Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1072/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. P., Z. P., M. K., M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1072/20

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2017 r. Z. P., L. P., M. K. i M. P. wnieśli do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiących własność I. P. nieruchomości położonych we wsi [...], o łącznej powierzchni [...] m˛, stanowiących działki o numerach: [...], zapisane w księdze wieczystej [...] tom VIII karta [...].Jako materialnoprawną podstawę żądania wskazano art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz. 65 ze zm.)

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że przejęcia powyższej nieruchomości na własność Skarbu Państwa dokonano z dniem [...] 1972 r. w trybie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 2016 ze zm.) na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] 1972 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa, na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego we wsi [...], gromada [...]. Wnioskodawcy oświadczyli, że odszkodowanie za należącą do I. P. nieruchomość nie zostało nigdy wypłacone.

Dnia [...] 2019 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na Skarb Państwa na mocy Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1972r.

W uzasadnieniu – przywoławszy dotychczasowy stan faktyczny w sprawie z podkreśleniem m.in. okoliczności bezowocnych prób pozyskania dokumentacji potwierdzającej ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz okoliczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej- organ stwierdził, że mimo niewątpliwego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości powołaną w sentencji decyzji uchwałą, brak jest przesłanek do wydania decyzji odszkodowawczej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. P., L. P., M. K. i M. P.. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego :

a) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie w przeprowadzonym postępowaniu dowodów w postaci domniemań,

b) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone i wypłacone,

c) art. 86 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy po wyczerpaniu środków dowodowych, a uznając niektóre fakty w sprawie za niedostatecznie wyjaśnione, Wojewoda nie skorzystał z możliwości przesłuchania strony w charakterze świadka,

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie zebranych w trakcie postępowania dowodów (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.), na których oparł się Wojewoda przyjmując, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone, a także niewskazanie przyczyn z powodu których dowodom potwierdzającym fakt braku wypłaty odszkodowania odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

2) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.,) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez Wojewodę decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty spadkobiercom I. P. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, względnie przekazanie sprawy Staroście Ś. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć, że podjęto czynności, które mogłyby doprowadzić do ustalenia i wypłaty odszkodowania, w tym również dowodów poszlakowych.

Podkreślili, że I. P. zmarła [...] 1971 r., a zatem przed datą przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w dniu [...] 1972 r., co implikuje uznanie, że nie było możliwości ustalenia odszkodowania aż do [...] 1978 r., kiedy to na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] A. P. nabył spadek po I. P..

Skarżący oświadczyli, że A. P. nie występował o ustalenie i wypłatę odszkodowania, gdyż był przekonany, że roszczenie przedawniło się. Do sprawy wrócili jego spadkobiercy, którzy dowiedziawszy się, że roszczenia o ustalenie odszkodowania byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości bądź ich spadkobierców nie podlegają przedawnieniu, niezwłocznie po przeprowadzeniu postępowania spadkowego złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2020r. nr [...], powołując się na art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treść powołanych wyżej przepisów organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] z wymaganą starannością przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a stanowiące konkluzję tego postępowania stwierdzenie o braku dokumentacji potwierdzającej wypłatę przedmiotowego odszkodowania nie może uzasadniać twierdzenia o tym, że nie zostało ono nigdy ustalone i wypłacone. Powyższe organ uzasadnił tym, że od daty wywłaszczenia upłynęło ponad 30 lat, że wypłata odszkodowania następowała z urzędu i dla dokumentu nie przewidziano potrzeby wieloletniego przechowywania, oraz że brak jest dowodów na to, by akurat w stosunku do spadkodawczyni skarżących zaistniał jakikolwiek spór odnośnie wysokości odszkodowania, czy też by organ z jakiegoś powodu odmówił spadkodawczyni wypłaty tej należności.

Cytując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2020/19) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1560/10), organ odwoławczy uznał, że obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie można wyciągać wniosków, że wystarczające będzie sformułowanie przez stronę twierdzeń co do okoliczności faktycznych, natomiast to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać. Konieczność przedstawienia przez stronę dowodów przemawiających na jej korzyść jest istotna zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, gdzie stan faktyczny obejmujący m.in. kwestie wydania decyzji tworzą zdarzenia sprzed pięćdziesięciu lat.

Wobec powyższego należy przyznać rację organowi pierwszej instancji, który stwierdził, że brak takiej dokumentacji nie oznacza, że odszkodowanie nie zostało ustalone wypłacone.

