Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 205/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. (...)  termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, posiada charakter materialnoprawny z uwagi na milczący skutek załatwienia sprawy zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie. Taka konstrukcja prawna oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu a wraz z nim nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, posiada tylko organ administracji architektoniczno–budowlanej pierwszej instancji. Jest to kompetencja wyłączna organu pierwszej instancji,

2. (...) organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu.

TEZY

1. (...)  termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, posiada charakter materialnoprawny z uwagi na milczący skutek załatwienia sprawy zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie. Taka konstrukcja prawna oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu a wraz z nim nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, posiada tylko organ administracji architektoniczno–budowlanej pierwszej instancji. Jest to kompetencja wyłączna organu pierwszej instancji,

2. (...) organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której nałożono na skarżącego A. C. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 listopada 2018 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) A. C. zgłosił do Starosty Brzeskiego zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie budynku gospodarczego i mieszkalnego, remoncie ogrodzenia od strony ul. [...] w [...], zlokalizowanych na działce gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k. m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Ponadto wskazano, iż jest to kontynuacja robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu z dnia 2 marca 2015 r. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię mapy z zaznaczeniem lokalizacji obiektów objętych inwestycją oraz opis zamierzonych robót budowlanych, wskazanych jako kontynuacja remontu: budynku mieszkalnego, ogrodzenia i budynku gospodarczego.

Postanowieniem z 27 listopada 2018 r. Starosta Brzeski, na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, w terminie 21 dni od doręczenia postanowienia o: doprecyzowanie zakresu i rodzaju inwestycji, poprzez określenie, czy przedmiotem zgłoszenia jest odbudowa ganku i schodów oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na aktualnym druku, określonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, a także wyjaśnienie czy nastąpi ingerencja w konstrukcję dachu budynków, przedłożenie opinii konserwatora zabytków, a także przedłożenie szczegółowego opisu, szkiców i rysunków uwzględniających wymogi miejscowego planu zagospodarowania terenu, w przypadku gdy inwestor zamierza dokonać budowy nowego ganku. Jednocześnie Starosta Brzeski pouczył, iż konsekwencją nieuzupełnienia w określonym terminie 21 dni skutkować będzie sprzeciwem wyrażonym w postaci decyzji. Doręczenie tego postanowienia nastąpiło dnia 3 grudnia 2018 r. Pismem z 12 grudnia 2018 r. inwestor poinformował, że w przedmiotowym postanowieniu Nałożono obowiązki z naruszeniem art. 30 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. Starosta Brzeski, na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania opisanych wyżej robót budowlanych, gdyż zgłoszenie jest niekompletne, nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, a inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. obowiązku uzupełnienia braków. Dodatkowo organ wyjaśnił, że od daty przyjętego w dniu 18 marca 2015 r. zgłoszenia, obejmującego tożsamy zakres robót, upłynęło 3 lata. Zatem inwestor słusznie dokonał kolejnego zgłoszenia, bowiem nie jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych do czasu przyjęcia aktualnego zgłoszenia.

W odwołaniu A. C. wniósł o uchylenie decyzji Starosty Brzeskiego i umorzenie postępowania, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Skarżący powołał się po raz kolejny na wcześniejsze zgłoszenia, co do których organ pierwszej instancji nie miał zastrzeżeń. Podniósł, iż część robót wykonał w oparciu o poprzednie zgłoszenia, a organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższego w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 stycznia 2019 r. Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieustaleniu stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewoda Opolski wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości nr a k. m. [...] - obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w celu ustalenia, na podstawie przesłanej kopii dokumentów, czy jakiekolwiek roboty budowlane wynikające ze zgłoszenia z dnia 14 listopada 2018 r. zostały rozpoczęte lub wykonane. Równocześnie pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej jako K.p.a., zlecił Staroście Brzeskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dotyczącego uzupełnienia dowodów w sprawie, poprzez ustalenie, czy zgłoszenie wniesione do Starosty Brzeskiego przez A. C. w dniu 2 marca 2015 r. zostało skutecznie przyjęte, a także wskazanie, czy w związku z objęta zgłoszeniem nieruchomością zostało przyjęte inne zgłoszenie (albo wydane pozwolenie na budowę) o tożsamym zakresie, co zgłoszenie z dnia 14 listopada 2018 r. W przypadku dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia albo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ww. zakresie, zobowiązano Starostę Brzeskiego do przesłania całości akt sprawy.

