Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1999/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 153, art. 147, art. 148,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1 , art. 8, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [....] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę w wysokości 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółkę Szpital Miejski w R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej także: skarżąca spółka), prowadzącą "Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski w R." od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] oddalającej odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: chirurgia ogólna – hospitalizacja planowa na obszarze województwa małopolskiego - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: chirurgia ogólna - hospitalizacja planowa na obszarze województwa [...] w okresie obowiązywania umowy od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 7.056.615 złotych na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 4 oferty, w tym złożona w terminie oferta skarżącej spółki.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, że oferta strony skarżącej zajęła 3 pozycję, uzyskując w ocenie 60,114 punktów, w tym za: ciągłość – 10,000 pkt, kompleksowość – 12,500 pkt, jakość – 17,614 pkt, dostępność – 5,000 pkt oraz ofertę cenową- 15,000 pkt.

Następnie Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą spółką negocjacje, w trakcie których określono ilość i cenę świadczeń opieki zdrowotnej, w wyniku których ostatecznie ustalono cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 51,00 złotych oraz ilości świadczeń w wymiarze 37 840 pkt.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, w dniu [...] grudnia 2010 r. został sporządzony ranking końcowy, zawierający dane dotyczące oceny ofert wszystkich oferentów. W rankingu końcowym przedmiotowego postępowania oferta skarżącej spółki po negocjacjach zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą 60,114 punktów, w tym za: oferta cenowa – 15,000 pkt, ciągłość 10,000 pkt, - jakość 17,614 pkt, - dostępność – 5,000 pkt.

Komisja konkursowa, działając na podstawie przepisu art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach - dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów w przedmiotowym zakresie i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania cztery oferty, tj. wszystkich oferentów uczestniczących w postępowaniu, w tym ofertę złożoną przez skarżącą spółkę. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca spółka złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od w/w rozstrzygnięcia Komisji konkursowej. W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca spółka zarzuciła Komisji konkursowej naruszenie przepisów art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 147 ustawy o świadczeniach, a także art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach - decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] oddalił odwołanie strony skarżącej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej - stwierdził między innymi, że: postępowanie było przeprowadzone zgodnie z wymaganymi przepisami ustawy o świadczeniach oraz w oparciu o zarządzenia wydane przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Organ I instancji stwierdził, że oferta skarżącej spółki została oceniona według jednolitych kryteriów oceny obejmujących: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń i wybrana celem podpisania umowy w przedmiotowym zakresie. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż niemożność zaoferowania skarżącej spółce umowy na proponowaną przez nią liczbę świadczeń wynikała z ograniczenia środków finansowych przeznaczonych na zakup przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał, iż strona skarżąca przyjęła propozycję finansową [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i w efekcie podpisała końcowy protokół z negocjacji - protokół zbieżny z ustaloną przez obie strony liczbą świadczeń i ceną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W odwołaniu skarżąca spółka podniosła, iż nie zgadza się z decyzją Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ i argumentacją w niej zawartą, w szczególności ze stwierdzeniem, że: przedmiot badania organu rozpoznającego odwołanie jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, gdyż - zdaniem strony skarżącej - badanie legalności przeprowadzonego postępowania konkursowego musi dotyczyć wszystkich oferentów występujących w danym postępowaniu konkursowym, oraz ze stwierdzeniem, że Komisja konkursowa prowadząca przedmiotowe postępowanie podejmowała niezbędne czynności mające na celu stwierdzenie zgodności oferty z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagań zawartych w szczegółowych materiałach informacyjnych, które według strony skarżącej, nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, a ona sama nie mogła tego stwierdzić, gdyż odmówiono jej wglądu w całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu konkursowym. Według skarżącej spółki, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, odmawiając dostępu do ofert innych oferentów i rankingów szczegółowych oceny tych ofert, winien zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. wydać stosowne postanowienie, czego nie uczynił. W ocenie strony skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie odniósł się wystarczająco do postawionych przez nią zarzutów. W treści odwołania strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ przepisów:

- art. 134 ustawy o świadczeniach - poprzez nieprzestrzeganie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

- art. 147 ustawy o świadczeniach - poprzez składanie przez komisję propozycji oferentom, do których w ocenie strony skarżącej nie miała podstaw i dokonanie podziału ilości punktów według sobie znanego sposobu,

- art. 148 oraz art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach - poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wyboru ofert niezgodnie z kryteriami wskazanymi w tym przepisie, a co za tym idzie niewybranie oferty przedstawiającej najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

- art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zakontraktowania świadczeń po niższej cenie.