Organ odwoławczy wywodził ponadto, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność I. P. została przejęta na rzecz Państwa na podstawie przepisów art. 8 i 9 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Zgodnie z art. 9 ww. ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). Z kolei w art. 8 ust.6 tej ustawy, do którego odwołuje się cytowany przepis art. 9 ust.1 o terenach budowlanych na obszarach wsi przewidziano algorytm obliczania odszkodowania. Odszkodowania były wówczas ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte", zaś wysokość indywidualnego odszkodowania była wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1metr kwadratowy. Taki sposób ustalania wysokości odszkodowania przy jednoczesnym ustaleniu na podstawie zeznań Z. P. (k. 96), że właściciele pozostałych nieruchomości wywłaszczonych otrzymali odszkodowanie potwierdza, że odszkodowanie za nieruchomości należące do I. P. zostało ustalone i ujęte w "Wykazie odszkodowań za grunty przejęte", wraz z nieruchomościami pozostałych uczestników postępowania.

W konsekwencji organ uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, przeszkodą do ustalenia odszkodowania nie mogły być nieuregulowane sprawy spadkowe po zmarłej właścicielce. Mogły one jedynie stanowić przeszkodę do wypłaty odszkodowania spadkobiercom, lecz nie byłaby podstawą do odstąpienia przez organ do jego ustalenia. Skoro zatem nieruchomości I. P. zostały ujęte w Uchwale Nr [...] jako przejęte na rzecz Państwa, to nie było podstaw do odstąpienia przez organ od kolejnego etapu postępowania, jakim było ustalenie i wypłata odszkodowania. Z kolei brak możliwości wypłaty należnego odszkodowania skutkować winien wystąpienie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do Sądu Rejonowego w [...] o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty należnej z tytułu odszkodowania na rzecz I. P., co jednak nie nastąpiło (dowód: informacja udzielona przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny (k. 113 akt administracyjnych).

Wyżej wskazane okoliczności, w ocenie organu wskazują, że odszkodowanie za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości zostało ustalone i wypłacone, choć ustaleń tych organ dokonał na podstawie dowodów pośrednich. Cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2886/17) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1295/17), organ stwierdził, że brak dowodów wypłaty odszkodowania wśród odnalezionych dokumentów archiwalnych nie może przesądzać o tym, iż takie odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem zarówno upływ kilkudziesięciu lat od zawarcia aktu notarialnego zrzeczenia się nieruchomości, jak i zmiany ustrojowe, w tym mające wpływ na prowadzenie zasobu archiwalnego, nie pozwalają bezkrytycznie odnosić się do ewentualnych braków w archiwalnej dokumentacji. Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą, wynikający ze zdarzeń po stronie wnioskodawcy, nie uzasadnia przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą. Ewentualna utrata materiałów mogących służyć za dowód popierający twierdzenia strony rodzi negatywne skutki po stronie wnioskodawców - takie braki dowodowe działają na ich niekorzyść, a nie na niekorzyść organu.

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że udowodnienie wydania decyzji odszkodowawczej nie jest w niniejszej sprawie możliwe, jednakże nie może to być podstawą do założenia, że decyzji takiej nie było i prowadzić automatycznie do ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania.

Skargę na tę decyzję wnieśli Z. P., L. P., M. K. i M. P..

Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości,

2 ) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."):

a) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie w przeprowadzonym postępowaniu dowodów w postaci domniemań,

b) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone i wypłacone,

c) art. 86 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy po wyczerpaniu środków dowodowych, a uznając niektóre fakty w sprawie za niedostatecznie wyjaśnione, Wojewoda nie skorzystał z możliwości przesłuchania strony w charakterze świadka,

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie zebranych w trakcie postępowania dowodów (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.), na których oparł się Wojewoda przyjmując, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone, a także niewskazanie przyczyn z powodu których dowodom potwierdzającym fakt braku wypłaty odszkodowania odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a),

3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia należącej do I. P. nieruchomości nie zostało nigdy ustalone i wypłacone. Przytaczając pogląd

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2164/18) skarżący podnieśli, że aby skutecznie odmówić wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone, a oparcie odmowy wypłaty odszkodowania na domniemaniach nie jest możliwe.

Skarżący podnieśli również, że w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących iż podjęto czynności, które mogłyby doprowadzić do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Co istotne, I. P. zmarła [...] 1971 r., a zatem przed datą przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa ([...] 1972r.), zatem nie było możliwości ustalenia odszkodowania aż do [...] 1978r., kiedy to na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] A. P. nabył spadek po I. P.. Skarżący oświadczyli, że A. P. nie występował o ustalenie i wypłatę odszkodowania będąc przekonanym, że to roszczenie się przedawniło i dopiero jego spadkobiercy złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Skarżący nie zgodzili się z poglądem Wojewody, że odszkodowania za grunty były wówczas ustalane w formie "Wykazu odszkodowań za grunty przejęte", zaś wysokość indywidualnego odszkodowania była wynikiem przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. algorytmu obliczania odszkodowania za grunty w mieście. W ocenie skarżących, w 1978 r., czyli po uregulowaniu spraw spadkowych po I. P., odszkodowanie winno zostać ustalone w formie decyzji, a następnie powinno zostać wypłacone jej spadkobiercy -A. P..