Pismem z 26 lutego 2019 r. skarżący przekazał kopię zgłoszeń z pieczątkami wpływu do Starostwa Powiatowego w Brzegu w dniach: 2 marca 2015 r., 21 maja 2013 r., 15 kwietnia 2010 r. oraz pism z 13 października 1999 r. i 21 lutego 2018 r. Pismem z 26 lutego 2019 r. Starosta Brzeski przekazał tożsame zgłoszenia dokonane przez A. C. w dniach 2 marca 2015 r., 21 maja 2013 r., 15 kwietnia 2010 r., wskazując, że zgłoszenie z dnia 2 marca 2015 r. zostało skutecznie przyjęte w dniu 18 marca 2015 r. Przy tej okazji organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest w przepisach prawnych przepisu, który obligowałby organ do zbadania, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie zostały rozpoczęte.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim pismem z dnia 28 lutego 2019 r. poinformował, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 27 lutego 2019 r. na wskazanej nieruchomości nr a - obręb [...], przy ul. [...] w [...] ustalono, że roboty wskazane w zgłoszeniu z dnia 14 listopada 2018 r. nie zostały rozpoczęte ani tym bardziej wykonane.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Opolski w swojej decyzji w pierwszej kolejności przedstawił i omówił przepisy Prawa budowlanego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie powtórzył za organem pierwszej instancji, że budzi wątpliwości niedoprecyzowany przez inwestora zakres ewentualnej rozbiórki i budowy ganku i schodów zewnętrznych do budynku, a także robót związanych z wykonaniem nowego dachu budynku. Z tego względu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5c Prawa budowlanego słusznie nałożył na inwestora, w określonym terminie, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Do zgłoszenia nie przedłożono również podstawowego dokumentu, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na aktualnym druku (określonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę). W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy. Postanowienie bezspornie przerwało bieg 21 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu, a decyzja o sprzeciwie odnosi skutek prawny.

Nieuprawnionym natomiast było żądanie od inwestora przedłożenia opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Niemniej należy mieć na względzie, że art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje tryb postępowania w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma do czynienia z obiektem ujętym w ewidencji zabytków. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązku tego nie może organ scedować na inwestora, ani też pominąć przy rozpatrywaniu zgłoszenia.

Zadaniem Wojewody Opolskiego nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z przesłanki określonej w art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego jest zasadne, bowiem prace budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem dotyczą elewacji budynku oraz dachu, które zgodnie z treścią § 4 ust. 4 pkt miejscowego planu podlegają ochronie. Powyższy przepis nakłada obowiązek zachowania: gabarytów budynku, kształtu i rodzaju pokrycia dachowego, wystroju architektonicznego elewacji, stolarki okiennej i drzwiowej, w budynkach m. in. wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Dodatkowo obszar objęty inwestycją znajduje się na obszarze strefy "B" ochrony konserwatorskiej, o której mowa w § 4 ust. 4 pkt 5 ww. planu oraz w granicach strefy "OW" - obserwacji archeologicznej, na terenach których usytuowane obiekty podlegają szczególnej ochronie. Między innymi na tych terenach obowiązuje nakaz zachowania i rewaloryzacji zasadniczych elementów kompozycji urbanistycznej. Dla tych obiektów obowiązują ustalenia zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił charakter prawny postępowania uruchomionego zgłoszeniem robót budowlanych oraz postępowania związanego z wyrażeniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno–budowlanej. Podkreślił przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu przyjmującego zgłoszenie jest ustalenie, czy nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. czy zgłoszone roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub wykonane zwłaszcza, że inwestor powoływał się na poprzednie zgłoszenia, a roboty nazwał "kontynuacją". W tej sytuacji bowiem kwestią drugorzędną są inne przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Dlatego Wojewoda Opolski już w ramach postępowania odwoławczego pismem z dnia 14 lutego 2019 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o ustalenie, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia 14 listopada 2018 r. zostały rozpoczęte lub wykonane. Organ ten pismem z dnia 28 lutego 2019 r. odpowiedział, że w trakcie kontroli nie stwierdzono, aby roboty budowlane zostały rozpoczęte lub wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 14 listopada 2018 r.

