Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 833/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 i ust. 2, art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi B.P. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa (...) nr (...) z dnia (...); 2) zasądza od Zarządu Województwa (...) na rzecz skarżącego – B.P. kwotę 810 (osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 833/16

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 27.000,00 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez B. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F. B. P. (dalej: skarżący) z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych], w związku z realizacją projektu pn. "Rozwój firmy F. poprzez budowę i wprowadzenie na rynek globalnej platformy e-biznesowej f.", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z 30 sierpnia 2010 r.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 207 ust. 9 i ust. 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) [dalej ustawa o finansach publicznych] oraz art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.) [dalej: ustawa o zasadach polityki rozwoju], art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 str. 66 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej: Instytucja Zarządzająca lub organ) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z 30 sierpnia 2010 r. wraz z aneksami, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, przyznała Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 397.285,78 zł na realizację projektu pn.: "Rozwój firmy F. poprzez budowę i wprowadzenie na rynek globalnej platformy e-biznesowej f.".

W dniu 9 grudnia 2011 r. na wyodrębniony rachunek bankowy Beneficjenta została przekazana transza dofinansowania w kwocie 76.639,35 zł. W tym samym dniu beneficjent przedłożył wniosek o płatność rozliczający ww. transzę dofinansowania.

W dniu 8 lipca 2015 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął skumulowany wniosek o płatność nr WNP-RPLD.04.03.00-00-012/10-05. Do wniosku o płatność beneficjent załączył m.in. rachunek nr 1/13 z 15 stycznia 2013 r. na kwotę 43.500,00 zł wystawiony przez I. Rachunek ten potwierdzał fakt dokonania płatności w formie gotówkowej. Wystawcą rachunku nr 1/13 była I. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą I. K. I., z którą beneficjent 14 stycznia 2013 r. zawarł umowę nr 1/01/2013. Umowa dotyczy dostawy elementów składowych oprogramowania platformy e-biznesowej i e-usług systemu etotu.com. W § 3 zawartej umowy strony ustaliły wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy w wysokości 570.000,00 zł.

W związku z powyższym, po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o płatność, pismem z 18 sierpnia 2015 r. poinformowano beneficjenta o uznaniu wydatków w kwocie 43.500,00 zł za niekwalifikowane z uwagi na naruszenie przez beneficjenta art. 22 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2010 r., poz. 1447 ze zm.) [dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej], a w związku z tym o konieczności dokonania zwrotu 85% tej kwoty z uwagi na poziom dofinansowania w ramach projektu. Ponieważ beneficjent za przedmiotowy rachunek dokonał zapłaty w wysokości 27.000,00 zł ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, został poinformowany o konieczności zwrotu kwoty 27.000,00 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia dokonania zwrotu oraz że nie może ubiegać się o refundację pozostałej części zapłaty w wysokości 9.975,00 zł poniesionej w ramach Rachunku nr 1/13 na rzecz I. I. K., która została dokonana ze środków własnych.

Do wniosku o płatność załączono również notę korygującą nr 2/2013 z 27 grudnia 2013 r. do rachunku nr 1/13 z 15 stycznia 2013 r. Wyżej wymieniony dokument korygujący do rachunku zmienił sposób i termin płatności, określony pierwotnie jako "data zapłaty: 15.01.2013" oraz "forma zapłaty: gotówka". Ponadto do wniosku o płatność Beneficjent załączył dowód wypłaty gotówki z kasy I. I. K. na rzecz Beneficjenta i dowód wpłaty gotówki w kasie Beneficjenta. W dniach 9 stycznia 2014 r., 10 stycznia 2014 r. oraz 13 stycznia 2014 r., Beneficjent dokonał płatności przelewem na rzecz wykonawcy za rachunek wystawiony przez I. I. K.

