Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 902/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z niestrzeżonych parkingów należących do Gminy Miasta [...] i usytuowanych poza drogami publicznymi na terenie [...] oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na tych parkingach oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.k.", podjęła w dniu 24 czerwca 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z niestrzeżonych parkingów należących do Gminy Miasta G. i usytuowanych poza drogami publicznymi na terenie G. oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na tych parkingach. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 20 lipca 2020 r. pod pozycją 3235.

W § 1 uchwały wskazano, że ustala się zasady i tryb korzystania z niestrzeżonych parkingów należących do Gminy Miasta G. i usytuowanych poza drogami publicznymi na terenie G. oraz ustala się wysokość opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na tych parkingach.

W § 2 uchwały wskazano, że określa się zasady i tryb korzystania z ww. parkingów oraz wysokość opłat za parkowanie na nich pojazdów samochodowych w Regulaminie korzystania z niestrzeżonego parkingu płatnego i zlokalizowanego poza g. drogami publicznymi, stanowiącym załącznik oznaczony numerem 1 do niniejszej uchwały.

W § 3 uchwały wskazano, że Regulamin, o którym mowa w § 2, dotyczy parkingów wymienionych kolejno w załącznikach oznaczonych numerami od 2 do 7, szczegółowo przedstawiających opisowo i graficznie sześć parkingów położonych w G. przy następujących drogach publicznych: 1) aleja P. (załącznik Nr 2), 2) ulica M. (załącznik Nr 3), 3) ulica S. (załącznik Nr 4), 4) ulica B. (załącznik Nr 5), 5) ulica W. (załącznik Nr 6), 6) ulica E. (załącznik Nr 7).

W § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 15 grudnia 2020 r., po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 1, § 2 i § 3 wraz z regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w przyjętych zapisach w §1, §2 i §3 zaskarżonej uchwały wraz z regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały, w zakresie ustalenia parkingów parkingami płatnymi, ustalenia wysokości opłat związanych z parkowaniem oraz określeniem okresu pobierania opłat z tytułu parkowania;

2. naruszenie zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie wprowadzenia wysokich stawek za parkowanie pojazdów, ustalenie parkingów parkingami płatnymi oraz określenia okresu pobierania opłat.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że powodem wprowadzenia odpłatności za korzystanie z parkingów wynika z faktu, że uprawnienie takie przysługuje jednostce samorządu terytorialnego.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała Rady Miasta w istotny sposób narusza prawo. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządu. Organy samorządu podejmują próbę osiągnięcia określonego celu najmniejszym kosztem społeczeństwa oraz jego jednostek.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały jest upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 u.g.k. Niemniej uchwała odnośnie ustalenia regulaminu korzystania z parkingów na terenie miasta G. i ustalenia wysokości ich odpłatności nie może być podejmowana w oderwaniu od innych aktów prawnych, wskazujących na kwestie odpłatności za parkowanie pojazdów na terenie miasta. Kwestie dotyczące parkowania pojazdów w miastach uregulowane zostały przez ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1a wyżej cytowanej ustawy użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych. Na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 1 lit a ustawy Rada Miasta uchwałą z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] ustaliła strefę płatnego parkowania i śródmiejską strefę płatnego parkowania oraz wysokość pobieranych opłat. Opłata za pierwszą godzinę nie może przekraczać w strefie płatnego parkowania 0,15% minimalnego wynagrodzenia.

W ocenie Prokuratora uzasadnienie uchwały powinno zatem zawierać dane, które zostały uwzględnione przez Radę w sposób pozwalający na przyjęcie, czy przy stanowieniu prawa miejscowego nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Uzasadnienie powinno podawać powody przyjętych rozwiązań wskazujące na ustalenie opłat znajdujących odzwierciedlenie w rzeczywistości.

W ocenie Prokuratora zachodzi konieczność dokonania oceny zaskarżonej uchwały przy ocenie zasadności przyjętych rozwiązań co do wysokości opłat, przyjętych w innej uchwale – uchwale Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r. nr [...].

