Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 5, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K.-F., B. F., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P. gmina K.; 2. zasądza od Rady Gminy K. solidarnie na rzecz skarżących: E.K.-F., B. F., K.F. i M. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. K. – F., B. F., K. F. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwalę Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr: [..]-[..].

Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działek oznaczonych numerami: [..]-[..] położonych w P. (gmina K.) a zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny oraz prawo własności, gdyż wprowadza dla terenu tych działek o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna, przeznaczenie na cele rolne i na łąki, bez ich zgody i przy ich sprzeciwie. Skarżący, jak podkreślili, nie składali wniosków o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w zakresie należących do nich działek na cele rolne lub łąki.

Skarżący wskazali, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia tych działek ani ich stanu prawnego. Zapis w Studium, że należące do nich działki są użytkami jest niezgody z zapisem w Zasobie Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej Starostwa Powiatowego. Działki te nie były i nie są łąkami. Poza tym wobec działki nr [..] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [..] i wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek: [..]-[..], obręb P. Nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej a teren P. i S. pełni funkcję strefy podmiejskiej G. Teren nieruchomości przygotowany jest do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jest uzbrojony, przebiegają przez niego linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa. Teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi.

Zdaniem skarżących prowadzenie na tych działkach działalności rolnej, uprawa roli czy użytkowanie ich jako łąki jest faktycznie niemożliwe a nadto byłoby uciążliwe i szkodliwe dla właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Wprowadzone przeznaczenie nie stanowi ponadto naturalnego uzupełnienia istniejącej tamże strefy urbanizacyjnej oraz narusza ład przestrzenny terenu. Zapisy zaskarżonej uchwały nie utrzymują dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K. obrębu P. a wprowadzone zmiany odstępują od uwarunkowań przestrzennych i prawnych tego terenu.

Skarżący wskazali także, że § 2 uchwały Rady Gminy z dnia 24 listopada 2016 r., nr XXXII/90/2016, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r., nr XX/5/2016, uznano za aktualne, tym samym nie było podstaw do dokonania przez Radę Gminy zmiany tego Studium.

Dlatego też, w ocenie skarżących uchwała ta w zaskarżonym zakresie wydana została z naruszeniem:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegający na wadliwym ustaleniu w uchwale przeznaczenia działek: [..]-[..], niezasadności argumentów Rady Gminy o przywróceniu tam łąk i upraw rolnych, nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności orz nieutrzymywaniu przez zapisy przedmiotowej uchwały dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K. obrębu P., bezzasadne wprowadzenie w przedmiotowej uchwale dla terenu P. odstępstw od uwarunkowań przestrzennych i prawnych terenu P., naruszeniu przez organ władztwa planistycznego oraz prawa własności skarżących do tych działek;

- art. 11 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na braku zaopiniowania projektu skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez gminną komisję urbanistyczno - architektoniczną;

- art. 11 pkt 5 lit a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegający na braku uzyskania opinii starosty powiatowego oraz braku uzyskania opinii wszystkich gmin sąsiednich (tylko od Prezydenta Miasta, a gmina sąsiaduje również z gminami R., R., P.), dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie skażonej uchwały.

Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr: [..]-[..] położonych w P. (gmina K.) oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Zdaniem Rady wniesiona przez skarżących skarga zasługuje na odrzucenie, gdyż skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do jej wniesienia. Skarżący nie wykazali bowiem aby ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Przedstawiona przez nich argumentacja odnosi się wyłącznie do przyszłych i co najwyżej potencjalnych uciążliwości, jakie może nieść za sobą skarżona uchwała. Zmiany te nie świadczą jednak automatycznie o naruszeniu ich interesu prawnego a tym samym o legitymacji do występowania w niniejszej sprawie. Normy zawarte w Studium nie oddziaływują bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji a są adresowane tylko do organów planistycznych gminy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Rady, zarzuty skargi są niezasadne. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązania należy bowiem, jak wskazała Rada, rozpatrywać z perspektywy interesów całej Gminy a nie wyłącznie indywidualnych interesów skarżących. Nie można tracić z pola widzenia, że mają one wyłącznie na celu zapobieżeniu problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych, szczególnie przeznaczonych pod funkcje osadnicze. Zmiany te podyktowane są wynikami oceny aktualności i pozostają w zgodzie z wnioskami Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która wprost zarekomendowała weryfikację aktualnie procedowanych rozwiązań oraz wstrzymanie prac nad tymi, które mogłyby wpłynąć niekorzystnie na zrównoważony rozwój gospodarki przestrzennej i doprowadzić do chaotycznego rozprzestrzeniania się zabudowy, przedstawiając w załączeniu protokół z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 24 października 2016 r. Biorąc jednocześnie pod uwagę wyniki dokonanych analiz oraz obecny stan zagospodarowania, nie powinno ulegać wątpliwości, że podjęcie zaskarżonej uchwały było niezbędne do realizacji powyższych celów. Wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom wprowadzone zmiany są wynikiem racjonalnej polityki przestrzennej i przyczynią się do utrzymania ładu przestrzennego. Należy zatem uznać, że zostały podjęte w ramach ustawowo przyznanego władztwa planistycznego gminy. Ponadto, postanowienia zaskarżonej uchwały uwzględniają dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie objętych nimi terenów a nieuwzględnienie w studium oczekiwań właścicieli nie stanowi naruszenia przepisów.

Rada podkreśliła jednocześnie, że zaskarżona uchwała podjęta została w zgodzie z art. 11 pkt 4, art. 8 ust. 3 i 6 oraz art. 11 pkt 5 lit. a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procedurze planistycznej uwzględniono udział społeczeństwa. Na potrzeby dokumentacji wydana została prognoza oddziaływania na środowisko. Projekt Studium uzyskał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która pozytywnie zaopiniowała wprowadzone w Studium zmiany. Do wyłożonego projektu zmiany Studium w przewidzianym do tego terminie nie wpłynęły żadne uwagi.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2019 r. skarżący podtrzymali skargę i podkreślili, że z rażącym naruszeniem prawa zapisano w zaskarżonym Studium, że w wyniku wprowadzonych zmian zarówno obejmujących przywrócenie terenów łąk i upraw polowych na obszarach dotychczas wskazanych jako tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej oraz wyznaczenie nowych terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż nie można przywracać czegoś, co nie stanowiło łąk.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2019 r. Rada Gminy podtrzymała dotychczasową argumentację w sprawie i podkreśliła, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany są wynikiem racjonalnej polityki przestrzennej Rady Gminy oraz jednym z elementów trwającego długofalowego procesu, którego celem jest zapobieżenie problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych przeznaczonych pod funkcje osadnicze poprzez ich redukcję, w tym w szczególności m.in. w obrębie obejmującym działki skarżących. Zmiany te podyktowane zostały przy tym wynikami dokonanych analiz i ocen aktualności Studium oraz pozostają w zgodzie z wnioskami formułowanymi przez Gminną Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną w toku jej posiedzeń. Z protokołu posiedzenia Komisji z dnia 5 czerwca 2019 r. wynika jednocześnie, że Komisja konsekwentnie podtrzymuje stanowisko o potrzebie redukcji terenów rozwojowych o funkcji mieszkaniowej, w tym w szczególności w obrębach D. i P. Wybór obrębów, w których przedmiotowe zmiany nastąpiły w pierwszej kolejności, nie jest przy tym przypadkowy i znajduje racjonalne uzasadnienie w szeregu okoliczności, w tym m.in. w obecnym stanie zagospodarowania działek w graniach poszczególnych części gminy. Z oceny aktualności Studium wynika np., że liczba niezagospodarowanych działek w P. jest zdecydowanie większa aniżeli w innych obrębach. Tym samym, wprowadzone uchwałą rozwiązania nie dotyczą wyłącznie interesów skarżących, ale również pozostałych właścicieli gruntów w odpowiednich proporcjach, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym naruszając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości.

Rada wskazała także, że za słusznością wprowadzonych zmian przemawiają podejmowane bezskutecznie od 2012 r. próby sporządzenia tam miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu uchwaleniu sprzeciwiają się skarżący, domagając się całkowitego pominięcia ich działek w procedurze planistycznej.