W dniu 20 sierpnia 2015 r. zostały wysłane uwagi do wniosku o płatność o numerze WNP-RPLD.04.03.00-00-012/10-05. Beneficjent został poinformowany m.in., że z dokumentacji przedłożonej w ramach przedmiotowego wniosku przez beneficjenta wynika, iż zobowiązanie wobec wykonawcy I. I. K. wynikające z Umowy nr 1/01/2013, zostało uregulowane gotówką w kwocie 43.500,00 zł. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dokonywanie płatności związanych z wykonywaną działalnością, gdy stroną transakcji jest inny przedsiębiorca a jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro następować powinno za pośrednictwem rachunku bankowego. Umowa zawarta pomiędzy beneficjentem a I. I. K. opiewała na kwotę 570.000,00 zł, co stanowiło równowartość 139.425,66 euro. Tym samym, doszło do naruszenia ww. artykułu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sytuacji – jak wskazał organ - nie ma znaczenia fakt, iż beneficjent sam dokonał naprawy popełnionego błędu poprzez ponowne dokonanie zapłaty za pośrednictwem systemu bankowego.

Pismem z 29 stycznia 2016 r. skierowano do beneficjenta wezwanie do zapłaty. Z uwagi na fakt, iż beneficjent nie dokonał zwrotu środków, 5 kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa [...] wszczął postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 27.000,00 zł.

Ponieważ B. P. nie zastosował się do skierowanego wezwania do zapłaty i nie zwrócił określonych w wezwaniu kwot, [...] Zarząd Województwa [...] wydał decyzję nr [...] określającą kwotę do zwrotu w wysokości 27.000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 8 maja 2016 r. do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez beneficjenta.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Delegacja ustawowa do nakładania korekt finansowych przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ została określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Naruszenie przy realizacji programu przepisów skutkuje zastosowaniem określonych sankcji przewidzianych w cytowanym przepisie ustawy o finansach publicznych. Również zawarta z B. P. umowa o dofinansowanie projektu, w § 19 pkt 2 i pkt 3a, obligowała do zwrotu środków na zasadach analogicznych jak w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 jako "nieprawidłowość" określa się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Przy czym, faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości, wystarczy bowiem sama możliwość jej wystąpienia. Uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości może polegać albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków. Wystarcza zatem sama hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Jak wskazał dalej organ, zarówno Komisja Europejska, jak i ETS przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Za nieprawidłowość można uznać wszelkie odstępstwo od zapisów umowy lub naruszenie przepisów prawa krajowego i unijnego, które spowodowało lub mogło spowodować uszczerbek w budżecie ogólnym. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość.

Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja Zarządzająca opracowała wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków pn.: "Zasady kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013" (dalej: Zasady kwalifikowalności).

Zgodnie z zapisami pkt 4.2 ww. Zasad kwalifikowalności, wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek spełniający w szczególności warunek zgodności z przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego. Ponadto zgodnie z zapisami pkt 8.3. Zasad kwalifikowalności, wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 6 zawartej między Instytucją Zarządzającą a beneficjentem umowy o dofinansowanie beneficjent, podpisując umowę potwierdził, iż zapoznał się z treścią dokumentów określających zasady kwalifikowalności wydatków wykazanych w § 1 pkt 8 i zobowiązał się do stosowania zawartych w nich zasad podczas realizacji projektu. Nadto zgodnie z § 7 ust. 3 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z prawem.

Dalej organ zacytował treść art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy: 1) stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz 2) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji.

W przedmiotowej sprawie – jak wskazał organ - wystawcą rachunku nr 1/13 z 15 stycznia 2013 r. na kwotę 43.500,00 zł była I. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą I. K. I., z którą beneficjent 14 stycznia 2013 r. zawarł umowę nr 1/01/2013.

