Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 185/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 1, art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9x ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 października 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Branice, działając na podstawie art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zc i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, oraz art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), wymierzył A Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zwanej w dalszej części uzasadnienia "Spółką", karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych do Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że podmiot obierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Za nieprzekazanie tych odpadów podmiot odbierający podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek, co wynika z treści art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Natomiast wymiar kary uzależniony jest od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu (art. 9zc ustawy). Dalej, organ podał, że Spółka świadczy usługi odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Posiada wpis do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Wójta Gminy Branice. Z przedłożonych przez Spółkę sprawozdań z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz w zakresie odbierania odpadów komunalnych za I i II kwartał 2014 r. wynika, że niesegregowane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 trafiły w ilości za I kwartał - 47,12 Mg i za II kwartał - 63,44 Mg do instalacji odzysku zmieszanych odpadów komunalnych w [...], zaś zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017", odpady komunalne zmieszane powinny trafić do funkcjonującego od dnia 23 stycznia 2014 r. Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...], który posiada status RIPOK-u dla Południowo-Wschodniego Regionu Gospodarki Odpadami. Stąd, wobec oczywistości naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, należało wymierzyć Spółce karę pieniężną. Rozstrzygając o wysokości kary w minimalnej wysokości, organ uwzględnił fakt, że odpady komunalne trafiły do instalacji odzysku, a Spółka wywiązuje się z obowiązku w zakresie odbioru odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przez błędne przyjęcie, że na Spółce w okresie od 23 stycznia 2014 r. do 23 maja 2014 r. ciążył obowiązek kierowania odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przeczą takiemu wnioskowi;

2) art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej zasadę swobody umów oraz zasadę gospodarki wolnorynkowej;

3) art. 61 § 1 i art. 3 w zw. z art. 104 K.p.a., przez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów w I kwartale 2014 r., podczas gdy postanowienie o wszczęciu postępowania nie obejmuje tego okresu;

4) art. 77, art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób ogólnikowy, lakoniczny i niewyczerpujący, bez wskazania przyczyn, z powodu których organ nie oparł się na dowodach wskazywanych przez stronę.