Te oraz inne podejmowane przez skarżących na przestrzeni lat działania, jak wskazała Rada, w tym m.in. cofnięcie zgody na lokalizację i budowę przepompowni ścieków P-17 na działce [..] a tym samym uniemożliwienie skanalizowania działek sąsiednich, uzasadniają przekonanie o braku perspektywy powstania w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy w przyszłości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymali argumentację przedstawioną w skardze i wskazali, że stanowisko Rady Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę jest w całości bezzasadne.

Dodatkowo, skarżący podkreślili, że treść zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z jej tytułem. W uchwale wskazano bowiem, że podjęto ją w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a w § 1 ust. 1 stwierdzono, że uchwala się tekst jednolity Studium. Zmiana Studium a uchwalenie tekstu jednolitego Studium to zaś dwie odrębne kwestie, których nie można utożsamiać. Procedura uzgodnień oraz zaopiniowania projektu Studium odnosiła się do zmiany Studium a nie do uchwalenia tekstu jednolitego Studium. Ponadto, dołączony do odpowiedzi na skargę protokół z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej z dnia 24 października 2016 r. dotyczy opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżących, zaskarżona uchwała wydana została z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Uchwała ta nie stanowi bowiem kompromisu między interesami właścicieli działek a interesem publicznym, uwarunkowaniami przestrzennymi i społeczno-gospodarczymi terenu obręb [..].

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2019 r. skarżący wskazali, że Rada Gminy mimo własnych twierdzeń o nadpodaży gruntów i chęci redukcji terenów o funkcji mieszkaniowej ustaliła dla wybranych działek rolnych w P. przeznaczenie pod budowę domów i obiektów handlowo – usługowych, zaś co do należących do skarżących działek określiła przeznaczenie na cele rolne i łąki, mimo że nigdy nie było tam łąk oraz wydano co do tych działek decyzje o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Ponadto, z wypisów i wyrysów ze Studium z 2018 r., obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, wynika, że działki nr: [..]-[..] obręb P. były ujęte w obszarze terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej. Z pisma [..] z dnia 21 maja 2018 r. wynika ponadto, że w Planie zagospodarowania przestrzennego [..] gmina K. została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia [..], w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. Skarżący podkreślili także, że w marcu 2019 r. złożyli do Urzędu Gminy wnioski o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr: [..]-[..] a w związku z bezczynnością Urzędu nie otrzymali do tej pory tych decyzji. Skarżący wyjaśnili również, że cofnęli zgodę na lokalizację i budowę przepompowni ścieków P-17 na działce nr [..], gdyż przerobiono oświadczenie B.F. z dnia 29 kwietnia 2004 r. uzyskane w związku z zamierzeniami inwestycyjnymi budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości P., gmina K., co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt [..].

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..] położone w P., gmina K.

Skarga spełniała warunki formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest zaś aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Bezspornie zatem zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji może podlegać kontroli Sądu administarcyjnego.

Skarga E. K. – F., B. F., K. F. i M. F. na uchwalę Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr: [..]-[..] położone w P., gmina K., wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Jak już wyżej zauważono, zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto, skarżący wykazali, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące należących do nich działek nr: [..]-[..] położonych w P., gmina K., naruszają ich interes prawny. I tak: działki nr [..] i [..] stanowią własność B. F., działki nr [..]-[..] stanowią własność E. K. – F., działki nr [..]-[..] stanowią współwłasność K. F. i M. F. a działka nr [..] stanowi współwłasność wszystkich skarżących.

Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Podkreślenia wymaga, że przewidziana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym możliwość zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została wywiedziona z wzajemnych relacji jakie występują miedzy studium i uchwalonym na jego podstawie planem. Wyprowadza się ją z treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 591/05, Lex nr 286103). Podnosi się również, że z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący są właścicielami działek nr [..]-[..] położonych w P., gmina K., które objęte są opracowaniem zaskarżonej uchwały, której postanowienia określają przyszły sposób zagospodarowania tego terenu. Co więcej, zakwestionowane przez skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie terenu tych działek na cele rolne i łąki z wyłączeniem zabudowy zdeterminują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do należących do nich działek, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Oceny, czy uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

Dokonując oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że w części dotyczącej działek nr: [..]-[..] położonych w P., gmina K., wydana została ona z istotnym naruszeniem zasad sporządzania i istotnym naruszeniem trybu.