Wojewoda Opolski stoi zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie rozpoczęcie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie miało miejsca, a wskutek merytorycznego rozpatrzenia sprawy zachodzą okoliczności, które wymagają w sposób niewątpliwy przeprowadzenia procedury administracyjnej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem sprzeciw, wniesiony decyzją z 3 stycznia 2019 r., należy uznać za prawidłowy, jednak z przyczyn wynikających z art. 30 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy. Z tych względów decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 3 stycznia 2019 r. ([...]) i na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. C. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie skarżącemu kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na:

1. Dokonaniu błędnego ustalenia, wbrew ustaleniom dokonanym przez organ pierwszej instancji, że zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do remontu jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie wpisanego do rejestru zabytków, położonego na obrzeżach miasta w sąsiedztwie zniszczonych budynków, wbrew powszechnej praktyce, w której w analogicznej sytuacji na właścicieli innych sąsiednich budynków nie nakładano obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na wykonanie remontu elewacji nie wpisanych do rejestru zabytków jednorodzinnych i wielorodzinnych budynków mieszkalnych.

2. Dokonaniu błędnego ustalenia, wbrew ustaleniom dokonanym w protokole kontroli przez urzędników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu, że żadnych robót budowlanych z zakresu objętych zgłoszeniem zamiaru w okresie od dnia złożenia pierwszego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót do dnia sporządzenia protokołu kontroli PINB w Brzegu nie wykonano. W ocenie skarżącego nie jest to prawdą, gdyż przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu nie było sprawdzenie zakresu wykonanych robót budowlanych, jak to błędnie stwierdził Wojewoda Opolski, ale ustalenie, czy w dniu kontroli były prowadzone roboty budowlane. Dowodem tego jest treść protokołu wskazująca, że w czasie trwania czynności kontrolnych nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Ponadto A. C. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucił ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a Kpa, z powodu:

1. Dokonania błędnego ustalenia, że żadnych robót w zakresie objętym zgłoszeniem nigdy nie wykonano mimo podnoszenia przez stronę skarżącą, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem były od wielu lat wykonywane na podstawie wcześniejszych prawomocnych zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych i stanowiły one kontynuację wcześniej rozpoczętych robót budowalnych. Skarżący stwierdził, że faktycznie wykonano między innymi remont dachu budynku gospodarczego, remont dachu budynku mieszkalnego, remont ogrodzenia od strony ulicy [...], remont elewacji budynku gospodarczego i częściowy remont elewacji budynku mieszkalnego.