Organ wyjaśnił przy tym, iż pod pojęciem "jednorazowa wartość transakcji" należy rozumieć ogólną (łączną) wartość wierzytelności lub zobowiązań określoną w umowie pomiędzy przedsiębiorcami. Oznacza to, że obowiązek przeprowadzania rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem rachunku bankowego istnieje także w przypadku, kiedy przedsiębiorcy będący kontrahentami z tytułu umowy, której wartość świadczenia przekracza 15.000,00 euro, dokonują płatności na raty (w części), a wielkość poszczególnych rat jest niższa niż wspomniana kwota.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych z we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że późniejsze wycofanie gotówki oraz dokonanie płatności na rachunek bankowy nie konwaliduje wcześniejszej zapłaty gotówką. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje możliwości sanowania płatności gotówkowej dokonanej niezgodnie z prawem. Fakt dokonania płatności gotówkowej, a następnie jej zwrot przez kontrahenta i ponowna zapłata już za pośrednictwem rachunku bankowego nie powoduje automatycznego wyeliminowania naruszenia przepisów prawa krajowego, postanowień umowy o dofinansowanie i zasad kwalifikowalności wydatków. Fakt dokonania zapłaty gotówkowej spowodował już, że wydatek został poniesiony niezgodnie z prawem, a działania Beneficjenta mają na celu obejście art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się z kolei do argumentu, iż beneficjent sam zgłosił nieprawidłowość, postępując zgodnie z procedurą określoną w Podręczniku Beneficjenta RPO WŁ 2007 – 2013 organ stwierdził, że nie pominął przy analizie sprawy ww. sytuacji. Jednakże, zdaniem organu, w niniejszej sprawie niemożliwym było usunięcie zaistniałego naruszenia, gdyż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje naprawienia błędu wynikającego z nieprzestrzegania art. 22 tejże ustawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowości organ podniósł, że samo naruszenie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spowodowało, iż wydatek jest niekwalifikowalny. Zatem, niemożliwym jest sfinansowanie z budżetu UE wydatku niekwalifikowalnego, stąd obowiązek dochodzenia przez Instytucję Zarządzającą zwrotu środków finansowych wydanych niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, ze względu na zastosowanie środka nieproporcjonalnego do celu, który ma być osiągnięty przez Instytucję Zarządzającą, organ wskazał, że jeśli podejmowana decyzja jest jednoznacznie uwarunkowana przepisami prawa, wówczas zasada ta nie będzie znajdowała zastosowania. Należy w związku z tym zauważyć, iż z punktu 8.3 Zasad kwalifikowalności dokładnie wynikają warunki uznania wydatku za kwalifikowany. Stąd też przy precyzyjnie określonych regułach kwalifikowania wydatków, zarzut naruszenia zasady proporcjonalności nie znajduje uzasadnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu były wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, podczas, gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2;

2. prawa materialnego w postaci art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L.06.210.25 ze zm., str. 66), poprzez jego błędną i dowolną wykładnię oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do nie dającej się usunąć nieprawidłowości, przejawiającej się w wydatkowaniu środków unijnych z naruszeniem prawa w postaci art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy beneficjent w okresie kwalifikowalności wydatków i przy spełnieniu reguł określonych dla realizacji projektu, poniósł wydatek w formie przepisanej prawem, co w rezultacie spowodowało błędne uznanie przez Zarząd Województwa [...], że zachodzi podstawa do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

3. prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ocenę materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób nierzetelny, powierzchowny i subiektywny, co spowodowało ewidentny brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przez Instytucję Zarządzającą przy ocenie realizacji projektu i w procesie prowadzenia projektu;

4. prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez Instytucję Zarządzającą wyjaśnień udzielanych przez Beneficjenta w toku postępowania, a także w kolejnych pismach kierowanych do Instytucji Zarządzającej, które zmierzały do usunięcia nieprawidłowości;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci zasady ogólnej prawa UE - zasady proporcjonalności - poprzez zastosowanie środka nieproporcjonalnego do celu, który ma być osiągnięty przez Instytucję Zarządzającą, w szczególności, że beneficjent ostatecznie zrealizował projekt należycie a w trakcie realizacji zwrócił uwagę na błąd, którego nie dostrzegła Instytucja Zarządzająca.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący realizował projekt pn.: "Rozwój firmy F. poprzez budowę i wprowadzenie na rynek globalnej platformy e-biznesowej f." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej 30 sierpnia 2010 r. z Zarządem Województwa [...].