Zdaniem strony skarżącej, Komisja konkursowa miała obowiązek oparcia decyzji o wyborze oferenta na podstawie kolejnej propozycji cenowej świadczeniodawcy, a nie wymuszania na nim złożenia propozycji zgodnej z propozycją Komisji konkursowej. Według skarżacej spółki, propozycje finansowe ma przedstawiać świadczeniodawca, a nie Komisja konkursowa. Redukcja kontraktu o 25% spowoduje ogromne trudności i brak dostępności dla części mieszkańców w obszarze [...], w jakim położona jest R.. Skarżąca spółka podkreśliła ponadto, że zabezpieczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych na obszarze województwa wymaga przyznania większej ilości punktów, bowiem tylko ich większa ilość może zapewnić równy i powszechny dostęp do świadczeń zdrowotnych gwarantowanych Konstytucją RP.

Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła prawidłowość organizacji pracy Komisji konkursowej wskazując, iż uchwała nr [...] Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów, w szczególności art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach, na podstawie których Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. W opinii strony skarżacej, prowadzone z nią negocjacje, ale też z innymi oferentami, sporządzane protokoły z negocjacji oraz wybór oferenta winny być dokonywane przez komisję konkursową, a nie przez tzw. Zespoły Negocjacyjne. Według skarżacej spółki, czynności wykonywanych przez poszczególnych członków komisji nie można traktować, jako czynności komisji konkursowej i należy je uznać za czynności prawnie nie istniejące.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ - działając na podstawie przepisów art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wskazał, że sporne postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zdaniem organu odwoławczego, zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców oraz zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Organ odwołąwczy stwierdził, że oferta strony skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ wskazał jednocześnie, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferenci - świadczeniodawcy mieli możliwość brania w nim czynnego udziału i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom.

Organ odwoławczy, odnosząc się więc do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach, polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i nieprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji - stwierdził, że oferta skarżącej spółki została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena dokonana została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ 73/2009 oraz wybrana do zawarcia umowy. Takim samym zasadom postępowania, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach, zarządzeniu Prezesa NFZ nr 69/2009 oraz jednolitym kryteriom oceny obejmującym: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń jak i kalkulację kosztów, zostały poddane wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego, co jest odzwierciedlone w rankingu końcowym wskazującym ilość przyznanych punktów dla każdego oferenta, w którym oferta skarżacej została sklasyfikowana na 3 pozycji uzyskując łącznie 60,114 pkt. Zdaniem organu odwoławczego, strona skarżaca miała możliwość zapoznać się z tym materiałem na etapie rozpatrywania środka odwoławczego w I instancji.

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że wszyscy oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, zawarte w formularzu ofertowym (cz. VIII. Ankiety), odnoszące się do spełnienia warunków wymaganych do realizacji świadczeń, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oraz warunków wymaganych określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, które stanowiły podstawę do oceny ofert w kryteriach niecenowych. Natomiast podstawą do oceny oferty w kryterium ceny było porównanie ceny ofertowej z ceną oczekiwaną przez Fundusz.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznawanie jednostkowych punktów oceny w poszczególnych kryteriach odbywało się z użyciem systemu informatycznego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferentów w formularzu ofertowym, według wprowadzonych do systemu algorytmów określonych na podstawie zarządzenia 73/2009, co gwarantuje zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Organ podkreślił, że skarżaca spółka nie wykazała, aby komisja konkursowa oceniała oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu, należy stwierdzić, że zasady określone w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wobec skarżacej nie zostały naruszone. Oferta skarżacej nie została potraktowana odmiennie, niż pozostałe oferty.