Ta ostatnia uchwała przyjęta została w zmienionych warunkach wynikających z powodu ogłoszenia w marcu 2020 r. stanu epidemii, skutkującym ograniczeniem poruszania się oraz zamknięciem określonych obiektów użyteczności publicznej, restauracji i barów, obiektów handlowych. Wprowadzone ograniczenia wpłynąć powinny na rozstrzygnięcia przyjęte zaskarżoną uchwałą. Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika powód wprowadzenia odpłatności za korzystanie z parkingów stanowiących własność gminy, a umiejscowionych poza drogami publicznymi na terenie G. Przyjęte uchwałą rozwiązania zmierzają do zwiększenia korzystania z komunikacji zbiorowej, nie biorąc pod uwagę stanu epidemii oraz ograniczeń administracyjnych ilości pasażerów w autobusach komunikacji miejskiej. Zamknięcie szeregu obiektów zmniejszyło również przemieszczanie się osób, a tym samym korzystanie z parkingów.

Przyjęta wysokość opłat za korzystanie z parkingów ustalona została na bardzo wysokim poziomie, przy czym Prokuratura zakwestionowała ustalenie tej wysokości w zakresie uchwały związanej z parkowaniem pojazdów przy drogach publicznych.

Wprowadzona regulacja nie odpowiada na pytanie odnośnie zmiany sposobu parkowania pojazdów na terenie ścisłego centrum miasta w związku z ograniczeniami w przemieszczaniu się osób wprowadzonymi rozporządzeniami Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia nie brały pod uwagę zmniejszenia się ruchu pojazdów na terenie ścisłego centrum oraz zmniejszenia się ruchu pojazdów na terenie ścisłego centrum oraz zmniejszenia ilości pojazdów. Podstawa do zwiększenia obciążeń obywateli musi wynikać z określonego stanu faktycznego. Analiza podjętej uchwały wskazuje na jej podjęcie w oderwaniu od interesu ogólnospołecznego, spowodowanego zagrożeniem epidemiologicznym, utrudniającym, czy wręcz uniemożliwiającym korzystanie z transportu publicznego. Zachęcenie do korzystania z komunikacji miejskiej było celem przyjętej uchwały, chociaż brak w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji zarówno w treści uchwały, jak i w treści protokołu posiedzenia Rady Miasta w trakcie procedowania projektu uchwały.

Treść uzasadnienia uchwały nie wskazuje powodów ustalenia kosztów postoju na tak wysokim poziomie. Uniemożliwia to prześledzenie powodów wprowadzenia ich przez Radę Miasta. Uzasadnienie uchwały pomija całkowicie zmianę sytuacji faktycznej wywołanej sytuacją zagrożenia epidemiologicznego i ogólnym pogorszeniem sytuacji ekonomicznej społeczeństwa. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że celem uchwalenia zaskarżonej uchwały było uzyskanie określnego skutku fiskalnego, przy czym cel taki - w ocenie Prokuratora - jest celem pozornym, albowiem ustalenie odpłatności za korzystanie z parkingów powoduje, że uzyskane kwoty przeznaczone zostaną na rozbudowę systemu weryfikacji pobranych należności i ostatecznie powodować mogą dodatkowe koszty finansowania, nie znajdujące pokrycia w wysokich dochodach, które generowane będą z uwagi na ustalenie wysokości opłat.

Dodatkowo Prokurator podniósł, że treść uzasadnienia nie wskazuje powodów ustalenia godzin płatnego parkowania. Rozwiązanie to budzi zastrzeżenia z uwagi na jego przyjęcie w okresie zagrożenia epidemiologicznego, powodujące istotne zmniejszenie ruchu, który generował zajęcie miejsc parkingowych.

W ocenie Prokuratora przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez ustalenie wysokości odpłatności za postój pojazdu na parkingach oraz ustalenie godzin strefy płatnego parkowania na 12 godzin przez 7 dni w tygodniu. Przyjęte rozwiązania naruszają ponadto zasady prawidłowej rzetelnej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie dokonanej regulacji.

