Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 852/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a, art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 778/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 778/16, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą [...], na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. nakładającą, na przedsiębiorstwo A. sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. nałożył na przedsiębiorstwo A. sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 23.11.2015 r. w B. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Skoda o nr rej. [...], którego kierowcą był [...]. W momencie kontroli w pojeździe oprócz kierowcy znajdowała się też pasażerka, a na taksometrze w pojeździe została naliczona kwota 12 zł. Kierowca okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną przez Wójta Gminy X. dla przedsiębiorcy A. sp. z o.o. z siedzibą w B. Organ I instancji wskazał, że z zeznań pasażerki wynika, że w momencie zatrzymania pojazdu do kontroli była przewożona z ul. [...] w B. na ul. [...] w B. Organ I instancji uznał zatem, że w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji, gdyż kierowca nie przedstawił licencji uprawniającej go do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy Miejskiej B., a taki właśnie kurs zrealizował.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A. sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej " kpa ", art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) dalej "u.t.d." lub "ustawa o transporcie drogowym" oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 10 §1 kpa przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

– art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji;

– art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego;

– art. 6, art. 7 i art. 77§1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

– art. 107 §3 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu;

– art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności;

– art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, niedopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładniejszego objaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd przywołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji i stwierdził, że kierowca w chwili dokonanej kontroli dysponował jedynie licencją obejmującą gminę X. Niesporne jest także to, iż kierowca wykonał w dniu kontroli zlecony telefonicznie kurs w B. na trasie z ul. [...] na ul. [...]. Jest oczywiste, że B. nie leży w na terenie gminy X., co oznacza, że sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Strona skarżąca nie kwestionuje także ustalenia dokonanego przez organ w toku postępowania, że na dzień kontroli, tj. 23.11.2015 r. nie posiadała licencji na wykonywanie przewozu drogowego taksówką na terenie miasta B. Nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej Spółki rozpoczął się w B. i w B. został zakończony. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. nr 3 lp. 1.1. Posiadana i okazana w trakcie kontroli, licencja nie uprawniała do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy X. i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. Z uwagi na to, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiadał odpowiedniej dla tego przewozu licencji, albowiem był uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należało uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji wskazał, iż skoro w skardze strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, nie kwestionując ustalonego przez organy stanu faktycznego, ani skutków prawnych z niego wynikających, zgodnych z obowiązującymi przepisami u.t.d., to zarzuty te nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania świadków, a przede wszystkim kierowcy taksówki w obecności skarżącej Sąd uznał, iż jest on bezzasadny. WSA w Krakowie wyjaśnił istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego oraz na relację między przepisem art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d. oraz art. 79 § 1 i 2 kpa. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d., w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Protokół kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. Na podstawie art. 74 ust. 2 u.t.d. kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny, co zostało odnotowane w treści protokołu. Nie skorzystał też z możliwości wniesienia uwag co do jego treści. Jednakże sam fakt niepodpisania protokołu przez kierowcę nie umniejsza wagi tego dowodu i nie może stanowić źródła wątpliwości co do opisanych w tym protokole okoliczności i faktów. Żaden też przepis u.t.d. ani kpa nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów u.t.d. w sytuacji, gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 kpa. Także przeprowadzenie rozprawy podlega regułom wynikającym z art. 89 kpa. Jak wskazał Sąd i instancji, strona skarżąca, wnioskując w odwołaniu o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być wystarczająca, a więc skuteczna, wobec treści art. 73 u.t.d. i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Strona skarżąca nie wskazała natomiast w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia, wskazujące, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadków. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92c u.t.d., tj. nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania.

Sąd I instancji stwierdził również, ż zaskarżona decyzja czyni również zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa i jest prawidłowe – tak co do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione jak i wskazania oraz omówienia zastosowanych przez organ przepisów prawa.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości przez A., w której wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na wstępie skargi kasacyjnej skarżąca powołując się na art. 193 Konstytucji RP wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 l.p 1.1. ustawy o transporcie drogowym w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ kary pieniężnej za prowadzenie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej licencji, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej, przepisy art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 l.p 1.1. ustawy o transporcie drogowym nie są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że kwestia ustalania sztywnych kwotowo kar administracyjnych była już przedmiotem krytyki ze strony Trybunału Konstytucyjnego, przykładowo w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że decyzja ta naruszała następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1;