Organ odwoławczy stwierdził, że potwierdzenia nie znajduje również zarzut, że komisja konkursowa prowadziła porównywanie ofert w postępowaniu konkursowym o dowolnie określone kryteria i dokonała podziału punktów według sobie znanego sposobu. Zdaniem Prezesa NFZ, nie doszło do naruszenia zarówno art. 147, jak i art. 134 ustawy o świadczeniach, polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Organ II instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach oraz stwierdzenia strony skarżącej, iż komisja nie dała możliwości NFZ zakontraktować świadczeń po niższej cenie, co stanowić miało naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ odwoławczy podkreślił w zakresie tego zarzutu, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. Ponadto Prezes NFZ zaznaczył, że podczas negocjacji prowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r., strona skarżąca ostatecznie przyjęła propozycję kontraktu o wartości 1 929 840 zł, przy cenie 51 złotych za 1 punkt, nie wnosząc zastrzeżeń (z zapisów protokołu końcowego negocjacji wynika, iż w rubryce uwagi nie widnieją żadne zapisy potwierdzające tezę strony odwołującej). Tym samym, zdaniem Prezesa NFZ, skarżąca spółka złożyła skuteczne oświadczenie woli zawarcia umowy na określonych powyżej warunkach. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uznał, że zarzut strony skarżacej dotyczący wymuszenia przez komisję konkursową złożenia propozycji zgodnej z propozycja komisji nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy zauważył, że strona skarżaca nie przedstawiła żadnych dowodów przedstawiających nieprawidłowe działanie komisji, nie skorzystała również z prawa do złożenia protestu w toku postępowania konkursowego. Wskazano także, że skarżąca spółka na tym etapie miała możliwość zweryfikowania ostatecznego kształtu swojej oferty, a co za tym idzie mogła nie przyjąć propozycji Funduszu.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zastrzeżeń strony dotyczących działań komisji konkursowej w toku negocjacji prowadzonych ze skarżącą spółką, polegających na nieprzyjęciu przez komisję propozycji złożonej przez skarżącą, co do ceny i liczby świadczeń oraz do podnoszonego przez skarżacą argumentu, że propozycje finansowe ma przedstawiać wyłącznie świadczeniodawca, a nie komisja konkursowa - wskazał, że przepisy prawa nie regulują sposobu, ani zasad prowadzenia negocjacji. Sposób ten zależy przede wszystkim od woli stron. Prezes NFZ wskazał, iż w trakcie negocjacji strony prowadzą dialog, w wyniku którego uzgadniają, w myśl art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz cenę za te świadczenia. Odzwierciedleniem dokonanych ustaleń jest podpisany przez oferenta i komisję konkursową protokół końcowy z negocjacji.

W dalszej części zaskarżonej decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach, dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym zadanie to Fundusz zobowiązany jest wykonywać zgodnie z przepisami prawa oraz w ramach ograniczonych środków finansowych pochodzących w głównej mierze ze składek na ubezpieczenie zdrowotne. Prezes NFZ, powołując się na postanowienia art. 107 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stanowiącego, iż do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ należy m.in. efektywne i bezpieczne gospodarowanie środkami finansowymi oddziału wojewódzkiego Funduszu – stwierdził, iż Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonuje podziału środków na poszczególne rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej w planie finansowym (który powinien być zrównoważony w zakresie wpływów i wydatków), w tym w rodzaju leczenie szpitalne, uwzględnia w szczególności rozpoznane potrzeby w zakresie poszczególnych świadczeń w obszarach, w których występuje na nie największe zapotrzebowanie.

W ocenie Prezesa NFZ, z analizy dokumentacji postępowania wynika, iż oczekiwania oferentów uczestniczących w postępowaniu kształtowały się na poziomie znacznie wyższym, niż wartość środków przeznaczona przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na zakup przedmiotowych świadczeń. Tym samym niemożność zaoferowania wszystkim oferentom, w tym skarżacej spółce, umowy na proponowaną liczbę świadczeń, wynikała z ograniczonej ilości środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że Fundusz jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny.

W daleszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes NFZ stwierdził, że komisja konkursowa obowiązana jest prowadzić postępowania konkursowe zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719). Organ odwoławczy zaznaczył, że komisja konkursowa ze względów organizacyjnych i technicznych może zostać podzielona na zespoły, bowiem nie narusza to zasad postępowania skutkujących doznaniem przez skarżącą uszczerbku w interesie prawnym.

Organ II instancji podkreślił, że skarżąca spółka, mając zastrzeżenia do czynności podejmowanych przez komisję konkursową, mogła - zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach - w toku postępowania konkursowego złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia zaskarżonej czynności. Z dokumentacji zebranej w rozpatrywanej sprawie wynika, iż protest taki nie został złożony. Na podstwie powyższych stwierdzeń, organ odwoławczy przyjął, że czynności podejmowane przez komisję konkursową w trakcie postępowania konkursowego nie budziły zastrzeżeń skarżacej.