Wątpliwości budzi również przyjęte rozszerzenie stref płatnego parkowania na parkingi stanowiące własność miasta, przy czym treść uzasadnienia uchwały w sposób niewystarczający wskazuje powody przyjęcia takiego rozwiązania, ponadto nie bierze pod uwagę zmniejszonego ruchu wynikającego z sytuacji epidemiologicznej istniejącej w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Prokuratora swoboda stanowienia prawa jednostki samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Granice określa bowiem delegacja ustawowa wskazująca cel. W przypadku rozwiązań określonych w zaskarżonej uchwale powinny one uwzględniać stan faktyczny i prawny w dacie podjęcia uchwały. Tymczasem nie uwzględniają one zmienionego stanu, wynikającego z ogłoszonego stanu zagrożenia epidemiologicznego i wynikającego z tego stanu skutków. Przyjęte rozwiązania naruszają zasady prawidłowej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie dokonanych regulacji, co stanowi istotne naruszenie prawa i winno zostać zrewidowane poprzez stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w dniu 24 czerwca 2020 r. odbyła się XX Sesja Rady Miasta. Stosownie do § 22f ust. 3 Statutu Miasta, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 września 2004 r., wpierw radna Rady Miasta – E. R., a następnie Wiceprzewodniczący Rady Miasta A. B. oraz Wiceprezydent Miasta M. Ł. zaprezentowali opinie dotyczące projektu uchwały. W opiniach tych powołano się na potrzebę usystematyzowania ( ujednolicenia ) nowych zasad korzystania z miejsc postojowych usytuowanych na parkingach położonych poza pasami dróg publicznych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w aspekcie obowiązujących już zasad korzystania z miejsc postojowych wyznaczonych w pasach drogowych znajdujących się w tejże strefie. Wyjaśniono nadto, że z uwagi na stan epidemii wywołanej chorobą COVID - 19, a skutkującej pogorszeniem sytuacji finansowej wielu mieszkańców G., wyznaczono datę obowiązywania nowej uchwały dopiero na dzień 15 grudnia 2020 r. Po tych opiniach Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z § 22m ust. 1 Statutu Miasta w stosunku: dwadzieścia trzy głosy za, zero głosów przeciw oraz cztery głosy wstrzymujące się.

Rada wskazała, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Rada Miasta nie przekroczyła granic powyższej ustawowej kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., określając w zaskarżonej uchwale opłaty za korzystanie z miejskich parkingów usytuowanych poza pasami g. dróg publicznych. Przedmiotowe opłaty są tożsame ze stawkami za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, uchwalonymi na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 13 b ust. 1 a w związku z art. 13 b ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych.

Rada, wskazując na treść art. 13b ust. 2, ust. 2a, ust. 2b ustawy o drogach publicznych wyjaśniła, że we wrześniu 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni zlecił A Spółce Jawnej w K. wykonanie badań w zakresie funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania w G. w celu wdrożenia procedury ustalenia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Spółka ta opracowała dokument pt. "Badania i analizy funkcjonowania strefy płatnego parkowania w G.", a z tego dokumentu wynikało, że rekomendacja stawki za godzinę postoju pojazdu samochodowego w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania osiągnęła poziom 6 zł, przy czym ww. rekomendacja wynika między innymi z opcji kierowców ankietowanych przez wykonawcę badań, którzy to kierowcy w zamian za ułatwienie znalezienia miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania zgadzali się w większości na stawkę 5 zł za godzinę postoju (vide: strona 91 ww. dokumentu).

Zdaniem Rady, o ile na gruncie stanu prawnego do 5 września 2019 r. obowiązywała sztywna granica i opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie mogła przekraczać 3 zł, o tyle aktualnie granica ta została ustalona na poziomie 0,15% minimalnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę w strefie płatnego parkowania oraz na poziomie trzykrotnie wyższym - 0,45% ww. minimalnego wynagrodzenia - w przypadku śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r., od 1 stycznia 2019 r. ustala się minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 2.250 zł, co oznacza, że przykładowo w 2019 r. górna granica omawianej stawki godzinowej wynosiła: w strefie płatnego parkowania 3,375 zł oraz w śródmiejskiej strefy płatnego parkowania 10,125 zł. Przy ustalaniu opłat za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania należy uwzględnić - oprócz jej maksymalnej kwoty za pierwszą godzinę postoju - także progresywne narastanie takiej opłaty w drugiej i trzeciej godzinie o maksymalnie 20% stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. W celu przedstawienia procesu ustalania maksymalnej wysokości opłat za poszczególne godziny oraz biorąc pod uwagę dane bazowe z roku 2019, opłaty za poszczególne godziny powinny się kształtować w sposób następujący: pierwsza godzina - 10,12 zł, druga godzina - 12,14 zł, trzecia godzina - 14,57 zł, czwarta godzina - 10,12 zł, piąta godzina - 10,12 zł i następna, aż do osiągnięcia granicznej godziny obowiązywania opłat w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Taryfikator opłat za korzystanie z parkingu poza g. drogami publicznymi, będący załącznikiem do Regulaminu korzystania z niestrzeżonego parkingu płatnego i zlokalizowanego poza g. drogami publicznymi, stanowiącego załącznik Nr 1 do zakwestionowanej uchwały, przewiduje następujące opłaty za poszczególne godziny parkowania: pierwsza godzina - 5,50 zł, druga godzina - 6,60 zł, trzecia godzina - 7,90 zł, każda kolejna godzina parkowania - 5,50 zł. Z powyższego wynika więc, że przedmiotowy taryfikator opłat za korzystanie z parkingu poza g. drogami publicznymi, mieści się w wyżej przewidzianych granicach ustawowych dla opłat postojowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania.

W ocenie Rady skarżący Prokurator pominął fakt wyznaczenia w § 4 przedmiotowej uchwały prawie sześciomiesięcznego vacatio legis dla poboru opłat za korzystanie z gminnych parkingów. W skardze nie odniesiono się też do uchwały Rady Miasta z dnia 28 października 2020 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z niestrzeżonych parkingów należących do Gminy Miasta G. i usytuowanych poza drogami publicznymi na terenie G. oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na tych parkingach (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 12 listopada 2020 r. poz. 4704). Przy procedowaniu tej ostatniej uchwały, jak i poprzedzającej ją uchwały z dnia 28 października 2020 r. nr [...] o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta G. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, wzięto bowiem pod uwagę znaczący wzrost liczby mieszkańców G. dotkniętych chorobą COVID - 19, a w konsekwencji uwzględniono prognozę o negatywnych skutkach ekonomicznych zachodzących w sferze majątkowej tych mieszkańców, w związku z czym wyznaczono datę obowiązywania ww. uchwały dopiero na dzień 1 lipca 2021 r. (vide § 2 ww. uchwały Nr [...]). Tak długi okres vacatio legis w pełni zabezpieczał interesy g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustrdów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o art. 40 ust.2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej jako " u.g.k."). Zgodnie z treścią dwóch pierwszych przepisów organy gminy mogą, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym akty prawa miejscowego ustanawiane są przez radę gminy w formie uchwały. Organ stanowiący miasta G., podejmując uchwałę w oparciu o wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym - przy czym przepisem dopełniającym podstawy prawnej tej lokalnej regulacji jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia sposobu ustalania cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - zdecydował, iż korzystanie z miejskich obiektów użyteczności publicznej, jakimi są położone na terenie gminy miasta G. parkingi niestrzeżone, realizować się ma na podstawie podjętych przez ten organ przepisów prawa miejscowego.

Należy stwierdzić, iż przywołane powyżej przepisy prawa publicznego - ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej - stanowią wystarczającą i zupełną podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad i trybu korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych, położonych na terenie Gminy Miasta G. poza drogami publicznymi, również w zakresie ustalenia opłat za korzystanie z tych parkingów.

Prokurator wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora uchwała narusza zasadę proporcjonalności oraz nie została wystarczająco uzasadniona w zakresie wprowadzenia wysokich stawek za parkowanie pojazdów, ustalenia parkingów parkingami płatnymi, określenia okresu pobierania opłat.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej kontroli legalności uchwały wydanej przez Radę Miasta powyższy przepis należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku sporządzenia przez organ odpowiedniego uzasadnienia uchwały zauważyć należy, że aktualnie nie obowiązuje żaden przepis prawa, nakazujący sporządzenie ( i ogłoszenie ) uzasadnienia uchwały. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, określonymi rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) , uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że chociaż w przepisach prawa nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. Wskazuje się, że obowiązek ten należy wywieść z art. 7 Konstytucji RP oraz z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej.

Zauważyć jednak należy, że zarówno niedostatki samego uzasadnienia, jak też nawet brak uzasadnienia uchwał poddawanych kontroli nie są traktowane automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania nieważności uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2282/14; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). Przyjmuje się, że sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 856/21).

W niniejszej sprawie, poza treścią przedmiotowej uchwały, Rada Miasta przedłożyła Sądowi zarówno uzasadnienie projektu tej uchwały, jak i wyciąg z protokołu XX Sesji Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2020 r.

Z protokołu tego wynika , że zaskarżona uchwała jest kolejną uchwałą Rady Miasta dotyczącą opłat za parkowanie w G., wcześniejsza zaś - z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] - dotyczyła zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta G. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, przy czym uchwała dotyczyła parkowania pojazdów przy drogach publicznych.

Na sesji wskazano, że wcześniej część przedmiotowych terenów było parkingami płatnymi , ale dzierżawionymi przez osoby prywatne, a obecnie zaistniała możliwość objęcia tych terenów przez gminę , co ma służyć usystematyzowaniu wszystkich miejsc parkingowych na terenie śródmieścia i okolicznych dzielnic. Wskazano także na głosy mieszkańców, którzy zwracali uwagę, że nawet posiadając kartę mieszkańca nie mogli na tych miejscach, bardzo atrakcyjnie zlokalizowanych, zaparkować samochodu z uwagi na to, że nie były płatne ( co zdaniem Sądu należy rozumieć jako brak istnienia rotacji, pozwalającej na skorzystanie z nich). Z protokołu z sesji wynika również, że załączniki do uchwały, dotyczące warunków korzystania z tych parkingów oraz taryfy opłat są takie same, jak w strefach już istniejących przy drogach. Podjęcie przedmiotowej uchwały miało usystematyzować i połączyć w całość system parkowania. Na sesji podnoszone były także kwestie związane z Covid, z załamaniem gospodarczym, sytuacją finansową wielu gospodarstw domowych , przy czym podkreślano, że uchwała ma wejść w życie dopiero w grudniu 2020 r.

Jak więc wynika z przebiegu sesji Rady Miasta w dniu 24 czerwca 2020 r., w toku procedowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyraźnie nawiązano do uchwały Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r. nr [...], dotyczącej m.in. wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania ( na drogach publicznych).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 czerwca 2020 r. w stosunku dwadzieścia trzy głosy za, zero przeciw, cztery głosy wstrzymujące się.

Organ , odnosząc się w odpowiedzi na skargę do zarzutów Prokuratora wskazał także, że opłaty określone zaskarżoną uchwałą są tożsame ze stawkami za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, uchwalonymi na podstawie art. 13 ust.1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 13b ust.1 a oraz art. 13 b ust.4 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych. Powołał się na zlecenie we wrześniu 2019 r. A Spółce Jawnej w K. wykonania badań w zakresie śródmiejskiej strefy płatnego parkowania , z uwzględnieniem różnych poziomów wysokości opłat. Spółka opracowała dokument Badania i analizy funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania w G., w którym m.in. zarekomendowano stawkę w wysokości 6 zł/h w strefie śródmiejskiej. Wspomniane opracowanie, tj. Badania i analizy funkcjonowania strefy płatnego parkowania w G., znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy tutejszego sądu o sygn. akt III SA/Gd 304/21.

Sąd w niniejszej sprawie dopuścił dowód z przywołanych akt administracyjnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący Prokurator uznał we wniesionej skardze, że przyjęcie przedmiotowej uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie oznacza, że może ona być podjęta w oderwaniu od innych aktów prawnych, dotyczących kwestii odpłatności za parkowanie pojazdów na terenie miasta. Tak właśnie postąpiła Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę, bowiem posiłkowała się zarówno badaniami wykonanymi na potrzeby uchwały z dnia 15 maja 2020 r. nr [...], jak i wysokością przyjętych w niej opłat czy godzin ich pobierania.

Stwierdzić trzeba, że z materiału dowodowego przedstawionego przez Radę Miasta w niniejszej sprawie wynikają motywy, którymi Rada kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Z przebiegu sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu 24 czerwca 2020 r., wynika przyczyna wprowadzenia odpłatności za korzystanie z parkingów stanowiących własność gminy, a umiejscowionych poza drogami publicznymi w G., przyczyny ustalenia wysokości tej odpłatności oraz godzin obowiązywania płatności za parkingi. Chodziło m.in. o usystematyzowanie, ujednolicenie zasad parkowania na terenie śródmieścia i w jego okolicach, zapewnienie rotacji parkowania. Zauważyć też trzeba, że parkingi te znajdują się na terenie objętym strefą płatnego parkowania, ale poza pasem drogowym. W tej sytuacji przyjęcie przez Radę Miasta takich samych godzin i opłat za postój pojazdów na przedmiotowych parkingach jak w Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania znajduje oparcie w opracowaniach i analizach, przedłożonych Radzie przed podjęciem przez nią uchwały z dnia 15 maja 2020 r. nr [...]. Jednolite opłaty i godziny, w których opłaty obowiązują, wprowadzono w zaskarżonej uchwale w celu usystematyzowania tych kwestii. Nie budzi wątpliwości Sądu zasadność przyjęcia przez Radę Miasta jednolitych opłat za postój pojazdów tak przy drogach publicznych, jak i na działkach gminnych znajdujących się poza pasem drogowym. Przyjęty taryfikator opłat za korzystanie z parkingów poza drogami publicznymi mieści się w granicach ustawowych przewidzianych dla opłat postojowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania.

Skarżący Prokurator, zarzucając kwestionowanej uchwale niezgodność z prawem wskazał, że Prokurator Okręgowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r. nr [...], podjętą na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 304/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego, nie podzielając jego zarzutów dotyczących braku sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia uchwały Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] w zakresie wprowadzenia podwyżek opłat, rozszerzenia stref parkowania, znacznego wydłużenia okresu pobierania opłat, nieuwzględnienia stanu zagrożenia epidemiologicznego. Sąd nie podzielił też zarzutów dotyczących ustalenia wysokości opłat za parkowanie w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania i rozszerzonej strefie płatnego parkowania. Sąd nie zakwestionował też określenia dni i godzin pobierania opłat.

Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił jedynie skargę Ł. P. i Rzecznika Praw Obywatelskich , stwierdzając nieważność § 1 pkt 5 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. nr [...], dotyczącego zasad i warunków koniecznych dla uzyskania obowiązującego w strefie abonamentu typu "M" ( dla mieszkańców strefy), w tym określającego krąg osób uprawnionych.

Tak więc w chwili wyrokowania przez Sąd w sprawie niniejszej nie doszło do skutecznego zakwestionowania rozwiązań przyjętych w przywoływanej przez Prokuratora Okręgowego uchwale Rady Miasta dotyczących kwestii parkowania pojazdów.

Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 4 ust.1 pkt 2 u.g.k. wyposażył organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje postanawiania – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej – o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Rada Miasta kompetencji tej nie przekroczyła. Organ ten uprawniony był do określenia zarówno stawki opłaty za parkowanie pojazdu , jak i opłaty za parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem. Ta ostatnia opłata również jest opłatą parkingową, uiszczaną za parkowanie z uchybieniem zasad objętych Regulaminem, który - będąc załącznikiem do kwestionowanej uchwały - stanowi wraz z nią regulację prawa miejscowego ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1174/21 , z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Jak już wyżej wskazano z zaoferowanego przez organ materiału dowodowego wynikają podstawy podjęcia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu Rada Miasta sporządziła uzasadnienie uchwały, które wraz z przedstawionymi dokumentami - wyciągiem z protokołu z sesji Rady, dokumentami związanymi z podjęciem uchwały z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] - dokumentem pt. "Badania i analizy funkcjonowania strefy płatnego parkowania w G." oraz wyjaśnieniami udzielonymi w odpowiedzi na skargę, a także treścią uchwały nr [...] pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy przy podjęciu zaskarżonej uchwały, wprowadzając poszczególne jej regulacje, w szczególności dotyczące wysokości opłat oraz sposobu ich pobierania.

Prokurator Okręgowy, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa , tj. art. 4 ust.1 u.g.k. w zw. z art. 7, art. 94 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP , wskazał na naruszenie w przyjętych zapisach uchwały wraz z Regulaminem zasady proporcjonalności. Przywołane przez skarżącego Prokuratora przepisy Konstytucji RP stanowią: art. 7 - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; art. 94 - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa; art. 31 ust. 3 - ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Sąd nie podziela powyższych zarzutów skargi. Rada Gminy, uchwalając zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła swych kompetencji, działała na podstawie i w granicach prawa, kwestionowany akt prawa miejscowego ustanowiła na obszarze swego działania i zgodnie z zasadami i trybem wydawania takich aktów. Nie doszło też do naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem - jak już wskazano, podstawy podjęcia przedmiotowej uchwały wynikają z przedstawionych dokumentów i wyjaśnień organu. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania postanowień uchwały ( Regulaminu) , które przyjęto z uwzględnieniem treści "Badań i analizy funkcjonowania strefy płatnego parkowania w G." , jak też w związku z treścią uchwały z dnia 15 maja 2020 r. nr [...], której postanowienia podobne do obecnie ocenianych nie zostały dotychczas wyeliminowane.

Sąd nie podziela też poglądu skarżącego Prokuratora, że Rada Miasta nie wzięła pod uwagę ogłoszenia w marcu 2020 r. stanu epidemii, ograniczeń ilości pasażerów komunikacji miejskiej, zmniejszenia przemieszczania się osób i korzystania z parkingów, bowiem - zgodnie z postanowieniami § 4 uchwały, miała ona wejść w życie dopiero w dniu 15 grudnia 2020 r. Kwestia ta omawiana była na sesji Rady w dniu 24 czerwca 2020 r.

Przywołać też trzeba stanowisko i wywody WSA w Gdańsku zajęte w uzasadnieniu przywoływanego wcześniej wyroku z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 304/21, odnoszące się do tożsamej kwestii: "w marcu 2020 r. został ogłoszony na terenie całego kraju stan epidemii (20 marca 2020 r.), co wiązało się z wprowadzeniem licznych ograniczeń oraz zakazów (ograniczenia w przemieszczaniu, ograniczenia ilości udostępnionych miejsc w transporcie publicznym, zakaz zgromadzeń, ograniczenia funkcjonowania galerii handlowych, restauracji, zamknięcie siłowni, basenów, klubów tanecznych, klubów fitness, muzeów, bibliotek, kin, ograniczenia liczby klientów w sklepach, zamknięcie hoteli i miejsc wynajmu krótkoterminowego, zamknięcie wszystkich zakładów fryzjerskich, kosmetycznych, salonów tatuażu, zakaz przebywania na plażach i terenach zielonych, zawieszone zajęcia w szkołach i przedszkolach). Jednakże już w kwietniu 2020 r. ogłoszono plan znoszenia restrykcji oraz poszczególne etapy znoszenia obostrzeń (16 kwietnia 2020 r. rząd ogłosił, że od 20 kwietnia 2020 r. zwiększona zostanie liczba osób, która będzie mogła robić jednocześnie zakupy, umożliwiono przemieszczanie się w celach rekreacyjnych i wejście na tereny zielone; od 4 maja 2020 r. otworzono niektóre obiekty sportowe; w dniu 24 kwietnia 2020 r. ogłoszono, że od 4 maja 2020 r. zostaną otwarte centra handlowe i sklepy wielopowierzchniowe przy zachowaniu limitu osób, działalność będą mogły wznowić hotele i miejsca noclegowe, zostanie wznowiona działalność bibliotek, muzeów oraz pozostała działalność związana z kulturą, zaś od 6 maja 2020 r. otwarte zostaną żłobki i przedszkola). W dniu 13 maja 2020 r. ogłoszono kolejny etapy luzowania obostrzeń (tj. od 18 maja 2020 r. miała zostać wznowiona działalność zakładów fryzjerskich i kosmetycznych, miały zostać otwarte restauracje i kawiarnie przy zachowaniu rygoru sanitarnego, miały zostać zwiększone limity pasażerów w transporcie miejskim)".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa wobec powyższego, że w czasie uchwalania kwestionowanej uchwały, tj. w dniu 24 czerwca 2020 r. powyższe okoliczności dawały podstawy do przyjęcia, że w ustalonym dniu wejścia w życie uchwały - 15 grudnia 2020 r.- istniejące obostrzenia i ograniczenia zostaną już zniesione.

Dodać jedynie należy, że nie doszło do wejścia uchwały w życie w pierwotnie przyjętym terminie w omawianym zakresie , bowiem uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 28 października 2020 r. termin ten zmieniono na dzień 1 lipca 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując innych podstaw do jej uwzględnienia , na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.