Wyrok NSA, sygn. akt V SA 820/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Teza: 1. Błędne jest przekonanie że sam fakt zawarcia małżeństwa daje podstawy tylko do ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i że ta przesłanka jest niejako już "skonsumowana" na wypadek jej podniesienia przez osobę, która się ubiega o zezwolenie na osiedlenie po uprzednim zamieszkiwaniu na podstawie zezwolenia wydanego na czas oznaczony. Wszak sam ustawodawca w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ właśnie przewiduje sekwencyjność zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i osiedlenia; przy czym ustawodawca wskazuje tu minimalny czas 3 lat, jako konieczną przesłankę ubiegania się o zezwolenie na osiedlenie. Oznacza to po pierwsze, wadliwość wskazanego już rozumowania przyjętego w zaskarżonej decyzji /i decyzji organu pierwszej instancji/, iż fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską uprawnia do uzyskania na zamieszkanie na okres oznaczony. Po drugie zaś, nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja art. 19, poprzez nakładanie na ubiegającego się o zezwolenie dodatkowych przesłanek, nie wymienionych w tym przepisie. Oczywiście organ może nie udzielić zezwolenia, jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają. Jednakowoż musi je wyraźnie wskazać.

2. Subiektywna strona przekonań organu administracji jest sfera niepoznawalną ani dla ubiegającego się o decyzje, ani dla kontrolującego te decyzje sądu. Uznanie administracyjne jest sferą, w której obrębie urzędnik administracyjny uprawniony jest do dokonania wykładni ustawy, czyniąc to z jednej strony w imieniu i na rachunek Państwa, a z - drugiej przy zwiększonej osobistej odpowiedzialności. Zgodnie z orzecznictwem NSA /orzeczenie z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 - OSPiKA 1982 nr 1-2 poz. 22/ jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia chyba, że: brak jest realnych możliwości /pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe z przyczyn faktycznych/ albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny.

TEZY

1. Błędne jest przekonanie że sam fakt zawarcia małżeństwa daje podstawy tylko do ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i że ta przesłanka jest niejako już "skonsumowana" na wypadek jej podniesienia przez osobę, która się ubiega o zezwolenie na osiedlenie po uprzednim zamieszkiwaniu na podstawie zezwolenia wydanego na czas oznaczony. Wszak sam ustawodawca w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ właśnie przewiduje sekwencyjność zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i osiedlenia; przy czym ustawodawca wskazuje tu minimalny czas 3 lat, jako konieczną przesłankę ubiegania się o zezwolenie na osiedlenie. Oznacza to po pierwsze, wadliwość wskazanego już rozumowania przyjętego w zaskarżonej decyzji /i decyzji organu pierwszej instancji/, iż fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską uprawnia do uzyskania na zamieszkanie na okres oznaczony. Po drugie zaś, nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja art. 19, poprzez nakładanie na ubiegającego się o zezwolenie dodatkowych przesłanek, nie wymienionych w tym przepisie. Oczywiście organ może nie udzielić zezwolenia, jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają. Jednakowoż musi je wyraźnie wskazać.

2. Subiektywna strona przekonań organu administracji jest sfera niepoznawalną ani dla ubiegającego się o decyzje, ani dla kontrolującego te decyzje sądu. Uznanie administracyjne jest sferą, w której obrębie urzędnik administracyjny uprawniony jest do dokonania wykładni ustawy, czyniąc to z jednej strony w imieniu i na rachunek Państwa, a z - drugiej przy zwiększonej osobistej odpowiedzialności. Zgodnie z orzecznictwem NSA /orzeczenie z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 - OSPiKA 1982 nr 1-2 poz. 22/ jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia chyba, że: brak jest realnych możliwości /pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe z przyczyn faktycznych/ albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ali N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29.03.1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zezwolenia na osiedlenie - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.12.1998 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Skarżący Ali N., Palestyńczyk, bez obywatelstwa, zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 marca 1999 r., (...), odmawiająca mu udzielenia pozwolenia na osiedlenie. Decyzja ta była wydana w wyniku odwołania od decyzji tegoż Ministra z 2 grudnia 1998 r., (...), o identycznej treści.

