Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/07 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/07 oddalił skargę M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] wydaną w sprawie usunięcia odpadów.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] obr. [...] w [...] w dniu [...] stwierdzono składowanie na niej - w budynku oraz wokół niego - odpadów w opakowaniach z tworzyw sztucznych i tektury. Wyjaśnienia w sprawie złożyli J. W. - współwłaściciel nieruchomości i M. F. wynajmująca nieruchomość na cele działalności gospodarczej polegającej m.in. na skupie i sprzedaży odpadów, w okresie od listopada 2004 r. do końca stycznia 2005 r. Wymieniona wyjaśniła, że z dniem 1 lutego 2005 r. zrezygnowała ze współpracy z J. W. informując go telefonicznie i prosząc, aby następnego dnia był na działce podczas wyprowadzki. Prosiła również o ustalenie terminu zabrania pozostałych surowców wtórnych, czego jednak nie dokonano z winy drugiej strony. J. W. twierdził natomiast, że bezskutecznie wzywał M. F. do usunięcia odpadów.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz G. nakazał usunięcie odpadów z przedmiotowej nieruchomości solidarnie M. F. oraz B. i J. W..

Na skutek rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu niższej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych Kolegium nakazało Burmistrzowi ustalenie podmiotu władającego odpadami, gdyż zgodnie z ustawą o odpadach do ich usunięcia zobowiązany jest posiadacz odpadów.

Organ pierwszej instancji przeprowadził wizję lokalną oraz rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy pełnomocnik J. W. wyjaśnił, że nie jest posiadaczem odpadów i gotów jest udostępnić nieruchomość M. F. oraz złożył kopię dwóch pism, w których wzywał stronę przeciwną do niezwłocznego zabrania odpadów. M. F. stwierdziła, że gotowa była usunąć surowiec we wcześniejszym terminie, gdy można było przekazać go do odzysku, a obecnie nie ma on już żadnej wartości i wywiezienie odpadów wiąże się z dodatkowymi kosztami. Pełnomocnik strony zobowiązał się do dostarczenie organowi kart przekazania i kart ewidencji odpadów.

Na podstawie tych ustaleń Burmistrz G. decyzją z dnia [...] nakazał usunięcie odpadów M. F., określając sposób wykonania decyzji. Organ uznał, że posiadaczem odpadów jest strona wymieniona w decyzji, która po zakończeniu działalności gospodarczej powinna uwzględniać potrzebę bezpieczeństwa środowiska oraz ważny interes społeczny. Powołał się również na fakt prowadzenia przez stronę ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych.

W odwołaniu M. F. utrzymywała, że J. W. nie wpuszcza jej na teren nieruchomości i wniosła o solidarne zobowiązanie stron do wykonania obowiązku.

Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. ponownie uchylił decyzję Burmistrza. Jego zdaniem decyzja nie spełniała wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a w aktach sprawy brak było dokumentów dotyczących ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów.

W dalszym toku postępowania Burmistrz wezwał M. F. o nadesłanie kopi zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, kopii ewidencji ilościowej i jakościowej wytwarzanych odpadów, kopi zbiorczych zestawień za 2004 i 2005 r. W odpowiedzi matka strony poinformowała organ, iż w związku z wyjazdem córki nie jest możliwe nadesłanie wskazanych dokumentów.

Burmistrz G. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach art. 104 i art. 108 k.p.a., nakazał w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. usunięcie odpadów z przedmiotowej nieruchomości M. F., określając sposób wykonania decyzji. Organ stwierdził, że posiadaczem odpadów składowanych na działce państwa W. jest M. F.

M. F. odwołała się do decyzji zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 13 oraz art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne uznanie, że włada odpadami. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że jest posiadaczem odpadów.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza, uznając za trafny pogląd, że M. F. jest posiadaczem odpadów. Kolegium zaznaczyło, że odwołująca nigdy nie kwestionowała faktu, iż pozostawiła odpady na nieruchomości.

