Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 962/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr. [...], uchylił www. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego kolidującego z inwestycją oraz utwardzenie fragmentu pasa drogowego drogi [...], na działce nr ew. [...] i fragmencie działki nr ew, [...], obręb [...], jednostka ew. [...].

Pismem z dnia 28 października 2020 r. P. S.A., z siedzibą w K.(dalej jako: "wnioskodawca", "P. S.A."), powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. We wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2, pkt 1 lit. a( oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. - Dz.U. z 2020 r. Dz. U. poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."). Podniesiono, że budowany obiekt handlowo-usługowy został zaprojektowany w sposób niezapewniający odpowiedniej odległości od przechodzącej nad nieruchomością sieci elektroenergetycznej 220 kV (NN) relacji [...]. Wnioskodawca wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż minimalna wysokość zawieszenia przewodów nad przedmiotową nieruchomością waha się pomiędzy 16 a 13,5 metra nad poziomem gruntu, a maksymalne natężenie składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego na przedmiotowej nieruchomości wynosić będzie od 1200 do 1600 V/m, zaś szerokość strefy, zaś szerokość strefy, w której wartość natężenia pola elektromagnetycznego będzie większa niż 1000 V/m wynosi od 7, 5 m do 12,5 m od osi linii. Wobec powyższego opisany budynek wznoszony jest w strefie, w której występują przekroczenia maksymalnych pól elektromagnetycznych określonych przez przepisy powszechnie obowiązujące.

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") przy piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Starosty [...] oraz pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii dokumentu, z którego wynika posiadanie przez nich prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu w stosunku do działek znajdujących się w sferze oddziaływania inwestycji; oraz wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny w postępowaniu w sprawie decyzji Starosty [...].

Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. wnioskodawca odpowiedział na powyższe wezwanie organu I instancji..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], powołując się na art. 105 § 1 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., w związku z ww. wnioskiem P. S.A. z siedzibą w K., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b., stanowiącym uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega bowiem na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Jeżeli w zwykłym trybie sprawa główna dotyczyła pozwolenia na budowę, to do określenia przymiotu stron w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie znajduje, tak jak w postępowaniu zwykłym, art. 28 p.b. To na stronie ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego, a co za tym idzie - wskazania konkretnej normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego, z której jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. W przypadku zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem wnioskodawcy jest wskazanie związku o charakterze prawnym między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, chronionych przez przepisy praw materialnego a zaskarżoną decyzją. Tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonej w otoczeniu obiektu objętego postępowaniem o pozwolenia na budowę mogą wywodzić, iż przysługuje im status strony postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia poprzez wykazanie takiego ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, które będzie wiązać się z konkretnym przepisem prawa materialnego je wprowadzającym.

Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. wnioskodawca wskazał, że nie posiada statusu właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W piśmie tym wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem linii elektroenergetycznej przebiegającej nad sporną inwestycją. Na dowód powyższego załączono protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania-przejęcia linii i stacji najwyższych napięć z zakładu energetycznego [...] do P. S.A. z czerwca 1993 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, że swój interes prawny wywodzi z art. 28 k.p.a.

W ocenie Wojewody analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, albowiem nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zatem nie wykazał interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Nie można przyznać wnioskodawcy strony niniejszego postępowania, a co za tym idzie, uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym zdaniem Wojewody koniecznym było umorzenie niniejszego postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji nie może prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem oznaczałoby to działanie w sposób rażąco niezgodny z prawem.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r. odwołanie od ww. decyzji złożyła P. S.A. z siedzibą w K.. Postawiła zarzuty:

1. naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 p.b.. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że P. S.A. nie posiada statusu strony postępowania,

2. naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało odmową przyznania P. S.A. przymiotu strony postępowania i umorzeniem postępowania w sprawie,

3. naruszenia przepisu art. 6 k.p.a.

4. naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów państwa,

5. naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego umorzenia.

GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2020 r., wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego kolidującego z inwestycją oraz utwardzeniem fragmentu pasa drogowego drogi [...]. Ponadto analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV [...].