Prezesa NFZ stwierdził ponadto, iż możliwość zapoznania się z aktami postępowania i dokumentami dotyczącymi ofert konkurentów przez stronę postępowania była zagwarantowana, a zatem zarzut strony dotyczący uniemozliwienia zapoznania się z aktami administracyjnymi, organ II instancji uznał za chybiony. Prezes NFZ zauważył, że zakres procedury odwoławczej realizowanej przez Fundusz regulują wprost przepisy art. 152 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z nimi środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że procedura odwoławcza ogranicza się do badania prawidłowości działań komisji konkursowych, podejmowanych odrębnie w odniesieniu do każdej oferty, w sprawie której odwołanie zostało wniesione. W ocenie organu, oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej (na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., a także ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Dla potwierdzenia prawidłowości swojego stanowiska, Prezes NFZ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/09, w ktorym NSA stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Zdaniem Prezesa NFZ, zawarte w przywołanym wyroku NSA stwierdzenia uzasadniają postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie granic postępowania odwoławczego i udostępniania akt.

W konkluzji Prezes NFZ stanowczo podkreślił, iż w świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") - poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą spółkę w odwołaniu z dnia 28 grudnia 2010 r. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, z jakich przyczyn nie przeprowadzono zawnioskowanych dowodów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 § 1 k.p.a. - poprzez nieudostępnienie dokumentów innych oferentów;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, art. 147, art. 148, art. 149 ust. 3, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, a także art. 153 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach – w sposób opisany w uzasadnieniu skargi;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych - w sposób opisany w uzasadnieniu skargi;

W uzasadnieniu skarżąca spółka, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. - wskazała, że w dniu [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych spółka złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzacego w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgia ogólna – hospitalizacja planowa. W odwołaniu skarżąca zawarła szereg wniosków dowodowych, w tym m.in. wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań Prezesa, pracownika i pełnomocnika skarżącej spólki na okoliczność przebiegu negocjacji pomiędzy stroną skarżacą a członkami komisji konkursowej. Ponadto skarżąca podniosła, że do postępowania toczącego się na skutek wniesionego odwołania mają zastosowanie zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym (strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2492/10). Wobec powyższego, zdaniem skarżacej, na Dyrektorze Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a po złożeniu odwołania przez stronę skarżącą - na Prezesie NFZ, spoczywał obowiązek uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z treścią art. 78 k.p.a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Skarżąca spółka, powołując się na treść odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, w którym podnosiła, że postępowanie członków komisji konkursowej w trakcie negocjacji naruszało prawo - wskazała, że oczywsty jest obowiązek organu polegający na przeprowadzeniu dowodów wskazanych we wniosku skarżacej. Zdaniem strony skarżacej, nieprzeprowadzenie dowodów przez organy administracji stanowiło naruszenie art. 78 k.p.a., bowiem miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej, nieprzeprowadzenie wskazanych przez skarżącą dowodów doprowadziło organ do stwierdzenia, iż komisja konkursowa przeprowadziła postępowanie zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr 36/2005/1 Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca spółka podniosła, że niewskazanie przez organy administracji publicznej przyczyn nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenie art. 78 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca spółka uznała, iż naruszenie tych przepisów implikuje również naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Organy administracji, w świetle art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego zdaniem skarżacej, organy w nieniejszej sprawie nie uczyniły, gdyż nie przychyliły się do wniosków dowodowych strony postępowania.

Argumentując zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a., strona skarżąca podkresliła, że twierdzenie organu, iż skarżąca zapoznała się z materiałami sprawy - jest nieprawdziwe. Skarżąca spółka podkreśliła, że zapoznała się jedynie z rankingiem oceny swojej oferty i to rankingiem całościowym. Dopiero po wielu żądaniach uzyskała w terminie późniejszym ranking szczegółowy oceny swojej oferty. Zdaniem skarżacej spólki, twierdzenie, że oferty innych oferentów i szczegółowe rankingi oceny ofertach tych oferentów nie podlegają ujawnieniu bowiem składane są w części niejawnej postępowania, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. W opinii skarżacej spólki, po rozstrzygnięciu konkursu i po złożeniu odwołania przez świadczeniodawcę rozpoczyna się zgodnie z orzecznictwem sądowym postępowanie administracyjne regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca podkresliła, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jak wyżej wykazano, akta sprawy winny zawierać oferty innych oferentów i rankingi szczegółowe oceny tych ofert. Strona skarżącą wyjaśniła, że takie stanowisko niejednokrotnie wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, odmawiając dostępu do ofert innych oferentów i rankingów szczegółowych oceny tych ofert, winien zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. wydać stosowane postanowienie, czego nie uczynił. Skarżąca spółka wskazała, że w tym zakresie błędnie postąpił także Prezes NFZ, a jego stwierdzenie, że skarżąca odmówiła skorzystania z prawa z wglądu w akta sprawy - jest niepełne. Skarżąca spółka zauwazyła ponadto, że nie skorzystała ona ze wskazanego prawa z chwilą, gdy Prezes NFZ oświadczył, że nie pozwoli jej na dostęp do dokumentów innych oferentów. Wobec takiego zastrzeżenia Prezesa NFZ strona skarżąca nie dokonała wglądu w akta sprawy, bowiem w tym wąskim zakresie zapoznała się z nimi podczas postępowania, które toczyło się przed Dyrektorem Oddziału Wojeówdzkiego NFZ.