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. naruszała przepisy Kodeksu postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) dające podstawę do wznowienia postępowania;

3) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. naruszała następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

4) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowo przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne uzasadniały przypisanie skarżącej spółce naruszenia, o którym mowa w pozycji 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Kontrolowany przejazd był bowiem realizowany w B. bez posiadania licencji na jego wykonywanie na tym obszarze.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja wydana została bez naruszenia prawa. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uznane za usprawiedliwione przede wszystkim z tego powodu, że towarzyszą im deficyty wyrażające się w braku ich uzasadnienia w sposób, w jaki wymaga tego art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak na czym konkretnie naruszenie wskazywanych przepisów postępowania miałoby polegać oraz jaki miałby być wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, co czyni je zarzutami nieusprawiedliwionymi i nieskutecznymi.

Samo odwołanie się do treści przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. – lecz i tak nie wszystkich, których naruszenie zarzucono – którym miał uchybić Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czy też do przyjmowanego rozumienia tych przepisów oraz ich znaczenia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, nie może być uznane za wystarczające, jeżeli nie towarzyszą temu konkretne argumenty. Mianowicie, argumenty wyraźnie i jednoznacznie osadzone na gruncie stanu sprawy, w tym istotnych dla oceny prawidłowości jej rozstrzygnięcia jego elementów, w tym – jeżeli nie zwłaszcza – osadzone na gruncie przyjętego za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, którego prawidłowość strona skarżąca kwestionuje, co – aby mogło być uznane za skuteczne – wymaga przeciwstawienia stanowisku Sądu I instancji konkretnych racji zorientowanych na wykazanie wadliwości tego stanowiska. Podobnie, samo odwołanie się przez stronę skarżącą do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych we wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatach, lecz bez wyjaśnienia ich znaczenia w sprawie, w tym zwłaszcza ich relacji do zarzucanych naruszeń prawa oraz ich wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, nie może być uznane za wystarczające z punktu widzenia oceny zachowania wymogu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

W korespondencji do przedstawionych uwag za niezasadny należy więc uznać zarzut upatrujący wadliwości zaskarżonego wyroku w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej). W odpowiedzi na formułowany na jego gruncie sposób naruszenia 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść – jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – iż sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale – co należy podkreślić – wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Analiza uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera jednak wskazanego elementu, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę jego skuteczności. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, ani też nie wyjaśniła w odniesieniu do tak stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie deficyty towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd I instancji, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

Uwzględniając zaś konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Również w odniesieniu do zarzutu naruszenia tego przepisu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym miałoby ono polegać oraz jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Stanowisko strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za niezasadne i nieskuteczne. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy zaś podnieść, że skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony uznać należy wniosek – formułowany na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie normy prawnej wynikającej z art. 92a ustawy o transporcie drogowym. Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia zarzutów skargi wywiedzionej od decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu prawa nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd, ani art. 134 § 1, ani też art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (tiret pierwsze – tiret trzecie jej petitum), a mianowicie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. (także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku ze wskazywanymi przepisami k.p.a., którym jako wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji miał – zdaniem strony skarżącej – uchybić Sąd I instancji. W związku z tym, że zarzuty te pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku, albowiem adresowane są wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, można i należy rozpatrzeć je łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stanowisko to kwestionuje strona skarżąca, a mianowicie w zakresie odnoszącym się stanu faktycznego oraz prawidłowości jego ustalenia przez organ administracji publicznej.

Ponownie podkreślając, że omawiane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., należy podnieść, że nie sposób jest zasadnie upatrywać wadliwości ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie w argumencie o "naruszeniu (decyzjami organów administracji) licznych przepisów postępowania administracyjnego" (por. s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w sytuacji gdy nie towarzyszą mu żadne konkretne racje osadzone na gruncie stanu sprawy, czy też nawiązujące do istotnych jego elementów, a mające świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji wynikających ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. - jako tzw. norm dopełnienia – normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, którymi organ ten jest związany. Jak już to podkreślono powyżej, samo odwołanie się do treści wskazywanych przepisów k.p.a., czy też do przyjmowanego ich rozumienia oraz ich znaczenia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające, jeżeli na tle oraz w relacji do konkretnych i istotnych okoliczności stanu sprawy nie zostało jednocześnie rzeczywiście – co należy podkreślić – skonfrontowane ze sposobem ich weryfikacyjnego stosowania przez Sąd I instancji.