W uzasadnieniu Spółka odnotowała, że wszczęte przez Wójta Gminy Branice postępowanie dotyczyło II kwartału 2014 r., podczas gdy karę wymierzono za I i II kwartał. Podała, że od 23 maja 2014 r. realizuje umowę podpisaną ze spółką "B" Sp. z o.o., jako zarządzającym RIPOK w [...]. Prowadząc negocjacje, przed podpisaniem umowy, działała nie tylko w interesie własnym, ale także w interesie Gminy Branice oraz podmiotów, z którymi ma zawarte umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów, zapewniając osiągnięcie poziomów odzysku oraz zapobiegając konieczności podwyższenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podnosiła także, że do 23 maja 2014 r. przekazywała odpady do instalacji w [...], która ma status instalacji zastępczej w zakresie MBP, bowiem do 23 stycznia 2014 r. w regionie południowo-wschodnim województwa opolskiego nie funkcjonowała żadna instalacja MBP o statusie RIPOK. Status taki uzyskał 23 stycznia 2014 r. Zakład Zagospodarowania Odpadów w [...], zarządzany przez spółkę "B", i od tego czasu z tą spółką prowadziła negocjacje w zakresie warunków umowy. Fakt ten nie został jednak uwzględniony przez organ, co - zdaniem odwołującej - narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Spółka akcentowała również, że jako stabilnie działające przedsiębiorstwo starała się w sposób jak najkorzystniejszy prowadzić negocjacje z instalacją RIPOK w [...], by zapobiec sytuacji nadużywania pozycji dominującej i monopolistycznej przez prowadzącego instalację. Ponadto zasada swobody umów i zasada konkurencyjności nakazywała podejść z należytym rozsądkiem do zawarcia tejże umowy, a to wymagało czasu. Stąd też, w opinii odwołującej, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, traktujący o "innych przyczynach" uzasadniających nieskierowanie zmieszanych odpadów komunalnych do zagospodarowania do instalacji regionalnej, należy odnosić także do rozpatrywanej sytuacji. Inne bowiem podejście do tej kwestii mogłoby doprowadzić do tego, że z dniem wejścia w życie uchwały o powołaniu RIPOK, przedsiębiorcy zmuszeni będą niezwłocznie zawrzeć umowę na warunkach jednostronnie narzuconych przez RIPOK. Dodała również, że jako podmiot profesjonalny zobowiązana była zweryfikować instalację pod kątem art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, a przed podjęciem współpracy ze spółką "B" dołożyła należytej staranności, by rozważyć wszelkie aspekty formalne i faktyczne w zakresie możliwości przekazania odpadów do tejże instalacji. Zdaniem odwołującej, w toku postępowania organ nieprawidłowo ustalił, że miała możliwość przekazywania odpadów komunalnych do instalacji regionalnej wyznaczonej dla obsługi tego regionu. Przyznała, że przed podpisaniem umowy ze spółką "B" w [...], przekazywała odpady komunalne do instalacji zastępczej w [...], tj. podmiotu wyspecjalizowanego i dopuszczonego do takiej działalności. Natomiast, po podpisaniu umowy, rozpoczęła kierowanie strumienia odpadów wskazanych w ustawie do instalacji posiadającej status RIPOK, tj. instalacji w [...]. Odwołująca stwierdziła, że organ niezasadnie zastosował art. 9x ust. 1 pkt. 3 ustawy i nałożył na nią karę pieniężną, podczas gdy we wskazanych okolicznościach faktycznych zachodziły przesłanki przemawiające za uprawieniem i koniecznością zagospodarowania odpadów o kodzie 20 03 01 w instalacji zastępczej.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium wskazało na oczywistość naruszenia przez przedsiębiorstwo regulacji art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za które to naruszenie wymierzono karę pieniężną w minimalnej wysokości. W tym zakresie wyjaśniło, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Dodało, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy ma charakter sankcyjny w stosunku do regulacji zamieszczonej w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, który nakłada na podmiot odbierający takie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązek przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a za popełnienie deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy prawodawca przewidział karę pieniężną w określonej wysokości, ale z zastrzeżeniem, że ma to być pierwszy ujawniony przypadek. Nakładając karę za wskazany delikt, organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę okoliczności określone w art. 9zc ustawy, czyli stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 104 K.p.a., bowiem z treści pisma organu z dnia 25 sierpnia 2014 r. nie wynika, aby wszczęte z urzędu postępowanie miało dotyczyć wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów w II kwartale 2014 r. Zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu zawiadomienia, wskazano, że odnosi się ono do informacji wynikających ze złożonych sprawozdań za I i II kwartał 2014 r. Z kolei, analizując zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy, organ wywodził, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku nieprzekazywania odpadów do instalacji regionalnej, przy czym kara wymierzana jest za pierwszy ujawniony przypadek. Wprawdzie samo wymierzenie kary ma charakter decyzji związanej i wynika z faktu nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej, jednak takie elementy jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu, mogą mieć istotny wpływ na jej wysokość. W tym zakresie za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał zarzuty wskazujące na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, ponieważ w sytuacji ujawnienia okoliczności wymienionych w ww. przepisie, powstaje obowiązek wymierzenia kary. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż strona nie przekazała pewnej ilości opadów do regionalnej instalacji. Wynika to m.in. ze złożonych przez Spółkę A sprawozdań kwartalnych. Z kolei, nakładając administracyjną karę pieniężną w minimalnej wysokości, organ pierwszej instancji odniósł się do okoliczności wskazanych w art. 9zc ustawy, uwzględniając fakt, że odpady trafiły do instalacji odzysku, a Spółka wywiązuje się z obowiązków odbioru odpadów. Z tych przyczyn za niezasadne i niemające wpływu na wynik postępowania Kolegium uznało zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.

Dalej, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 20 Konstytucji RP, połączonych z zarzutem złamania zasady swobody umów oraz zasady gospodarki wolnorynkowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na podstawie art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Wykładnia tych przepisów, w ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a podstawą nałożenia kary jest wyłącznie przekazanie odpadów do innej niż regionalna instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Argumenty oparte na zapisach Kodeksu cywilnego i racjach ekonomiczno-gospodarczych przedsiębiorcy, nie uzasadniają wniosku, że Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych uległa awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Tym samym, argumenty podnoszone przez stronę, nie mogą w tej sytuacji mieć wpływu na zastosowanie jasnych przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Kolegium, w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania zasady prawa cywilnego; nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej i nie mogą modyfikować jednoznacznie sformułowanych przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie stanowią dyrektywy dla wykładni tych przepisów. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i rozstrzygając sprawę administracyjną nie są uprawione do badania, czy przepis będący podstawą decyzji jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Natomiast strona, podejmując decyzję o charakterze ekonomiczno-gospodarczym, powinna była rozważyć jej ewentualne skutki o charakterze administracyjnym, zaś w przypadku, gdy nie zgadzała się z postępowaniem spółki "B", czyniąc jej zarzut o charakterze cywilnoprawnym, mogła dochodzić swoich praw na drodze cywilnej.