Skarżąca spółka, zarzucając naruszenie art. 148 i art. 142 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach - podniosła, że w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej komisja konkursowa zobowiązana jest, zgodnie z treścią art. 148 cyt. ustawy, do porównania ofert poprzez ocenę oferty w zakresie ciągłości kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Zdaniem strony skarżącej, wybrana może być ta oferta, która zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Skarżąca spółka podniosła, że w celu uszczegółowienia tych zasad Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zobowiązany treścią art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, określił kryteria oceny ofert. Strona wskazała, że w zarządzeniu z dnia 13 listopada 2009 r., nr 73/2009/DSOZ z późn. zm., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ w § 1 ust. 2-4 wskazał, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do zarządzenia. Sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określa załącznik nr 2 do zarządzenia. Oceny ofert, według kryteriów określonych w ust. 1 - 3, dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania. Treść wskazanego zarządzenia, jak również cytowane wyżej przepisy ustawy nie pozwalają na odstępstwo od wyżej opisanych zasad oceny ofert w postępowaniu konkursowym. W takich warunkach komisja konkursowa – zdaniem strony skarżącej - miała obowiązek dokonać oceny oferty skarżącej spółki i rankingować ją na podstawie cytowanego zarządzenia, a nie dokonywać sobie tylko zrozumiałego podziału punktów rozliczeniowych pomiędzy czterech oferentów. Mając na uwadze powyższe, skarżąca stanowczo stwierdziła, że w tym zakresie zaskarżona decyzja, jak również decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojeówdzkiego NFZ całkowicie pomija tą zasadniczą okoliczność.

W opinii strony skarżącej, zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Wobec takiej treści przepisu komisja konkursowa nie miała jakichkolwiek podstaw do składania propozycji oferentom i podziału ilości punktów według sobie znanego sposobu.

