Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1503/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par  1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par    1 pkt    1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 11 października 2016 r. znak [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2016 r. odwołania skarżącej – M.W. od decyzji Burmistrza R. z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...] ) odmawiającej skarżącej udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.),

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.);

postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej.

Organ wskazał, iż w dniu 16 sierpnia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w dniu 16 września 2016 r. Burmistrz R. wydał decyzję (znak: [...]) o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji, pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnieniu i żądanej informacji publicznej sprzeciwia się dyspozycja art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przewidująca ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Organ podał, iż zbadał treść umów zawartych w zakreślonym przez wniosek okresie i ustalił, że w części z nich zostały zawarte klauzule ochronne o treści, która uniemożliwia ujawnienie jakiejkolwiek treści umowy. W umowach tych doszło zatem w ocenie organu do niebudzącego wątpliwości skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. W pozostałych umowach, w których nie zastrzeżono klauzul ochronnych, przedsiębiorca również skutecznie - zdaniem organu - zastrzegł tajemnicę przedsiębiorcy.

Według organu w niniejszej sprawie elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy była treść umów, natomiast elementem formalnym wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji, bowiem na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Zdaniem organu, żądane przez skarżącą informacje są z pewnością inną informacją, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie ma natomiast obowiązku ustalania czy informacja posiada wartość gospodarczą stosownie do cytowanych orzeczeń sądowych. Dalej organ wskazał, iż informacja (treść umów) posiada wartość gospodarczą, skoro wpływa na pozycje rynkową wykonawcy.

Jak podano, organ dokonał analizy skuteczności ustalenia tajemnicy przedsiębiorstwa i uznał, że informacje żądane przez skarżącą stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa w jej aspekcie materialnym i formalnym powstała z chwilą zawarcia umowy, w której zawarto klauzule ochronne, a w innych przypadkach z chwilą zastrzeżenia tajemnicy przez przedsiębiorcę.

Skoro umowy stanowią inną informację posiadającą wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, to spełnione są warunki, które wyłączają zastosowanie pierwszej części wskazanego przepisu. Wobec powyższego regulacja zawarta w art 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się - zdaniem Burmistrza R. - udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła skarżąca. Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu zarzuciła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi całkowite zaprzeczenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zdaniem skarżącej zawierając umowy z Gminą R. , a zatem jednostką sektora finansów publicznych, gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych radca prawny P.K. musiał liczyć się z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione. Przeciwne zapisy umowne przyjęte przez strony w przedmiotowych umowach dotyczących świadczenia obsługi prawnej należy w tej sytuacji uznać za nieważne, gdyż stoją w sprzeczności z normą ustawową zakodowaną w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która to norma nic ma charakteru względnie obowiązującego i nie nadaje stronom możliwości przyjęcia odmiennego rozwiązania umownego.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowe umowy, zawarte przez Gminę R. z Kancelarią Radcy Prawnego P.K. , dotyczą obsługi prawnej organów Gminy R. w tym również reprezentowania przez Kancelarię organów Gminy R. w sporach sądowych, a zatem mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Informacja publiczna jaką stanowią te umowy nie może zatem podlegać ograniczeniom w udostępnianiu z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, niezależnie od okoliczności czy sam przedsiębiorca który miał związek z pełnieniem funkcji publicznych chciałby skorzystać z takiej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie skarżącej, radca prawny reprezentujący organy gminy w sporach sądowych jest osobą związaną z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzaną ze środków publicznych, a zatem udostępnianie umów dotyczących obsługi prawnej zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego z takim przedsiębiorcą nie może doznawać ograniczeń zapisanych w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzuciła, że Burmistrz R. w sposób ostentacyjny ignoruje jednoznaczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące spraw bezczynności tego organu właśnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę R. z kancelariami prawnymi, gdzie Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych dla odmowy udostępnienia takich umów w trybie wnioskowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że skarżąca wnioskiem złożonym dnia 16 sierpnia 2016 r. domagała się udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. . Z kolei Burmistrz R. zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. Skarżąca tak we wniosku, jak i w odwołaniu konsekwentnie wskazuje na okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku czyli do dnia 16 sierpnia 2016 r. (data wpływu wniosku do organu pierwszej instancji). Tymczasem organ pierwszej instancji z niewiadomych przyczyn wskazuje na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji, tj. 16 września 2016 r.

W ocenie Kolegium takie postępowanie organu pierwszej instancji stanowi o bezpodstawnej zmianie zakresu żądania skarżącej.

Podstawą zaskarżonej decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącej informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia jej wydania pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. było stanowisko organu, iż informacje żądane przez skarżącą stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a wobec ujawnienia organowi woli przedsiębiorcy do nieujawniania żądanych przez skarżącą dokumentów, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy sprzeciwia się udzieleniu jej żądanej informacji publicznej.

Odnośnie stanowiska organu co do przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej należy zaznaczyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Kolegium uznało, iż ten pogląd organu pierwszej instancji jest błędny.

Poza sporem było i jest, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy. Sporne natomiast było i jest to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci tajemnicy przedsiębiorcy

Organ odwoławczy podniósł, że zawierając umowy z Gminą R. a zatem jednostką sektora finansów publicznych, gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych radca prawny P.K. musiał się liczyć z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione, tym bardziej, iż część z nich nie zawierała klauzul ochronnych dotyczących wyłączenia ich jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie organu w sprawie udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Zdaniem Kolegium należało stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanych w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.