M. F. zaskarżyła rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie twierdząc, że obowiązek usunięcia odpadów spoczywa wyłącznie na właścicielach działki, bowiem od daty zakończenia przez nią działalności gospodarczej stali się oni wyłącznymi i faktycznymi posiadaczami odpadów. W toku postępowania zostało wykazane, że właściciele działki uniemożliwiali jej zabranie odpadów z nieruchomości.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów nie budzi również zastrzeżeń. Organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej ani zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W rozumieniu ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 13) posiadaczem odpadów jest zaś każdy, kto faktycznie włada odpadami z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach zawiera jednie domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto bezsporne jest, iż przedmiotowe odpady pozostawione zostały na działce stanowiącej własność J. W. przez skarżącą. Odpady zgromadzone zostały w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą polegającą m.in. na skupie i sprzedaży odpadów. Faktu tego nigdy skarżąca nie kwestionowała, podkreślała jednak, iż działania J. W. uniemożliwiały jej zabranie odpadów z działki.

Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom M. F., z akt sprawy nie wynika, aby właściciele nieruchomości uniemożliwiali usunięcie odpadów. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mających świadczyć o tym, iż podejmowała działania mające na celu wywiezienie odpadów. Z akt jednoznacznie wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pismami z dnia 8 lutego oraz 14 lutego 2005 r. J. W. wzywał skarżącą do niezwłocznego usunięcia odpadów z jego nieruchomości. Zobowiązywał się na czas potrzebny do załadunku i wywiezienia odpadów udostępnić nieruchomość. Ponadto J. W. nigdy nie wykazywał woli czy chęci przejęcia władztwa nad pozostawionymi odpadami. Również skarżąca nie przekazywała mu władztwa nad odpadami w celu ich dalszego wykorzystania. Dlatego też nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż państwo W. stali się posiadaczami odpadów.

Sąd wydał wyrok na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

M. F., reprezentowana przez adwokata W. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, z uwzględnieniem przepisów o kosztach.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, wskazując na art. 34 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu podniosła, że w chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji nie była już posiadaczem odpadów. Nie prowadziła już działalności gospodarczej, a dostęp do nieruchomości uniemożliwiali właściciele posesji.

Skarżąca odwołała się do regulacji kodeksu cywilnego i podkreśliła, że w myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest ten, kto nad nią sprawuje faktycznie władztwo. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że odpady znajdują się na posesji małżeństwa W. i to oni są posiadaczami odpadów. Skarżąca zaś został pozbawiona dostępu do odpadów.

Przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach zawiera domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z tym domniemaniem w sprawie przymiot posiadacza odpadów nie przysługuje skarżącej, ale właśnie małżonkom W.. Wyłącznie do tych ostatnich można zastosować dyspozycję art. 34 ustawy o odpadach, wydając decyzję o ich usunięciu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji obalił w swoich wywodach domniemanie wynikające z ustawy w celu wykazania, że podobna decyzja może być wydana również w odniesieniu do osoby, która jest właścicielem odpadów. Taka wykładnie jest sprzeczna z kategoryczną dyspozycją art. 34 cytowanej ustawy. Usunięcie odpadów jest obowiązkiem ich posiadacza, nie zaś właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach.

Orzekając w granicach skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niniejszy zarzut jest niezasadny. Błędna wykładnia prawa polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Przepis art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy reguluje kwestię zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13 analizowanej ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inna osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 34 ust. 1 ustawy w ten sposób, iż decyzja, o której mowa w tym przepisie może być wydana również w odniesieniu do osoby, która jest właścicielem odpadów bez względu na to czy właściciel faktycznie włada odpadami, a więc jest ich posiadaczem. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że omawiany przepis odnosi się do posiadacza odpadów uznał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym wynika, że posiadaczem zobowiązanym do usunięcia odpadów w rozpoznawanej sprawie jest skarżąca kasacyjnie. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie występuje problem prawidłowego zrozumienia przez Sąd pierwszej instancji treści przepisu prawa materialnego. Natomiast kwestia ustalenia kto jest posiadaczem odpadów stanowi element stanu faktycznego i związana jest z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Jednakże prawidłowość kontroli, przeprowadzonej przez sąd administracyjny, w zakresie poczynionych przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Takiego zarzutu natomiast autor skargi kasacyjnej nie wywiódł, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny był związany ustaleniami uznanymi za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych zaś wynika, że skarżąca kasacyjnie nie utraciła faktycznego władztwa nad odpadami, co oznacza, że nadal jest ich posiadaczką i w związku z tym znajduje wobec niej zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.