Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 511/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 15/15 w sprawie ze skargi K.L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Częstochowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. K. L. zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o wydanie kopii wyjaśnień sędziego Sądu Rejonowego w C. A. P. (delegowanej, a następnie powołanej w dniu [...] lipca 2014 r. do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie Okręgowym w C.), złożonych Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Sądu Okręgowego w C. Uprawnienie do uzyskania rzeczonej informacji wywodziła na podstawie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczącego funkcjonariuszy publicznych wykonujących władzę publiczną oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, wskazując na brak podstaw do odmowy informacji w sprawach dyscyplinarnych, które są informacją publiczną.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Sądu Okręgowego w C. poinformował wnioskodawcę, że wyjaśnienia złożone przez sędziego nie mogą być wydane, bowiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Organ wskazał, że zgodnie ze skargą z dnia [...] października 2013 r. skierowaną do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy SO w C. (w której wnioskodawczyni domagała się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego A. P.) prowadzone były czynności sprawdzające, w wyniku których pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. L. została poinformowana przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Następnie w odpowiedzi na kolejne pisma w/w dwukrotnie była informowana o braku podstaw prawnych do przesłania wyjaśnień sędziego.

Odnosząc się do pisma z dnia [...] lipca 2014 r. organ wyjaśnił, że co do zasady zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.) postępowanie dyscyplinarne jest jawne. W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do wszczęcia takiego postępowania, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania podmiot nie mający uprawnień procesowych nie ma prawa dostępu do akt postępowania. Zdaniem organu, złożone przez sędziego A. P. wyjaśniania miały charakter materiałów roboczych, które posłużyły do sporządzenia przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym wskazano na brak przesłanek do podjęcia czynności dyscyplinarnych. Natomiast materiały robocze (a takimi są wyjaśnienia sędziego), które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego oraz służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiadają waloru informacji publicznej.

K. L. pismem z dnia 21 grudnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając bezczynność polegającą na braku udostępnienia informacji publicznej w postaci wydania kopii wyjaśnień sędziego A. P. złożonych Rzecznikowi Dyscyplinarnemu przy Sądzie Okręgowym w C. w następstwie wszczętego z inicjatywy tego Rzecznika postępowania wyjaśniającego. W treści skargi powołała się na dołączone do skargi pismo Prezesa Sądu Okręgowego w C. odmawiające jej prawa do uzyskania żądanej informacji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pojęcie "informacja publiczna" oznacza każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne bez względu na to, do jakiego podmiotu wnioski są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sankcjonuje prawo obywatela do informacji publicznej oraz art. 116 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który przewiduje, że postępowanie dyscyplinarne jest jawne i dotyczy to zarówno postępowania wyjaśniającego oraz przygotowawczego prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie znajduje zastosowanie ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prywatność osoby fizycznej nie jest chroniona wtedy, gdy chodzi o udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mające związek z ich sprawowaniem. Z tych względów, zgodnie z orzecznictwem NSA, co do zasady postępowanie dyscyplinarne niezależnie od etapu jest jawne.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w C. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], że żądane we wniosku dane nie stanowią informacji publicznej. Organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) stosuje się odpowiednio przepisy K.p.k. Czynności wyjaśniające prowadzone przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego mają charakter postępowania przygotowawczego. Skarżąca nie jest stroną tego postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. tylko stronie można udostępnić akta lub ich część. W konsekwencji zastosowanie, i to jedynie odpowiednio, może znaleźć przepis § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 259), który zezwala przewodniczącemu wydziału (w tym przypadku zastępcy rzecznika dyscyplinarnego) na udostępnienie akt osobom niemającym uprawnień procesowych i o zakresie wykorzystania przez nie tych akt.

Skarżąca w piśmie z dnia 29 marca 2015 r. wskazała, że sędzia jest osobą publiczną i jego prywatność nie jest chroniona, gdy chodzi o informacje mające związek z pełnieniem tej funkcji. Zdaniem skarżącej, postępowanie wyjaśniające oraz przygotowawcze są jawne i wbrew twierdzeniom organu, przysługuje jej przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. Zarzuciła błędne powołanie art. 156 § 2 k.p.k., brak uwzględnienia treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącej, żądanie wniosku stanowi informację publiczną, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której zakwalifikowano w ten sposób treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, opinii, wystąpień przez nie dokonanych, niezależnie do kogo zostały kierowane.

Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżąca podtrzymała skargę wskazując, że Prezes Sądu Okręgowego pozostaje w bezczynności, nie udzielając jej żądanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego zawarte w odpowiedzi na jej wniosek nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w C. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sprawie dyscyplinarnej, a to wydania kopii wyjaśnień SSR A. P. (delegowanej, a następnie powołanej w dniu [...] lipca 2014 r. do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie Okręgowym w C.) złożonych Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w C. W tej sytuacji w niniejszej sprawie odwołać się należało do regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", której przepisy w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl przepisów tej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; 2) adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); 3) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.

Stosownie do art. 4 art. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast z mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U z 2015, poz. 133), dalej p.u.s.p., organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu. Jest to zatem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji podniósł, że sporna w sprawie jest okoliczność, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie realizacji tych zadań.

Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że sędzia wykonuje zadania publiczne w zakresie wymiaru sprawiedliwości można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów mieszczą się zatem w pojęciu "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych.

Kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz związanej z tym procedury normują przepisy powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z art. 112 § 1 tej ustawy, uprawnionym oskarżycielem przed sądem dyscyplinarnym, w sprawach sędziów sądów apelacyjnych, a także prezesów oraz wiceprezesów sądów okręgowych, jest rzecznik dyscyplinarny, w sprawach zaś pozostałych sędziów – zastępca rzecznika dyscyplinarnego (do którego stosuje się odpowiednio przepisy o rzeczniku dyscyplinarnym – art. 112 § 9 p.u.s.p.). Rzecznik dyscyplinarny podejmuje czynności dyscyplinarne na żądanie Ministra Sprawiedliwości, prezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego oraz kolegium sądu apelacyjnego lub okręgowego, Krajowej Rady Sądownictwa, a także z własnej inicjatywy, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu wyjaśnień przez sędziego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 114 § 1 p.u.s.p.). Po przeprowadzeniu ww. postępowania wyjaśniającego, jeżeli zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne i przedstawia sędziemu na piśmie zarzuty (art. 114 § 2 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Po upływie przysługującego obwinionemu, czternastodniowego terminu do złożenia zarzutów i zgłoszenia wniosków dowodowych, a w razie potrzeby po przeprowadzeniu dalszych dowodów, rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej do właściwego sądu dyscyplinarnego (art. 114 § 4 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Jeżeli rzecznik nie znajdzie podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na żądanie uprawnionego organu, wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia, na które służy zażalenie. Po wpłynięciu wniosku o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej prezes sądu dyscyplinarnego wyznacza rozprawę (art. 115 § 1 p.u.s.p.).

Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że żądanie wszczęcia postępowania przez uprawniony podmiot wywołuje ten skutek, że rzecznik jest zobligowany do podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego obejmującego fazę wstępnego postępowania wyjaśniającego, kończącego się bądź postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które rozpoczyna kolejną fazę właściwego postępowania dyscyplinarnego, bądź odmową jego wszczęcia, które zasadniczo kończy to postępowanie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wnioski i żądania o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego składane przez inne podmioty, niż wymienione w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wywołują skutku w postaci podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego. Niemniej jednak w przypadku wpływu takiego wniosku rzecznik powinien dokonać oceny zasadności okoliczności podniesionych we wniosku, tak by ustalić czy zachodzi potrzeba podjęcia czynności dyscyplinarnych z urzędu. Wskazuje na to treść art. 41d p.u.s.p., zgodnie z którym skarga w zakresie w jakim zawiera wniosek o pociągnięcie sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej, podlega niezwłocznie przekazaniu właściwemu rzecznikowi dyscyplinarnemu albo zastępcy rzecznika dyscyplinarnego. Rzecznik, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze, może podjąć czynności dyscyplinarne z własnej inicjatywy. O sposobie załatwienia skargi rzecznik dyscyplinarny zawiadamia skarżącego oraz organ, który przekazał mu skargę. Przepisów art. 114 § 5-7 nie stosuje się. Powyższe prowadzi do wniosku, że podjęte przez rzecznika czynności polegające na wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, celem dokonania oceny jej zasadności, w zakresie których rzecznik może wystąpić o uzyskanie wyjaśnień sędziego, nie są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania dyscyplinarnego. Dopiero bowiem, jak stanowi art. 41d p.u.s.p., po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności, rzecznik może podjąć czynności dyscyplinarne z urzędu. Natomiast, jak już wskazano, informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p.,

Sąd I instancji stwierdził, że skoro czynności wstępne, sprawdzające podjęte przez rzecznika na skutek skargi zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, który nie pochodzi od podmiotu określonego w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wchodzą w zakres postępowania dyscyplinarnego, to wyjaśnienia sędziego udzielone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych w skardze, nie są informacją publiczną.