Skarżący w Polsce przebywa od 1984 r. Przyjechał w celu odbycia studiów, które ukończył w 1992 r. Od 1987 r. jest żonaty z Polką. W Polsce przebywa legalnie, na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Nie pracuje /podaje, że uzyskanie pracy nie jest dla niego łatwe, ponieważ jest inwalidą wojennym/. Utrzymuje się z pensji żony oraz regularnych subsydiów przesyłanych przez rodzinę. W skardze podkreśla się, że błędne jest wymaganie przez organy administracji spełnienia przesłanki zarówno trwałych więzi rodzinnych, jak i ekonomicznych, ponieważ ustawa o cudzoziemcach z 1997 r. /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ w art. 19 ust. 1 pkt 1 przewiduje w tym zakresie alternatywę. Organy administracyjne upatrują natomiast konieczności koniunkcji. Skarżący podkreśla, że spełnia wszelkie wymagania wskazane w cytowanym przepisie ustawy /co do okresu nieprzerwanego pobytu w Polsce, samodzielności mieszkaniowej i finansowej, a także braku przeciwwskazań/, aby uzyskać prawo osiedlenia na stałe.

Odmowa była motywowana przez organy administracji okolicznością, iż Skarżący nie pracuje, co uznano za brak spełnienia przesłanki wymaganej przez ustawę o cudzoziemcach, która w art. 19 ust. 1 pkt 1 wymaga istnienia trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych. Organ pierwszej instancji błędnie przy tym przyjął, ze związek małżeński Skarżący zawarł w 1997 r., podczas gdy w rzeczywistości nastąpiło to w 1987 r. Organ odwoławczy tego błędu nie popełnił, jednakże uznał, że fakt zawarcia związku małżeńskiego nie może decydować o fakcie spełnienia przesłanki cytowanego przepisu, ponieważ zawarcie związku małżeńskiego może być tylko przesłanką do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na pobyt oznaczony. Organ pierwszej instancji uznał związki Skarżącego z polską za utrwalone /14-to letni okres pobytu/ za utrwalone. Uznał jednak, że za załatwieniem sprawy pomyśli Skarżącego nie przemawia celowość rozstrzygnięcia. Oba organy administracji podkreślały, że decyzja, o której uzyskanie ubiega się Skarżący ma charakter uznaniowy, a to - ich znaniem - oznacza, że organ musi nabrać pełnego przekonania o celowości tego rodzaju decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Ustawodawca określając w art. 19 przesłanki uzyskania zezwolenia na osiedlenie, unormował w nim zasadnicze przesłanki pozytywne i negatywne uzyskania prawa osiedlenia. W wypadku Skarżącego przesłanki te zostały spełnione. Trafnie Skarżący wywodzi, iż nie znajduje podstawy w ustawie dopatrywanie się koniunkcji, tam, gdzie ustawodawca wymaga alternatywnego spełnia przesłanki istnienia trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych. Fakt braku podjęcia pracy, podnoszony do rangi jedynej przesłanki wskazanej przez obie instancje administracyjne jako decydującej przeciw uwzględnieniu wniosku, mógłby być uznany za naganny tylko wtedy, gdyby Skarżący nie był samowystarczalny ekonomicznie lub czerpał utrzymanie z nagannych źródeł. Tymczasem tak nie jest. Okoliczność, że Skarżący dysponuje kwotą 2.500 USD na koncie nie oznacza, że są to jego wszystkie środki; konto to jest bowiem zasilane z wspomnianych już wpłat jego rodziny, zaś Skarżący czerpie z niego regularnie. Wysokość salda w przybliżeniu jest stała, jednak nie są to oszczędności. Ponadto Skarżący złożył do akt zaświadczenie z pracy jego żony, gdzie wskazano, że jej pensja jest znacznie wyższa /blisko dwukrotnie/, niż przyjęły to organy administracji. Błędne jest przekonanie że sam fakt zawarcia małżeństwa daje podstawy tylko do ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i że ta przesłanka jest niejako już "skonsumowana" na wypadek jej podniesienia przez osobę, która się ubiega o zezwolenie na osiedlenie po uprzednim