W skardze na decyzję z dnia 30 stycznia 2015 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie domagała się uchylenia ww. decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9l ustawy w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, a ponadto art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, przez błędną ich wykładnię oraz uznanie, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej oraz pominięcie dozwolonego przekazywania dowodów do instalacji zastępczych, a także konieczności zawarcia z sortownią odpowiednich umów, której brak stanowi przesłankę umożliwiającą przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Zarzuciła również naruszenie art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej zasadę swobody umów oraz zasadę gospodarki wolnorynkowej.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że organy nie podjęły się analizy przepisów przytoczonych w odwołaniu, ponadto Kolegium pominęło przesłankę "innych przyczyn", o jakiej mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Podniosła, że skoro nowelizacja art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawy, przewiduje zachowanie zwrotu "z innych przyczyn", to przesłanka ta jest uznana przez ustawodawcę za istotną, wobec czego nie należy sprowadzać jej do roli marginalnej, czy wręcz uważać, że w praktyce nie została przez ustawodawcę zastrzeżona. W orzecznictwie akcentuje się, że przesłanki wystąpienia "awarii", "niemożności przyjęcia odpadów z innych przyczyn" albo "nieistnienia instalacji" są równoważne. Zdaniem Spółki, fakt podjęcia negocjacji z Zakładem w [...] w celu zawarcia umowy należy bezsprzecznie zaliczyć do "innych przyczyn", które uniemożliwiały przekazywanie odpadów do RIPOK. Przepisy nakazują zawarcie umowy w celu przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Co istotne, do zawarcia umowy zobowiązany jest podmiot prowadzący instalację RIPOK. Umowa taka szczegółowo precyzuje m.in. porządek odbioru i przekazania odpadów, dodatkowo rozkład ryzyka i odpowiedzialność między stronami oraz kwestie związane z wynagrodzeniem. Natomiast brak umowy powoduje, że niemożliwe staje się podjęcie jakichkolwiek działań, bez wcześniejszego ustalenia zasad, na podstawie których ma dojść do przekazywania odpadów. Inne postrzeganie tej sytuacji byłoby sprzeczne z art. 3531 K.c. w zw. z art. 20 Konstytucji RP. Analizując rynek zagospodarowania odpadów, Spółka wywodziła, że podmiot odbierający odpady nie ma prawa negocjowania warunków umowy z prowadzącym RIPOK, co narusza zasady gospodarki wolnorynkowej i godzi w zasady swobody umów. W ocenie Spółki, przepisy ustawy należy wykładać z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego. Podkreśliła ponadto Spółka, że zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 38 ustawy o odpadach możliwie było przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji w [...]. Wskazała też na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 264/14, w którym Sąd uznał, że okolicznością stanowiącą "inne przyczyny" uniemożliwiające przekazywanie odpadów do instalacji regionalnej, jest często niekorzystna treść umowy zawieranej z RIPOK.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i ponownie akcentując brak podstaw do zastosowania przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Kolegium podniosło również, że w niniejszej sprawie okoliczności stanowiące podstawę wymierzenia kary pieniężnej nie budzą wątpliwości, natomiast argumenty podnoszone przez skarżącą uwzględniono przy ustalaniu wysokości kary, która została wymierzona w kwocie minimalnej za tego typu naruszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przypomnienia wymaga, że przedmiot oceny Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wymierzającą A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (nadal zwana w skrócie "Spółką") karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych do Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w [...].

Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że od 23 stycznia 2014 r. skarżąca Spółka była zobowiązana na gruncie art. 9e cyt. wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w jej brzmieniu w dacie orzekania przez organy (zwana w dalszym ciągu "ustawą"), do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 - odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Branice - do Regionalnej Instancji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w [...], lecz pomimo tego obowiązku przekazywała je do instalacji w [...]. Regionalną Instalacją do Przetwarzania Odpadów dla Regionu Południowo-Wschodniego woj. opolskiego, w obrębie którego znajduje się gmina Branice, od dnia 23 stycznia 2014 r., zgodnie z uchwałą Nr XXXVII/442/2013 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 20 grudnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017", wyznaczona została instalacja MBP (instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku), zlokalizowana na terenie Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], zaś instalacja MBP zlokalizowana za terenie Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] stanowi instalację zastępczą. Okoliczności tych skarżąca nie kwestionowała.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył natomiast tego, czy wystąpiły przyczyny, które usprawiedliwiały niedochowanie przez Spółkę obowiązku w powyższym zakresie. Spółka powoływała się na art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, a konkretnie na "inne przyczyny" zwalniające ją z obowiązku, za które uważa fakt prowadzenia negocjacji co do treści umowy z prowadzącą regionalną instalację - spółką "B".

W związku z zaistniałym sporem wskazać w pierwszej kolejności należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W myśl art. 9I ust. 2 ustawy, w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Stosownie natomiast do art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Ustalając wysokość kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9 zc ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.), uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z "innych przyczyn" oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Uwzględniając treść przytoczonych przepisów prawa, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty są nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, z chwilą wejścia w życie uchwały wskazującej regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w [...], jako właściwą dla regionu południowo-wschodniego woj. opolskiego, skarżąca Spółka, odbierająca odpady od mieszkańców, była zobowiązana do przekazywania do tej instalacji odpadów z terenu gminy Branice. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, tj. awarię regionalnej instalacji, w której to sytuacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Sytuację tę przewidział prawodawca również w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, wskazując dodatkowo, że przekazywanie odpadów do składowania do instalacji zastępczej może nastąpić wówczas, gdy instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów z "innych przyczyn" oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Dodać można, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy ciąży w takim samym stopniu na wszystkich podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ponadto, przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach, również na regionalną instalację został nałożony obowiązek w zakresie gospodarki odpadami, który polega na zobowiązaniu instalacji regionalnej do przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu. Zatem, z uwagi na wskazane obowiązki, zasadą jest kierowanie opisanych odpadów do regionalnych instalacji, zaś wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych. Natomiast wykonanie wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach nakazów jest częścią ogólnego obowiązku ochrony środowiska.