Wyjaśnić jednakże należy, że zmiana studium wiązała się z koniecznością uchwalenia tekstu jednolitego tego aktu. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2). Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (ust. 3). A więc wbrew twierdzeniem skarżącym nie doszło w tym zakresie do jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Ponadto, niewątpliwie wbrew zarzutom skargi, zgodnie z wymogiem art. 11 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem zaskarżonej uchwały uzyskano od gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej opinię o projekcie studium. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z posiedzenia Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 14 sierpnia 2018 r. w Urzędzie Gminy, zawierający w punkcie 2 opinię projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., dokonanego zaskarżoną uchwałą. Komisja zaopiniowała pozytywnie zmiany wprowadzone do Studium polegające na ograniczeniu wyznaczonych wcześniej w Studium obszarów pod zabudowę na terenach oddalonych od istniejącej zabudowy i wskazała, że tereny te są zbędne z uwagi na ogromną nadpodaż gruntów w gminie pod inwestycje, na co wskazywała sporządzona we wrześniu 2016 r. Ocena aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w granicach gminy. Komisja podkreśliła, że rozpraszanie zabudowy powoduje zwiększenie kosztów budowy infrastruktury i dróg, które należą do zadań gminy.

Ponadto, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uzyskano wszystkie wymagane mocą art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinie o projekcie studium. W aktach sprawy znajduje się opinia: Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Marszałka Województwa, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, Dyrektora Urzędu Morskiego, Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Prezydenta Miasta, Starosty Powiatu, Burmistrza Miasta, Burmistrza Miasta, Wójta Gminy, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Urzędu Wojewódzkiego Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Zarządu Powiatu, Geologa Wojewódzkiego.

Co więcej, projekt studium zgodnie z wymogiem art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uzgodniony z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządem Województwa oraz z Dyrektorem [..].

Jednakże, Rada Gminy, wbrew nakazowi zawartemu w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając przeznaczenie należących do skarżących działek nr: [..]-[..] położonych w P., gmina K., nie uwzględniła, że w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Zaskarżoną uchwałą Rada przeznaczyła działki skarżących nr: [..]-[..] położone w P., gmina K., na cele rolne i łąki. Z kolei, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 maja 2008 r., nr XXI/49/2008, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r., nr XX/5/2016, oraz z dnia 8 lutego 2018 r., nr LI/136/2018, obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, wszystkie te działki nr: [..]-[..] obręb P., ujęte były w obszarze terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej. Ponadto, wobec działki nr [..] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [..] i wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek [..]-[..], obręb P. Co więcej, nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej. Teren nieruchomości przygotowany jest do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jest uzbrojony, przebiegają przez niego linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa. Teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi (por. wypisy i wyrysy ze Studium przez podjęciem zmiany karta 112 – 117 oraz aktualnego po zaskarżonej zmianie karta 118 – 124 akt sądowych).

Jednocześnie, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, na terenie działek nr [..]-[..] położonych w P., gmina K., przeznaczenia na cele rolne i łąki dokonane zostało przy tym z naruszeniem władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy.

Niewątpliwie, w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, konieczne jest takie wyważenie tych interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Brak tej analizy powoduje, że realizacja władztwa planistycznego w tej sprawie została dokonana przez organy gminy z naruszeniem zasady proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń. Aby bowiem równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a ograniczanym postanowieniami planu prawem własności do nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie tego prawa, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu.

Raz jeszcze w tym miejscu podkreślić należy, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium. Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3). Dlatego tak ważne jest wykazanie przez organ uchwałodawczy niezbędności wprowadzonych ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich co do nieruchomości objętych danym aktem planistycznym. Wymogom tym Rada Gminy nie sprostała.

W ocenie Sądu, Rada Gminy wprowadzając zaskarżoną uchwałą, na terenie działek nr: [..]-[..] położonych w P., gmina K., przeznaczenia na cele rolne i łąki naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Wprowadzenie bowiem tak istotnego ustalenia co do kierunku zmian w przeznaczeniu spornego obszaru nie zostało przez Radę Miasta w sposób przekonujący uzasadnione, co umożliwia stwierdzenie, że Rada nie wyważyła interesu publicznego i interesów prywatnych.