Zdaniem GINB analiza wniosku P. S.A. r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2020 r., wskazuje, że wnioskodawca swój interes prawny do zainicjowania tego postępowania wywodzi z norm prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wskazując że urządzenia przesyłowe będące jej własnością znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a budowa projektowanego obiektu może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń". Ponadto P. S.A. powołała się na obowiązki wynikające z art. 4 ust. 1, art. 9c ust. 2 pkt 1-2ustawy z dnia

GINB przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15, w myśl którego cyt: "Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. 2016, poz. 380 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu" (....)".

GINB podniósł, że powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale także pasy gruntu rozpościerające się wzdłuż linii napowietrznych czy też wokół słupów przesyłowych.

W świetle powyższego, w ocenie GINB, zaprojektowanie spornego budynku w odległości 5,5 m od osi linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV, biorąc pod uwagę rozpiętość jej przewodów, powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy przesyłowego interesu prawnego uprawniającego go do weryfikacji rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym wnioskodawca posiada interes prawny wynikający z prawa materialnego, legitymujący ją do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazała, że P. S.A. kwestionując ważność decyzji Starosty [...] nie wykazała interesu prawnego w przedmiocie postępowania.

Wnosząca sprzeciw obszernie zacytowała treść art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i orzecznictwo odnoszące się do ww. przepisów. Podkreśliła, że iż P. S.A. powołując się na swój interes prawny nie wskazała jego materialnej podstawy, co jest podstawą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem wnoszącej sprzeciw P. wnioskujące o dopuszczenie do udziału w sprawie wskazały jedynie na swój interes w sensie faktycznym, a zatem nieznajdującym oparcia w przepisach prawa materialnego, innymi słowy P. są tylko pośrednio zainteresowane przedmiotową sprawą, co nie daje im podstawy do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Ponadto spółka wnosząca sprzeciw wskazała, że zarówno projektowana inwestycja, jak i nieruchomość znajdują się na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2014 r). Teren ten w planie miejscowym oznaczony jest symbolem [...]. Funkcja planowanego obiektu jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Obiekt zlokalizowano w nawiązaniu do wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz z uwzględnieniem lokalizacji sieci wysokiego napięcia wskazanych na rysunku planu. Projekt inwestycji opracowano w oparciu o zapisy planu miejscowego, uwzględniając wszystkie jego zapisy, oraz ograniczenia wynikające z lokalizacji sieci wysokiego napięcia (patrz załącznik do planu i wyznaczone w planie "korytarze" na linie przesyłowe) - co potwierdził Starosta w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym stroną w tworzeniu planu były P. S.A. i szerokość "korytarzy przesyłowych" oraz lokalizacja linii zabudowy była przedmiotem uzgodnień przez P. S.A. Kwestionowanie w tej chwili przez P. S.A. zapisów miejscowego planu, chwilę wcześniej przez P. S.A. uzgodnionych w procedurze planistycznej tworzy skandaliczną i niedopuszczalną sytuację chaosu i niepewności inwestorów w stosunku do zapisów prawa, organów administracji samorządowej i innych jednostek organizacyjnych tworzących zapisy planu, a co za tym idzie finalnie ogromnego ryzyka inwestycyjnego, na jakie naraża się inwestorów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego kolidującego z inwestycją oraz utwardzenie fragmentu pasa drogowego drogi [...], na działce nr ew. [...] i fragmencie działki nr ew, [...], obręb [...], jednostka ew. [...], i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia interesu prawnego P. S.A. z siedzibą w K. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego kolidującego z inwestycją oraz utwardzenie fragmentu pasa drogowego drogi [...], w L..

Wskazać należy, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia1998 r., sygn. akt II SA 1355/98).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę słusznie został przez organ odwoławczy oceniony w świetle art. 28 ust. 2 p.b.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b.

W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięć) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięć) pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zabudowy terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W niniejszej sprawie nie negowane przez stronę wnoszącą sprzeciw jest, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV [...].