Skarżący postawili również Wojewodzie zarzut naruszenia przepis art. 86 k.p.a., bowiem po wyczerpaniu środków dowodowych, a uznając niektóre fakty w sprawie za niedostatecznie wyjaśnione, nie skorzystał z możliwości przesłuchania w charakterze świadka strony Z. P., syna I. P..

Zdaniem skarżących, Wojewoda naruszył także przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazując przyczyn dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej informacji przekazanej przez Z. P. w trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] 2017 r., potwierdzającej fakt braku wypłaty przedmiotowego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , doprowadziła Sąd do stanowiska, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] 2020r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2019r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na Skarb Państwa na mocy Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1972r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkalnego i zagrodowego we wsi [...].

Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.- nazywanej dalej jako "u.t.b.o.w" lub "ustawą".) Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie konkretnej wsi. Stosownie zaś do treści art. 9 ust. 1 ustawy, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z kolei, w myśl art. 10 ust. 2 ustawy, po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Na wstępie podkreślić należy, że z uwagi na uchylenie powyższych aktów prawnych, obecnie podstawą do ustalenia przedmiotowego odszkodowania jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,(Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z powołanym przepisem, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, że przepis ten, wraz z art. 233 u.g.n., ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. Powyższe oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. sprzed wejścia w życie u.g.n.), w sprawach, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, pomimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2019 r. sygn. akt: IOSK 13/17).

Ponadto należy wskazać, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjne przedawnienie występuje tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w u.t.b.o.w., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.t.b.o.w., należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] 1972 r., przejęto, na rzecz Państwa, nieruchomości położone we wsi [...] będące wówczas w posiadaniu spadkobierców I. P..

Zdaniem skarżących, zebrane dowody uzasadniają przyjęcie, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia wypłaty odszkodowania. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

Odnosząc się do powyższej spornej kwestii należy przywołać treść art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne. Przytoczyć tu należy okoliczność przeprowadzenia kwerendy m.in. w Archiwum Państwowym w [...], w Archiwum Państwowym w [...], w Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w Sądzie Rejonowym w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, w Sądzie Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, w Urzędzie Gminy [...] oraz w Urzędzie Miejskim w [...].

Jednoznacznych informacji w powyższym zakresie nie dostarczyła również rozprawa administracyjna, przeprowadzona z inicjatywy organu w dniu [...] 2018r.

Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji, który nie istnieje. Wprawdzie przepisy postępowania administracyjnego ujęte w k.p.a. nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania, ale obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

W związku powyższym należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

Sąd ocenił, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wystąpił do szeregu organów i instytucji, które mogłyby mieć wiedzę albo uczestniczyć w postępowaniu odszkodowawczym za odjęcie prawa własności przedmiotowych działek. Podsumowując, pomimo przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego organowi nie udało się pozyskać jakichkolwiek materiałów czy informacji odnoszących się bezpośrednio do sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zakładając natomiast, że -jak twierdzą skarżący- brak ustalenia i wypłaty odszkodowania spowodowany był nieuregulowaniem spraw spadkowych przez spadkobierców I. P., która zmarła w dniu [...] 1971r, (a zatem przed wywłaszczeniem nieruchomości), to trudno argument ten uznać za zasadny w kontekście faktu, że postanowieniem z dnia [...] 1978 r. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie całości spadku po I. P. przez jej męża A. P., a tym samym już w 1978 roku odpadła ewentualna przyczyna odstąpienia przez ówczesny organ od wypłaty wypłaty odszkodowania. Z tego względu w ocenie Sądu trudno uznać za wiarygodne oświadczenia Z. P., że A. P. jako jedyny spadkobierca właścicielki przedmiotowych działek zaniechał urzędowych starań o otrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z faktu, że skarżący Z. P. nie posiada wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowania nie można wywodzić, że fakt ten nie miał miejsca.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu, tj. zniszczenia dokumentacji nietrwałej), to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby prywatny interes strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe. Podkreślić trzeba, że wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli art. 7 k.p.a. nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne. Oznacza to, że w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018). Ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości. Doszłoby zatem do wyraźnego faworyzowania interesu strony. Natomiast w interesie społeczeństwa leży racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi oparte na niebudzących wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 czerwca 2018 r. II SA/Bd 1295/17 – dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku wyrażono słuszny pogląd, że w sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci dokumentu potwierdzającego prawo do odszkodowania, ustalającego jego wysokość oraz wypłatę, założenie że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną konsekwencję upływu czasu (w niniejszej sprawie upływu prawie pięćdziesięciu lat) i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie brak jest zaś dokumentacji w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zarówno po stronie organu jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od poprzedniczki prawnej skarżących, czy też od innych podmiotów).

Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie doszło czy też nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z przejęciem na rzecz Państwa przedmiotowych działek. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżących. Organy wyjaśniły również podstawę prawną wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.