięć i uchybień popełnionych przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego.

W ocenie strony skarżącej z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością: gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok - stąd wniosek strony skarżącej o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok.

Ponadto z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie zarzuciła w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- Naruszenie art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98!WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L2008.312.3) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem produktu wytwarzanego przez skarżącą za odpad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu przyjął, iż wytwarzany przez skarżącą wywar gorzelniczy jest odpadem, a nie produktem ubocznym w sytuacji, gdy zgodnie z art. 5 ust.1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L2008.312)) wytwarzany przez skarżącą wywar gorzelniczy, w świetle m.in. zawarcia przez skarżącą długoterminowej umowy sprzedaży ze spółką [...] oraz ze względu na liczne możliwości zastosowania wywaru gorzelniczego w przemyśle (w tym w produkcji energii odnawialnej) i rolnictwie (środek poprawiający właściwości gleby) spełnia kryteria od których powyższa Dyrektywa uzależnia uznanie danej substancji za produkt uboczny,

- Naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż wytwarzany przez skarżącą produkt jest odpadem. Sąd rozpatrujący skargę w sposób niczym nieuzasadniony przyjął, iż wytwarzany przez skarżącą wywar jest odpadem uzasadniając to możliwością zakwalifikowania wywaru do kategorii (katalogu) substancji mogących być uznane za odpad, w sytuacji gdy za odpad uznane mogą być tylko te substancje, przedmioty które po pierwsze mieszczą się w przewidzianym przez ustawę a odpadach katalogu odpadów, a po drugie te których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany,

- Naruszenie art. 17 ust. 2, art. 36 oraz art. 37 ust. 1 ustawy a odpadach, poprzez niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, iż przepisy te znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym orzeczeniu przyjął, iż skarżąca zobowiązana była da wykonywania obowiązków jakie ustawa o odpadach nakłada na wytwórców oraz posiadaczy odpadów, w sytuacji gdy wywar gorzelniczy produkowany przez skarżącą nie jest odpadem, lecz produktem ubocznym. Zatem zdaniem skarżącej w stosunku do niej, z racji wytwarzania wywaru gorzelniczego, nie mają zastosowania wyżej wymieniane przepisy ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Podtrzymał stanowisko, że wywar wytwarzany przez skarżącą spółkę jest odpadem, co jest zgodne z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach bo jest pozostałością podestylacyjną w procesie destylacji alkoholu etylowego oraz w świetle art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE, ponieważ nie spełnia wszystkich zawartych w tym przepisie warunków aby mógł zostać uznany z produkt uboczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które dotyczą oceny kontroli przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, co umożliwia następnie ocenę subsumcji zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni. Dlatego należy już na wstępie podkreślić specyfikę kontroli przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tego rodzaju aktu kontroli zewnętrznej którym jest zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287). Jego specyfika polega bowiem na tym, że jest wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 o Inspekcji Ochrony Środowiska jest postępowaniem odrębnym prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie art. 298 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne jest także aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Oznacza to, że nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszone art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie (np. w wyrokach NSA: z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 181/10, z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 723/12).W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należy uznać za chybione.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się że przepis ten można naruszyć wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie którego nie ma w sentencji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tego rodzaju wad nie ma. Autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanego przepisu upatruje w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym jako niezgodnym z rzeczywistością. Przy czym nie kwestionuje zasadniczo faktów ustalonych przez organ i Sąd lecz wskazuje na pominięcie innych okoliczności które jego zdaniem miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WIOŚ i Sąd dokonały wystarczających ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zbędnym jest ponowne przytaczanie tych okoliczności w tym miejscu, ponieważ jak wskazano wyżej były one bezsporne. Podnoszone w skardze kasacyjnej dodatkowe okoliczności nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego wyroku, w szczególności jeśli chodzi o charakter współpracy skarżącej ze spółką [...] , inwestycje modernizacyjne przeprowadzone przez skarżącą oraz przyszłe możliwości zagospodarowania wywaru pogorzelniczego.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, należy podkreślić, że nie może oczywiście wystąpić jednoczesne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co zarzuca autor skargi kasacyjnej. Ponadto niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, polega na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego - ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który uznaje za prawidłowy skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 - LEX nr 510713). Jeżeli zaś Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, i preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z jednej strony bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy (wadliwie skontrolował ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji), a z drugiej strony zarzuca temu Sądowi niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Jednak z uwagi na konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów, przede wszystkim należy powołać się za Sądem Wojewódzkim na cel regulacji zawartych w przedmiotowej ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jakim jest stosownie do jej art. 1 ust. 1 określenie zasad postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wskazany cel implikuje taką wykładnię przepisów tej ustawy aby kategorią odpadów objąć możliwie najszerszy krąg substancji i przedmiotów poprodukcyjnych. Także w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaleca się szerokie interpretowanie definicji odpadów. Należy też dodać, iż zalecenie ukształtowane w orzecznictwie TSUE, co do stosunkowo szerokiej interpretacji pojęcia odpadu, koresponduje z celami regulacji dotyczących gospodarowania odpadami. Przepisy w tym zakresie dotyczą m.in. substancji powstających w procesach produkcyjnych, które potencjalnie, w razie nie zachowania określonych warunków, mogą stanowić uciążliwość dla środowiska, o ile nie w wyniku wchodzenia w określone reakcje z otoczeniem, to poprzez sam fakt ich deponowania w środowisku. Ochronie przed tego rodzaju uciążliwościami służą regulacje dotyczące m.in. reglamentacji gospodarowania odpadami (nadzór nad miejscami ich składowania czy magazynowania (przetrzymywania czasowego). Stąd przypadki, gdy można uznać iż określona substancja, nie będąca produktem podstawowym procesu technologicznego jest tzw. produktem ubocznym stanowić powinny wyjątek od reguły iż mamy do czynienia z odpadami.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach, odpady oznaczają każdą substancje lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr. 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Skarżąca spółka nie kwestionuje, że gromadziła w Słupach w betonowych zbiornikach będących gnojownikami o pojemności około 15000m³ wywar powstały przy wytwarzaniu alkoholu etylowego. Nie był on produktem celowym procesu technologicznego przeprowadzanego w zakładzie w C.. Nie podważa też zaliczenia tegoż wywaru do kategorii Q8 z załącznika nr. 1 ustawy o odpadach - pozostałości procesów przemysłowych ( pozostałości podestylacyjne). Zarzuca jedynie że składowany wywar nie spełnia drugiej przesłanki z art. 3 ust 1 ustawy o odpadach tj. że nie pozbywała się wywaru. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji choć lakonicznie jednak zasadnie wskazał na treść definicji odpadów z art. 3 ust. 1 po czym w oparciu o poczynione ustalenia uznał, że gromadzony w Słupach wywar pogorzelniczy spełnia przesłanki wynikające z tej definicji aby zaliczyć go do odpadów. Należy tu wskazać, że przez " pozbycie się" należy rozumieć przekazanie substancji innemu podmiotowi który będzie te substancje wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Do kategorii odpadów nie mogą być zaliczane jedynie przedmioty i substancje, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu także poddawane procesom odzysku lub spalania celem uzyskania energii. Sama przydatność określonej substancji do dalszego procesu produkcyjnego jako surowca lub ich wartość rynkowa nie pozbawia ich charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza. Przy czym w razie wątpliwości czy dana substancja jest odpadem należy zawsze mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami – ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, wobec tego należy indywidualizować przesłanki pozbycia się ze względu na negatywne oddziaływanie gromadzonej substancji na człowieka lub środowisko. W świetle powyższego ilość zgromadzonego wywaru pogorzelnianego z powodu nie wykorzystania w bioelektrowni i stan zbiorników wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego i związane z tym zagrożenie dla środowiska, potwierdzają słuszność uznania go za odpad którym gospodarowanie musi być poddane kontroli przez organy administracji w sposób wskazany w ustawie.