P.K. wykonując zawód radcy prawnego w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego radca prawny P.K. wykonując zawód radcy prawnego w ramach zawartej z gminą umowy ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, iż zasadne jest traktowanie radcy prawnego P.K. świadczącego usługi w ramach umowy zawartej z Gminą R. jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy.

Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, iż taka treść rozstrzygnięcia Kolegium wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwości istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie wniosek skarżącej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. , winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tej umowie - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – M.W. .

Skarżąca wskazała, że w objętej skargą decyzji SKO w N. z dnia 11 października 2016 roku znak [...] organ odwoławczy uchylił odmowę udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy zawarte w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R . a Kancelarią Radcy Prawnego P.K.

Organ odwoławczy w sposób stanowczy zakwestionował bowiem twierdzenia dysponenta żądanej informacji publicznej o tym jakoby udostępnieniu tej informacji miało się sprzeciwiać ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Nie dostrzegając przy tym potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie było już konieczności dalszego wyjaśnienia tej sprawy, organ odwoławczy umorzył równocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym dysponentowi informacji w uzasadnieniu decyzji, iż taka treść decyzji organu odwoławczego zobowiązywać będzie dysponenta informacji do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy jeżeli tylko w międzyczasie nie nastąpi zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub prawnego.

Skarżąca podniosła, że o ile jednak treść przedmiotowej decyzji SKO w N. pozostaje w pełni jasna i zrozumiała dla niej, to ma obawy czy treść tej decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Skarżąca w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą. W ocenie skarżącego, żądana informacja publiczna nie może doznawać żadnych ograniczeń w jej udostępnieniu z uwagi na wyraźne brzmienie przepisu art.5 ust.2 zdanie drugie u.d.i.p. gdyż w ocenie skarżącj działania radcy prawnego świadczącego usługi na rzecz jednostek gminy są działaniami związanymi z pełnieniem funkcji publicznych. Dodatkowo okoliczność iż ów radca prawny jest wynagradzany ze środków budżetowych powoduje, że treść umowy zawartej przez radcę prawnego z jednostką samorządu gminnego powinna pozostawać jawną dla obywateli.

Pierwotna decyzja Burmistrza Miasta R. o odmowie udostępnienia wnioskodawcy umów cywilnoprawnych w oparciu o które to umowy Kancelaria Radcy Prawnego P.K. świadczy obsługę prawną Gminy R. , wynagradzane ze środków publicznych, stanowiła tymczasem całkowite zaprzeczenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Skarżąca podkreśliła, że w decyzji o odmowie udostępnienia informacji nie wykazano jakiego uszczerbku gospodarczego miałaby doznać kancelaria świadcząca obsługę prawną na rzecz Gminy R. w wyniku ujawnienia umowy będącej podstawą świadczenia usług. Nie można bowiem przyjąć, tak jak to forsuje Burmistrz Miasta R. iż ujawnienie treści tych umów miałoby co do samej zasady naruszać pozycję rynkową podmiotu świadczącego obsługę prawną na rzecz Gminy R . Przeciwnie, zasadniczo należy przyjąć iż ujawnienie opinii społecznej iż określona kancelaria prawna świadczy obsługę prawną na rzecz Gminy R. należy traktować jako referencję podnoszącą pozycję rynkową tej kancelarii.

Zawierając umowy z Gminą R. a zatem z jednostką sektora finansów publicznych, gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, radca prawny P.K., musiał zatem liczyć się z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione. Przeciwne zapisy umowne przyjęte przez strony w przedmiotowych umowach dotyczących świadczenia obsługi prawnej należy w tej sytuacji uznać za nieważne gdyż stoją w sprzeczności z normą ustawową zakodowaną w art.5 ust.2 zd.2 u.d.i.p., która to norma nie ma charakteru względnie obowiązującego i nie nadaje stronom możliwości przyjęcia odmiennego rozwiązania umownego.

W ocenie skarżącej przedmiotowe umowy, zawarte przez Gminę R. z Kancelarią Radcy Prawnego P.K. dotyczą obsługi prawnej organów Gminy R. , w tym również reprezentowania przez Kancelarię organów Gminy R. w sporach sądowych, a zatem maja związek z pełnieniem funkcji publicznych.

W ocenie skarżącego, działania prawnika reprezentującego organy gminy w sporach sądowych są działaniami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych, a ponadto działania takie są wynagradzane ze środków publicznych. Tym samym udostępnianie umów dotyczących obsługi prawnej zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego z takim przedsiębiorcą nie może doznawać ograniczeń zapisanych w art.5 ust.2 zdanie 1 u.d.i.p.

Przeciwne wywody Burmistrza Miasta R. ignorują stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zgodnie z którym wszystkie umowy zawierane przez organy administracji publicznej z kancelariami prawnymi świadczącymi obsługę na rzecz tych organów.

Skarżąca zarzuciła Burmistrz Miasta R. w sposób ostentacyjny ignoruje jednoznaczne orzecznictwo WSA w Krakowie dotyczące spraw bezczynności tego organu właśnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę R. z kancelariami prawnymi, gdzie Sąd w sposób jednoznaczny wskazał iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych dla odmowy udostępnienia takich umów w trybie wnioskowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11 października 2016 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej – M.W. żądanej informacji publicznej.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było spełnienie przesłanek art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącej prawa do dostępu do informacji publicznej z jej wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R . a Kancelarią Radcy Prawnego P.K.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06).

Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca odmowną decyzję Burmistrza R. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem M.W. z 16 sierpnia 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dominujące obecnie w orzecznictwie, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącej w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.