Upatrywanie wadliwości ustaleń faktycznych w zarzucanych przez stronę skarżącą ich deficytach mających polegać na braku ponownego przesłuchania w charakterze świadków w postępowaniu administracyjnym osób już przesłuchanych w czasie kontroli, na okoliczność której został sporządzony protokół, w sytuacji gdy nie jest podważana prawidłowość jego sporządzenia (odnośnie do jego znaczenia w postępowaniu oraz waloru dowodowego por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 687/11 oraz przywołane tam orzecznictwo) oraz, gdy strona skarżąca nie wyjaśnia, jakie konkretnie okoliczności miałyby zostać w ten sposób wykazane i wyjaśnione oraz, jakie jest ich znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, nie może być uznane za uzasadnione, przede wszystkim zaś za skuteczne.

Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić, że strona skarżąca pomija w tym względzie kwestię znaczenia regulacji prawnej zawartej w art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w relacji do art. 79 k.p.a., którego naruszenie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzając w ten sposób również do wykazania naruszenia pozostałych przepisów k.p.a. wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej, co nie może być jednak uznane za skuteczne. Wymieniona kwestia stanowiła już przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1617/06 stwierdził, że wymieniony przepis ustawy o transporcie drogowym jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., a jej przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego, albowiem kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a.

Co więcej, wymieniony judykat NSA, na który nota bene powołuje się również strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacynej – a ściślej rzecz ujmując na wyrażony nim pogląd prawny, a mianowicie, że wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 k.p.a. – nie uzasadnia twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w kontekście art. 81 k.p.a. miałoby nie pozostawać również bez wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzonych w tym postępowaniu ustaleń faktycznych.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, która w tej mierze nie uwzględnia okoliczności stanu faktycznego sprawy, na gruncie którego przywołany pogląd został wyrażony, nie sposób jest twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie nie dość, że w ogóle doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, to również, aby naruszenie to miało mieć tożsamy charakter, co w kontekście konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. wymagałoby stosownego wyjaśnienia i wykazania, czego jednak nie uczyniono. Odwoływanie się więc do argumentu z autorytetu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy polega to na przywołaniu wyrwanego z kontekstu stanowiska tego Sądu, nie może być uznane za uzasadnione, a co za tym idzie również i skuteczne dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że w przywołanym orzeczeniu NSA jasno i przekonująco wyjaśnił, że istota stwierdzonego w sprawie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wiązała się z wadliwą realizacją obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona skarżąca zaś nie podnosi, aby w rozpatrywanej sprawie miała być pozbawiona tego uprawnienia, co jednocześnie nie daje podstaw do wnioskowania o zasadności naruszenia art. 81 k.p.a., którego normatywna treść pozostaje w funkcjonalnym związku z art. 10 § 1 k.p.a.

W świetle przedstawionych argumentów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić wniosek strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym (w związku z załącznikiem nr 3 l.p. 1.1). Wniosek ten nie mógł być uwzględniony z tego powodu, że pytanie prawne musi pozostawać w funkcjonalnym związku z rozstrzyganą sprawą, który to związek wyraża się w tym, że od odpowiedzi sądu konstytucyjnego na postawione pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji jednak, gdy – jak na wstępie już to wyjaśniono – w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada dyspozycyjności, zgodnie z którą Sąd ten orzeka w granicach zarzutów skargi kasacyjnej – i nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów kasacyjnych, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13) – zaś w rozpatrywanej sprawie, ograniczając się do zarzutów z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. ukierunkowanych na podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych, strona skarżąca nie postawiła jednocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego przepisu ustawy o transporcie drogowym, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji, to należy stwierdzić, że w związku z oczywistym brakiem możliwości skontrolowania prawidłowości wykładni lub zastosowania tego przepisu w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną doszło tym samym do braku ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej, która jest konieczna dla skutecznego postawienia pytania prawnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części dotyczącej kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na to, że pełnomocnik organu wyłącznie wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.