Z postanowień umowy wynika, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w szczególności, m.in. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) [dalej ustawa o finansach publicznych] oraz ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.) [dalej ustawa o zasadach polityki rozwoju].

Art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Te "inne procedury", to także procedury wskazane w ww. umowie o dofinansowanie projektu. Treść umowy stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu. Postanowienia te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu. Jednocześnie w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 tej ustawy, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Postanowienia regulujące tę kwestię zawiera również § 19 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym w przypadku gdy dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Z kolei stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L. 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.), do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach polityki rozwoju, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego.

W stanie faktycznym sprawy, w dniu 8 lipca 2015 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął skumulowany wniosek o płatność. Do wniosku beneficjent załączył m.in. rachunek nr 1/13 z 15 stycznia 2013 r. na kwotę 43.500,00 zł wystawiony przez I. I. K. Rachunek ten potwierdzał fakt dokonania płatności w formie gotówkowej. W związku z powyższym, po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o płatność poinformowano beneficjenta o uznaniu wydatków w kwocie 43.500,00 zł za niekwalifikowane z uwagi na naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w związku z tym o konieczności dokonania zwrotu 85% tej kwoty z uwagi na poziom dofinansowania w ramach projektu.

Do wniosku o płatność beneficjent załączył również notę korygującą nr 2/2013 z 27 grudnia 2013 r. do rachunku nr 1/13 z 15 stycznia 2013 r. Wyżej wymieniony dokument korygujący do rachunku zmienił sposób i termin płatności, określony pierwotnie jako "data zapłaty: 15.01.2013" oraz "forma zapłaty: gotówka". Ponadto do wniosku o płatność beneficjent załączył dowód wypłaty gotówki z kasy I. I. K. na rzecz beneficjenta i dowód wpłaty gotówki w kasie beneficjenta. W dniach 9 stycznia 2014 r., 10 stycznia 2014 r. oraz 13 stycznia 2014 r., Beneficjent dokonał płatności przelewem na rzecz wykonawcy za rachunek wystawiony przez I. I K.

Następnie, w dniu 20 sierpnia 2015 r., zostały wysłane uwagi do wniosku o płatność. Beneficjent został poinformowany m.in. że, z dokumentacji przedłożonej w ramach przedmiotowego wniosku wynika, iż zobowiązanie wobec wykonawcy I. I. K. wynikające z umowy nr 1/01/2013, zostało uregulowane gotówką w kwocie 43.500,00 zł (rachunek nr 1/13). Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dokonywanie płatności związanych z wykonywaną działalnością, gdy stroną transakcji jest inny przedsiębiorca a jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro następować powinno za pośrednictwem rachunku bankowego. Umowa zawarta pomiędzy beneficjentem a I. I. K. opiewa na kwotę 570.000,00 zł co stanowi równowartość 139.425,66 euro. Tym samym, doszło do naruszenia ww. artykułu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sytuacji, zdaniem organu nie ma znaczenia fakt, iż beneficjent sam dokonał naprawy popełnionego błędu poprzez ponowne dokonanie zapłaty za pośrednictwem systemu bankowego.

W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu dotyczącego nieprawidłowości w realizacji płatności przez beneficjenta, w szczególności w zakresie stwierdzenia, iż skutkują one obligatoryjnym obowiązkiem zwrotu kwoty dofinansowania.

W rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się właśnie do ustalenia czy zachodziła podstawa do zwrotu przez stronę skarżącą dofinansowania i czy prawidłowo ustalona została kwota przypadająca do zwrotu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób podzielić stanowisko organu ograniczające się do arbitralnej oceny, że w analizowanym przypadku doszło do nieprawidłowości - skoro stanowisko to nie zostało w sposób prawidłowy, pełny i przekonujący uzasadnione i to we wszystkich kierunkach wymaganych stanem prawnym mającym w tej sprawie zastosowanie, jak i ustaleniami zastanego stanu faktycznego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie organu w każdym przypadku naruszenia art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będziemy mieć do czynienia z wydatkowaniem środków z naruszeniem przepisów prawa, co powodować będzie konieczność nałożenia korekt i wydania decyzji o zwrocie środków.

W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest błędne, bowiem przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie nie uzasadniają poglądu, że każde naruszenie prawa przy wydatkowaniu środków z budżetu UE skutkuje obowiązkiem nakładania korekt i żądania zwrotu środków.

Wykładając i stosując przepisy prawa polskiego organ powinien zawsze mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, zaś zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 tak rozumiana "nieprawidłowość", zarówno systemowa jak i pojedyncza, stanowi podstawę do nakładania korekt finansowych przez państwo członkowskie, przy wzięciu pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze.

Wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. Całkowicie błędny jest zatem pogląd organu, że stosowanie korekt za naruszenie przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej może obejmować również te naruszenia, które nie miały wpływu na wynik postępowania.

Sąd pragnie w tym miejscu podkreślić, że uzasadnienie decyzji (bez względu na jej prawny charakter), stanowiące zresztą jej obowiązkowy składnik, winno być wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Nie ulega wobec tego wątpliwości, że uzasadnienie w tej sprawie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; mamy bowiem w tej sprawie do czynienia z określonymi konsekwencjami finansowymi i decyzją nakazującą zwrot przyznanych uprzednio środków.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinansowania - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi wykonanie przezeń kontroli (por. wyrok TSUE z 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-367/95 Komisja przeciwko Sytraval i Brink's France, pkt 63; wyrok TSUE z 21 marca 2001 r., T-206/99 , w sprawie Metropole Television przeciwko Komisji, pkt 44; wyrok TSUE z 22 czerwca 2005 r., T-102/03, w sprawie CIS przeciwko Komisji, pkt 46 i 47).

Zdaniem Sądu, motywy uzasadnienia organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, poza ogólnym stwierdzeniem naruszenia przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie zawierały pełnego, przekonywującego uzasadnienia takiego stanowiska organu, ale przede wszystkim organ nie dokonał szczegółowej analizy indywidualnego stanu rozpoznawanej sprawy. Skoro tego zabrakło, stanowi to o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Brak było przeprowadzenia wykładni przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w odniesieniu do zastanego konkretnego i mocno zindywidualizowanego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ w praktyce odwołał się do interpretacji tego przepisu zaprezentowanej w innych sprawach, gdzie mieliśmy do czynienia z innymi uwarunkowaniami, a wręcz z całkowicie odmiennym stanem faktycznym sprawy. Trafnie w tym względzie podniósł skarżący, że wbrew twierdzeniom organu stan faktyczny niniejszej sprawy różni się w zasadniczy sposób od okoliczności, w których WSA w Łodzi wydał wyrok z 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 824/12, powołany jako podstawa przedstawionej przez organ opinii prawnej. Słusznie skonstatował, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowość po stronie beneficjenta została wykryta w trakcie kontroli na zakończenie realizacji projektu, przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą, a zatem już po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków – odmiennie niż ma to miejsce w realiach sprawy badanej w tym postepowaniu. Brak zatem było możliwości poniesienia danego wydatku ponownie, bądź też jego "konwalidacji, ponieważ nie spełniona byłaby przesłanka jego poniesienia w okresie kwalifikowalności.