Ponadto skarżąca spółka podniosła, że podstawą oceny ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, były odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie wchodzącej w skład formularza ofertowego. Powyższa ankieta w założeniu miała pozwolić na ocenę podmiotów biorących udział w konkursie według takich samych kryteriów, tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. Tymczasem, zdaniem strony, wskazane wyżej odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie wchodzącej w skład formularza ofertowego nie były w większości przypadków weryfikowane przez [...] Oddział Wojeówdzki NFZ pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym. W takich warunkach - zdaniem skarżącej spółki – strona nie ma jakiejkolwiek pewności, że oferty złożone przez innych świadczeniodawców były zgodne ze stanem faktycznym i wypełniały wymogi określone zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że nie posiada ona żadnych mechanizmów, które pozwoliłby jej na weryfikację ofert złożonych przez innych świadczeniodawców. W takich warunkach trudno zaakceptować prawidłowość wyłonienia innych świadczeniodawców do zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Brak mechanizmów kontrolnych powoduje, że strona skarżąca może tylko ufać, że inni świadczeniodawcy złożyli oferty zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej spółki, brak weryfikacji niektórych złożonych ofert przy równoczesnym weryfikowaniu innych powodował, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zapewnił równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie postępowanie, zdaniem strony skarżącej, nie gwarantowało zachowania uczciwej konkurencji, której zachowanie jest podstawowym warunkiem prawidłowego przebiegu postępowania konkursowego. Tym samym, prowadzone postępowanie naruszało art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Ponadto skarżąca spółka zauważyła, że komisja konkursowa miała obowiązek oparcia decyzji o wyborze oferenta na podstawie kolejnej propozycji cenowej skarżącej, a nie zastraszania jej i wymuszania na niej złożenia propozycji zgodnej z propozycją komisji konkursowej. Tym samym, zdaniem strony, komisja nie dała możliwości Narodowemu Funduszowi Zdrowia zakontraktować świadczenia po niższej cenie, co stanowi jaskrawe naruszenie ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane: w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a także optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Ponadto strona skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08, w którym Sąd ten stwierdził, że zadaniem organu Narodowego Funduszu Zdrowia, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców - wywiodła, że w postępowaniu konkursowym nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Strona wskazała, że w postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. W świetle wskazanego wyroku, zdaniem skarżącej spólki, oczywiste jest, że winna ona posiadać pełną wiedzę co do prawidłowości wyłonienia oferentów, bowiem ewentualne nieprawidłowości przy ich wyłanianiu mogą decydować, że umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych zostanie podpisana ze świadczeniodawcą. Skarżąca spółka nie zgodziła się w tej sytuacji z poglądem organów obu instancji, zgodnie z którym, przedmiot badania jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych do w stosunku do tego podmiotu. Zdaniem skarżącej spółki, oczywistym jest - wbrew twierdzeniom organów - że naruszenie interesu prawnego strony skarżącej uczestniczącej w konkursie ofert może polegać także na tym, że komisja konkursowa przyzna wbrew obowiązującym regulacjom dodatkowe uprawnienia innemu oferentowi uczestniczącemu w konkursie. W ocenie skarżacej spółki, skutkiem takiego działania będzie dokonanie wyboru tego innego oferenta i nie dokonanie wyboru skarżącej. Zdaniem strony skarżącej, w takich warunkach jest oczywistym, że badanie legalności przeprowadzonego postępowania konkursowego musi dotyczyć wszystkich oferentów występujących w danym postępowaniu konkursowym. Skarżąca zauważyła, że takie stanowisko zajmował wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto strona skarżąca uznała, że uchwała nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów. Strona wskazała, że zgodnie z art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Tryb pracy komisji określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Strona wskazała, że na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, zwane dalej: rozporządzeniem). Powołując się na treść przepisów § 5 ust. 1, § 6 a także § 7 cyt. rozporządzenia, a także na uormowania prawne zawarte w art. 142 ust. 2, ust. 5, ust. 6 i ust. 7. a także art. 149 ust. 3, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach, strona skarżąca stwierdzila, że z treści wskazanych wyżej przepisów wynika, że czynności w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogą być podejmowane przez Komisję Konkursową. Zdaniem skarżacej społki, żaden ze wskazanych przepisów nie uprawnia ani Zespołu Negocjacyjnego ani niektórych członków komisji do podejmowania czynności z zakresu postępowania konkursowego. W opinii strony skarżącej, jeżeli Dyrektor Oddziału Wojeówdzkiego Funduszu powołał Komisję Konkursową w składzie 21 osób, choć zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wystarczyło powołać tylko 3 pracowników, to tych 21 osób powołanych przez Dyrektora Oddziału Wojeódzkiego Funduszu winno było wykonywać wszystkie czynności zastrzeżone do kompetencji komisji konkursowej w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Według skarżacej spółki, żaden przepis obowiązującego prawa nie dopuszcza odstępstwa od tej zasady. Zatem w warunkach niniejszej sprawy prowadzone negocjacje ze stroną skarżącą, ale też innymi oferentami, sporządzane protokoły z negocjacji oraz wybór oferenta winny być dokonywane przez komisję konkursową. Zdaniem skarżacej spółki, z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że tzw. Zespoły Negocjacyjne oraz poszczególni członkowie komisji konkursowej dokonywali czynności, do których nie mieli jakichkolwiek uprawnień. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, tych czynności nie można traktować, jako czynności komisji konkursowej i należy uznać je za czynności prawne nieistniejące. Skarżąca spółka podniosła, że uchwała nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. niczego nie zmienia, bowiem Rada wobec takiej treści obowiązujących przepisów nie miała prawa podjąć uchwały, w myśl której dla ważności czynności komisji ważne jest 2/3 jej składu. Skarżąca spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.Zdaniem strony, zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem sformułowanej przez Konstytucję w art. 7 zasady legalizmu kompetencja (realizująca ją działalność) każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej zasady legalizmu jest też prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji albo też w aktach prawnych podjętych na jej podstawie, właściwych do przydzielania w jakimś zakresie kompetencji. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla decyzji samowolnych ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję pozbawia taki organ legitymacji działania(tak m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wydanie 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009). W takich warunkach, zdaniem skarżącej spółki, wobec braku wyraźnych podstaw prawnych do ustalenia, że dla ważności czynności komisji ważne jest 2/3 jej składu, uchwała taka jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszony w niniejszej skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 73 § 1 k.p.a. poprzez nieudostępnienie dokumentów innych oferentów nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Prezesa NFZ, roszczenia strony skarżącej o możliwość zapoznania się z aktami postępowania i dokumentami dotyczącymi ofert konkurentów - są nieuprawnione. Prezes NFZ wskazał, że zakres procedury odwoławczej realizowanej przez Fundusz regulują wprost przepisy art. 152 ustawy oświadczeniach. Zgodnie z nimi środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględniając powyższe, Prezes NFZ uznał, że procedura odwoławcza ogranicza się do badania prawidłowości czynności komisji konkursowych, podejmowanych odrębnie w odniesieniu do każdej oferty, w sprawie której odwołanie zostało wniesione. To, zdaniem organu odwoławczego, decyduje o ograniczeniu zbioru akt sprawy wyłącznie do dokumentacji postępowania dotyczącej rozpatrzenia ofert w sprawie, których wniesione zostały odwołania. Według Prezesa NFZ, powyższe stanowisko ostatecznie sankcjonuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. wydany w sprawie sygn. akt II GSK 264/10.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zdaniem Prezesa NFZ, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Prezesa NFZ, komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, jak wskazała organ, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził ponadto, że oferta skarżacej spółki została oceniona według jednolitych kryteriów oceny obejmujących: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, w tym kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń, zgodnie z wytycznymi określonymi w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zpóźn. zm. oraz wybrana celem podpisania umowy w przedmiotowym zakresie. Takim samym zasadom postępowania, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach, oraz jednolitym kryteriom oceny, zostały poddane wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego, co jest odzwierciedlone w rankingu końcowym wskazującym ilość przyznanych punktów dla każdego oferenta, w którym oferta skarżącej uzyskując łącznie 60,114 pkt. (za kryteria niecenowe 45,114 pkt. i za kryterium cenowe 15,000 pkt.) została sklasyfikowana na 3 pozycji. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający prace komisji konkursowej, co gwarantuje zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Prezes NFZ wyjaśnił ponadto, że w rankingu końcowym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym katem skarga spółki Szpital Miejski w R. sp. z o.o. z siedzibą w R., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski w R., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. - naruszają przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Niemniej należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż nie wszystkie zarzuty strony skarżącej zawarte w skardze spotkały się z akceptacją składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