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie wyjaśnień sędziego SSR w C. A. P. Z akt przedłożonych Sądowi wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] października 2013 r., skierowanym do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Sądu Apelacyjnego w K., wniosła o przyjęcie do rozpoznania sprawy dotyczącej ww. sędziego, który, w jej ocenie, dopuścił się naruszenia prawa pozostającego w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem, którego była stroną i mającego wpływ na jego wynik. Natomiast Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w C., któremu wniosek został przekazany zgodnie z właściwością, skierował do skarżącej pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym poinformował, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających nie znalazł podstaw do podejmowania z urzędu czynności dyscyplinarnych w tej sprawie. To zaś oznacza, że informacja o jaką zwróciła się skarżąca, nie dotyczy postępowania dyscyplinarnego, a tym samym nie stanowi informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, wnioskowana przez skarżącą informacja we wskazanym wyżej zakresie nie posiada przymiotu informacji publicznej, tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił. Tym samym – w ocenie Sądu I instancji - zarzut bezczynności organu był nieuzasadniony.

W skardze kasacyjnej K. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: art. 61 ust. 1 i art. 61 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, że kryterium wykluczającym określoną informację z zakresu pojęć "informacja o działalności organów władzy publicznej" i "informacja publiczna" stanowi przesłanka polegająca na określeniu statusu prowadzonego postępowania, tj. wstępnego postępowania wyjaśniającego, które nie podlega prawu do informacji publicznej i postępowania dyscyplinarnego, które podlega prawu do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że każda informacja (w tym dokument) powstała w ramach działania organów władzy publicznej, czy też złożona w organie władzy publicznej podlega prawu do informacji publicznej. Zarówno w Konstytucji RP - art. 61, jak i ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie przewidziano normy, która wskazuje na wyraźnie wymienione informacje (w tym dokumenty), czy określone rodzajowo informacje (w tym dokumenty) jako nie podlegające prawu do informacji publicznej. Zgodnie z regułami możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej (jako prawa człowieka) zachodzi przy spełnieniu warunków wynikających z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednakże nawet wprowadzenie określonego ustawowo ograniczenia prawa do informacji publicznej nie niweczy tego uprawnienia. Inaczej próbuje wskazać Sąd I instancji, określając jakiego rodzaju dokumenty nie podlegają pod art. 61 Konstytucji RP. Przy czym nie zawiera żadnego uzasadnienia dla takiej oceny, a przynajmniej podstawy prawnej. Jeżeli powstał dokument zawierający wyjaśnienia sędziego Sądu Rejonowego w C. w ramach wykonywania przez Rzecznika Dyscyplinarnego Sądu Okręgowego w C. czynności ustawowych - zatem przypisanych zadań - to taki dokument stanowi informację o działalności władz publicznych - informację publiczną. Postępowanie to nie toczyło się przed prywatnym podmiotem w ramach jego wewnętrznie ustalonych reguł. Rzecznik Dyscyplinarny działał w imieniu Państwa i na jego rzecz oceniając, czy sędzia wykonując swoje obowiązki nie naruszył swoich uprawnień. W interesie publicznym leży zapewnienie pełnej transparentności każdej czynności związanej z ewentualnym postępowaniem dyscyplinarnym niezależnie czy ono zostało wszczęte. Również ze względu na charakter prawa do informacji publicznej społecznej kontroli musi być poddana faza wyjaśniająca oraz sama decyzja o wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wnioskowane informacje stanowią informację publiczną i jeżeli nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to powinny być udostępnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że prawo obywatela do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Według konstytucyjnej definicji tego prawa, obejmuje ono także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc Konstytucja RP reguluje, komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. Należy w związku z tym podkreślić, że w ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, działalnością osób pełniących funkcje publiczne oraz z działalnością innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak ustanowione konstytucyjne prawo ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, ale także służy jawności życia publicznego, określanej potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów przewidzianych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; 2) adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); 3) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.

Prezes sądu okręgowego, będący organem tego sądu (art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych, j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 133, dalej p.u.s.p.), jest w świetle u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 art. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w C. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sprawie dyscyplinarnej, a to wydania kopii wyjaśnień SSR A. P. (delegowanej, a następnie powołanej w dniu [...] lipca 2014 r. do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie Okręgowym w C.) złożonych Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w C.

Rozważając kwestię, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawa, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie realizacji tych zadań.