W realiach niniejszej sprawy zwrócić także należy uwagę na postanowienia "Podręcznika Beneficjenta Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013" (dalej: Podręcznik), który w pkt. 13 "Nieprawidłowe wykorzystanie środków i ich zwrot przez Beneficjenta" nakłada na beneficjenta obowiązek zgłoszenia we własnym zakresie wykrytej nieprawidłowości. Dokument ten stanowi materiał pomocniczy dla beneficjentów realizujących projekty w ramach RPO WŁ oraz ma na celu "zmniejszenie ryzyka wystąpienia błędów". Podręcznik nakłada przy tym na beneficjenta obowiązek informowania Instytucji Zarządzającej o wszelkich wykrytych błędach. Wskazuje on zatem wprost na ewentualne dobrodziejstwa wynikającego z poinformowania Instytucji Zarządzającej o nieprawidłowościach. Analiza przedmiotowego postanowienia Podręcznika sugeruje, że beneficjent w przypadku wykrycia i zgłoszenia nieprawidłowości odpowiednio wcześnie (tj. przed wykryciem przez właściwe podmioty np. w trakcie kontroli), będzie miał możliwość uniknięcia, ewentualnie zminimalizowania negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowości zaistniałych w trakcie realizacji projektu. W szczególności, że kolejne postanowienie stwierdza, że "wykrycie nieprawidłowości przez instytucje kontrolujące powoduje zastosowanie sankcji określonych w przepisach prawa oraz w umowie o dofinansowanie projektu". Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że rozumując logicznie, miał prawo oczekiwać, że wykrycie nieprawidłowości przez instytucję kontrolującą spowoduje zastosowanie sankcji określonych w przepisach prawa oraz w umowie o natomiast zgłoszenie jej przez beneficjenta umożliwi przynajmniej podjęcie czynności zmierzających do zminimalizowania skutków potencjalnego naruszenia. Reasumując, Instytucja Zarządzająca powinna zatem uwzględnić fakt zawiadomienia przez beneficjenta o błędzie oraz fakt skorygowania nieprawidłowości, a w szczególności brak jakichkolwiek negatywnych skutków dla budżetu Unii Europejskiej.

Dalej należy odnieść się do kwestii wykazania przez organ, czy w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z zaistnieniem choćby potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii. Skoro bowiem organ stwierdza oznaczoną nieprawidłowość to winien uzasadnić nałożenie na stronę sankcji w postaci zobowiązania do zwrotu przyznanego dofinansowania. Nałożenie takowych sankcji nie wynika bowiem z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.

Wobec powyższego, w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości należy dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać, w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona sankcja nie może być przy tym oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta.

W tym miejscu przypomnieć raz jeszcze należy, że rozporządzenie Rady (WE) z 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 ustanowiło ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej "funduszami strukturalnymi") oraz Funduszu Spójności, i jak podano powyżej m.in. zdefiniowało termin "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Ustalenie, przez organ, że w postępowaniu taka nieprawidłowość wystąpiła, w myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia, obliguje państwo członkowskie do podjęcia określonych działań. Przepis ten wskazuje także jakie okoliczności państwo powinno uwzględniać dokonując korekt finansowych i są to: charakter nieprawidłowości, waga nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie, przy określaniu charakteru i wysokości sankcji ocenie powinien podlegać charakter i waga nieprawidłowości, w którym to pojęciu mieścić się będą rozważania co do rozmiaru szkody, jak mogła powstać, jeżeli jest to możliwe do określenia. Należałoby oczywiście uwzględniać także fakt ewentualnego braku szkody związanej z naruszeniem. Żaden z tych czynników nie był natomiast wzięty pod uwagę przez organ.