2. Pominięcia w sprawie okoliczności, że wymienione roboty budowalne, w tym częściowy remont elewacji budynku mieszkalnego, zostały wykonane w oparciu o wcześniejsze zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych i roboty te są kontynuacją prowadzoną w oparciu o poprzednie prawomocne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego uzupełniono zarzutem naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, polegającym na jego niezastosowaniu, gdyż zgodnie z tym przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 remont obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy z powodu wydania decyzji o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na remont obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany w części zgodnie z prawem a w części z rażącym naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego została wydana w postępowaniu odwoławczym uruchomionym przez stronę w odniesieniu do decyzji Starosty Brzeskiego wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przez A. C. robót budowlanych, polegających na remoncie budynku gospodarczego i mieszkalnego remoncie ogrodzenia od strony ul. [...] w [...], zlokalizowanych na działce gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k. m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Budowa, wykonywanie robót budowlanych, wykonywanie remontu, wykonywanie przebudowy obiektu, docieplanie budynku i budowa ogrodzeń wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno–budowlanej w trybie przewidzianym w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 30 ust. 2 – 4c Prawa budowlanego określają wymogi formalne zgłoszenia oaz regulują jakie załączniki są do niego wymagane. Natomiast art. 30 ust. 5 tej ustawy stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Obligatoryjne wniesienie sprzeciwu przez organ przewiduje natomiast art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Stosownie do jego treści, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ten ostatni przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania przez Starostę Brzeskiego decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zamierzenia budowlanego zgłoszonego przez A. C. Organ ten bowiem postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. (nr [...]) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym w jego treści zakresie (m. in.: złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na obowiązującym druku, opinię konserwatora zabytków). A. C. pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. odpowiedział, że postanowienie nakładające na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem wcześniej uprawomocniło się jego zgłoszenie z dnia 14 kwietnia 2010 r., a roboty były wykonywane bez przerwy i częściowo zostały wykonane. Uznał również, że nie jest w takiej sytuacji konieczne składanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na obowiązującym druku nie ma podstawy prawnej, gdyż wiąże oświadczenie złożone przy poprzednim zgłoszeniu.

Na uwagę zasługuje fakt, że A. C. istotnie składał w przeszłości zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie tożsamym z treścią zgłoszenia z dnia 14 listopada 2018 r., a organ administracji architektoniczno–budowlanej nie wnosił do nich sprzeciwu. Niemniej, jak wynika z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, roboty budowlane w zakresie objętym zgłoszeniami nie zostały rozpoczęte lub wykonane. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego, w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Oznacza to, że moc wiążąca poprzednich zgłoszeń, w stosunku do których organ nie wniósł sprzeciwu wygasła, a inwestor musiał wystąpić z nowym zgłoszeniem nie – jak pisze – "z ostrożności procesowej" - tylko z uwagi na brak wiążącego zgłoszenia. W tej sytuacji zgłoszenie A. C. z dnia 14 listopada 2018 r. spowodowało otwarcie nowej sprawy zgłoszenia na zasadach ogólnych. Dlatego też niezastosowanie się inwestora do nałożonego przez organ administracji architetktoniczno–budowlanej obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musiało skutkować wydaniem przez ten organ decyzji wyrażającej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Treść przepisu art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego jest jednoznaczna i obliguje organ do wniesienia sprzeciwu w opisanym stanie faktycznym. Z tych przyczyn – w ocenie Sądu – działanie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W konsekwencji również ta część decyzji organu drugiej instancji, w której utrzymuje on w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 3 stycznia 2019 r. jest zgodna z prawem. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę A. C. oddalił.

Niemniej w pozostałej części – to znaczy w zakresie nałożenia na inwestora w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego skutkującym także naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej właśnie części.

Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno–budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (czyli decyzji, w której wnosi sprzeciw), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować między innymi pogorszenie stanu zachowania zabytków. Sąd podkreśla, że termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, posiada charakter materialnoprawny z uwagi na milczący skutek załatwienia sprawy zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie. Taka konstrukcja prawna oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu a wraz z nim nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, posiada tylko organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski - jako organ rozpoznający odwołanie od decyzji, w której Starosta Brzeski wniósł sprzeciw od zgłoszenia - w istocie wydał orzeczenie reformatoryjne, uzupełniając sprzeciw o obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Wojewoda nie był do tego uprawniony, ale nie dlatego, że nie stanowiło to przedmiotu postępowania przed organem pierwszej instancji, ale z uwagi na wyznaczoną normatywnie w tym przypadku wyłączną kompetencję organu pierwszej instancji. Dlatego organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu. Kompetencja organu odwoławczego w ramach postępowania, w którym organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw ogranicza się tylko do kontroli tej decyzji. Dlatego organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 2 pkt 1 ab initio K.p.a.) – co w istocie miało tu miejsce - oraz decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) Upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznacza, że kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła. W takiej sytuacji uzupełnienie sprzeciwu o dodatkowe obowiązki stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, a w konsekwencji także przepisów o właściwości. Okoliczności te stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.