I tak, według Sądu, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej co do przebiegu i wyniku negocjacji, należy pamiętać, że ustawa o świadczeniach nie zobowiązuje do przeprowadzenia negocjacji, a jedynie daje taką możliwość, albowiem – jak stanowi art. 142 ust.6 ustawy o świadczeniach - komisja w części niejawnej konkursu ofert może prowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że negocjacje te mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Wskazać przy tym należy, że przepisy prawa nie regulują sposobu prowadzenia negocjacji. Sposób ten zależy przede wszystkim od woli stron. W trakcie negocjacji strony prowadzą dialog, w wyniku którego uzgadniają, w myśl art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz cenę za te świadczenia. Wyjaśnienia wymaga, że komisja konkursowa składała oferentom propozycje, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawierał protokół końcowy z negocjacji. Postanowienia końcowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami, są podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Następnie komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Jeżeli skarżąca uznała, że w negocjacjach nie osiągnęła zadowalającego go wyniku, mogła zawrzeć w protokole końcowym uwagi lub podpisać protokół rozbieżności. Skarżąca tego nie uczyniła. Sąd przyznaje w tej sytuacji rację Prezesowi NFZ, że strona skarżąca, podpisując protokół końcowy z negocjacji, poświadczyła przyjęcie do wiadomości treść klauzuli, iż protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny, wyraziła tym samym zgodę na zawarcie umowy na określonych w protokole warunkach (tj. na liczbę i cenę świadczeń ustalonych przez obie strony).

Zdaniem Sądu należy uznać w konsekwencji, że działania komisji konkursowej polegające na zaproponowaniu mniejszej ilości świadczeń względem propozycji skarżącej, nie miało jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygniecie postępowania i samo w sobie nie spowodowało niemożności zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej miedzy Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu a skarżącą spółką (oferta strony skarżącej została wybrana do zawarcia umowy).

Sąd uznał ponadto, że z analizy dokumentacji postępowania wynika, iż oczekiwania oferentów uczestniczących w postępowaniu kształtowały się na poziomie znacznie wyższym, niż wartość środków przeznaczona przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na zakup przedmiotowych świadczeń. Tym samym niemożność zaoferowania wszystkim oferentom, w tym skarżącej spółce, umowy na proponowaną liczbę świadczeń, wynikała z ograniczonej ilości środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie.

Zdaniem Sądu, nietrafny jest zarzut strony skarżacej dotyczący rzekomego braku środków do kontroli postępowania konkursowego, albowiem oferentom biorącym w nim udział – na podstawie art. 153 ustawy o świadczeniach – przysługuje prawo wniesienia umotywowanego protestu. Sąd zauważa, że strona skarżąca, mimo zagwarantowanego ustawą uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, nie skorzystała z niego, a zatem można byłoby przyjąć, iż strona nie miała podstaw do niezadowolenia z przebiegu postępowania konkursowego.