Rada wskazała bowiem jedynie, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany są wynikiem racjonalnej polityki przestrzennej Rady Gminy oraz jednym z elementów trwającego długofalowego procesu, którego celem jest zapobieżenie problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych przeznaczonych pod funkcje osadnicze poprzez ich redukcję, w tym w szczególności m.in. w obrębie obejmującym działki skarżących. Zmiany te podyktowane zostały, jak wskazała, wynikami dokonanych analiz i ocen aktualności Studium oraz pozostają w zgodzie z wnioskami formułowanymi przez Gminną Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną w toku jej posiedzeń. Rada zauważyła także, że za słusznością wprowadzonych zmian przemawiają podejmowane bezskutecznie od 2012 r. próby sporządzenia tam miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu uchwaleniu sprzeciwiają się skarżący, domagając się całkowitego pominięcia ich działek w procedurze planistycznej. Te oraz inne podejmowane przez skarżących na przestrzeni lat działania, jak wskazała Rada, w tym m.in. cofnięcie zgody na lokalizację i budowę przepompowni ścieków P-17 na działce [..] a tym samym uniemożliwienie skanalizowania działek sąsiednich, uzasadniają przekonanie o braku perspektywy powstania w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy w przyszłości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Zgodnie zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 maja 2008 r., nr XXI/49/2008, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r., nr XX/5/2016, oraz z dnia 8 lutego 2018 r., nr LI/136/2018, obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, działki nr: [..]-[..] obręb P., ujęte były w obszarze terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej.

Ponadto, zgodnie z oświadczeniem skarżących, na co zwrócono już uwagę, działki te nie były i nie są łąkami. Poza tym, wobec działki nr [..] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [..] i wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek nr: [..]-[..], obręb P. Nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej a teren P. i S. pełni funkcję strefy podmiejskiej G. Teren nieruchomości przygotowany jest do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jest uzbrojony, przebiegają przez niego linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa. Teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi. Co więcej, jak wskazali skarżący, prowadzenie na tych działkach działalności rolnej, uprawa roli czy użytkowanie ich jako łąki jest faktycznie niemożliwe a nadto byłoby uciążliwe i szkodliwe dla właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie. Wprowadzone przeznaczenie nie stanowi ponadto naturalnego uzupełnienia istniejącej tamże strefy urbanizacyjnej oraz narusza ład przestrzenny terenu. Zapisy zaskarżonej uchwały nie utrzymują dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K., obrębu P. a wprowadzone zmiany odstępują od uwarunkowań przestrzennych i prawnych tego terenu.

Co więcej, Rada Gminy mimo twierdzeń o nadpodaży gruntów i chęci redukcji terenów o funkcji mieszkaniowej ustaliła dla wybranych działek rolnych w P. przeznaczenie pod budowę domów i obiektów handlowo – usługowych, zaś co do należących do skarżących działek określiła przeznaczenie na cele rolne i łąki.

Zwrócić należy także uwagę, że z pisma Dyrektora Biura [..] z dnia 21 maja 2018 r. wynika ponadto, że w Planie zagospodarowania przestrzennego Obszaru [..] gmina K. została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia [..], w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina K. leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych.

W "Opracowaniu ekofizjograficznym do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" z kwietnia 2014 r. wskazano, że należy zakazać zabudowy w obrębie terenów o wysokich wartościach spadków, ze względu na możliwość pojawienia się ruchów masowych gruntu oraz wysokie wartości ekspozycyjne terenów eksponowanych i, że należy powstrzymywać rozwój zabudowy w obrębie terenów leśnych i łąkowych poza zabudową stricte regionalną, czy wręcz historyczną a także, że należy ograniczyć zabudowę na terenach o niekorzystnych warunkach topoklimatycznych stałego pobytu ludności. Przy czym, z akt planistycznych ani odpowiedzi organu na skargę nie wynika przy tym, aby działki należące do skarżących stanowiły właśnie takie tereny.

Powyższe, w ocenie Sadu, świadczy o tym, że Rada Gminy, wprowadzając dla terenu działek skarżących przeznaczenie na cele rolne i na łąki nie uwzględniła interesu skarżących, który jawi się mocno ograniczony zapisami uchwały.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..] położone w P., gmina K.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.