W rozpatrywanej sprawie uzasadniając wysokość nałożonej sankcji organ w praktyce nie zastosował żadnego uzasadnienia dla wyjaśniania wysokości kwoty sankcji. Ograniczył się do poinformowano beneficjenta o uznaniu wydatków w kwocie 43.500,00 zł za niekwalifikowane z uwagi na naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w związku z tym o konieczności dokonania zwrotu 85% tej kwoty z uwagi na poziom dofinansowania w ramach projektu. Organ nie wyjaśnił, czy istniała możliwość zastosowania jakichkolwiek obniżek. Nie uzasadnił też, czy zachodziły podstawy do ewentualnego dokonania takowych obniżek, a jeżeli nie to dlaczego i jakie okoliczności, czy też kryteria o tym zdecydowały.

W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał też jak ocenia wagę i charakter nieprawidłowości. Nie rozważał także, czy doszło do faktycznych lub mogących powstać strat finansowych i ewentualnie, czym one się przejawiały. Tym samym nie określił jakie znaczenie dla wielkości zastosowanej korekty finansowej mógł mieć ewentualny fakt, że w praktyce żadne straty finansowe w wyniku naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zaistniały lub jakie znaczenie miały dla ewentualnych faktycznych strat finansowych. W żaden sposób organ nie wyjaśnił też na czym miałoby polegać indywidualne oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej naruszeniem przepisów ustawy i w jaki sposób wpływało na wysokość zastosowanej sankcji.

W ocenie Sądu w tym aspekcie uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem rozważania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Reasumując, obowiązek instytucji zarządzającej do nałożenia sankcji, prowadzących do zwrotu środków uprzednio przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Ponadto w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca zobowiązana jest do dokonania własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody i znaczenia szkody - w okolicznościach danej operacji lub programu. Wreszcie, nałożona korekta finansowa nie może być oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta, wynikającej również z treści umowy o dofinansowanie projektu.

Mieć w tym względzie bowiem należy na uwadze także, że beneficjent naruszył co najwyżej obowiązek czysto techniczny (formalny) i drugorzędny w stosunku do głównego celu projektu, który ostatecznie został zrealizowany poprawnie i oceniony pozytywnie w wyniku kontroli na zakończenie jego realizacji.

Odwołać się w tym względzie można do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z 24 września 1985 r. w sprawie The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd vInten/ention Board for Agńcultural Produce (IBAP), sprawa C 181/84. W tezie 1 tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż jeżeli ustawodawstwo unijne czyni rozróżnienie pomiędzy głównym obowiązkiem, którego wykonanie konieczne jest do osiągnięcia głównego celu oraz drugi obowiązek, który ma charakter czysto administracyjny, byłoby naruszeniem zasady proporcjonalności karanie za niedopełnienie obowiązku drugorzędnego w taki sam sposób jak za naruszenie obowiązku głównego, który zmierza bezpośrednio do osiągnięcia celu, jaki ma zapewnić realizacja danej normy prawnej.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, zdaniem Sądu, zupełnie nietrafne jest twierdzenie Instytucji Zarządzającej, że poprzez naruszenie obowiązku formalnego (art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), które w istocie nie spowodowało żadnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, beneficjent powinien zostać zobowiązany do zwrotu całej kwoty uzyskanego dofinansowania. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest bowiem poparte wszechstronną analizą okoliczności niniejszej sprawy i nie uwzględnia wszystkich jej aspektów.

W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić przedstawione powyżej argumenty oraz ocenę prawną. W szczególności winien mieć na względzie, że beneficjent naruszył co najwyżej obowiązek czysto techniczny, sam projekt został natomiast ostatecznie poprawnie zrealizowany i oceniony pozytywnie. Ocenić, czy działanie beneficjenta spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, czy doszło do strat finansowych po stronie środków UE i jaki one miały ewentualnie charakter, czym się przejawiały. W przypadku natomiast ewentualnego ustalenia, że mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieprawidłowości, Instytucja Zarządzająca winna dokonać własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody. Należałoby oczywiście uwzględniać także fakt ewentualnego braku szkody związanej z naruszeniem. Powyższe winno znaleźć pełne wyjaśnienie w uzasadnianiu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).

R.A.