W tym miejscu należy zauważyć, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 ustawy o świadczeniach komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa Funduszu;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W części niejawnej komisja konkursowa może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Z akt administracyjnych wynika, że organy dokonały oceny ofert zgodnie z obowiązującym przepisem art. 142 ustawy o świadczeniach.

W świetle art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Fundusz może wprowadzić dodatkowe kryteria oceny ofert, ale muszą one pozostać niezmienne w toku postępowania. Obecnie szczegółowe kryteria oceny ofert oraz algorytmy zawierające zasady punktacji zawiera aktualne zarządzenie prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis art. 147 cyt. ustawy uniemożliwia wprowadzanie dodatkowych kryteriów, które nie zostały wskazane przed wszczęciem postępowania. Jeżeli wśród kryteriów zawartych w zarządzeniach prezesa nie ma jakiegoś kryterium, nie może ono stanowić podstawy niewybrania oferty, i odwrotnie, jeżeli do oceny ofert jest przewidziana grupa kryteriów, Komisja nie może wybiórczo stosować kryteriów i np. jedno czy dwa pominąć.

Sąd jednocześnie podkreśla, że wśród kryteriów, o których mowa w art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy. Jeśli oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Ocena ofert odbywa się w ten sposób, że przygotowując ofertę, oferent odpowiada na zestaw pytań zawartych w ankiecie stanowiącej formularz oferty. Odpowiedzi na postawione pytania pozwalają na przydzielenie odpowiedniej liczby punktów, w oparciu o algorytm zawarty w zarządzeniu prezesa określającym szczegółowe zasady i kryteria oceny ofert. Tak wyliczona liczba punktów określa miejsce oferenta na liście w rankingu ofert. Powyższe wyliczenia odbywają się w systemie informatycznym, poprzez "zaczytywanie" do systemu informatycznego ofert wraz z odpowiedziami na pytania ankiety, które przekazywane są do Funduszu w formie elektronicznej (vide: A. Pietraszewska-Macheta /w:/ K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta A. Sikorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, komentarz do art.147 i art.148, Wydawnictwo ABC, 2010 r., LEX 2012).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie zachodzi również naruszenie art. 149 ustawy o świadczeniach, bowiem organy właściwie oceniły nadesłane oferty po względem przesłanek określonych w ww. przepisie i doszły do przekonania, że żadna z trzech złożonych ofert nie podlegała odrzuceniu, a zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy obu instancji art. 150 ust. 2 ustawy o świadczeniach - jest bezpodstawny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady gospodarności i celowości, wynikającej z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Sąd uznał, że skarżąca spółka nie przedstawiła faktów, na podstawie których zarzuty takie byłyby wiarygodne. Podkreślić należy, że podczas negocjacji prowadzonych w dniu [...] grudnia 2010 r., strona skarżąca ostatecznie przyjęła propozycję kontraktu o wartości 1.929.840 złotych, przy cenie 51 złotych za 1 punkt, nie wnosząc zastrzeżeń (z zapisów protokołu końcowego negocjacji wynika, iż w rubryce uwagi nie widnieją żadne zapisy potwierdzające tezę strony odwołującej). Tym samym skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie woli zawarcia umowy na określonych powyżej warunkach.

Przechodząc do oceny tych zarzutów, które Sąd uznał za dające podstawę do uchylenia obu spornych decyzji, należy wskazać przede wszystkim, iż zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia fakt, iż zarzut ten zasługuje na uwzględnienie nie w takim zakresie, w jakim powołuje to strona skarżąca w uzasadnieniu skargi.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, w oparciu o opinie właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem - jak przyjmuje się w orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne - szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Skoro, zdaniem Sądu, ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy w istocie przedstawiły wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie należy stwierdzić, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas, gdy stronę skarżącą nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również strona nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło jej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W tej sytuacji należy podkreślić, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów skarżącej spółki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy ponadto zwrócić uwagę, iż uzasadnione wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi również stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronie skarżącej dokumentacji ofertowej złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak również ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Warto wskazać w tym miejscu, że przywołane przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, nie zapadło jednogłośnie. Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do tego orzeczenia, nie bez racji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia tego wyroku nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto – zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne – NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroku, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanej sprawie, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą spółkę dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść tej strony.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że zarówno Prezes NFZ, jak i organ I instancji, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważyli należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje administracyjne nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).