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca też niezastosowanie art. 5 ust 1 dyrektywy Parlamentu i Rady 2008/98/WE tj. nieuznanie przedmiotowego wywaru za produkt uboczny. Na marginesie należy tu wskazać, że zbędne były szerokie wywody zawarte w skardze kasacyjnej na temat związania organów i Sądu uregulowaniami zawartymi w tej Dyrektywie, ponieważ nikt tego nie kwestionuje. Sąd Wojewódzki nie zastosował art. 5 ust. 1 tej Dyrektywy bowiem po wcześniejszym jego zacytowaniu uznał, że przedmiotowy wywar pogorzelniczy nie spełnia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Przy czym wymienione w nim przesłanki muszą zachodzić kumulatywnie. Sąd powołał się w szczególności na fakt składowania wywaru przez skarżącą w miejscowości [...] i przyczyny podane przez skarżącą będące tego powodem, które świadczą, że dalsze wykorzystywanie wywaru nie było pewne. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela Wstrzymanie wykonania umowy zawartej ze spółką [...] potwierdziło, że po tym fakcie nie było pewności co do wykorzystania wywaru w całości. Wskazywana przez skarżąca potencjalna możliwość wykorzystywania wywaru w bioenergetyce i po przetworzeniu jako nawóz w rolnictwie, nie może podważyć twierdzenia że w okresie w którym dokonywana była ocena wywaru pod kątem spełnienia przesłanek koniecznych do uznania go za produkt uboczny całe jego wykorzystanie nie było pewne. Ewentualna możliwość jego wykorzystania takiej pewności nie dawała. Wobec braku okoliczności, które pozwalałyby na uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie istniały mechanizmy gwarantujące wykorzystanie powstających pozostałości produkcyjnych (wywaru podestylacyjnego) w całości i na bieżąco, brak było przesłanek przemawiających za poszukiwaniem wykładni przepisów prowadzącej do uznania, iż przedmiotowy wywar nie stanowił odpadu.

Rezultatem zakwalifikowania wytwarzanego przez skarżącą wywaru pogorzelnianego z odpad była konieczność nałożenia na nią obowiązków wskazanych w art. 17 ust. 2 i art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy a odpadach.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a dokonał kontroli zaskarżonego zarządzenia, zatem nie było podstaw do zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a tym samym Sąd ten zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a i oddalił skargę, nie naruszając tych przepisów.

Z wskazanych wyżej względów skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalono.