Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 671/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107  par. 1 i  art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2  ust. 1  lit. c
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. D., T. D., G. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] , którą to decyzją uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość ziemska położona we W. o pow. całkowitej [...] ha - stanowiąca własność J. D. - została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z ww. art. dekretu pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Pismem z dnia 30 lipca 2001 r. H. D., G. D., T. D., B. G. i M. J. (spadkobierczynie poprzedniego właściciela J. D.) wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o uznanie, iż działka o aktualnym nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, stanowiąca zespół [...] wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej we W., należącej przed przejęciem na własność Skarbu Państwa do J. D. - nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem ta część wymienionej nieruchomości nie stanowiła nieruchomości ziemskiej i nie została wykorzystana na potrzeby reformy rolnej.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona obecnie działką o nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], należącą przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do J. D., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony we W., gm. W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pałac z parkiem będący przedmiotem wniosku nie stanowił nieruchomości, która mogłaby zostać wykorzystana na cele reformy rolnej. Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy, jako jedna z wyodrębnionych fizycznie części z całości zespołu folwarcznego, mógł funkcjonować samodzielnie jako obiekt mieszkalny właściciela majątku, bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. W związku z tym, że między pałacem w otoczeniu parku, wchodzącym w skład majątku we Wroniawach o pow. Całkowitej [...] ha, a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny (uzasadniający jego przejęcie) nie podlegał on przejęciu na cele reformy rolnej.

Odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...] wniósł Zarząd Powiatu w W, podnosząc, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, stąd też powinna być uchylona.

Zarzucił naruszenie przez organ przepisów dekretu PKWN oraz dyspozycji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z powyższym strona wniosła o "zawieszenie postępowania i zobowiązanie wnioskodawców do wystąpienia do sądu cywilnego z odpowiednim powództwem" dopuszczając ewentualność uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego jako wydanej z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe - z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, a konkretnie z uwagi na wadliwą wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51).

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała ww. cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Następnie Minister podniósł, że dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał zmiany w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, m.in. poprzez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym". Oznacza to, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego.

Jak wynika z treści art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych, do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory.

Dodał, że z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ewidentnie wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Natomiast nie było możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów dworsko-parkowych, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego.

Ponadto, zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2), zabudowania dworskie lub przemysłowe (§ 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Oznacza to, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w kwestii podpadania nieruchomości ziemskich pod dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny:

- w wyroku z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 215/99 uznał, że: "Ustalenie powierzchni przesądza o legalności zgodności z prawem przejęcia takiej nieruchomości. Unormowanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust.1 lit. e) tego dekretu, a więc w kwestii, czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli (..) czy niektóre z tych nieruchomości nie były związane z majątkiem ziemskim";

- w wyroku z dnia 17 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2832/95 stwierdził, że: "Cele reformy rolnej określone w art. 1 nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami. Wręcz przeciwnie nieruchomości takie wraz z wymienionymi wyżej częściami składowymi - zgodnie z art. 6 cytowanego dekretu o reformie rolnej - przechodziły niezwłocznie w zarząd państwowy wykonywany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (...), zastosowanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w stosunku do całej przedmiotowej nieruchomości było zgodne z prawem które nadal obowiązuje".

- w wyroku z dnia 5 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1658/96 podniósł, że: "Przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydanego na podstawie tego dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie dają podstaw do wyłączenia spod działania postanowień, zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym".

Następnie przytoczył kilkanaście wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd orzekł, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. do rozstrzygnięcia sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter, nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny, w związku z tym dochodzić ich można na właściwej dla nich drodze, to jest postępowania przed sądem powszechnym, czy to w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy w drodze powództwa windykacyjnego, czy też poprzez żądanie ustalenia prawa.

Dodał, że także Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt OSK 473/04, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3147-3148/01, orzekł iż: "Z analizy przepisów powołanego dekretu PKWN a zwłaszcza art. 1 ust. 2 oraz art. 6 wynika, iż na cele reformy były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz z budynkami [wł. dworami, pałacami] i całym inwentarzem żywym i martwym oraz z znajdującymi się na tym terenie przedsiębiorstwami przemysłu rolnego".

Następnie Minister stwierdził, że wbrew ww. orzecznictwu sądów administracyjnych, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził, iż część składowa majątku ziemskiego o ogólnej pow. [...] ha, będącego własnością J. D., tj. zespół [...] położony na działce o nr ewid. [...] , nie podpadał pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wojewódzki orzekł więc co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości.

Ponieważ w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć.

Ponadto zauważył, iż organ I instancji skupił się niemal wyłącznie na ustaleniach dotyczących istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości J. D. - dochodząc do wniosku, iż związek taki nie istniał.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy przejętą nieruchomością, a zespołem pałacowo-parkowym rzeczywiście istniał, czy też nie. Konieczność badania takiego związku nie wynika bowiem ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani tym bardziej nie wynikała z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu [...] września 1944 r.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który odrzucił ją postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 876/06.

Sąd wskazał, iż: "skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika, nie uiścili wpisu sądowego do skargi w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności oraz w tym terminie nie złożyli wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych".

Następnie H. D., G. D., T. D. oraz B. G. pismem z dnia 14 listopada 2006 r. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. -na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podniosły, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1'944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - z uwagi na błędną wykładnię powyższych przepisów.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]grudnia 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...]marca 2006 r., nr [...] uzasadniając to tym, że zmiana linii orzeczniczej, polegająca na odmiennej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Prowadząc postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzorczy jest zobowiązany do zbadania, czy kwestionowane przez stronę orzeczenie nie naruszało zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, obowiązujących w dniu jego wydania.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98).

Następnie organ stwierdził, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. - którą uchylił on zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych w przedmiocie orzekania przez organ administracji publicznej, co do części nieruchomości ziemskiej przejętej w trybie reformy rolnej.

Zauważył, iż w chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ II instancji pozostawał w zgodzie z ówczesną linią orzeczniczą. Taką wykładnię przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych.

Ponieważ istniała rozbieżność związana ze stosowaniem przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego też skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, że: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm.)".

W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że wstępnym warunkiem uznania, iż przy wydawaniu decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym kontrolowaną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94).

Tymczasem z treści przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie wynika wprost możliwość orzekania, co do części nieruchomości ziemskiej - wobec czego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały rozbieżności w tym przedmiocie. Należy przy tym oddzielić przypadki naruszenia prawa poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiedniego ich zastosowania od przypadków rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, którego treść pozostaje w oczywistej, niebudzącej wątpliwości sprzeczności z zastosowanym przepisem.

Wobec powyższego organ uznał, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - podkreślając, iż zmiana linii orzeczniczej nie jest okolicznością pozwalającą na uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję H. D., G. D., T. D. i B. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły rażące naruszenie prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na uznaniu, że naruszenie przez organ art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej, w związku z art. 2, 11, 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie jest rażącym naruszeniem prawa i nie stanowi podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 roku, podczas, gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie rażąco narusza ww. przepisy i skutkuje tym, że skarżący pozbawieni zostali prawa własności nieruchomości położonej we W.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]stycznia 2013 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r., którą to decyzją uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

W niniejszej sprawie nieruchomość ziemska położona we W. o pow. całkowitej [...] ha - stanowiąca własność J. D. - została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z ww. art. dekretu pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Następnie Wojewoda [...] - po rozpoznaniu wniosku spadkobierców dawnego właściciela - decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził, że nieruchomość oznaczona obecnie działką o nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], należącą przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do J. D., stanowiąca zespół [...] położony we W., gm. [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Uznał, że zespół [...] nie miał charakteru rolniczego, a więc nie stanowił nieruchomości ziemskiej. Poza tym między pałacem w otoczeniu parku a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny - wobec czego nie podlegał on przejęciu na cele reformy rolnej.

Organ wydał swoją decyzję na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51), który stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.

Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych do orzekania przez organ administracji publicznej, co do części nieruchomości ziemskiej przejętej w trybie reformy rolnej.

Podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na wadliwą wykładnię ww. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Zdaniem organu odwoławczego z treści tego § 5 ewidentnie wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Natomiast nie było możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów dworsko-parkowych, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego.

Tymczasem Wojewoda uznał, iż część składowa majątku ziemskiego o ogólnej pow. [...] ha - zespół pałacowo-parkowy położony na działce o powierzchni [...] ha - nie podpadał pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekł więc co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. Minister podniósł, że w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć.

Dodał, iż organ I instancji skupił się niemal wyłącznie na ustaleniach dotyczących istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości - dochodząc do wniosku, iż związek taki nie istniał. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy przejętą nieruchomością, a zespołem pałacowo-parkowym rzeczywiście istniał, czy też nie, gdyż konieczność badania takiego związku nie wynika ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 13 września 1944 r.

Odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że z treści przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13). oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51) nie wynikała wprost możliwość orzekania co do części nieruchomości ziemskiej - wobec czego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały rozbieżności w tym przedmiocie.

Najpierw w orzecznictwie dominował ugruntowany pogląd, że w trybie postępowania wszczętego na podstawie ww. § 5 rozporządzenia, strona może żądać ustalenia, iż nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - z uwagi na okoliczność, iż nie była nieruchomością ziemską.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał szereg orzeczeń, w których przyjął odmiennie, niż czyniło to dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych i tylko w tym zakresie organ administracyjny posiada kompetencje do rozstrzygnięcia. Brak jest natomiast podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sprawach dotyczących praw rzeczowych związanych z nieruchomością - w tym do ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest częścią nieruchomości ziemskiej.

Wobec powyższego rozbieżnością związaną ze stosowaniem przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zajął się skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, że: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 3 poz. 13 ze zm.)".

Jednakże w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności - 26 marca 2006 r. - organ naczelny pozostawał w zgodzie z obowiązującą linią orzeczniczą, która wskazywała, iż brak było podstaw prawnych w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny, co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał - a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił jego pogląd i argumentację - że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiana linii orzeczniczej, polegająca na odmiennej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51) - nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Analogiczny pogląd wynika z utrwalonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na przykład - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000r. (sygn. akt V SA 2998/99 - niepublikowany) wyraził pogląd, że: "Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i dwuznaczny" (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1990r., sygn. akt V SA 1970/98).

Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Nie zostało również w żaden sposób ustalone, że zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., którą to decyzją uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.