zamieszkiwaniu na podstawie zezwolenia wydanego na czas oznaczony. Wszak sam ustawodawca w art. 19 ust. 1 pkt 2 właśnie przewiduje sekwencyjność zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i osiedlenia; przy czym ustawodawca wskazuje tu minimalny czas 3 lat, jako konieczną przesłankę ubiegania się o zezwolenie na osiedlenie. Oznacza to po pierwsze, wadliwość wskazanego już rozumowania przyjętego w zaskarżonej decyzji /i decyzji organu pierwszej instancji/, iż fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską uprawnia do uzyskania na zamieszkanie na okres oznaczony. Po drugie zaś, nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja art. 19, poprzez nakładanie na ubiegającego się o zezwolenie dodatkowych przesłanek, nie wymienionych w tym przepisie. Oczywiście organ może nie udzielić zezwolenia, jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają. Jednakowoż musi je wyraźnie wskazać. Tego zaś w sprawie nie zrobiono. Zaważył na tym opaczny pogląd na temat uznania administracyjnego. Obie instancje przyjmują, że uznanie administracyjne oznacza niedopuszczalność wydania decyzji korzystnej dal strony dopóki organ administracji nie nabierze wewnętrznego przekonania o celowości takiego rozstrzygnięcia. Subiektywna strona przekonań organu administracji jest sfera niepoznawalną ani dla ubiegającego się o decyzje, ani dla kontrolującego te decyzje sądu. Uznanie administracyjne jest sferą, w której obrębie urzędnik administracyjny uprawniony jest do dokonania wykładni ustawy, czyniąc to z jednej strony w imieniu i na rachunek Państwa, a z - drugiej przy zwiększonej osobistej odpowiedzialności. Zgodnie z orzecznictwem NSA /orzeczenie z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 - OSPiKA 1982 nr 1-2 poz. 22/ jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia chyba, że: brak jest realnych możliwości /pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe z przyczyn faktycznych/ albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. Uznanie administracyjne bywa rozumiane nieprawidłowo. Zdarza się również czynienie zeń nieprawidłowego użytku. Do typowych błędów przy posługiwaniu się uznaniem należą: przekroczenie granic uznania nakreślonych przez ustawę; niewypełnienie granic uznania, co następuje m. in. wtedy, gdy organ w ogóle nie czyni użytku z udzielonego mu upoważnienia lub tez nie wyczerpuje go w całości /np. udzieliwszy upoważnienia na zorganizowanie zabawy nie reaguje później na skargi na hałas/; nadużycie uznania, co może nastąpić wówczas, gdy decyzja organu mieści się ogólnie rzecz biorąc w granicach prawa, niemniej jednak organ używa przyznanego mu uznania w innym celu lub w inny sposób niż to przewidywała ustawa; ograniczenie zastosowania uznania: może ono nastąpić przez zwężenie jego pola, np. wskutek przyrzeczenia czegoś zainteresowanemu, może też nastąpić w rezultacie pewnej sytuacji faktycznej /np. zagrożenie znacznymi szkodami/; naruszenie konstytucyjnych praw jednostki lub podstawowych zasad obowiązującego prawa /zobowiązania międzynarodowe/. W niniejszej sprawie występuje nadużycie uznania administracyjnego, polegające na braku wskazania, jakie względy natury ogólnej /zagrożenie dobra ogólnego/ i jakie okoliczności konkretnego wypadku przemawiać mają za odmową wydania zgody na osiedlenie, w sytuacji, gdy nawet organ pierwszej instancji uważa związki Skarżącego z Polską za utrwalone przez fakt długotrwałości /14 lat/ pobytu. Brak wskazania tych okoliczności powoduje, iż powoływanie się na uznaniowość decyzji jest wadliwe w świetle przesłanek, jakich wymaga art. 19 ustawy o cudzoziemcach.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie w sprawie kosztów postępowania oparto na art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.