Trafnie Sąd I instancji zauważa, że zgodnie z utrwalonym w tej mierze stanowiskiem sądów administracyjnych, informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że sędzia wykonuje zadania publiczne w zakresie wymiaru sprawiedliwości można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów mieszczą się w pojęciu "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną należy dokonywać mając na względzie przepisy p.u.s.p., której przepisy normują kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz związanej z tym procedury. Zgodnie z art. 112 § 1 p.u.s.p., uprawnionym oskarżycielem przed sądem dyscyplinarnym, w sprawach sędziów sądów apelacyjnych, a także prezesów oraz wiceprezesów sądów okręgowych, jest rzecznik dyscyplinarny, w sprawach zaś pozostałych sędziów – zastępca rzecznika dyscyplinarnego (do którego stosuje się odpowiednio przepisy o rzeczniku dyscyplinarnym – art. 112 § 9 p.u.s.p.). Rzecznik dyscyplinarny podejmuje czynności dyscyplinarne na żądanie Ministra Sprawiedliwości, prezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego oraz kolegium sądu apelacyjnego lub okręgowego, Krajowej Rady Sądownictwa, a także z własnej inicjatywy, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu wyjaśnień przez sędziego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 114 § 1 p.u.s.p.). Po przeprowadzeniu ww. postępowania wyjaśniającego, jeżeli zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne i przedstawia sędziemu na piśmie zarzuty (art. 114 § 2 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Po upływie przysługującego obwinionemu, czternastodniowego terminu do złożenia zarzutów i zgłoszenia wniosków dowodowych, a w razie potrzeby po przeprowadzeniu dalszych dowodów, rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej do właściwego sądu dyscyplinarnego (art. 114 § 4 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Jeżeli rzecznik nie znajdzie podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na żądanie uprawnionego organu, wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia, na które służy zażalenie. Po wpłynięciu wniosku o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej prezes sądu dyscyplinarnego wyznacza rozprawę (art. 115 § 1 p.u.s.p.).

Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że żądanie wszczęcia postępowania przez uprawniony podmiot wywołuje ten skutek, że rzecznik jest zobligowany do podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego obejmującego fazę wstępnego postępowania wyjaśniającego, kończącego się bądź postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które rozpoczyna kolejną fazę właściwego postępowania dyscyplinarnego, bądź odmową jego wszczęcia, które zasadniczo kończy to postępowanie.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego składane przez inne podmioty, niż wymienione w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wywołują skutku w postaci podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego. W przypadku wpływu takiego wniosku rzecznik powinien dokonać oceny zasadności okoliczności podniesionych we wniosku, tak by ustalić czy zachodzi potrzeba podjęcia czynności dyscyplinarnych z urzędu. Wskazuje na to treść art. 41d p.u.s.p., zgodnie z którym skarga w zakresie w jakim zawiera wniosek o pociągnięcie sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej, podlega niezwłocznie przekazaniu właściwemu rzecznikowi dyscyplinarnemu albo zastępcy rzecznika dyscyplinarnego. Rzecznik, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze, może podjąć czynności dyscyplinarne z własnej inicjatywy. O sposobie załatwienia skargi rzecznik dyscyplinarny zawiadamia skarżącego oraz organ, który przekazał mu skargę. Przepisów art. 114 § 5-7 nie stosuje się.

Podjęte przez rzecznika czynności polegające na wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej celem dokonania oceny jej zasadności, w zakresie których rzecznik może wystąpić o uzyskanie wyjaśnień sędziego, nie są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania dyscyplinarnego. Dopiero bowiem, jak stanowi art. 41d p.u.s.p., po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności, rzecznik może podjąć czynności dyscyplinarne z urzędu. Natomiast informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p.

Prawidłowo, mając na względzie powyższe regulacje prawne Sąd I instancji stwierdził, że skoro czynności wstępne, sprawdzające podjęte przez rzecznika na skutek skargi zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, który nie pochodzi od podmiotu określonego w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wchodzą w zakres postępowania dyscyplinarnego, to wyjaśnienia sędziego udzielone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych w skardze, nie są informacją publiczną.

Sędzia jest wprawdzie funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu u.d.i.p. w związku z art. 115 § 13 pkt 3 k.k., jednak nie każdy dokument sporządzony przez funkcjonariusza publicznego jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Oświadczenie sędziego złożone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych we wniosku strony o wszczęcie przeciwko sędziemu postępowania dyscyplinarnego ma charakter wewnętrzny, roboczy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, dokument zawierający wyjaśnienia sędziego złożony w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych we wniosku strony o wszczęcie przeciwko sędziemu postępowania dyscyplinarnego nie stanowi informacji o działalności władz publicznych. W/w oświadczenie nie zawiera informacji o sprawach publicznych. Nie jest zatem informacją o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podlegającą jako informacja publiczna udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W świetle tego, co powiedziano wyżej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

.