W podsumowaniu powiedzianego dotąd, podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że tylko w przypadku awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub gdy zachodzą inne przyczyny, z powodu których instalacja ta nie może przyjmować odpadów, podmiot odbierający od mieszkańców zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania, jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do skierowania ich do instalacji zastępczej. W orzecznictwie sądowym trafnie akcentuje się, że przyczyny te muszą istnieć obiektywnie i nie mogą wynikać przykładowo z ustaleń lub wyliczeń cen usług poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1141/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1602/13 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy celnie argumentował organ odwoławczy, że sytuacja, na którą powołuje się Skarżąca, nie świadczy o wystąpieniu innych przyczyn, o jakich mowa w art. 38 ustawy o odpadach. Również w ocenie Sądu, przepisu art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach nie można wykładać w ten sposób, że chodzi w nim o jakiekolwiek przyczyny, bo ustawodawca wyraźnie wskazał tylko na takie, z powodu których instalacja nie może przyjmować odpadów. Chodzi więc o przyczyny leżące po stronie regionalnej instalacji, np. okresowy przestój, odmowa przyjęcia, zaprzestanie lub zawieszenie działalności. Taką "inną przyczyną" nie są zaś negocjacje poprzedzające zawarcie umowy z podmiotem zarządzającym instalacją regionalną, które mogłyby trwać wiele miesięcy, a nawet mogłyby zakończyć się fiaskiem. Inaczej mówiąc, art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje wystąpienie obiektywnych przyczyn, o charakterze losowym, niezależnych od działań i decyzji zainteresowanych podmiotów, w tym wynikających z rachunku ekonomicznego. Przy takim rozumieniu "innych przyczyn", podane przez Spółkę okoliczności, czyli dbałość o wynegocjowanie korzystnej ceny i warunków umowy, możliwej do zaakceptowania przez obie strony, czy też inne racje ekonomiczno-gospodarcze, nie zwalniały jej z przedmiotowego obowiązku. Prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest oparty na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że stwierdzenie niewypełnienia przez skarżącą ustawowego nakazu przekazania odpadów do regionalnej instalacji, zobowiązywało organ do nałożenia na nią kary pieniężnej. Skoro z akt sprawy nie wynika, by w okresie od 28 stycznia do 23 maja 2014 r. skarżąca spotkała się z odmową przyjęcia odpadów ze strony regionalnej instalacji, ani też nie została poinformowana o awarii instalacji regionalnej lub o wystąpieniu innych przeszkód uniemożliwiających przyjęcie odpadów przez Zakład w [...], to za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracyjnego prawa materialnego. W tym miejscu odnotować jeszcze należy, że Sąd nie podziela stanowiska uznającego niekorzystną treść umowy zawieranej z RIPOK za "inne przyczyny" uniemożliwiające przekazywanie odpadów do instalacji regionalnej. Wbrew twierdzeniu Spółki, stanowisko to nie wynika z rozważań WSA we Wrocławiu, jakie rzekomo miały być zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 264/14. (skarżąca podała błędną datę orzeczenia o tej sygnaturze).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej zasadę swobody umów oraz zasadę gospodarki wolnorynkowej, podkreślenia wymaga, że skarżąca Spółka podjęła działalność gospodarczą polegającą na odbiorze odpadów z Gminy Branice na określonych warunkach. Sama Spółka wskazuje, że jest podmiotem profesjonalnym, specjalizującym się w takim przedmiocie działalności, zatem zna przysługujące jej uprawnienia, jak również ma świadomość, że ciążą na niej określone obowiązki. Niewątpliwie, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zasada swobody umów ma ograniczony charakter, już choćby co do wyboru instalacji (czyli kontrahenta), ale także warunków zawarcia umowy. Działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust. 1 ustawy). Do jej prowadzenia wymagane jest uzyskanie wpisu do rejestru, a do wniosku o taki wpis załącza się oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów, określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 9c ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy). Wskazano już wyżej na wynikający z przepisów ustawy obowiązek przedsiębiorcy przekazywania odpadów przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, a także obowiązek ich odbioru - na podstawie zawartej umowy - przez prowadzącego regionalną instalację, który na wniosek podmiotu odbierającego odpady od właścicieli zobowiązany jest do przedstawienia kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, w terminie 7 dni (art. 9m ustawy). Trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że z powyższych regulacji wynikają ograniczenia w swobodnym zawieraniu umów, a na stronach umowy ciąży obowiązek jej zawarcia, jako warunku wywiązywania się z ustawowego obowiązku. O jego wadze świadczy fakt, że zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców skutkuje stwierdzenie, że przedsiębiorca po raz drugi przekazał określone odpady do instalacji innych niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/14, dostępny na ww. stronie internetowej). Z uwagi na powyższe za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 Konstytucji RP. Szczegółowo określone w ustawie zasady organizowania gospodarki odpadami, w tym mechanizm zawierania umów, jak również ustawowe ograniczenia, nie pozwalają - jak tego chce skarżąca - na wykładnię przepisów ustawy z jednoczesnym zastosowaniem regulacji Kodeksu cywilnego.

Uwzględniając powiedziane dotąd, Sąd uznał, że ujawnienie w sprawie okoliczności naruszenia nakazu przekazywania odpadów do instalacji regionalnej, i zagospodarowanie ich w instalacji posiadającej status instalacji zastępczej, przy jednoczesnym niewystąpieniu okoliczności, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, zobowiązywało organ do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, przewidującego w takiej sytuacji nałożenie kary pieniężnej w wysokości od 500 do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Ponadto Sąd nie dostrzegł z urzędu, by w zakresie wysokości kary pieniężnej organy naruszyły uznanie administracyjne. Kara została wymierzona w przewidzianej ustawą wysokości, a organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił powody wymierzenia kary w minimalnej wysokości, wskazując na wywiązywanie się przez Spółkę z obowiązków odbioru odpadów i przekazanie ich do instalacji odzysku (art. 9zc ustawy). Taka argumentacja zasługuje na akceptację. W konsekwencji, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez organy przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach. Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego. Organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały trafnej interpretacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, prawidłowo uznając, że zachodzą określone w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy podstawy do nałożenia na Spółkę A kary pieniężnej. Oznacza to, że organy wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, skarżącej Spółce zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu, stosownie do zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Natomiast podjęta przez Kolegium decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu prawnym wskazano i wyczerpująco omówiono podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś w uzasadnieniu faktycznym organ wskazał fakty i dowody, na których się oparł, oraz odniósł się do istotnych zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.