Ma rację organ odwoławczy, że analiza omawianego wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2020 r., wskazuje, że wnioskodawca swój interes prawny do zainicjowania tego postępowania wywodzi z norm prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wskazując że urządzenia przesyłowe będące jej własnością znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a "budowa projektowanego obiektu może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń". Ponadto P. S.A. powołała się na wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne "obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych". Jak zauważył wnioskodawca "obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pr. ener. ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym". Ponadto wskazał, że "w art. 9c ust. 2 pkt 1-2 pr. ener. określono odpowiedzialność operatora systemu przesyłowego m.in. za bezpieczeństwo dostarczania energii elektrycznej poprzez zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (...) oraz prowadzenie ruchu sieciowego w sieci przesyłowej w sposób efektywny, przy zachowaniu wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania (...)".

W tym miejscu podkreślić należy, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (w brzmieniu obowiązującym aktualnie) obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Bezsporne jest, że [...] S.A. z siedzibą w K., jest podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej, którego zadania i obowiązki zostały określone w ustawie. Sąd w pełni podziela przytoczony prze organ odwoławczy pogląd zawarty .w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15, w którym podniesiono, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne określone zadania i obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii. Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 1 marca 2013 r., XVII AmE 167/11, Lex nr 1728395). Natomiast w art. 9c ust. 1 powyższej ustawy określono obowiązki operatora systemu przesyłowego, dystrybucyjnego magazynowania paliw gazowych.

Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami do podstawowych zadań i obowiązków przedsiębiorstwa energetycznego, jak i operatora należy:

– utrzymanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych,

– bezpieczeństwo dostarczania paliw gazowych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego,

– eksploatacja, konserwacja i remont sieci, instalacji i urządzeń.

Jak wynika z powyższych rozważań, podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., II OZ 667/15).

Tak więc, jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.), podmiot ten powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z punktu widzenia ochrony interesu prawnego inwestora, usytuowanie obiektu budowlanego w z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w zbyty bliskiej odległości od urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., narusza przepisy art. 5 ust. 1 p.b. Sąd podziela pogląd zawarty w powyższym orzeczeniu że ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 p.b. nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Słusznie także wskazał organ, że powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale także pasy gruntu rozpościerające się wzdłuż linii napowietrznych czy też wokół słupów przesyłowych. Wykonywanie tych praw obejmuje przecież możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw w przypadku awarii.

Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że zaprojektowanie spornego budynku w odległości 5,5 m od osi linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV, biorąc pod uwagę rozpiętość jej przewodów, powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy przesyłowego interesu prawnego uprawniającego go do weryfikacji rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę. Projektowany budynek wprowadza ograniczenia dla gestora tej sieci, P. S.A. w wykonywaniu jego ustawowych obowiązków polegających przede wszystkim na zapewnieniu bezpieczeństwa dostarczania energii elektrycznej poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i odpowiedniej zdolności przesyłowej w sieci przesyłowej elektroenergetycznej oraz prowadzeniu ruchu sieciowego w sieci przesyłowej w sposób efektywny (por. art. 9 ust. 2 pkt 1-2 Prawa energetycznego). Realizacja ww. zadań ustawowych wymaga zapewnienia możliwości dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw w przypadku awarii. Zaprojektowanie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego w sposób utrudniający gestorowi sieci wykonywanie jego kompetencji ustawowych powoduje powstanie po jego stronie interesu prawnego umożliwiającego mu weryfikację rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] maja 2020 r. W związku z powyższym wnioskodawca posiada interes prawny wynikający z prawa materialnego, legitymujący ją do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, wskazać należy, że są one bezpodstawne, albowiem w żaden sposób nie odnoszą się do treści zaskarżonej decyzji i zajętego w niej stanowiska organu co do interesu prawnego do złożenia przez P. S.A. wniosku os twierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], które organ wywodzi z art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i ww. przepisów prawa energetycznego. Na obecnym etapie postępowania irrelewantna dla rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie jest kwestia udziału P. S.A. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie projektowanej inwestycji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę, co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy, co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. komentarz do art. 104 k.p.a. w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Marka Wierzbowskiego, Aleksandry Wiktorowskiej, r. 2019, wyd. 28, podobnie: B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. 16, Warszawa 2019).

Jeżeli więc Wojewoda [...], jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (podmiotową), to GINB nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w ten sposób naruszył by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak też NSA w wyroku z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 - CBOSA).

Dlatego GINB słusznie w niniejszej sprawie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] rozpozna merytorycznie wniosek P. S.A. z siedzibą w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.